ECLI:NL:CBB:2014:408
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 10/698
5101
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 september 2014 in de zaak tussen
[naam 1] en [naam 2], te [plaats 1], appellanten
(gemachtigde: mr. F.R.H. Kuiper),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. H.V. Qualm).
Procesverloop
Bij besluit van 5 november 2009 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) een randvoorwaardenkorting van 20% op de aan appellanten voor het jaar 2008 te verlenen rechtstreekse betalingen vastgesteld.
Bij besluit van 10 juni 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 maart 2012. [naam 1] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het College heeft de uitspraak op het beroep aangehouden in afwachting van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) naar aanleiding van prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de uitleg van het begrip “opzet” in een aantal Europese (landbouw)verordeningen.
Het Hof heeft op 27 februari 2014 arrest gewezen in de zaak C-396/12 (hierna: het arrest).
Partijen hebben desgevraagd hun standpunt kenbaar gemaakt naar aanleiding van het arrest.
Het College heeft vervolgens, nadat hiertoe toestemming was verleend door partijen, het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Appellanten hebben voor 2008 rechtstreekse betalingen op grond van de Regeling aangevraagd. Op 17 en 18 april 2008 vonden controles plaats op hun bedrijf door de voormalige Algemene Inspectiedienst (AID). [naam 3], zoon van [naam 1] en loonwerker, reed op het moment van de controles in opdracht van [naam 1] mest uit op percelen bouwland die behoren tot het bedrijf van appellanten. In totaal heeft hij 50 ha bemest in die twee dagen. In het van de controles opgemaakte proces-verbaal verklaren de opsporingsambtenaren, [naam 4], [naam 5] en [naam 6], dat zij op donderdag 17 april 2008 hebben waargenomen dat de dierlijke mest op de grond lag in stroken die breder waren dan 5 centimeter en die elkaar regelmatig overlapten. In het midden van de stroken zagen zij een smalle snede van circa 0,5 centimeter breed. Zij hebben die dag [naam 1] van de overtreding in kennis gesteld en proces-verbaal aangezegd. In het proces-verbaal verklaren [naam 4] en [naam 6] verder dat zij bij de controle op 18 april 2008 hebben geconstateerd dat de dierlijke mest hoofdzakelijk in stroken op de grond werd gelegd. Door middel van meting stelden zij vast dat de stroken breder waren dan 5 centimeter. [naam 4] verklaart dat de dierlijke mest op dezelfde wijze was aangewend als op donderdag 17 april 2008.
Volgens [naam 3] heeft hij opdracht gekregen van zijn vader om mest uit te rijden. Hij verklaart dat hij niet goed op de hoogte is van de regelgeving met betrekking tot het uitrijden van mest.
[naam 1] verklaart dat hij op de hoogte is van de regelgeving voor het aanwenden van mest en opdracht heeft gegeven om mest uit te rijden. Hij heeft op vrijdag 18 april 2008 advies gevraagd aan [naam 7] van [naam 8] en aan [naam 9] van [naam 10]. [naam 7] adviseerde de machine goed af te stellen en gewoon door te werken. De machine is hierop vrijdag door appellanten aangepast door de mestgift te verlagen van 35 naar 20 kuub.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan appellanten op grond van de bevindingen bij de controles een korting van 20% opgelegd wegens de opzettelijke niet-naleving van de randvoorwaarde in artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen (Besluit). In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
3.1
Appellanten stellen in de eerste plaats dat verweerder voor de beantwoording van de vraag of sprake is van opzet ten onrechte het langdurig bestendig beleid - één van de criteria in artikel 8, eerste en tweede lid van de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB - zonder meer bepalend heeft geacht. Het besluit lijdt daarom aan een motiveringsgebrek en dient in zoverre te worden vernietigd.
3.2.1
Het College stelt voorop dat op grond van de in de bijlage bij het bestreden besluit genoemde communautaire en nationale bepalingen de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
3.2.2
De randvoorwaarde in artikel 5, eerste lid, van het Besluit verbiedt dierlijke meststoffen te gebruiken op bouwland, tenzij de dierlijke meststoffen emissiearm worden aangewend. Niet in geschil is dat op 17 en 18 april 2008 door een loonwerker in opdracht van [naam 1] op niet-emissiearme wijze dierlijke mest is uitgereden op percelen die behoren tot het bedrijf van appellanten.
3.2.3
Uit het arrest van het Hof volgt dat het Unierecht er niet aan in de weg staat dat verweerder bij de beoordeling van het begrip “opzettelijke niet-naleving” een hoge bewijswaarde toekent aan het criterium van het bestaan van een langdurig bestendig beleid, voor zover de subsidieontvanger gelegenheid wordt geboden tegenbewijs te leveren dat niet opzettelijk is gehandeld. Voorts dient, wanneer de overtreding door een derde is begaan, wat betreft de positie van de subsidieontvanger te worden bezien of opzet of nalatigheid kan worden aangenomen door de keuze van de derde, het op hem uitgeoefende toezicht en de hem gegeven instructies.
3.2.4
Verweerder heeft in het bestreden besluit opzettelijke niet-naleving door appellanten van de randvoorwaarde dat mest emissiearm moet worden uitgereden aangenomen op de enkele grond dat die randvoorwaarde langdurig bestendig beleid betreft als bedoeld in artikel 8, tweede lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregels. Verweerder heeft appellanten niet de gelegenheid geboden tegenbewijs te leveren, noch op enige wijze beoordeeld of de overtreding van de loonwerker, die de mest heeft uitgereden, aan appellanten kan worden toegerekend. Reeds daarom is het beroep tegen het bestreden besluit gegrond en komt dit besluit voor vernietiging in aanmerking.
3.2.5
In het kader van de definitieve beslechting van het geschil zal het College bezien of de rechtsgevolgen van dat besluit in stand kunnen blijven.
4.1
Hiertoe zal het College allereerst ingaan op het betoog van appellanten dat geen sprake was van opzet en dat – voor zover toch sprake zou zijn van opzet – deze niet aan appellanten maar aan de loonwerker dient te worden toegerekend. Appellanten voeren aan dat zij in 2008 een speciale zodenbemester hebben gekocht die achter een landbouwtractor kan worden gemonteerd. Op de zodenbemester zijn speciale schijven aangebracht om hiermee ook op bouwland mest te kunnen uitrijden. Appellanten hebben voorafgaand aan de werkzaamheden uitvoerig overleg gehad en advies ingewonnen over de vraag waaraan de machines precies dienen te voldoen om ook op bouwland mest te kunnen aanwenden. De conclusie was dat de machine goed was afgesteld om conform de regelgeving te kunnen werken. De nieuwe machine is op 10 april 2008 in werking gesteld. Nadat de AID op 17 april 2008 te kennen gaf dat het bemestingsresultaat van de machine niet goed was hebben appellanten de afstelling van de machine gewijzigd. Zij hebben er dan ook alles aan gedaan om conform de regelgeving te handelen. Van opzet bij de niet-naleving van het verbod om dierlijke mest niet-emissiearm aan te wenden is geen sprake geweest. Ook wat betreft de keuze van de loonwerker, het toezicht of de aan de loonwerker gegeven instructies valt appellanten geen opzet te verwijten. Dat de loonwerker heeft doorgewerkt terwijl de AID had geconstateerd dat het bemestingsresultaat niet-emissiearm was kan niet aan appellanten worden toegerekend. Het is de loonwerker geweest die het werk heeft voortgezet ondanks het onvoldoende bemestingsresultaat en niet appellanten.
4.2
Verweerder stelt dat de omstandigheden voor het uitrijden van mest op de betreffende percelen niet gunstig waren. Het betreft percelen bouwland op kleigrond die in de herfst geploegd waren. De grond was hierdoor ongelijk. Ook volgens appellanten was de grondopbouw op de percelen niet gelijk. Appellanten zijn als gebruikers van de grond zelf het beste op de hoogte van deze ongunstige omstandigheden voor het uitrijden van mest. Desondanks hebben zij noch instructies gegeven, noch adequaat toezicht uitgeoefend, hetgeen blijkt uit de verklaring van de loonwerker in het proces-verbaal. Dat appellanten zich hebben ingespannen om een goed werkende machine te krijgen doet hieraan niet af. Het gaat ook om de daadwerkelijke uitvoering van het niet-emissiearm bemesten en hierin zijn appellanten tekortgeschoten. Appellanten hebben immers een loonwerker ingeschakeld waarvan zij – als directie van het ingeschakelde loonwerkersbedrijf – behoorden te weten dat hij onvoldoende kennis had van de van toepassing zijnde regelgeving. Onder die omstandigheden mocht van appellanten verwacht worden dat zij de loonwerker voor de aanvang van het werk alsnog zouden instrueren over de wijze waarop de mest aangewend diende te worden. Daarnaast kan appellanten verweten worden dat zij geen toezicht hebben uitgeoefend op het werk, mede gelet op de hiervoor genoemde toestand van de percelen. Zij hadden er ook voor kunnen kiezen om de loonwerker te instrueren om onmiddellijk te stoppen met uitrijden van de mest indien en zodra bleek dat het resultaat wederom niet goed was. Dit geldt temeer nu het verbod op het niet-emissiearm aanwenden van dierlijke meststoffen al jarenlang geldt en het bovendien direct zichtbaar is als de mest niet-emissiearm op een perceel wordt aangewend.
Appellanten hebben daarom welbewust het risico genomen dat op de door hen beheerde – en als subsidiabele grond opgegeven – landbouwgrond overtredingen konden plaatsvinden. Dit rechtvaardigt volgens verweerder de conclusie dat appellanten, indien niet opzettelijk, dan toch in ieder geval voorwaardelijk opzettelijk hebben gehandeld bij de niet-naleving van de randvoorwaarde.
4.3
Het College overweegt dat uit dictum nummer 2 van het arrest van het Hof volgt dat ingeval inbreuk op de vereiste randvoorwaarden is gemaakt door een derde die werkzaamheden in opdracht van een steunontvanger uitvoert, de begunstigde aansprakelijk kan worden gesteld door de keuze van de derde, het op hem uitgeoefende toezicht en de hem gegeven instructies, ongeacht het opzettelijke of nalatige karakter van voornoemde derde.
4.4
Het College is van oordeel dat appellanten onvoldoende tegenbewijs hebben geleverd dat zij in weerwil van het bestendige beleid de randvoorwaarde niet opzettelijk hebben overtreden. Verweerder heeft terecht aangenomen dat appellanten tekort zijn geschoten in het op de loonwerker uitgeoefende toezicht en in de aan hem gegeven instructies, zodat de gedraging van de loonwerker aan appellanten kan worden toegerekend. Het College acht hierbij van belang dat de loonwerker onbekend was met de regelgeving, hetgeen aan appellanten bekend diende te zijn, nu het de zoon van [naam 1] betrof en een werknemer van het eigen loonwerkersbedrijf van appellanten. Ook de toestand van de grond en de pas in gebruik gestelde nieuwe machine noopten naar het oordeel van het College tot nadere instructies aan de loonwerker en voldoende toezicht op zijn werk. Dat appellanten zich hebben ingespannen om een correct werkende machine te verkrijgen acht het College onvoldoende, nu het hiermee verkregen bemestingsresultaat onweersproken – ook na een aangepaste instelling van de mestgift – onvoldoende bleek.
5. De stelling van appellanten dat de subsidiekorting het karakter heeft van een punitieve sanctie treft geen doel. Het Hof heeft in bestendige jurisprudentie geoordeeld dat door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn. Het College verwijst in dit verband naar het arrest van
18 november 1987 in de zaak 137/85 (Maïzena), Jur. bladzijde 4587, het arrest van
27 oktober 1992 in de zaak C-240/90, Jur. bladzijde I-5383 en het arrest van 11 juli 2002 in de zaak C-210/00 (Käserei Champignon Hofmeister), Jur. 2002, bladzijde I-6453. In het licht van deze jurisprudentie ziet het College geen grond voor het oordeel dat de aan appellanten opgelegde sanctie van artikel 51, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 als strafrechtelijk van aard moet worden beschouwd.
6. Het College overweegt tot slot dat het beroep op het evenredigheidsbeginsel appellanten evenmin kan baten. Op grond van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit. In dit geval vloeit die beperking voort uit artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004, terwijl uit het controleverslag niet is gebleken dat een uitzondering moet worden gemaakt op het kortingspercentage.
7. Gelet op hetgeen in 3.2.4 is overwogen is het beroep gegrond. Het College zal echter gelet op hetgeen in 4.3 en verder is overwogen bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.
8. Het College ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand hierbij vastgesteld op € 974,- op basis van 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting (wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 298,-- aan appellanten te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 september 2014.
w.g. C.J. Waterbolk	w.g. C.M. Leliveld