ECLI:NL:RVS:2013:2240
Raad van State — Uitspraak 


201300378/1/A1.
Datum uitspraak: 4 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 28 november 2012 in zaak nr. 12/173 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Bronckhorst.
Procesverloop
Bij besluit van 4 april 2011 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de recreatiewoning op het perceel [locatie a] te [plaats] (hierna onderscheidenlijk: de recreatiewoning en het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 3 januari 2012 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 4 april 2011 gehandhaafd.
Bij besluit van 20 juni 2012 heeft het college besloten tot invordering van de dwangsom.
Bij uitspraak van 28 november 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen de besluiten van 3 januari 2012 en 20 juni 2012 ingestelde beroep ongegrond verklaard en die besluiten in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 november 2013, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.T.F. van Berkel, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J. IJsseldijk, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
last onder dwangsom
1. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Zelhem 2011" rust op het perceel de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie".
Ingevolge artikel 15.1.1 van de planregels zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor recreatieve doeleinden met bijbehorende voorzieningen zoals recreatiewoningen.
Ingevolge artikel 1.92 is een recreatiewoning een permanent aanwezig gebouw, geen stacaravan zijnde, bestemd om uitsluitend door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar bewoond te worden uitsluitend voor recreatieve doeleinden.
Ingevolge artikel 32.1, aanhef en onder a, wordt onder het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan in ieder geval begrepen het in gebruik geven, nemen en hebben van een recreatiewoning voor permanente bewoning.
Ingevolge artikel 1.88 wordt onder permanente bewoning verstaan het gebruik van (een deel van) een woning als hoofdwoonverblijf.
2. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 3 januari 2012 dient te worden vernietigd. Daartoe voert zij aan dat dit besluit volgens de rechtbank ten onrechte is gebaseerd op het bestemmingsplan "Buitengebied Herziening 2-1998 Gemeente Zelhem", nu op 30 juni 2011 het bestemmingsplan "Buitengebied Zelhem 2011" is vastgesteld. Hiermee is de grondslag van het besluit gewijzigd, zonder dat zij daarop heeft kunnen reageren, aldus [appellante].
2.1. De rechtbank heeft terecht geen gevolgen verbonden aan het feit dat het college het besluit van 3 januari 2012 ten onrechte heeft gebaseerd op het bestemmingsplan "Buitengebied Herziening 2-1998 Gemeente Zelhem" in plaats van het bestemmingsplan "Buitengebied Zelhem 2011". [appellante] is daardoor niet in haar belangen geschaad, nu in beide bestemmingsplannen het gebruik van de recreatiewoning als hoofdwoonverblijf niet is toegestaan en derhalve onder overigens gelijkblijvende feiten en omstandigheden dezelfde overtreding aan het besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom ten grondslag is gelegd.
Het betoog faalt.
3. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in het besluit van 4 januari 2011, zoals gehandhaafd bij besluit van 3 januari 2012, voldoende duidelijk is omschreven wat de overtreding is en welke herstelmaatregelen zij dient te nemen. Daartoe voert zij aan dat in strijd met de artikelen 5:9 en 5:32a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het besluit van 4 januari 2011 niet is opgenomen uit welke specifieke gedraging de overtreding bestaat en welke herstelmaatregelen zij dient te nemen om aan de last te voldoen.
3.1. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat in het besluit van 4 januari 2011 de overtreding en de te nemen herstelmaatregelen niet duidelijk zijn en dat [appellante] redelijkerwijs niet heeft kunnen begrijpen wat gedaan of nagelaten moest worden teneinde toepassing van de aangekondigde maatregel te voorkomen. Uit het besluit van 4 januari 2011 blijkt dat de overtreding het met het bestemmingsplan strijdig gebruik van de recreatiewoning als hoofdwoonverblijf betreft. Gelet op het beoogde doel van de last om dat gebruik te beëindigen en beëindigd te houden, bestaat er geen aanleiding om aan te nemen dat de opgelegde last zodanig onduidelijk is dat [appellante] redelijkerwijs niet heeft kunnen begrijpen wat gedaan of nagelaten moest worden om toepassing van de aangekondigde dwangmaatregelen te voorkomen. Daarbij is van belang dat in het besluit van 4 januari 2011 is opgenomen dat de constatering van de overtreding is gebaseerd op bevindingen tijdens controles bij de recreatiewoning, verklaringen van de Belastingdienst dat [appellante] de recreatiewoning in aanmerking heeft gebracht voor hypotheekrenteaftrek en haar inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie (hierna: de GBA) op het adres [locatie b] te [plaats] als briefadres, zodat zij daaruit redelijkerwijs heeft kunnen opmaken welke omstandigheden van invloed zijn op het hebben van een hoofdverblijf en daarmee ook op de beëindiging daarvan, zoals het college terecht heeft gesteld. Daarbij is voorts van belang dat de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 oktober 2009 in zaak nr. 200901851/1/H1, terecht heeft overwogen dat de eisen die uit het oogpunt van rechtszekerheid aan een dwangsombesluit moeten worden gesteld niet zo ver reiken dat daarbij op voorhand dient te worden aangegeven onder welke omstandigheden er sprake is van het hebben van een hoofdwoonverblijf elders.
Het betoog faalt.
4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat, nu zij in de GBA niet staat ingeschreven op het adres van de recreatiewoning, blijkens vaste jurisprudentie van de Afdeling op het college een zwaardere bewijslast rust. De rechtbank heeft volgens haar miskend dat het college niet heeft bewezen dat zij handelt in strijd met het geldende bestemmingsplan. Daartoe voert zij aan dat het bestemmingsplan toestaat 365 dagen per jaar in de recreatiewoning te recreëren en de controlerapporten niet aantonen dat zij de recreatiewoning anders dan als zodanig gebruikt, maar alleen dat zij ten tijde van de controles soms ter plaatse verbleef. Uit die rapporten blijkt bijvoorbeeld niet dat ze in het recreatieverblijf overnacht of van daaruit haar dagelijkse activiteiten ontplooit, aldus [appellante]. Voorts heeft de rechtbank, door te overwegen dat volgens het college de controles zijn verricht door Keyzer, die daartoe bevoegd was, miskend dat niet verifieerbaar is of Keyzer de rapporten heeft opgesteld en dat hij de controles pas uitvoerde vanaf 22 maart 2011, terwijl deze daarvoor werden verricht door een extern bureau.
4.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van 6 oktober 2004 in zaak nr. 200401923/1, overweegt de Afdeling dat het op de weg van het college ligt om de voor het vermoeden, dat sprake is van overtreding van de planvoorschriften, vereiste feiten vast te stellen en het vervolgens aan [appellante] is om dat vermoeden, indien daartoe aanleiding bestaat, te ontkrachten. Bij het ontbreken daarvan dient de rechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, uit te gaan.
Nu [appellante] blijkens de GBA op een ander adres dan dat van de recreatiewoning staat ingeschreven, is het aan het college om anderszins de voor het vermoeden, dat [appellante] de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan als hoofdwoonverblijf gebruikt, vereiste feiten vast te stellen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college er in dit geval in is geslaagd de voor het vermoeden, als hiervoor bedoeld, vereiste feiten vast te stellen. Dat de rechtbank niet heeft onderkend dat niet verifieerbaar is wie de controles heeft uitgevoerd, nu de controlerapporten niet zijn ondertekend, vormt in dit geval geen grond voor een ander oordeel. Daargelaten dat [appellante] de constateringen die in de controlerapporten zijn neergelegd en waaruit blijkt dat [appellante] in de periode van december 2008 tot en met november 2010 veelvuldig aanwezig was in de recreatiewoning niet heeft weersproken, heeft het college met de vaststelling dat de inschrijving van [appellante] op adres op de [locatie b] te [plaats] een briefadres is en dat zij de recreatiewoning voor de jaren 2007 tot en met 2011 in aanmerking heeft gebracht voor hypotheekrenteaftrek reeds de voor het voornoemde vermoeden vereiste feiten vastgesteld. Daarbij is van belang dat de Afdeling in de uitspraak van 7 oktober 2009 heeft overwogen dat een aanwijzing voor het gebruik van de recreatiewoning als hoofdwoonverblijf is dat op een elders ingeschreven adres niet over zelfstandige woonruimte wordt beschikt en [appellante] niet heeft weersproken dat zij op het adres [locatie b] niet over zelfstandige woonruimte beschikt, nu zij dat slechts als briefadres gebruikt. Voorts is van belang dat de Afdeling in die uitspraak heeft overwogen dat het in aanmerking brengen van een woning voor hypotheekrenteaftrek bijdraagt aan het vermoeden dat die woning als hoofdverblijf wordt gebruikt, nu deze aftrek alleen is toegestaan, indien de woning duurzaam als hoofdverblijf van de belastingplichtige dient. Dat maakt, anders dan [appellante] stelt, niet dat de rechtbank ook belang had moeten hechten aan het feit dat zij in de gemeente Bronckhorst forensenbelasting betaalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de betaling van forensenbelasting niet noodzakelijkerwijs meebrengt dat [appellante] de recreatiewoning niet als hoofdwoonverblijf gebruikt, nu de verschuldigdheid daarvan afhankelijk is van het antwoord op de vraag of zij ingezetene is van de gemeente, hetgeen afhankelijk is van het al dan niet ingeschreven staan in de GBA. Dat maakt, anders dan [appellante] stelt, het niet tegenstrijdig dat bij de bepaling van het hoofdwoonverblijf de verschuldigdheid van forensenbelasting niet van belang is en het verzoek om hypotheekrenteaftrek wel, reeds omdat beide zaken niet vergelijkbaar zijn. Voorts wordt overwogen dat het energie- en watergebruik in de recreatiewoning, waarover [appellante] in hoger beroep gegevens heeft verstrekt, niet van dien aard is dat zij daarmee het vermoeden van het college dat zij de recreatiewoning als hoofdwoonverblijf gebruikt, heeft ontkracht.
Gelet op het voorgaande bestaat er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld.
Het betoog faalt.
5. Voor het eerst in hoger beroep betoogt [appellante], onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2012, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de door het college gehanteerde begunstigingstermijn van zes maanden in strijd is met zijn op 15 mei 2007 vastgestelde "Beleidsnota onrechtmatige bewoning recreatiewoonverblijven gemeente Bronckhorst", nu daarin een begunstigingstermijn van twaalf maanden is opgenomen.
5.1. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank, er geen reden is waarom dit betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
6. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden.
invorderingsbeschikking
7. Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
8. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend het college dient af te zien van invordering. Daartoe voert zij aan dat de last te vaag was en zij in de veronderstelling verkeerde dat zij tijdig aan de last had voldaan.
8.1. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college ten onrechte de invorderingsbeschikking van 20 juni 2012 heeft genomen. De stelling dat de last te vaag was, behoeft bij de invorderingsbeschikking geen bespreking, reeds omdat die tegen de dwangsombeschikking naar voren dient te worden gebracht, zoals [appellante] ook heeft gedaan en waarover onder 3.1. is geoordeeld. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om aan te nemen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] niet aan de last had voldaan. Zij heeft met juistheid overwogen dat uit de controlerapporten blijkt dat na afloop van de begunstigingstermijn op 7 oktober 2011 wekelijks op verschillende tijdstippen controles hebben plaatsgevonden bij de recreatiewoning en [appellante] daar met enige regelmaat is aangetroffen. Voorts is terecht in aanmerking genomen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij elders een hoofdwoonverblijf had gevonden. De stelling van [appellante] dat het college niet binnen de begunstigingstermijn heeft gewaarschuwd dat niet aan de last was voldaan, leidt niet tot het daarmee door haar beoogde doel, reeds omdat het college daartoe niet verplicht is.
Het betoog faalt.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van staat.
w.g. Troostwijk w.g. Oudenaller
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2013
357-757.