ECLI:NL:RVS:2016:306
Raad van State — Uitspraak 


201503340/1/A1.
Datum uitspraak: 10 februari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Groningen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 maart 2015 in zaken nrs. 14/1264 en 14/1445 in het geding tussen:
[appellant],
[verzoeker rechtbank]
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 29 augustus 2013 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 125,00 per dag tot een maximum van € 2.500,00 gelast om vóór 2 december 2013 de bewoning van de berging en/of caravan en het gebruik van een berging als werkplaats/kantoor op het perceel [locatie] te Groningen (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 21 februari 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 maart 2015 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[verzoeker rechtbank] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een zienswijze ingediend.
Bij besluit van 2 februari 2015 heeft het college besloten tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 2.500,00.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2015, waar [appellant] en [verzoeker rechtbank], onderscheidenlijk bijgestaan en vertegenwoordigd door mr. A.Z. Braam, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door drs. S. de Vries en mr. J. Groot, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij besluit van 30 november 2006 heeft het college [appellant] bouwvergunning verleend voor het veranderen van de woning en het plaatsen van drie bergingen op het perceel. De drie bergingen zijn in 2007 aan [verzoeker rechtbank] verkocht, die deze nadien aan [appellant] heeft verhuurd. Op 23 december 2011 en in het voorjaar van 2013 heeft [appellant] onderscheidenlijk het voorste en het achterste deel van de woning verkocht. [appellant] verzet zich tegen de hem opgelegde last, omdat hij al meer dan 24 jaar op het perceel woont en zijn bedrijf als aannemer, architect en projectontwikkelaar daar uitoefent.
De last onder dwangsom
2. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen het gebruik van de bergingen voor wonen en als werkplaats/kantoor. Daartoe voert hij aan dat dit gebruik onder de beschermende werking van het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied" valt, nu dit gebruik reeds voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan is aangevangen en onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Stadsgewestpark Noorddijk" was toegestaan. [appellant] verwijst in dat verband naar voormeld besluit van 30 november 2006 waarin het college heeft overwogen dat de aanvraag om bouwvergunning niet in strijd is met laatstgenoemd plan. Voorts beroept [appellant] zich in dit verband op het bij dat besluit behorende aanvraagformulier waarop hij, naar gesteld, heeft vermeld dat het bouwwerk en de bijbehorende terreinen worden gebruikt als woonhuis, ook na uitvoering van de bouwwerkzaamheden en dat de gebruiksoppervlakte 360 m² is. Dit is de oppervlakte van het woonhuis en de bergingen tezamen, aldus [appellant].
2.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied", dat op 20 juli 2012 in werking is getreden, rust op het perceel de bestemming "Wonen".
Ingevolge artikel 16.1 van de planregels zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor:
a. wonen;
(…);
d. garage/bergingen ter plaatse van de aanduiding "garage";
(…).
Ingevolge artikel 16.5 wordt tot gebruik in strijd met een bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in ieder geval gerekend:
b. het gebruik van vrijstaande bijbehorende bouwwerken voor bewoning en verblijfsrecreatie;
e. het gebruik van vrijstaande bijbehorende bouwwerken ten behoeve van een aan huis verbonden beroep;
f. het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van bedrijfsmatige activiteiten, voor zover dit niet uitdrukkelijk op grond van het eerste lid is toegestaan.
Ingevolge artikel 26.2, eerste lid, mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
Ingevolge het tweede lid is het verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdige gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
Ingevolge het vierde lid is het eerste lid niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Stadsgewestpark Noorddijk" rust op het perceel eveneens de bestemming "Wonen".
Ingevolge artikel 2.3 van de planvoorschriften zijn de voor "Wonen" op de plankaart aangewezen gronden bestemd voor woondoeleinden, alsmede additionele voorzieningen.
Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, is het verboden de in dit plan begrepen gronden en de daarop voorkomende bouwwerken te gebruiken voor een doel of op een wijze strijdig met het in dit plan bepaalde.
Ingevolge artikel 4.5, eerste lid, is op de in artikel 2.3 genoemde gronden per bestemmingsvlak maximaal één woning toegestaan.
Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder i, wordt onder additionele voorzieningen verstaan: voorzieningen welke behoren bij een bestemming en deze zo mogelijk ondersteunen.
2.2. Vast staat dat de bergingen vrijstaande bijbehorende bouwwerken zijn en dat gebruik daarvan voor wonen en als werkplaats/kantoor ingevolge artikel 16.5, aanhef en onder b, e, en f, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied" niet is toegestaan.
Aan de orde is de vraag of het gebruik zoals dat plaatsvond op 21 februari 2014 wordt beschermd door het overgangsrecht.
Ingevolge de onder het voorgaande bestemmingsplan "Stadsgewestpark Noorddijk" op het perceel rustende bestemming "Wonen" zijn de gronden bestemd voor woondoeleinden en additionele voorzieningen. Het gebruik van het perceel voor wonen en werkplaats/kantoor was derhalve onder dat plan toegestaan. Dat volgens artikel 4.5, eerste lid, van de planvoorschriften op het bestemmingsvlak maximaal één woning is toegestaan, maakt niet dat het gebruik van de bergingen voor wonen niet was toegestaan, nu dat geen gebruik als zelfstandige, tweede, woning betrof. Hieruit volgt dat ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied" het gebruik van de bergingen voor wonen en als werkplaats/kantoor onder de beschermende werking van het daarin neergelegde overgangsrecht viel.
Met de beëindiging van de bewoning van het achterste deel van het hoofdgebouw door [appellant] in het voorjaar 2013 is het gebruik van de bergingen veranderd, nu dat gebruik niet langer verband houdt met het gebruik van de woning. De bergingen worden vanaf dan gebruikt als zelfstandige woning en werkplaats/kantoor op het perceel. Dat gebruik wordt niet beschermd door het overgangsrecht als bedoeld in artikel 26.2, tweede lid van het bestemmingsplan "Buitengebied" omdat het gebruik is veranderd in een ander met het bestemmingsplan strijdig gebruik en door de verandering de afwijking naar aard en omvang niet wordt verkleind. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 19 december 2001 in zaak nr. 200100455/1 een intensivering van het gebruik als een verandering daarvan moet worden aangemerkt. Vergelijk voorts de uitspraak van de Afdeling van 11 april 2007 in zaak nr. 200605047/1, waarin de Afdeling heeft overwogen dat intensivering van het gebruik een vergroting van de afwijking van het bestemmingsplan naar de aard meebrengt. Nu het gebruik in strijd is met artikel 16.5, aanhef en onder b, e en f, van de planregels, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden. De verwijzing naar voormeld besluit van 30 november 2006 en het aan dat besluit ten grondslag liggende aanvraagformulier kan [appellant] niet baten. In dat besluit is geen vergunning verleend voor het bouwen en gebruiken van de bergingen voor wonen en als werkplaats/kantoor als zelfstandige voorzieningen.
Het betoog faalt.
3. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
De invorderingsbeschikking
4. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
5. [appellant] betoogt dat het college ten onrechte een invorderingsbeschikking heeft genomen, nu hij aan de hem opgelegde last heeft voldaan door alternatieve woonvoorzieningen elders te treffen en zijn woon- en werkvoorzieningen op het perceel te verwijderen.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 13 juni 2012 in zaak nr. 201102842/1/A4, moet aan een invorderingsbeschikking een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de feiten ten grondslag liggen. Aan dat vereiste is niet voldaan, nu het college in de invorderingsbeschikking van 2 februari 2015 heeft volstaan met de vermelding dat is geconstateerd dat [appellant] de bergingen nog steeds gebruikt voor wonen en als werkplaats/kantoor. Dit brengt mee dat de invorderingsbeschikking vanwege strijd met artikel 3:2 van de Awb niet in stand kan blijven. De verwijzing door het college in zijn verweerschrift naar een door een gemeentelijke toezichthouder opgesteld en ondertekend rapport van 26 maart 2015 over diens waarnemingen op 24 maart 2015 met betrekking tot het gebruik van de bergingen, maakt dit niet anders, reeds omdat dit rapport en die waarneming dateren van na de datum van de invorderingsbeschikking. Dat, als gesteld door het college, [appellant] na afloop van de begunstigingstermijn nog in de Basisregistratie Personen stond ingeschreven aan de [locatie] te Groningen en dat zijn bedrijf Stichting Betaalbaar Wonen Groningen bij de Kamer van Koophandel nog op dat adres stond ingeschreven, leidt niet tot een ander oordeel. Het college heeft met de verwijzing naar deze inschrijvingen niet aannemelijk gemaakt dat [appellant] niet aan de hem opgelegde last heeft voldaan. Het standpunt van het college, dat voormelde inschrijving in de Basisadministratie Personen reeds het vermoeden oplevert dat [appellant] na afloop van de begunstigingstermijn nog woonde in de bergingen, maakt dat, wat daarvan zij, niet anders. Daarbij wordt opgemerkt dat het college aannemelijk dient te maken dat er een overtreding is. Een vermoeden dat de last nog steeds wordt overtreden is onvoldoende. De jurisprudentie waarnaar het college in dit verband heeft verwezen ziet op de permanente bewoning van recreatiewoningen, hetgeen hier niet aan de orde is.
6. De Afdeling zal het beroep tegen het besluit van 2 februari 2015 gegrond verklaren en dit besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb vernietigen.
7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep ongegrond;
II. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 maart 2015 in zaken nrs. 14/1264 en 14/1445, voor zover aangevallen;
III. verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Groningen van 2 februari 2015, kenmerk KL6-201300078/050, gegrond;
IV. vernietigt dat besluit:
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Groningen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.048,44 (zegge: duizendachtenveertig euro en vierenveertig cent), waarvan € 992,00 toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Van Driel
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2016
414-757.