ECLI:NL:RVS:2016:520
Raad van State — Uitspraak 


201503674/1/A1.
Datum uitspraak: 2 maart 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR),
appellante,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 april 2015 in zaken nrs. 15/1498 en 15/1499 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het CBR.
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2014 heeft het CBR [wederpartij] een onderzoek naar de geschiktheid opgelegd en de geldigheid van zijn rijbewijs geschorst.
Bij besluit van 12 maart 2015 heeft het CBR het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 april 2015 heeft de voorzieningenrechter het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 maart 2015 vernietigd en het besluit van 22 december 2014 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het CBR hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 november 2015, waar het CBR, vertegenwoordigd door mr. M.M. Kleijbeuker en W. van Os, beiden werkzaam bij het CBR, en [wederpartij], bijgestaan door mr. C. Ganzeboom, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw) doen de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen, indien bij hen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid, dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
Ingevolge het tweede lid is op de eerste vordering van de in artikel 159, aanhef en onder a, bedoelde personen, de bestuurder van een motorrijtuig, ten aanzien van wie een vermoeden als bedoeld in het eerste lid bestaat, verplicht tot overgifte van het hem afgegeven rijbewijs. Ingevolge het derde lid wordt de in het tweede lid bedoelde vordering gedaan indien de betrokken bestuurder de veiligheid op de weg zodanig in gevaar kan brengen dat hem met onmiddellijke ingang de bevoegdheid dient te worden ontnomen langer als bestuurder van een of meer categorieën van motorrijtuigen, waarvoor het rijbewijs is afgegeven, aan het verkeer deel te nemen. Bij ministeriële regeling worden de gevallen aangewezen waarin daarvan sprake is.
Ingevolge artikel 131, eerste lid, aanhef en onder c, besluit het CBR, indien een schriftelijke mededeling, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen tot een onderzoek naar de geschiktheid.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, wordt bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, in de gevallen, bedoeld in artikel 130, derde lid, de geldigheid van het rijbewijs van betrokkene voor een of meer categorieën van motorrijtuigen geschorst tot de dag waarop het in artikel 134, vierde lid of zevende lid, bedoelde besluit van kracht wordt.
Ingevolge het derde lid worden bij ministeriële regeling nadere regels vastgesteld ter uitvoering van het eerste lid.
In de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 (hierna: de Regeling) zijn nadere regels vastgesteld ter uitvoering van de artikelen 130, eerste en derde lid en artikel 131, eerste en derde lid.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling wordt een vermoeden, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw gebaseerd op feiten of omstandigheden, als genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage 1.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, geschiedt een vordering tot overgifte van het rijbewijs, bedoeld in artikel 130, tweede lid, van de wet in de volgende gevallen: [..]
c. er zijn duidelijke aanwijzingen dat betrokkene lijdt aan een aandoening waardoor hij geestelijk en/of lichamelijk niet goed functioneert, dan wel ernstige psychiatrische problemen ondervindt, hetgeen bij twijfel bevestigd wordt door een medisch deskundige; [..].
Ingevolge artikel 6, schorst het CBR in de gevallen, bedoeld in artikel 5, overeenkomstig artikel 131, tweede lid, onderdeel a, van de wet de geldigheid van het rijbewijs voor een of meer categorieën van motorrijtuigen, tenzij een educatieve maatregel als bedoeld in artikel 131, eerste lid, onderdeel a, van de wet wordt opgelegd, het rijbewijs ongeldig wordt verklaard op grond van artikel 132b, tweede lid, van de wet of het CBR op grond van artikel 23, vierde of vijfde lid, afziet van het opleggen van een onderzoek.
Ingevolge artikel 23, derde lid, aanhef en onder a, besluit het CBR dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de rijvaardigheid dan wel geschiktheid in geval van feiten of omstandigheden als genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage 1, anders dan die vermeld onder A, onderdeel III, Rijgedrag, of onder B, onderdeel III, Drogerende stoffen ‘Alcohol’.
Bijlage 1, onder B, onderdeel II noemt als feiten dan wel omstandigheden, die een vermoeden rechtvaardigen dat betrokkene niet langer beschikt over de vereiste rijvaardigheid voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor een rijbewijs is afgegeven, dan wel, met uitzondering van de categorie AM, over de vereiste lichamelijke of geestelijke geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen waarvoor een rijbewijs is afgegeven: [..]
b. ernstig gestoord inzicht of gedrag [..].
2. Volgens een mededeling, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw, van de politie eenheid Zeeland-West Brabant van 25 november 2014 bestaat het vermoeden dat [wederpartij] niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van categorieën van motorrijtuigen waarvoor aan hem een rijbewijs is afgegeven. Volgens de mededeling en het daarbij gevoegde op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal van verhoor van 25 november 2014 is [wederpartij] op het politiebureau verhoord, omdat hij in het bezit was van een gebruikershoeveelheid drogerende stoffen (22,7 gram), staat [wederpartij] als gebruiker van drogerende stoffen bekend bij de politie, werden er joints in de asbak van de auto waarin [wederpartij] zich bevond aangetroffen en heeft hij tijdens het verhoor verklaard:
"Ik had weet bij me. Ik had deze gekocht bij de coffeeshop. Ik en mijn vriendin roken elke dag weet. De ene drinkt een biertje en een ander rookt een jointje. Ik had eerder deze week vijf gram gekocht in een coffeeshop in Breda. Daar had ik al iets van gerookt. De volgende dag wisten zowel mijn vriendin als ik niet dat we in Breda waren van elkaar. Dus zowel mijn vriendin als ik hadden afzonderlijk vijf gram weet gekocht. Ik weet zeker dat ik niet meer dan 18 tot 20 gram bij mij had. Het is voor twee personen. Het is de auto van mijn vriendin. Ik dacht dat het wel kon. (..) Ik rook in de auto wel eens. Ik sta dan gewoon stil met de verwarming aan is het lekker warm. Ik mag binnen namelijk niet roken. Ik doe dit alleen voor ik naar bed ga. Daarom rook ik in de auto.".
Naar aanleiding van deze mededeling en het proces-verbaal van verhoor heeft het CBR het in bezwaar gehandhaafde besluit genomen. Het CBR heeft zich op het standpunt gesteld dat er mogelijk sprake is van misbruik dan wel afhankelijkheid van drugs. Volgens het CBR is hiermee voldaan aan het criterium "ernstig gestoord inzicht of gedrag" als bedoeld in bijlage 1, onder B, onderdeel II, onder b, en zijn er voorts duidelijke aanwijzingen dat betrokkene lijdt aan een aandoening waardoor hij geestelijk en/of lichamelijk niet goed functioneert, dan wel ernstige psychiatrische problemen ondervindt, als bedoeld in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling.
3. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat het standpunt van het CBR er aan voorbij gaat dat het ernstig gestoord gedrag zich moet voordoen of dat van ernstig gestoord inzicht moet blijken om het vermoeden te rechtvaardigen dat de betrokkene niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel geschiktheid en om de betrokkene als gevolg daarvan te verplichten zich te onderwerpen aan een onderzoek naar de geschiktheid. Dat het CBR op grond van de omstandigheid dat [wederpartij] tegenover de politie heeft verklaard elke dag wiet te roken, hij op dat moment een gebruikershoeveelheid wiet bij zich had en uit antecedenten blijkt dat [wederpartij] al langere tijd bekend is als gebruiker van softdrugs, het vermoeden heeft van afhankelijkheid of misbruik van drogerende stoffen is volgens de voorzieningenrechter onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van ernstig gestoord inzicht of gedrag en kan daarom niet leiden tot de verplichting deel te nemen aan een onderzoek. De voorzieningenrechter heeft voorts met betrekking tot het standpunt van het CBR dat het gebruik, ook los van de vraag of het als misbruik of afhankelijkheid moet worden aangemerkt, als ernstig gestoord gedrag of inzicht moet worden aangemerkt overwogen dat op basis van de omstandigheid dat [wederpartij], zoals hij tegenover de politie heeft verklaard, iedere dag voordat hij gaat slapen een joint rookt, dat hij wiet rookt ter ontspanning en de joint die hij rookt daarom meer wiet bevat dan een gemiddelde joint en dat een hoeveelheid van 22,7 gram wiet bij hem is aangetroffen die volgens [wederpartij] is bedoeld voor gebruik door hemzelf en zijn vriendin, niet kan worden geoordeeld dat sprake is van zodanig gestoord inzicht of gedrag dat sprake is van ernstig gestoord inzicht of gedrag. Daarbij heeft zij in aanmerking genomen dat [wederpartij] laatstelijk in 2011 met de politie in aanraking is geweest voor het aanwezig hebben van softdrugs en nooit is aangehouden wegens het rijden onder invloed van drogerende stoffen.
Volgens de voorzieningenrechter ontbreekt, gelet op het voorgaande, een wettelijke grondslag op grond waarvan [wederpartij] deelname aan een onderzoek naar zijn geschiktheid kan worden opgelegd. Daarnaast kan volgens de voorzieningenrechter niet worden geoordeeld dat er duidelijke aanwijzingen zijn dat [wederpartij] lijdt aan een aandoening waardoor hij geestelijk en/of lichamelijk niet goed functioneert, dan wel ernstige psychiatrische problemen ondervindt, zodat een wettelijke grondslag voor het schorsen van de geldigheid van het rijbewijs daarom eveneens ontbreekt.
4. Het CBR betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat er geen wettelijke grondslag is op grond waarvan [wederpartij] deelname aan een onderzoek naar zijn geschiktheid kan worden opgelegd en op grond waarvan de geldigheid van zijn rijbewijs kan worden geschorst. Het CBR wijst er op dat het criterium ernstig gestoord inzicht of gedrag niet beperkt dient te worden tot situaties waarin sprake is van ernstig afwijkend gedrag of gedrag dat in hoge mate niet passend is in de betreffende situatie, zoals in de toelichting op de voorheen geldende Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid was vermeld, maar daaronder, onder meer blijkens de toelichting op de Regeling van de minister van Infrastructuur en Milieu, van 19 mei 2014, nr. IENM/BSK-2013/259431 houdende wijziging van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 in verband met de aanpassing van de beginnersregeling, tevens kan worden begrepen de situatie waarin een betrokkene bij de politie bekend staat als gebruiker van drogerende middelen, waar hier sprake van is. Het CBR wijst er voorts op dat voor de oplegging van een onderzoek naar de geschiktheid slechts een vermoeden van ongeschiktheid moet worden vastgesteld en juist het opgelegde onderzoek ertoe dient om te komen tot een definitief oordeel over de geschiktheid. Het CBR stelt verder dat dagelijks wietgebruik duidt op zwaar gebruik en kan leiden tot geestelijke afhankelijkheid, tolerantieontwikkeling en ontwenningsverschijnselen. Het CBR wijst er voorts op dat het gebruik van cannabis om verkeerde redenen, zoals om rustig te kunnen worden, wijst op een verslaving en mensen die onder invloed van cannabis rijden tweemaal zoveel kans hebben op verkeersongevallen, nu door dit gebruik onder meer de reactiesnelheid vermindert, de coördinatie vermindert, de waarneming verslechtert, de inschatting van afstanden wordt bemoeilijkt, het opmerken van signalen en geluiden op de weg verslechtert en de geheugenfunctie vermindert en als gevolg hiervan (complexe) rijtaken slechter uitgevoerd kunnen worden. Het CBR heeft voorts een verklaring van psychiater M. Hanoeman overgelegd waaruit volgens haar volgt dat indien sprake is van cannabisgebruik van meer dan 3-4 joints per week, zoals in het onderhavige geval, sprake is van cannabismisbruik. Volgens het CBR valt niet in te zien dat het dagelijkse cannabisgebruik niet als ernstig gestoord inzicht of gedrag kan worden aangemerkt, op grond waarvan een vermoeden van ongeschiktheid bestaat, welk vermoeden in het belang van de verkeersveiligheid onderzocht moet worden tijdens een onderzoek naar de geschiktheid. Het CBR wijst er in dat kader ook op dat paragraaf 8.8. van de Regeling eisen geschiktheid 2000 expliciet ziet op misbruik van psychoactieve middelen zoals alcohol en drugs en hierin uitdrukkelijk staat vermeld dat personen die misbruik maken van psychoactieve middelen, zonder meer ongeschikt zijn voor het besturen van motorrijtuigen. Het CBR benadrukt dat het aan haar is om te beoordelen of sprake is van een geval zoals bedoeld in de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid. Het CBR wijst er voorts op dat de voorzieningenrechter ten onrechte belang heeft gehecht aan de omstandigheid dat [wederpartij] nooit is aangehouden wegens het rijden onder invloed van drogerende stoffen, nu dit er niet toe leidt dat van dit rijden onder invloed geen sprake kan zijn geweest en de verbalisanten ten tijde van het voorval van 25 november 2014 het vermoeden hadden dat hij onder invloed was van drogerende stoffen, maar dit niet getest kon worden.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 19 maart 2014 in zaak nr. 201305233/1/A1), mag een bestuursorgaan, in dit geval het CBR, in beginsel uitgaan van de juistheid van een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dat geldt evenzeer voor de rechter, tenzij tegenbewijs noopt tot afwijking van dit uitgangspunt.
Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 12 juni 2013 in zaak nr. 201209114/1/A3) behoeft voor het opleggen van een onderzoek naar de geschiktheid slechts het vermoeden van ongeschiktheid te worden vastgesteld. Juist het opgelegde onderzoek dient ertoe tot een definitief oordeel te komen over de geschiktheid om een motorrijtuig te besturen.
4.2. Uit de mededeling en het daarbij behorende, op ambtseed en ambtsbelofte opgemaakte, proces-verbaal van verhoor, waarvan de inhoud door [wederpartij] niet wordt betwist, volgt dat [wederpartij] tegenover de politie heeft verklaard elke dag wiet te roken, hij op dat moment een gebruikershoeveelheid wiet bij zich had, er joints in de asbak van de auto waarin hij zich bevond werden aangetroffen en uit antecedenten blijkt dat [wederpartij] bij de politie al langere tijd bekend is als gebruiker van softdrugs. Gelet op deze feiten en omstandigheden bezien in onderlinge samenhang mocht het CBR zich op het standpunt stellen dat [wederpartij] ernstig gestoord inzicht of gedrag, als bedoeld in bijlage 1, onder B, onderdeel II, onder b, van de Regeling, heeft vertoond op grond waarvan een vermoeden bestaat dat hij niet langer beschikt over de rijvaardigheid, dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor zijn rijbewijs is afgegeven. De enkele omstandigheid dat [wederpartij] laatstelijk in 2011 met de politie in aanraking is geweest voor het aanwezig hebben van softdrugs en nooit is aangehouden wegens het rijden onder invloed van drogerende stoffen doet hier, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet aan af. Er is voorts, anders dan [wederpartij] aanvoert, niet gebleken dat sprake is van détournement de pouvoir. Zijn enkele stelling dat dit het geval is biedt geen grond voor het oordeel dat onderhavige besluitvorming niet uit het oogpunt van verkeersveiligheid tot stand zou zijn gekomen. Voor zover [wederpartij] er op heeft gewezen dat in bijlage 1, onder B, onderdeel III "Andere drogerende stoffen" als feit dan wel omstandigheid, die een vermoeden rechtvaardigen dat betrokkene niet langer beschikt over de vereiste rijvaardigheid dan wel de lichamelijke of geestelijke geschiktheid voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen is vermeld: "betrokkene is staande gehouden of aangehouden onder invloed van drogerende stoffen", wordt overwogen dat dit een andere categorie betreft dan de categorie "ernstig gestoord inzicht of gedrag" waar het hier om gaat. Gezien artikel 23, derde lid, aanhef en onder a, van de Regeling heeft het CBR [wederpartij] terecht een onderzoek naar de geschiktheid opgelegd. De voorzieningenrechter heeft dit niet onderkend. In zoverre slaagt het betoog.
De voorzieningenrechter heeft evenwel terecht overwogen dat niet kan worden geoordeeld dat er duidelijke aanwijzingen zijn dat [wederpartij] lijdt aan een aandoening waardoor hij geestelijk en/of lichamelijk niet goed functioneert, dan wel ernstige psychiatrische problemen ondervindt, als bedoeld in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling, zodat er geen grond was voor schorsing van het rijbewijs.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 12 maart 2015 zal gegrond worden verklaard. Het besluit van 12 maart 2015 komt wegens strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking voor zover het ziet op het schorsen van de geldigheid van het rijbewijs van [wederpartij]. De Afdeling zal op na te melden wijze zelf in de zaak voorzien. Het besluit van 22 december 2014 zal worden herroepen, voor zover daarbij de geldigheid van het rijbewijs van [wederpartij] is geschorst. Zij zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats van het vernietigde besluit treedt.
6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 april 2015 in zaken nrs. 15/1498 en 15/1499;
III. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 12 maart 2015, kenmerk 2014021566/LJ gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 12 maart 2015, kenmerk 2014021566/LJ, voor zover dit ziet op het schorsen van de geldigheid van het rijbewijs van [wederpartij];
V. herroept het besluit van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 22 december 2014, kenmerk 2014021566, voor zover daarbij de geldigheid van het rijbewijs van [wederpartij] is geschorst;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 12 maart 2015;
VII. veroordeelt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
w.g. Wortmann w.g. Kos
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2016
580.