ECLI:NL:CBB:2016:20
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 12/696, 13/943, 14/635, 15/59, 15/60, 15/61, 15/62 en 15/63
10830
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 januari 2016 in de zaken tussen
Zuivelbeheer Nederland B.V., h.o.d.n. E-M-I, te Sint Anthonis, appellante
(gemachtigde: mr. A. van Beelen),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigden: mr.  J.H. Verheul-Verkaik en L.J. Koers).
Procesverloop
Bij nota’s voorheffing met verschillende data in 2011, 2013 en 2014 heeft verweerder (destijds het Productschap Zuivel) op grond van artikel 19a, derde lid, van de Regeling superheffing 2008 (Regeling) bepaald dat appellante voorheffing is verschuldigd over leveringen van melkproducenten aan appellante en dat appellante die voorheffing aan verweerder dient af te dragen (de primaire besluiten).
Bij besluiten van 4 juni 2012 (het bestreden besluit I), 1 november 2013 (het bestreden besluit II), 8 augustus 2014 (het bestreden besluit III), 18 december 2014 (het bestreden besluit IV), 18 december 2014 (het bestreden besluit V), 18 december 2014 (het bestreden besluit VI), 18 december 2014 (het bestreden besluit VII) en 18 december 2014 (het bestreden besluit VIII) (hierna gezamenlijk ook wel de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Het beroep tegen het bestreden besluit I is geregistreerd onder 12/696, het beroep tegen het bestreden besluit II onder 13/943, het beroep tegen het bestreden besluit III onder 14/635, het beroep tegen het bestreden besluit IV onder 15/59, het beroep tegen het bestreden besluit V onder 15/60, het beroep tegen het bestreden besluit VI onder 15/61, het beroep tegen het bestreden besluit VII onder 15/62, het beroep tegen het bestreden besluit VIII onder 15/63.
Verweerder heeft in alle zaken een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 september 2015. De zaken zijn gevoegd behandeld. Partijen zijn ter zitting vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Aan de zijde van appellante was tevens aanwezig [naam] .
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van het volgende.
1.1
Wegens een aanhoudend gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod in de zuivelsector is bij Verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984, in die sector een heffing ingesteld die verschuldigd is voor de hoeveelheden melk die een vast te stellen referentiehoeveelheid (quotum) overschrijden. Die regeling is op 2 april 1984 van kracht geworden. Zij is bij herhaling verlengd, bij Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 (Verordening 1788/2003) laatstelijk tot en met 31 maart 2015.
1.2
Volgens punt 36 van de considerans van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de raad van 22 oktober 2007, houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten) (Verordening 1234/2007), blijft het hoofddoel van de melkquotaregeling, namelijk het gebrek aan evenwicht tussen vraag en aanbod op de desbetreffende markten en de daaruit voortvloeiende structurele overschotten verminderen zodat een beter marktevenwicht tot stand komt, gelden en dient de toepassing van een heffing op de boven een garantiedrempel geleverde of rechtstreeks verkochte hoeveelheden melk derhalve te worden gehandhaafd.
1.3
Voor elke lidstaat worden jaarlijks nationale quota vastgesteld (artikel 66, eerste lid, van Verordening 1234/2007). Aan de melkproducenten worden individuele quota toegewezen, waarvan de som het nationale quotum niet overschrijdt (artikel 66, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 67 van Verordening 1234/2007). Bij overschrijding van het nationale quotum moet de betrokken lidstaat aan de Europese Unie een heffing betalen (de zogenoemde superheffing), waarvan het bedrag afhangt van de omvang van de overschrijding (artikel 78 van Verordening 1234/2007). De heffing wordt daarna volledig omgeslagen over de producenten die hebben bijgedragen tot elk van de overschrijdingen van de nationale quota (artikel 79, eerste alinea, van Verordening 1234/2007). De producenten zijn de heffing verschuldigd louter wegens de overschrijding van hun beschikbare quota (artikel 79, tweede alinea, van Verordening 1234/2007). In bijlage IX bij Verordening 1234/2007 zijn in het kader van de melkquotaregeling ter beperking van de productie, de nationale melkquota vastgesteld voor de zeven tijdvakken van twaalf maanden, te beginnen op 1 april 2008.
1.4
Artikel 81 van Verordening 1234/2007, dat gaat over de rol van de koper, luidde ten tijde hier van belang als volgt.
“1.   De koper is verantwoordelijk voor de inning, bij de producenten, van de bijdragen die deze verschuldigd zijn uit hoofde van de overschotheffing en betaalt aan de bevoegde instantie van de lidstaat, vóór een datum en overeenkomstig nadere voorschriften die door de Commissie worden bepaald, het bedrag van deze bijdragen die hij inhoudt op de aan de producenten die voor de overschrijding verantwoordelijk zijn betaalde melkprijs of die hij, bij gebreke daarvan, op een andere passende wijze int.
(…)
3.   Wanneer, in de loop van de referentieperiode, de door een producent geleverde hoeveelheden zijn beschikbare quotum overschrijden, kan de lidstaat beslissen dat de koper bij elke levering van die producent die zijn quotum overschrijdt, op de door de lidstaat vastgestelde wijze, een bedrag inhoudt op de voor de melk betaalde prijs als voorschot op de bijdrage van deze producent in de overschotheffing. De lidstaat kan specifieke bepalingen vaststellen die de kopers de mogelijkheid bieden dat voorschot in te houden wanneer de producenten aan verscheidene kopers leveren.
Onder koper wordt – kort gezegd – verstaan een onderneming die van een producent melk koopt (-) om deze in te zamelen, te verpakken, op te slaan, te koelen of te verwerken of (-) om deze door te verkopen aan een of meer bedrijven die melk of andere zuivelproducten behandelen of verwerken (artikel 65, aanhef en onder e, van Verordening 1234/2007). De hoedanigheid van koper moet vooraf door de lidstaat worden erkend (artikel 82 van Verordening 1234/2007).
1.5
Bij Verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad van
17 december 2013 (Verordening 1308/2013) is Verordening 1234/2007 ingetrokken. Ingevolge artikel 230, eerste lid, tweede alinea, aanhef en onder a, van Verordening 1308/2013 blijven wat betreft de regeling ter beperking van de melkproductie de in deel II, titel I, hoofdstuk III. Afdeling II, artikel 55, artikel 85 en in de bijlagen IX en X vastgestelde bepalingen van Verordening 1234/2007 tot en met 31 maart 2015 van toepassing.
1.6
In Verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening 1788/2003 (Verordening 595/2004)  worden uitvoeringsbepalingen van Verordening 1788/2003 vastgesteld met betrekking tot onder meer de betaling van de heffing en de controlemaatregelen. Punt 6 van de considerans van verordening 595/2004 luidt als volgt.
“Het is van cruciaal belang enerzijds te controleren of de door de kopers en de producenten meegedeelde gegevens correct zijn, en anderzijds ervoor te zorgen dat de heffing daadwerkelijk wordt afgewenteld op de producenten die verantwoordelijk zijn voor de overschrijding van de nationale referentiehoeveelheid. Daartoe dienen de lidstaten een grotere rol te spelen in de controles en sancties die zij moeten invoeren om ervoor te zorgen dat de bijdragen aan de betaling van de heffing correct worden geïnd. Met name moeten de lidstaten voor elk tijdvak van twaalf maanden een nationaal controleplan opstellen op basis van een risicoanalyse en moeten zij controles verrichten op het niveau van de landbouwbedrijven, het vervoer en de kopers om eventuele onregelmatigheden en gevallen van fraude te bestrijden. Tevens dient te worden gespecificeerd hoeveel controles binnen welke termijnen moeten worden verricht opdat binnen een bepaald tijdsbestek kan worden nagegaan of alle betrokken partijen de regeling hebben nageleefd. Ook zijn sancties nodig voor het geval dat niet aan die elementaire eisen wordt voldaan.”
1.7
Hoofdstuk III van Verordening 595/2004 gaat over de betaling van de heffing. Het in dat hoofdstuk opgenomen artikel 15 luidde als volgt.
“Artikel 15
Betalingstermijn
1. Vóór 1 september van elk jaar maken de heffingplichtige kopers of, in het geval van rechtstreekse verkopen, producenten het verschuldigde bedrag aan de bevoegde autoriteit over volgens de door de lidstaat vastgestelde regels.
(…)”
Bij Uitvoeringsverordening (EU) nr. 1380/2014 van de Commissie van 17 december 2014 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 595/2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten is artikel 15 van Verordening 595/2004 verduidelijkt en vervangen door de volgende bepaling.
“Artikel 15
Betalingstermijn
Vóór 1 oktober van elk jaar maken de heffingplichtige kopers en, in het geval van rechtstreekse verkopen, producenten het verschuldigde bedrag aan de bevoegde autoriteit over volgens de door de lidstaat vastgestelde regels, waarbij de kopers overeenkomstig artikel 81, lid 1, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 verantwoordelijk zijn voor de inning van de overschotheffing voor leveringen die de producenten verschuldigd zijn op grond van artikel 79 van die verordening.
(…)”
Het in hoofdstuk III van Verordening 595/2004 opgenomen artikel 17 luidt als volgt.
“Artikel 17
Inning van de heffing
De lidstaten nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de heffing correct wordt geïnd en wordt afgewenteld op de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen.
1.8
Voorlopers van Verordening 595/2004 zijn Verordening (EG) nr. 1392/2001 van de Commissie van 9 juli 2001 houdende vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (Verordening 1392/2001) en Verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten.
In de considerans van Verordening 536/93 staat het volgende.
“(…)
Overwegende ten slotte dat de Lid-Staten over de nodige middelen moeten kunnen beschikken om achteraf na te gaan of en in welke mate de heffing overeenkomstig de geldende voorschriften is geïnd; dat deze verificaties op zijn minst een bepaald minimumaantal verrichtingen dienen te omvatten, die nader dienen te worden omschreven;
(…)”
Artikel 7 van Verordening 536/93 bepaalde dat de lidstaten alle nodige controlemaatregelen nemen om te waarborgen dat de heffing wordt geïnd op de hoeveelheden melk en melkequivalent die boven een van de in artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde hoeveelheden op de markt zijn gebracht.
In punt 5 van de considerans van Verordening 1392/2001 staat het volgende.
“Om ervoor te zorgen dat de regeling goed functioneert, is het volstrekt noodzakelijk te controleren of de door de kopers of producenten meegedeelde gegevens juist zijn en of de verschuldigde heffingsbedragen vóór 1 september zijn betaald, en daarnaast de heffing daadwerkelijk af te wentelen op de voor de overschrijding van de nationale referentiehoeveelheden verantwoordelijke producenten. Het lijkt in dit verband zinvol de rol van de lidstaten ten aanzien van de controlemaatregelen en ten aanzien van de sancties die zij moeten instellen om ervoor te zorgen dat de heffing op de juiste wijze wordt geïnd, te versterken. Ook moet nader worden bepaald binnen welke termijn de controles moeten plaatsvinden en hoeveel controles moeten worden gehouden om binnen een bepaalde termijn te kunnen nagaan of de regeling door alle betrokken partijen wordt nageleefd. Derhalve moeten bij niet-naleving van deze fundamentele eisen sancties worden opgelegd.”
Artikel 11, eerste lid, van Verordening 1392/2001 bepaalde dat de lidstaten alle nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de heffing op de hoeveelheden melk en melkequivalent die op de markt zijn gebracht boven de in artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde hoeveelheden, op de juiste wijze wordt geïnd en, in het geval van leveringen, op de betrokken producenten wordt afgewenteld.
1.9
De Regeling luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“Artikel 18
1. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 81 van verordening 1234/2007 is de koper verantwoordelijk voor de inning van de heffingen en de afdracht ervan aan de minister.
2. Indien tijdens een heffingsperiode blijkt dat een producent zijn beschikbaar quotum overschrijdt, kan de koper op grond van het bepaalde in artikel 81, derde lid, van verordening 1234/2007 per 100 kilogram melk ten hoogste het bedrag als bedoeld in artikel 78, eerste lid, tweede alinea, van verordening 1234/2007 inhouden op de te betalen melkprijs.
(…)
Artikel 19a
1. De koper die gedurende de lopende heffingsperiode melk geleverd krijgt door een producent die zijn bij de desbetreffende koper beschikbare quotum met meer dan 100.000 kilogram heeft overschreden, stelt onder vermelding van de naam en het adres van de desbetreffende producent het productschap hiervan in kennis binnen 5 werkdagen na de eerste levering waarbij het quotum van de desbetreffende producent met 100.000 kilogram is overschreden.
2. Het productschap kan de koper verplichten dat ten aanzien van de in het eerste lid bedoelde producent de inhoudingen op de te betalen melkprijs, zoals bedoeld in artikel 18, tweede lid, worden verricht.
3. Het productschap kan besluiten dat de koper ter zekerstelling van de correcte inning van de superheffing het bedrag ter hoogte van de inhoudingen die op grond van het tweede lid zijn verricht, maandelijks afdraagt aan het productschap als voorschot op de betalingen van de heffingen, bedoeld in artikel 23.
4. In afwijking van het derde lid kan de koper in plaats van de maandelijkse afdracht, bedoeld in het derde lid, te verrichten een bankgarantie stellen ter hoogte van op grond van het derde lid verschuldigde bedrag. In voorkomend geval wordt de bankgarantie maandelijks verhoogd.
1.10
In de toelichting op de Regeling van 3 februari 2011, houdende wijziging van de regeling superheffing 2008 (Stcrt. 2011, nr. 1808, 4 februari 2011), waarbij artikel 19a is komen te luiden als weergegeven in 1.9, staat het volgende.
“(…)
Artikel 17 van Verordening (EG) nr. 595/20043 verplicht lidstaten om ervoor te zorgen dat de superheffing correct wordt geïnd en wordt afgewenteld op de producenten die tot de overschrijding van het landenquotum hebben bijgedragen. Mede met het oog op de komende afschaffing van de melkquota in 2015 en de verwachting dat voor die tijd reeds een anticiperende verhoging van de melkproductie kan voorkomen, waarbij in bepaalde gevallen aanzienlijke quotaoverschrijdingen plaatsvinden, is het noodzakelijk extra waarborgen voor de inning van de superheffing te introduceren. Daartoe zijn twee wijzigingen in artikel 19a van de regeling aangebracht.
Ten eerste is de informatieverplichting van kopers van melk ten aanzien van nieuw aangemelde producenten die buiten het quotum produceren aangepast. Deze aanpassing houdt in dat de verplichte melding dat door een koper melk wordt geleverd buiten het quotum, wordt vervangen door de melding dat een producent het quotum met meer dan 100.000 kilogram overschrijdt.
Ten tweede wordt het mogelijk dat het productschap bepaalde kopers de verplichting oplegt om maandelijks een voorschot van de te betalen superheffing over te maken aan het productschap. Deze maatregel kan het productschap slechts opleggen ten aanzien van kopers die melk geleverd krijgen door producenten die het melkquotum met meer dan 100.000 kilogram overschrijden. Het voorschot bedraagt niet meer dan de hoogte van de superheffing die de desbetreffende producenten moeten afdragen aan de koper. De maatregel is van belang omdat de ervaring van het productschap leert dat de invordering van de superheffing bij bepaalde kopers van melk wordt belemmerd omdat zij op het moment van de vaststelling van de superheffing onvoldoende middelen blijken te hebben om aan de verplichtingen te voldoen.
Onderhavige regeling leidt niet tot noemenswaardige nalevingskosten. Kopers van melk zijn reeds verplicht de superheffing te innen bij producenten die hun melkquotum overschrijden. De wijziging van artikel 19a houdt in dat het productschap in de toekomst bepaalde kopers kan verplichten maandelijks een voorschot op superheffing over te maken aan het productschap. (…)”
1.11
Verweerder heeft appellante erkend als koper.
1.12
Appellante richt zich op producenten die beschikken over een hoge vetreferentie. Deze producenten zouden in beginsel allen in potentie grote bedragen aan superheffing verschuldigd zijn, indien zij aan een gangbare zuivelonderneming melk zouden leveren. Appellante tracht de verschuldigdheid van superheffing te ondervangen door huur van quotum van een producent met een geringe melkproductie die zijn quotum aan appellante toedeelt, waardoor door middel van verevening op kopersniveau de superheffingsschuld wordt verminderd.
1.13
Bij brief van 6 mei 2011 heeft verweerder appellante meegedeeld dat de wijziging van de Regeling, waarover appellante reeds bij circulaire van 2 maart 2011 is geïnformeerd, met ingang van 1 april 2011 in werking is getreden en heeft verweerder appellante geïnformeerd over de gevolgen van deze wijziging voor appellante. Indien producenten in de lopende heffingsperiode het aan appellante toegedeelde quotum met meer dan 100.000 kg overschrijden, dient appellante direct bij hen superheffing in te houden en aan verweerder af te dragen. Appellante dient binnen vijf dagen nadat deze situatie zich voordoet dit te melden bij verweerder waarop appellante een nota van verweerder zal ontvangen. Vervolgens dient appellante dit bedrag binnen de op de nota aangegeven termijn over te maken aan verweerder. Indien de overschrijding van de desbetreffende veehouder in de loop van het heffingsjaar vermindert door het aankopen of huren van quotum, kan appellante dat bij verweerder melden, zodat verweerder de geïncasseerde superheffing (gedeeltelijk) aan appellante kan terugbetalen.
1.14
Appellante heeft melk ontvangen van producenten die in loop van de betreffende heffingsperiodes hun quotum met meer dan 100.000 kg hebben overschreden. Dit heeft geleid tot de primaire besluiten, waarbij appellante als koper wordt verplicht om de bij die producenten geïnde bedragen op grond van artikel 19a, eerste en derde lid, van de Regeling af te dragen aan verweerder. De nota’s bevatten een specificatie van de betreffende producent (veehouder), de overschrijding van het quotum en het door de producent (veehouder) te betalen bedrag aan superheffing.
1.15
Nederland heeft in de heffingsperiode 2011/2012, 2013/2014 en 2014/2015 het landenquotum overschreden.
2. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd. In bestreden besluit I  heeft verweerder uiteengezet dat artikel 81, derde lid, van Verordening 1234/2007 en artikel 17 van Verordening 595/2004 tot doel hebben de inning zeker te stellen van door producenten verschuldigde superheffing. Deze heffingen dienen door de koper aan de bevoegde autoriteit te worden afgedragen. De lidstaat is vervolgens gehouden de verschuldigde heffing te storten in het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF). De rol van de koper is daarbij cruciaal, niet alleen wat betreft de inning van de heffing bij de producent, maar ook wat betreft de afdracht aan de bevoegde autoriteit. Gelet op de strekking van artikel 81, derde lid, van Verordening 1234/2007, waarbij de koper een voorschot op de verschuldigde heffing kan inhouden op de betaalde melkprijs, en artikel 15, eerste lid, van Verordening 595/2004, betreffende de verplichting van de koper om de heffing aan de bevoegde autoriteit af te dragen, valt niet in te zien dat de verplichting van de koper om de  betrokken bedragen eveneens als voorschot af te dragen aan verweerder in strijd zou zijn met de unierechtelijke regeling. De strekking van deze bepaling is immers te waarborgen dat de heffing die bij de producenten als voorschot is geïnd, ook daadwerkelijk kan dienen ter dekking van de verschuldigde heffing. Zoals vermeld in de toelichting bij de betrokken wijziging van de Regeling, is deze maatregel van belang, omdat de invordering bij bepaalde kopers wordt belemmerd vanwege het feit dat zij onvoldoende middelen blijken te hebben om aan de verplichting tot afdracht van de heffing aan verweerder te voldoen. Appellante ontvangt melk van producenten die hun quotum in grote mate overschrijden en vormt dan ook een risico ten aanzien van de inning en afdracht van superheffing. Het feit dat na afloop van de heffingsperiode kan blijken dat minder of geen superheffing is verschuldigd, doet aan het voorgaande niet af.
Ter motivering van de bestreden besluiten II tot en met VIII heeft verweerder in deze besluiten verwezen naar het bestreden besluit I en het verweerschrift in de zaak 12/696.
3.
Appellante heeft aangevoerd dat de Europese regelgeving geen grondslag biedt voor de in artikel 19a van de Regeling opgenomen bevoegdheid van verweerder om te bepalen dat appellante het bedrag ter hoogte van de inhoudingen maandelijks afdraagt aan verweerder als voorschot op de betalingen van de heffingen. Artikel 19a van de Regeling is dan ook in strijd met de toepasselijke Europese wetgeving en de op genoemd artikellid gebaseerde besluiten kunnen niet in stand blijven, aldus appellante. Meer in het bijzonder heeft appellante hierover het volgende aangevoerd.
3.1
Artikel 81, derde lid, van Verordening 1234/2007 bepaalt slechts dat een lidstaat kan beslissen dat een koper bij elke levering van een producent die zijn quotum overschrijdt op de door de lidstaat vastgestelde wijze, een bedrag inhoudt op de voor de melk betaalde prijs als voorschot op de bijdrage van deze producent in de superheffing. Deze bepaling geeft de lidstaten niet de ruimte om daarnaast te bepalen dat de koper deze ingehouden bedragen vervolgens dient af te dragen aan verweerder. Gelet op het feit dat gedurende het heffingsjaar een koper aanvullende productierechten (quotum) kan verwerven, bijvoorbeeld door deze te leasen, staat de verschuldigdheid van eventueel in voorschot bij producenten ingehouden bedragen allesbehalve vast. Appellante heeft laten zien dat – indien haar niet door middel van de gewraakte voorheffingsnota’s door verweerder de financiële middelen om deze rechten te verwerven worden ontnomen – zij prima in staat is ervoor te zorgen dat zij en de bij haar aangesloten producenten uiteindelijk geen, dan wel een verwaarloosbaar bedrag aan superheffing kwijt zijn. Het opleggen van de voorheffing leidt ertoe dat er onvoldoende liquide middelen voorhanden zijn om extra productierechten te verwerven om zo de verschuldigdheid van de superheffing af te wenden. De vaststelling van de eventuele verplichting tot afdracht van superheffing kan pas aan het einde van het heffingsjaar plaatsvinden, omdat dan pas duidelijk is of en in hoeverre de betreffende producent dan wel koper het beschikbare quotum (inclusief eventuele gedurende het heffingsjaar verworven extra productierechten) heeft overschreden en of het nationale quotum is vol gemolken. Dit geldt te meer voor Nederland, omdat het in Nederland makkelijker is dan in andere lidstaten om extra productierechten te verwerven gedurende een heffingsjaar door middel van bijvoorbeeld het huren van extra quotum.
3.2
Artikel 17 van Verordening 595/2004 kan evenmin als basis dienen voor de in artikel 19a van de Regeling genoemde voorheffing, omdat eerstgenoemd artikel duidelijk ziet op inning en afwenteling van superheffing op producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen. Of dit het geval is kan per definitie niet tussentijds, maar pas na afsluiting van een heffingsperiode worden vastgesteld. Ook uit de considerans (punt 6) bij Verordening 595/2004 blijkt dat de Commissie niet een systeem van voorheffing door middel van voorschotten voor ogen had, maar met de in artikel 17 genoemde zorgplicht inzake de inning van de heffing doelde op controles zoals nader uitgewerkt in artikel 19 en verder van Verordening 595/2004.
4. Verweerder heeft zich (ter zitting van het College) op het standpunt gesteld dat niet valt in te zien dat het aan een unierechtelijke grondslag ontbreekt om de koper te verplichten de voorheffingen aan verweerder af te dragen. Volgens verweerder ontbreekt het appellante als koper juist aan een grondslag om de met de voorheffing geïnde bedragen niet af te dragen aan verweerder. Het innen van de superheffing bij de producent om deze vervolgens af te dragen aan de lidstaat (verweerder) betreft een fundamentele verplichting van de koper (artikel 81, derde lid, van Verordening 1234/2007). Uit de unierechtelijke regelgeving volgt dat verweerder daarbij alle nodige maatregelen kan en moet nemen om de superheffing correct te innen en af te wentelen op de producenten die de tot overschrijding hebben bijgedragen. In artikel 81, derde lid, van Verordening 1234/2007 is specifiek de bevoegdheid neergelegd dat wanneer in de loop van de referentieperiode een producent zijn beschikbare quotum overschrijdt, verweerder kan beslissen tot het inhouden van een voorschot door de koper. Het doel is alom het zeker stellen van de inning van de door de producenten verschuldigde superheffing. Hierbij dient de koper zijn verplichting jegens verweerder strikt in acht te nemen: het innen van de verschuldigde bedragen bij de producenten en het afdragen daarvan aan verweerder.
De regeling is met name gewijzigd om de correcte en tijdige inning van de superheffing beter te waarborgen. Gebleken is dat bepaalde kopers – de zogenoemde kleine kopers – over te weinig middelen beschikten om de verschuldigde superheffing aan het einde van de referentieperiode aan verweerder te voldoen. Het betrof kopers die veel melk ontvingen van producenten die hun quotum in grote mate overschreden. Grote overschrijdingen waar op dat moment geen of onvoldoende quotum tegenover stond. Daarbij werd de superheffing wel geïnd bij de producenten. Doordat de betreffende kopers niet voldeden aan hun verplichting om de verschuldigde superheffing af te dragen aan verweerder, is verweerder in de problemen gekomen. De superheffing moest immers wel worden afgedragen aan de Europese Unie. Met de wijziging van de Regeling is beoogd dit risico te beheersen.
5. Over de beroepsgrond van appellante overweegt het College als volgt.
5.1
Het College stelt vast dat artikel 81, eerste lid, van Verordening 1234/2007 de inning van de heffing bij de melkproducenten en de betaling van het geïnde bedrag aan de bevoegde instantie van de lidstaat opdraagt aan de koper. Artikel 81, derde lid, van Verordening 1234/2007 kent de lidstaat de bevoegdheid toe om reeds in de loop van de referentieperiode – wanneer de door een producent geleverde hoeveelheden zijn beschikbare quotum overschrijden – te bepalen dat de koper van de producent een bedrag inhoudt op de voor de melk betaalde prijs als voorschot op de bijdrage van deze producent in de overschotheffing. Uit deze bepaling kan niet worden afgeleid dat de lidstaat ook de bevoegdheid heeft te bepalen dat de koper dat bedrag aan voorheffing reeds in de loop van de referentieperiode vervolgens moet afdragen aan de lidstaat.
5.2
De nationale regelgever heeft artikel 19a, derde lid, van de Regeling gebaseerd op artikel 17 van Verordening 595/2004. Laatstgenoemd artikel bepaalt dat de lidstaten alle nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de heffing correct wordt geïnd en wordt afgewenteld op de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen. Uit de tekst van deze bepaling blijkt dat deze bepaling ziet op de inning en de afwenteling van superheffing op producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen. Dat het gaat om producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen duidt naar het oordeel van het College erop dat, zoals appellante terecht heeft aangevoerd, de bepaling betrekking heeft op de periode nadat is vastgesteld dat de producenten ingevolge artikel 79, tweede alinea, van Verordening 1234/2007 de heffing zijn verschuldigd wegens de overschrijding van hun beschikbare quota en niet op de (loop van de) referentieperiode die daaraan voorafgaat. Ook de plaats van artikel 17 van Verordening 595/2004 in hoofdstuk III van die verordening, dat gaat over de betaling van de heffing, ná artikel 15, dat gaat over de betalingstermijn, duidt daar op. Voor dit oordeel vindt het College voorts steun in het hiervoor weergegeven punt 6 van de considerans van Verordening 595/2004 en de hiervoor onder 1.8 weergegeven considerans van de voorlopers van Verordening 595/2004 en de daarin opgenomen met artikel 17 van Verordening 595/2004 overeenkomstige bepalingen, zoals eveneens weergegeven onder 1.8. Daaruit komt naar voren dat artikel 17 van Verordening 595/2004 ertoe strekt de lidstaten bevoegdheden te geven om – achteraf – na te gaan of en in welke mate de heffing overeenkomstig de geldende voorschriften is geïnd. Artikel 17 van Verordening 595/2005 kan daarom niet dienen als rechtsgrondslag voor een nationale regeling die aan de (bevoegde instantie van de) lidstaat de bevoegdheid toekent te bepalen dat de koper het bij de producent ingehouden bedrag aan voorheffing reeds in de loop van de referentieperiode moet afdragen aan de lidstaat.
5.3
De beroepsgrond is dus terecht voorgedragen, maar kan, gelet op hetgeen hierna wordt vastgesteld en overwogen, niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
5.4
Het College stelt vast dat geen enkele bepaling van de verordeningen 1234/2007 en 595/2004 voorziet in de bevoegdheid te bepalen dat de koper het bij de producent ingehouden bedrag aan voorheffing reeds in de loop van de referentieperiode moet afdragen aan de lidstaat. Anders dan appellante heeft betoogd, volgt echter uit artikel 81, derde lid, van Verordening 1234/2007, noch uit andere bepalingen uit die verordening of Verordening 595/2004, dat deze regelingen als uitputtend moeten worden beschouwd. Bij deze stand van zaken is het College van oordeel dat de nationale regelgever ter zake een eigen, aanvullende verantwoordelijkheid heeft (vergelijk de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 15 januari 2004, Penycoed, C-230/01, ECLI:EU:C:2004:20, punt 36, 25 maart 2004, Cooperativa Lattepiù e.a., C-231/00, C-303/00 en C-451/00, ECLI:EU:C:2004:178, punt 56 en 14 september 2006, Slob, C-496/04, ECLI:EU:C:2006:570, punt 39). Deze verantwoordelijkheid is gebaseerd op artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (voorheen artikel 10 van het EG-Verdrag).
5.5
Naar het oordeel van het College verzet geen enkele bepaling van de verordeningen 1234/2007 en 595/2004 zich tegen de aan de orde zijnde maatregel, waarbij verweerder de bevoegdheid wordt toegekend te bepalen dat de koper het bij de producent ingehouden bedrag aan voorheffing reeds in de loop van de referentieperiode moet afdragen aan verweerder. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat het stelsel van de superheffing is bedoeld om het evenwicht tussen vraag en aanbod op de door de structurele overschotten gekenmerkte zuivelmarkt te herstellen door een beperking van de melkproductie (zie bijvoorbeeld het arrest van 14 mei 2009, Azienda Agricola Disarò Antonio e.a., C-34/08 ECLI:EU:C:2009:304, punt 53). Het doel van de superheffing wordt ondermijnd indien inning van de superheffing bij producenten en kopers van melk wordt belemmerd (vergelijk de uitspraak van het College van 23 juli 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BX3515, rechtsoverweging 2.6). Blijkens de toelichting op de Regeling acht de nationale regelgever de maatregel noodzakelijk als extra waarborg voor de inning van de superheffing met het oog op de komende afschaffing van de melkquota in 2015 en de verwachting dat voor die tijd reeds een anticiperende verhoging van de melkproductie kan voorkomen, waarbij in bepaalde gevallen aanzienlijke quotaoverschrijdingen plaatsvinden. Meer in het bijzonder acht de nationale regelgever de maatregel van belang omdat de ervaring (van het productschap) leert dat de invordering van de superheffing bij bepaalde kopers van melk wordt belemmerd omdat zij op het moment van de vaststelling van de superheffing onvoldoende middelen blijken te hebben om aan de verplichtingen te voldoen en waardoor, zoals verweerder ter zitting van het College nader heeft toegelicht, verweerder in de problemen is gekomen omdat de superheffing wel moest worden afgedragen aan de Europese Unie. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de nationale regelgever de maatregel niet als noodzakelijk heeft kunnen beschouwen (vergelijk het arrest Slob, punt 39, hiervoor aangehaald). Dat, zoals appellante heeft aangevoerd, het opleggen van de voorheffing ertoe leidt dat er onvoldoende liquide middelen voorhanden zijn om in de loop van de heffingsperiode extra productierechten te verwerven om zo de verschuldigdheid van de superheffing af te wenden, doet niet af aan het hiervoor weergegeven risico om inning van de superheffing mis te lopen en leidt dus niet tot een ander oordeel.
5.6
Artikel 19a, derde lid, van de Regeling moet wel voldoen aan de algemene beginselen van unierecht, waaronder het evenredigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel (zie de arresten Cooperativa Lattepiù e.a., punt 57 en Slob, punt 41, hiervoor aangehaald). Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de maatregel in strijd is met het evenredigheidbeginsel. De maatregel is geschikt om het nagestreefde doel te verwezenlijken en gaat niet verder dan noodzakelijk. Hierbij is van belang dat de maatregel slechts kan worden opgelegd aan kopers die melk geleverd krijgen door producenten die het melkquotum met meer dan 100.000 kg overschrijden en het voorschot niet meer bedraagt dan de hoogte van de superheffing die de producenten moeten afdragen aan de koper. Hierbij is voorts van belang dat de koper de rol heeft van intermediair die voortkomt uit zijn hoedanigheid van heffingplichtige; hetgeen hij inhoudt als voorschot van de producenten heeft hij slechts onder zich; het geld is of wordt niet van de koper. In hetgeen appellante heeft aangevoerd bestaat evenmin grond voor het oordeel dat de maatregel in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.
5.7
De conclusie is dat artikel 19a, derde lid, van de Regeling verweerder een geldige rechtsgrondslag biedt voor de aan de orde zijnde besluiten.
6.	Appellante heeft voorts aangevoerd dat de bestreden besluiten in strijd zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en meer in het bijzonder in strijd met het evenredigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het verbod van willekeur.
6.1
Wat betreft het evenredigheidsbeginsel heeft appellante erop gewezen dat verweerder niet verplicht was om te bepalen dat zij het bij de producenten ingehouden bedrag aan voorheffing reeds in de loop van de referentieperiode moest afdragen aan verweerder, maar dat verweerder op grond van artikel 19, derde lid, van de Regeling ter zake over een discretionaire bevoegdheid beschikt. Verweerder diende dus een belangenafweging te maken tussen de met de betreffende voorheffingsnota’s te dienen doelen en het belang van appellante. Appellante stelt dat zij door de bestreden besluiten onevenredig wordt getroffen in haar belangen. In de eerste plaats heeft appellante aangevoerd dat op basis van voorafgaande heffingsperioden geen aanleiding bestond over te gaan tot afdracht van het bedrag aan voorheffing. Appellante heeft in 2010/2011 aangetoond dat haar systeem ter voorkoming van superheffing werkte. Voor de gehele fabriek met negen producenten was slechts een verwaarloosbaar bedrag van € 11.762,91 aan superheffing verschuldigd. Dit zou voor verweerder reden moeten zijn geweest om artikel 19a, derde lid, van de Regeling juist niet toe te passen op appellante. In de tweede plaats volstonden de eerder met appellante gemaakte maatwerkafspraken. Er was geen sprake van een te verwachten anticiperen door de producenten op de afschaffing van de quotering in 2015 door middel van het verhogen van de productie waardoor uiteindelijk superheffing verschuldigd zou zijn en inning niet mogelijk zou zijn. Er waren bovendien minder belastende methoden voorhanden om de inning van superheffing te waarborgen. Daarbij komt dat de gevolgen van de voorheffingen desastreus zijn voor appellante, omdat zij door de afdracht aan voorheffingen niet beschikt over liquide middelen. Hierdoor heeft zij geen quotum kunnen aanschaffen om superheffing te voorkomen in de betreffende heffingsperiodes. Voor de heffingsperiode 2013/2014 geldt bovendien dat melkquota gedurende die periode steeds moeilijker of zelfs niet langer te huur waren. Op grond van de Regeling dient een melkquotum uiterlijk 15 februari in een lopende heffingsperiode te worden verworven. Hoe dichter die datum naderde, hoe schaarser en duurder de melkquota werden. Terugbetalingen van verweerder volstonden niet om de benodigde aanvullende rechten alsnog te bemachtigen. Deze waren niet meer op de markt beschikbaar of te duur in verhouding tot de verschuldigde superheffing per kg geproduceerde melk. Het aanschaffen van quotum aan het begin van de heffingsperiode is volgens appellante evenmin mogelijk omdat dit niet uit de melkgelden kan worden bekostigd en voorfinanciering vereist. Ook worden transacties vaak laat door verweerder geregistreerd. Verder stelt appellante dat nu de superheffing per 1 april 2015 vervalt en de definitief verschuldigde superheffing over het heffingsjaar 2014/2015 pas uiterlijk 30 september 2015 dient te worden betaald, haar liquiditeitspositie en die van de aan haar leverende producenten sterk zal verbeteren. Dit, aangezien er dan geen middelen meer hoeven te worden besteed aan het verwerven van voldoende quotumrechten. Het risico dat verschuldigde superheffing niet kan worden betaald is daarmee gering, zodat geen zekerstelling door middel van een voorheffing nodig is.
7. Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellantes beroep op het evenredigheidsbeginsel niet slaagt. Niet appellante, maar de producenten die superheffing verschuldigd zijn worden benadeeld door de superheffingsschuld en de voorheffing hiervan. Niet valt dan ook in te zien dat appellante hierdoor in haar hoedanigheid van koper is benadeeld. De wijze van financiering van het kopen of huren van quotum door appellante in de door haarzelf gekozen rol van bemiddelaar bij quotumtransacties is voor haar rekening en risico. Appellante ontvangt melk van producenten die hun quotum in grote mate overschrijden en vormt dan ook een risico ten aanzien van de inning en afdracht van de superheffing. Het feit dat na afloop van de heffingsperiode kan blijken dat minder of geen superheffing is verschuldigd doet aan het voorgaande niet af. Appellante heeft niet aangetoond dat het afdragen van voorheffingen haar bedrijfsvoering onmogelijk zou maken. Verweerder wijst er in dit kader op dat indien de overschrijdingen verminderen door het aankopen of huren van quotum, hij de daarmee overeenkomende voorheffing zal terugbetalen.
8. Het College is van oordeel dat deze beroepsgrond van appellante faalt en overweegt daartoe als volgt.
8.1
Niet in geschil is dat appellante in de betreffende heffingsperiodes melk geleverd kreeg door producenten die het melkquotum met meer dan 100.000 kilogram overschreden. In al hetgeen appellante naar voren heeft gebracht ziet het College geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn in artikel 19a, derde lid, van de Regeling neergelegde bevoegdheid om – kort gezegd – te bepalen dat appellante de in de loop van de betreffende heffingsperioden bij de producenten ingehouden bedragen aan voorheffing aan verweerder moest afdragen. In dit verband is van belang dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat appellante, gelet op haar bedrijfsvoering zoals hiervoor weergegeven onder 1.12, een risico vormt ten aanzien van de inning en afdracht van de superheffing. Deze bedrijfsvoering komt hierop neer dat appellante met de door haar van de producenten ingehouden bedragen erop speculeert dat zij in de loop van de referentieperiode voldoende extra quotum verwerft zodat zij en de bij haar aangesloten producenten uiteindelijk geen, dan wel een verwaarloosbaar bedrag aan superheffing kwijt zijn. Het met die speculatie gemoeide risico, namelijk dat de inning en afdracht van de superheffing wordt belemmerd indien appellante onverhoopt niet in staat blijkt voldoende extra quotum te verwerven, heeft verweerder met de onderhavige besluiten niet ten onrechte op appellante afgewenteld. Dat, zoals appellante heeft aangevoerd, op basis van voorafgaande heffingsperioden geen aanleiding bestond over te gaan tot afdracht van het bedrag aan voorheffing en dat er eerder met appellante maatwerkafspraken waren gemaakt, doet aan het voorgaande niet af, reeds omdat de maatregel van artikel 19a, derde lid, van de Regeling blijkens de toelichting ervan is geïntroduceerd mede met het oog op de komende afschaffing van de melkquota in 2015 en de verwachting dat voor die tijd reeds een anticiperende verhoging van de melkproductie kan voorkomen, waarbij in bepaalde gevallen aanzienlijke quotaoverschrijdingen plaatsvinden. Ter zitting van het College heeft verweerder nader toegelicht dat het risico per heffingsjaar werd bepaald en dat het risico in het laatste heffingsjaar alleen maar groter is geworden, omdat de melkproductie expansief was gestegen. Het College ziet geen aanleiding hieraan te twijfelen, zodat het betoog van appellante dat – kort gezegd – het risico dat de verschuldigde superheffing in het laatste heffingsjaar niet kan worden betaald gering zou zijn, faalt. Dat, zoals appellante heeft aangevoerd, zij ten gevolge van de afdracht van de bedragen aan voorheffing niet beschikt over liquide middelen waardoor zij geen extra quotum heeft kunnen aanschaffen om superheffing te voorkomen in de betreffende heffingsperiodes vloeit voort uit haar bedrijfsvoering en dient voor haar eigen rekening te komen. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel of het verbod van willekeur is geen sprake.
8.2
Het College is voorts van oordeel dat verweerder in de bestreden besluiten afdoende heeft gemotiveerd waarom hij gebruik heeft gemaakt van zijn in artikel 19a, derde lid, van de Regeling neergelegde bevoegdheid. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de bestreden besluiten niet met de vereiste zorgvuldigheid zijn voorbereid.
9. 	De beroepen zijn dus ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. J. Schukking en mr. A. Venekamp in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 januari 2016.
w.g. S.C. Stuldreher	w.g. C.M. Leliveld