ECLI:NL:RVS:2016:84
Raad van State — Uitspraak 


201503773/1/A3.
Datum uitspraak: 20 januari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 maart 2015 in zaak nr. 14/8044 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 23 juli 2014 heeft de staatssecretaris een aanvraag van [appellant] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) voor het verkrijgen van een chauffeurskaart BCT bij KIWA Register afgewezen.
Bij besluit van 30 oktober 2014 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 maart 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2015, waar [appellant], bijgestaan door J.L. Piers, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.J. Nooteboom, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: de Wjsg) wordt in deze wet en de daarop rustende bepalingen onder "justitiële gegevens" bij algemene maatregel van bestuur te omschrijven persoonsgegevens of gegevens over een rechtspersoon inzake de toepassing van het strafrecht of de strafvordering verstaan.
Ingevolge die aanhef en onder e wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder "justitiële documentatie" een samenhangende verzameling van op verschillende personen betrekking hebbende justitiële gegevens die langs geautomatiseerde weg wordt gevoerd verstaan.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, verwerkt de minister in de justitiële documentatie justitiële gegevens ten behoeve van een goede strafrechtspleging.
Ingevolge het tweede lid worden bij algemene maatregel van bestuur de gegevens aangewezen die als justitiële gegevens worden aangemerkt.
Ingevolge artikel 28 is een VOG een verklaring van de minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
Ingevolge artikel 35, eerste lid, weigert de minister de afgifte van een VOG, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de VOG wordt gevraagd, in de weg zal staan.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, kan de minister bij zijn onderzoek met betrekking tot de afgifte van de VOG van een natuurlijk persoon kennis nemen van op de aanvrager betrekking hebbende justitiële gegevens.
Ingevolge artikel 3 van het Besluit justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: het Bjsg) worden met betrekking tot overtredingen als justitiële gegevens aangemerkt:
a. de in de artikelen 6 en 7, eerste lid, vermelde gegevens van zaken waarin het openbaar ministerie een beslissing tot afdoening van de zaak heeft genomen met uitzondering van de beslissing tot uitvaardiging van een strafbeschikking waarin uitsluitend een geldboete wordt opgelegd die minder dan € 100,00 beloopt alsmede de beslissing tot niet verdere vervolging van de zaak, tenzij voorwaarden zijn gesteld aan laatstgenoemde beslissing;
b. de in de artikelen 6 en 7, eerste lid, vermelde gegevens van zaken waarin de rechter een al dan niet herroepelijke beslissing heeft genomen voor zover een taakstraf of een vrijheidsstraf, anders dan vervangende, is opgelegd of een geldboete van minimaal € 100,00, alsmede de zaken waarin een bijkomende straf is opgelegd.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, worden als justitiële gegevens aangemerkt de strafbeschikkingen uitgevaardigd op grond van de artikelen 257b en 257ba van het Wetboek van Strafvordering, met uitzondering van de met betrekking tot overtredingen uitgevaardigde strafbeschikkingen waarin een geldboete wordt opgelegd die minder dan € 100,00 beloopt.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, worden, voor zover van toepassing, alle beslissingen die door het openbaar ministerie of de rechter zijn genomen als justitiële gegevens als bedoeld in artikel 3 aangemerkt, met uitzondering van:
1˚. de beslissing tot niet vervolgen omdat de betrokken persoon ten onrechte als verdachte is aangemerkt;
2˚. de beslissing tot niet vervolgen na vaststelling van een rechtmatige geweldsaanwending van een ambtenaar als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en andere opsporingsambtenaren.
Bij de beoordeling van de aanvraag zijn de criteria toegepast die zijn gepubliceerd in de Beleidsregels 2013 voor het beoordelen van aanvragen ter verkrijging van een VOG van natuurlijke personen en rechtspersonen (Stcrt. 2013, 5409; hierna: de Beleidsregels).
Volgens paragraaf 3 ontvangt de staatssecretaris ten behoeve van de beoordeling van een VOG-aanvraag alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die zijn geregistreerd in het Justitieel Documentatiesysteem (hierna: het JDS). Wanneer de aanvrager voorkomt in het JDS wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief en een subjectief criterium.
Volgens paragraaf 3.1 wordt bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager een zogenoemde terugkijktermijn in acht genomen.
Volgens paragraaf 3.1.1 houdt een terugkijktermijn die in duur wordt beperkt in dat de beoordeling van de aanvraag in beginsel plaatsvindt aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende vier jaren voorafgaand aan het moment van de beoordeling voorkomen in het JDS. Indien in de voor de aanvraag van toepassing zijnde terugkijktermijn relevante justitiële gegevens zijn aangetroffen, betrekt de staatssecretaris bij de beoordeling van de aanvraag ook alle overige voor de aanvraag relevante justitiële gegevens die buiten de terugkijktermijn liggen in de beoordeling van de aanvraag. Aan deze strafbare feiten komt onvoldoende gewicht toe om zelfstandig bij de beoordeling te worden betrokken, maar worden zij wel betrokken bij de subjectieve criteria.
Volgens paragraaf 3.2 wordt de afgifte van de VOG in beginsel geweigerd indien aan het objectieve criterium wordt voldaan. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die over de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.
Volgens paragraaf 3.2.3 wordt bij de vaststelling van het risico voor de samenleving een onderverdeling gemaakt in risico’s voor informatie, geld, goederen, diensten, zakelijke transacties, proces, aansturen organisatie en personen. Met behulp van een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke screeningsprofielen worden de risico’s nader uitgewerkt. Op basis hiervan kan worden beoordeeld of een justitieel gegeven als relevant moet worden beschouwd voor het doel van de aanvraag.
Volgens paragraaf 3.3 kan op grond van het subjectieve criterium worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat aan het objectieve criterium wordt voldaan.
Volgens paragraaf 3.3.1 ziet het subjectieve criterium op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG. Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn de afdoening van de strafzaak, het tijdsverloop en de hoeveelheid antecedenten.
Volgens het screeningsprofiel ‘Taxibranche; chauffeurskaart’ is de houder van de chauffeurskaart verantwoordelijk voor het welzijn en de veiligheid van de passagiers. Eén van de risico’s is dat de veiligheid van de passagiers en medeweggebruikers in gevaar wordt gebracht. Dit risico kan veroorzaakt worden door rijden onder invloed, overschrijding van de maximumsnelheid, gevaarlijk rijgedrag en/of agressief gedrag. Als er een één op één relatie is, kunnen de passagiers in een tijdelijke afhankelijkheidspositie verkeren ten opzichte van de chauffeur. Het risico bestaat van geweld- en zedendelicten, afpersing, chantage (afdreiging), diefstal, verduistering of vervalsing. De houder van de chauffeurskaart is verantwoordelijk voor de veiligheid van goederen van de passagiers. Deze houders kunnen ook omgaan met contant en giraal geld. Het risico van diefstal en verduistering is aanwezig.
2. Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 23 juli 2014 heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat in het JDS binnen de terugkijktermijn van vijf jaar op naam van [appellant] de volgende justitiële gegevens zijn geregistreerd:
- een niet-onherroepelijke veroordeling van 20 mei 2014 tot een geldboete van € 350,00 wegens het zonder vergunning aanbieden en verrichten van taxidiensten op de luchthaven Schiphol;
- een veroordeling van 18 maart 2014 tot een geldboete van € 480,00 wegens het zonder vergunning op een voor het publiek toegankelijke plaats aanbieden van of afgeven van goederen dan wel aanbieden van diensten;
- een strafbeschikking van 17 februari 2014 waarbij een geldboete is opgelegd van € 130,00 wegens het zonder vergunning op een voor het publiek toegankelijke plaats aanbieden of afgeven van goederen dan wel aanbieden van diensten;
- een strafbeschikking van 10 mei 2013 waarbij een geldboete is opgelegd van € 130,00 wegens zich zonder doel op hinderlijke wijze ophouden in/op een voor publiek toegankelijke locatie;
- een dagvaarding van 13 mei 2014 wegens verdenking van afpersing met geweld op 9 april 2013 te Amsterdam;
- een transactie van € 320,00 op 10 augustus 2010 wegens overschrijding van de maximum snelheid.
De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat deze strafbare feiten, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de door [appellant] beoogde functie, waardoor aan het objectieve criterium is voldaan. Voorts heeft de staatssecretaris zich in het kader van het subjectieve criterium op het standpunt gesteld dat het belang van beperking van de risico’s van de samenleving zwaarder weegt dan het belang bij toewijzing van een VOG.
3. [appellant] betoogt dat hij hoger beroep heeft ingesteld in de procedure ter zake van de veroordeling van 20 mei 2014 tot een geldboete van € 350,00 en deze veroordeling naar zijn verwachting zal komen te vervallen. Hetzelfde geldt volgens hem voor de strafbeschikkingen van 10 mei 2013 en 17 februari 2014 waarbij geldboetes van € 130,00 zijn opgelegd. Hij baseert zich hierbij op twee arresten van het Gerechtshof Amsterdam van 14 april 2015, waarin artikel 5:14, derde lid, van de APV-Haarlemmermeer onverbindend is verklaard. Verder voert hij aan dat hij als taxichauffeur altijd bovengemiddeld heeft gefunctioneerd en geen risico voor de samenleving vormt.
Ter zitting heeft [appellant] er nog op gewezen dat het door hem ingestelde hoger beroep ter zake van de veroordeling van 20 mei 2014 op 25 juni 2015 tot vrijspraak heeft geleid.
3.1. De Afdeling begrijpt het betoog aldus, dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft mogen stellen dat aan het objectieve criterium is voldaan.
3.2. Gelet op de artikelen 3, onder a, en 5, eerst lid, van het Bjsg zijn de met betrekking tot overtredingen uitgevaardigde strafbeschikkingen waarbij geldboetes van minimaal € 100,00 zijn opgelegd, justitiële gegevens. Voorts zijn gelet op artikel 3, aanhef en onder b, gelezen in samenhang met artikel 7, eerste lid, van het Bjsg alle al dan niet herroepelijke beslissingen van een rechter, waarbij ter zake van overtreding een geldboete van minimaal € 100,00 is opgelegd, justitiële gegevens. Het begrip strafbare feiten in artikel 35, eerste lid, van de Wjsg duidt niet slechts op strafbare feiten ter zake waarvan een onherroepelijke rechterlijke veroordeling met betrekking tot een overtreding is uitgesproken. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2014 in zaak nr. 201310709/1/A3. De staatssecretaris mocht bij de beoordeling van de aanvraag om afgifte van een VOG uitgaan van de gegevens zoals deze ten tijde van het besluit van 30 oktober 2014 geregistreerd waren in het JDS, waaronder de nog niet onherroepelijke veroordeling van 20 mei 2014 en de strafbeschikkingen van 10 mei 2013 en 17 februari 2014. Of, gegeven het door [appellant] ingestelde hoger beroep tegen die veroordeling, de weigering van de afgifte van een VOG thans niet langer gerechtvaardigd is, staat hier niet ter beoordeling. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 in zaak nr. 201303672/1/A3.
3.3. Met betrekking tot de stelling van [appellant] dat hij als taxichauffeur altijd bovengemiddeld heeft gefunctioneerd en geen risico voor de samenleving vormt, wordt overwogen dat de staatssecretaris bij de toepassing van het objectieve criterium dient te onderzoeken of het justitiële gegeven, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie zou verhinderen omdat daarbij een risico voor de samenleving bestaat. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014 in zaak nr. 201405422/1/A3).
De staatssecretaris heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de strafbare feiten ter zake waarvan [appellant] is gedagvaard, te weten afpersing met geweld, indien herhaald in de functie van taxichauffeur, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie van taxichauffeur.
De staatssecretaris heeft zich voorts op het standpunt mogen stellen dat met het overschrijden door [appellant] van de maximumsnelheid, indien herhaald in de functie van taxichauffeur, een risico bestaat voor het welzijn en de veiligheid van personen. Dit risico bestaat uit het in gevaar brengen van passagiers en andere weggebruikers. Zoals blijkt uit het specifieke screeningsprofiel ‘taxibranche; chauffeurspas’ is een taxichauffeur belast met de zorg voor het welzijn en de veiligheid van mensen en geldt het in gevaar brengen van de veiligheid van personen als een van de risico’s in de taxibranche.
De staatssecretaris heeft zich verder op het standpunt mogen stellen dat met betrekking tot de overtredingen van artikel 5:14 van de APV-Haarlemmermeer, indien herhaald in de functie van taxichauffeur, een risico bestaat dat [appellant] taxivervoer zal verrichten zonder te voldoen aan de daarvoor gestelde kwaliteitseisen. Deze overtredingen kunnen nadelige gevolgen hebben voor de veiligheid van passagiers en/of voor controlerende instanties. Daarnaast bestaat een risico voor concurrentievervalsing, omdat taxichauffeurs die wel aan de eisen voldoen, daardoor kunnen worden benadeeld.
Aangezien [appellant] meer keren binnen de terugkijktermijn in het JDS voorkomt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft mogen stellen, dat deze feiten op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de door [appellant] beoogde functie. Ook indien rekening wordt gehouden met de omstandigheid dat het door [appellant] ingestelde hoger beroep tegen de veroordeling van 20 mei 2014 tot vrijspraak heeft geleid, bieden de overige feiten voldoende grondslag voor dat standpunt.
Het betoog faalt.
4. [appellant] voert voorts aan dat de rechtbank in het kader van het subjectieve criterium ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het risico voor de samenleving zwaarder weegt dan zijn belang bij afgifte van een VOG. Hij voert aan dat zich slechts geringe strafbare feiten hebben voorgedaan. Wat de openstaande zaak wegens afpersing met geweld betreft, is het aan de strafrechter om te oordelen over de eventuele schuldvraag. Nu kan nog niets worden gezegd over de ernst en afdoening van de zaak. Zijn persoonlijke belangen wegen zwaarder dan de overige te dienen belangen. De weigering heeft verstrekkende gevolgen, aangezien hij geen werk meer heeft, geen diploma’s en de kans op ander werk zeer klein is. Een dienstverband creëert sociale banden en voorkomt recidive, aldus [appellant].
4.1. De staatssecretaris heeft de wijze waarop de door [appellant] gepleegde feiten strafrechtelijk zijn afgedaan bij de besluitvorming betrokken. De staatssecretaris heeft, gelet op de hoogte van de bij de veroordeling en strafbeschikkingen opgelegde straffen, mogen concluderen dat deze vergrijpen [appellant] zijn toe te rekenen. De stelling van [appellant] dat zich slechts lichte vergrijpen hebben voorgedaan, kan niet worden gevolgd. De staatssecretaris heeft de door [appellant] gepleegde snelheidsovertreding niet als een licht vergrijp mogen aanmerken, nu de maximumsnelheid met 30 km of meer is overschreden. De staatssecretaris heeft voorts ter zake van de dagvaarding nadere informatie opgevraagd bij het Openbaar Ministerie. Uit die informatie heeft de staatssecretaris mogen opmaken dat het ten laste gelegde feit, te weten afpersing met geweld, niet op voorhand als een licht vergrijp kan worden aangemerkt.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen, dat het belang van de beperking van de risico’s voor de samenleving zwaarder weegt dan het belang van [appellant] bij toewijzing van een VOG. Hierbij heeft de staatssecretaris de ernst van de ten laste gelegde feiten in aanmerking mogen nemen, alsmede dat ook de overige strafbare feiten naar hun aard niet te verenigen zijn met het doel waarvoor [appellant] een VOG heeft gevraagd en op zijn naam meer justitiële gegevens buiten de terugkijktermijn zijn aangetroffen. Volgens het JDS is [appellant] in de periode van 1996 tot en met 2006 met justitie in aanraking gekomen wegens diefstal met geweld, poging tot diefstal met geweld, heling, diefstal onder strafverzwarende omstandigheden, het niet zichtbaar aanwezig houden van de chauffeurspas in de taxi, twee gevallen van opzettelijk handelen in strijd met de Opiumwet en twee gevallen van diefstal, alsmede een ondeugdelijke arbeidstijdenregistratie.
Voor zover [appellant] wegens zijn opleiding beperkt is in de keuze van zijn werk, heeft de staatssecretaris daarin geen aanleiding hoeven zien voor het oordeel dat het belang van [appellant] bij toewijzing van een VOG zwaarder dient te wegen dat het belang van de beperking van de risico’s voor de samenleving. Dat [appellant] zonder een VOG zijn functie als chauffeur niet meer kan uitoefenen is een door de regelgever voorzien gevolg van de besluitvorming en geen bijzondere omstandigheid. Hetzelfde geldt met betrekking tot het door [appellant] gestelde belang om mensen met een strafblad niet uit te sluiten van de arbeidsmarkt.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Larsson-van Reijsen
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2016
344.