ECLI:NL:RVS:2014:1345
Raad van State — Uitspraak 


201307470/1/R2.
Datum uitspraak: 16 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Baak, gemeente Bronckhorst,
2. [appellant sub 2], wonend te Laag-Keppel, gemeente Bronckhorst,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Bronckhorst,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 mei 2013, kenmerk 130530/9, heeft de raad het bestemmingsplan "Kleine kernen 1" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 februari 2013, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellant sub 2], en de raad, vertegenwoordigd door mr. G.H. Knoef-Vruggink en drs. P. Roerdink, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Toetsingskader
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het plan
3. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor de bebouwde kom van onder meer Baak en Laag-Keppel.
Het beroep van [appellant sub 1]
4. [appellant sub 1] heeft bezwaar tegen de vaststelling van het plan, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Horeca" betreffende het perceel [locatie sub 1] te Baak. Hij stelt zich op het standpunt dat de raad ten onrechte geen uitbreidingsmogelijkheid voor bebouwing op zijn perceel heeft toegestaan, terwijl op grond van het voorgaande bestemmingsplan "Baak - Toldijk 1992" deze mogelijkheid wel bestond. Hierbij wijst hij op de zienswijzennota waarin volgens [appellant sub 1] de intentie is opgenomen om tegemoet te komen aan zijn verzoek om een uitbreiding van de bouwmogelijkheden in het plan op te nemen. Voorts betoogt hij dat de bestaande bebouwing al meer dan de toegestane bebouwing omvat, zodat geen ruimte voor uitbreiding is gelaten. Naast het toekennen van de uitbreidingsmogelijkheden zoals opgenomen in het voorgaande bestemmingsplan "Baak - Toldijk 1992" had de raad naar zijn mening voorts in extra uitbreidingsruimte moeten voorzien in het plan.
4.1. Aan de gronden betreffende het perceel [locatie sub 1] zijn de bestemming "Horeca" en de aanduiding "bouwvlak" toegekend. Aan de gronden waaraan de aanduiding "bouwvlak" is toegekend is tevens de aanduiding "maximum bebouwingspercentage terrein (%)=40" toegekend.
4.2. Ingevolge artikel 14, lid 14.1, onder 14.1.1, van de planregels zijn de voor "Horeca" aangewezen gronden bestemd voor horecabedrijven, wonen, bedrijfswoningen en een parkeerterrein, één en ander met de bijbehorende voorzieningen, zoals terrassen, en overeenkomstig de in artikel 14.1.2 opgenomen nadere detaillering van de bestemmingsomschrijving.
Ingevolge lid 14.2, onder 14.2.1, zijn uitsluitend toegestaan gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, die ten dienste staan van deze bestemming.
Ingevolge lid 14.2, onder 14.2.2, gelden voor het bouwen van gebouwen de volgende regels:
a. gebouwen mogen uitsluitend worden gebouwd ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak";
[..]
c. voor zover een bebouwingspercentage is opgenomen bedraagt het bebouwingspercentage maximaal het ter plaatse van de aanduiding "maximum bebouwingspercentage" aangegeven percentage.
4.3. Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 1] dat naast de op grond van het voorgaande plan "Baak - Toldijk 1992" toegestane bouwmogelijkheden, extra uitbreidingsruimte geboden had moeten worden, wordt overwogen dat hij geen stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat ten tijde van de vaststelling van het plan reeds een concreet bouwplan bestond voor de herontwikkeling van zijn pand aan de [locatie sub 1]. Noch is anderszins aannemelijk gemaakt dat het voornemen tot uitbreiding zodanig concreet was dat dit zonder meer in het voorliggende plan kon worden opgenomen. Met dit voornemen hoefde de raad bij de vaststelling van het plan dan ook geen rekening te houden. Het betoog faalt.
4.4. Bij het besluit van 30 mei 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Kleine kernen 1" vastgesteld. Ten aanzien van het plandeel met de bestemming "Horeca" betreffende het perceel [locatie sub 1] is besloten om het plan in zoverre ten opzichte van het ontwerpplan gewijzigd vast te stellen. In het vaststellingsbesluit is daartoe vermeld dat de bestaande uitbreidingsmogelijkheden van het perceel zijn vertaald in de verbeelding en in de regels. Deze wijziging is niet op een juiste manier verwerkt in het plan, zoals dat ter inzage is gelegd. In het verweerschrift heeft de raad erkend dat, anders dan hij heeft beoogd, de aanduiding "maximum bebouwingspercentage terrein (%)=40" ten onrechte niet aan het hele bestemmingsvlak is toegekend. Het vastgestelde plan dat ter inzage is gelegd, stemt in zoverre niet overeen met het besluit tot vaststelling. Het bestreden besluit en het plandeel zijn, in onderlinge samenhang bezien, in zoverre vastgesteld in strijd met de rechtszekerheid. Het betoog slaagt.
4.5. De conclusie is dat het plan, voor zover dat ziet op het plandeel met de bestemming "Horeca" betreffende het perceel [locatie sub 1], is genomen in strijd met de rechtszekerheid.
4.6. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om het onder 4.4 geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen. De raad dient daartoe het bestreden besluit, voor zover dat ziet op het plandeel met de bestemming "Horeca" betreffende het perceel [locatie sub 1], binnen de hierna te noemen termijn te herstellen door het nemen van een nieuw besluit, waarmee alsnog de aanduiding "maximum bebouwingspercentage terrein (%)=40" wordt toegekend aan het bestemmingsvlak van het plandeel met de bestemming "Horeca" betreffende het perceel [locatie sub 1], zonder dat daarbij toepassing behoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Alsmede de Afdeling en partijen de uitkomst mede te delen en het gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Het beroep van [appellant sub 2]
Intrekking
5. Ter zitting heeft [appellant sub 2] zijn beroepsgrond dat de raad ten onrechte niet heeft onderbouwd op grond waarvan de bestaande uitbreidingsruimte voor bebouwing op gronden met de bestemming "Wonen" is ingeperkt en dat de raad ten onrechte niet heeft beoordeeld of het plan in zoverre tot planschade zou kunnen leiden, ingetrokken.
Ontvankelijkheid
6. [appellant sub 2] voert aan dat bijgebouwen in artikel 1, onder 1.78, van de planregels ten onrechte niet als onderdeel van een woning zijn aangemerkt. Hierdoor is naar zijn mening niet duidelijk welke delen van een gebouw tot de woning behoren. Voorts voert [appellant sub 2] aan dat ten onrechte niet in artikel 21, lid 21.2, onder 21.2.3, sub c, van de planregels is vermeld dat alle bestaande bouwhoogten eveneens zijn toegestaan en dat in artikel 21, lid 21.1, onder 21.1.1, van de planregels in de doeleindenomschrijving tevens het gebruik van ruimten voor een aan huis gebonden beroep moet worden opgenomen. Voorts betoogt hij dat de in artikel 21, lid 21.3, onder 21.3.1, van de planregels opgenomen afwijkingsregeling ten onrechte slechts bouwwerken geen gebouwen zijnde van 2 meter toestaat. [appellant sub 2] betoogt verder dat het plan veel kleine fouten bevat, zodat de raad het plan niet zorgvuldig heeft vastgesteld.
6.1. Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, kan een belanghebbende tegen een besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan beroep instellen bij de Afdeling.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ter zitting is vastgesteld dat de door [appellant sub 2] in zoverre aangevoerde gronden niet gericht zijn tegen de aan zijn eigen gronden toegekende bestemming, maar zien op mogelijke onregelmatigheden als gevolg van de bestreden planregels ter plaatse van andere woningen binnen het plangebied. [appellant sub 2] heeft zijn betoog niet geconcretiseerd, noch heeft hij feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan geoordeeld dient te worden dat hij in zoverre een objectief en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks door het besluit wordt geraakt.
De conclusie is dat [appellant sub 2] geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij het bestreden besluit, voor zover het betreft artikel 1, onder 1.78, artikel 21, lid 21.1, onder 21.1.1, artikel 21, lid 21.2, onder 21.2.3, sub c, en artikel 21, lid 21.3, onder 21.3.1, van de planregels. Het beroep zal in zoverre in de einduitspraak niet-ontvankelijk worden verklaard.
Inhoudelijk
7. [appellant sub 2] heeft bezwaar tegen de vaststelling van het plan, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Wonen" voor het perceel [locatie sub 2]. Hij betoogt dat de raad ten onrechte niet het gebruik van zijn aanbouw als kantoor heeft toegestaan. De in het plan opgenomen regeling waarmee het gebruik van een deel van de woning voor een aan huis verbonden beroep mogelijk is gemaakt, sluit naar zijn mening niet aan bij het gebruik van het gebouw de afgelopen tien jaar. Bovendien is hiermee naar zijn mening niet het door hem gewenste gebruik toegestaan. Volgens [appellant sub 2] biedt het perceel voldoende parkeerruimte voor het gebruik van de aanbouw als kantoor.
7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat met de aan de gronden van [appellant sub 2] toegekende bestemming het bestaande gebruik van een deel van de woning door het eenmansbedrijf van [appellant sub 2] is toegestaan. Het toekennen van de aanduiding "kantoor" is volgens de raad daarvoor niet nodig en niet wenselijk.
7.2. Aan de gronden betreffende het perceel [locatie sub 2] is de bestemming "Wonen" toegekend.
7.3. Ingevolge artikel 1, onder 1.6, van de planregels wordt onder ‘aan huis verbonden beroep’ verstaan een beroep of het beroepsmatig verlenen van diensten op administratief, juridisch, medisch, therapeutisch, kunstzinnig, ontwerptechnisch, cosmetisch of hiermee gelijk te stellen gebied, daaronder niet begrepen prostitutie, dat door zijn beperkte omvang in een woning en daarbij behorende gebouwen, met behoud van de woonfunctie, kan worden uitgeoefend.
Ingevolge artikel 1, onder 1.50, wordt onder ‘kantoor’ verstaan een verblijfsruimte die door haar aard, indeling en inrichting kennelijk is bedoeld voor het verrichten van werkzaamheden van hoofdzakelijk administratieve aard zonder baliefunctie.
Ingevolge artikel 21, lid 21.1, onder 21.1.1, aanhef en onder 21.1.2, sub a en e, zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor:
a. Het gebruik van een woning en/of bijgebouw voor de uitoefening van een aan huis verbonden beroep wordt geacht overeenkomstig de bestemming te zijn mits voldaan wordt aan het volgende:
1. voor het aan huis verbonden beroep mag maximaal 40% van het vloeroppervlak worden gebruikt tot een maximum van 50 m2;
2. degene die de activiteiten in de woning en/of het bijgebouw zal uitvoeren, is tevens de bewoner van de woning;
3. de woonfunctie blijft de hoofdfunctie en de uitoefening van het aan huis verbonden beroep is hieraan ondergeschikt.
[..]
e. kantoren zijn uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding "kantoor".
7.4. Uit de planregels volgt dat het plan het gebruik van een deel van de woning voor een aan huis verbonden beroep toestaat. Vaststaat dat de woning ten tijde van de vaststelling van het plan in gebruik was ten behoeve van de eenmanszaak van [appellant sub 2]. Niet in geschil is dat dit bestaande gebruik op grond van het plan mag worden voorgezet.
In de zienswijze heeft [appellant sub 2] aangegeven dat hij het voornemen heeft werknemers in dienst te nemen. Ter zitting heeft [appellant sub 2] toegelicht dat hij de aanbouw in gebruik wens te nemen als werkruimte voor twee personen, waarbij één persoon niet woonachtig is in de woning. De raad heeft desgevraagd te kennen gegeven dat geen bezwaren bestaan tegen het door [appellant sub 2] gewenste gebruik van de aanbouw. Anders dan de raad stelt is dit gebruik echter niet toegestaan op grond van de planregels nu uit artikel 21, lid 21.1, onder 21.1.2, aanhef, onder a, sub 2, van de planregels volgt dat het gebruik van de woning voor de uitoefening van een aan huis gebonden beroep overeenkomstig de bestemming wordt geacht te zijn mits degene die de activiteiten in de woning zal uitvoeren, tevens de bewoner van de woning is. Het gebruik van de aanbouw, die onderdeel is van de woning, voor een beroep aan huis als werkruimte voor twee personen, waarvan één niet een bewoner van de woning betreft, is hiermee derhalve niet toegestaan. Nu de raad dit niet heeft onderkend, is de Afdeling van oordeel dat de raad het plan in zoverre plan in strijd met de vereiste zorgvuldigheid heeft vastgesteld. Het betoog slaagt.
7.5. De conclusie is dat het plan, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Wonen" betreffende het perceel [locatie sub 2], is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
7.6. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om de onder 7.4 geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen. De raad dient nader te motiveren waarom hij het door [appellant sub 2] gewenste gebruik van de aanbouw als werkruimte voor twee personen, waarvan één niet een bewoner van de woning betreft, niet aanvaardbaar acht, dan wel dit gebruik toe te staan door het besluit te wijzigen, zonder dat daarbij toepassing behoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Alsmede de Afdeling en partijen de uitkomst mede te delen en een eventuele wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Proceskosten
8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Bronckhorst op om binnen tien weken na de verzending van deze tussenuitspraak het besluit van 30 mei 2013, kenmerk 130530/9, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kleine kernen 1" :
a. met inachtneming van hetgeen onder 4.4 en 7.4 is overwogen de daar omschreven gebreken te herstellen en;
b. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventuele wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, ambtenaar van staat.
w.g. Van Buuren w.g. Donner-Haan
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2014
674.