ECLI:NL:RVS:2015:3704
Raad van State — Uitspraak 


201503654/1/R1.
Datum uitspraak: 2 december 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de stichting Stichting mr. [NAAM](hierna: stichting SFZ), gevestigd te Bergen,
2. de stichting Stichting Behoud Historisch Landschap Bergen-Egmond-Schoorl (hierna: stichting SBH), gevestigd te Bergen,
3. [appellant sub 3], wonend te Bergen,
en
de raad van de gemeente Bergen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 5 maart 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1], Bergen" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben stichting SFZ, stichting SBH en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 3] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2015, waar stichting SFZ, vertegenwoordigd door C.J. Keijzer en ir. P.A.H. Hoogcarspel, stichting SBH, vertegenwoordigd door C.L. Barten en C.J.N. Kraakman, en de raad, vertegenwoordigd door ing. B. Limmen en mr. R. Visser, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar [belanghebbende A] en [belanghebbende B], vertegenwoordigd door [gemachtigde], mr. J.TH. van Oostrum, advocaat [NAAM], en ing. R.W. Dekker, werkzaam bij Grontmij, als partij gehoord.
Overwegingen
Toetsingskader
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het plan
2. Het plan voorziet in zes woningen op het perceel [locatie 1] waar nu een manege met een dienstwoning en opstallen staan. De raad heeft bij de vaststelling van het plan toepassing gegeven aan een zogenoemde ruimte voor ruimteregeling die is gebaseerd op artikel 16 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening (hierna: PRV) van de provincie Noord-Holland van februari 2014.
Intrekking
3. Ter zitting hebben stichting SBH en stichting SFZ hun beroepsgrond dat ten onrechte de provinciale Uitvoeringsregeling ruimte voor ruimte van 31 mei 2011 is toegepast, ingetrokken.
Belemmering agrarische bedrijfsvoering
4. [appellant sub 3] woont aan de [locatie 2]. Hij richt zich tegen het plan. Hij vreest dat de bestaande bedrijfsvoering en uitbreiding van zijn agrarisch bedrijf op het perceel [locatie 3] worden belemmerd.
4.1. De raad stelt dat de bestaande agrarische bedrijfsactiviteiten op het perceel [locatie 3] plaatsvinden op meer dan 70 m afstand van de te realiseren woningen op het perceel [locatie 1], zodat de agrarische bedrijfsvoering op het perceel [locatie 3] niet wordt beperkt. Hiertoe stelt hij dat met deze afstand wordt voldaan aan de minimaal in acht te nemen afstand in de Brochure "Bedrijven en milieuzonering" uit 2009 van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. De Afdeling acht dit juist. De raad heeft toegelicht dat ook wordt voldaan aan de afstandsnormen in het Activiteitenbesluit milieubeheer die op het bedrijf van [appellant sub 3] van toepassing zijn. [appellant sub 3] - die niet ter zitting is verschenen om zijn betoog nader toe te lichten - heeft dit niet bestreden, zodat het ervoor wordt gehouden dat deze toelichting van de raad juist is. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de agrarische bedrijfsvoering op het perceel [locatie 3] niet wordt beperkt.
Het betoog faalt.
4.2. De Afdeling is voorts van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een ernstige belemmering van de uitbreidingsmogelijkheden van [appellant sub 3]. De raad heeft daarbij van belang kunnen achten dat in de bestaande situatie sprake is van dezelfde beperkte mogelijkheden voor uitbreiding van agrarische activiteiten door de aanwezige bedrijfswoning op het perceel [locatie 1] als na de realisering van de met het plan voorziene woningen. De in de bestaande situatie als bedrijfswoning bestemde woning moet namelijk - anders dan [appellant sub 3] meent - worden aangemerkt als geurgevoelig object ten opzichte van het omliggende agrarische bedrijf aan de [locatie 3]. Een bedrijfswoning is een geurgevoelig object als bedoeld in artikel 1 van de Wet geurhinder en veehouderij, met dien verstande dat alleen geurgevoelige objecten die geen deel uitmaken van een inrichting voor bescherming ten opzichte van die inrichting in aanmerking komen. Zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2009 in zaak nr. 200806627/1/H1. Derhalve wordt een bedrijfswoning als geurgevoelig object beschermd tegen geurhinder van nabijgelegen veehouderijen, niet zijnde de landbouwinrichting waar de bedrijfswoning deel van uitmaakt of heeft uitgemaakt. Voor de ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer aangewezen bedrijfswoning geldt hetzelfde.
Dit betoog faalt.
5. Stichting SBH en stichting SFZ hebben eveneens betoogd dat de bedrijfsvoering en ontwikkelingsmogelijkheden van agrarische bedrijven worden beperkt. Deze beroepsgrond hebben zij niet nader onderbouwd. Nu ter zitting vast is komen te staan dat geen agrarisch bedrijf is gelegen op een kortere afstand tot het plangebied dan het bedrijf van [appellant sub 3], acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat één of meer andere agrarische bedrijven door het plan zullen worden belemmerd.
Het betoog faalt.
Plansystematiek
6. [appellant sub 3] voert aan dat een vergroting van het bouwvlak ten opzichte van het vorige bestemmingsplan volgens de plansystematiek niet is toegelaten voor woonpercelen in het buitengebied. Gelet hierop acht hij het niet toelaatbaar dat het bouwvlak voor het perceel [locatie 1] wordt vergroot.
6.1. De raad stelt dat in dit geval één groot bouwvlak voor de manege en bijbehorende opstallen wordt gewijzigd in zes relatief kleine bouwvlakken voor woningen. Hij wijst erop dat de bebouwingsmogelijkheden hiermee fors worden ingeperkt, omdat het totaal te bebouwen oppervlak aanzienlijk afneemt. De raad stelt dat weliswaar bouwmogelijkheden mogelijk worden gemaakt op gronden die buiten het voormalige bouwvlak zijn gelegen, maar hij acht dit vanuit stedenbouwkundig oogpunt wenselijk, omdat de woningen aldus op enige afstand van elkaar kunnen worden gebouwd. Dit komt volgens de raad de ruimtelijke kwaliteit ten goede. In hetgeen [appellant sub 3] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
Dit betoog faalt.
Uitvoeringsregeling ruimte voor ruimte
7. [appellant sub 3], stichting SBH en stichting SFZ betogen dat de provinciale Uitvoeringsregeling ruimte voor ruimte 2011 (hierna: de Uitvoeringsregeling) waaraan ingevolge artikel 16 van de PRV moet worden voldaan om een aantal redenen onjuist is toegepast. Zij betogen in de eerste plaats dat de raad ten onrechte niet heeft bezien of de bouw van compensatiewoningen mogelijk is aansluitend aan stedelijk gebied. De bouw van compensatiewoningen op de saneringslocatie is volgens hen niet mogelijk, omdat dit niet leidt tot een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. Verder betogen zij dat het agrarisch bouwperceel ten onrechte niet als uitgangspunt is genomen voor de gekozen planbegrenzing. Ook zijn ten onrechte illegale bouwwerken meegenomen in de exploitatieopzet. Voorts stellen zij dat de waarde van de ingebrachte gronden en bebouwing zeer uiteenlopend is getaxeerd, zodat niet van de betrouwbaarheid van de taxaties kan worden uitgegaan. Stichting SBH en stichting SFZ betogen dat een deel van de bebouwing ten onrechte is aangemerkt als storende bebouwing. In dit verband wijzen zij erop dat de bedrijfswoning en de kleine stal kunnen worden geacht passend te zijn in het landschap.
7.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de PRV, kan een bestemmingsplan voorzien in de mogelijkheid van nieuwe woningen ter compensatie van storende bebouwing of functies buiten het bestaand bebouwd gebied als voorzien is in een ruimte voor ruimteregeling. Deze regels voorzien, zo vervolgt het eerste lid, in ieder geval in:
a. een vermindering van het bebouwde oppervlak door een netto-afname van bebouwing;
b. zekerstelling dat de herstructurering van de te saneren locatie inclusief de sloop van de hiervoor bedoelde bebouwing of functies plaatsheeft;
c. niet meer woningen worden toegestaan dan noodzakelijk is om de sloop van bedoelde bebouwing of functies te realiseren; de compensatie vanuit het ruimte voor ruimte beleid dient bij voorkeur plaats te vinden in of tegen bestaand bebouwd gebied.
Ingevolge artikel 16, derde lid, kan het college van gedeputeerde staten nadere regels stellen ten aanzien van de eisen waaraan de regeling als bedoeld in het eerste lid moet voldoen.
7.2. Het college van gedeputeerde staten heeft op 31 mei 2011 de Uitvoeringsregeling vastgesteld. Deze regeling is van toepassing op het besluit van de raad. In onderdeel D van de Uitvoeringsregeling is vermeld dat de ruimte voor ruimteregeling is opgezet voor bedrijfsbeëindiging.
7.3. De Afdeling stelt vast dat compenserende woningbouw op grond van de Uitvoeringsregeling mogelijk is in of tegen bestaand bebouwd gebied, maar ook op de saneringslocatie. Het heeft blijkens de Uitvoeringsregeling de voorkeur dat wordt gekozen voor een locatie in of tegen bestaand bebouwd gebied, tenzij dit naar de mening van het gemeentebestuur niet mogelijk is. De raad stelt zich op het standpunt dat het de voorkeur geniet, gelet op de financiële uitvoerbaarheid van het plan, om compensatiewoningen te bouwen op de saneringslocatie. De aankoop van gronden in bebouwd gebied zou leiden tot dusdanig hoge kosten dat in bebouwd gebied aanzienlijk meer compensatiewoningen zouden moeten worden gerealiseerd om de kosten van de initiatiefnemer te dekken. De raad acht dit niet wenselijk. Daar komt bij dat de ervaring leert dat het bij bewoners op veel weerstand stuit wanneer in hun buurt woningen worden gebouwd ter compensatie van bebouwing die op een saneringslocatie verdwijnt, aldus de raad. Volgens de raad zal het plan bijdragen aan een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit op de saneringslocatie. Hiertoe stelt hij dat het totaal te bebouwen oppervlak aanzienlijk zal afnemen, nu één groot bouwvlak voor de manege en bijbehorende opstallen wordt gewijzigd in zes relatief kleine bouwvlakken voor woningen. De Afdeling is van oordeel dat de raad zijn keuze voor de bouw van compensatiewoningen op de saneringslocatie aldus voldoende heeft gemotiveerd. De Uitvoeringsregeling staat aan deze keuze ook niet in de weg.
Dit betoog faalt.
7.4. Met betrekking tot het betoog dat het agrarisch bouwperceel ten onrechte niet als uitgangspunt is genomen voor de gekozen planbegrenzing, stelt de raad dat de ruimtelijke inpassing het noodzakelijk maakt dat ook de aan de saneringslocatie grenzende gronden in het plan worden betrokken. Hiertoe stelt hij dat de woningen aldus op voldoende afstand van elkaar kunnen worden gebouwd. De Afdeling acht dit standpunt van de raad niet onredelijk en ziet ook geen grond voor het oordeel dat de Uitvoeringsregeling 2011 zich hiertegen verzet. De nieuwe
Uitvoeringsregeling van 2015 biedt overigens uitdrukkelijk de mogelijkheid om de aan de saneringslocatie grenzende gronden in het plan te betrekken.
Dit betoog faalt.
7.5. Om de kosten en opbrengsten van de voorgenomen ontwikkeling in beeld te krijgen is de "Exploitatieopzet Ruimte voor Ruimte" ingevuld. Vaststaat dat de buitenbak, de stapmolen en twee paddocks zonder vergunning zijn gebouwd en dat deze bebouwing is meegenomen aan de kostenzijde van de exploitatieopzet. De Afdeling stelt vast dat in bijlage 2, behorend bij de Uitvoeringsregeling, staat dat illegale bebouwing die - dit ter beoordeling van het gemeentebestuur - nog met handhavingsacties is op te heffen, niet als kostenpost mag worden aangemerkt. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de aan de orde zijnde bebouwing, die al geruime tijd aanwezig is en een ruimtelijke eenheid vormt met de overige manegebebouwing, voor legalisering in aanmerking had kunnen komen, zodat handhaving daartegen niet meer in de rede lag. De Afdeling ziet geen aanleiding deze afweging van de raad, in het licht van wat hierover staat in bijlage 2 bij de Uitvoeringsregeling, onredelijk te achten. Gelet hierop heeft de raad de illegale bebouwing als kostenpost mogen aanmerken.
Met betrekking tot het betoog van [appellant sub 3] dat als kostenpost ten onrechte landerijen van de initiatiefnemer zijn opgevoerd die in het voorliggende plan de bestemming "Natuur" hebben en in het vorige plan de bestemming "Agrarisch", wordt als volgt overwogen. De raad heeft ter zitting toegelicht dat deze gronden worden gebruikt voor de weidegang van paarden. Hij heeft verklaard dat in de exploitatieopzet slechts de waardedaling van de gronden is meegenomen die het gevolg is van de bestemmingswijziging voor deze gronden. De Afdeling overweegt dat uit de Uitvoeringsregeling volgt dat als kostenpost mag worden aangemerkt de waardevermindering die gepaard gaat met een bestemmingswijziging voor de gronden die ten behoeve van de manege worden gebruikt. Gelet hierop is de handelwijze van de raad niet in strijd met de Uitvoeringsregeling.
Naar aanleiding van het betoog dat de aan de exploitatieopzet ten grondslag liggende taxaties onbetrouwbaar zijn, heeft de raad toegelicht dat hij twee waardeverklaringen heeft laten opstellen. Daarbij is specifiek verzocht om dit te doen in het kader van de ruimte voor ruimte regeling. De eerste waardeverklaring heeft hij laten opstellen door NVM-makelaar Accolade. Na het verschijnen van een taxatierapport, dat is opgesteld ten behoeve van een aankoopbeslissing van een derde en dat afwijkt van de waardeverklaring van Accolade, heeft de raad aanleiding gezien een tweede waardeverklaring op te laten stellen door NVM-makelaar Sterck. Sterck heeft bevestigd dat de waardeverklaring van Accolade juist is om te worden gebruikt in het kader van de ruimte voor ruimte regeling. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de waardeverklaringen van Accolade en Sterck gebrekkig tot stand zijn gekomen. Derhalve heeft de raad zich daarop mogen baseren.
Het betoog faalt.
7.6. De raad stelt zich op het standpunt dat de manegefunctie moet worden aangemerkt als een storende functie als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de PRV. Nu de bedrijfswoning en de kleine stal deel uitmaken van een storende functie kan deze bebouwing volgens de raad ook als storend worden aangemerkt. Het aanmerken van alle bij de manege behorende bebouwing als storend en het slopen ervan, leidt ertoe dat de nieuwe bebouwing optimaal in het landschap kan worden ingepast. De Afdeling acht deze toepassing van artikel 16, eerste lid, van de PRV, niet onjuist. Overigens heeft de raad verklaard dat het aanmerken van de bedrijfswoning als niet-storende bebouwing er niet in zou hebben geresulteerd dat minder dan zes compensatiewoningen mogen worden gebouwd.
Dit betoog faalt.
PRV
8. Stichting SBH en stichting SFZ betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 15, derde lid, van de PRV.
8.1. Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, van de PRV voldoet een bestemmingsplan dat voorziet in nieuwe verstedelijking of uitbreiding van bestaande verstedelijking als bedoeld in de artikelen 12, 13, 13a en 14 in het landelijk gebied aan de uitgangspunten zoals vermeld in de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie (PS d.d. 21 juni 2010) ten aanzien van de openheid van het landschap daarbij inbegrepen stilte en duisternis.
Ingevolge het derde lid, wordt de Adviescommissie Ruimtelijke Ontwikkeling in het kader van de bestemmingsplanprocedure als bedoeld in het eerste lid om advies gevraagd over plannen met een grote impact.
8.2. In de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie staat dat ieder gebied zijn eigen karakteristieke verhouding van open en dicht heeft en dat die verhouding kan worden gebruikt om landschapstypen te beschrijven in termen van openheid. Volgens de Leidraad is sprake van openheid wanneer geen visuele barrières zoals bomen, huizen, dijken, enzovoort aanwezig zijn.
Verder staat in de Leidraad dat stilte en donkerte kernkwaliteiten zijn van het landschap. Uit de Leidraad blijkt dat een gebied deze kernkwaliteit heeft wanneer dit niet is bebouwd, geen bedrijfsmatige en recreatieve activiteiten aanwezig zijn en evenmin verkeersbewegingen.
8.3. De Afdeling is van oordeel dat het plan niet is vastgesteld in strijd met artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, van de PRV. Reeds omdat in de bestaande situatie al bebouwing op de voorziene bouwlocatie aanwezig is, is ter plaatse van de voorziene woningen geen sprake van openheid van het landschap, stilte en duisternis.
Voorts hoefde op grond van artikel 15, derde lid, geen advies te worden ingewonnen bij de Adviescommissie Ruimtelijke Ontwikkeling (hierna: ARO). Hierbij is van belang de verklaring van de raad ter zitting dat het college van gedeputeerde staten - dat blijkens de toelichting bij artikel 15, besluit of advies wordt gevraagd aan de ARO - hiertoe geen aanleiding heeft gezien, gelet op het ontbreken van een grote impact van het plan op het open landschap. Ook wordt in aanmerking genomen dat over het plan in het kader van de ruimte voor ruimte regeling advies is ingewonnen bij het provinciale expertteam ruimte voor ruimte.
De betogen falen.
Beeldkwaliteitscriteria
9. [appellant sub 3] betoogt dat in het plan ten onrechte niet is geregeld dat in een agrarisch landelijke stijl moet worden gebouwd. Dit is enkel geregeld in het beeldkwaliteitsplan, maar dit biedt volgens [appellant sub 3] onvoldoende waarborg. Hij vreest dat luxe villa’s worden gebouwd die niet in de omgeving passen.
9.1. De raad heeft ter zitting verklaard dat het beeldkwaliteitsplan door hem is vastgesteld en dat dit dient als weergave van het beleid dat het college van burgemeester en wethouders in het kader van de toets aan de welstandseisen hanteert bij de beoordeling van een aanvraag voor een omgevingsvergunning. De nieuw te bouwen woningen zullen aan de opgenomen beeldkwaliteitscriteria moeten voldoen. Op grond van het voorgaande is de uitstraling en het beeld van de locatie gewaarborgd, aldus de raad. Niet gebleken is dat dit onjuist is. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de beeldkwaliteitscriteria niet tevens in het bestemmingsplan hoefden te worden neergelegd.
Dit betoog faalt.
Structuurvisie
10. Stichting SBH voert aan dat het plan in strijd is met het uitgangspunt in de Structuurvisie Landelijk Gebied Bergen dat de openheid van het Bergens polderlandschap dient te worden behouden.
10.1. De raad stelt dat het bebouwd oppervlak als gevolg van het plan aanzienlijk zal afnemen ten opzichte van de planologische mogelijkheden die het vorige plan bood. Massale bebouwing zal verdwijnen en de woningbouw die ervoor in de plaats komt heeft een kleinschaliger karakter. Gelet hierop is de raad van mening dat niet valt in te zien dat het in strijd is met de Structuurvisie om de manege te vervangen door zes woningen. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
Het betoog faalt.
Weidevogels
11. Stichting SFZ betoogt dat de raad als rechtvaardiging voor het plan ten onrechte stelt dat de gronden ten oosten van de manege, waar nu paarden lopen, door middel van extensief agrarisch gebruik en beheer meer geschikt worden gemaakt voor weidevogels. Hiertoe stelt zij dat het plan er om een aantal redenen niet toe zal leiden dat het gebied geschikt wordt voor de primaire soorten weidevogels, namelijk de grutto, de scholekster, de kievit en de tureluur.
11.1. In de plantoelichting staat dat de nieuwbouw ten behoeve van dit project grotendeels plaatsvindt binnen het bestaande bouwvlak. Daarnaast leidt de ingreep netto niet tot een verstoring van het weidevogelleefgebied aangezien de huidige inrichting van het plangebied niet geschikt is voor weidevogels. Het plangebied is grotendeels verhard en bebouwd en wordt intensief gebruikt. Met de voorgenomen ontwikkeling vindt een grote afname plaats in verharding en bebouwing en treedt er als gevolg van het minder intensieve gebruik minder verstoring op van het omliggende weidevogelleefgebied. In de plantoelichting staat verder dat de gronden ten oosten van de manege met een oppervlakte van 4,3 ha meer geschikt worden gemaakt voor weidevogels. Hiertoe wordt de huidige agrarische bestemming omgezet in "Natuur".
11.2. De raad stelt dat een verbetering van het weidevogelgebied op zichzelf geen doel of rechtvaardiging vormt voor het plan. Hij heeft gelet op het bepaalde in artikel 25 van de PRV aanleiding gezien te verantwoorden wat de betekenis is van het plan voor het weidevogelleefgebied, omdat het plangebied daar deel van uitmaakt. Hij heeft geconcludeerd dat het plan netto in ieder geval niet leidt tot een verstoring van het weidevogelleefgebied ten opzichte van de bestaande situatie. In hetgeen is aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat dit onjuist is. Er bestond voor de raad geen verplichting ervoor zorg te dragen dat het gebied meer geschikt wordt gemaakt voor weidevogels ten opzichte van de bestaande situatie.
Dit betoog faalt.
Conclusie
12. De beroepen zijn ongegrond.
Proceskosten
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Priem, griffier.
w.g. Slump w.g. Priem
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2015
646.