ECLI:NL:RBZWB:2015:8317
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 15/1361 AW en BRE 15/2480 AW
uitspraak van 15 december 2015 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], te [woonplaats eiser], eiser,
gemachtigde: mr. B.S. Tibben,
en
de staatssecretaris van Financiën, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 22 januari 2015 (bestreden besluit I) van de staatssecretaris inzake schorsing en de ontzegging van de toegang tot de dienstgebouwen. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer BRE 15/1361 AW.
Eiser heeft ook beroep ingesteld tegen het besluit van 11 maart 2015 (bestreden besluit II) van de staatssecretaris inzake de verlenging van de schorsing en de ontzegging van de toegang tot de dienstgebouwen. Dit beroep is bij de rechtbank geregistreerd onder zaaknummer BRE 15/2480 AW.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 12 november 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.R. Gorter.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser is sinds 1975 werkzaam bij de Belastingdienst, laatstelijk in de functie van controleleider.
In 2010 heeft eiser een waarschuwing gekregen in verband met het raadplegen van de systemen van de Belastingdienst voor privédoeleinden.
Tijdens een (integriteits)bijeenkomst op 16 juni 2014 heeft eiser in het bijzijn van (onder meer) de plaatsvervangend directeur van de Belastingdienst uitlatingen gedaan over het invullen van 60 aangiftes per jaar voor vrienden en bekenden, het raadplegen van systemen van de Belastingdienst voor niet-werkgerelateerde doeleinden en het verstrekken van informatie aan derden. Deze uitlatingen zijn met eiser besproken in een voortgangsgesprek op 7 juli 2014 en in een gesprek op 8 juli 2014 met (onder meer) de plaatsvervangend directeur van de Belastingdienst.
Bij besluit van 9 juli 2014 (primair besluit I) is eiser met ingang van 9 juli 2014 voor de duur van drie maanden geschorst en is hem de toegang tot de dienstgebouwen ontzegd.
Bij besluit van 7 oktober 2014 (primair besluit II) zijn de schorsing en de ontzegging van de toegang tot de dienstgebouwen tot nader order verlengd.
Bij bestreden besluit I heeft de staatssecretaris de bezwaren van eiser tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard.
Bij het bestreden besluit II heeft de staatssecretaris de bezwaren van eiser tegen het primaire besluit II niet-ontvankelijk verklaard.
Bestreden besluit I
2. De staatssecretaris stelt zich in het bestreden besluit I, samengevat, op het volgende standpunt. De gedragingen die door eiser zelf naar voren zijn gebracht, leveren een voldoende concrete verdenking op van ernstig plichtsverzuim. Het is in het belang van de dienst dat eiser lopende het onderzoek niet op zijn werk zou terugkeren. Gelet op de ernst van de feiten en het rechtstreekse verband van de feiten met de uitoefening van eisers functie, mag meer gewicht worden toegekend aan het belang van de dienst dan aan het belang van eiser. De periode van schorsing en de ontzegging van de toegang zijn niet onredelijk lang.
3. Eiser voert in beroep, samengevat, het volgende aan. Er zitten ruim drie weken tussen de bijeenkomst van 16 juni 2014 en het primaire besluit I. Blijkbaar gaf het gedrag van eiser niet direct aanleiding om hem te schorsen dan wel de toegang tot de dienstgebouwen te ontzeggen. Er is geen sprake van een belangenafweging gebaseerd op een grondig onderzoek voorafgaande aan het primaire besluit I. Er is nooit aangegeven waarom er niet tot een andere – voor eiser minder zware – maatregel is overgegaan. De duur van de ordemaatregel was ten tijde van het bestreden besluit onredelijk lang.
4. Op grond van artikel 77, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) kan aan de ambtenaar door het bevoegd gezag de toegang tot de dienstlokalen, dienstgebouwen of het werk, dan wel het verblijf aldaar, worden ontzegd.
Op grond van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder c, van het ARAR kan de ambtenaar in zijn ambt worden geschorst wanneer, naar het oordeel van het bevoegde gezag, het belang van de dienst zulks vordert.
5. Volgens vaste rechtspraak is een concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim in het algemeen voldoende grond voor het treffen van een ordemaatregel, als aan de integriteit van de betrokken ambtenaar moet worden getwijfeld en het in hem te stellen vertrouwen zozeer is geschaad dat het niet aanvaardbaar is dat hij zijn werk blijft doen (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2015:1733).
6. Het ARAR bevat geen bepalingen over de inhoud van het schorsingsbesluit. Gelet op artikel 4:16 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zal een op basis van het ARAR genomen schorsingsbesluit minimaal moeten bevatten: a) een aanduiding van het tijdstip waarop de schorsing ingaat, b) een aanduiding van de omstandigheid die tot schorsing heeft geleid, en c) een aanduiding van de duur van de schorsing.
In het ARAR is geen expliciete bepaling over de mogelijke duur van de schorsing opgenomen. Op grond van artikel 3:4 van de Awb dient de termijn van schorsing in overeenstemming te zijn met het belang dat daarmee gediend wordt. De duur van de schorsing dient voldoende bepaald te zijn. De duur kan zijn aangegeven door middel van een einddatum of door een koppeling aan het intreden van een objectief bepaalbaar feit (bijvoorbeeld het einde van een onderzoek)
7. De rechtbank stelt vast dat eiser tijdens een (integriteits)bijeenkomst bepaalde uitlatingen heeft gedaan. Hierover heeft op 8 juli 2014 – drie weken na de bijeenkomst – een gesprek plaatsgevonden. Eiser is dus gehoord over zijn uitlatingen, voordat tot schorsing is overgegaan. Niet kan worden gezegd dat de procedure onzorgvuldig is geweest. Dat er een periode van drie weken zit tussen de bijeenkomst en het gesprek, maakt dat niet anders.
Naar het oordeel van de rechtbank is er sprake van een vermoeden van ernstig plichtsverzuim. Eiser heeft namelijk verklaard dat hij de systemen raadpleegt voor privédoeleinden, en die informatie ook deelt met derden. Voor zover eiser ter zitting heeft verklaard dat hij de systemen alleen heeft geraadpleegd voor werkgerelateerde zaken en hij tijdens de bijeenkomst (op verzoek) slechts prikkelende voorbeelden heeft genoemd, overweegt de rechtbank als volgt. Eiser heeft deze stelling pas ter zitting ingenomen. Aan eisers verklaringen tijdens het gesprek op 8 juli 2014 heeft de staatssecretaris een concrete verdenking mogen ontlenen dat sprake was van ernstig plichtsverzuim en daarin voldoende grond kunnen vinden voor het treffen van een ordemaatregel.
8. In het primaire besluit I is een afweging gemaakt tussen het organisatiebelang en eisers persoonlijke belang. De staatssecretaris heeft daarbij meer gewicht toegekend aan het belang van de dienst om de rust in het kantoor te handhaven en de mogelijkheid om ongestoord het disciplinaire onderzoek te kunnen verrichten. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat de staatssecretaris had moeten besluiten tot een lichtere ordemaatregel, omdat de maatregel van schorsing onevenwichtig en diffamerend was. Uit vaste rechtspraak blijkt dat een schorsing op de hier gehanteerde grond in beginsel neutraal en niet diffamerend is voor de ambtenaar die de schorsing treft (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2011:BU8683). Daarnaast liggen de door eiser genoemde lichtere maatregelen niet voor de hand, omdat die conflicteren met de door de staatssecretaris beoogde doelen van het bewaren van de rust en het ongestoord kunnen verrichten van onderzoek.
De rechtbank is verder van oordeel dat de schorsing voldoende is gemotiveerd. In het primaire besluit I is aangegeven per wanneer de schorsing ingaat (9 juli 2014), welke omstandigheden tot de schorsing hebben geleid, en wat de duur van de schorsing is (drie maanden).
9. De staatssecretaris heeft dan ook in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid tot het treffen van de ordemaatregelen van schorsing en ontzegging van de toegang.
10. Het beroep, gericht tegen het bestreden besluit I, zal ongegrond worden verklaard.
Bestreden besluit II
11. De staatssecretaris stelt zich in het bestreden besluit II, samengevat, op het volgende standpunt. Het primaire besluit II is op 9 oktober 2014 aan eiser bekend gemaakt. Eisers bezwaarschrift is op 25 november 2014 ontvangen. Het bezwaarschrift is niet tijdig ingediend. Er is geen sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding. Eiser heeft aangevoerd dat het bezwaarschrift van 7 oktober 2014 op grond van artikel 6:19 van de Awb van rechtswege mede betrekking heeft op het bestreden besluit II van 7 oktober 2014. Eiser kan hierin niet worden gevolgd. Het bestreden besluit II is geen besluit zoals bedoeld in artikel 6:19 van de Awb.
12. Eiser voert in beroep, samengevat, het volgende aan. Het bezwaarschrift van 7 oktober 2014 heeft – op grond van artikel 6:19 van de Awb – van rechtswege betrekking op het bestreden besluit II. Het bezwaar van 25 november 2014 betreft een aanvulling op het bezwaarschrift van 7 oktober 2014.
13. Het primaire besluit II is aangetekend aan eiser verzonden op 8 oktober 2014. Als dit een juiste wijze van bekendmaking zou zijn, zou de bezwaartermijn hebben gelopen tot en met 19 november 2014. Het bezwaarschrift van eiser is pas op 25 november 2014 door de staatssecretaris ontvangen. Aan eiser is om een reactie gevraagd, teneinde de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding te kunnen beoordelen. De stelling van eiser dat het bezwaarschrift gericht tegen het bestreden besluit I van rechtswege betrekking heeft op het bestreden besluit II, kan niet worden gevolgd. Het bestreden besluit II kan niet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb. Het bestreden besluit II is immers geen besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit I.
Omdat de rechtbank de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift ambtshalve moet toetsen, ziet de rechtbank aanleiding om te beoordelen of het bestreden besluit II op de juiste wijze bekend is gemaakt.
14. Op grond van artikel 3:41, eerste lid, van de Awb geschiedt de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
In artikel 6:17 van de Awb is bepaald dat indien iemand zich laat vertegenwoordigen, het orgaan dat bevoegd is op het bezwaar of beroep te beslissen, de op de zaak betrekking hebbende stukken in ieder geval aan de gemachtigde zendt.
15. De rechtbank stelt vast dat eiser zelf bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit I. Bij brief van 11 september 2014 heeft mr. [NAAM]. Deze brief is op 15 september 2014 door de staatssecretaris ontvangen. De machtiging ziet op
‘de procedure jegens de Belastingdienst inzake de schorsing […] voorzien van de datum 9 juli 2014’.
Het primaire besluit II van 7 oktober 2014, dat ziet op de verlenging van de schorsing en de ontzegging van de toegang, is verzonden naar eiser en niet naar zijn gemachtigde.
16. Als hoofdregel voor de verplichting van een bestuursorgaan tot het toezenden van stukken aan een ander dan de belanghebbende zelf, geldt dat die verplichting slechts kan worden aangenomen indien het bestuursorgaan ervan op de hoogte is gesteld dat in de betreffende zaak voor de belanghebbende een gemachtigde optreedt. Het feit dat het bestuursorgaan ervan op de hoogte is dat in een andere zaak de belanghebbende wordt vertegenwoordigd door een bepaalde gemachtigde, brengt niet mee dat het bestuursorgaan bevoegd kan worden geacht, laat staan dat er een verplichting bestaat, tot het toezenden van stukken aan die gemachtigde. Dit zou anders kunnen zijn indien er een zeer nauwe verwevenheid met een andere zaak of zaken bestaat waarin een gemachtigde optreedt (ECLI:NL:CRVB:2015:3143).
17. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat de machtiging van september 2014 slechts ziet op het primaire besluit I. Uit de machtiging van januari 2015 blijkt pas voor het eerst dat mr. [NAAM]alle daaruit voortvloeiende bezwaar- en beroepschriften. De staatssecretaris heeft er ook op gewezen dat eiser zelf bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit II, zodat hij ook gehandeld heeft in overeenstemming met zijn machtigingen. De staatssecretaris stelt dat het primaire besluit II dan ook op de juiste wijze bekend is gemaakt.
Naar het oordeel van de rechtbank is er sprake van een zeer nauwe verwevenheid tussen de oplegging van de ordemaatregelen (primair besluit I) en de verlenging daarvan (primair besluit II). De staatssecretaris heeft dit ter zitting ook erkend. De staatssecretaris was vóór het nemen van het primaire besluit II bekend met het feit dat eiser zich liet vertegenwoordigen door een gemachtigde in verband met de aan hem opgelegde ordemaatregelen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de staatssecretaris verplicht was om het primaire besluit II naar de gemachtigde te sturen. Nu de staatssecretaris dit heeft nagelaten, is het primaire besluit II dan ook niet op de juiste wijze bekendgemaakt. De omstandigheid dat eiser zelf bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit II is in dat kader dan ook niet relevant.
Nu het primaire besluit II niet op de juiste wijze bekend is gemaakt, is het bezwaar van eiser tegen dit besluit prematuur geweest. Op grond van artikel 6:10 van de Awb dient niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar echter achterwege te blijven, omdat het besluit ten tijde van de indiening wel reeds tot stand was gekomen.
De staatssecretaris heeft dit niet onderkend. Het beroep, gericht tegen het bestreden besluit II, zal gegrond worden verklaard wegens strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en de rechtbank zal het bestreden besluit II vernietigen.
18. De rechtbank stelt vast dat partijen ten aanzien van de verlenging van de ordemaatregelen ook een inhoudelijk standpunt hebben ingenomen. Gelet hierop zal de rechtbank niet volstaan met een ‘kale’ vernietiging van het bestreden besluit II met een opdracht aan de staatssecretaris om opnieuw op het bezwaar te beslissen, maar zal zij de zaak inhoudelijk beoordelen om te komen tot finale geschilbeslechting.
19. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat de periode van schorsing onredelijk en onnodig lang heeft geduurd, waarbij hij erop wijst dat bij het primaire besluit II de ordemaatregelen tot nader order zijn verlengd. Volgens eiser heeft hij daardoor in onzekerheid verkeerd.
Naar het oordeel van de rechtbank had de staatssecretaris in het primaire besluit II de duur van de verlenging van de ordemaatregelen dienen te vermelden. Dit is ten onrechte niet gebeurd, wat ook door de staatssecretaris ter zitting is erkend. Het primaire besluit II lijdt in zoverre aan een zorgvuldigheidsgebrek. De rechtbank ziet daarom aanleiding om het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit II gegrond te verklaren en het primaire besluit II te herroepen, voor zover daarin de duur van de ordemaatregelen niet is vermeld.
Tussen partijen is niet in geschil dat er een rapport integriteitsonderzoek ligt van 25 september 2014. Het gaat de rechtbank wat ver om deze datum aan te merken als einddatum van het onderzoek, omdat niet kan worden uitgesloten dat er na die datum nog handelingen hebben plaatsgevonden die direct of indirect zien op dit onderzoek. Ter zitting is door de staatssecretaris gesteld dat er na 25 september 2014 nog diverse handelingen hebben plaatsgevonden die verband houden met het onderzoek en dat er op 27 oktober 2014 nog stukken uit eisers personeelsdossier zijn gehaald. Gesteld noch gebleken is dat er na de laatstgenoemde datum nog onderzoekshandelingen hebben plaatsgevonden. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om de duur van de schorsing en ontzegging van de toegang nader te bepalen op 15 november 2014, daarbij rekening houdend met de tijd die de staatssecretaris na afronding van het onderzoek nodig heeft voor het (eventueel) opleggen van een disciplinaire straf.
20. Nu het beroep, gericht tegen het bestreden besluit II, gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
21. De rechtbank zal de staatssecretaris veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep in de zaak BRE 15/1361 AW ongegrond;
verklaart het beroep in de zaak BRE 15/2480 AW gegrond;
vernietigt het bestreden besluit II;
verklaart het bezwaar tegen het primaire besluit II gegrond;
herroept het primaire besluit II, voor zover daarin de duur van de ordemaatregelen niet is vermeld;
stelt de duur van de verlenging van de ordemaatregelen vast op 15 november 2014;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit II;
draagt de staatssecretaris op het betaalde griffierecht in het beroep BRE 15/2480 AW van € 167,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.S.M. van Bergen, rechter, in aanwezigheid van E.C. Petrusma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 december 2015.
griffier	rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.