ECLI:NL:RVS:2016:856
Raad van State — Uitspraak 


201507778/1/A2.
Datum uitspraak: 30 maart 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 augustus 2015 in zaken nrs. 15/2857, 15/2858 en 15/2859 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 3 december 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een verzoek van [appellante] om voor het jaar 2013 huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget toe te kennen afgewezen.
Bij besluit van 7 maart 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 augustus 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2016, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, werkzaam voor die dienst, is verschenen.
Overwegingen
1. [appellante] heeft voor het jaar 2013 huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget aangevraagd. [appellante] is gehuwd met [partner]. Zij hebben samen een zoon, [zoon].
2. De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat [appellante] op grond van artikel 9, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) geen aanspraak heeft op huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget, omdat [partner] niet rechtmatig in Nederland verblijft. Voorts heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat niet is gebleken van omstandigheden die zo bijzonder zijn dat in dit geval deze bepaling buiten toepassing moet worden gelaten.
2.1. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak gewezen op vaste jurisprudentie van de Afdeling, waaronder de uitspraak van 27 mei 2015 in zaak nr. 201408344/1/A2, die de aanspraak van [appellante] op kindgebonden budget voor het jaar 2011 betreft, dat onder zeer bijzondere omstandigheden in het concrete geval artikel 9, tweede lid, van de Awir buiten toepassing moet worden gelaten, wegens strijd met artikel 14, gelezen in samenhang met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat van strijd met voormelde verdragsbepalingen geen sprake is omdat niet is gebleken dat zich zeer bijzondere omstandigheden voordoen. Zij heeft verder geoordeeld dat besluiten over kindgebonden budget niet worden genomen jegens kinderen en dat strijd met artikel 2, tweede lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: IVRK) zich derhalve niet voordoet. Artikel 18 van het IVRK bevat volgens haar geen normen die vatbaar zijn voor rechtstreekse toetsing door de rechter, aangezien zij daarvoor niet voldoende concreet en derhalve nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving behoeven, zodat een beroep hierop ook niet slaagt. Het beroep van [appellante] op artikel 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie slaagt evenmin, omdat het besluit aan [appellante] geen kindgebonden budget toe te kennen in geen enkel opzicht haar recht aantast zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er te verblijven. Het beroep op de zogenoemde alleenstaande ouder-kop kan [appellante] niet baten, omdat deze regeling op 1 januari 2015 is ingevoerd en het geschil betrekking heeft op het jaar 2013, aldus de rechtbank in de aangevallen uitspraak.
3. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het EVRM heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de volksgezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 14 moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het IVRK nemen de Staten die partij zijn, alle passende maatregelen om te waarborgen dat het kind wordt beschermd tegen alle vormen van discriminatie of bestraffing op grond van de omstandigheden of de activiteiten van, de meningen geuit door of de overtuigingen van de ouders, wettige voogden of familieleden van het kind.
Ingevolge artikel 18, tweede lid, verlenen de Staten die partij zijn, om de toepassing van de in dit Verdrag genoemde rechten te waarborgen en te bevorderen, passende bijstand aan ouders en wettige voogden bij de uitoefening van hun verantwoordelijkheden die de opvoeding van het kind betreffen, en waarborgen zij de ontwikkeling van instellingen, voorzieningen en diensten voor kinderzorg.
Ingevolge artikel 27, eerste lid, erkennen de Staten die partij zijn, het recht van ieder kind op een levensstandaard die toereikend is voor de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het kind.
Ingevolge artikel 94 van de Grondwet vinden binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) kan de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, geen aanspraak maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Awir geldt deze wet voor inkomensafhankelijke regelingen.
Ingevolge artikel 9, tweede lid, heeft de belanghebbende geen aanspraak op een tegemoetkoming, ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vw 2000.
De Wet op de huurtoeslag, de Wet op de zorgtoeslag en de Wet op het kindgebonden budget zijn inkomensafhankelijke regelingen als bedoeld in artikel 1 van de Awir.
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de uitsluiting van huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget, omdat haar partner geen rechtmatig verblijf heeft, in strijd is met artikel 14, gelezen in samenhang met artikel 8 van het EVRM, omdat deze uitsluiting ertoe leidt dat haar gezin in financiële nood verkeert. Volgens [appellante] heeft de Belastingdienst/Toeslagen de belangen van [zoon] onvoldoende betrokken bij de in geding zijnde besluitvorming. Zij wijst erop dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Jeunesse tegen Nederland (arrest van 3 oktober 2014, nr. 12738/10; www.echr.coe.int) heeft geoordeeld dat ingeval een beslissing van een overheidsinstelling de belangen van een kind raakt, aan deze belangen een zwaarwegend gewicht toekomt en dat de gemaakte afweging inzichtelijk moet worden gemaakt. Volgens haar wordt met de uitsluiting van de in geding zijnde tegemoetkomingen een ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt. [appellante] brengt verder naar voren zonder deze tegemoetkomingen niet in de kosten van levensonderhoud van [zoon] te kunnen voorzien en dat het gezin onder het bestaansminimum leeft.
4.1. Niet in geschil is dat [partner] het jaar 2013 geen rechtmatig verblijf hield in de zin van artikel 8 van de Vw 2000. Evenmin is in geschil dat dientengevolge artikel 9, tweede lid, van de Awir aan een aanspraak van [appellante] op huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget in de weg staat.
Tussen de leden van het gezin [appellante] bestaat gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM. Een eventueel vertrek van [partner] is ingrijpend voor het gezin waar hij deel van uitmaakt. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2014 in zaak nr. 201309159/1/A2 valt het verstrekken van huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget binnen de reikwijdte van die bepaling.
4.2. De Afdeling gaat eerst in op de vraag of in dit geval aan artikel 8 van het EVRM een positieve verplichting tot het verschaffen van huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget kan worden ontleend.
Onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling in het kader van huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget (bijvoorbeeld de uitspraak van 29 januari 2014 in zaak nr. 201302396/1/A2 en de uitspraak van 14 mei 2014 in zaak nr. 201308745/1/A2) en de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep in het kader van aanvragen om kinderbijslag (uitspraak van 24 juli 2013; ECLI:NL:CRVB:2013:1170), oordeelt de Afdeling dat het Nederlandse stelsel van sociale voorzieningen zo is ingericht dat in gevallen als deze een eventuele positieve verplichting op grond van het EVRM in beginsel primair rust op het bestuursorgaan dat belast is, of de bestuursorganen die belast zijn, met de uitvoering van wettelijk geregelde voorzieningen voor vreemdelingen, alsmede in voorkomend geval op de bestuursorganen die anderszins belast zijn met op de situatie van een betrokkene toegesneden voorzieningen (in natura). De controle op de nakoming van een dergelijke verplichting rust in laatste instantie bij de rechter.
De Afdeling heeft eerder overwogen dat de verstrekking van (voorschotten) huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget niet strekken tot het waarborgen van het bestaansminimum. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat uit artikel 8 van het EVRM geen positieve verplichting voortvloeit tot verstrekking van deze tegemoetkomingen. Het gaat in deze zaak niet om de verdeling van de kosten van opvoeding en ontwikkeling van kinderen. Daar komt bij dat ouders daarin een eigen verantwoordelijkheid hebben. Het kindgebonden budget is bedoeld om ouders te ondersteunen in de kosten van opvoeding en ontwikkeling van kinderen. Het kindgebonden budget behoort niet tot die sociale voorzieningen die tot doel hebben te verhinderen dat gezinnen met kinderen onder het bestaansminimum leven.
4.2.1. Ten aanzien van personen, zoals [appellante], die een partner hebben die niet beschikt over een verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van de Vw 2000, moet derhalve worden aangenomen dat bij de beoordeling of aanspraak bestaat op een (voorschot) huur- en zorgtoeslag en kindgebonden budget niet betrokken behoeft te worden de vraag of uit artikel 8 van het EVRM een positieve verplichting jegens de aanvrager voortvloeit tot verstrekking van een dergelijke voorziening.
4.3. Toepassing van artikel 9, tweede lid, van de Awir leidt tot een onderscheid tussen enerzijds een Nederlander die samenwoont met een Nederlandse partner of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000 en anderzijds een Nederlander, zoals [appellante], die samenwoont met een vreemdeling die niet over een zodanig verblijfsrecht beschikt.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 oktober 2014 in zaak nr. 201311252/1/A2) verbiedt artikel 14 van het EVRM niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd, dat wil zeggen, indien voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat.
4.3.1. In artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 is het koppelingsbeginsel neergelegd. Deze bepaling strekt ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen te koppelen aan het rechtmatig verblijf in Nederland (Kamerstukken II 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 1-2). Het uitgangspunt dat illegale vreemdelingen geen aanspraken op collectieve voorzieningen kunnen doen gelden, heeft de wetgever als beginsel van het vreemdelingenrecht aangemerkt (Kamerstukken II 1995/96, 24 233, nr. 6, blz. 3-4).
Voor het gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus, zoals dat uit zowel artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000, als artikel 9, tweede lid, van de Awir volgt, bestaat naar het oordeel van de Afdeling in beginsel een redelijke en objectieve rechtvaardiging. Met dit onderscheid wordt een legitiem doel gediend. Immers, met de toepassing hiervan wordt beoogd te voorkomen dat illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen door ontvangst van tegemoetkomingen en voorzieningen, in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijk verblijf, het verwerven van een schijn van legaliteit of het opbouwen van een zodanige sterke rechtspositie - of de schijn hiervan - en na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijken. Met hetgeen in artikel 9, tweede lid, van de Awir is neergelegd, is in zoverre hierop aangesloten dat deze bepaling ertoe strekt daarenboven te voorkomen dat de niet rechtmatig in Nederland verblijvende partner zou kunnen meeprofiteren van de tegemoetkomingen die aan de Nederlander worden toegekend (zie de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014).
4.3.2. Gelet op hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, dient de Afdeling te beoordelen of de uitsluiting van de in geding zijnde tegemoetkomingen in een redelijke, proportionele verhouding tot het hiervoor, onder 4.3.1, omschreven legitieme doel staat. De onthouding van deze voorziening aan een Nederlander, zoals [appellante], kan onder zeer bijzondere omstandigheden in een concreet geval in strijd zijn met artikel 14 van het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 8 van dat verdrag, in welk geval artikel 9, tweede lid, van de Awir, gelet op artikel 94 van de Grondwet, buiten toepassing moet worden gelaten.
4.3.3. De uitsluiting van huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget voor het jaar 2013 is in dit geval niet strijdig is met artikel 14 van het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 8 van dat verdrag. De door [appellante] aangevoerde omstandigheden, dat zij van de gemeente een uitkering naar de norm van een alleenstaande ouder ontvangt, met deze uitkering haar zoon, [zoon], moet onderhouden en de vaste lasten moet betalen, zodat haar gezin onder het sociale minimum leeft, zijn niet aan te merken als zeer bijzonder in vorenbedoelde zin, omdat, zoals hiervoor, onder 4.2, is overwogen, de verstrekking van (voorschotten) huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget niet strekken tot het waarborgen van het bestaansminimum. De rechtbank heeft dan ook terecht niet geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen artikel 9, tweede lid, van de Awir in dit geval buiten toepassing had moeten laten. De Belastingdienst/Toeslagen heeft, anders dan [appellante] stelt, expliciet het belang van haar zoon betrokken in de beoordeling van haar bezwaar. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van [zoon]. Uit de zaak Jeunesse tegen Nederland volgt niet dat de uitspraak van de rechtbank op dit punt onjuist is.
4.4. Voor zover [appellante] een beroep heeft gedaan op de artikelen 2, 18 en 27 van het IVRK wordt als volgt overwogen.
Zoals volgt uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2014 in zaak nr. 201303599/1/A2 worden besluiten over kindgebonden budget niet genomen jegens kinderen. Het gaat hier om financiële bijdragen van het Rijk waarop niet een kind zelf, maar zijn ouder aanspraak kan hebben. Evenmin resulteert het eigen belang van het kind in een aanspraak van de ouder op kindgebonden budget. Strijd met artikel 2, tweede lid, van het IVRK, door [appellante] die voorziening niet te verstrekken, doet zich dan ook niet voor.
Onder verwijzing naar de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2014 in zaak nr. 201309159/1/A2 overweegt de Afdeling dat de artikelen 18 en 27 van het IVRK, anders dan [appellante] stelt, geen normen bevatten die vatbaar zijn voor rechtstreekse toepassing door de rechter, aangezien zij daarvoor niet voldoende concreet zijn en derhalve nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving behoeven.
4.5. De conclusie van het voorgaande is dat het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Van Buuren w.g. Dijkshoorn
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2016
735.