ECLI:NL:CBB:2013:335
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 12/6
16005
Uitspraak van de meervoudige kamer van 12 december 2013 op het hoger beroep van :
Maatschap [naam 1], [naam 2] en [naam 3],
te [vestigingsplaats 1], appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 november 2011 (AWB 11/1661 WET-T2) in het geding tussen appellante
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, (hierna: de staatssecretaris),
gemachtigde van appellante: mr. W.P.N. Remie
gemachtigde van de staatssecretaris: mr. B. Raven
Procesverloop in hoger beroep
Appellante heeft bij brief van 3 januari 2012 hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 november 2011 (de aangevallen uitspraak).
Bij brief van 29 maart 2012 heeft de staatssecretaris een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.
Bij brief van 6 september 2013 heeft appellant een nader stuk ingediend.
Op 19 september 2013 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen en [naam 1] zijn verschenen. Voor appellante is tevens verschenen [naam 4].
Grondslag van het geschil
1.
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.1
Op 19 mei 2008 heeft de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) een onderzoek ingesteld bij [bedrijfsnaam 1] (hierna: [bedrijfsnaam 1]) en [bedrijfsnaam 2] (hierna: [bedrijfsnaam 2]). Uit dit onderzoek kwam naar voren dat door [bedrijfsnaam 1] in de periode van 2 juli 2007 tot en met
14 augustus 2007 309 vrachten compost afgeleverd zouden zijn aan appellante. De AID is vervolgens op 17 september 2008 een onderzoek gestart naar appellante. In een afdoeningsrapport van 3 november 2008 zijn de bevindingen van dat onderzoek neergelegd. In dat rapport is ook informatie opgenomen over overige aan- en afvoer van mest, de mestproductie en uit de opslag gekomen meststoffen op het bedrijf van appellante. Op basis van dat rapport heeft de staatssecretaris aan appellante bij primair besluit van 7 juli 2009 een boete opgelegd van € 168.754,-- voor overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw). Daarbij is uitgegaan van een overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 5.766 kg en overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 11.672 kg. Dat het geleverde product compost bevat is gebaseerd op gegevens van [bedrijfsnaam 1], met name op door [bedrijfsnaam 1] en [bedrijfsnaam 2] opgemaakte (koppel)afleverbewijzen en verkoopbevestigingen, die zijn vergeleken met gegevens van Dienst Regelingen en gegevens van vervoerders en compost producerende ondernemingen. De vrachten zijn volgens die gegevens afgeleverd bij appellante. Als losplaats is daarbij zowel [vestigingsplaats 1] als [vestigingsplaats 2] vermeld. Voor alle 309 vrachten stond appellante geregistreerd als gebruiker in de administratie van [bedrijfsnaam 1]. Aan de boete is ook bewijs uit de administratie van appellante zelf ten grondslag gelegd, te weten een factuur van [bedrijfsnaam 1] aan appellante voor € 13.228,71 (exclusief BTW) voor de levering van in totaal 7.700,57 ton grond. De hoeveelheden komen overeen met de gegevens van de aan appellante afgeleverde vrachten compost zoals aangetroffen bij [bedrijfsnaam 1], en zoals bekend bij Dienst Regelingen. Bij de accountant van appellante is een factuur aangetroffen van een loonbedrijf voor de verstrooiing van organisch materiaal ten behoeve van een grondverbeteringsproject (ten bedrage van € 13.470,35). In het rapport zijn verder verklaringen van [naam 1],  [naam 2] en van de directeuren van [bedrijfsnaam 1] opgenomen. Zo heeft [naam 1] de aanvoer van een grondverbeteringsproduct door [bedrijfsnaam 1] bevestigd en heeft hij verklaard dat het aangevoerde product op landbouwgrond is gebruikt, welke grond in 2006 door appellante bij een bedrijfsovername is overgenomen.
1.2
Het bezwaar van appellante is gedeeltelijk gegrond verklaard bij besluit van 3 maart 2011. De staatssecretaris heeft de boete gematigd met 50% en nog eens met 10% wegens overschrijding van de beslistermijn, waarmee de uiteindelijk opgelegde boete € 75.939,-- bedraagt.
De uitspraak van de rechtbank
2.
De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De overwegingen die de rechtbank tot deze beslissing hebben gebracht zijn vermeld onder 2.5 tot en met 2.7.2 van de aangevallen uitspraak.
De beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.1	Artikel IV, eerste lid, van de wet van 25 juni 2009 tot aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Staatsblad 2009, 265) bepaalt dat, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft. Nu de gestelde overtredingen voor 1 juli 2009 hebben plaatsgevonden, is het recht van toepassing, zoals dat gold tot 1 juli 2009.
3.2	Voor de beoordeling zijn de volgende bepalingen van belang:
Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder d, van de Msw wordt verstaan onder
meststoffen: dierlijke meststoffen, ongeacht hun bestemming, en producten die zijn bestemd om:
1°. te worden toegevoegd aan grond of aan een groeimedium en die geheel of gedeeltelijk bestaan uit stoffen, organismen daaronder begrepen, of mengsels van stoffen, die als zodanig kunnen dienen om grond of een groeimedium geschikt of beter geschikt te maken als voedingsbodem voor planten;
2°. te worden gebruikt als groeimedium;
3°. te worden gebruikt als voedsel voor planten of delen van planten, voor zover deze producten niet reeds zijn begrepen onder 1° of 2°.
Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
(…)
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
In artikel 12 van de Msw is, voorzover hier van belang, bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdelen b en c, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen worden bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof dan wel fosfaat.
In artikel 50, eerste lid, aanhef en onder a van de Msw is voor zover hier van belang, bepaald dat onder overtreding wordt verstaan een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens artikel 7.
Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw (oud) kan de Minister een overtreder een boete opleggen.
Ingevolge artikel 52 van de Msw (oud) legt de Minister geen bestuurlijke boete op voorzover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Ingevolge artikel 57, eerste lid aanhef en onder b en c, van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete
ingeval van overtreding van artikel 7:
(…)
b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
c. € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
In artikel 59 van de Msw (oud) is bepaald dat de Minister een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de overeenkomstig artikel 57 of 58 vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Ingevolge artikel 62 van de Msw (oud), voor zover hier van belang, bedraagt in geval van overtreding van artikel 7 de bestuurlijke boete ten hoogste € 45.000,- per overtreding begaan door een natuurlijke persoon en ten hoogste € 450.000,- per overtreding begaan door een maatschap.
Ingevolge artikel 1, onder h, van het Uitvoeringsbesluit Msw (oud) wordt in het Besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder compost: product dat bestaat uit één of meer organische afvalstoffen die al dan niet met bodembestanddelen zijn gemengd en die met behulp van micro-organismen zijn afgebroken en omgezet tot een homogeen en zodanig stabiel eindproduct dat daarin alleen nog een langzame afbraak van humeuze verbindingen plaatsvindt en dat niet mede bestaat uit dierlijke meststoffen.
3.3	Appellante heeft in hoger beroep in de eerste plaats betwist dat zij de stikstof- en fosfaatsgebruiksnormen heeft overschreden. Het door [bedrijfsnaam 1] aangevoerde product was geen compost, maar een organisch product voor grondverbetering dat geen meststof in de zin van de Msw is. Het bewijs dat het geleverde product compost is, is ontoereikend, nu dit enkel afkomstig is van een verdachte verkoper. Aan de afleveringsbewijzen kan geen grote waarde worden gehecht, nu de verkoper er zelf belang bij had stikstof en fosfaat over te dragen. Appellante heeft deze afleveringsbewijzen nooit ter ondertekening voorgelegd gekregen.  Ook is niet bewezen dat het geleverde product daadwerkelijk op de percelen van appellante is aangewend. Het is bovendien onduidelijk op basis waarvan de fosfaat- en stikstofgehaltes van het geleverde product zijn vastgesteld.
3.4	 Het hoger beroep stelt in de eerste plaats aan de orde of is komen vast te staan dat appellante het verbod van artikel 7 van de Msw, om op haar bedrijf meststoffen in of op de bodem te brengen, heeft overtreden. Het College overweegt hierover als volgt.
In het midden kan blijven of het aan appellante geleverde product compost is. Immers, ook indien het zoals appellante stelt een organisch product voor grondverbetering is, moet het worden aangemerkt als een product dat is bestemd om te worden toegevoegd aan grond en bestaat uit stoffen die als zodanig kunnen dienen om grond beter geschikt te maken als voedingsbodem voor planten. Daarmee kwalificeert het product, ongeacht de benaming, als een meststof als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder d, van de Msw.
Uit het afdoeningrapport, op grond waarvan de staatsecretaris tot de conclusie is gekomen dat artikel 7 van de Msw is overtreden, blijkt dat de bescheiden en bestanden afkomstig uit de administratie van [bedrijfsnaam 1], zoals de mestafleveringsbewijzen, gecontroleerd zijn aan de hand van de gegevens die bekend waren bij Dienst Regelingen. Dat betreft ook gegevens van vervoerders en compost producerende ondernemingen. Die gegevens, waaruit naar voren komt dat het aan appellante geleverde product compost is, blijken met elkaar te corresponderen. Ook zijn de administratie van appellante, waaronder een factuur van [bedrijfsnaam 1] en facturen van een loonbedrijf voor de verspreiding van een grondverbeteringproduct bij het bewijs betrokken, alsmede verklaringen van [bedrijfsnaam 1] en appellante zelf waarin de levering van het product door [bedrijfsnaam 1] en de verspreiding ervan op het land van appellante zijn bevestigd. Uit een en ander blijkt genoegzaam dat appellante de compost op of in de bodem heeft gebracht. Dat het bewijs van de overtreding alleen afkomstig is van [bedrijfsnaam 1], is gelet op het bovenstaande onjuist.
Appellante heeft aangevoerd dat voor een deel van de compost niet kan worden aangenomen dat dit op het land van appellante is verspreid, namelijk dat deel waarvoor niet [vestigingsplaats 2], maar [vestigingsplaats 1] als losplaats staat vermeld in de bewijsstukken. Volgens appellante is de compost alleen in [vestigingsplaats 2] afgeleverd en uitgereden. Van vrachten die volgens het afdoeningsrapport zijn gelost in [vestigingsplaats 1] heeft appellante geen weet. Deze stelling is met name van belang voor de vraag of de gebruiksnormen van artikel 8 van de Msw zijn overschreden. Zoals het College al eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 april 2012, ECLI:NL:CBB: 2012:BW3286; uitspraak van 11 oktober 2013, ECLI:NL:CBB:193), ligt de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Laatstgenoemde zal, om een geslaagd beroep  op de opheffing van het verbod in zijn geval (“strafuitsluitingsgrond”) te kunnen doen, aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. Dat kan door aan de verplichting te voldoen bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren. Niet in geschil is dat appellante de door [bedrijfsnaam 1] geleverde compost niet in de meststoffenboekhouding heeft opgenomen. Dat kan ook door alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen. Die heeft appellante niet geleverd. Appellante heeft geen enkel bewijs aangeleverd dat de compost die volgens de gegevens van de staatssecretaris en [bedrijfsnaam 1] op het vestigingsadres van appellante in [vestigingsplaats 1] is afgeleverd, vervolgens naar een bestemming buiten haar bedrijf is afgevoerd. Bovendien heeft appellante bevestigd dat alle door [bedrijfsnaam 1] aangevoerde stoffen op haar bedrijf door een loonwerker zijn verspreid. De staatssecretaris heeft dan ook voor alle aangevoerde hoeveelheden er van uit mogen gaan dat deze op of in de bodem van het bedrijf van appellante zijn gebracht.
Het gehalte stikstof en fosfaat van de door appellante gebruikte compost is gebaseerd op de
bemonsteringen en analyses van de compost producerende ondernemingen die de compost aan [bedrijfsnaam 1] hebben geleverd, zoals door de staatssecretaris in het besluit van 3 maart 2011, met verwijzing naar het afdoeningsrapport, is uiteengezet. Nu het product niet vermengd is en er geen andere aanwijzingen zijn dat er iets aan het product gewijzigd is bij doorlevering aan appellante, is er geen reden te oordelen dat de fosfaat- en stikstofgehaltes van het aan appellante geleverde product niet op basis van die analyses en bemonsteringen kon worden vastgesteld. Er is geen aanleiding te twijfelen aan de kwaliteit van de bemonsteringen en analyses. Appellante heeft in dat kader ook niets aangevoerd dat daaraan kan afdoen. De door appellante bij brief van 6 september 2013 ingebrachte rapporten met de resultaten van op verzoek van appellante uitgevoerde bodemonderzoeken van 28 april 1998 en 16 december 2007, waaruit volgens appellante blijkt dat er voor haar percelen geen sprake is van een hoge (dan wel verhoogde) aanwezigheid van uitgespoeld fosfaat, zijn niet geschikt om de gegevens van de compost producerende ondernemingen te weerleggen. De rapporten zeggen immers niets over aan- en afvoer van meststoffen op het bedrijf van appellante. Bovendien zijn er, zoals appellante heeft bevestigd, veel factoren van invloed op de verschillende stoffen die zich in de bodem bevinden, zodat op basis van de bodemonderzoeken niet geconcludeerd kan worden dat de fosfaat- en stikstofgehaltes van de in 2007 aangeleverde en door appellante aangewende compost lager waren.
Het College komt gelet op het bovenstaande tot de conclusie dat de staatssecretaris met het samenstel van documenten en verklaringen zoals in het afdoeningsrapport van de AID gepresenteerd  –  weergegeven onder 1.1 van deze uitspraak –  heeft aangetoond dat appellante artikel van de 7 van de Msw heeft overtreden. Het College bevestigt dan ook op het punt van het bewijs de uitspraak van de rechtbank.
3.5 	Appellante voert aan dat haar geen enkel verwijt valt te maken. Zij ging er van uit dat het product geen compost was op grond van de informatie en toezeggingen van [bedrijfsnaam 1]. Bovendien had zij [bedrijfsnaam 1] duidelijk gemaakt dat zij geen meststoffen wilde afnemen. Appellante behoefde geen argwaan te hebben, gelet op de positie van [bedrijfsnaam 1], haar nauwe banden met Dienst Regelingen, de verwijzingen naar projecten waar volgens [bedrijfsnaam 1] het product met goedkeuring van Dienst Regelingen was gebruikt en de vele landbouwers die het product afnamen. Dat appellante geen afleveringsbewijzen heeft ontvangen was voor haar juist een bevestiging dat het niet om meststoffen ging. Misleiding en dwaling staan daarom aan boeteoplegging in de weg.
Het College is met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat bij de afname van producten die op of in de bodem worden gebracht appellante een eigen verantwoordelijkheid heeft. Niet met vrucht gezegd kan worden dat bij een grondverbeteringsproduct geen rekening hoeft te worden gehouden met de reële mogelijkheid dat het product kwalificeert als “meststof” als omschreven in de Msw. Van appellante had verwacht mogen worden dat zij zich ervan had vergewist wat de samenstelling van het geleverde product was. Nu appellante niets heeft onderzocht, geen navraag heeft gedaan en geen bewijzen heeft gevraagd kan niet worden staande gehouden dat haar in het geheel geen verwijt gemaakt kan worden, als bedoeld in artikel 52 van de Msw. De staatssecretaris heeft dan ook terecht een boete opgelegd wegens het overtreden van artikel 7 van de Msw.
3.6	Appellante heeft in hoger beroep betoogd dat de boete wegens bijzondere omstandigheden gematigd had moeten worden tot nul dan wel tot niet meer dan een symbolisch bedrag. Daarbij heeft appellante gewezen op de omstandigheden die zij ook ten aanzien van de verwijtbaarheid heeft ingebracht. Bovendien heeft zij niet of nauwelijks economisch voordeel genoten. Vrees voor herhaling is niet aan de orde. Voorts heeft appellante, met verwijzing naar de op haar verzoek uitgevoerde bodemonderzoeken, gesteld dat daaruit gebleken is dat van milieuschade geen sprake is. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat de boete niet met meer dan 50% gematigd hoefde te worden. Ter zitting heeft appellante gesteld dat haar situatie vergelijkbaar is met die van de firma [naam 5], waarin de boete door de staatssecretaris is gematigd is tot € 45.000,-, omdat – net als in haar geval – de verantwoordelijkheid voor de overtreding bij één vennoot ligt.
De staatssecretaris heeft in het geval van appellante in de beslissing op bezwaar de oorspronkelijk opgelegde boete gematigd met 50% wegens de bijzondere omstandigheden van het geval. Het College is van oordeel dat de aldus gematigde boete niet onevenredig is, gelet op de aanzienlijke overschrijding van de stikstof- en de fosfaatgebruiksnorm. De rapportages van de bemestingsonderzoeken die appellante heeft ingebracht leiden niet tot een ander oordeel. Deze zien op de landbouwkwaliteit van de grond, maar laten zich niet uit over de schade die aan het milieu wordt aangebracht door het gebruik van mest. Dat met de overschrijding van de gebruiksnormen schade wordt veroorzaakt aan het milieu wordt daarmee dus niet tegengesproken. Met de rechtbank is het College van oordeel dat in dit geval geen sprake is van bijzondere omstandigheden die nopen tot een nog verdergaande matiging van de boete. De vergelijking die appellante ter zitting heeft gemaakt met de zaak [naam 5] leidt niet tot het door haar gewenste resultaat, nu niet is kunnen blijken dat de omstandigheden die in dat geval aan de orde waren in relevante mate overeenkomen met de positie waarin appellante verkeert.
3.7	Ten slotte heeft appellante aangevoerd dat de behandeling van haar zaak dermate lang heeft geduurd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de bescherming van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) overschreden is. Immers, op het moment dat uitspraak wordt gedaan heeft de hele procedure langer dan vier jaar geduurd. De behandeling in hoger beroep zal daarnaast, wanneer de einduitspraak zal worden gedaan, meer dan twee jaar hebben bedragen. Om die reden moet de boete verder gematigd worden.
De procedure waarin aan appellante voor overtreding van 7 van de Msw een boete heeft opgelegd, valt binnen de werkingssfeer van artikel 6 EVRM. Die procedure moet binnen een redelijke termijn zijn voltooid. Het College dient te beoordelen of de hier bedoelde redelijke termijn al dan niet is overschreden en of op grond daarvan de boete (verder) gematigd moet worden. Bij de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden geldt, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt, dat de redelijkheid van de termijn niet in abstracto kan worden bepaald maar steeds moet worden beoordeeld in het licht van de omstandigheden van het specifieke geval, waarbij onder meer in aanmerking moet worden genomen de ingewikkeldheid van de zaak, het processuele gedrag van partijen en het belang dat in het geding is.
De redelijke termijn neemt een aanvang wanneer door het bestuursorgaan jegens de betreffende onderneming een handeling wordt verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting heeft ontleend, en in redelijkheid ook de verwachting heeft kunnen ontlenen, dat haar wegens overtreding van de Msw een boete zal kunnen worden opgelegd. Als een zodanige – met een instelling van strafvervolging vergelijkbare – handeling moet hier het boetevoornemen van 29 april 2009 worden aangemerkt. Naar het oordeel van het College kan in dit geval als uitgangspunt worden gehanteerd dat een redelijke termijn is overschreden indien de rechterlijke beoordeling in eerste aanleg niet is afgerond binnen twee jaar nadat de termijn is aangevangen. Nu de rechtbank op 24 november 2011 uitspraak heeft gedaan is de termijn voor de bestuurlijke fase en de rechterlijke beoordeling in eerste aanleg met enkele maanden overschreden. Vast staat echter dat de staatssecretaris bij de beslissing op het bezwaar uit overwegingen van coulance al tot een matiging van het boetebedrag met 10% heeft besloten, omdat ten tijde van het primaire besluit van 7 juli 2009 reeds meer dan 26 weken waren verstreken sedert de datum van het afdoeningsrapport van de AID. Gelet hierop is het College van oordeel dat voor een verdere vermindering in verband met een overschrijding van de redelijke termijn voor de beoordeling van het geschil in eerste aanleg geen aanleiding bestond.
De redelijke termijn voor de beoordeling in hoger beroep dient in een geval als het onderhavige op eveneens twee jaar te worden gesteld. Het hoger beroepschrift van appellante is door het College ontvangen op 3 januari 2012. Op de datum van deze uitspraak is de redelijke termijn nog niet overschreden. Hierin kan derhalve ook geen aanleiding worden gevonden om het bedrag van de boete nog verder te verlagen.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. E. Dijt en mr. C.J. Waterbolk, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 december 2013.
w.g. R.R. Winter                                                             w.g. A.G.J. van Ouwerkerk