ECLI:NL:RBMNE:2016:1767
Rechtbank MNE — Uitspraak 


RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 15/241, 15/2160, 15/2158, 15/2269, 15/1795, 15/1741, 15/1514, 15/1793, 15/2058, 15/1487, 15/1790, 15/1800,
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 februari 2016 in de zaak tussen
Stichting ROC Midden-Nederland, te Nieuwegein,
Stichting ROC Summa College,
te Eindhoven,
Koning Willem I College 's-Hertogenbosch,
te 's-Hertogenbosch,
Stichting Interconfessioneel Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie, regio Amersfoort,
te Leusden,
Stichting Gilde Opleidingen,
te Venlo,
Stichting ROC West-Brabant
, te Bergen op Zoom,
Stichting STC-Group
, te Rotterdam,
Stichting Beroepsonderwijs en Volwasseneneducatie Oost-Gelderland
, te Doetinchem,
Stichting ROC Drenthe,
te Drenthe,
Stichting voor Educatie en Beroepsonderwijs
, te Hoofddorp,
Stichting Deltion College
, te Zwolle,
Stichting Regionaal Opleidingencentrum van Twente
, te Hengelo,
eiseressen,
(gemachtigde: A.A. de Lange),
en
de algemeen directeur van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR),
verweerder
(gemachtigde: mr. [NAAM]. M.C. de Smidt).
Procesverloop
Bij brief van 20 december 2013 heeft de financieel directeur van het CBR aan de MBO Raad bericht dat het voorgenomen locatiebeleid van het CBR niet zal worden aangepast en dat de verschillende ROC’s, gecertificeerd voor de afname van de V2C en V3C modules, meegedeeld zullen worden dat hun certificeringsperiode met een jaar zal worden verlengd tot 1 januari 2015.
Bij afzonderlijke besluiten van 29 januari 2014 (de primaire besluiten) gericht aan eiseressen heeft verweerder eiseressen bericht dat vanaf 1 januari 2015 de theorie-examens V2C en V3C niet langer op de betreffende schoollocatie zullen worden afgenomen.
Eiseressen hebben zowel tegen de hiervoor genoemde brief als tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt. Bij afzonderlijke besluiten van 1 december 2014 (de bestreden besluiten) gericht aan eiseressen heeft verweerder het bezwaar voor zover gericht tegen de brief van 20 december 2013 niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaar voor zover gericht tegen de primaire besluiten heeft verweerder ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Er is één beroepschrift ingediend namens eiseressen. Dit beroep is aanvankelijk alleen gestuurd naar de rechtbank Midden-Nederland. Gebleken is dat deze rechtbank, gelet op de vestigingsplaats van eiseressen, niet in alle gevallen relatief bevoegd was om op de beroepen te beslissen. In overleg met de rechtbank hebben eiseressen een afschrift van het beroep doorgestuurd naar de verschillende relatief bevoegde rechtbanken. Met het oog op een doelmatige en centrale afhandeling van deze procedures hebben eiseressen vervolgens verzocht om alle beroepen door de rechtbank Midden-Nederland gevoegd te laten behandelen. Dit verzoek is toegewezen. De beroepschriften zijn vervolgens met toepassing van artikel 8:13, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ter behandeling teruggestuurd naar de rechtbank Midden-Nederland.
Eiseressen hebben hun beroep met gronden aangevuld.
Verweerder heeft in één verweerschrift op alle beroepen van eiseressen gereageerd. Verweerder heeft vervolgens nog een aanvulling op het verweerschrift ingediend.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 13 november 2015. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en mr. [A] en [B] LLB. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. [C] .
Overwegingen
1.
De rechtbank acht voor de behandeling van het beroep het volgende van belang.
2. Hoofdstuk VIIA van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw) regelt de vakbekwaamheid van bestuurders goederen- en personenvervoer over de weg (het beroepsvervoer).
Ingevolge artikel 151f, eerste lid, van de Wvw wordt een examen gericht op het behalen van de basiskwalificatie afgelegd bij het CBR, dat onder zijn verantwoordelijkheid voor onderdelen van dat examen anderen kan inschakelen.
3. Verweerder heeft gebruik gemaakt van deze bevoegdheid door eiseressen te certificeren om op hun eigen schoollocatie de theorie-examens vakbekwaamheid V2C en V3C af te nemen. Deze examens mochten in modules worden afgenomen. Verweerder heeft op 23 oktober 2013 aan onder andere eiseressen zijn voornemen bekend gemaakt om het aantal locaties waarop de theorie-examens kunnen worden afgenomen terug te brengen naar twintig. In deze brief is toegelicht dat de manier waarop de theorie-examens - waaronder de theorie-examens voor beroepsvervoer - worden afgenomen, ingrijpend zal worden gewijzigd. Dit heeft tot gevolg dat de examenlocaties moeten worden verbouwd en dat verweerder daarom de keuze heeft gemaakt om het locatiebeleid te wijzigen.
4. Op 20 november 2013 heeft de gemachtigde van eiseressen, die werkzaam is voor de MBO Raad, een gesprek gevoerd over het gewijzigde locatiebeleid, omdat dit tot gevolg zou hebben dat de certificering om examens op de schoollocatie te kunnen afnemen, per 1 januari 2015 zou worden beëindigd. Eiseressen hebben hun zienswijze in dit gesprek naar voren gebracht.
5. Bij brief van 20 december 2013 heeft verweerder eiseressen geïnformeerd over de uitkomsten van een door hem uitgevoerd onderzoek naar de technische mogelijkheden om de afname van de theorie-examens op de schoollocaties te continueren. Verder heeft hij het belang van de examenkandidaten bij een gewijzigd locatiebeleid onderzocht. Verweerder heeft op basis van zijn onderzoek geconcludeerd dat hij het voorgenomen locatiebeleid niet zal aanpassen. Teneinde de scholen, de ROC’s, hiervan tijdig op de hoogte te brengen, zal verweerder de ROC’s, gecertificeerd voor de afname van de V2C en V3C modules, op de hoogte brengen dat de certificeringperiode met een jaar wordt verlengd tot 1 januari 2015 (en dus daarna eindigt).
Over de ontvankelijkheid bezwaar gericht tegen brief van 20 december 2013
6. Eiseressen hebben zich op het standpunt gesteld dat de brief van 20 december 2013 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van Awb. Zij hebben in dat kader betoogd dat verweerder in deze brief zelf de zin heeft opgenomen: “Toch hopen wij op begrip voor deze besluitvorming”. Hieruit volgt dat sprake moet zijn van besluitvorming en dat de brief dus een besluit is. Ter zitting hebben eiseressen hierover verder gesteld dat zij met de brief van 20 december 2013 voor het eerst duidelijkheid hadden over verweerders gewijzigde locatiebeleid en het feit dat er voor de gecertificeerde ROC’s geen uitzondering zou worden gemaakt. Het door eiseressen ingediende bezwaar is dan ook mede gericht tegen dit primaire besluit, zo stellen eiseressen.
7. Verweerder heeft zich bij de bestreden besluiten op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De brief is niet aan eiseressen gericht, maar aan de MBO Raad. Noch eiseressen, noch de MBO Raad worden met deze brief in hun belangen geraakt, waardoor de brief rechtsgevolg mist. Het gaat hier dus niet om een besluit waartegen bezwaar gemaakt kan worden. Het bezwaar van eiseressen is, voor zover gericht tegen deze brief, daarom niet ontvankelijk.
8. Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat eiseressen bij hun inleidende beroepschrift niet duidelijk hebben gemaakt dat zij zich niet in dit standpunt van verweerder konden vinden. Zij hebben pas in de aanvullende gronden van beroep duidelijk gemaakt dat het beroep ook gericht was tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar op dit punt. Deze aanvullende gronden zijn na ommekomst van de beroepstermijn ingediend en daarmee volgens verweerder te laat. De beroepsgronden mogen volgens hem niet meer bij de beoordeling van het beroep worden betrokken.
9. De rechtbank volgt verweerder hierin niet. In het binnen de beroepstermijn ingediende beroepschrift hebben eiseressen de rechtbank verzocht om vernietiging van zowel de brief van 20 december 2013 (dat volgens hen moet worden aangemerkt als besluit), als de primaire besluiten van 29 januari 2014. Eiseressen hebben in hun beroepschrift bij herhaling verwezen naar de brief van 20 december 2013 en uit het beroep blijkt in voldoende mate dat zij zich niet met de inhoud daarvan kunnen verenigen. Hieruit blijkt impliciet dat zij het niet eens zijn met verweerders standpunt dat de brief van 20 december 2013 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dat zij niet met zoveel woorden hebben gereageerd op de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar, betekent op zichzelf nog niet dat zij zich hierbij hebben neergelegd. Het is aan de rechtbank om onder toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb ambtshalve de rechtsgronden aan te vullen.
10. Eiseressen hebben vervolgens aanvullende gronden ingediend waarin zij hun standpunt over de kwalificatie van de brief van 20 december 2013 nader hebben toegelicht. De rechtbank volgt verweerder niet in diens standpunt dat deze gronden tardief zouden zijn. Het staat eiseressen volgens vaste rechtspraak vrij om na ommekomst van de beroepstermijn aanvullende gronden in te dienen. De rechtbank verwijst in dit verband als voorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 3 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL1853):
‘Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 27 augustus 2004 in zaak nr. 200404253/1; JV 2004/407) verbiedt geen rechtsregel dat, binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden, na afloop van de voor het indienen van beroepsgronden gestelde termijn alsnog aanvullende gronden worden ingediend. Dit kan zelfs ter zitting, tenzij de goede procesorde zich hiertegen verzet.’
11. De aanvullende gronden zijn op 9 april 2015 aan de rechtbank toegestuurd en op 29 april 2015 door de rechtbank aan verweerder doorgezonden. Verweerder heeft voldoende tijd gehad om hierop aanvullend verweer te voeren, zoals hij overigens ook heeft gedaan bij brief van 26 oktober 2015 en ter zitting. Verweerder heeft niet gesteld dat hij niet heeft kunnen reageren op de gronden en ook de rechtbank is hiervan niet gebleken. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding voor de conclusie dat de goede procesorde zich ertegen verzet dat de rechtbank de aanvullende gronden van eiseressen bij haar beoordeling betrekt.
12. Dit betekent dat zij zich zal uitlaten over de vraag of de brief van 20 december 2013 een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, dat wil zeggen of het hier gaat om een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan die een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt.
13. Uit de gedingstukken komt naar voren dat tijdens het besluitvormingstraject over het locatiebeleid verschillende brieven zijn gestuurd. De al eerder genoemde brief van 23 oktober 2013 moet worden gezien als het voornemen om het locatiebeleid te wijzigen. Eiseressen hebben daarna nog overleg gehad met verweerder, zoals hiervoor al is aangehaald, en hebben in dit gesprek hun reactie kunnen geven op verweerders voornemen. De brief van 20 december 2013 moet worden gezien als een reactie op dat overleg en op dat wat namens eiseressen naar voren is gebracht. Uit de brief blijkt dat verweerder nog nader onderzoek heeft gedaan en dat hij de resultaten daarvan terugkoppelt aan onder andere de MBO-Raad die, namens eiseressen, het overleg met verweerder is aangegaan. De brief is dan ook niet gericht aan eiseressen, maar aan de deelnemers van het overleg. Verder is de brief ondertekend door de financieel directeur op eigen titel en niet namens de algemeen directeur van het CBR, die bevoegd is tot wijziging van het locatiebeleid. Dat in deze brief wordt gesproken over besluitvorming wil nog niet zeggen dat deze besluitvorming met het schrijven van de brief tot een afronding is gekomen. Uit de brief blijkt dat eiseressen op korte termijn op de hoogte zullen worden gesteld van de beëindiging van hun certificering per 1 januari 2015. Daarmee is de brief dus - anders dan eiseressen aannemen - niet gericht op rechtsgevolg, maar zal dat rechtsgevolg pas ingaan op het moment dat verweerder eiseressen heeft bericht over de beëindiging van de certificering. Dit maakt dat van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb geen sprake is en verweerder het bezwaar van eiseressen tegen de brief van 20 december 2013 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De beroepsgrond slaagt niet.
Over de ontvankelijkheid bezwaar gericht tegen de primaire besluiten van 29 januari 2014
14.
De rechtbank stelt vast dat het rechtsgevolg, te weten de beëindiging van de certificering per 1 januari 2015, het directe gevolg is van de primaire besluiten van 29 januari 2014. Dit zijn  dus naar het oordeel van de rechtbank wel besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen eiseressen bezwaar konden maken. Dit is verder tussen partijen ook niet in geschil. Wel is de vraag of eiseressen hiertegen tijdig bezwaar hebben gemaakt. De rechtbank zal zich hierover ambtshalve moeten buigen.
15. In dit verband is van belang dat de MBO Raad zich namens de onderwijsinstellingen bij brief van 7 maart 2014 heeft gewend tot de minister van Infrastructuur en Milieu (I&M) en de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OC&W). Deze brief heeft als onderwerp: ‘Brief bezwaar wijziging locatiebeleid CBR.’ Deze brief is door de secretaris-generaal van I&M bij brief van 11 juni 2014 beantwoord. Na contact met de gemachtigde van eiseressen is afgesproken om de brief van 7 maart 2014 niet aan te merken als formeel bezwaarschrift, omdat het voorgenomen locatiebeleid van het CBR niet voor bezwaar vatbaar zou zijn. In de brief is gesteld dat het CBR voor de zomer een definitief besluit zou nemen over het locatiebeleid. Eiseressen hebben zich vervolgens op 3 juli 2014 gewend tot verweerder en alsnog een bezwaarschrift ingediend dat zich richt tegen de wijziging van het locatiebeleid, waartoe verweerder al bij de primaire besluiten was overgegaan.
16. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de brief van 7 maart 2014 niet is aan te merken als bezwaar tegen de besluiten van 29 januari 2014. Uit de brief wordt namelijk niet duidelijk dat eiseressen hebben beoogd bezwaar te maken tegen deze primaire besluiten. Zij worden niet genoemd en de gemachtigde van de MBO Raad heeft, zo voert verweerder aan, te kennen gegeven dat hij niet eerder kennis heeft gehad van de primaire besluiten dan op 27 juni 2014. De minister van I&M hoefde de brief dan ook, volgens verweerder, niet naar verweerder door te sturen voor verdere behandeling.
Uit de bewoordingen van de brief van 3 juli 2014 blijkt vervolgens volgens verweerder wel dat eiseressen hiermee opkomen tegen de primaire besluiten. Weliswaar is het bezwaarschrift buiten de bezwaartermijn ingediend, maar verweerder acht de termijnoverschrijding verschoonbaar.
17. De rechtbank stelt vast dat als de brief van 7 maart 2014 moet worden aangemerkt als bezwaar gericht tegen de primaire besluiten van 29 januari 2014, dit bezwaar tijdig, namelijk binnen de zeswekentermijn is ingediend.
Uit het hiervoor onder 15geciteerde onderwerp van deze brief blijkt dat de MBO Raad, namens onder meer eiseressen, hiermee opkomt tegen de wijziging van het locatiebeleid van verweerder. Het had degene tot wie de brief gericht is, te weten de twee ministers, duidelijk moeten zijn dat de brief dus niet was bedoeld voor één van beide ministers maar voor verweerder die een zelfstandig bestuursorgaan is en dus ook verantwoordelijk is voor de afhandeling van bezwaarschriften gericht tegen door hemzelf genomen beslissingen. De secretaris-generaal van I&M, die de afhandeling van de brief op zich heeft genomen, was hiertoe niet bevoegd. De minister van I&M of de minister van OC&W had het bezwaarschrift op grond van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb aan verweerder moeten doorzenden. Dat in de brief niet de primaire besluiten als zodanig worden genoemd – en de gemachtigde van eiseressen klaarblijkelijk toen nog geen concrete kennis heeft gehad van deze besluiten – neemt niet weg dat uit de brief van 7 maart 2014 duidelijk blijkt dat deze brief is bedoeld als bezwaar tegen het gewijzigde locatiebeleid van verweerder. De beslissing om het locatiebeleid te wijzigen is genomen bij de primaire besluiten en daarom moet de brief van 7 maart 2014 worden gezien als gericht tegen deze besluiten. Dit bezwaar is vervolgens ook tijdig ingediend, nu het tijdstip van indiening bij het onbevoegde bestuursorgaan daarvoor bepalend is op grond van artikel 6:15, derde lid, van de Awb. Verweerder had de brief van 7 maart 2014, die pas later in zijn bezit is gekomen, moeten zien als bezwaar gericht tegen de primaire besluiten. De motivering van verweerder in het bestreden besluit dat het later ingediende bezwaarschrift van 3 juli 2014, als het verschoonbaar te late bezwaar moet worden gezien, is daarmee onjuist.
18. De rechtbank stelt verder vast dat verweerder bij het bestreden besluit het bezwaar van eiseressen wel inhoudelijk heeft behandeld. Dat als uitgangspunt is genomen dat het bezwaar dateert van 3 juli 2014 maakt daarbij feitelijk niet uit. Eiseressen hebben al hun bezwaargronden naar voren kunnen brengen en zijn ook in bezwaar gehoord over dat bezwaar. Zij hebben zich ook niet op het standpunt gesteld dat het bezwaar onvoldoende inhoudelijk behandeld zou zijn door verweerder. De rechtbank stelt vast dat eiseressen dus niet zijn benadeeld en passeert met toepassing van artikel 6:22 van de Awb het geconstateerde gebrek.
Over de wijziging van het locatiebeleid
19. Eiseressen hebben zich op het standpunt gesteld dat sprake is van misbruik van bevoegdheid als bedoeld in artikel 3:3 van de Awb. Verweerder is een zelfstandig bestuursorgaan en moet artikel 41, eerste lid, van de Kaderwet ZBO in acht nemen. Dit artikel bepaalt dat een zelfstandig bestuursorgaan op de voet van de ter zake voor de Rijksdienst geldende voorschriften zorgdraagt voor de nodige technische en organisatorische voorzieningen ter beveiliging van zijn gegevens tegen verlies of aantasting en tegen onbevoegde kennisneming, wijziging en verstrekking van die gegevens. De wijziging van het locatiebeleid van verweerder draagt volgens de eerdergenoemde brief van 11 juni 2014 van de secretaris generaal van I&M bij aan informatiebeveiliging. Dit is een legitiem doel. Door het locatiebeleid te wijzigen onder uitvoering van die specifieke bevoegdheid, te weten de informatiebeveiliging, is dit legitieme doel gebruikt om de certificering van de ROC’s te beëindigen. Uit de motivering van het bestreden besluit, de daaraan voorafgaande brieven en de primaire besluiten, als ook het Verbeterprogramma 2011- 2014 van het CBR, blijkt echter dat de wijziging van het locatiebeleid vooral is bedoeld om het CBR financieel weer gezond te maken. Hierin zien eiseressen misbruik van bevoegdheid.
20. Ingevolge artikel 3:3 van de Awb gebruikt het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
21. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 2 vastgesteld dat de bevoegdheid van verweerder om een derde in te schakelen om onder zijn verantwoordelijkheid examens voor de basiskwalificatie van beroepschauffeurs af te nemen, is gelegen in artikel 151f, eerste lid, van de Wvw. Anders dan bijvoorbeeld bij de, ook in artikel 151f van de Wvw geregelde, nascholing voor beroepschauffeurs, bevat de Wvw geen verdere regels hoe verweerder deze examenbevoegdheid feitelijk moet overdragen aan derden. Verweerder heeft ervoor gekozen om, net als bij de wel geregelde nascholing voor beroepschauffeurs, ook de examens voor de basiskwalificatie te regelen via certificering. Op deze manier zijn de ROC’s ingeschakeld om onder hun verantwoordelijkheid de modulaire examens voor beroepsvervoer op de eigen locatie af te kunnen nemen. In artikel 151f, eerste lid, van de Wvw wordt geen doel vermeld, dat verweerder zou moeten nastreven met de inschakeling van derden. Ook in de parlementaire geschiedenis is de bevoegdheid tot de overdracht van de verantwoordelijkheid voor het afnemen van examens voor de basiskwalificatie aan derden niet gekoppeld aan enig doel dat zou moeten worden gediend. Met andere woorden: het staat verweerder vrij om gebruik te maken van deze bevoegdheid. Daar waar verweerder bevoegd is om de verantwoordelijkheid voor het afnemen van examens zonder reden over te dragen aan derden, is hij ook bevoegd om van deze mogelijkheid om hem moverende redenen niet langer gebruik te willen maken. Van een schending van artikel 3:3 van de Awb kan in dit geval dus geen sprake zijn, omdat de bevoegdheid tot het niet langer gebruik maken van de mogelijkheid van artikel 151f, eerste lid, van de Awb niet is gegeven met enig te dienen doel.
Dat wat eiseressen betogen over artikel 41, eerste lid, van de Kaderwet ZBO is in die zin niet relevant. In dat artikel is de bevoegdheid om de verantwoordelijkheid voor het afnemen van examens over te dragen en om aan die bevoegdheid een einde te maken immers niet geregeld. De beroepsgrond slaagt niet.
22. Eiseressen hebben zich verder op het standpunt gesteld dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het specialiteitsbeginsel als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb. De belangen van eiseressen zijn volgens eiseressen onvoldoende betrokken bij de besluitvorming. De belangen van met name de leerlingen van de ROC’s zijn niet goed afgewogen. De leerlingen kunnen niet meer op school examen afleggen en moeten verder reizen om op een examenlocatie van het CBR examen te doen. Zij worden uit hun vertrouwde omgeving gehaald en dat zal gevolgen hebben voor hun examenresultaten. Eiseressen vrezen, zo hebben zij ter zitting betoogd, dat de leerlingen op zoek zullen gaan naar andere opleidingen als zij bijvoorbeeld in hun vrije tijd examen moeten doen. Het kost eiseressen ook veel begeleide onderwijstijd om met de leerlingen naar de examenlocaties toe te gaan en zij vrezen een conflict daarover met de onderwijsinspectie.
23. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij open staat voor oplossingen die in het belang zijn van eiseressen en van de leerlingen van de ROC’s. Zo is het mogelijk om voor grotere groepen leerlingen gezamenlijk een tijdstip voor het examen te reserveren. Ook kunnen de examens in de avonduren of op zaterdag worden gemaakt als daar behoefte aan is. Het laten ombouwen van de examenlocaties bij eiseressen en het faciliteren van examens bij eiseressen zou voor de leerlingen uitkomen op een hoger tarief om examen te kunnen doen, wat, volgens verweerder, niet in het belang is van de leerlingen. Dat de leerlingen in een andere omgeving dan school minder zouden presteren hebben eiseressen niet onderbouwd. Ook mag van leerlingen in het beroepsvervoer verwacht worden dat zij in staat zijn om naar een examenlocatie te reizen. Deze locaties zijn over heel Nederland verspreid en goed bereikbaar. Eiseressen hebben onvoldoende onderbouwd dat zij problemen ondervinden van de zijde van de onderwijsinspectie. Eiseressen kunnen er, net als veel andere ROC’s, voor kiezen om de examens niet langer modulair af te nemen. Dit neemt minder tijd in beslag. Verweerder heeft verder toegelicht dat het locatiebeleid wordt gewijzigd met als doel verbetering van efficiency, fraudepreventie en de uniformiteit. Deze belangen prevaleren volgens verweerder boven de belangen van eiseressen.
24. De rechtbank leest het beroep van eiseressen op het specialiteitsbeginsel zo dat daarmee is bedoeld dat verweerder de belangen van eiseressen niet goed heeft afgewogen.
Gelet op artikel 151f, eerste lid, van de Wvw komt aan verweerder een ruime beleidsvrijheid toe bij het al dan niet gebruikmaken van de bevoegdheid om de examens voor de basiskwalificatie onder verantwoordelijk van een derde te laten afnemen. Of verweerder hiervan gebruik maakt of juist niet wordt door de bestuursrechter dus marginaal getoetst.
25. De rechtbank oordeelt dat verweerder bij zijn besluitvorming de belangen van eiseressen zichtbaar heeft betrokken. In het bestreden besluit is door verweerder op de verschillende door eiseressen gestelde belangen uitvoerig ingegaan. Daarbij heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseressen de belangen weliswaar hebben aangestipt, maar niet hebben onderbouwd. Zo hebben zij betoogd dat het locatiebeleid in het nadeel van de leerlingen zal uitpakken, omdat zij minder zullen presteren, meer (vrije) tijd kwijt zullen zijn aan de examens en wellicht daarom zullen kiezen voor andere opleidingen. De rechtbank stelt vast dat zij deze stelling niet hebben onderbouwd met controleerbare gegevens. Dit klemt temeer nu eiseressen vanaf 1 januari 2015 geconfronteerd zijn met de wijziging in het locatiebeleid en zij dus inzicht zouden kunnen geven in de gevolgen daarvan voor de leerlingen. Eiseressen hebben evenmin gegevens overgelegd van de onderwijsinspectie. Dat eiseressen vanaf de wijziging van het locatiebeleid per 1 januari 2015 van die zijde problemen te verwachten hebben, is niet verder onderbouwd. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder zich rekenschap heeft gegeven van dat wat eiseressen naar voren hebben gebracht en dit heeft afgezet tegen de door haar zelf nagestreefde doelen met de wijziging van het locatiebeleid. Dat daarbij ook financiële overwegingen een rol spelen, is legitiem.  Verweerder heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de door haar gestelde doelen prevaleren boven dat wat eiseressen hebben gesteld, maar niet verder hebben onderbouwd. De beroepsgrond slaagt niet.
26. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J. Praamstra, voorzitter, en mr. L.M. Reijnierse en mr. J.L.W. Broeksteeg, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 februari 2016.
de griffier is verhinderd te ondertekenen			voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.