ECLI:NL:RVS:2014:1523
Raad van State — Uitspraak 


201211117/1/R3.
Datum uitspraak: 30 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de raad van de gemeente Zundert,
2. [appellante sub 2 A] en [appellant sub 2 B], gevestigd, onderscheidenlijk wonend, te [woonplaats], gemeente Zundert (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 2]),
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats], gemeente Zundert,
4. [appellant sub 4], wonend te [woonplaats], gemeente Zundert,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 9 oktober 2012, kenmerk C2092344/3279464, heeft het college besloten de raad een aantal aanwijzingen te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 4 september 2012 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied".
Tegen dit besluit hebben de raad, [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] beroep ingesteld.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
De raad, [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
[appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2014, waar de raad, vertegenwoordigd door A.J.A. Nicia en mr. E.A.M. de Koning, beiden werkzaam bij de gemeente, en door mr. P.J.A. Engelvaart, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat [NAAM], [appellant sub 3], bijgestaan door mr. L.M.A. Schrieder, [appellant sub 4], vertegenwoordigd door mr. S. Oord en C.M.C.J. Oostvogels en het college, vertegenwoordigd door J.D.F. Verboom en ir. G.C.J. Beentjes, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het college heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. De Afdeling toetst de beslissing van het college om van de bevoegdheid gebruik te maken terughoudend. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Algemene bezwaren
2. De raad voert aan dat in het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd waarom het college gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om een reactieve aanwijzing te geven en waarom geen andere instrumenten konden worden ingezet. Voorts is het geven van een aanwijzing niet zinvol omdat daardoor het geldende plan van kracht blijft, wat niet altijd positief is voor het veiligstellen van de provinciale belangen.
2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het geven van een reactieve aanwijzing een doelmatiger en efficiënter instrument is voor het beschermen van de in de Verordening ruimte 2012 (hierna: de Verordening) neergelegde provinciale belangen dan de mogelijkheid om in beroep te gaan en zo nodig een voorlopige voorziening te vragen. Daarbij is van belang dat bij een reactieve aanwijzing via www.ruimtelijkeplannen.nl voor een ieder kenbaar is welke plandelen niet in werking zijn getreden en welke overwegingen daarbij een rol spelen.
2.2. De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 2 februari 2010, in zaak nr. 201009121/1/R3, dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het provinciaal belang onvoldoende kon worden beschermd door het toepassen van andere bevoegdheden dan het geven van een reactieve aanwijzing. Bij dit oordeel betrekt de Afdeling dat het feit dat het college ook beroep had kunnen instellen niet betekent dat daarmee zijn vrijheid om te kiezen voor het geven van een reactieve aanwijzing is beperkt.
Het betoog van de raad dat het college had moeten afzien van het geven van een reactieve aanwijzing omdat deze niet effectief is nu door de aanwijzing het voorgaande planologische regiem van kracht is gebleven treft evenmin doel. Niet valt in te zien dat deze omstandigheid afdoet aan het standpunt van het college dat het plan in overeenstemming met de Verordening dient te zijn en opname van de bestemmingsregelingen waarop de aanwijzingen zien in het plan onwenselijk is.
Aanwijzing 1
3. Aanwijzing 1 heeft betrekking op de uitbreiding ten opzichte van het geldend bestemmingsplan van de bestemming "Agrarisch - Agrarisch Bedrijf" met de functieaanduiding "glastuinbouw" en de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - kas" op het perceel [locatie 1] te [plaats].
3.1. Op het perceel [locatie 1] exploiteert [appellant sub 2] een paprikateeltbedrijf met een oppervlakte van 14 ha. Er is een glasopstand van ongeveer 5,5 ha aanwezig. Op de gronden waar de aanwijzing op ziet wil [appellant sub 2] een uitbreiding met ongeveer 4,5 ha glasopstand realiseren.
3.2. In het plan zijn aan het perceel de bestemming "Agrarisch -Agrarisch bedrijf", de functieaanduiding "glastuinbouw" en de bouwaanduiding "specifieke bouwaanduiding - kas" toegekend.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" aangewezen gronden bestemd voor een grondgebonden agrarisch bedrijf.
Ingevolge het bepaalde onder c is alleen ter plaatse van de aanduiding "glastuinbouw" een glastuinbouwbedrijf toegestaan.
Ingevolge lid 4.2, onder 4.2.3, gelden voor een kas de volgende regels:
c. ter plaatse van de aanduiding "glastuinbouw" bedraagt de oppervlakte netto glas maximaal 3 ha;
d. ter plaatse van de aanduiding "glastuinbouw" waar tevens de bouwaanduiding "specifieke vorm van bouw - kas" is opgenomen, geldt de onder c genoemde maximering van de oppervlakte netto glas niet en geldt dus een ongelimiteerde mogelijkheid om binnen het bestemmingsvlak kassen te bouwen.
3.3. Het college heeft aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat de uitbreiding die het plan mogelijk maakt meebrengt dat het glastuinbouwbedrijf van [appellant sub 2] nagenoeg twee keer zo groot wordt. Omdat het perceel niet ligt in een op grond van artikel 10.1 van de Verordening aangewezen gebied voor vestiging of doorgroei van glastuinbouw is ter plaatse op grond van artikel 10.4 van de Verordening ten hoogste 3 ha glas mogelijk en is uitbreiding niet toegestaan. Ook is de uitbreiding een ruimtelijke ontwikkeling die ingevolge artikel 2.2 van de Verordening gepaard dient te gaan met een aantoonbare en uitvoerbare verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. Daarin is bij de vaststelling van het plan niet voorzien.
3.4. [appellant sub 2] en de raad betogen dat het college de aanwijzing ten onrechte heeft gegeven. Zij voeren daartoe aan dat het college ten onrechte voorbijgaat aan de voorgeschiedenis van de in het plan opgenomen uitbreiding. [appellant sub 2] probeert al sinds 2008 de bij de vaststelling van het plan opgenomen bedrijfsuitbreiding te realiseren. Gemeente en provincie waren in het verleden bereid daaraan medewerking te verlenen en het college is er ten onrechte vanuit gegaan dat geen sprake meer is van een lopende aanvraag. Over de uitbreiding is voorts positief geadviseerd door de Commissie Maatwerk Glastuinbouw Solitaire Bedrijven (hierna: de Commissie Maatwerk). Aan de in het advies opgenomen voorwaarden wil [appellant sub 2] voldoen en dat daaraan moet worden voldaan is ook aangegeven in het vaststellingsbesluit. Nu de provincie de uitbreiding voorheen mogelijk wilde maken middels een overgangsrechtelijke regeling is de Verordening op dit punt onverbindend of moet artikel 10.4 buiten toepassing worden gelaten.
3.5. Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, van de Verordening bevat een bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied, een verantwoording van de wijze waarop financieel, juridisch en feitelijk is verzekerd dat de realisering van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaat met een aantoonbare en uitvoerbare fysieke verbetering van de aanwezige of potentiële kwaliteiten van bodem, water, natuur, landschap of cultuurhistorie of van de extensieve recreatieve mogelijkheden van het gebied waarop de ontwikkeling haar werking heeft.
Ingevolge artikel 10.4, eerste lid, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een agrarisch gebied, niet zijnde een mogelijk doorgroeigebied of een vestigingsgebied glastuinbouw, dat uitbreiding van glastuinbouwbedrijven is toegestaan tot ten hoogste 3 ha netto glas mits uit de toelichting blijkt dat deze uitbreiding noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering.
3.6. Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat artikel 10.4, eerste lid, van de Verordening onverbindend moet worden verklaard overweegt de Afdeling dat aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals hier aan de orde, slechts verbindende kracht kan worden ontzegd indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van de Wro kunnen, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen. In de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, blz. 41) staat over de strekking en de inhoud van algemene regels, zoals hier aan de orde, dat deze in overwegende mate eisen zullen betreffen die een ruimtelijk kwaliteitsniveau omschrijven waaraan bestemmingsplannen in het algemeen of bestemmingsplannen in nader aangeduide gebieden, op een daarbij te bepalen tijdstip moeten voldoen. Artikel 10.4, eerste lid, van de Verordening is niet in strijd met artikel 4.1 van de Wro, nu deze bepaling eisen bevat over het ruimtelijke kwaliteitsniveau in nader aangeduide gebieden. Het aangevoerde geeft voorts geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 10.4, eerste lid, in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Dat, naar gesteld, provinciaal beleid in het verleden zich niet verzette tegen de door [appellant sub 2] gewenste uitbreiding is daartoe onvoldoende. Het betoog faalt.
3.7. Het perceel [locatie 1] ligt niet in een in de Verordening aangewezen vestigingsgebied of doorgroeigebied voor glastuinbouw, zodat ingevolge artikel 10.4 van de Verordening ter plaatse slechts uitbreiding van het glastuinbouwbedrijf is toegestaan tot ten hoogste 3 ha netto glas. Dit brengt mee dat de door [appellant sub 2] gewenste uitbreiding, nu zijn bedrijf al een omvang heeft van 5,5 ha netto glas, in strijd is met de Verordening.
Volgens het deskundigenbericht en de toelichting van het college ter zitting was voorheen in de provinciale Beleidsnota Glastuinbouw uit 2006 de mogelijkheid opgenomen om glastuinbouwbedrijven uit te breiden tot meer dan 3 ha netto glas indien daartoe een positief advies was uitgebracht door de Commissie Maatwerk. Volgens het college hebben provinciale staten deze mogelijkheid bij de vaststelling van de Verordening ruimte Noord-Brabant van 1 juni 2010 geschrapt, maar heeft het college de toen al in behandeling genomen aanvragen willen afhandelen. Daartoe is onder meer de gemeente Zundert bij brief van 19 november 2010 gevraagd of de aanvraag van [appellant sub 2] - waarvoor op 26 oktober 2009 een voorwaardelijk positief advies was uitgebracht door de Adviescommissie Glastuinbouw - nog als lopende aanvraag moest worden aangemerkt. Het gemeentebestuur heeft de provincie bij brief van 20 december 2010 laten weten dat van [appellant sub 2] geen aanvraag meer in behandeling was. Naar aanleiding daarvan is het college ervan uitgegaan dat de aanvraag van [appellant sub 2] als afgehandeld moest worden beschouwd. Onder deze omstandigheden heeft het college, aangezien op het perceel reeds meer dan 3 ha netto glas aanwezig is en het plan voorziet in een uitbreiding met 4,5 ha glas, gelet op bovengenoemde bepalingen uit de Verordening, in redelijkheid het geven van een reactieve aanwijzing in het belang van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk kunnen achten. Dat, zoals [appellant sub 2] stelt, de procedure tot uitbreiding in het kader van de maatwerkregeling is vastgelopen omdat de brief van de raad van 20 december 2010 betrekking had op een andere uitbreidingsaanvraag dan de onderhavige en het college er indertijd aldus ten onrechte vanuit is gegaan dat geen sprake meer was van een lopend geval vormt - wat daar van zij - geen grond voor een ander oordeel. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college tevens aan de aanwijzing ten grondslag heeft gelegd dat de door [appellant sub 2] gewenste uitbreiding een ruimtelijke ontwikkeling is die ingevolge artikel 2.2 van de Verordening gepaard dient te gaan met een aantoonbare en uitvoerbare verbetering van de ruimtelijke kwaliteit. In maatregelen ter verbetering van de ruimtelijke kwaliteit als bedoeld in die bepaling wordt in het plan niet voorzien.
De betogen van [appellant sub 2] en de raad falen.
Aanwijzing 2
4. Aanwijzing 2 heeft betrekking op vier bestemmingsvlakken met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf", die zijn gelegen aan/achter de Witte Moeren 7 te Achtmaal, de Biggelaarstraat 9 en de Meirseweg 28 te Zundert en op de hoek Weduwestraat/Maalbergenstraat te Wernhout.
Dat, zoals de raad stelt, deze aanwijzing 2 door het ontbreken van een digitale weergave onduidelijk is en daardoor door het college in strijd met de rechtszekerheid is gegeven, valt niet in te zien. Nu in de aanwijzing is vermeld dat deze betrekking heeft op de nieuwe bestemmingsvlakken "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" is duidelijk op welke percelen de aanwijzing betrekking heeft.
4.1. In het plan zijn aan de desbetreffende percelen de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf", de aanduiding "bouwvlak" en de functieaanduiding "bedrijfswoning uitgesloten" toegekend.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" aangewezen gronden bestemd voor een grondgebonden agrarisch bedrijf, niet zijnde een boomteeltbedrijf.
Ingevolge lid 4.2, onder 4.2.1, onder 4.2.1.1, mag op de voor "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" aangewezen gronden uitsluitend worden gebouwd ten dienste van de bestemming, en wel:
a. agrarische bedrijfsgebouwen;
e. een bedrijfswoning, tenzij de aanduiding "- bedrijfswoning" op de planverbeelding is opgenomen.
Ingevolge artikel 4, lid 4.7, onder 4.7.1.1, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd de bestemmingsgrens van de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" te doorbreken ten behoeve van een vergroting. Uit de aan deze bepaling verbonden voorwaarden volgt dat de bevoegdheid niet kan worden toegepast indien de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" strak rondom een solitair gebouw is gelegen.
4.2. Het college heeft aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat aan de betrokken locaties in het vigerende plan geen bouwvlak is toegekend en dat uit het retrospectief onderzoek niet blijkt waarom het gerechtvaardigd is om aan de locaties een zelfstandig bestemmingsvlak "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" toe te kennen. Door deze toekenning is sprake van nieuwvestiging, hetgeen in strijd is met artikel 6.4, eerste lid, onder a, artikel 6.5, onder a, artikel 8.3, eerste lid, onder a, en artikel 8.4, eerste lid, onder a van de Verordening. Ook gelden voor de bestemmingsvlakken de in het plan vervatte wijzigingsbevoegdheden zodat uitbreiding van de bouwvlakken mogelijk is.
4.3. De raad betoogt dat het college de aanwijzing ten onrechte heeft gegeven. Hij voert daartoe aan dat de aanwijzing is gebaseerd op een onjuist uitgangspunt omdat in de planregels is bepaald dat de wijzigingsbevoegdheden niet gelden voor bestemmingsvlakken die strak rondom een solitair gebouw zijn getrokken. Ook zijn de betrokken gebouwen legaal opgericht en dienen ze dus als zodanig te worden bestemd. Daarbij is de aanwijzing willekeurig en in strijd met het gelijkheidsbeginsel omdat niet duidelijk is waarom deze geldt voor de betrokken locaties en niet voor vergelijkbare bestemmingsvlakken in het plangebied.
4.4. Ingevolge artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel dat nieuwvestiging van een grondgebonden agrarisch bedrijf niet is toegestaan.
Ingevolge artikel 6.5, aanhef en onder a, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel dat nieuwvestiging van een overig niet-grondgebonden agrarisch bedrijf niet is toegestaan.
Ingevolge artikel 8.3, eerste lid, aanhef en onder a, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een agrarisch gebied dat nieuwvestiging van een grondgebonden agrarisch bedrijf niet is toegestaan.
Ingevolge artikel 8.4, eerste lid, aanhef en onder a, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een agrarisch gebied dat nieuwvestiging van een overig niet-grondgebonden agrarisch bedrijf niet is toegestaan.
4.5. Blijkens de stukken zijn voor het oprichten van de bouwwerken op de percelen aan de Biggelaarstraat, de Meirseweg en de hoek Weduwestraat/Maalbergenstraat onherroepelijke bouwvergunningen verleend. Nu hiermee vaststaat dat deze bouwwerken legaal zijn opgericht, brengt dit mee dat deze bouwwerken in beginsel, gelet op de rechtszekerheid, als zodanig dienen te worden bestemd. Dat van dit uitgangspunt in dit geval moet worden afgeweken, heeft het college niet aannemelijk gemaakt. De enkele omstandigheid dat het als zodanig bestemmen van de bouwwerken in strijd is met bovengenoemde bepalingen uit de Verordening vormt daarvoor onvoldoende grond. Voorts heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het plan uitbreiding van de bestaande bebouwing mogelijk maakt. Aangezien de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" strak rondom de bestaande solitaire bebouwing is gelegen staan de aan artikel 4, lid 4.7, onder 4.7.1.1, van de planregels verbonden voorwaarden aan vergroting van de bestemmingsvlakken in de weg. Voorts is niet aannemelijk dat concreet zicht bestaat op verwijdering van de bouwwerken gedurende de planperiode. Gelet hierop heeft de raad bij het vaststellen van het plan niet in strijd met de vereisten van een goede ruimtelijke ordening gehandeld door aan de desbetreffende percelen de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" toe te kennen. De conclusie is dat het college met betrekking tot deze percelen niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid om een reactieve aanwijzing te geven. De stelling van het college dat de toekenning van bouwvlakken meebrengt dat na een bestemmingswijziging de regeling voor VAB-locaties in de Verordening op de percelen van toepassing kan worden, vormt geen grond voor een ander oordeel. Hieraan kan niet de betekenis toekomen die het college er aan gehecht wil zien, omdat een dergelijke bestemmingswijziging een onzekere toekomstige gebeurtenis is.
Het betoog van de raad dat het college de aanwijzing met betrekking de percelen Biggelaarstraat 9 en Meirseweg 28 te Zundert en hoek Weduwestraat/Maalbergenstraat te Wernhout ten onrechte heeft gegeven, slaagt.
4.6. Niet is gebleken dat voor de bebouwing op het perceel aan de Witte Moeren een bouw- of omgevingsvergunning is verleend. Evenmin is aannemelijk gemaakt dat tegen de bebouwing niet meer handhavend kan worden opgetreden. Ook is niet gebleken dat de raad de vraag onder ogen heeft gezien of deze bestemming strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Dit brengt mee dat het college, nu nieuwvestiging van een agrarisch bedrijf ter plaatse in strijd is met de hierboven aangehaalde artikelen van de Verordening, in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid om een reactieve aanwijzing te geven met betrekking tot het plandeel met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" op het adres Witte Moeren 7 te Achtmaal. Dit geldt te meer nu voor dit perceel niet geldt dat de begrenzing van het vlak strak rondom de bestaande bebouwing is getrokken, zodat het college zich met juistheid op het standpunt stelt dat het bestemmingsvlak op grond van de in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheid kan worden vergroot.
Wat betreft het betoog dat de aanwijzing willekeurig is en in strijd met het gelijkheidsbeginsel omdat niet duidelijk is waarom deze geldt voor de betrokken locaties en niet voor andere percelen waar een nieuwe bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" is gelegd ter plaatse van bestaande solitaire agrarische gebouwen wordt overwogen dat het college de aanwijzing heeft gegeven om de provinciale belangen die in de Verordening zijn vastgelegd, te beschermen. Dit brengt mee dat de enkele omstandigheid dat het plan wellicht ook op andere punten in strijd is met de Verordening, geen grond vormt voor het oordeel dat de aanwijzing met betrekking tot het perceel aan de Witte Moeren niet had mogen worden gegeven.
Het betoog van de raad dat het college de aanwijzing met betrekking tot het perceel Witte Moeren 7 te Achtmaal ten onrechte heeft gegeven, faalt.
Aanwijzing 4
5. Aanwijzing 4 heeft betrekking op de aanduidingen "twee-aaneen" en "maximaal aantal wooneenheden = 2" voor het perceel [locatie 3] te Rijsbergen.
5.1. In het plan zijn aan het perceel de bestemming "Wonen", de bouwaanduiding "twee-aaneen" en de aanduiding "maximaal aantal wooneenheden = 2" toegekend.
Ingevolge artikel 22, lid 22.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor wonen.
Ingevolge lid 22.2, aanhef en onder a, mag op de voor "Wonen" aangewezen gronden uitsluitend worden gebouwd ten dienste van de bestemming, en wel: een woning.
Ingevolge het bepaalde onder 22.2.1, onder c, dienen ter plaatse van de aanduiding "twee aaneen" de woningen aaneen gebouwd te worden.
Ingevolge het bepaalde onder 22.2.2, aanhef en onder b, is per bestemmingsvlak maximaal één woning toegestaan, met dien verstande dat ter plaatse van de aanduiding "maximum aantal wooneenheden" ten hoogste het op de planverbeelding aangegeven aantal woningen is toegestaan.
Ingevolge het bepaalde onder c zijn ter plaatse van de aanduiding "twee aaneen" maximaal twee aaneen gebouwde woningen toegestaan.
5.2. Het college heeft aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat door de aanduidingen splitsing van de bestaande woning mogelijk wordt gemaakt. Ingevolge artikel 11.1, derde lid, onder b, van de Verordening is splitsing in meerdere wooneenheden alleen mogelijk als het gaat om cultuurhistorisch waardevolle bebouwing en de splitsing mede is gericht op het behoud of herstel van deze bebouwing. Daaraan is niet voldaan.
5.3. De raad en [appellant sub 4], die woont aan de [locatie 2] in een gedeelte van de voormalige langgevelboerderij aldaar, betogen dat het college de aanwijzing ten onrechte heeft gegeven. Zij voeren daartoe aan dat de woning op het perceel al sinds 1992 dubbel wordt bewoond. Omdat de dubbele bewoning al sinds decennia plaatsvindt is deze in het plan als zodanig bestemd en stelt het college zich ten onrechte op het standpunt dat een woning wordt toegevoegd. [appellant sub 4] stelt in dat verband dat op 19 oktober 1999 een bouwvergunning is verleend voor de nu bestaande situatie en dat de woning in 2007 ook kadastraal is gesplitst. Voorts betogen de raad en [appellant sub 4] dat het college ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan artikel 11, derde lid, van de Verordening en dat de aanwijzing onvoldoende is gemotiveerd en willekeurig is. Zij stellen daartoe dat splitsing wel is toegestaan voor de langgevelboerderij Oekelsestraat 31, waarvoor ook de aanduiding "cultuurhistorische waarde" niet geldt en waaraan - net als aan het perceel [locatie 3] - bij de vaststelling van het plan alsnog de aanduidingen "twee-aaneen" en "maximaal aantal wooneenheden = 2" zijn toegekend.
5.4. Ingevolge artikel 11.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening stelt een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel of agrarisch gebied, met inbegrip van een landbouwontwikkelingsgebied of een vestigingsgebied glastuinbouw, regels ter voorkoming van nieuwbouw van één of meer woningen of solitaire recreatiewoningen.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder b, kan, in afwijking van het eerste lid, een bestemmingsplan voorzien in de vestiging van of de splitsing in meerdere woonfuncties in cultuurhistorisch waardevolle bebouwing mits deze vestiging of splitsing mede is gericht op het behoud of herstel van deze bebouwing.
5.5. Vast staat dat zowel op het perceel [locatie 3] als op het perceel Oekelsestraat 31 een voormalige langgevelboerderij staat die feitelijk sinds geruime tijd dubbel wordt bewoond en dat in verband daarmee bij de vaststelling van het plan aan beide percelen de aanduidingen "twee-aaneen" en "maximaal aantal wooneenheden = 2" zijn toegekend. Aan geen van beide percelen is de aanduiding "cultuurhistorische waarde" toegekend.
In het deskundigenbericht staat dat een vertegenwoordiger van de provincie desgevraagd heeft medegedeeld dat hij de situaties ter plaatse heeft bezichtigd en heeft vastgesteld dat de boerderij aan de [locatie 3] geen cultuurhistorische waarde heeft en de boerderij aan de Oekelsestraat 31 wel. Ter zitting heeft het college deze gang van zaken bevestigd. Dit brengt mee dat het college de aanwijzing heeft gebaseerd op zijn eigen oordeel over de cultuurhistorische waarde van de panden. In het bestreden besluit noch in een verweerschrift of in de reactie van het college op het deskundigenbericht staat echter vermeld op welke bevindingen van welke deskundige dit standpunt is gebaseerd. Ook ter zitting heeft het college niet kunnen toelichten op grond waarvan het zich op het standpunt heeft gesteld dat de boerderij aan de [locatie 3] geen cultuurhistorische waarde heeft en de boerderij aan de Oekelsestraat 31 wel. Dit brengt mee dat het college niet heeft gemotiveerd waarom het provinciaal belang het geven van een reactieve aanwijzing met betrekking tot de langgevelboerderij op het perceel [locatie 3] - mede in aanmerking genomen dat het college dat niet noodzakelijk heeft geacht voor de langgevelboerderij op het perceel Oekelsestraat 31 - noodzakelijk is. De betogen van de raad en [appellant sub 4] dat aanwijzing 4 onvoldoende is gemotiveerd, slagen. Hetgeen zij overigens hebben aangevoerd met betrekking tot deze aanwijzing behoeft geen bespreking.
Aanwijzing 5
6. Aanwijzing 5 heeft betrekking op artikel 4, lid 4.7, onder 4.7.11, onder d, onder 4 van de planregels.
6.1. Ingevolge artikel 4, lid 4.7, onder 4.7.11, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd ten behoeve van een voormalige agrarische bedrijfslocatie de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" te wijzigen in de bestemming "Wonen" waarbij na bedrijfsbeëindiging verbouw c.q. gebruik van de voormalige boerderij voor woondoeleinden kan worden toegestaan onder de voorwaarden dat:
d. de bestaande voormalige bedrijfsgebouwen dienen te worden gesloopt, waarbij:
1. maximaal 200 m2 aan bijgebouwen behouden mag blijven;
3. in afwijking van het bepaalde onder 1. mag maximaal één bestaand bijgebouw (constructief één geheel) dat groter is dan 200 m2 en maximaal 500 m2 is, behouden blijven, mits er per 50 m2 dat het bestaande bijgebouw groter is dan 200 m2 er minimaal 250 m2 aan voormalige bedrijfsbebouwing wordt gesloopt;
4. in afwijking van het bepaalde onder 1 en 3 kan het college van burgemeester en wethouders besluiten om in bepaalde gevallen waar maatwerk gevraagd wordt, meer m2 toe te staan tot maximaal 600 m2, indien het bedrijfsgebouw bestaat uit één schuur of loods welke bouwkundig één geheel is en niets te slopen is tot 200 m2.
Ingevolge artikel 22, lid 22.2, onder 22.2.3, gelden voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken bij woningen de volgende regels:
a. de gezamenlijke oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken bedraagt maximaal 100 m², mits voldaan wordt aan een bebouwingspercentage van 50% van het bouwperceel;
b. in afwijking van het bepaalde onder a geldt voor voormalige agrarische bedrijfswoningen dat de maximale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken 200 m² mag bedragen, indien een wijziging heeft plaatsgevonden van de bestemming "Agrarisch-Agrarisch bedrijf" al dan niet met de aanduiding "VAB" in de bestemming "Wonen".
7. Het college betwist de ontvankelijkheid van het beroep van [appellant sub 3] omdat deze nog geen concrete plannen heeft om zijn bedrijfsactiviteiten te staken.
7.1. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit als het aan de orde zijnde.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
7.2. Niet in geschil is dat [appellant sub 3] op de [locatie 4] te [plaats] een boomkwekerij heeft en dat op het bedrijf een schuur aanwezig is met een oppervlak van 875 m2 die als één bouwkundig geheel kan worden aangemerkt. Nu aanwijzing 5 tot gevolg heeft dat de in het plan opgenomen maatwerkregeling voor een dergelijk bedrijfsgebouw niet in werking treedt, is niet uitgesloten dat het bestreden besluit in zoverre gevolgen heeft voor de verkoopbaarheid van het bedrijf van [appellant sub 3]. [appellant sub 3] dient aangemerkt te worden als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Nu het bestemmingsplan in beginsel geldt voor tien jaar vormt de enkele omstandigheid dat [appellant sub 3] nog geen concrete plannen heeft om zijn bedrijf te staken, onvoldoende grond voor een ander oordeel.
8. Het college heeft aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat het bepaalde onder d, onder 4, tot gevolg heeft dat in de wijzigingsbevoegdheid van artikel 4, lid 4.7, onder 4.7.11, van de planregels niet langer de verplichting is opgenomen om bij wijziging van de agrarische bestemming in een woonbestemming alle overtollige bebouwing te slopen, en dat dit niet is gemotiveerd. Daarmee is de bepaling in strijd met het beleid tot ontstening van het buitengebied en het beleid ter voorkoming van verrommeling van het buitengebied, zoals vervat in artikel 11.1, vierde lid, onder b, van de Verordening. In deze bepaling is weliswaar geen maatvoering opgenomen wat betreft overtollige bebouwing, maar bestendig beleid is dat daarbij wordt gekeken naar wat het geldende bestemmingsplan voor de beoogde bestemming toestaat. De aard en omvang van een bijgebouw bij een woning zal moeten passen bij het gebruik.
8.1. De raad en [appellant sub 3] betogen dat het college deze aanwijzing ten onrechte heeft gegeven. De raad voert aan dat met de bepaling is beoogd te voorkomen dat een nog goed te gebruiken bijgebouw dat niet gedeeltelijk kan worden gesloopt omdat het één constructie is, in zijn geheel moet worden gesloopt. Hierdoor wordt kapitaalvernietiging voorkomen. Het gaat om een maatwerkregeling die niet in strijd is met de Verordening, omdat die geen normstelling bevat over de hoeveelheid bebouwing die moet worden gesloopt. [appellant sub 3] voert aan dat het bedrijf zijn pensioen vormt en dat hij, indien het bedrijf te zijner tijd niet kan worden voortgezet, het woonhuis samen met de schuur wil verkopen. Hij heeft € 250.000,- geïnvesteerd in de bouw van de schuur, die niet af te breken is tot 200 m2 omdat er dan geen model meer overblijft. Afbreken van de hele schuur leidt tot kapitaalverlies.
8.2. Volgens het deskundigenbericht is de schuur in 2005 met bouwvergunning gebouwd en verkeert de schuur in zeer goede staat. Terugbrengen van het oppervlak van de schuur tot 200 m2 is volgens het deskundigenbericht technisch niet onmogelijk, maar er zou een gebouw met weinig gebruikelijke maatvoering (25 meter bij 8 meter) ontstaan.
8.3. Ingevolge artikel 11.1, vierde lid, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met het eerste lid, van de Verordening kan een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel of agrarisch gebied, met inbegrip van een landbouwontwikkelingsgebied of een vestigingsgebied glastuinbouw voorzien in het gebruik van een voormalige bedrijfswoning als burgerwoning, mits is verzekerd dat overtollige bebouwing wordt gesloopt.
8.4. In de Verordening is geen maximale maat opgenomen voor de omvang van de bedrijfsgebouwen die niet behoeven te worden gesloopt als een bestemmingsplan het gebruik van een voormalige bedrijfswoning als burgerwoning toestaat. Gelet daarop acht de Afdeling het beleid van het college dat voor de omvang van de te behouden bebouwing, ervan uitgaande dat de te behouden bebouwing passend dient te zijn bij de bestemming, wordt aangesloten bij de omvang aan bijgebouwen die in het plan wordt toegestaan voor - in dit geval - burgerwoningen, niet onredelijk. Ingevolge het bepaalde in artikel 22, lid 22.2, onder 22.2.3, van de planregels bedraagt de gezamenlijke oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken bij een burgerwoning maximaal 100 m2 en indien een wijziging heeft plaatsgevonden van de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" met de aanduiding "VAB" in de bestemming "Wonen" maximaal 200 m2. Dit brengt mee dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat artikel 4, lid 4.7, onder 4.7.11, onder d, onder 4, van de planregels, nu daarin een maximale omvang aan bijbehorende bouwwerken van 600 m2 wordt toegestaan, in strijd is met artikel 11.1, vierde lid, aanhef en onder b, van de Verordening. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in deze bepaling, anders dan de zogenoemde sloop-bonusregeling waar het college op wijst, niet is verzekerd dat enige bedrijfsbebouwing wordt gesloopt als het maximum van 200 m2 aan bijbehorende bouwwerken wordt overschreden. Dat het bestreden besluit in voorkomend geval meebrengt dat bedrijfsgebouwen die groter zijn dan 200 m2 in hun geheel moeten worden gesloopt of voor (hoge) kosten moeten worden aangepast, vormt geen grond voor een ander oordeel. Dat bedrijfsbebouwing bij bedrijfsbeëindiging haar waarde niet in alle geval behoudt, dient immers voor rekening en risico van de ondernemer te blijven.
De betogen van de raad en [appellant sub 3] falen.
Aanwijzing 6
9. Aanwijzing 6 heeft betrekking op artikel 39, lid 39.1, onder 39.1.1, onder 6, van de planregels.
9.1. Ingevolge artikel 39, lid 39.1, onder 39.1.1, aanhef en onder 6, van de planregels kan bij een omgevingsvergunning, voor zover niet reeds op grond van een andere bepaling bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken, en mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan:
a. het straat-, bebouwings- en landschapsbeeld;
b. het woon- en leefklimaat;
c. de waterstaatkundige belangen;
d. de ontwikkelingsmogelijkheden van omliggende bedrijven;
e. de verkeersveiligheid;
f. de sociale veiligheid;
g. de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden
worden afgeweken van de bestemmingsbepalingen voor de bouw van bijenstallen, indien zulks in het kader van de bijenteelt en/of natuurbeheer plaatsvindt en op voorwaarden dat er geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de binnen de bestemming aanwezige waarden, met dien verstande dat:
6.1 de grondoppervlakte niet meer bedraagt dan 30 m2;
6.2 de goothoogte niet meer bedraagt dan 2,5 m;
6.3 de bouwhoogte niet meer bedraagt dan 3,5 m.
9.2. Het college heeft aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat deze bepaling het mogelijk maakt om bijenstallen te realiseren binnen alle bestemmingen, dus ook binnen bestemmingen waar geen bouwrecht ligt en plandelen waaraan geen bouwvlak is toegekend. Dit is in strijd met het principe van zorgvuldig en zuinig ruimtegebruik dat in hoofdstuk 2 van de Verordening is vervat, en waartoe in artikel 2.1, tweede lid, onder a, van de Verordening is bepaald dat een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling alleen kan plaats vinden op een locatie waar al een bouwrecht ligt, derhalve alleen binnen een bestaand bouwblok.
9.3. De raad betoogt dat het college de aanwijzing ten onrechte heeft gegeven. Hij voert daartoe aan dat de bepaling een afwijkingsbevoegdheid, geen wijzigingsbevoegdheid, bevat en niet behelst dat nieuwe bouwvlakken kunnen worden toegekend. Daarbij is het belang van de bijenteelt en natuurbeheer dusdanig groot, dat het oprichten van bijenstallen onder voorwaarden gefaciliteerd dient te worden. Voorts gaat het hierbij, gelet op de definitiebepaling, niet om nieuwvestiging als bedoeld in de Verordening.
9.4. Ingevolge artikel 1, onder 72, van de Verordening wordt in de verordening verstaan onder ruimtelijke ontwikkeling: bouwactiviteiten en planologische gebruiksactiviteiten waarvoor op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het Besluit omgevingsrecht een omgevingsvergunning is vereist.
Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder b, wordt, tenzij de strekking van de bepaling zich daartegen verzet dan wel in deze verordening uitdrukkelijk anders is aangegeven, bij toepassing van deze verordening onder bestemmingsplan tevens begrepen een beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van de Wro.
Ingevolge artikel 1.2, derde lid, aanhef en onder a, onder 1, wordt, waar in de verordening gesproken wordt over bestaande bebouwing, een bestaande planologische gebruiksactiviteit of een bestaande omvang, daaronder verstaan datgene wat het geldende bestemmingsplan, als bedoeld in het eerste lid, per 1 maart 2011 toestaat.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, draagt een bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied bij aan de zorg voor het behoud en de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit van het daarbij betrokken gebied en de naaste omgeving, in het bijzonder aan het principe van zorgvuldig ruimtegebruik. De toelichting bij dat plan bevat daaromtrent een verantwoording.
Ingevolge artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening houdt het principe van zorgvuldig ruimtegebruik, bedoeld in het eerste lid, in ieder geval in dat ingeval van vestiging van een ruimtelijke ontwikkeling is verzekerd dat gebruik wordt gemaakt van bestaande bebouwing, tenzij in deze verordening uitdrukkelijk anders is bepaald.
9.5. Uit artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening, gelezen in samenhang met artikel 1.2, derde lid, en artikel 1, onder 72, volgt dat van vestiging van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling als bedoeld in deze bepaling sprake is indien de oprichting van vergunningplichtige bouwwerken mogelijk wordt gemaakt op locaties waar dat op grond van het op 1 maart 2011 geldende bestemmingsplan of de op die datum geldende beheersverordening niet was toegestaan. Niet in geschil is dat op grond van de op 1 maart 2011 voor het plangebied geldende bestemmingsregelingen het oprichten van bijenstallen als bedoeld in artikel 39, lid 39.1, onder 39.1.1, onder 6, van de planregels - dus binnen alle bestemmingen en ook buiten bouwvlakken - niet was toegestaan. Daaruit volgt dat deze bepaling in strijd met artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de verordening voorziet in de vestiging van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen. Gelet op de definitiebepaling in artikel 1, onder 72, van de Verordening is hiervoor niet bepalend dat de regeling niet voorziet in nieuwe bouwvlakken of in nieuwvestiging van agrarische bedrijven. Wat betreft het belang van de bijenteelt en natuurbeheer - wat daar van zij - wijst de Afdeling erop dat de bouwregels in artikel 4 er niet aan in de weg staan dat binnen de bestemmingsvlakken met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" bijenstallen worden gebouwd. Voorts kunnen op de gronden met de bestemmingen "Natuur" en "Bos" bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van de bestemming worden opgericht, waardoor het oprichten van bijenkasten op die gronden mogelijk wordt gemaakt.
Over de verwijzing van de raad naar de uitspraken van de Afdeling van 19 oktober 2011, 7 december 2011 en 1 mei 2013, in onderscheidenlijk zaak nrs. 200907617/1/R3, 200909903/1/R3 en 201113100/1/R3 overweegt de Afdeling verder als volgt. Nu op grond van artikel 39, lid 39.1, onder 39.1.1, aanhef en onder 6, van de planregels een omgevingsvergunning kan worden verleend voor de bouw van bijenstallen zonder dat daarbij enige beperking is opgenomen ten aanzien van de hoeveelheid bijenstallen die in het plangebied kan worden opgericht en ten aanzien van de locaties of bestemmingen waarvoor de bepaling geldt, kan toepassing van de bepaling ertoe leiden dat nieuwe, versnipperde bebouwing buiten bestaand stedelijk gebied in aanzienlijke mate toeneemt. In zoverre onderscheidt deze planregeling zich van de regelingen die aan de orde waren in de uitspraken waarop de raad zich beroept.
Het betoog van de raad faalt.
Conclusie
10. De beroepen van de raad en [appellant sub 4] zijn gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3.8, zesde lid, in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wro te worden vernietigd voor zover daarbij een reactieve aanwijzing is gegeven met betrekking tot de percelen aan/achter de Biggelaarstraat 9 en de Meirseweg 28 te Zundert en op de hoek Weduwestraat/Maalbergenstraat te Wernhout. Voorts dient het te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb voor zover een reactieve aanwijzing is gegeven met betrekking tot de aanduidingen "twee-aaneen" en "maximaal aantal wooneenheden = 2" voor het perceel [locatie 3] te [plaats].
De beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn ongegrond.
11. Ter voorlichting aan partijen merkt de Afdeling het volgende op. Naar aanleiding van deze uitspraak dient het gemeentebestuur het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, voor zover dat betrekking heeft op de percelen aan/achter de Biggelaarstraat 9 en de Meirseweg 28 te Zundert en op de hoek Weduwestraat/Maalbergenstraat te Wernhout en op de aanduidingen "twee-aaneen" en "maximaal aantal wooneenheden = 2" voor het perceel [locatie 3] te [plaats], onverwijld met inachtneming van de daarvoor geldende voorschriften bekend te maken, waarna daartegen, gedurende de in artikel 6:7 van de Awb genoemde termijn voor het indienen van een beroepschrift, voor belanghebbenden beroep bij de Afdeling openstaat.
12. Het college dient ten aanzien van de raad en [appellant sub 4] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Voor vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van de raad van de gemeente Zundert en van [appellant sub 4] gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 9 oktober 2012, kenmerk C2092344/3279464, voor zover daarbij een reactieve aanwijzing is gegeven met betrekking tot de percelen aan/achter de Biggelaarstraat 9 en de Meirseweg 28 te Zundert en op de hoek Weduwestraat/Maalbergenstraat te Wernhout en met betrekking tot de aanduidingen "twee-aaneen" en "maximaal aantal wooneenheden = 2" voor het perceel [locatie 3] te Rijsbergen;
III. verklaart de beroepen van [appellant sub 2] en van [appellant sub 3] ongegrond;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van:
- bij de raad van de gemeente Zundert in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 487,00 (zegge: vierhonderdzevenentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
- bij [appellant sub 4] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.217,50 (zegge: twaalfhonderdzeventien euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
- € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) voor de raad van de gemeente Zundert en
- € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor [appellant sub 4].
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, ambtenaar van staat.
w.g. Van Buuren w.g. Kegge
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2014
413.