ECLI:NL:RVS:2016:190
Raad van State — Uitspraak 


201503440/1/A1.
Datum uitspraak: 3 februari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 maart 2015 in zaak nr. 14/6851 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
het CBR.
Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2014 heeft het CBR geweigerd [wederpartij] een verklaring van geschiktheid te verlenen voor het besturen van motorrijtuigen voor de categorieën C en C + E.
Bij besluit van 5 september 2014 heeft het CBR het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 9 juli 2014, na verbetering van de motivering daarvan, in stand gelaten.
Bij uitspraak van 19 maart 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 september 2014 vernietigd en het CBR opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het CBR hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
[wederpartij] heeft nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 20 november 2015 heeft het CBR het besluit van 9 juli 2014 herroepen.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2015, waar het CBR, vertegenwoordigd door S.J.W. van de Vorstenbosch, werkzaam bij het CBR, en [wederpartij], bijgestaan door R.J. van Rijn, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Aan het besluit van 5 september 2014, waarbij het besluit van 9 juli 2014 in stand is gelaten, heeft het CBR ten grondslag gelegd dat [wederpartij] naar aanleiding van de aanvraag om de verklaring van geschiktheid en op grond van de aan het CBR bekende gegevens is verwezen voor een keuring door een neuroloog. Volgens het besluit blijkt uit het neurologisch rapport naar aanleiding van de keuring is opgesteld dat [wederpartij] tijdens de keuring heeft verklaard dat in 1991 een hersentumor is verwijderd en dat hij toen een wegraking heeft gehad. [wederpartij] gebruikt op advies van zijn behandelend arts voor de zekerheid anti-epileptische medicatie. De neuroloog adviseert het CBR om [wederpartij] op grond van de onderzoeksresultaten voor alle rijbewijzen voor een termijn van vijf jaar geschikt te achten. In het besluit van 5 september 2014 is voorts opgenomen dat in aanvulling op het neurologisch rapport is gebleken dat [wederpartij] sinds het ontslag uit het ziekenhuis in 1991 geen epileptische aanvallen heeft gehad. Het CBR geeft aan dat het advies van de neuroloog niet is gevolgd, omdat in het verleden een epileptische aanval heeft plaatsgevonden en [wederpartij] anti-epileptische medicatie gebruikt, zodat op basis van paragraaf 7.2.1 van de bijlage bij de Regeling eisen geschiktheid 2000 (hierna: de Regeling) de gevraagde verklaring van geschiktheid moet worden geweigerd.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het CBR onvoldoende heeft gemotiveerd dat paragraaf 7.2.1 van de Regeling van toepassing is. Het CBR is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank.
2. Ingevolge artikel 103, eerste lid, van het Reglement rijbewijzen registreert het CBR, indien de aanvrager naar zijn oordeel aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen ten aanzien van de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen van de rijbewijscategorie of rijbewijscategorieën, waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet, in het rijbewijzenregister ten behoeve van de aanvrager voor die categorie of categorieën een verklaring van geschiktheid.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Regeling, voor zover hier van belang, wordt daarin verstaan onder "groep 2": rijbewijzen van de categorieën C en C+E.
Ingevolge artikel 2, worden de eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen vastgesteld overeenkomstig de bij de regeling behorende bijlage.
In paragraaf 7.1 van de bijlage behorende bij de Regeling is opgenomen dat in hoofdstuk 7 de eisen aan geschiktheid voor het onderwerp "neurologie" worden geformuleerd, waaronder die voor epilepsie.
In paragraaf 7.2.1, onder b is opgenomen: Groep 2: Personen met een eerste, al dan niet geprovoceerde, epileptische aanval zijn ongeschikt voor rijbewijzen van groep 2, tenzij zij vijf jaar lang aanvalsvrij zijn gebleven en gedurende die periode niet zijn behandeld met anti-epileptische medicatie.
Uitzondering kan - vanwege de erkende gunstige prognose - worden gemaakt voor personen die twee jaar lang aanvalsvrij zijn gebleven en gedurende die periode niet zijn behandeld met anti-epileptische medicatie. Zij kunnen geschikt worden verklaard als er geen voor epilepsie relevante afwijkingen op de MRI-scan van de hersenen, op een recent standaard EEG en op een recent EEG na partiële of gehele slaaponthouding zijn gevonden. Na afloop van de aanvalsvrije periode kunnen personen, die voldoen aan bovenstaande voorwaarden, geschikt worden verklaard voor een termijn van één jaar. Bij blijvende aanvalsvrijheid is de maximale geschiktheidstermijn vervolgens drie jaar, dan telkens vijf jaar.
3. Het CBR betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet voldoende heeft gemotiveerd dat sprake zou zijn van een epileptisch insult op grond waarvan paragraaf 7.2.1 van de bijlage bij de Regeling van toepassing is op [wederpartij]. Daartoe voert het aan dat het CBR op basis van de bij hem bekende gegevens een beslissing dient te nemen. Volgens het CBR ontkent noch bevestigt de neuroloog dat [wederpartij] een epileptische aanval heeft gehad. Nu [wederpartij] echter al jaren anti-epileptica gebruikt mocht, op basis van de gegevens van de behandelend artsen van [wederpartij] worden uitgegaan van de omstandigheid dat [wederpartij] in 1991 een epileptische aanval heeft doorgemaakt, omdat in deze gegevens is opgenomen dat [wederpartij] lijdt aan epilepsie, aldus het CBR. De wetgever is volgens het CBR van oordeel dat personen die één of meer epileptische aanvallen hebben gehad, ongeschikt zijn voor rijbewijzen van groep 2. Volgens het CBR heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de behandelend neurologen van [wederpartij] niet is gevraagd of het insult van [wederpartij] kan worden aangemerkt als een epileptisch insult. Dat was gelet op de beschikbare informatie van de behandeld artsen van [wederpartij] onnodig, aldus het CBR.
3.1. Naar aanleiding van de aanvraag om de verklaring van geschiktheid en op basis van bij het CBR bekende gegevens is [wederpartij] in opdracht van het CBR onderzocht door R.D. Verweij, neuroloog. In het neurologisch rapport van 24 april 2014 is aangegeven: "1991 operatie goedaardige hersentumor (volledig verwijderd), restlitteken. Toen 1x wegraking, daarna nooit meer." Onder het kopje "Onderzoek" is opgenomen: "Gebruikt op advies neuroloog "voor de zekerheid" carbamazepine 2x200." Verweij concludeert: "Gezond, 1x wegraking 1991" en adviseert het CBR om [wederpartij] voor alle rijbewijzen voor een termijn van vijf jaar geschikt te achten.
Het CBR heeft Verweij bij brief van 14 mei 2014 verzocht om nadere informatie en hem onder meer gevraagd of de carbamazepine is voorgeschreven ter preventie van epilepsie. Indien dat het geval is, verzoekt het CBR Verweij om aan te geven wanneer [wederpartij] een epileptisch insult heeft gehad. Indien het niet het geval is vraagt het CBR Verweij om de aanleiding voor het voorschrijven van de carbamazepine.
Verweij heeft het CBR bij brief van 3 juni 2014 gemeld dat het bij [wederpartij] "gaat om een curatieve operatie aan een goedaardige hersentumor in 1991. (…) Carbamazepine is preventief voorgeschreven. Sinds ontslag in 1991 uit het ziekenhuis zijn er nooit epileptische aanvallen geweest."
Nadat de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland in een uitspraak van 14 oktober 2014 overwoog dat hij in de brief van Verweij van 3 juni 2014 geen antwoord leest op de vragen van het CBR, heeft het CBR Verweij bij brief van 27 oktober 2014 gevraagd:
"1. Dient de wegraking in 1991 gekwalificeerd te worden als een epileptische aanval?
a. Zo ja, is paragraaf 7.2 van de Regeling (…) van toepassing?
b. Zo nee, wat is volgens u de aanleiding van de wegraking?
2. Is de carbamazepine voorgeschreven ter preventie van epilepsie?
a. Zo ja, wanneer heeft betrokkene een laatste epileptisch insult gehad?
b. Zo nee, wat is de aanleiding voor het voorschrijven van carbamazepine?"
Bij brief van 4 november 2014 heeft Verweij het CBR gemeld: "Nogmaals deel ik u mede dat bovengenoemde patiënt rond de operatieve periode een insult gehad heeft. Dientengevolge kan niet van epilepsie gesproken worden. Bij deze diagnose zijn minstens drie aanvallen noodzakelijk. Na verwijderen van de tumor in 1991 heeft hij nooit meer aanvallen gehad. Echter uit angst medicatie doorgenomen, waardoor nu deze discussie ontstaat. De medicatie had al korte tijd later postoperatief gestaakt kunnen worden, wat eigenlijk heden ten dage gebruikelijk is."
Bij brief van 24 november 2014 heeft Verweij het CBR, in antwoord op de vraag of het insult van 1991 als een epileptisch insult moet worden aangemerkt, aangegeven: "(…) dat het onderscheid tussen epileptisch insult en een niet-epileptisch insult gekunsteld is, want insulten komen in principe altijd uit het centraal zenuwstelsel te weten de hersenen en daar dit ook vaker met epilepsie te maken heeft, wordt dan de kreet epileptisch insult gebruikt en als het eenmalig of een enkele keer is gebruikt als niet epileptisch insult, maar daar zijn geen vaste richtlijnen voor."
3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 november 2012 in zaak nr. 201201035/1/A3), dient de bijlage bij de Regeling te worden aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift, zodat het het CBR niet vrijstaat daarvan af te wijken.
3.3. Uit het neurologisch rapport van 24 april 2014 blijkt dat [wederpartij] in 1991 één keer een wegraking heeft gehad voorafgaand aan de verwijdering van een goedaardige hersentumor. In de behandelverslagen die zijn opgenomen in het medisch dossier van [wederpartij] wordt aanvankelijk niet gesproken over epilepsie. In de verslagen vanaf 24 april 2004 gebeurt dat wel. In geen van de behandelverslagen wordt echter ingegaan op de vraag of de wegraking van 1991 een epileptische aanval was. Desgevraagd heeft de door het CBR ingeschakelde neuroloog in zijn brief van 4 november 2014 aangegeven dat van epilepsie geen sprake was en hierop in de brief van 24 november 2014 nader toegelicht dat met de diagnose epilepsie niet eenduidig wordt omgegaan en dat bij een eenmalig insult de term "niet-epileptisch insult" wordt gebruikt.
Nu paragraaf 7.2.1 van de bijlage bij de Regeling betrekking heeft op personen die minimaal één epileptische aanval hebben gehad, de door het CBR ingeschakelde neuroloog aangeeft dat daarvan geen sprake was en uit de behandelverslagen uit het medisch dossier van [wederpartij] niet eenduidig kan worden afgeleid dat [wederpartij] een epileptische aanval heeft gehad, heeft de rechtbank, anders dan het CBR betoogt, terecht overwogen dat onvoldoende is gemotiveerd dat [wederpartij] een epileptisch insult heeft gehad op grond waarvan paragraaf 7.2.1 van de bijlage bij de Regeling van toepassing is.
Het betoog faalt.
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Het besluit van 20 november 2015 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, eveneens geacht onderwerp te zijn van dit geding.
6. [wederpartij] betoogt terecht dat het college in strijd met artikel 7:11 van de Awb heeft volstaan met een gegrondverklaring van het bezwaar en de herroeping van het besluit van 9 juli 2014, zonder dat een nieuw besluit op de aanvraag van [wederpartij] om een verklaring van geschiktheid is genomen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 december 2014 in zaak nr. 201403852/1/A1) vloeit uit artikel 7:11 van de Awb voort dat, indien het bestuursorgaan na heroverweging tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven, het bestuursorgaan, behoudens in het (zich hier niet voordoende) geval waarin enkele herroeping van dat besluit voldoende is, voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats stelt. Niet kan worden volstaan met het in het vooruitzicht stellen van een nieuw besluit. Het besluit van 30 mei 2013, waarbij het college heeft volstaan met de herroeping van dat besluit, is in zoverre genomen in strijd met artikel 7:11 van de Awb.
Het betoog slaagt.
7. Het besluit van 20 november 2015 dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:11 van de Awb.
8. Het CBR dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt het de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.403,88 (zegge: veertienhonderddrie euro en achtentachtig cent), waarvan € 1.240,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen een griffierecht van € 497,00 (zegge: vierhonderdzevenennegentig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
w.g. Steendijk w.g. Duifhuizen
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2016
724.