ECLI:NL:RVS:2016:852
Raad van State — Uitspraak 


201503041/1/R4.
Datum uitspraak: 30 maart 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Schoonoord, gemeente Coevorden,
2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te De Kiel, gemeente Coevorden,
3. [appellant sub 3], wonend te De Kiel, gemeente Coevorden,
4. [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 4]), beiden wonend te [woonplaats],
en
de raad van de gemeente Coevorden,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 3 februari 2015, nummer 2015/1196, heeft de raad het bestemmingsplan "De Kiel, De Tip" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.
[appellanten sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2016, waar [appellanten sub 1], [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [appellant sub 1B], en de raad, vertegenwoordigd door E.J. Bagerman en S. Brouwer, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen hebben [appellanten sub 1] en [appellant sub 2] op de zitting een nader stuk overgelegd.
Overwegingen
Inleiding
1. Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor het recreatiepark De Tip in De Kiel en een aantal aanliggende woningen. Op het park staan 59 recreatiewoningen die in het plan de bestemming "Recreatie" hebben gekregen. Een deel van deze recreatiewoningen wordt permanent bewoond. In het bestemmingsplan is aan een aantal van deze permanent bewoonde recreatiewoningen de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning" toegekend. In andere recreatiewoningen mag op grond van een gedoogbeschikking permanent worden gewoond.
[appellanten sub 1] zijn eigenaar van een recreatiewoning op De Tip, die zij verhuren aan een derde. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] wonen in hun eigen recreatiewoning op het park. Aan alle drie de woningen van [appellanten sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] is in het plan de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning" toegekend. [appellant sub 4] is eigenaar en verhuurder van zes woningen op het park. Aan twee van deze woningen is in het plan de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning" toegekend.
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De bestemming "Recreatie"
3. [appellanten sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] kunnen zich niet verenigen met de bestemming "Recreatie" voor hun recreatiewoningen. Zij betogen dat de raad de bestemming "Wonen" aan hun recreatiewoningen had moeten toekennen. Daartoe voeren zij aan dat in hun visie het toestaan van permanente bewoning een woonbestemming rechtvaardigt. Verder voeren zij aan dat de raad al geruime tijd op de hoogte was van de permanente bewoning. Ter onderbouwing wijzen [appellanten sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] erop dat de permanente bewoning van de recreatiewoningen ook op grond van het vorige plan was toegestaan. Verder voeren appellanten aan dat de gemeente Coevorden, alsook haar voorganger de gemeente Sleen, nooit handhavend heeft opgetreden tegen de permanente bewoning. Volgens [appellanten sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] zijn de permanent bewoonde recreatiewoningen bovendien aangemeld bij het Centraal Bureau voor de Statistiek (hierna: CBS), om een hogere bijdrage uit het Gemeentefonds te ontvangen.
3.1. De raad erkent dat een deel van de recreatiewoningen op het park al geruime tijd permanent wordt bewoond. De raad is hiervan op de hoogte en heeft daarom de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning" aan deze recreatiewoningen toegekend. Volgens de raad komt deze wijze van bestemmen overeen met het hiervoor geldende planologisch regime. Volgens de raad zijn de permanent bewoonde recreatiewoningen in het verleden inderdaad aangemeld bij het CBS, maar kunnen hier geen rechten aan worden ontleend.
3.2. Ingevolge artikel 4, lid 4.1, van de planregels zijn de voor de bestemming "Recreatie" aangewezen gronden bestemd voor:
a. een verblijfsrecreatieterrein met maximaal 59 vrijstaande woningen;
b. uitsluitend ter plaatse van de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning" permanente bewoning van de daar aanwezige recreatiewoningen.
Ingevolge lid 4.4 wordt onder gebruik in strijd met de bestemming in ieder geval verstaan het gebruik of laten gebruiken van recreatieverblijven voor permanente bewoning, met uitzondering van de recreatieverblijven ter plaatse van de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning" waar permanente bewoning is toegestaan.
3.3. Het vorige bestemmingsplan voor het recreatiepark De Tip is het bestemmingsplan "Rekreatiecentrum De Tip" uit 1972. Blijkens de verbeelding van dat bestemmingsplan is aan de recreatiewoningen de bestemming "Recreatiewoonverblijven" toegekend. Binnen deze bestemming was permanente bewoning niet toegestaan. Nadien zijn voor, onder meer het voorliggende plangebied, twee facetbestemmingsplannen vastgesteld, waaronder het facetbestemmingsplan "Facet-bestemmingsplan recreatiecentra ‘De Tip, ‘Wico’ en ‘Ermerzand’" (hierna: het facetbestemmingsplan). In dit facetbestemmingsplan zijn de bebouwingsmogelijkheden voor recreatiewoningen op drie recreatieparken geüniformeerd. Voorts staat in artikel 2 van de voorschriften van dit facetbestemmingsplan dat permanente bewoning van de recreatiewoningen is toegestaan in woningen die voorkomen op de bijlage bij het bestemmingsplan, alsmede voor de bewoners die op 15 september 1997 hun recreatiewoningen permanent bewoonden. De woningen die in het voorliggende bestemmingsplan de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning" hebben gekregen staan in deze bijlage. Deze woningen, waaronder de woningen van [appellanten sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en twee woningen van [appellant sub 4], worden sindsdien legaal permanent bewoond. In het voorliggende bestemmingsplan mag de permanente bewoning van de recreatiewoningen die voorkomen op de bijlage bij het facetbestemmingsplan worden voortgezet. Daartoe heeft de raad aan deze woningen, waaronder de woningen van appellanten, de functieaanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning" toegekend. De raad heeft ter zitting gesteld dat hij hiervoor heeft gekozen, omdat de raad wil dat het terrein het karakter van een recreatiepark met veel groen behoudt. Het toekennen van de bestemming "Wonen" aan de permanent bewoonde recreatiewoningen zou daaraan, mede door de extra bebouwingsmogelijkheden die dan ontstaan, afbreuk doen. De door [appellanten sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] aangevoerde argumenten over het vorige bestemmingsplan, het jarenlange gebruik als woning en het ontbreken van handhavend optreden in het verleden, zijn naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende om deze keuze van de raad onredelijk te achten. Daarbij is van belang dat de raad in het bestemmingsplan recht heeft gedaan aan de bestaande rechten van appellanten. Aan de omstandigheid dat de recreatiewoningen vroeger als woningen zijn aangemeld bij het CBS kunnen geen rechten op of rechtens relevante verwachtingen omtrent het planologische regimeworden ontleend.
Het betoog faalt.
4. [appellanten sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen verder dat de raad ten onrechte stelt dat de door hen gewenste bestemming "Wonen" voor hun recreatiewoningen in strijd is met de door provinciale staten op 3 juli 2014 vastgestelde Provinciale Omgevingsverordening (hierna: POV). Daartoe voeren zij aan dat in de gemeente Westerveld op twee locaties permanent bewoonde recreatiewoningen wel een woonbestemming hebben gekregen, nadat het college van gedeputeerde staten hiervoor een ontheffing had verleend. Verder heeft een ambtenaar van de provincie telefonisch verklaard dat de POV geen verbod bevat om aan permanent bewoonde recreatiewoningen de bestemming "Wonen" toe te kennen, aldus [appellanten sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3].
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de door appellanten gewenste bestemming "Wonen" niet alleen in strijd is met de POV, maar ook met het gemeentelijke woningbouwbeleid.
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 24 september 2014, zaak nr. 201301531/1/R4, dient de raad, ongeacht de mogelijkheden die een provinciale verordening zoals de POV biedt, een eigen ruimtelijke afweging te maken. Dit betekent onder meer dat de omstandigheid dat elders in de provincie wel een woonbestemming is toegekend aan recreatiewoningen, niet meebrengt dat de raad daartoe ook gehouden is. In dit geval heeft de raad ervoor gekozen om geen ontheffing van de POV aan te vragen, omdat een dergelijke aanvraag naar het oordeel van de raad geen kans van slagen had, de raad de bestemming "Wonen" voor de permanent bewoonde recreatiewoningen ruimtelijk ongewenst vindt en de bestemming "Wonen" voor de recreatiewoningen niet past binnen het gemeentelijke woningbeleid. Het betoog van appellanten dat de raad ter onderbouwing van zijn besluit om niet de bestemming "Wonen" aan de permanent bewoonde recreatiewoningen toe te kennen enkel en ten onrechte heeft verwezen naar de POV faalt derhalve.
5. [appellanten sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen voorts dat het plan, voor zover dat niet voorziet in de bestemming "Wonen" voor hun recreatiewoningen, is vastgesteld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Daartoe voeren zij aan dat de woning aan De Tip 3 in 2009 wel een woonbestemming heeft gekregen, terwijl hiervoor destijds geen deugdelijke argumenten waren.
5.1. Over de door [appellanten sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] gemaakte vergelijking met het perceel De Tip 3, wordt overwogen dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie. Daartoe heeft de raad uiteengezet dat op 18 mei 2009 een vrijstelling op de voet van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is verleend voor het verbouwen van de woning op De Tip 3 en het gebruik als burgerwoning. Blijkens de vrijstelling is daartoe besloten, omdat de woning voorheen werd gebruikt als dienstwoning maar dit gebruik al was beëindigd. [appellanten sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. Nu het ervoor moet worden gehouden dat de woning op De Tip 3 vroeger als dienstwoning werd gebruikt, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door appellanten genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie.
Het betoog faalt.
6. [appellant sub 4] betoogt dat de raad de bestemming "Wonen" aan zijn recreatiewoningen had moeten toekennen, omdat de recreatiewoningen niet meer aangewend kunnen worden voor recreatieve verhuur. Volgens hem willen recreanten meer centrale voorzieningen, zoals een winkel en een zwembad. Volgens [appellant sub 4] kunnen de woningen worden verhuurd als starterswoningen en gebeurt dit ook in verschillende gemeenten.
6.1. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant sub 4] aldus dat hij de uitvoerbaarheid van de bestemming "Recreatie" betwist. Ter zitting heeft de raad gesteld dat een bedrijfsmatige exploitatie van het recreatiepark niet meer mogelijk is door het ontbreken van centrale voorzieningen. Dit betekent volgens de raad echter niet dat de bestemming "Recreatie" niet meer uitvoerbaar is, omdat de recreatiewoningen ook gebruikt kunnen worden door particulieren als tweede woning. [appellant sub 4] heeft geen feiten of omstandigheden aangedragen waaruit volgt dat dit onjuist is. Gelet hierop heeft de raad zich op voorhand in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de bestemming "Recreatie" uitvoerbaar is.
Het betoog faalt.
7. De conclusie is dat de raad in redelijkheid heeft kunnen besluiten om aan de recreatiewoningen van [appellanten sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] niet de bestemming "Wonen" toe te kennen.
Toegestane oppervlakte bijgebouwen
8. [appellanten sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] kunnen zich voorts niet verenigen met de toegestane oppervlakte aan bijgebouwen binnen de bestemming "Recreatie". Zij betogen dat de toegestane oppervlakte van 20 m2 bij een permanent bewoonde recreatiewoning onvoldoende is. Daartoe voeren zij aan dat binnen de bestemming "Wonen" een veel grotere oppervlakte aan bijgebouwen mag worden gerealiseerd, terwijl de raad dit verschil niet heeft gemotiveerd. Verder voeren zij aan dat uit een door Bureau Advies en Inspectie Noord opgesteld rapport (hierna: het rapport) over de aanwezige bijgebouwen bij de recreatiewoningen op De Tip volgt dat bij 33% van de recreatiewoningen de oppervlakte aan bijgebouwen groter is dan de thans toegestane 20 m2. Volgens appellanten is dit onderzoek ten onrechte niet ter inzage gelegd, heeft de raad de uitkomsten van dit onderzoek ten onrechte niet in zijn besluitvorming betrokken en had de raad naar aanleiding van het onderzoek moeten besluiten om een grotere oppervlakte aan bijgebouwen binnen de bestemming "Recreatie" toe te staan.
8.1. De raad stelt dat de toegestane oppervlakte aan bijgebouwen binnen de bestemming "Recreatie" naar aanleiding van het door appellanten aangehaalde rapport is vergroot ten opzichte van het vorige plan. Volgens de raad kunnen de bewoners van de permanent bewoonde recreatiewoningen ook gebruik maken van de mogelijkheden voor vergunningsvrij bouwen uit het Besluit omgevingsrecht.
8.2. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit ter inzage, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp.
Ingevolge artikel 6:22 van de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Ingevolge artikel 4, lid 4.2, onder 4.2.1, van de planregels, voor zover hier van belang, gelden voor recreatiewoningen binnen de bestemming "Recreatie" de volgende regels:
[…]
c. de oppervlakte van een recreatiewoning mag maximaal 100 m2 bedragen;
e. per recreatiewoning is maximaal 20 m2 aan bijbehorende bouwwerken toegestaan met een maximale bouwhoogte van 3 m.
[…]
Ingevolge artikel 6, lid 6.2, onder 6.2.1, voor zover van belang, gelden voor gebouwen binnen de bestemming "Wonen" de volgende regels:
a. per bestemmingsvlak mag niet meer dan één woonhuis worden gebouwd;
[…]
d. de gezamenlijke oppervlakte van het woonhuis en de bijbehorende bouwwerken mag niet meer bedragen dan 250 m2;
[…]
8.3. Op grond van de voorheen geldende planologische regeling was per recreatiewoning 10 m2 aan bijgebouwen toegestaan. Ook het voorontwerpbestemmingsplan voorzag in die oppervlakte aan bijgebouwen. Naar aanleiding van de inspraakreacties van de bewoners van De Tip op het voorontwerp en met het oog op eventueel toekomstig handhavend optreden, is onderzoek verricht naar over de aanwezige bijgebouwen in het plangebied. Uit het rapport volgt dat bij veel recreatiewoningen een grotere oppervlakte aan bijgebouwen staat dan de destijds toegestane 10 m2. In het ontwerpplan en het vastgestelde plan is vervolgens de toegestane oppervlakte aan bijgebouwen binnen de bestemming "Recreatie" verruimd tot 20 m2. Het rapport is voorafgaand aan de vaststelling van het plan niet aan de raad gezonden. Dit betekent echter niet dat de raad dit rapport niet heeft betrokken in zijn besluitvorming of er geen kennis van heeft kunnen nemen. In de zienswijzennota en de startnotitie voor het bestemmingsplan wordt verwezen naar de inhoud van het rapport. Ook heeft de raad ter zitting bevestigd dat het rapport beschikbaar was voor de raadsleden. [appellanten sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de raad niet in de gelegenheid is gesteld om kennis te nemen van het rapport.
Het rapport is voorts niet bij het ontwerpplan ter inzage gelegd. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt echter dat het rapport wel ten behoeve van dit bestemmingsplan is opgesteld en betrokken is bij de totstandkoming van het plan. Het rapport dient daarom te worden aangemerkt als een op de zaak betrekking hebbend stuk dat redelijkerwijs nodig was voor de beoordeling van het ontwerp, als bedoeld in artikel 3:11, eerste lid, van de Awb. De door de raad genoemde omstandigheden dat het rapport deels privacygevoelige informatie bevat, kan niet tot een ander oordeel leiden, omdat het rapport ook (deels) geanonimiseerd ter inzage kon worden gelegd.
De Afdeling ziet echter geen aanleiding om het besluit waarbij het bestemmingsplan is vastgesteld reeds om die reden te vernietigen. Het is namelijk niet aannemelijk is dat in dit geval belanghebbenden door de schending van artikel 3:11, eerste lid, van de Awb zijn benadeeld. Daartoe overweegt de Afdeling dat het rapport is genoemd in de startnotitie voor het bestemmingsplan, zodat belanghebbenden van het bestaan van het rapport op de hoogte konden zijn. [appellanten sub 1] hebben bovendien het rapport opgevraagd en verkregen. Niet aannemelijk is dat andere belanghebbenden een zienswijze zouden hebben ingediend indien het rapport ter inzage zou zijn gelegd. Aangenomen mag worden dat eventuele andere belanghebbenden een zienswijze naar voren zouden hebben gebracht waarin zou zijn gewezen op het ontbreken van het rapport bij de terinzagelegging of dat zij, nadat zij hierom hadden gevraagd, kennis hadden genomen van het rapport en daarover een zienswijze naar voren zouden hebben gebracht. Gelet op het voorgaande zal de Afdeling de schending van artikel 3:11, eerste lid, van de Awb passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.
8.4. Over de toegestane oppervlakte van 20 m2 bijgebouwen bij een recreatiewoning, heeft de raad uiteengezet dat de uitkomsten van het rapport in de belangenafweging zijn betrokken, maar dat de raad geen grotere oppervlakte aan bijgebouwen wil toestaan. Volgens de raad leidt een grotere oppervlakte aan bijgebouwen ertoe dat De Tip zijn karakter als groen recreatiepark zal verliezen. De raad wil niet dat het recreatiepark te zeer op een stedelijk gebied gaat lijken. Wat betreft het verschil tussen de bijgebouwenregelingen binnen de bestemmingen "Recreatie" en "Wonen" heeft de raad gesteld dat voor de bijgebouwenregeling binnen de bestemming "Wonen" is aangesloten bij de bijgebouwenregeling uit het bestemmingsplan "Buitengebied". Daartoe is besloten, omdat de percelen met de bestemming "Wonen" in dat bestemmingsplan grenzen aan die in dit bestemmingsplan. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellanten sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid voor deze bijgebouwenregeling voor de bestemming "Recreatie" heeft kunnen kiezen.
Het betoog faalt.
Conclusie en proceskosten
9. De beroepen van [appellanten sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] zijn ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.C. Nijholt, griffier.
w.g. Kranenburg w.g. Nijholt
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2016
767.