ECLI:NL:RVS:2016:371
Raad van State — Uitspraak 


201506279/1/R1.
Datum uitspraak: 17 februari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
1. [appellante sub 1A] en [appellant sub 1B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend te Hilversum,
2. de stichting Stichting Behoud Oude Meentweg 8 en 6, gevestigd te 's-Graveland, gemeente Wijdemeren,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Wijdemeren,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 mei 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Wijdemeren, Kern ’s Graveland en landgoederen" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en de stichting beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2016, waar [appellant sub 1], de stichting, vertegenwoordigd door mr. C.J. Koenen, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door drs. B. Burema, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de vereniging Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten in Nederland, gevestigd te ‘s-Graveland, gemeente Wijdemeren, vertegenwoordigd door mr. S.A.A. Berendsen en G. Lemmen, als partij gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
3. Het plan is vastgesteld naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2014 in zaak nr. 201211026/1/R1. Het plan heeft onder meer betrekking op het perceel Oude Meentweg 8.
Het beroep van [appellant sub 1]
4. [appellant sub 1] heeft ter zitting zijn beroepsgrond dat het perceel Leeuwenlaan 48 ten onrechte buiten het plan is gelaten, ingetrokken.
5. [appellant sub 1] woont aan de [locatie]. [appellant sub 1] vreest voor ernstige overlast vanwege het gebruik van het onverharde deel van de Corverslaan als ontsluiting van het zuidelijke deel van het landgoed "Jagtlust" aan de Leeuwenlaan 42. De raad heeft volgens [appellant sub 1] geen onderzoek verricht naar de gevolgen van een toename van de verkeersintensiteit op de Corverslaan voor zijn woon- en leefgenot.
5.1. De raad heeft ter zitting toegelicht dat het onverharde deel van de Corverslaan een agrarische bestemming heeft en dat het gebruik daarvan als ontsluiting voor niet-agrarische percelen niet is toegelaten. Inmiddels is een verzoek gedaan om bij omgevingsvergunning afwijkend gebruik mogelijk te maken, aldus de raad.
5.2. De planregeling voor het perceel Leeuwenlaan 42 en de weg die de zuidzijde van dit perceel ontsluit is niet gewijzigd ten opzichte van de planregeling in het bestemmingsplan "Kern ’s-Graveland en landgoederen", vastgesteld door de raad bij besluit van 1 november 2012. Ook tegen dat bestemmingsplan heeft [appellant sub 1] beroep ingesteld. Zijn beroep was onder meer gericht tegen de gevolgen van het gebruik van de ontsluitingsweg voor zijn woon- en leefgenot. De Afdeling heeft in 12.3 van haar uitspraak van 5 maart 2014 in zaak nr. 201211026/1/R1 geoordeeld dat geen grond bestaat voor de vrees van [appellant sub 1] dat de veldschuur op het landgoed "Jagtlust" zal worden ontsloten langs de achterzijde van het landgoed, via het onverharde deel van de Leeuwenlaan en de Corverslaan. Zij heeft daartoe overwogen dat aan de gronden van dit onverharde deel de bestemming "Agrarisch" is toegekend en dat deze bestemming uitsluitend ontsluitingswegen ten behoeve van de agrarische bestemming toestaat. De gronden van de veldschuur hebben geen agrarische bestemming en dienen derhalve op andere wijze te worden ontsloten, aldus de Afdeling.
De Afdeling ziet thans geen aanleiding om over deze beroepsgrond van [appellant sub 1] anders te oordelen dan in haar uitspraak van 5 maart 2014, reeds omdat [appellant sub 1] geen nieuwe feiten en omstandigheden ten grondslag heeft gelegd aan zijn betoog.
De Afdeling overweegt ten overvloede dat in geval een procedure wordt gevolgd om bij omgevingsvergunning ander, van de bestemming afwijkend, gebruik toe te staan voor het onverharde deel van de Corverslaan dat kan leiden tot een toename van de verkeersintensiteit, het college van burgemeester en wethouders als bevoegd gezag de gevolgen daarvan voor het woon- en leefklimaat bij de woning van [appellant sub 1] dient te betrekken bij zijn besluitvorming. Eenzelfde plicht rust op de raad als bevoegd gezag indien zou worden gekozen voor het vaststellen van een andere planregeling.
6. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 1] ongegrond.
Het beroep van de stichting
7. Ter zitting heeft de stichting haar beroepsgrond dat het plan ten onrechte voorziet in drie woningen op het perceel Oude Meentweg 8, ingetrokken.
8. De raad stelt zich op het standpunt dat het beroep van de stichting te laat is ingesteld. Het beroep dient dan ook niet-ontvankelijk te worden verklaard.
8.1. Ingevolge artikel 6:8, vierde lid, van de Awb vangt de termijn voor het indienen van een beroepschrift tegen een besluit dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 aan met ingang van de dag na die waarop het besluit overeenkomstig artikel 3:44, eerste lid, onderdeel a, ter inzage is gelegd.
8.2. Het plan is blijkens de kennisgeving na vaststelling ter inzage gelegd op 2 juli 2015. De beroepstermijn is aangevangen op 3 juli 2015. De termijn waarbinnen beroep kon worden ingesteld eindigde op 13 augustus 2015. Het beroep van de stichting is blijkens de stempel op 13 augustus 2015 per fax ingekomen bij de Afdeling. Het beroep is derhalve tijdig ingesteld.
9. Het beroep van de stichting is gericht tegen de bestemming "Wonen" voor het perceel Oude Meentweg 8. De stichting betoogt dat de woonbestemming in strijd is met artikel 13 van de Provinciale ruimtelijke verordening, vastgesteld door provinciale staten van Noord-Holland bij besluit van 3 maart 2014 en nadien gewijzigd (hierna: Verordening). Volgens de stichting is het perceel aan te merken als "landelijk gebied" als bedoeld in de Verordening. Op grond van genoemd artikel is woningbouw binnen het landelijk gebied niet toegelaten. Een uitzonderingssituatie als bedoeld in de leden 2 en 3 van artikel 13 van de Verordening doet zich niet voor, aldus de stichting.
9.1. Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Verordening voorziet een bestemmingsplan niet in nieuwe woningbouw in het landelijk gebied.
Ingevolge artikel 17 kan een bestemmingsplan voorzien in de mogelijkheid dat de bestaande bebouwing op het voormalig agrarisch bouwperceel, inclusief de agrarische bedrijfswoning(en) en uitgezonderd kassen, wordt gebruikt voor kleinschalige vormen van bijzondere huisvesting, werken, recreatie of zorgfuncties indien:
a. sprake is van volledige beëindiging van het agrarisch bedrijf.
Ingevolge het tweede lid kan, onverminderd het bepaalde in het eerste lid, onder a, een bestemmingsplan voorzien in een functiewijziging naar burgerwoning indien de burgerwoning wordt gesitueerd in de voormalige agrarische bedrijfswoning.
9.2. De raad heeft ter zitting het standpunt ingenomen dat het perceel Oude Meentweg 8 bestaand bebouwd gebied betreft, nu op dat perceel feitelijk sprake was van bebouwing.
In artikel 9 van de Verordening is vastgelegd dat als bestaand bebouwd gebied wordt aangewezen de bestaande of de bij een - op het moment van inwerkingtreding van de verordening - geldend bestemmingsplan toegelaten woon- of bedrijfsbebouwing, uitgezonderd bebouwing op agrarische bouwpercelen en kassen. Onder toegelaten woon- of bedrijfsbebouwing wordt mede begrepen de daarbij behorende bebouwing ten behoeve van openbare voorzieningen, verkeersinfrastructuur alsmede stedelijk water en stedelijk groen van een stad, dorp of kern.
De ten tijde van de inwerkingtreding van de Verordening toegelaten bebouwing op het perceel Oude Meentweg 8 betreft agrarische bedrijfsbebouwing, zodat geen sprake is van bestaand bebouwd gebied.
9.3. De raad heeft zich bij de voorbereiding van het besluit op het standpunt gesteld dat de gronden van het perceel Oude Meentweg 8 weliswaar zijn aan te merken als "landelijk gebied", maar dat een woonbestemming voor het perceel mogelijk is op grond van artikel 17 van de Verordening.
Niet in geschil is dat het perceel Oude Meentweg 8 in het voorheen geldende bestemmingsplan een agrarische bestemming had. Ter zitting is vast komen te staan dat het gebouw op het perceel Oude Meentweg 8, dat thans bestemd is als burgerwoning, in het voorheen geldende bestemmingsplan was bestemd als een agrarisch bedrijfsgebouw. De voormalige agrarische bedrijfswoning is gesitueerd op het perceel Oude Meentweg 6. De raad heeft ter zitting toegelicht dat het voormalige agrarische bedrijfsgebouw feitelijk in gebruik was als woning. Gelet daarop kan volgens de raad een beroep worden gedaan op artikel 17 van de Verordening. Dit standpunt van de raad is onjuist. Het tweede lid van artikel 17 maakt enkel een functiewijziging mogelijk van een voormalige agrarische bedrijfswoning naar een burgerwoning, mits tevens wordt voldaan aan de overige voorwaarden. Deze uitzonderingsgrond kan daardoor alleen worden toegepast bij een eerder als zodanig bestemde agrarische bedrijfswoning. De uitzondering ziet dus niet op de situatie waarin een ander gebouw dan een bedrijfswoning feitelijk als woning wordt gebruikt.
Gelet op het voorgaande kon de raad geen beroep doen op het tweede lid van artikel 17 van de Verordening. De raad heeft niet inzichtelijk gemaakt dat nieuwe woningbouw in het landelijk gebied niettemin is toegelaten op grond van andere (uitzonderings)bepalingen van de Verordening. Het betoog slaagt.
10. De stichting betoogt dat de woonbestemming voor het perceel Oude Meentweg 8 in strijd is met artikel 19 van de Verordening. Zij voert hiertoe aan dat het perceel is aangewezen als Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS).
10.1. Volgens de raad was het perceel Oude Meentweg 8 ten tijde van het vaststellen van het plan aangewezen als EHS. Nadien is de begrenzing evenwel gewijzigd. Het gedeelte waarop de woonbestemming rust maakt thans geen deel uit van de EHS, aldus de raad.
10.2. Ingevolge artikel 19, eerste lid, onder c, van de Verordening geldt voor de gronden aangeduid op kaart 4 en op de digitale verbeelding ervan, als Ecologische Hoofdstructuur en als Ecologische Verbindingszone, dat een bestemmingsplan geen bestemmingen en regels bevat die omzetting naar de natuurfunctie onomkeerbaar belemmeren en de wezenlijke kenmerken en waarden van de Ecologische Hoofdstructuur en de Ecologische Verbindingszone significant aantasten.
10.3. Niet in geschil is dat het perceel Oude Meentweg 8 ten tijde van het vaststellen van het plan was aangewezen als EHS. De raad heeft het plan niet getoetst aan artikel 19 van de Verordening, omdat hij heeft geanticipeerd op een wijziging van de begrenzing van de EHS. De raad diende echter te toetsen aan het recht dat gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. De raad heeft niet inzichtelijk gemaakt dat de woonbestemming voor het oostelijke deel van het perceel de omzetting van de gronden naar de natuurfunctie niet onomkeerbaar belemmert. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het plan ten tijde van de vaststelling in strijd was met artikel 19 van de Verordening. Het betoog slaagt.
10.4. Wat betreft het standpunt van de raad dat na vaststelling van het plan de begrenzing van de EHS is gewijzigd, overweegt de Afdeling als volgt. Blijkens de digitale "viewer" van de provincie, waarop de begrenzing van de EHS zoals vastgelegd in de Verordening is weergegeven, maakt het perceel Oude Meentweg 8 nog steeds deel uit van de EHS. De omstandigheid dat de begrenzing van de EHS in andere documenten van de provincie, waaronder het "Natuurbeheerplan 2016" is gewijzigd, laat onverlet dat bij de toetsing aan artikel 19 van de Verordening uitsluitend betekenis toekomt aan de bij de Verordening behorende kaart.
11. De stichting betoogt dat de woonbestemming voor het perceel Oude Meentweg 8 in strijd is met artikel 24 van de Verordening. De gronden van het perceel zijn aangewezen als bufferzone. Ingevolge genoemd artikel is verstedelijking van gronden, die zijn aangewezen als bufferzone, in de vorm van nieuwe bebouwing buiten bestaand bebouwd gebied (hierna: BBG) verboden.
11.1. Volgens de raad waren de gronden van het perceel Oude Meentweg 8 ten tijde van het vaststellen van het plan aangewezen als bufferzone, maar is dat thans niet langer het geval.
11.2. Ingevolge artikel 24, eerste lid, onder a, van de Verordening geldt voor de gebieden die vallen binnen de begrenzing "bufferzones" op kaart 5b en op de digitale verbeelding ervan, dat een bestemmingsplan verdere verstedelijking niet mogelijk maakt in de vorm van nieuwe bebouwing buiten BBG voor wonen.
11.3. Niet in geschil is dat het perceel Oude Meentweg 8 ten tijde van het vaststellen van het plan was aangewezen als "bufferzone". De raad heeft het plan niet getoetst aan artikel 24 van de Verordening, omdat hij heeft geanticipeerd op een wijziging van de begrenzing van de bufferzone. De raad diende echter te toetsen aan het recht dat gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Het bestemmen van een voormalig agrarisch bedrijfsgebouw tot burgerwoning is in strijd met artikel 24, eerste lid, onder a, van de Verordening. De raad heeft niet inzichtelijk gemaakt dat in dit geval een beroep gedaan kan worden op een van de uitzonderingsgronden. Het betoog slaagt.
11.4. Niet in geschil is dat het perceel Oude Meentweg 8 thans niet meer valt binnen de bufferzone.
12. Wat betreft het betoog van de stichting dat de bestemming "Wonen" voor het perceel Oude Meentweg 8 niet-uitvoerbaar is vanwege strijd met de verbodsbepalingen van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw), overweegt de Afdeling als volgt. De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling geldt dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
De raad heeft toegelicht dat de planregeling gericht is op een functiewijziging, met een beperkte mogelijkheid tot het oprichten van bijbehorende bouwwerken. De gronden waren voorheen in gebruik als erf bij een agrarisch bedrijf. De stichting heeft enkel gesteld dat op het perceel beschermde diersoorten voorkomen en dat het ecologisch onderzoek dat de raad ten grondslag heeft gelegd aan het plan onvolledig is. Gelet ook op de omstandigheid dat het plan voorziet in een bepekte mogelijkheid tot het oprichten van bebouwing op het perceel is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de Ffw op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Het betoog faalt.
13. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de gebreken in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen.
Zoals volgt uit overweging 9.3 en 10.3 is de bestemming "Wonen" voor het perceel Oude Meentweg 8 in strijd met artikel 13, eerste lid en artikel 19, eerste lid, onder c, van de Verordening. Het plan was ten tijde van de vaststelling tevens in strijd met artikel 24 van de Verordening. Dat is thans niet meer het geval, zodat de hierna te geven opdracht geen betrekking heeft op die bepaling.
Indien de raad de woonbestemming wenst te handhaven, dan dient hij met inachtneming van overweging 9.3 alsnog te onderzoeken of voldaan wordt aan de vereisten voor het maken van een uitzondering op het verbod op nieuwe woningbouw in het landelijk gebied en zijn standpunt hieromtrent deugdelijk te motiveren.
De raad dient voorts met inachtneming van overweging 10.3 onderzoek te doen naar de gevolgen van de woonbestemming voor de EHS. De raad dient te motiveren waarom de woonbestemming niet in strijd is met artikel 19, eerste lid, onder c, van de Verordening. Als intussen de begrenzing van de EHS in de Verordening alsnog wijzigt, in de zin dat het perceel Oude Meentweg 8 buiten de EHS komt te liggen, behoeft niet meer te worden getoetst aan artikel 19 van de Verordening.
De raad kan er ook voor kiezen het besluit te wijzigen door het vaststellen van een andere planregeling voor het perceel Oude Meentweg 8.
Voorlopige voorziening
14. De Afdeling ziet aanleiding de hierna vermelde voorlopige voorziening te treffen om onomkeerbare ontwikkelingen te voorkomen.
Proceskosten
15. Ten aanzien van [appellant sub 1] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Ten aanzien van de stichting zal in de einduitspraak beslist worden over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellante sub 1A] en [appellant sub 1B] ongegrond;
II. draagt in het beroep van de stichting Stichting Behoud Oude Meentweg 8 en 6 de raad van de gemeente Wijdemeren op om binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak:
- met inachtneming van overweging 13 de daar omschreven gebreken in het besluit van 28 mei 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Wijdemeren, Kern ’s Graveland en landgoederen" te herstellen, en
- de Afdeling en partijen de uitkomst mede te delen en een eventuele wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
III. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 28 mei 2015 van de raad van de gemeente Wijdemeren tot vaststelling van het bestemmingsplan "Wijdemeren, Kern ’s Graveland en landgoederen" voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Wonen" voor het perceel Oude Meentweg 8;
IV. bepaalt dat de voorlopige voorziening vervalt nadat einduitspraak is gedaan.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Milosavljević, griffier.
w.g. Helder w.g. Milosavljević
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2016
739.