ECLI:NL:RBZWB:2015:8258
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 15/5384
uitspraak van 11 december 2015 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], te [woonplaats eiser], eiseres
(gemachtigde: [naam gemachtigde]),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder
(gemachtigden: [naam gemachtigde] en [naam gemachtigde]).
Derde-partij:
[naam vergunninghouder]
, te [vestigingsplaats vergunninghouder], vergunninghoudster
(gemachtigden: [naam gemachtigde], alsmede [naam gemachtigde] en [naam gemachtigde]).
Procesverloop
Per formulier gedateerd 21 november 2014 (aanvraag) heeft vergunninghoudster gevraagd om verlening van een omgevingsvergunning voor het realiseren van een gebouw met 89 wooneenheden en veertien gemeenschappelijke ruimtes.
Bij besluit van 31 december 2014 (primair besluit) heeft het college de aanvraag toe-gewezen.
Op 10 februari 2015 heeft eiseres bezwaar tegen het primaire besluit gemaakt.
Op 19 februari 2015 heeft eiseres de voorzieningenrechter verzocht om het primaire besluit te schorsen.
In zijn uitspraak van 17 maart 2015 met zaaknummer 15/979 heeft de voorzieningenrechter het verzoek van 19 februari 2015 afgewezen.
Bij besluit van 20 juli 2015 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit ongewijzigd in stand gelaten.
Op 11 augustus 2015 heeft eiseres beroep tegen het bestreden besluit ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 24 november 2015. De gemachtigden van partijen waren daarbij aanwezig.
Overwegingen
1. Op het perceel dat thans plaatselijk bekend staat als [naam perceel] te [locatie perceel] (hierna: perceel), stond een bedrijfsgebouw. Vergunninghoudster wil ter plaatse een gebouw met 89 wooneenheden en veertien gezamenlijke ruimtes (project) realiseren.
Het college heeft geconcludeerd dat het project in strijd komt met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “[naam bestemmingsplan]” (bestemmingsplan). Daarom is de aanvraag aan-gemerkt als een verzoek om verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen en voor het afwijken van het bestemmingsplan.
Het college zag geen reden voor weigering van de op 21 november 2014 gevraagde omgevingsvergunning. Dit heeft geleid tot het primaire besluit.
Door het bezwaar is het college niet op andere gedachten gebracht, mede gezien de inhoud van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 maart 2015. Dit heeft geleid tot het bestreden besluit.
2. Eiseres staat op het standpunt dat het college de aanvraag had moeten afwijzen.
Ter ondersteuning van dit standpunt betoogt eiseres dat realisering van het project leidt tot strijd met de in Breda geldende ‘parkeernormen’ en dat die omstandigheid noodzaakt tot weigering van de door vergunninghoudster gevraagde omgevingsvergunning. In dit kader stelt eiseres dat het project leidt tot een grotere parkeerbehoefte dan het college veronder-stelt, en dat in die behoefte niet kan worden voorzien.
Eiseres wil dat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, het bestreden besluit vernietigt en zelf in de zaak voorziet door het primaire besluit te herroepen en te vervangen door een definitieve afwijzing van de aanvraag. Verder verzoekt eiseres de rechtbank om het college te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die tijdens de bezwaar- en beroepsfase zijn gemaakt.
3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een bouwwerk te bouwen.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning van een bestemmingsplan af te wijken.
4. Per 29 november 2014 is de Reparatiewet BZK (wet van 19 november 2014,
Staatsblad
2014, nummer 458; Reparatiewet) in werking getreden.
Ingevolge artikel XXIII, onderdeel C, van de Reparatiewet is artikel 8, vijfde lid, van de Woningwet vervallen. Dit artikel voorzag in de mogelijkheid om in de gemeentelijke bouwverordening voorschriften van stedenbouwkundige aard, zoals parkeernormen, op te nemen.
Ingevolge artikel XXIII, onderdeel D, van de Reparatiewet is artikel 9 van de Woningwet vervallen. Uit dit artikel vloeide voort dat de Bouwverordening buiten toepassing blijft indien en voor zover het ter plaatse geldende bestemmingsplan een uitputtende regeling over een bepaald onderwerp bevat.
Ingevolge artikel XXIII, onderdeel H, van de Reparatiewet is artikel 133 van de Woningwet ingevoegd.
Ingevolge artikel 133, eerste lid, van de Woningwet blijven voor gebieden waar op het tijdstip van inwerkingtreding van de Reparatiewet een bestemmingsplan als bedoeld in de Wet ruimtelijke ordening (Wro) geldt, onder meer artikel 8, vijfde lid, en artikel 9 van toepassing, tot het tijdstip van wijziging van het bestemmingsplan voor het gebied, doch uiterlijk tot 1 juli 2018.
5. Het bestemmingsplan is vóór 29 november 2014, op grond van de Wro, vastgesteld en in werking getreden.
Volgens artikel 28, eerste lid, aanhef en onder a, van de tot het bestemmingsplan behorende regels (planregels) moet bij het bouwen op grond van deze regels te allen tijde worden vol-daan aan hetgeen ten aanzien van de normering inzake parkeren is vastgelegd in de – door de raad van de gemeente Breda (raad) op 10 september 2004 vastgestelde – Nota parkeer- en stallingsbeleid Breda (Nota 2004).
Volgens artikel 28, eerste lid, aanhef en onder b, van de planregels zijn burgemeester
en wethouders bevoegd om beleid met betrekking tot parkeren dat door de raad na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan wordt gewijzigd, van overeenkomstige toepassing te verklaren op het bestemmingsplan.
6. In zijn vergadering van 20 juni 2013 heeft de raad de Nota herijking parkeerbeleid (Nota 2013) vastgesteld. Blijkens de gedingstukken en de behandeling ter zitting is de Nota 2013 per 11 juli 2013 in werking getreden en nadien door het college van overeenkomstige toepassing op het bestemmingsplan verklaard.
Blijkens de bij de Nota 2013 behorende tabel (Tabel) bedraagt de parkeernorm voor een gebouw in het centrum van Breda 0,4 per eenheid als het gaat om verhuur van kamers in het algemeen, en 0,1 per eenheid als het gaat om verhuur van studentenwoningen.
7. De rechtbank constateert dat de planregels – bezien in samenhang met de Nota 2013 – een uitputtende regeling met betrekking tot het parkeren bevatten. In dit kader oordeelt de rechtbank – onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrecht-spraak van de Raad van State van 4 mei 2010 (ECLI:NL:RVS:BM3235) – dat de Nota 2013 moet worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift.
Op basis van het vorenstaande concludeert de rechtbank – gezien de in artikel 9 van de Woningwet neergelegde voorrangsregeling – dat het college de aanvraag had moeten toetsen aan artikel 28, eerste lid, van de planregels.
8. Die conclusie leidt de rechtbank tot het oordeel dat het college de aanvraag ten onrechte heeft getoetst aan artikel 2.5.30 van de door de raad vastgestelde Bouwverordening 2007 (Bouwverordening), en daarmee dat het bestreden besluit een gebrek kent.
Vervolgens constateert de rechtbank echter dat het college de vraag of het project zich verdraagt met het bepaalde in artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening, beantwoordt aan de hand van de Nota 2013. Daarom is de rechtbank van oordeel dat het zojuist bedoelde gebrek niet per definitie tot vernietiging van het bestreden besluit hoeft
te leiden. Naar het oordeel van de rechtbank ontstaat pas aanleiding tot vernietiging van
het bestreden besluit als moet worden geoordeeld dat het college de Tabel onjuist heeft toegepast.
9. Blijkens de gedingstukken en de behandeling ter zitting ging en gaat het college ervan uit dat de 89 wooneenheden slechts zullen worden gebruikt door personen die een studie aan een hogeschool of universiteit volgen. Daartoe wijst het college op het gegeven dat in de aanvraag uitdrukkelijk over “studenteneenheden” wordt gesproken, en op de verklaring van vergunninghoudster dat de wooneenheden slechts op basis van zogeheten ‘campuscontracten’ als bedoeld in artikel 7:274, vierde lid, van het Burgerlijk Wetboek zullen worden verhuurd.
Het vorenstaande laat echter onverlet dat de wooneenheden objectief bezien als hoofd-verblijf kunnen worden gebruikt door personen die hun studie hebben beëindigd of die
nooit een studie hebben gevolgd, ondanks de geringe oppervlakte en de beperkte eigen voorzieningen van de betreffende eenheden. Tegelijkertijd constateert de rechtbank dat het college niet beschikt over publiekrechtelijke handhavingsbevoegdheden als blijkt dat wooneenheden door andere personen dan studenten worden gebruikt. Zo’n gebruik komt namelijk niet in strijd met het bestemmingsplan, en kan – uitzonderingen daargelaten – niet fungeren als grondslag voor de intrekking van het primaire besluit.
Onder die omstandigheden bestaat, maar het oordeel van de rechtbank, alleen voldoende waarborg dat slechts studenten de wooneenheden als hoofdverblijf zullen gebruiken, indien het primaire besluit wordt aangevuld met een daartoe strekkend voorschrift. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres moet kunnen beschikken over een efficiënt en effectief instrument om het college te bewegen tot handhavend optreden indien blijkt dat de wooneenheden door anderen dan studenten als hoofdverblijf zullen worden gebruikt. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de gemachtigden van vergunninghoudster ter zitting hebben verklaard voor de toekomst alle mogelijkheden open te willen houden, als antwoord op de vraag of vergunninghoudster bereid is tot acceptatie van een voorschrift aan het primaire besluit in de door eiseres voorgestane zin. Die verklaring geeft reden tot twijfel aan de intentie van vergunninghoudster om het in geding zijnde gebouw slechts voor de huisvesting van studenten te blijven gebruiken, zeker wanneer men bedenkt dat opneming van zo’n voorschrift – naar zeggen van eiseres – zal leiden tot intrekking van het beroep.
10. Als het college – om wat voor reden dan ook – het in rechtsoverweging 9 bedoelde voorschrift niet aan het primaire besluit wil verbinden, oordeelt de rechtbank dat de parkeer-behoefte wegens de realisering van het project moet worden bepaald door te rekenen met 0,4 per wooneenheid – en niet 0,1 per wooneenheid – gezien de niet irreële kans op gebruik van die eenheden als hoofdverblijf door andere personen dan studenten.
In dat geval staat niet vast dat het project voldoet aan het bepaalde in de Nota 2013, en dus evenmin of wordt voldaan aan artikel 28, eerste lid, van de planregels. Alsdan hangt de beantwoording van die vraag immers mede af van de parkeerbehoefte die het gebruik van het indertijd op het perceel gesitueerde bedrijfsgebouw genereerde, en de gedingstukken geven geen blijk van onderzoek naar die behoefte.
11. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel zoals gecodificeerd in de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
De rechtbank heeft geen ruimte om het onderhavige geschil definitief te beslechten, aangezien dit noodzaakt tot een aanvullend feitenonderzoek en een daarop gebaseerde belangenafweging waartoe zij niet is geroepen.
De rechtbank ziet evenmin aanleiding tot toepassing van de zogeheten ‘bestuurlijke lus’, omdat – mede gezien de in de rechtsoverwegingen 9 en 10 geschetste keuzemogelijkheden, alsmede de opstelling van vergunninghoudster tot nu toe – momenteel onduidelijk is hoe het college de door de rechtbank gesignaleerde gebreken wil herstellen. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat afwijking van artikel 28, eerste lid, van de planregels noopt tot het volgen van de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in paragraaf 3.3 van de Wabo. Het doen van een tussenuitspraak als bedoeld in afdeling 8.2.7 van de Awb kan dus leiden tot verwarrende processuele complicaties, zeker als vergunninghoudster zich niet kan verenigen met de door het college gemaakte keuze.
Het vorenstaande heeft tot gevolg dat het college het primaire besluit wederom volledig moet heroverwegen, met inachtneming van deze uitspraak. Het college krijgt hiervoor twaalf weken de tijd, aangezien het zich door een externe bezwaarschriftcommissie laat adviseren.
12. Nu de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, dient het betaalde griffierecht door het college aan eiseres te worden vergoed.
De rechtbank zal het college veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die eiseres tijdens de beroepsfase wegens de door [naam gemachtigde] verleende rechtsbijstand heeft gemaakt. De rechtbank stelt deze kosten – met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht – vast op een bedrag van € 980 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490 en wegingsfactor 1).
De rechtbank neemt nog geen beslissing op het verzoek van eiseres om het college te veroordelen tot vergoeding van de proceskosten die tijdens de bezwaarfase zijn gemaakt, aangezien nog niet duidelijk is of het primaire besluit wordt herroepen. Dit betekent dat het college in het nieuwe besluit op bezwaar een beslissing op het zojuist bedoelde verzoek zal moeten nemen.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
gelast het college binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 167 aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 980.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, rechter, in aanwezigheid van
mr. L.M. Koenraad, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 december 2015.
griffier	rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.