ECLI:NL:CBB:2015:405
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 14/669 en 14/777
32200
uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 december 2015 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Stichting de Bijenstichting, te Kolhorn, verzoekster
(gemachtigde: mr. L.J. Smale),
en
College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb)
, verweerder (gemachtigde: mr. D.S.P. Roelands-Fransen).
Als derde-partijen (toelatingshouders) hebben aan de zitting deelgenomen:
Bayer CropScience SA-NV (Bayer)
te Mijdrecht
Syngenta Crop Protection B.V. (Syngenta)
te Bergen op Zoom
Adama Registrations B.V. (Adama)
(gemachtigde: mr. E. Broeren).
Procesverloop
Verzoekster heeft beroep ingesteld tegen verschillende besluiten van verweerder waarmee haar bezwaren tegen de (wijziging van de) toelating van verschillende gewasbeschermings-middelen en een biocide met de werkzame stof imidacloprid of thiametoxam, door verweerder ongegrond of niet-ontvankelijk zijn verklaard. De beroepen zijn gericht tegen de volgende besluiten op bezwaar: het besluit van 8 juli 2011 (zaaknummer 11/662); het besluit van 29 mei 2013 (zaaknummer 13/477); het besluit van 28 juli 2014 (zaaknummer 14/573); het besluit van 4 augustus 2014 (zaaknummer 14/574) en het besluit van 25 november 2015 (zaaknummer 15/918).
Verzoekster heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen (zaaknummers 14/699 en 14/677). De voorlopige voorziening die verzoekster getroffen wenst te zien is, naar ter zitting is besproken en gebleken, de schorsing van de toelating tot de markt van de hierna vermelde middelen. Dit zijn middelen waarop één of meer van voormelde besluiten betrekking hebben en waarvan de toelatingstermijn nog niet is verstreken. Het gaat om de volgende middelen (gezamenlijk: de middelen):
werkzame stof
soort middel
expiratiedatum
11483 N Admire
imidacloprid
gewasbescherming
31-07-2020
12863 N Cruiser SB
thiametoxam
gewasbescherming
01-10 2020
12341 N Gaucho Tuinbouw
imidacloprid
gewasbescherming
01-02 2024
13831 N KOHINOR 700 WG
imidacloprid
gewasbescherming
01-01 2022
13074 N Maxforce Quantum
imidacloprid
biocide
01-07 2017
13321 N Merit Turf
imidacloprid
gewasbescherming
01-07 2020
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 december 2015. De gemachtigden van partijen zijn verschenen. Namens verzoekster zijn nog verschenen prof. dr. J.P. van der Sluijs (Van der Sluijs) en J. Molenaar. Namens verweerder zijn nog verschenen mr. L.J.A. Hogendoorn, dr. ing. C. van Griethuysen en dr. E. Mcvey. Namens de derde-belanghebbenden zijn verder nog verschenen M. Moonen namens Syngenta, M. Hoogendoorn namens Bayer en F. Heuts namens Adama.
Overwegingen
1.1.
Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
1.2.
Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van de bestreden besluiten is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in de bodemprocedure.
1.3.
Verzoekster stelt dat de toelating op de markt van de in geding zijnde middelen met onmiddellijke ingang moet worden beëindigd vanwege de door haar gestelde schadelijke effecten van het gebruik van die middelen voor de gezondheid en het voortbestaan van (populaties van) bijen en hommels. De voorzieningenrechter ziet hierin een voldoende mate van spoedeisend belang om tot een inhoudelijke beoordeling van de betrokken belangen over te gaan.
1.4.
Een onderzoek in de voorzieningenprocedure is naar zijn aard beperkt. Deze procedure leent zich niet voor een integrale beoordeling van de rechtmatigheid van de inhoudelijk  complexe bestreden besluiten. Voor het treffen van een voorlopige voorziening zou aanleiding kunnen zijn indien, ook zonder diepgaand onderzoek, ernstig betwijfeld moet worden dat de bestreden besluiten in de bodemprocedure in stand zullen blijven
2. 	De voorzieningenrechter gaat uit van de navolgende feiten en omstandigheden.
2.1.1.
De in geding zijnde middelen, op één na, bevatten de werkzame stof imidacloprid.
Deze stof behoort tot de zogenoemde neonicotinoïden. De werkzame stof imidacloprid is per 1 augustus 2009 geplaatst op Annex I van Richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en goedgekeurd krachtens Verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (Verordening 1107/2009). Bij Uitvoeringsverordening (EU) nr. 485/2013 van de Commissie van 24 mei 2013 tot wijziging van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 540/2011, wat de voorwaarden voor goedkeuring van de werkzame stoffen clothianidin, thiamethoxam en imidacloprid betreft, en houdende een verbod op het gebruik en de verkoop van zaden die zijn behandeld met gewasbeschermingsmiddelen die deze werkzame stoffen bevatten (Verordening 485/2013) is de goedkeuring van onder andere imidacloprid als werkzame stof aangepast. Verordening 485/2013 geeft de Europese lidstaten in artikel 3 de opdracht om, voor zover nodig, bestaande toelatingen voor gewasbeschermingsmiddelen op basis van imidacloprid, clothianidin en thiamethoxam in overeenstemming met de Verordening 1107/2009 uiterlijk op 30 september 2013 in te trekken of te wijzigen.
2.1.2.
Verweerder heeft ter uitvoering van Verordening 485/2013 op 6 september 2013 besluiten genomen, voor zover thans van belang, tot het opleggen van beperkingen met betrekking tot de toelating van Admire, Gaucho Tuinbouw, Kohinor 700 WG en Merit Turf. Merit Turf mag alleen nog professioneel worden gebruikt op sportvelden (inclusief golfgreens, graszodenteelt). Hiertegen is bezwaar gemaakt door verzoekster en de betrokken toelatingshouders. Bij besluit van 4 augustus 2014 (bestreden besluit) heeft verweerder op deze bezwaren beslist. Het bezwaar van verzoekster is, voor zover thans van belang, niet-ontvankelijk verklaard met betrekking tot Gaucho Tuinbouw en Admire. Het bezwaar van Bayer is, kort gezegd, gegrond verklaard voor zover het ziet op het gebruik van Merit Turf op tees en fairways. De overige bezwaren zijn ongegrond verklaard.
2.1.3.
Verweerder heeft ter uitvoering van Verordening 485/2013 op 30 januari 2014 besluiten genomen waarmee de toelatingen van Admire (11483 N), Gaucho Tuinbouw Tuinbouw (12341 N) en Kohinor 700 WG (13831 N), deels ambtshalve en deels naar aanleiding van een verzoek tot intrekking van PAN Europe zijn gewijzigd. Verweerder heeft op 31 januari 2014 besluiten genomen op de herregistratieaanvragen met betrekking tot Admire en Gaucho Tuinbouw. Hiertegen is bezwaar gemaakt door verzoekster en andere milieuorganisaties. Bij besluit van 25 november 2015 (bestreden besluit) heeft verweerder op de bezwaren beslist. De bezwaren zijn niet-ontvankelijk verklaard voor zover het de besluiten d.d. 30 januari 2014 met betrekking tot Admire en Gaucho Tuinbouw betreft omdat deze besluiten een toelatingsperiode betroffen die daags daarna, op 31 januari 2014, afliep. Met betrekking tot de besluiten van 31 januari 2014 tot herregistratie van Admire en Gaucho Tuinbouw zijn nadere wettelijke gebruiksvoorschriften en toepassingsvoorwaarden vastgesteld, waaronder de aangescherpte verplichting om bij bedekte teelt het afvalwater te zuiveren en een nader geconcretiseerde verplichting om bij de toepassing van het product te voorkomen dat bijen via bloeiende planten daarmee in aanraking kunnen komen. De besluiten van 30 januari 2014 en 31 januari 2014 zijn, voor zover thans van belang, voor het overige gehandhaafd.
2.2.
Verzoekster stelt - samengevat - dat de bestreden besluiten onzorgvuldig zijn voorbereid als het gaat om de beoordeling van de risico’s voor bijen en hommels bij het gebruik van de middelen in Nederland. Met name de blootstellingsroute via het oppervlaktewater voor bijen en hommels is onvoldoende onderzocht. Van monitoring op imidacloprid en thiamethoxam van de foerageergebieden van bijen en hommels is in het geheel geen sprake, ondanks dat verweerder daartoe op grond van Verordening 485/2013 is verplicht en de huidige overschrijding van de oppervlaktewaternorm daartoe aanleiding geeft. Nu daardoor niet bekend is aan welke hoeveelheden imidacloprid en andere neonicotinoïden bijen en hommels in Nederland worden blootgesteld, mist verweerder voldoende gegevens voor de conclusie dat er zich geen onaanvaardbare effecten op bijen en hommels in Nederland zullen voordoen. Verweerder heeft daarnaast ten onrechte cumulatieve of synergetische effecten met andere neonicotinoïden buiten de beoordeling gelaten. Uit een rapport van 6 april 2014 dat Van der Sluijs op verzoek van verzoekster heeft opgemaakt over het gebruik van imidacloprid in Nederland en de gevolgen daarvan voor bijen en hommels, blijkt dat de werkzame stof imidacloprid zich bij herhaald gebruik ophoopt in de bodem en langs die weg vervolgens in bloeiende planten en in het oppervlaktewater terecht komt. Daarom is het niet voldoende dat gewasbeschermingsmiddelen met imidacloprid niet langer mogen worden gebruikt op of bij bloeiende planten die voor bijen of hommels aantrekkelijk zijn of dat het afvalwater bij bedekte teelt moet worden gezuiverd van werkzame stoffen ter verbetering van de kwaliteit van het oppervlaktewater. Bovendien is er ook onbedekte teelt met vervuild afvalwater. Het oppervlaktewater is een belangrijke blootstellingsroute voor bijen en hommels. Het is op sommige plaatsen zo vervuild met imidacloprid dat dit water voor bijen en hommels acuut dodelijk is. Het besluit van 25 november 2015 waarborgt niet dat de oppervlaktewaternorm voor imidacloprid niet wordt overschreden en dat er zich geen onaanvaardbare effecten op bijen en hommels zullen voordoen. Onderdeel van het besluit is onder meer het voorschrift dat tenminste 99,5% van de werkzame stof uit het afvalwater moet worden verwijderd  voordat het wordt geloosd in de natuur of in het riool. Het is verzoekster niet duidelijk op welke uitgangspunten dit voorschrift is gebaseerd. Het ontbreekt nog steeds aan deugdelijk voorafgaand onderzoek. Al daarom moet op grond van het voorzorgsbeginsel de toelating van gewasbeschermingsmiddelen met imidacloprid worden geweigerd.
2.3.
Verweerder stelt dat de bestreden besluiten voldoende zorgvuldig en met toepassing van de in artikel 29, zesde lid, van Verordening 1107/2009 bedoelde uniforme beginselen zijn genomen. Dit toetsingskader is een uitwerking van het voorzorgsbeginsel en laat geen ruimte voor de door verzoekster bepleite afzonderlijke toepassing van het voorzorgsbeginsel. Verweerder erkent dat er in Nederland plaatselijk grote problemen zijn met de kwaliteit van het oppervlaktewater in relatie tot de milieukwaliteitsnormen voor waterorganismen, als aquatische geleedpotigen. Deze problemen zijn echter niet zo groot als is beschreven in het rapport van Van der Sluijs van 6 april 2014. Het oppervlaktewater is volgens verweerder bovendien geen relevante blootstellingsroute voor bijen en hommels die hooguit incidenteel van dat water drinken. Imidacloprid is voor bijen niet veel toxischer dan voor aquatische geleedpotigen die in het water leven. Gelet hierop is de toegestane norm van imidacloprid in het oppervlaktewater ook toereikend voor bijen en hommels. De verwachting is dat de kwaliteit van het oppervlaktewater als gevolg van het besluit van 25 november 2015 in voldoende mate zal verbeteren. Dat dit eerder niet is gelukt maakt dit niet anders.
2.4.
De toelatingshouders hebben, samengevat, aangevoerd dat de door verzoekster gevraagde schorsing van toelatingen van gewasbeschermingsmiddelen - die al jaren op de markt zijn - een zeer ingrijpende maatregel is die te ver gaat voor deze procedure. Bovendien bieden de bestreden besluiten tot beperking van de toelating of tot herregistratie niet de ruimte om een dergelijke voorziening te treffen. Verder geeft verzoekster haar standpunt steeds slechts in algemene bewoordingen weer terwijl zij per besluit en per middel zou moeten aangeven waarom de betreffende toelating volgens haar niet deugt. Tenslotte wijzen de toelatingshouders er op dat Maxforce Quantum een biocide is waarvoor andere regelgeving geldt dan voor gewasbeschermingsmiddelen en dat Cruiser SB een andere werkzame stof heeft dan imidacloprid.
3.	De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
3.1.
Met betrekking tot twee van de in geding zijnde middelen is de voorzieningenrechter van oordeel dat de gevraagde voorlopige voorziening op voorhand moet worden afgewezen. Het eerste middel is Maxforce Quantum, een biocide. Biociden vallen buiten het wettelijk kader waarop verzoekster zich in deze procedure beroept. Het andere middel is Cruiser SB, een gewasbeschermingsmiddel op basis van de werkzame stof thiametoxam. Het onderhavige verzoek om een voorlopige voorziening is in de kern opgezet rond de overschrijding van de normen voor imidacloprid in het oppervlaktewater en de risico’s die dat met zich meebrengt voor bijen. Dit biedt geen grondslag voor de door verzoekster gewenste schorsing van
Cruiser SB.
3.2.
Resteert de vraag, als hiervoor onder 1.4 weergegeven, of ernstig betwijfeld moet worden dat de besluiten van 4 augustus 2014 en van 25 november 2015 voor zover deze betrekking hebben op Admire, Gaucho tuinbouw, Kohinor 700W en Merit Turf (bestreden besluiten), als hiervoor onder 2.1.2 en 2.1.3 vermeld, in de bodemprocedure in stand zullen blijven.
3.3.
Het gaat in dit geding, met uitzondering van Merit Turf, om middelen die definitief zijn toegelaten tot de markt. De bestreden besluiten, hebben ofwel betrekking op de wijziging van die eerdere toelating, ofwel op de wijziging van de gebruiksvoorschriften of op een herregistratie na het verstrijken van een toelatingsperiode. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om de hiervoor bedoelde opvolgende besluiten mee te nemen er daarbij voorlopig van uitgaande dat sprake is van besluiten in de zin van artikel 6:19 van de Awb.
3.4.
De bestreden besluiten zijn genomen ter uitvoering van Verordening 485/2013. Verzoekster heeft tegen die besluiten bezwaar gemaakt, respectievelijk beroep ingesteld - naar de voorzieningenrechter begrijpt - omdat de met die besluiten gegeven uitvoering aan Verordening 485/2013 haar niet ver genoeg gaat. Zij wil dat de eerdere toelatingen van de in geding zijnde gewasbeschermingsmiddelen ter uitvoering van Verordening 485/2013 worden beëindigd. Gelet op deze uitleg is de voorzieningenrechter, anders dan de toelatinghouders, van oordeel dat het resultaat dat verzoekster met het instellen van beroep en het onderhavige verzoek om een voorlopige voorziening nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt. Niet is in geding dat het bereiken van dat resultaat voor verzoekster feitelijk betekenis heeft.
3.5.
Resteert de vraag of verweerder met de bestreden besluiten een juiste uitvoering heeft gegeven aan Verordening 485/2013 voor wat betreft de risico’s van imidacloprid voor bijen en hommels.  Zoals hiervoor eerder is overwogen leent de voorzieningenprocedure zich er niet voor om het geschil over deze vraag volledig te doorgronden en definitief te beslechten. De voorzieningenrechter zal zich daarom beperken tot de vraag of verzoekster gegevens heeft aangeleverd waaruit blijkt dat er zodanige risico’s voor bijen en hommels zijn verbonden aan het gebruik van de in geding zijnde gewasbeschermingsmiddelen dat voorlopig moet worden geoordeeld dat verweerder in de bestreden besluiten te kort is geschoten met het treffen van maatregelen om die risico’s te vermijden.
3.6.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat uit de door verzoekster in het geding gebrachte publicaties, waaronder publicaties van het Centrum Milieukunde Leiden, het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, de European Academies' Science Advisory Council en de European Food Safety Authority, niet duidelijk en eenduidig volgt dat voormelde vraag bevestigend moet worden beantwoord.
3.7.
Verweerder erkent dat plaatselijk de kwaliteit van het oppervlaktewater in relatie tot de milieukwaliteitsnormen voor waterorganismen niet voldoet. Met name in kassengebieden zijn hoge concentraties imidacloprid aangetroffen in het oppervlaktewater. Met zijn besluiten van januari 2014 stelt verweerder wat betreft de toepassingen van imidacloprid in kassen om die reden strenge zuiveringsvoorwaarden voor het lozingswater met als doel een sterke reductie van de concentraties imidacloprid in het oppervlaktewater in die gebieden. Ook aan het gebruik van imidacloprid in buitenteelten heeft verweerder beperkingen gesteld. Het is nog te vroeg om te bepalen en in hoeverre deze toelatingsvoorwaarden het beoogde effect hebben. Het is bovendien niet duidelijk of bijen via het oppervlaktewater in relevante mate worden blootgesteld aan imidacloprid. Bijen halen hun water uit verschillende bronnen (voedsel, dauw, guttatie, plassen) en het belang voor bijen van grotere oppervlaktewateren is niet onderzocht.
3.8.
Het standpunt van verzoekster vindt steun in het rapport van 6 april 2014. In dat rapport wordt een berekening uitgevoerd en worden monitoringgegevens aangehaald waaruit volgens Van der Sluijs blijkt dat in oppervlaktewater, in plassen water op behandelde akkers en in guttatievocht concentraties imidacloprid worden gevonden die boven de waarden voor ‘median Lethal Concentration for 50% of subjects’ (LC50-waarden) voor bijen en hommels liggen. Van der Sluijs verbindt daaraan de conclusie dat dit water acuut dodelijk is voor bijen en hommels. Met verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat de berekening die Van der Sluijs aan zijn conclusie ten grondslag legt, een hoog theoretisch gehalte heeft. Voor de risicobeoordeling van bijen is relevant aan hoeveel imidacloprid bijen daadwerkelijk blootgesteld worden. Concentraties imidacloprid in oppervlaktewater boven het maximaal toelaatbaar risiconiveau (MTR-waarde) kunnen wellicht toxisch zijn voor aquatische insecten, maar de blootstelling van bijen aan oppervlaktewater is niet te vergelijken met de blootstelling van aquatische insecten, die daarin immers leven. Op basis van de hoogste meetwaarde in Nederlands oppervlaktewater (19000 ng/L), en een dagelijkse waterconsumptie van 11,4 μ/l per bij/dag berekent verweerder een inname per dag van 0,22 ng/bij/dag, een factor 17 onder de ‘Lethal Dose for 50% of subjects’ (LD50) (3,7 ng/honingbij, corresponderend met een LC50 van 115 ppb ca 115 μ/L). Uitgaande van het jaargemiddelde van 1328 ng/L is de dagelijkse inname een factor 244 onder de LD50.
3.9.
De overwegingen 3.5 tot en met 3.8 leiden de voorzieningenrechter tot het oordeel dat de door verzoekster overgelegde stukken, waaronder het rapport van Van der Sluijs, in het licht van de overige beschikbare gegevens onvoldoende zijn om de gevraagde en verstrekkende voorlopige voorziening tot schorsing van de in geding zijnde middelen toe te wijzen.
3.10.
De conclusie is dat het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening moet worden afgewezen.
4.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 december 2015.
w.g. R.C. Stam					w.g. J.W.E. Pinckaers
Afschrift verzonden aan partijen op: