ECLI:NL:RVS:2014:1609
Raad van State — Uitspraak 


201306040/1/R1.
Datum uitspraak: 7 mei 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Borne,
en
de raad van de gemeente Borne,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 april 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Centrum" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2013, waar [appellant] en de raad, vertegenwoordigd door S. Swart-Beekhuis en mr. G.E. Nijkamp-Veldhuis, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [Grand Café], vertegenwoordigd door mr. B. de Jong, werkzaam bij DAS rechtsbijstand, en B.G.H.M. Schwering, als partij gehoord.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en de raad een vraag voorgelegd. De raad heeft deze beantwoord. [appellant] heeft daarop een reactie gegeven.
De Afdeling heeft de zaak verder behandeld ter zitting van 9 april 2014, waar [appellant] en de raad, vertegenwoordigd door mr. G.E. Nijkamp-Veldhuis, werkzaam bij de gemeente, en door H.H. Aalderink, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [Grand Café], vertegenwoordigd door mr. B. de Jong, werkzaam bij DAS rechtsbijstand, en B.G.H.M. Schwering, als partij gehoord.
Overwegingen
1. Het plan voorziet in een actualisatie van de voorheen geldende planologische regimes voor het centrum van Borne. Naast het actualisatietraject wordt uitvoering gegeven aan het project 'Centrum'. Dit project heeft tot doel de aantrekkingskracht van het centrum te behouden en te versterken.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
3. Het beroep van [appellant] is allereerst gericht tegen de aanduiding "specifieke vorm van horeca - 1" voor het perceel [locatie 1]. Hij betoogt dat het toestaan van horeca op de bovenverdieping van het grand café geluidsoverlast tot gevolg heeft in zijn woning op het perceel [locatie 2].
3.1. Blijkens de verbeelding is aan het perceel [locatie 1] de bestemming "Centrum - 1" toegekend met de aanduiding "specifieke vorm van horeca - 1".
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, van de planregels zijn gronden met de bestemming "Centrum - 1" onder meer bestemd voor horeca uit ten hoogste categorie 1a uit de Lijst van Horeca-activiteiten, uitsluitend op de begane grond.
Ingevolge lid 4.4, onder b, geldt in afwijking van het gestelde in lid 4.1 dat ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van horeca - 1" tevens horeca tot en met categorie 2 op de verdieping is toegestaan.
3.2. Niet in geschil is dat het gebied waarin het grand café op het perceel [locatie 1] ligt, gelet op de verschillende aanwezige functies, aangemerkt dient te worden als een "gebied met functiemenging" in de zin van de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). Binnen dergelijke gebieden zijn volgens de VNG-brochure de richtafstanden voor rustige woonwijken niet toepasbaar, maar wordt de toelaatbaarheid van milieubelastende functies beoordeeld aan de hand van drie milieucategorieën: A, B en C. Ingevolge artikel 4, lid 4.4, onder b, van de planregels in samenhang bezien met bijlage 2 "Staat van horeca activiteiten" behorende bij de planregels is op het perceel [locatie 1] middelzware horeca toegestaan, zoals café-restaurants, bars en cafés. Uit de Staat van Bedrijfsactiviteiten - functiemenging behorende bij de VNG-brochure volgt dat restaurants, cafés en bars onder categorie A vallen. Voor categorie A geldt dat deze bedrijfsactiviteiten zodanig weinig milieubelastend voor hun omgeving zijn dat deze aanpandig aan woningen kunnen worden uitgevoerd. De afstand van de woning van [appellant] op het perceel van [locatie 2] tot het grand café bedraagt blijkens de verbeelding 0 m en voldoet derhalve aan de criteria voor bedrijfsactiviteiten in categorie A.
3.3. Ingevolge artikel 2.17, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit milieubeheer mag het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting op de gevel van gevoelige gebouwen niet meer bedragen dan 50, 45 en 40 dB(A) voor onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode en in in- en aanpandige gevoelige gebouwen niet meer dan 35, 30 en 25 dB(A). Voor de maximale geluidsniveaus op de gevels van woningen geldt dat deze niet meer mogen bedragen dan 70, 65 en 60 dB(A) voor onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode.
3.4. Door Buijvoets Bouw- en Geluidsadvisering is in opdracht van de eigenaar van het pand op het perceel [locatie 1] op 8 maart 2010 een akoestisch rapport opgesteld. Hieruit volgt dat na het treffen van geluidreducerende voorzieningen aan de ruimte op de eerste verdieping van het pand op het perceel [locatie 1] in de aanpandige slaapkamer van [appellant] kan worden voldaan aan de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Deze voorzieningen betreffen het doortrekken van een geluidwerende wand en het kierdicht aansluiten van een massieve spaanplaatdeur tegen de wanden, vloer en plafond. Ter zitting heeft de raad verklaard dat de voorgestelde voorzieningen inmiddels uitgevoerd zijn en dat uit nader akoestisch onderzoek is gebleken dat in de ruimte op de eerste verdieping een gemiddeld geluidniveau van 84 dB(A) muziek geproduceerd kan worden zonder daarbij de wettelijke geluidnormen te overschrijden, welk geluidniveau voldoende is voor de exploitatie van een grand café. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de raad niet van de conclusie uit het akoestisch rapport kon uitgaan dat kan worden voldaan aan de normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening verdergaande eisen gesteld hadden moeten worden gesteld om te waarborgen dat ter plaatse van zijn woning als gevolg van de horeca op de bovenverdieping van het naastgelegen pand een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gerealiseerd.
3.5. Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid horeca op de verdieping mogelijk kunnen maken op het perceel [locatie 1]. Het betoog faalt.
4. Het beroep van [appellant] is verder gericht tegen de aanduiding "specifieke vorm van horeca - overdekt terras", voor zover deze is toegekend aan de gronden gelegen voor het pand op het perceel [locatie 1]. Hij voert aan dat de noodzaak van het vergroten van het winterterras op het perceel [locatie 1] van 3,5 m naar 4,5 m ontbreekt.
4.1. Blijkens de verbeelding is aan de gronden gelegen voor het perceel [locatie 1] de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" toegekend met de aanduiding "specifieke vorm van horeca - overdekt terras".
Ingevolge artikel 13, lid 13.1, onder e, van de planregels is het toegestaan op gronden met de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van horeca - overdekt terras" een overdekt terras te realiseren.
Ingevolge lid 13.2.2 gelden voor het bouwen van een overdekt terras de volgende regels:
1. het bouwwerk aan het hoofdgebouw van de aangrenzende bestemming wordt gebouwd;
2. de bouwhoogte niet meer bedraagt dan 0,3 m boven de eerste bouwlaag;
3. het winterterras dient de volledige ruimte te beslaan tussen de rooilijn en de gevel van de horecagelegenheid;
4. de diepte van een overdekt terras mag maximaal 3,5 m bedragen; de diepte van een overdekt terras mag maximaal 4,5 m bedragen, met dien verstande dat de gedeelten Grotestraat, inclusief Dorsetplein, tussen de Oude Almeloseweg en de Grotestraat (ter hoogte van de Marktstraat) autoluw dienen te zijn.
4.2. In de door de raad op 8 november 2011 vastgestelde beleidsregels "Beleidsregels overdekte (winter)terrassen" (hierna: de beleidsregels) staat dat voor een overdekt (winter)terras een diepte van maximaal 3,5 m wordt toegestaan. De Afdeling overweegt dat het realiseren van (winter)terrassen met een diepte van 4,5 m hier niet mee in overeenstemming is. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat in het centrumgebied van Borne op enkele locaties (winter)terrassen met een diepte van 4,5 m worden toegestaan om de aantrekkingskracht van het centrumgebied te behouden en te versterken. Van de zijde van de raad is verder uiteengezet dat een terras met een diepte van 3,5 m over onvoldoende opstel- en manoeuvreerruimte biedt voor rolstoelgebruikers en de doorgang van bedienend personeel en andere bezoekers belemmert.
Op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Onder bijzondere omstandigheden in de zin van voornoemde bepaling wordt verstaan omstandigheden die niet reeds in de beleidsregel zijn verdisconteerd. De Afdeling is van oordeel dat het behouden en versterken van de aantrekkingskracht van het centrumgebied en het voorzien in voldoende opstel- en manoeuvreerruimte voor rolstoelgebruikers niet kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 4:84 van de Awb. Gelet hierop is het plan in zoverre vastgesteld in strijd met artikel 4:84 van de Awb. Het betoog slaagt.
5. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, wat betreft de aanduiding "specifieke vorm van horeca - overdekt terras" voor de gronden gelegen voor het perceel [locatie 1], is genomen in strijd met artikel 4:84 van de Awb. Het beroep van [appellant] is gegrond, zodat het betreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
6. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover vernietigd, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten en overweegt hiertoe het volgende.
6.1. De raad heeft te kennen gegeven dat de beleidsregels inmiddels zijn ingetrokken en dat hij op 12 november 2013 het beeldkwaliteitsplan "Beeldkwaliteitsplan overdekte (winter)terrassen" heeft vastgesteld. In het beeldkwaliteitsplan staat dat voor de toegestane diepte van een overdekt (winter)terras in het bestemmingsplan een rooilijn voor het winterterras wordt opgenomen. Het winterterras dient de volledige ruimte te beslaan tussen de rooilijn en de gevel van de horecagelegenheid. De dieptematen zijn opgenomen in het bestemmingsplan, aldus het beeldkwaliteitsplan.
Gelet op het voorgaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het in het onderhavige plan mogelijk maken van een (winter)terras op het perceel [locatie 1] met een diepte van 4,5 m niet in strijd is met de eisen zoals opgenomen in het beeldkwaliteitsplan.
7. Verder betoogt [appellant] dat als gevolg van het mogelijk maken van winterterrassen van 4,5 m diep op de percelen [locatie 1] en [locatie 3] het straatbeeld wordt aangetast en zijn pand op het perceel [locatie 2] niet meer zichtbaar is. [appellant] vreest voorts dat de toegestane winterterrassen de Grotestraat te smal maken waardoor de verkeersveiligheid wordt aangetast. Ten slotte betoogt [appellant] dat de vergroting van het winterterras op het perceel [locatie 1] geluidsoverlast tot gevolg heeft.
7.1. [appellant] heeft naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat het straatbeeld door het mogelijk maken van overdekte winterterrassen met een diepte van 4,5 m ernstig wordt aangetast. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit het beeldkwaliteitsplan volgt dat bij het verlenen van een omgevingsvergunning ten aanzien van de constructie van het winterterras wordt geëist dat deze transparant en open dient te zijn. Daarvoor dienen de wanden van het winterterras te bestaan uit transparante materialen (bijvoorbeeld glas) en dienen de wanden opengemaakt te kunnen worden. Het dak dient op eenvoudige wijze geopend te kunnen en heeft het karakter van een zonnescherm (doek). Gelet op het voorgaande wordt gewaarborgd dat het straatbeeld een open karakter houdt.
Voorts wordt het pand op het perceel [locatie 2] door het overdekte (winter)terras met een diepte van 4,5 m weliswaar minder zichtbaar vanaf de kruising Grotestraat/Bakerssteeg, maar in een stedelijke omgeving kan verwacht worden dat gebouwen minder zichtbaar worden als gevolg van nieuwe ontwikkelingen. Hierbij is van belang dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat het pand vanaf de andere kant van de Grotestraat wel zichtbaar blijft.
Het betoog faalt.
7.2. De Afdeling overweegt verder dat ingevolge artikel 13, lid 13.2.2, onder 4, van de planregels de diepte van een winterterras alleen 4,5 m mag bedragen indien het gedeelte van de Grotestraat tussen de Oude Almeloseweg en de Grotestraat (ter hoogte van de Markstraat) autoluw is geworden. Ter zitting is door de raad toegelicht dat voor het autoluw maken van het desbetreffende gedeelte van de Grotestraat een verkeersbesluit zal worden genomen, zodat dit gedeelte alleen voor bevoorradingsverkeer, fietsers en voetgangers toegankelijk zal zijn. Gelet op het voorgaande en nu de Grotestraat na het plaatsen van de winterterrassen ongeveer 8 m breed blijft, is de Afdeling van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de verkeersveiligheid op de Grotestraat niet voldoende zal kunnen worden gewaarborgd bij de uitvoering van het plan. Dat de bakkerij schuin tegenover het grand café eveneens een terras zou hebben, maakt het voorgaande niet anders, nu de raad ter zitting heeft verklaard dat dit terras uitsluitend in de zomerperiode is toegestaan en slechts bestaat uit enkele tafels naast elkaar zodat voldoende ruimte aanwezig blijft voor het bevoorradingsverkeer en het winkelend publiek.
Voor zover [appellant] bezwaren heeft tegen het autoluw maken van de Grotestraat overweegt de Afdeling dat het verkeersbesluit dat hierin voorziet niet ter toets voorligt, zodat bezwaren die hier op zien in de onderhavige procedure niet aan de orde kunnen komen.
Het betoog faalt.
7.3. In het in opdracht van de raad opgestelde rapport van 20 februari 2014 "Akoestisch onderzoek Winterterras [locatie 1] te Borne" (hierna: het akoestisch onderzoek) is de geluidsbelasting als gevolg van het vergrote winterterras onderzocht. In dit onderzoek is uitgegaan van de verleende terrasvergunning waarin staat dat het terras van zondag tot en met donderdag tot 01:00 uur geopend mag zijn en vrijdag en zaterdag tot 02:00 uur. In het akoestisch onderzoek staat dat voor het stemvolume een gemiddeld normaal stemniveau van 65 dB(A) is gebruikt. Voor het bepalen van het maximale geluidniveau is het stemvolume van een gemiddelde schreeuw van 80 dB(A) gebruikt. Uit het akoestisch onderzoek volgt dat over het algemeen het (winter)terras niet leidt tot overschrijding van de normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer.
7.3.1. Het adviesbureau Alcedo heeft op verzoek van [appellant] het akoestisch onderzoek van de raad beoordeeld. Volgens Alcedo is in het akoestisch onderzoek onder meer geen rekening gehouden met het muziekgeluid. Alcedo stelt dat een muziekgeluidcorrectie ter grootte van 10 dB(A) had moeten worden toegepast, nu de geluidsinstallatie tevens aan de buitengevel bevestigd is. Verder stelt Alcedo dat in het akoestisch onderzoek voor het stemgeluid wordt uitgegaan van een te lage bronsterkte voor spreken en voor roepen. Tevens stelt Alcedo dat het gekozen toetspunt uit het akoestisch onderzoek op een afstand van ongeveer 2,4 m van het terras ligt, maar dat het raam van de verblijfsruimte in de woning van [appellant] zich op ongeveer 60 cm van het terras bevindt. Op 60 cm afstand zullen de geluidsniveaus hoger zijn dan waar in het akoestisch onderzoek van is uitgegaan.
7.3.2. Ter zitting heeft de raad onweersproken gesteld dat in de verleende terrasvergunning van het grand café is opgenomen dat op het winterterras geen muziek ten gehore mag worden gebracht. Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling het muziekgeluid terecht niet in het akoestisch onderzoek betrokken. Ter zitting heeft de raad verder toegelicht dat niet gekozen is voor een toetspunt op 60 cm afstand van het terras, omdat op deze plek het balkon van de woning van [appellant] aanwezig is en dit balkon geen geluidgevoelige ruimte betreft. Gekozen is voor een toetspunt ter hoogte van het raam van de verblijfsruimte die direct grenst aan de straat, aldus de raad. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] derhalve niet aannemelijk gemaakt dat in het akoestisch onderzoek van een verkeerd toetspunt is uitgegaan. Wat betreft het betoog van [appellant] dat voor het stemgeluid van een te lage maximale bronsterkte is uitgegaan, heeft de raad ter zitting verklaard dat tevens een berekening is uitgevoerd met een bronsterkte van 90 dB(A) en dat hieruit volgt dat nog steeds kan worden voldaan aan de normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Verder heeft de raad toegelicht dat in het akoestisch onderzoek is uitgegaan van een normaal gemiddeld stemvolume voor het spreken van 65 d(BA), omdat het grand café een eetcafé is waar bezoekers kunnen eten en drinken en op het terras geen muziek ten gehore mag worden gebracht. Op een dergelijk terras is het roepen of schreeuwen niet gebruikelijk, aldus de raad. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de raad niet van een bronsterkte van 65 dB(A) voor het normaal gemiddeld stemvolume heeft kunnen uitgaan. Ook in het overige dat [appellant] heeft aangevoerd wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op de uitkomsten van het akoestisch onderzoek heeft kunnen baseren.
Het betoog faalt.
7.4. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad aannemelijk gemaakt dat het (winter)terras kan voldoen aan de normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. Hierbij wordt van belang geacht dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat in het akoestisch onderzoek weliswaar staat dat bij een vol terras met 40 personen op één toetspunt bij de woning van [appellant] in de avondperiode de norm van het langtijdgemiddelde geluidniveau met 0,9 dB(A) zal worden overschreden en in de nachtperiode (bij een openingstijd tot 02:00 uur) met 1,5 dB(A), maar dat het niet aannemelijk is dat het terras in deze periodes volledig bezet zal zijn, te meer nu het terras niet is gelegen in een levendig uitgaansgebied. In geval van overschrijding van de normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer kan [appellant] een verzoek om handhavend optreden indienen. Gelet op het voorgaande heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt als gevolg van de vergroting van het winterterras geen sprake is van aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning van [appellant] op het perceel [locatie 2].
Het betoog faalt.
8. Niet is gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant] gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Borne van 16 april 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Centrum", voor zover het betreft de aanduiding "specifieke vorm van horeca - overdekt terras" voor de gronden gelegen voor het perceel [locatie 1];
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van de raad van de gemeente Borne van 16 april 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Centrum", voor zover dit is vernietigd, in stand blijven;
IV. gelast dat de raad van de gemeente Borne aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. [NAAM].G. Drupsteen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J.G. Driessen, ambtenaar van staat.
w.g. Drupsteen w.g. Driessen
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2014
634.