ECLI:NL:RVS:2016:367
Raad van State — Uitspraak 


201505879/1/R1.
Datum uitspraak: 17 februari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting de Kwade Zwaan, gevestigd te Uitdam, gemeente Waterland, en Stichting Behoud Waterland, gevestigd te Broek in Waterland, gemeente Waterland, (hierna: de Stichtingen),
appellanten,
en
de raad van de gemeente Waterland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 april 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Uitdam - Zeedijk 1" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben de Stichtingen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2015, waar de Stichtingen, vertegenwoordigd door mr. A.H. Jonkhoff, advocaat [NAAM], en [voorzitter] van de stichting Stichting Behoud Water, en de raad, vertegenwoordigd door M.D.W. van Loenhout, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Toetsingskader
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het plan
2. Het plan voorziet in bouwmogelijkheden voor zeven woningen op het perceel Zeedijk 1 te Uitdam.
Artikel 13 en artikel 15 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening
3. De Stichtingen betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 13 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening van Noord-Holland (hierna: de PRV) omdat het plan voorziet in woningbouw buiten bestaand bebouwd gebied. Artikel 13, eerste lid, verzet zich daartegen. Volgens de Stichtingen kan niet met toepassing van artikel 13, tweede lid, van de PRV worden afgeweken omdat niet is onderzocht of de nieuwe woningbouw kan worden gerealiseerd door herstructureren, intensiveren, combineren of transformeren binnen bestaand gebied. Voorts is het bepaalde in artikel 15 niet in aanmerking genomen, omdat de bebouwingsdichtheid in het plan te groot is en de structuur van het lintdorp wordt aangetast. De Stichtingen wijzen in dat verband op het advies van de provinciale Adviescommissie Ruimtelijke Ontwikkeling (hierna: de ARO).
3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het perceel in bestaand bebouwd gebied is gelegen en dat de PRV zich niet tegen nieuwe woningbouw verzet.
3.2. Ten tijde van het bestreden besluit gold de PRV, vastgesteld bij besluit van 3 februari 2014 door provinciale staten.
Ingevolge artikel 2, onder u, van de PRV wordt onder landelijk gebied verstaan het gebied niet zijnde bestaand bebouwd gebied.
Ingevolge artikel 9 wordt als bestaand bebouwd gebied aangewezen de bestaande of de bij een - op het moment van inwerkingtreding van deze verordening - geldend bestemmingsplan toegelaten woon- of bedrijfsbebouwing, uitgezonderd bebouwing op agrarische bouwpercelen en kassen. Onder toegelaten woonbebouwing wordt mede begrepen de daarbij behorende bebouwing ten behoeve van openbare voorzieningen, verkeersinfrastructuur alsmede stedelijk water en stedelijke groen van een stad, dorp of kern.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de PRV voorziet een bestemmingsplan niet in nieuwe woningbouw in het landelijk gebied.
Ingevolge het tweede lid kan in afwijking van het eerste lid een bestemmingsplan voorzien in de ontwikkeling van nieuwe woningbouw indien:
a. nieuwe woningbouw in overeenstemming is met de provinciale woonvisie 2010-2020 en de door het college van gedeputeerde staten en de regiogemeenten vastgestelde regionale actieprogramma’s;
b. nieuwe woningbouw in overeenstemming is met de door het college van gedeputeerde staten vastgestelde provinciale woningbouwmonitor en provinciale woningbouwprognose;
c. nieuwe woningbouw niet kan worden gerealiseerd door herstructureren, intensiveren, combineren of transformeren binnen bestaand bebouwd gebied en;
d. het bepaalde in artikel 15 in acht wordt genomen.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, onder b, voldoet een bestemmingsplan dat voorziet in nieuwe verstedelijking of uitbreiding van bestaande verstedelijking als bedoeld in de artikelen 12, 13, 13a en 14 in het landelijk gebied, aan de uitgangspunten zoals vermeld in de Leidraad Landschap en Cultuurhistorie (hierna: de Leidraad) ten aanzien van de kernkwaliteiten van de bestaande dorpsstructuur waaraan wordt gebouwd.
Ingevolge het tweede lid geeft de toelichting van een bestemmingsplan aan in welke mate ten aanzien van de in het eerste lid bedoelde functies rekening is gehouden met:
a. de ontwikkelingsgeschiedenis van het landschap;
b. de ordeningsprincipes van het landschap;
c. de bebouwingskarakteristieken (architectuur, stedenbouw, openbare ruimte) ter plaatse;
d. de inpassing van de nieuwe functies in de wijdere omgeving (grotere landschapseenheid);
e. de bestaande kwaliteiten van het gebied (inclusief de ondergrond) als hiervoor bedoeld en de maatregelen die nodig zijn om negatieve effecten op deze kwaliteiten op te heffen in relatie tot de nieuwe functies.
Ingevolge het derde lid wordt in het kader van de bestemmingsplanprocedure als bedoeld in het eerste lid de ARO om advies gevraagd over plannen met grote impact.
3.3. Aan het perceel is hoofdzakelijk de bestemming "Wonen" toegekend. Ten behoeve van een ontsluitingsweg naar de nieuwe woningen is tevens de bestemming "Verkeer - Verblijfgebied" toegekend.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder a, van de planregels zijn de voor "Verkeer - Verblijfgebied" aangewezen gronden onder meer bestemd voor (woon)straten en pleinen.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, onder a, van de planregels zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden onder meer bestemd voor woonhuizen.
3.4. Ten tijde van de inwerkingtreding van de PRV gold op het perceel het bestemmingsplan "Kernen Waterland 2013", vastgesteld door de raad op 11 april 2013. In dat plan was aan ongeveer de helft van het perceel de bestemming "Agrarisch" toegekend. Aan de andere helft van het perceel was gedeeltelijk de bestemming "Wonen - 2" en gedeeltelijk de bestemming "Bedrijf" toegekend. Het vorige bestemmingsplan stond binnen de bestemmingen "Wonen" en "Bedrijf" woonbebouwing respectievelijk bedrijfsbebouwing als bedoeld in artikel 9 van de PRV toe, zodat het perceel voor dat gedeelte is aan te merken als bestaand bebouwd gebied in de zin van die bepaling. Op het gedeelte van het perceel waaraan in het vorige bestemmingsplan de bestemming "Agrarisch" was toegekend, was wat bebouwing betreft uitsluitend agrarische bedrijfsbebouwing toegestaan. Deze bebouwing is uitgezonderd in artikel 9 van de PRV, zodat het perceel in zoverre niet is aan te merken als bestaand bebouwd gebied. De Stichtingen betogen daarom terecht dat het perceel voor ongeveer de helft is gelegen buiten bestaand bebouwd gebied. Op grond van artikel 13, eerste lid, van de PRV is woningbouw buiten bestaand bebouwd gebied niet toegestaan.
3.5. De raad heeft zich subsidiair op het standpunt gesteld dat met toepassing van artikel 13, tweede lid, van de PRV in afwijking van het eerste lid van die bepaling woningbouw is toegestaan. Door de Stichtingen is niet bestreden dat is voldaan aan de voorwaarden onder a en b van het tweede lid. Voor de vraag of aan de voorwaarde onder c wordt voldaan heeft de raad gewezen op de plantoelichting, waarin volgens hem de vraag of de nieuwe woningen door herstructureren, intensiveren, combineren of transformeren binnen bestaand bebouwd gebied kunnen worden gerealiseerd, in het kader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) is bezien. In dat kader heeft de raad zich blijkens de plantoelichting echter op het standpunt gesteld dat het plangebied is aan te merken als bestaand stedelijk gebied als bedoeld in het Bro en heeft hij daarom geen aanleiding gezien de mogelijkheden voor herstructurering, intensiveren, combineren of transformeren binnen bestaand bebouwd gebied te onderzoeken. De raad heeft derhalve niet inzichtelijk gemaakt dat is voldaan aan de voorwaarde in artikel 13, tweede lid, onder c, van de PRV. Het betoog slaagt.
3.6. Voor de vraag of het bepaalde in artikel 15 in acht is genomen, zoals in artikel 13, tweede lid, onder d, wordt geëist, is van belang dat het plangebied is gelegen in een veenpolderlandschap als bedoeld in de Leidraad. In de Leidraad wordt de dorpsstructuur in een veenpolderlandschap beschreven. Het betreft een lineaire nederzettingsstructuur met een opstrekkende verkaveling. De weg is de ruimtelijke structuurdrager en de bebouwing is daarop georiënteerd. Tussen de bebouwingslinten is het natte graslandschap zeer open en water is aanwezig in een langgerekt slotenpatroon. In sommige gebieden zijn de sloten zo breed dat de kavels eilanden vormen in het water. Vanuit de lintbebouwing zijn doorzichten naar het omringende polderlandschap. De bebouwing ligt in landelijke dorpen met een lossere bebouwing wat verder van de weg, aldus de Leidraad.
3.7. De ARO heeft advies uitgebracht over de woningbouwontwikkeling. In het advies staat dat de bebouwingsdichtheid van het plan erg hoog is. De opgegeven maten leiden omgerekend tot een bebouwingsdichtheid van 35 woningen per hectare, wat een stedelijke bebouwingsdichtheid is. Het programma overbelast de locatie en het volume dat wordt teruggebouwd is veel groter dan de bebouwing die wordt gesloopt. De kavels zijn voor een landelijk gebied of lint erg klein. Door vergunningvrije bouwwerken zoals bergingen zal de bebouwingsdichtheid verder toenemen. Het geheel sluit onvoldoende aan bij de bestaande dorpsstructuur. De ARO concludeert dat de vervanging van de huidige bebouwing kan leiden tot een kwaliteitsverbetering op het perceel, maar dat het plan niet aansluit bij de dorpsstructuur. Het advies is daarom negatief.
3.8. De raad heeft voor de toetsing van het plan aan het bepaalde in artikel 15 van de PRV verwezen naar het document "Uitdam -Woningbouwlocatie Zeedijk 1, Stedenbouwkundig Programma van Eisen" dat is opgenomen als bijlage bij de plantoelichting. Daarin worden weliswaar de kenmerken van het landschap zoals opgenomen in de Leidraad genoemd, maar in dit document is niet aangegeven hoe daarmee in dit plan rekening is gehouden.
3.9. Gelet hierop en in het licht van het advies van de ARO is de Afdeling van oordeel dat de raad niet afdoende heeft gemotiveerd dat het bepaalde in artikel 15 van de PRV is acht is genomen. Weliswaar is het advies van de ARO niet bindend, maar de raad dient te onderbouwen waarom hij van het advies is afgeweken.
3.10. Gelet op het voorgaande berust het plan op dit punt niet op een deugdelijke motivering. Het betoog slaagt.
Artikel 24 van de PRV
4. De Stichtingen betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 24 van de PRV omdat het plangebied is gelegen in het voormalige nationale landschap Laag Holland.
4.1. In de PRV zijn de voormalige nationale landschappen aangewezen als bufferzone als bedoeld in artikel 24 van de PRV.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, onder a, maakt voor de gebieden die vallen binnen de begrenzing bufferzones op kaart 5b en op de digitale verbeelding ervan, een bestemmingsplan verdere verstedelijking niet mogelijk in de vorm van nieuwe bebouwing buiten bestaand bebouwd gebied voor wonen.
Ingevolge het vijfde lid kan in afwijking van het eerste tot en met het vierde lid een bestemmingsplan voorzien in:
a. woningbouw die tot stand komt door toepassing van de Ruimte voor Ruimteregeling als bedoeld in artikel 16;
b. nieuwe bebouwing die gekoppeld is aan een substantiële verbetering van in de betreffende bufferzone aanwezige kwaliteiten van natuur, water of landschap of de recreatieve mogelijkheden (rood voor groen), voor zover in een provinciale of intergemeentelijke structuurvisie aanwijzingen zijn gegeven voor de locaties;
e. woningbouw overeenkomstig de afspraken tussen Rijk en provincie met betrekking tot de "pilot Waterland".
Ingevolge het zesde lid kan in afwijking van het eerste lid een bestemmingsplan voorzien in de in dat lid genoemde ontwikkelingen, indien:
a. er sprake is van een groot openbaar belang;
b. er geen reële andere mogelijkheden zijn en;
c. de negatieve effecten zoveel mogelijk worden beperkt en de overblijvende effecten worden gecompenseerd.
4.2. Blijkens kaart 5b bij de PRV en de digitale verbeelding ervan is het plangebied volledig gelegen in een bufferzone als bedoeld in artikel 24 van de PRV. Zoals hiervoor onder 3.4 reeds is overwogen ligt het plangebied voor ongeveer de helft buiten bestaand bebouwd gebied. Nu artikel 24, eerste lid, van de PRV verstedelijking in de vorm van nieuwe bebouwing buiten bestaand bebouwd gebied voor wonen verbiedt en door de raad niet is gemotiveerd dat met toepassing van het vijfde of zesde lid van die bepaling van dat verbod mocht worden afgeweken, berust het plan op dit punt niet op een deugdelijke motivering. Het betoog slaagt.
Artikel 25 van de PRV
5. De Stichtingen betogen dat het plan leidt tot een aantasting van de weidevogels. Hiertoe voert zij primair aan dat het plangebied deels in een weidevogelleefgebied is gelegen. Subsidiair voert zij aan dat indien het plangebied niet in een weidevogelleefgebied is gelegen, vanwege de externe werking van artikel 25 van de PRV, rekening moet worden gehouden met het nabij gelegen weidevogelleefgebied.
5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plangebied niet in een weidevogelleefgebied is gelegen zodat hij daarmee geen rekening hoefde te houden.
5.2. Ingevolge artikel 25, eerste lid, onder a, van de PRV voorziet een bestemmingsplan dat betrekking heeft op weidevogelleefgebieden, zoals op kaart 4 en op de digitale verbeelding ervan aangegeven, niet in de mogelijkheid van nieuwe bebouwing, anders dan binnen een bestaand bouwblok of een uitbreiding daarvan;
Ingevolge het derde lid kan in afwijking van het eerste lid een bestemmingsplan wel voorzien in de in dat lid omschreven ontwikkelingen indien dit geschiedt ten behoeve van:
a. een ingreep waarvoor geen aanvaardbaar alternatief aanwezig is en waarmee bovendien een groot openbaar belang wordt gediend;
b. woningbouw indien er sprake is van de toepassing van de regeling Ruimte voor Ruimte als bedoeld in artikel 16 en waarbij de natuurdoelen leidend zijn;
c. woningbouw die bijdraagt aan een substantiële verbetering van in de directe omgeving daarvan aanwezige natuurkwaliteiten van het landschap of;
d. een ingreep die netto geen verstoring van het weidevogelleefgebied geeft.
Ingevolge het vierde lid kan in aanvulling op het derde lid het bestemmingsplan hier alleen in voorzien indien in het bestemmingsplan wordt opgenomen:
a. op welke wijze schade aan een weidevogelleefgebied zoveel mogelijk wordt voorkomen en resterende schade wordt gecompenseerd;
b. hoe wordt geborgd dat de maatregelen ten behoeve van de compensatie als bedoeld onder a daadwerkelijk worden uitgevoerd;
c. op welke wijze aan het gestelde in artikel 13, tweede lid en artikel 14, tweede lid, wordt voldaan en;
d. op welke wijze aan de ruimtelijke kwaliteitseisen als bedoeld in artikel 15 is voldaan.
5.3. Uit artikel 25, eerste lid, van de PRV volgt dat voor de vraag of het plangebied is aangewezen als weidevogelleefgebied dient te worden gekeken naar kaart 4 bij de PRV en de digitale verbeelding daarvan. De raad heeft daartoe ter zitting gewezen op een uitsnede van kaart 4 bij de PRV waarop het plangebied is weergegeven. Vanwege de schaal van de kaart en de mate waarin de uitsnede is uitvergroot is echter onduidelijk waar de begrenzing van het weidevogelleefgebied ligt zodat op basis hiervan niet kan worden vastgesteld of een deel van het plangebied is aangewezen als weidevogelleefgebied. De Stichtingen hebben gewezen op de digitale verbeelding van de PRV, te raadplegen op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen.nl. Daarop is de begrenzing van de weidevogelleefgebieden op perceelniveau duidelijk weergegeven. Voor de vraag of het plan is aangewezen als weidevogelleefgebied is de digitale verbeelding op grond van artikel 1.2.3, tweede lid, van het Bro bepalend. Uit de digitale verbeelding volgt dat een deel van het plangebied, namelijk een strook langs de west- en noordzijde, is aangewezen als weidevogelleefgebied.
5.4. Artikel 25, eerste lid, van de PRV verzet zich tegen bebouwing in een weidevogelleefgebied. De raad heeft niet gemotiveerd waarom met toepassing van het derde en het vierde lid van die bepaling desondanks mocht worden voorzien in bebouwing in een weidevogelleefgebied. Het plan berust op dit punt reeds hierom niet op een deugdelijke motivering. Op het subsidaire betoog van de Stichting dat artikel 25, eerste lid, van de PRV externe werking heeft, zodat ook bebouwing nabij een weidevogelleefgebied strijd op kan leveren met die bepaling, behoeft niet te worden ingegaan.
Het betoog slaagt.
Conclusie
6. In hetgeen de Stichtingen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond.
7. Nu de raad ter zitting heeft aangegeven dat niet zeker is of het plan bij een vernietiging van de bestemmingen ter plaatse van de gronden die zijn aangewezen als landelijk gebied, bufferzone en weidevogelleefgebied als bedoeld in de PRV voor het overige uitvoerbaar is, dient het hele plan te worden vernietigd.
8. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
9. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Waterland van 16 april 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Uitdam - Zeedijk 1";
III. draagt de raad van de gemeente Waterland op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Waterland tot vergoeding van bij de stichting Stichting de Kwade Zwaan en stichting Stichting Behoud Waterland in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.025,10 (zegge: duizendvijfentwintig euro en 10 cent), waarvan € 992,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
V. gelast dat de raad van de gemeente Waterland aan de stichting Stichting de Kwade Zwaan en stichting Stichting Behoud Waterland het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
w.g. Van der Wiel
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2016
191-821.