ECLI:NL:RVS:2015:1428
Raad van State — Uitspraak 


201406631/1/R2.
Datum uitspraak: 6 mei 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Ammerzoden, gemeente Maasdriel,
en
de raad van de gemeente Maasdriel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 12 december 2013 heeft de raad de aanvraag van [appellant] om een bestemmingsplan vast te stellen voor het perceel [locatie 1] te [plaats] afgewezen.
Bij besluit van 5 juni 2014 heeft de raad het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit met een nadere motivering in stand gelaten.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.H. Hartman, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.R. Prins, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De Afdeling overweegt ambtshalve als volgt.
Ingevolge artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) staat tegen een besluit dat is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb geen bezwaar open.
Ingevolge artikel 6:15, eerste lid, wordt, indien het bezwaar- of beroepschrift wordt ingediend bij een onbevoegd bestuursorgaan of bij een onbevoegde bestuursrechter, het, nadat daarop de datum van ontvangst is aangetekend, zo spoedig mogelijk doorgezonden aan het bevoegde orgaan, onder gelijktijdige mededeling hiervan aan de afzender.
Ingevolge het tweede lid is het eerste lid van overeenkomstige toepassing indien in plaats van een bezwaarschrift een beroepschrift is ingediend of omgekeerd.
1.1. In het raadsvoorstel van 14 mei 2013, dat is voorafgegaan aan het besluit van 12 december 2013, is vermeld dat het ontwerpbestemmingsplan van 21 maart 2013 tot en met 1 mei 2013 ter inzage heeft gelegen, gedurende welke periode een ieder in de gelegenheid was om zienswijzen naar voren te brengen. Nu de raad hiermee de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb heeft toegepast, stond ingevolge artikel 7:1 van de Awb tegen het besluit tot het niet vaststellen van het plan van 12 december 2013 geen bezwaar open, maar diende ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb tegen dat besluit beroep te worden ingesteld bij de Afdeling. De Afdeling stelt vast dat het besluit op bezwaar van 5 juni 2014, waarbij het besluit van 12 december 2013 met een nadere motivering in stand is gelaten, derhalve onbevoegd is genomen. Het beroep is derhalve gegrond en het besluit van 5 juni 2014 dient wegens strijd met artikel 7:1 van de Awb reeds hierom te worden vernietigd.
1.2. Gelet op het bepaalde in artikel 6:15, eerste lid, van de Awb merkt de Afdeling het bezwaarschrift van 21 januari 2014, zoals aangevuld bij brief van 26 februari 2014, aan als beroepschrift tegen het besluit van 12 december 2013.
2. De Afdeling stelt vast dat het besluit van 12 december 2013 geen motivering bevat waarom de raad de aanvraag van [appellant] tot het vaststellen van de door hem gewenste planregeling voor het perceel [locatie 1] te [plaats] heeft afgewezen. Het beroep is derhalve gegrond en het besluit van 12 december 2013 dient wegens strijd met de artikelen 3:46 en 3:47 van de Awb te worden vernietigd.
2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 26 maart 2008 in zaak nr. 200705490/1), is voor het in stand laten van de rechtsgevolgen niet vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is. In dit geval is het besluit van 12 december 2013 vernietigd, omdat het niet is gemotiveerd. Uit een oogpunt van proceseconomie kan het aangewezen zijn de rechtsgevolgen in stand te laten, indien het bestuursorgaan vasthoudt aan zijn besluit, het besluit alsnog voldoende motiveert en de andere partijen zich daarover in voldoende mate hebben kunnen uitlaten. Daarbij is beslissend of de inhoud van het vernietigde besluit na de alsnog kenbaar gemaakte motivering de rechterlijke toets kan doorstaan.
2.2. De raad heeft desgevraagd ter zitting verklaard dat hij vasthoudt aan zijn besluit tot het afzien van de vaststelling van het plan voor het perceel [locatie 1] te [plaats]. Voor de motivering van zijn besluit heeft de raad verwezen naar hetgeen in de brief van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasdriel (hierna: het college) van 23 januari 2014, waarbij het besluit van 12 december 2013 aan [appellant] is toegezonden, is vermeld en naar hetgeen in de pleitaantekeningen van de raad ten behoeve van de behandeling van het bezwaar tijdens de hoorzitting en in het advies van de bezwaarschriftencommissie ter zake van de behandeling van het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 12 december 2013 is verwoord. Ook hetgeen door de raad in het verweerschrift en ter zitting ter motivering van het besluit is verwoord, maakt volgens de raad deel uit van de motivering van zijn besluit tot het afzien van de vaststelling van het plan.
De Afdeling stelt vast dat de raad op voormelde wijze zijn besluit tot het afzien van de vaststelling van het plan van een voor [appellant] voldoende kenbare motivering heeft voorzien. [appellant] heeft zich zowel tijdens de behandeling van zijn bezwaar tegen het besluit van 12 december 2013 als in zijn beroepschrift, zijn aanvullend beroepschrift, zijn nader ingediende stukken en tijdens het verhandelde ter zitting bij de Afdeling daarover in voldoende mate kunnen uitlaten. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling aanleiding om te bezien of de rechtsgevolgen van het besluit van 12 december 2013 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand kunnen blijven.
3. Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan komt de raad beleidsvrijheid toe. De Afdeling toetst dit besluit terughoudend. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad in redelijkheid heeft kunnen afzien van de vaststelling van het plan en voorts of bij het nemen van dat besluit anderszins niet is gehandeld in strijd met het recht.
4. [appellant] wenst voor de verplaatsing en uitbreiding van zijn ponyfokkerij, die nu is gevestigd op het perceel [locatie 2] te Ammerzoden, op het perceel [locatie 1] te [plaats] twee bedrijfsgebouwen en een bedrijfswoning te realiseren. Daartoe heeft hij een aanvraag ingediend om het bestemmingsplan "Buitengebied, Binnendijks deel" te herzien. Niet in geschil is dat in het geldende plan aan de gronden van het perceel [locatie 1] de bestemming "Agrarisch gebied" zonder de aanduiding "agrarisch bouwperceel" is toegekend. Volgens artikel 3 van de voorschriften van dat plan betekent dit dat op deze gronden de bouw van agrarische bedrijfsgebouwen en een bedrijfswoning niet zijn toegestaan. Het college heeft hierop een ontwerpplan, "Buitengebied herziening 2012, Veldweg", ter inzage gelegd dat voorziet in de mogelijkheid om de gewenste bedrijfsgebouwen en bedrijfswoning op bedoeld perceel te kunnen realiseren. De raad heeft bij het bestreden besluit van 12 december 2013 besloten het ontwerpplan niet vast te stellen.
5. De raad stelt zich op het standpunt dat de bouw van bedrijfsgebouwen en een bedrijfswoning op het perceel [locatie 1] ongewenst en in strijd met een goede ruimtelijke ordening is, aangezien bij het te verplaatsen bedrijf op de nieuwe locatie niet wordt voldaan aan het door de raad gestelde algemene uitgangspunt dat aangetoond moet zijn dat sprake is van een volwaardig bedrijf. De raad acht de volwaardigheid en de continuïteit van het bedrijf niet gewaarborgd, nu uit het rapport van de Stichting Advisering Agrarische Bouwplannen (hierna: S.A.A.B.) over de volwaardigheid van het bedrijf niet blijkt dat het om een volwaardig bedrijf met continuïteit gaat. Ook uit het door [appellant] vertrouwelijk aan de raad overgelegde bedrijfsplan van LTO Noord Advies van 4 september 2009 (hierna: bedrijfsplan) blijkt de volwaardigheid en continuïteit van het bedrijf volgens de raad onvoldoende. De juistheid en actualiteit van het bedrijfsplan konden volgens de raad niet worden beoordeeld door S.A.A.B. omdat [appellant] geen toestemming heeft gegeven dit bedrijfsplan aan S.A.A.B. ter beschikking te stellen. Daarnaast stelt de raad zich op het standpunt dat de noodzaak van bedrijfsverplaatsing niet langer aanwezig is, nu de woningmarkt dusdanig is gekrompen dat de ontwikkeling van een nieuwbouwlocatie nabij de huidige ponyfokkerij op het perceel [locatie 2] te Ammerzoden niet meer haalbaar is.
6. [appellant] betoogt dat het ontwerpplan geen wijzigingsplan betreft maar de herziening van het vigerende plan en dat de raad daarom niet bevoegd is om de eis van volwaardigheid aan het te verplaatsen bedrijf te stellen en in dit verband om een advies van S.A.A.B. te vragen. Om die reden heeft hij geen medewerking willen verlenen aan het door S.A.A.B. verrichte onderzoek.
6.1. Bij een verzoek om de herziening van een bestemmingsplan in een door initiatiefnemer gewenste vorm heeft de raad beleidsvrijheid om daarbij te toetsen aan de eisen van een goede ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). De raad heeft in dit verband als uitgangspunt gesteld dat aangetoond moet zijn dat bij het te verplaatsen agrarisch bedrijf op de nieuwe locatie wordt voldaan aan de eis van een volwaardig bedrijf. Dit acht de raad onder meer van belang voor de vraag naar de uitvoerbaarheid van het plan en de vraag of de continuïteit van het bedrijf voldoende is verzekerd, onder meer om eventuele leegstand van bedrijfsgebouwen en bedrijfswoningen in de toekomst te voorkomen.
De Afdeling ziet geen aanleiding dit uitgangspunt van de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in dit geval onredelijk te achten.
Het behoort tevens tot de bevoegdheid van de raad om in het kader van het onderzoek naar de volwaardigheid van het te verplaatsen bedrijf een advies te vragen aan een onafhankelijke agrarische deskundige, zoals S.A.A.B. De door [appellant] gestelde omstandigheid dat het vigerende plan, anders dan bij de bevoegdheid van het college om een wijzigingsplan vast te stellen, in een geval als dit niet in de bevoegdheid voorziet om de eis van volwaardigheid aan het te verplaatsen bedrijf te stellen en in dit verband om een advies aan een onafhankelijke agrarische deskundige te vragen, doet hieraan naar het oordeel van de Afdeling niet af. Bij de uitoefening van de bevoegdheid om een herziening van een bestemmingsplan vast te stellen is de raad in beginsel niet gebonden aan (het ontbreken van) overeenkomstige regels in een vorig plan.
Het betoog faalt.
7. Volgens [appellant] is het besluit tot afwijzing van het verzoek genomen in strijd met het vertrouwensbeginsel, voor zover ten tijde van het sluiten van de samenwerkingsovereenkomst met het college niet is gewezen op het vereiste van een onderzoek naar de volwaardigheid van de te verplaatsen ponyfokkerij en het in dat kader vragen van een advies aan een onafhankelijke agrarische deskundige.
7.1. De Afdeling overweegt dat, daargelaten dat de door [appellant] bedoelde samenwerkingsovereenkomst blijkens de bewoordingen daarvan voor zover het betreft het verlenen van planologische medewerking slechts een inspanningsverplichting inhoudt, een overeenkomst als de onderhavige niet kan leiden tot een verplichting van de raad voor gronden een planregeling vast te stellen die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening zou achten. Het aanvaarden van gebondenheid van de raad aan het vaststellen van een planregeling zoals in de overeenkomst voorzien, zou zich niet verdragen met de door de wetgever in artikel 3.1 van de Wro aan de raad toegekende bevoegdheid om, in het belang van een goede ruimtelijke ordening, bestemmingsplannen vast te stellen na het volgen van de daartoe in deze wet dwingend voorgeschreven en met waarborgen omklede procedure. De definitieve beslissing over de vaststelling van het bestemmingsplan kan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen anders uitvallen dan door het college bij het sluiten van de overeenkomst is ingeschat. Dat tussen [appellant] en de gemeente een overeenkomst is gesloten, is wel een omstandigheid die de raad bij de vaststelling van het plan in zijn overwegingen dient te betrekken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad dat in het onderhavige geval gedaan en kan niet worden gezegd dat de raad daaraan doorslaggevend gewicht had moeten toekennen. Door het voor deze beslissing noodzakelijk achten van een onderzoek naar de volwaardigheid van de te verplaatsen ponyfokkerij en in dat kader een advies aan een onafhankelijk deskundige te vragen heeft de raad niet in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld.
Het betoog faalt.
8. Voorts voert [appellant] aan dat het gaat om de verplaatsing en uitbreiding van een lang bestaand bedrijf en dat dit gegeven de volwaardigheid van het bedrijf reeds aantoont. Volgens [appellant] toont het bedrijfsplan zoals door hem aan de raad is overgelegd eveneens aan dat het gaat om een volwaardig bedrijf met continuïteit.
8.1. Uit de stukken blijkt dat de raad naar aanleiding van het door het college voorgelegde ontwerpplan, "Buitengebied herziening 2012, Veldweg" heeft besloten om het door [appellant] overgelegde bedrijfsplan voor advies voor te leggen aan S.A.A.B. om een oordeel te vragen over de volwaardigheid van de ponyfokkerij op de door [appellant] gewenste nieuwe locatie [locatie 1]. In dit kader bestond voor de raad de mogelijkheid de juistheid en actualiteit van het door [appellant] overgelegde bedrijfsplan te laten beoordelen.
Uit de stukken blijkt verder dat [appellant] het bedrijfsplan vertrouwelijk aan de raad heeft overgelegd en daarbij de nadrukkelijke voorwaarden heeft gesteld dat geen reproductie daarvan plaatsvindt en het bedrijfsplan niet aan derden mag worden doorgezonden. Vaststaat dat [appellant] geen gevolg heeft gegeven aan het bij brief van de raad van 13 september 2013 aan [appellant] gedaan verzoek om toestemming te geven het bedrijfsplan ter beoordeling aan S.A.A.B. te mogen toezenden.
Verder heeft [appellant] aan S.A.A.B. te kennen gegeven in het kader van het door de raad noodzakelijk geachte onderzoek naar de volwaardigheid en continuïteit van de te verplaatsen ponyfokkerij niet mee te willen werken aan een bedrijfsbezoek door S.A.A.B. Ook heeft [appellant] ten behoeve van het onderzoek naar de volwaardigheid en continuïteit van het bedrijf door S.A.A.B. geen andere bedrijfsgegevens aan de raad of S.A.A.B. verstrekt.
8.2. S.A.A.B. stelt in het advies vast dat, aangezien haar slechts een beperkte hoeveelheid informatie ter beschikking is gesteld en [appellant] niet openstaat voor een bedrijfsbezoek, het advies mede is gebaseerd op openbaar toegankelijke informatiebronnen. In het advies is vermeld dat het aantal van 47 pony’s dat [appellant] voornemens is te gaan houden op het perceel [locatie 1], samen met de overige bronnen van inkomsten, genoeg is om een nagenoeg volwaardige omzet te kunnen realiseren. S.A.A.B. verklaart hierbij dit niet met voldoende zekerheid te kunnen stellen omdat zij geen inzage heeft in het bedrijfsplan dan wel in de in het verleden behaalde resultaten. Voorts is in het advies vermeld dat de oppervlakte van het perceel [locatie 1] 1,86 hectare bedraagt en dat, wanneer niet meer gronden beschikbaar zijn, dit oppervlak te weinig is voor het houden van de 47 pony’s. Met betrekking tot de continuïteit van het bedrijf is in het advies vermeld dat het succes van het bedrijf voor een belangrijk deel afhankelijk is van de naam en faam van [appellant], die hier duidelijk over beschikt en dat het gezien de leeftijd van [appellant] van evident belang is dat een goede bedrijfsopvolger aanwezig dan wel beschikbaar is. Volgens S.A.A.B. is onzeker of een bedrijfsopvolger met voldoende kwaliteit beschikbaar is. Ten slotte is vermeld dat een helder advies niet mogelijk is door het ontbreken van informatie omdat [appellant] geen medewerking heeft willen verlenen aan het onderzoek. De conclusie in het advies van S.A.A.B. is dat zij op grond van de beperkte hoeveelheid informatie niet in staat is om een helder advies te geven over de volwaardigheid dan wel de noodzaak van een nieuw agrarisch bouwperceel aan de [locatie 1] te [plaats].
8.3. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is genoegzaam gebleken dat de raad al het mogelijke heeft gedaan om [appellant] te bewegen tot het verlenen van medewerking aan het onderzoek door S.A.A.B. naar de volwaardigheid van het te verplaatsen bedrijf. Het komt naar het oordeel van de Afdeling voor rekening en risico van [appellant] om niet te zorgen voor de voor een goede beoordeling van de volwaardigheid en continuïteit van het te verplaatsen bedrijf noodzakelijke informatie. De Afdeling stelt vast dat door [appellant] niet is aangetoond dat hij voor het houden van het aantal van 47 pony’s over meer gronden beschikt dan het perceel [locatie 1] en verder bestond ten tijde van het niet vaststellen van het plan onvoldoende duidelijkheid over een goede bedrijfsopvolging om de continuïteit van het te verplaatsen bedrijf te waarborgen.
In hetgeen [appellant] betoogt ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad zich voor de beoordeling van de volwaardigheid en continuïteit van het te verplaatsen bedrijf niet in redelijkheid heeft mogen baseren op de bevindingen en de conclusie in het advies van S.A.A.B. Gezien de beperkte hoeveelheid informatie over de volwaardigheid en continuïteit van het te verplaatsen bedrijf die [appellant] ter beschikking heeft gesteld en het voor de raad ontbreken van de mogelijkheid de juistheid en actualiteit van het bedrijfsplan te laten beoordelen door een onafhankelijke agrarische deskundige, zoals S.A.A.B., is de Afdeling van oordeel dat de raad zich onder verwijzing naar de bevindingen en de conclusie in het advies van S.A.A.B. in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de volwaardigheid en continuïteit van het te verplaatsen bedrijf niet is aangetoond. De door [appellant] genoemde omstandigheid dat in het bedrijfsplan de dochter van [appellant] is genoemd als bedrijfsopvolger betekent niet dat de raad zonder nader onderzoek door S.A.A.B. van de continuïteit van het te verplaatsen bedrijf moest uitgaan.
Het betoog faalt.
8.4. Uit het voorgaande volgt dat de raad reeds hierom in redelijkheid heeft kunnen besluiten de aanvraag van [appellant] om het bestemmingsplan "Buitengebied, Binnendijks deel" te herzien af te wijzen. Gelet hierop behoeft het door [appellant] bestreden aspect van de wijzigingen in de woningmarkt dat de raad bij het bestreden besluit van belang heeft geacht, geen bespreking meer.
8.5. Hieruit volgt dat hetgeen [appellant] heeft aangevoerd niet in de weg staat aan het in stand laten van de rechtsgevolgen van het besluit van 12 december 2013. De Afdeling zal derhalve met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit van 12 december 2013 geheel in stand blijven.
9. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Maasdriel van 12 december 2013;
III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Maasdriel van 5 juni 2014;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 12 december 2013 geheel in stand blijven;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Maasdriel tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Maasdriel aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M.A.A. Mondt-Schouten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
w.g. Mondt-Schouten w.g. Plambeck
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2015
159.