ECLI:NL:CBB:2015:21
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 14/302
11201
uitspraak van de meervoudige kamer van 30.januari 2015 in de zaak tussen
[naam], te [plaats 1], appellant
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. J.E.W. Tieleman).
Procesverloop
Bij besluit van 14 maart 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder appellant een last onder dwangsom opgelegd om de overtreding van artikel 2a, eerste lid, van het Varkensbesluit voor 14 juni 2013 op te heffen. Appellant verbeurt een dwangsom van € 37.260,- indien hij zijn gelten en zeugen dan niet in groepshuisvesting houdt.
Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt. Tevens heeft appellant de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 24 mei 2013 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen en dit besluit geschorst tot zes weken na de datum van de beslissing op bezwaar (ECLI:NL:CBB:2013:CA1597).
Bij besluit van 28 april 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant wat betreft de begunstigingstermijn gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en beslist dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot 1 juli 2014.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om andermaal een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 30 juni 2014 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen en het bestreden besluit geschorst (ECLI:NL:CBB:2014:247).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 november 2014.
Appellant is daar verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Het College gaat uit van de volgende voor dit geding van belang zijnde feiten. Appellant heeft een varkenshouderij in [plaats 2]. Hij houdt zijn gelten en zeugen niet in afzonderlijke groepen en overtreedt ten gevolge hiervan sinds 1 januari 2013 artikel 2a, eerste lid, van het Varkensbesluit (vanaf 1 juli 2014: artikel 2.13, eerste lid, van het Besluit houders van dieren).
1.2.
De last heeft betrekking op de gelten en zeugen die appellant houdt op de bedrijfslocatie aan de [adres 1] te [plaats 2]. Als gevolg van een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 maart 2014 over het door de raad van de gemeente Kaag en Braassem vastgestelde bestemmingsplan staat vast dat uitbreiding van het bedrijf van appellant op deze locatie onmogelijk is. Appellant beoogt zijn varkenshouderij te verplaatsen naar een nieuwe locatie. Blijkens voormelde uitspraak van 30 juni 2014 op het verzoek om voorlopige voorziening had appellant toen een voorlopig koopcontract opgesteld voor een kavel aan de [adres 2] te [plaats 2], was de financiering voor deze locatie nagenoeg rond, had appellant een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend en zou met het oog daarop spoedig een voorontwerp bestemmingsplan ter inzage worden gelegd. Voorts was voor de nieuwe locatie een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet verleend. Ter zitting op 11 november 2014 is gebleken dat appellant naar aanleiding van een inspraakreactie op het voorontwerp bestemmingsplan afziet van nieuwbouw op deze locatie, maar deze op een naastgelegen kavel wil realiseren. Hij heeft hiervoor een voorlopig koopcontract gesloten. Appellant heeft ter zitting verklaard dat de gemeenteraad op 24 november 2014 een principebesluit neemt over de benodigde wijziging van het voorontwerp bestemmingsplan, waarna het bestemmingsplan naar verwachting in maart of april 2015 vastgesteld zou kunnen worden. De gemeente heeft volgens appellant toegezegd dat de aanvraag voor de omgevingsvergunning gecoördineerd wordt behandeld met het bestemmingsplan, zodat deze tegelijkertijd met de vaststelling van het bestemmingsplan verleend kan worden.
1.3
Verweerder heeft in het kader van de bezwaarprocedure aan DLV Bouw, Milieu en Techniek B.V. (DLV) verzocht om te onderzoeken op welke wijze appellant zo spoedig mogelijk zou kunnen voldoen aan het vereiste van groepshuisvesting van gelten en zeugen. DLV heeft daartoe in haar Controleverslag groepshuisvesting van 7 februari 2014, naast het plan voor nieuwbouw aan de [adres 2], vier alternatieven bekeken:
(1) interne aanpassing van de bestaande zeugenstal aan de [adres 1];
(2) inzet van een vleesvarkensstal aan de [adres 3] te [plaats 1];
(3) het huren van een extra locatie;
(4) vermindering van het aantal zeugen in combinatie met aanpassing van de bestaande stal aan de [adres 1].
Enkele van deze alternatieven zijn volgens DLV realiseerbaar, zij het dat deze voor het bedrijf leiden tot een extra kostenpost van € 27.500,- tot € 42.000,- op jaarbasis.
1.4
Appellant heeft op 13 maart 2014 een schriftelijke reactie op het DLV-rapport bij verweerder ingediend. Hij bestrijdt de bevindingen en conclusies van DLV op diverse punten, onder meer wat betreft bouwtechnische aspecten, vereiste vergunningen en de geraamde extra kosten.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de last onder dwangsom van € 37.260,- gehandhaafd, maar het bezwaar voor wat betreft de begunstigingstermijn gegrond verklaard en deze verlengd tot 1 juli 2014. Verweerder baseert zich voor wat betreft de lengte van de begunstigingstermijn op het rapport van DLV. Een begunstigingstermijn tot 1 juli 2014 acht verweerder redelijk, nu appellant sinds 13 februari 2014 op de hoogte is van dit rapport inclusief de conclusie dat hij op dat moment bij toepassing van de door DLV beschreven alternatieven de overtreding binnen enkele maanden zou kunnen hebben beëindigd.
3. Appellant voert aan dat de begunstigingstermijn te kort is. Het was voor hem onmogelijk om voor 1 juli 2014 aan de last te voldoen. Appellant wijst erop dat hij zich door de lang slepende vergunningprocedures in een overmachtssituatie bevindt. Uitplaatsing van het bedrijf uit de woonkern heeft uit een oogpunt van woon- en leefklimaat en de ontwikkelingsmogelijkheden van zijn bedrijf veruit de voorkeur. Niettemin heeft appellant de mogelijkheid van doorontwikkeling van het bedrijf aan de [adres 1] open willen houden en heeft daartoe in de procedure tegen het bestemmingsplan ingezet op vergroting van het bouwblok. Als gevolg van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 april 2014 is verdere ontwikkeling van het bedrijf op de huidige locatie echter niet meer mogelijk. Verplaatsing van het bedrijf naar een andere locatie is de enige reële optie. De door DLV geschetste alternatieven zijn bouwtechnisch, juridisch en financieel niet realistisch en staan in de weg aan de gewenste verplaatsing van het bedrijf.
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de begunstigingstermijn niet onbeperkt kan worden verlengd; verder uitstel zou neerkomen op het gedogen van een overtreding en in strijd zijn met de handhavingsverplichting. Sinds 2005 was reeds bekend dat per 1 januari 2013 alle drachtige zeugen en gelten in groepen dienen te worden gehuisvest. Voorts wijst verweerder erop dat andere varkenshouderijen ook kosten hebben gemaakt om hun bedrijf aan te passen aan de verhoudingsgewijs duurdere groepshuisvesting teneinde voor 1 januari 2013 te voldoen aan de nieuwe groepshuisvestingsvereisten. Uit het DLV-rapport blijkt dat er andere mogelijkheden dan verplaatsing van het bedrijf zijn om de overtreding te beëindigen. Zo kan de bestaande locatie bouwtechnisch in drie maanden worden aangepast. De extra kosten die appellant moet maken bij realisering van een van de door DLV beschreven alternatieven zijn niet onevenredig, te meer nu de overtreding in geval van verplaatsing van het bedrijf op zijn vroegst eind 2015 zal zijn beëindigd.
5.1
Het College ziet zich voor de vraag gesteld of verweerder in het bestreden besluit van 28 april 2014 in redelijkheid de einddatum van de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom op 1 juli 2014 heeft kunnen vaststellen. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
5.2
Voor het vaststellen van de nieuwe begunstigingstermijn heeft verweerder zich in het bestreden besluit gebaseerd op het in zijn opdracht opgestelde DLV-rapport. Verweerder acht de daarin beschreven alternatieven voor bedrijfsverplaatsing reëel en binnen enkele maanden te verwezenlijken. De in het bestreden besluit gestelde begunstigingstermijn eindigt op 30 juni 2014. Vanaf 28 april 2014, de datum van dit besluit, resteerden slechts circa twee maanden om aan de last te voldoen. Het DLV-rapport stelt evenwel dat aanpassing van de bestaande zeugenstal (alternatief 1) bouwtechnisch in circa drie maanden is te realiseren, maar een langere periode indien met de aanpassing gestart wordt op het moment dat de hiervoor vereiste vergunning onherroepelijk is. Dit alternatief kon derhalve op het moment van het bestreden besluit niet binnen de nieuw gestelde termijn worden gerealiseerd. Voor alternatief (2), inzet van een vleesvarkensstal aan de [adres 4], zijn volgens het DLV-rapport diverse vergunningen nodig, zodat ook dit alternatief redelijkerwijs niet voor 1 juli 2014 gerealiseerd kon worden. Appellant heeft bovendien terecht bezwaar tegen de in het rapport genoemde mogelijkheid dat een gedoogsituatie door het bevoegd gezag wordt gecreëerd, nog daargelaten dat ook daarmee de nodige tijd gemoeid is. Over alternatief (3), het huren van een extra locatie, vermeldt het DLV-rapport niet meer dan dat appellant heeft gezocht naar geschikte locaties in de omgeving, maar deze niet heeft gevonden, waarmee dit alternatief door DLV kennelijk niet als reëel is beoordeeld. Alternatief (4) wordt in het DLV-rapport beschreven als een vermindering van 120 zeugen in de aanwezige stallen, die daarvoor binnen de bestaande vergunning bouwtechnisch en vanuit dierenwelzijnsoogpunt geschikt zijn te maken. Appellant heeft hierover in zijn reactie van 13 maart 2014 onder meer gesteld dat onduidelijk is hoe dit aantal is opgebouwd en dat hij ook bij deze vermindering voor de resterende dieren nog niet voldoet aan het Varkensbesluit. Verweerder is hierop in het bestreden besluit niet ingegaan. Het College overweegt dat, nu de bouwtechnische en dierenwelzijnsaspecten van alternatief (4) in het DLV-rapport niet zijn beschreven, dit alternatief, in het licht van de reactie van appellant, niet zonder meer als realistisch kan worden aangemerkt. Bovendien is onduidelijk hoeveel tijd met de realisering hiervan gemoeid is. Verweerder heeft daarom in het bestreden besluit ook van dit alternatief niet kunnen stellen dat dit reëel en voor 1 juli 2014 te verwezenlijken is.
5.3
Ten aanzien van het belang van het dierenwelzijn overweegt het College dat niet is gebleken dat de wijze waarop appellant thans zijn dieren huisvest, hoezeer in strijd met de nieuwste regels op het gebied van dierenwelzijn, uit een oogpunt van dierenwelzijn tot een onaanvaardbare situatie leidt.
5.4
De – algemene – argumenten van verweerder dat de verplichting tot groepshuisvesting al lange tijd bekend is en andere varkenshouders ook kosten hebben gemaakt om de huisvesting aan te passen, kunnen er niet toe leiden dat de in het bestreden besluit gestelde begunstigingstermijn redelijk is. Deze termijn is immers gebaseerd op het DLV-rapport dat de specifieke mogelijkheden en problemen voor appellant beschrijft om de overtreding te beëindigen.
5.5
Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat de in het bestreden besluit gestelde begunstigingstermijn tot 1 juli 2014 onredelijk kort is. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Verweerder zal in een nieuw te nemen besluit een nieuwe termijn moeten stellen, te rekenen vanaf de datum van dat besluit. Het College overweegt dat het gewenst is dat, alvorens een nieuw besluit wordt genomen, de door appellant geplaatste kanttekeningen bij de door DLV genoemde alternatieven aan DLV worden voorgelegd en dat appellant, DLV en verweerder hierover op korte termijn in gesprek gaan. Het in de vorige zin overwogene houdt verband met enerzijds de door verweerder te betrachten zorgvuldigheid die van hem verwacht mag worden bij het vaststellen van een nieuwe begunstigingstermijn, en anderzijds met het feit dat de verplaatsing van het bedrijf zoals door appellant voorgestaan – zie onder punt 1.2 van deze uitspraak –  vanwege onzekerheden die onder meer verband houden met het bestemmingsplan qua tijdsplanning nog geenszins vastomlijnd is, zodat niet op voorhand kan worden gezegd dat dit thans het meest voor de hand liggende alternatief is.
5.6
Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij de termijn om aan de last te voldoen is verlengd tot 1 juli 2014;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 165,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Dijt, mr. J. Schukking en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. G.J.P. Leuverink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30.januari 2015.
w.g. E. Dijt w.g. 	G.J.P. Leuverink