ECLI:NL:RVS:2014:3437
Raad van State — Uitspraak 


201402010/1/A2.
Datum uitspraak: 17 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], mede voor haar minderjarig kind, beiden wonend te [woonplaats],
(hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante])
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 februari 2014 in zaak nr. 12/1106 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 2 augustus 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een aanvraag van [appellante] om een kindgebonden budget voor 2012 afgewezen.
Bij besluit van 15 oktober 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 februari 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 augustus 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. W.G. Fischer, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. J.H.E. van der Meer, aldaar werkzaam, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de volksgezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 14 moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: IVRK), eerbiedigen en waarborgen de Staten die partij zijn bij dit verdrag, de in het verdrag beschreven rechten voor ieder kind onder hun rechtsbevoegdheid zonder discriminatie van welke aard ook, ongeacht ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale, etnische of maatschappelijke afkomst, welstand, handicap, geboorte of andere omstandigheid van het kind of van zijn of haar ouder of wettige voogd.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, vormen bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, de belangen van het kind de eerste overweging.
Ingevolge artikel 27, eerste lid, erkennen de Staten die partij zijn, het recht van ieder kind op een levensstandaard die toereikend is voor de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het kind.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU) wordt er een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, genieten de burgers van de Unie de rechten en hebben zij de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere, het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven. Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet op het kindgebonden budget (hierna: de Wkb) heeft de ouder aanspraak op een kindgebonden budget voor een kind voor wie aan die ouder op grond van artikel 18 van de Algemene Kinderbijslagwet (hierna: de Akw) kinderbijslag wordt betaald of zou worden betaald indien de artikelen 7, tweede lid, en 7a van de Akw niet van toepassing zouden zijn, met dien verstande dat de aanspraak op een kindgebonden budget bestaat met ingang van de kalendermaand na de maand waarin het kind is geboren dan wel tot het huishouden is gaan behoren tot en met de kalendermaand waarin het kind de leeftijd van 18 jaar bereikt.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Akw, is verzekerd degene die ingezetene is.
Ingevolge het tweede lid is niet verzekerd de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000).
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 kan de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, geen aanspraak maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, aanhef en onder a, kan de vreemdeling, bedoeld in het eerste lid, aanspraken maken op voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen, indien hij rechtmatig verblijf heeft, als bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e en l.
2. De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat [appellante] geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland en aan [appellante] geen kinderbijslag wordt betaald. Hij heeft daarbij verwezen naar de artikelen 11, tweede lid, van de Vw 2000 en artikel 2, eerste lid, van de Wkb.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de artikelen 2 en 3 van het IVRK normen bevatten die vatbaar zijn voor rechtstreekse toetsing door de rechter. Volgens [appellante] raakt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen tot afwijzing van het kindgebonden budget rechtstreeks haar minderjarige dochter, die de Nederlandse nationaliteit heeft, nu de dochter voor haar levensonderhoud afhankelijk is van [appellante], door dit besluit minder ondersteuning krijgt dan andere kinderen met de Nederlandse nationaliteit en leeft in armoede.
[appellante] betoogt voorts dat het besluit ook met zich brengt, dat haar dochter een adequate levensstandaard als bedoeld in artikel 27 van het IVRK wordt ontzegd. Dat Nederland bij artikel 26 van het IVRK een voorbehoud heeft gemaakt waardoor een kind geen zelfstandige aanspraak maakt op toeslagen, laat volgens [appellante] onverlet dat het belang van het kind meeweegt bij de vraag of [appellante] aanspraak maakt op het kindgebonden budget.
3.1. De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2012 in zaak nr. 201107168/1/A2, overwogen dat het besluit van 2 augustus 2012 niet is genomen jegens kinderen. Het gaat hier om een financiële bijdrage van het Rijk in de kosten van kinderen, waarop niet een kind zelf maar een ouder, in dit geval [appellante], voor een kind aanspraak kan hebben. De ouder is de begunstigde. De dochter van [appellante] heeft dus geen zelfstandige aanspraak op kindgebonden budget. Evenmin resulteert het eigen belang van het kind in een aanspraak van de ouder op kindgebonden budget. Nu het in dit geding gaat over de aanspraak van [appellante] op kindgebonden budget is schending van het in artikel 2 van het IVRK neergelegde non-discriminatiebeginsel jegens haar dochter niet aan de orde. Het betoog van [appellante] hierover faalt.
3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 maart 2014 in zaak nr. 201303599/1/A2), heeft artikel 3 van het IVRK rechtstreekse werking in zoverre het ertoe strekt dat bij alle maatregelen betreffende kinderen de belangen van het desbetreffende kind dienen te worden betrokken. Wat betreft het gewicht dat aan het belang van een kind in een concreet geval moet worden toegekend, bevat het eerste lid van artikel 3 van het IVRK, gelet op de formulering ervan, geen norm die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is. Wel dient de bestuursrechter in dit verband te toetsen of het bestuursorgaan zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind en aldus bij de uitoefening van zijn bevoegdheden binnen de grenzen van het recht is gebleven. Deze toets heeft een terughoudend karakter.
3.3. [appellante] heeft in bezwaar aangevoerd, dat haar dochter een zeer jong kind is met de Nederlandse nationaliteit, de dochter voor haar voeding en zorg afhankelijk is van [appellante] en recht heeft op een adequate levensstandaard. De Belastingdienst/Toeslagen heeft hierover in het besluit van 15 oktober 2012 gesteld, dat het kindgebonden budget een substantieel deel zou zijn van het inkomen van [appellante] en haar gezin en dat het niet toekennen hiervan dus tot financiële problemen leidt. De Belastingdienst/Toeslagen heeft hierin evenwel geen aanleiding gezien tot toekenning van het kindgebonden budget. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen is niet het kind, maar de ouder de rechthebbende van het kindgebonden budget, en is dit budget weliswaar een financiële bijdrage om de ouders te helpen bij de opvoeding en ontwikkeling van de kinderen, maar draagt het niet het karakter van een laatste financieel vangnet, zoals een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen leidt het niet toekennen van het kindgebonden budget er dan ook niet per definitie toe, dat het kind niet meer door de ouders kan worden verzorgd.
Gelet op deze door [appellante] in bezwaar aangevoerde omstandigheden en het hierop genomen besluit, bestaat geen grond voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van de dochter van [appellante]. Het betoog van [appellante] hierover faalt eveneens.
3.4. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat artikel 27 van het IVRK ook geen normen bevat die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar zijn. Bovendien is het besluit van 2 augustus 2012, zoals ook hiervoor onder 3.1 is overwogen, niet genomen jegens de dochter van [appellante] en gaat het hier om een financiële bijdrage van het Rijk in de kosten van kinderen, waarop niet een kind zelf maar een ouder voor een kind aanspraak kan hebben. [appellante] doet dan ook tevergeefs een beroep op artikel 27 van het IVRK.
4. Tevens betoogt [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat de afwijzing van haar aanvraag om een kindgebonden budget in strijd is met het non-discriminatiebeginsel van artikel 14 van het EVRM, gelezen in samenhang met het recht op respect voor het familie- en gezinsleven dat besloten ligt in artikel 8 van het EVRM. [appellante] voert hiertoe aan dat, alhoewel het koppelingsbeginsel op zichzelf een legitiem doel dient, de toepassing hiervan in dit geval niet in een redelijke of proportionele verhouding tot dat doel staat, nu dit haar dochter van Nederlandse nationaliteit treft. Ter zitting heeft [appellante] voorts aangevoerd dat zij al gedurende lange tijd, ongeveer 17 jaar, in Nederland verblijft.
4.1. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden overwogen, overeenkomstig de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2013 in zaak nr. 201201834/1/A2, dat het koppelingsbeginsel, gezien het hiermee nagestreefde doel, op zichzelf een redelijke en objectieve rechtvaardiging vormt voor het gemaakte onderscheid tussen enerzijds een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vw 2000, en anderzijds een vreemdeling aan wie ten tijde in geding een zodanig verblijfsrecht (nog) niet is toegekend, zoals [appellante], en het koppelingsbeginsel aldus geen strijd met artikel 8 in samenhang met artikel 14 van het EVRM oplevert.
De rechtbank heeft daarbij terecht en op goede gronden overwogen dat de duur van het verblijf van [appellante] in Nederland en de omstandigheid dat zij in die periode een band met Nederland heeft opgebouwd, haar geen aanspraak geeft op kindgebonden budget.
Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat het niet toekennen van een kindgebonden budget onder zeer bijzondere omstandigheden in het concrete geval wel in strijd met die bepalingen van het EVRM kan zijn en dat de Belastingdienst/Toeslagen een gemotiveerd beroep op zeer bijzondere omstandigheden zelfstandig moet beoordelen met inachtneming van het belang van het kind. Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank voorts terecht overwogen dat de omstandigheid dat [appellante]’s dochter de Nederlandse nationaliteit heeft, geen bijzondere omstandigheid in voornoemde zin is. De door [appellante] ter zitting aangevoerde omstandigheid dat zij met haar zeer jonge dochter telkens noodgedwongen heeft moeten verhuizen omdat de particulieren van wie zij voor haar opvang afhankelijk was, haar slecht behandelden, is evenmin een bijzondere omstandigheid in voornoemde zin. In het betoog wordt dan ook geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven.
5. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat de weigering haar een kindgebonden budget toe te kennen ook in strijd is met artikel 20 van het VWEU, nu dit een disproportioneel dwangmiddel is om haar zeer jonge Nederlandse dochter, die haar moeders verblijfplaats moet volgen, te dwingen tot vertrek uit Nederland. Dat in het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 8 maart 2011, C-34/09, Ruiz Zambrano (ECLI:EU:C:2011:124) de feiten anders waren dan in haar situatie, laat volgens [appellant] onverlet dat deze dwang niet mag worden uitgeoefend. Ter zitting heeft zij voorts naar voren gebracht, dat zij de enige verzorgende ouder is van haar dochter van Nederlandse nationaliteit, niet over reisdocumenten beschikt en zij de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2014 in zaak nr. 201204913/1/V1 heeft verzocht om opvang. De staatssecretaris heeft haar bij brief van 20 mei 2014 in antwoord hierop bericht, dat zij onderdak kan krijgen als zij werkt aan vertrek uit Nederland, aldus [appellant].
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 2 juli 2014 in zaak nr. 201310018/1/A2), doet de in de arresten Ruiz Zambrano en Dereci (Hof van Justitie van de Europese Unie, 15 november 2011, C-256/11, ECLI:EU:C:2011:734; www.curia.europa.eu) bedoelde situatie dat de burger van de Unie zijn recht om op het grondgebied van de Unie te verblijven wordt ontzegd, zich voor als de burger van de Unie zodanig afhankelijk is van de burger van een derde land, dat hij als gevolg van de besluitvorming van een bestuursorgaan feitelijk wordt gedwongen met de burger van het derde land het grondgebied van de Unie te verlaten. Indien dat het geval is, moet worden aangenomen, gezien hetgeen het Hof van Justitie in deze arresten heeft overwogen, dat het recht van burgers van derde landen om onder de in deze arresten bedoelde omstandigheden bij hun kinderen van jonge leeftijd, burgers van de Unie, te verblijven op het grondgebied van de lidstaten, rechtstreeks voortvloeit uit artikel 20 van het VWEU. In dit verband wordt ook verwezen naar de uitspraak van de Hoge Raad van 14 februari 2014 (zaak nr. 13/00409; ECLI:NL:HR:2014:277), waarin de Hoge Raad tot een oordeel van gelijke strekking komt.
5.2. Niet gebleken is dat [appellante] en haar dochter in 2012 verstoken zijn geweest van bestaansmiddelen en zij door de weigering van het kindgebonden budget feitelijk gedwongen worden het grondgebied van de Unie te verlaten. [appellante] heeft ter zitting naar voren gebracht, dat zij een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand voor een alleenstaande ouder van haar gemeente ontvangt, aangevuld met een toeslag.
[appellante] heeft de brief van de staatssecretaris van 20 mei 2014 niet overgelegd. Voorts blijkt uit hetgeen [appellante] hierover heeft gesteld niet dat zij, en hiermee haar dochter, gedwongen wordt het grondgebied van de Unie te verlaten.
[appellante] doet derhalve tevergeefs een beroep op strijdigheid met artikel 20 van het VWEU. Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. De Vlieger-Mandour
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2014
615.