ECLI:NL:RVS:2016:211
Raad van State — Uitspraak 


201410272/1/A3.
Datum uitspraak: 3 februari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Utrecht,
appellant,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 10 november 2014 in zaak nr. 14/4325 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 20 februari 2014 heeft het college, voor zover thans van belang, aan [appellant] een boete opgelegd van € 7.500,00 wegens overtreding van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en artikel 3.1.2, aanhef en onder a, van de Regionale huisvestingsverordening bestuur regio Utrecht (hierna: de Huisvestingsverordening).
Bij besluit van 12 juni 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij mondelinge uitspraak van 10 november 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 november 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. S. Ilkdoğan, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door H.P. de Keijzer, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet, welke wet ten tijde van belang gold, is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van het college aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is.
Ingevolge artikel 85a, eerste lid, kan de raad bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 30, eerste lid. Het college is bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, kan de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan € 18.500,00 voor overtreding van artikel 30, eerste lid.
Ingevolge het derde lid stelt de raad bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Ingevolge artikel 3.1.1 van de Huisvestingsverordening is het bepaalde in hoofdstuk 3 van toepassing op alle woonruimten.
Ingevolge artikel 3.1.2, aanhef en onder a, is het verboden om zonder vergunning een woonruimte, aangewezen in artikel 3.1.1, aan de bestemming tot bewoning te onttrekken, of voor een zodanig gedeelte aan die bestemming te onttrekken, dat die woonruimte daardoor niet langer geschikt is voor bewoning door een huishouden van dezelfde omvang als waarvoor deze zonder zodanige onttrekking geschikt is.
Ingevolge artikel 4.2, onder a, is het college bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete voor de overtreding van artikel 3.1.2. Het college bepaalt de hoogte van de op te leggen boete overeenkomstig de tabel in bijlage 2. Voor de eerste overtreding gelden de boetes overeenkomstig kolom A van de tabel.
Ingevolge de tabel in bijlage 2 is het boetebedrag bij een eerste overtreding door een niet bedrijfsmatige eigenaar van artikel 3.1.2, aanhef en onder a, € 7.500,00.
2. Het college heeft aan het besluit van 20 februari 2014 bevindingen ten grondslag gelegd uit een op 6 januari 2014 door een inspecteur toezicht en handhaving (hierna: de inspecteur) opgemaakt bevindingenrapport (hierna: het rapport). Het rapport vermeldt dat op 21 december 2013 een controle in de woning aan de [locatie] te Utrecht (hierna: de woning) heeft plaatsgevonden waarbij zes vrouwen, die zichzelf op internet voor seksuele diensten in de woning aanboden, en een klant, die heeft verklaard in de woning van deze diensten gebruik te willen maken, in de woning zijn aangetroffen. Het rapport vermeldt verder dat een van deze vrouwen een volledig ingevuld, op 21 december 2013 gedateerd en door [appellant] ondertekend formulier 'verklaring bewoning adres' (hierna: het formulier) heeft overgelegd en dat een andere vrouw heeft verklaard dat zij en de vijf andere vrouwen de woning van een makelaar huren en dat zij zessen sinds vier dagen in de woning wonen. Het rapport vermeldt voorts dat de inspecteur op 6 januari 2014 telefonisch contact met [appellant] heeft gehad, waarbij [appellant] desgevraagd heeft geantwoord: "Ik ben de eigenaar van de woning. (…) Het is onmogelijk dat u een illegaal bordeel heeft waargenomen, omdat het pand op 21 december niet was verhuurd. (…)" Blijkens het besluit stond geen van deze zes vrouwen in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (thans: de basisregistratie personen) ingeschreven als woonachtig in de woning. Het besluit maakt tevens melding van een aanvullend bevindingenrapport van 29 januari 2014 dat het college eerst bij brief van 3 juni 2014 aan [appellant] heeft verstuurd. Het besluit maakt onder de kop "feiten" echter geen melding van bevindingen die niet tevens in het rapport zijn vermeld.
3. Het formulier dient als bewijs van bewoning. De rechtbank heeft de stelling van [appellant] dat hij het formulier heeft ondertekend toen de in te vullen gedeelten ervan, te weten de persoonsgegevens van de bewoner en de datum, nog blanco waren, aannemelijk geacht. Dit oordeel van de rechtbank is in hoger beroep niet weersproken. Het oordeel van de rechtbank dat blijkens de in het rapport vermelde bevindingen het ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet en artikel 3.1.2, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening geldende verbod is overtreden, is evenmin weersproken. [appellant] heeft de juistheid en volledigheid van het rapport alleen weersproken, voor zover het ziet op de weergave van het telefoongesprek van 6 januari 2014 tussen hem en de inspecteur.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was hem een boete op te leggen en dat het de boete terecht niet heeft gematigd. [appellant] stelt zich daartoe op het standpunt dat hij weliswaar verantwoordelijk is voor hetgeen in de woning geschiedt, maar dat deze verantwoordelijkheid onder de gegeven omstandigheden niet al te ver dient te strekken, omdat hij zorgvuldig en te goeder trouw heeft gehandeld, hij niet wist en niet kon weten dat de makelaar de woning als seksinrichting had verhuurd en hij, zodra hij met de overtreding bekend was, er alles aan heeft gedaan om die te beëindigen. Het is onverstandig geweest de makelaar een volmacht voor verhuur van de woning en het formulier, ondertekend, maar niet ingevuld, te geven teneinde de verhuur van de woning te vergemakkelijken. Echter, hij had geen ervaring met de verhuur van een woning via een makelaar, aldus [appellant].
4.1. Bij brief van 25 januari 2014 heeft [appellant] gereageerd op een schriftelijk voornemen van het college om een boete aan hem op te leggen. Daarin heeft [appellant] aangevoerd dat zijn makelaar de woning op 17 december 2013 als woonruimte aan de heer [persoon] had verhuurd ten bewijze waarvan hij een huurovereenkomst heeft overgelegd. Verder heeft hij daarin aangevoerd dat hij op 30 december 2013 van [buurvrouw], een buurvrouw, telefonisch informatie heeft gekregen over met het gebruik van de woning verband houdende overlast. Nog diezelfde dag heeft hij met de makelaar contact opgenomen en is hij met de makelaar naar de woning gegaan. Na ter plekke met [buurvrouw] en een andere buurvrouw over de situatie te hebben gesproken, is hij de woning binnengegaan. Nadat hij had waargenomen dat de woning als seksinrichting werd gebruikt en van de in de woning aangetroffen personen had vernomen dat de heer [persoon] bij hen niet bekend was, heeft hij deze personen verzocht de sleutels in te leveren en de woning te verlaten. Nadat iedereen zijn spullen had gepakt en uit de woning was vertrokken, heeft [appellant] bij [buurvrouw] aangebeld om te vertellen wat er allemaal was gebeurd, aldus de brief van 25 januari 2014. Bij deze brief heeft [appellant] een door [buurvrouw] ondertekende schriftelijke verklaring overgelegd waarin zij voormelde gang van zaken, voor zover zij daarbij aanwezig is geweest, heeft bevestigd (hierna: de verklaring van [buurvrouw]). Voorts heeft [appellant] zich in deze brief op het standpunt gesteld dat hij op 6 januari 2014 de inspecteur heeft medegedeeld dat de woning op dat moment leeg stond.
4.2. Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellant] naar voormelde brief van 25 januari 2014, alsmede naar de verklaring van [buurvrouw] verwezen. Ter zitting heeft [appellant] te kennen gegeven dat hij op zijn werkplek aan het pauzeren was toen hij op 6 januari 2014 door de inspecteur werd gebeld, dat hem dit overviel, dat hij toen voor het eerst hoorde dat een controle in de woning had plaatsgevonden en dat hij toen niet heeft verklaard dat geen illegaal bordeel in de woning kan zijn aangetroffen omdat de woning op 21 december niet was verhuurd. Omdat het telefoongesprek hem overviel, heeft hij de inspecteur niets verteld over hetgeen op 30 december 2013 is voorgevallen. Toen de inspecteur hem voorhield dat de woning nog in gebruik was, heeft hij gezegd dat de woning leeg stond, aldus [appellant]. Het college heeft ter zitting te kennen gegeven dat het uitgaat van de juistheid van het rapport. Gevraagd naar diens opvatting over de verklaring van [buurvrouw] heeft het college te kennen gegeven dat de inhoud ervan juist zou kunnen zijn, maar dat het opmerkelijk is dat [appellant] geen aangifte heeft gedaan naar aanleiding van de gebeurtenissen die volgens de verklaring van [buurvrouw] op 30 december 2013 hebben plaatsgevonden. Desgevraagd heeft het college te kennen gegeven dat het doel van die aangifte in de civielrechtelijke sfeer moet worden gezocht, waarna [appellant] te kennen heeft gegeven dat de civielrechtelijke aansprakelijkstelling van de makelaar in voorbereiding is. Voorts heeft het college ter zitting te kennen gegeven dat het mogelijk is dat [appellant] eerst op 6 januari 2014 ervan op de hoogte is gesteld dat op 21 december 2013 een controle in de woning heeft plaatsgevonden.
4.3. Ingevolge artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) legt het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 oktober 2008 in zaak nr. 200707345/1), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Daarbij is van belang dat, zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 januari 2013 in zaak nr. 201204794/1/A1), van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand, dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt.
4.4. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de overtreding aan [appellant], als overtreder, kan worden verweten en dat de omstandigheid dat deze een makelaar heeft ingeschakeld noch de omstandigheid dat hij, nadat hij vanuit de woning naar een andere woning was verhuisd, twee buurvrouwen heeft verzocht de woning in de gaten te houden, daaraan afdoen. Daartoe is reeds redengevend dat [appellant] het formulier, hoewel dat niet was ingevuld, heeft ondertekend en aan de makelaar heeft gegeven teneinde de verhuur van de woning te vergemakkelijken. Immers, door aldus te handelen, heeft [appellant] er geen blijk van gegeven zorgvuldig te hebben gehandeld.
4.5. De Afdeling volgt de rechtbank evenwel niet in haar oordeel dat geen grond bestaat voor matiging van de opgelegde boete.
Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Gezien de omstandigheden van het geval acht de Afdeling het aannemelijk dat [appellant], voordat hij wist dat op 21 december 2013 een controle in de woning had plaatsgevonden, de overtreding heeft beëindigd zodra hij daarmee op 30 december 2013 bekend werd. In dit kader hecht de Afdeling belang aan de verklaring van [buurvrouw] en aan de omstandigheid dat het college de inhoud daarvan niet heeft weersproken. Het college wordt niet gevolgd in zijn standpunt dat de omstandigheid dat [appellant] geen aangifte heeft gedaan, afbreuk doet aan de waarde van de verklaring van [buurvrouw]. De weergave in het rapport van het telefoongesprek tussen de inspecteur en [appellant] doet evenmin afbreuk aan de waarde van de verklaring van [buurvrouw]. Het rapport is niet op ambtseed of -belofte opgemaakt, zodat aan het door [appellant] weersproken gedeelte daarvan minder bewijskracht toekomt dan wanneer dat wel het geval zou zijn. Gelet hierop, alsmede gelet op hetgeen [appellant] ter zitting bij de Afdeling over voormeld telefoongesprek te kennen heeft gegeven, acht de Afdeling het niet onaannemelijk dat [appellant] tijdens dat telefoongesprek niet heeft gezegd dat het pand op 21 december leeg stond, maar heeft bedoeld aan te geven dat het pand ten tijde van dat gesprek leeg stond.
De door [appellant] gestelde omstandigheid dat hij, voordat hij wist dat op 21 december 2013 een controle in de woning had plaatsgevonden, de overtreding heeft beëindigd zodra hij daarmee bekend werd, heeft de rechtbank ten onrechte niet als bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb aangemerkt. De Afdeling ziet in deze bijzondere omstandigheid aanleiding de opgelegde boete met 25% te matigen.
In zoverre slaagt het betoog.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellant] ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren. Het besluit van 12 juni 2014, voor zover dat op het opleggen van een boete ziet, komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Awb. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 20 februari 2014, voor zover dat op het opleggen van een boete ziet, te herroepen, de boete vast te stellen op € 5.625,00 en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit 12 juni 2014.
6. Het college zal op na te melden wijze in de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de mondelinge uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 10 november 2014 in zaak nr. 14/4325;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 12 juni 2014, kenmerk b14.0831, voor zover dat op het opleggen van een boete ziet;
V. herroept het besluit van 20 februari 2014, kenmerk
CHZ_KLA-13-22931-CDZBB-3546, voor zover dat op het opleggen van een boete ziet;
VI. bepaalt dat de hoogte van de bestuurlijke boete wordt vastgesteld op € 5.625,00;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 12 juni 2014;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.986,34 (zegge: negentienhonderdzesentachtig euro en vierendertig cent), waarvan € 1.960,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 411,00 (zegge: vierhonderdelf euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Borman w.g. Robben
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2016
610.