ECLI:NL:RVS:2016:320
Raad van State — Uitspraak 


201505424/1/R2.
Datum uitspraak: 10 februari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellante E] en [appellant F] (hierna: [appellant] en anderen), allen wonend te Garderen, gemeente Barneveld,
en
de raad van de gemeente Barneveld,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 mei 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Lage Boeschoterweg III" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 december 2015, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. J.A.M. van der Lee en [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door J.M.T. Merkenij, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende], vertegenwoordigd door S. van Westreenen, als partij gehoord.
Overwegingen
Ontvankelijkheid
1. De raad betwist de ontvankelijkheid van het beroep voor zover ingesteld door [appellant B], [appellant C] en [appellant D].
1.1. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 van de Awb, kan een belanghebbende bij de Afdeling beroep instellen tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
1.2. Ten aanzien van het belang van [appellant C] en [appellant D] overweegt de Afdeling dat ter zitting is komen vast te staan dat zij de percelen ten noorden van het plangebied, direct aan de overzijde van de Lage Boeschoterweg, in eigendom hebben. Voorts is komen vast te staan dat vanaf die percelen zicht bestaat op de gronden van het plangebied. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat hun belang niet rechtstreeks bij het besluit is betrokken.
1.3. [appellant B] woont op een afstand van ongeveer 380 m tot de gronden in het plangebied. Vanaf zijn perceel heeft hij geen zicht op deze gronden. Mede gelet op de aard en omvang van de ruimtelijke ontwikkelingen die op de door hem bestreden plandelen mogelijk worden gemaakt, is de afstand naar het oordeel van de Afdeling in dit geval te groot om een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang te kunnen aannemen. [appellant B] heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat hij ondanks voormelde afstand een voldoende objectief en persoonlijk belang heeft dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks door het besluit zou worden geraakt. Een louter subjectief gevoel van betrokkenheid bij de rondom het plangebied aanwezige natuurwaarden is daarvoor niet voldoende. De conclusie is dat [appellant B] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat hij daartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, geen beroep kan instellen. Het beroep, voor zover ingesteld door [appellant B], is niet-ontvankelijk.
Inhoudelijk
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het plan
3. Het plan voorziet in de oprichting van drie nieuwe woningen en de omzetting van een al bestaande bedrijfswoning naar een burgerwoning op het perceel Lage Boeschoterweg 21 te Garderen, ten behoeve van functieverandering van de desbetreffende gronden in verband met beëindiging van het aldaar aanwezige bedrijf.
Het plangebied bestaat uit vier afzonderlijke plandelen op vier locaties op het perceel Lage Boeschoterweg 21 te Garderen (hierna: het perceel), waaraan in de verbeelding steeds de bestemming "Wonen" met de aanduiding "maximum volume 750 m3" is toegekend. Het plan heeft geen betrekking op de overige gronden van het perceel Lage Boeschoterweg 21.
De op het perceel aanwezige bedrijfsbebouwing van een voormalig loonwerkersbedrijf zal in verband met de in het plan voorziene ontwikkelingen worden gesloopt.
Onder het voorgaande, op 30 oktober 2001 vastgestelde, bestemmingsplan "Buitengebied 2000" was aan het perceel de bestemming "Landelijke bedrijven" en de aanduiding "agrarisch loonwerkersbedrijf" toegekend.
4. Het door de raad op 9 juli 2013 genomen besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Lage Boeschoterweg II", dat eveneens in een regeling voor het perceel voorzag, is door de Afdeling in haar uitspraak van 23 april 2014 in zaak nr. 201307843/1/R2 geheel vernietigd. Het daaraan voorafgaande besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Lage Boeschoterweg I" is door de Afdeling in haar uitspraak van 5 september 2012 in zaak nr. 201102046/1/R2 vernietigd, voor zover dat zag op de plandelen met de bestemming "Wonen 4".
Omgevingsverordening Gelderland
5. [appellant] en anderen betogen dat het plan in strijd is met de Omgevingsverordening Gelderland, zoals die luidde ten tijde van de vaststelling van het plan (hierna: Omgevingsverordening). Daartoe voeren zij aan dat het plan niet voldoet aan de voorwaarden die daarin worden gesteld aan het toestaan van bebouwing in de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS) en de Groene Ontwikkelingszone (hierna: GO). Volgens [appellant] en anderen moet de in het plan voorziene ontwikkeling als een ‘grootschalige uitbreiding’ of als een ‘grootschalige ontwikkeling’ in de zin van de Omgevingsverordening worden aangemerkt en heeft de raad niet aangetoond dat aan de voorwaarden die aan het toestaan van dergelijke ontwikkelingen zijn verbonden is voldaan. [appellant] en anderen betogen dat de kernkwaliteiten van het gebied worden aangetast, terwijl de Omgevingsverordening juist versterking van de kernkwaliteiten vraagt. In dat verband voeren zij aan dat door de in het plan voorgeschreven uitvoering van het landschapsplan en door de bouw van nieuwe woningen afbreuk wordt gedaan aan de openheid van het landschap en de zichtlijnen vanaf de Lage Boeschoterweg, mede gelet op de omstandigheid dat bij omgevingsvergunning mag worden afgeweken van de bepaling dat vervangende nieuwbouw ter plaatse van de bestaande woning moet worden verwezenlijkt. Volgens [appellant] en anderen heeft de raad niet onderkend dat verwezenlijking van het plan afbreuk zal doen aan voor het englandschap en de agrarische enclave kenmerkende openheid.
5.1. De raad stelt dat de in het plan voorziene ontwikkeling is aan te merken als een ‘kleinschalige ontwikkeling’ in de zin van de Omgevingsverordening. Voorts stelt de raad dat het plangebied niet kwalificeert als eng.
In de plantoelichting staat voorts dat het ruimtelijk contrast tussen het bos en de openheid van agrarische enclaves zo sterk mogelijk dient te zijn. De enclaves zijn ruimtelijk zeer kwetsbaar en elke ontwikkeling, bijvoorbeeld door verdichting in de vorm van beplanting of bebouwing kan al snel de ruimtelijke kwaliteit negatief beïnvloeden, aldus de plantoelichting. De raad stelt dat verwezenlijking van het plan leidt tot een afname van de bebouwing op het perceel met meer dan 50%. Volgens de raad is van verdichting op het perceel daarom geen sprake, zodat zich geen aantasting van de agrarische enclave zal voordoen.
5.2. Ingevolge artikel 2.7.2.1, eerste lid, van de Omgevingsverordening worden in een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden gelegen binnen de GO geen nieuwe grootschalige ontwikkelingen mogelijk gemaakt die leiden tot een significante aantasting van de kernkwaliteiten van het desbetreffende gebied, tenzij:
a. geen reële alternatieven aanwezig zijn;
b. sprake is van redenen van groot openbaar belang;
c. de negatieve effecten op de kernkwaliteiten, de oppervlakte en de samenhang zoveel mogelijk worden beperkt; en
d. de overblijvende negatieve effecten op de kernkwaliteiten, de oppervlakte en de samenhang gelijkwaardig worden gecompenseerd overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 2.7.1.1, derde tot en met zesde lid, en 2.7.1.3.
Ingevolge het tweede lid kunnen in een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden gelegen binnen de GO nieuwe kleinschalige ontwikkelingen mogelijk worden gemaakt, mits:
a. in de toelichting bij het bestemmingsplan wordt aangetoond dat de kernkwaliteiten van het desbetreffende gebied, in hun onderlinge samenhang bezien, per saldo substantieel worden versterkt; en
b. deze versterking planologisch is verankerd in hetzelfde dan wel een ander, gelijktijdig vast te stellen bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.7.2.2, eerste lid, kan in een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden gelegen binnen de GO uitbreiding van bestaande functies met meer dan 30 procent mogelijk worden gemaakt, indien in de toelichting bij het bestemmingsplan wordt aangetoond dat de kernkwaliteiten van het desbetreffende gebied, in hun onderlinge samenhang bezien, per saldo substantieel worden versterkt en deze versterking is verankerd in hetzelfde dan wel een ander, gelijktijdig vast te stellen bestemmingsplan.
5.3. De Afdeling stelt allereerst vast dat op 17 oktober 2014 de Omgevingsverordening in werking is getreden, waarin de gronden van het plangebied niet langer zijn aangeduid als EHS maar als GO. Het ontwerp van het voorliggende plan is op 14 november 2014 ter inzage gelegd. De bepalingen over de EHS die in de voorheen geldende Ruimtelijke Verordening Gelderland waren neergelegd, zijn derhalve niet van toepassing. Voor zover [appellant] en anderen hebben aangevoerd dat het plan niet voldoet aan de voorwaarden om in de EHS bebouwing toe te staan, faalt het reeds hierom.
5.4. De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de in het plan voorziene verwezenlijking van vier woningen is aan te merken als een kleinschalige ontwikkeling in de zin van de Omgevingsverordening. Het plan voorziet in de ontwikkeling van drie nieuwe woningen en het omzetten van de thans bestaande bedrijfswoning naar burgerwoning. Verwezenlijking van het plan zal ertoe leiden dat de bebouwde oppervlakte met de in het plan voorziene ontwikkeling ten opzichte van de bestaande bebouwing op het perceel met meer dan 50% afneemt. Onder die omstandigheden is de raad er terecht vanuit gegaan dat de in het plan voorziene ontwikkeling een kleinschalige ontwikkeling als bedoeld in artikel 2.7.2.1, tweede lid, van de Omgevingsverordening is.
Gelet op het voorgaande heeft de raad uitsluitend hoeven te beoordelen of aan de voorwaarden voor het toestaan van kleinschalige ontwikkelingen als bedoeld in artikel 2.7.2.1, tweede lid, van de Omgevingsverordening is voldaan en behoeven de beroepsgronden van [appellant] en anderen met betrekking tot de voorwaarden voor het toestaan van grootschalige ontwikkelingen als bedoeld in artikel 2.7.2.1, eerste lid van de Omgevingsverordening en grootschalige uitbreidingen als bedoeld in artikel 2.7.2.2, eerste lid, geen bespreking.
5.5. Uit bijlage 7 van de Omgevingsverordening volgt dat het plangebied is gelegen in het gebied Garderen. In de bijlage worden als kernkwaliteit van het gebied onder meer genoemd:
- agrarische enclave op de Veluwe met dorp en oude enk
- onderdeel van het Nationaal Landschap Veluwe.
De raad heeft in de plantoelichting uiteengezet dat verwezenlijking van het plan ertoe zal leiden dat de kernkwaliteiten van het gebied worden versterkt. In dat verband staat in de toelichting dat de bestaande inrichting van het plangebied, bestaande uit bebouwing ten behoeve van een niet-agrarisch bedrijf, niet waardevol is voor de natuur en het landschap en dat de beoogde ontwikkelingen voor een verbetering van de kwaliteit van het gebied zorgen, nu verwezenlijking van het plan zal leiden tot een afname van het bebouwd oppervlak met meer dan 50%, terwijl met het bestemmingsplan Lage Boeschoterweg I reeds is voorzien in de aanleg van 4,5 hectare natuur rondom het plangebied, waardoor de samenhang tussen het plangebied en de aangrenzende natuur wordt versterkt.
Het college van gedeputeerde staten van Gelderland heeft bij brief van 5 november 2014, die als bijlage bij de plantoelichting is gevoegd, te kennen gegeven dat het plan in de desbetreffende omgevingsdoelstellingen van de omgevingsvisie met betrekking tot ruimtelijke kwaliteit en natuurontwikkeling past en dat door het plan de kwaliteiten van het desbetreffende gebied in hun onderlinge samenhang bezien worden versterkt.
Voor zover [appellant] en anderen hebben aangevoerd dat door de in het plan voorgeschreven uitvoering van het landschapsplan en door de bouw van nieuwe woningen afbreuk wordt gedaan aan de openheid van het landschap en de zichtlijnen vanaf de Lage Boeschoterweg, mede gelet op de omstandigheid dat bij omgevingsvergunning mag worden afgeweken van de bepaling dat vervangende nieuwbouw ter plaatse van de bestaande woning moet worden verwezenlijkt, overweegt de Afdeling dat in de bestaande situatie al bebouwing aanwezig is die het zicht vanaf de Lage Boeschoterweg belemmert en dat het plan tot een verkleining van het totale bebouwde oppervlak leidt. In zoverre leidt het plan derhalve niet tot een verdichting van de bebouwing in het plangebied.
Ingevolge artikel 4, lid 4.2.2, aanhef en onder b, van de planregels dient bij vervangende nieuwbouw de woning te worden gebouwd ter plaatse van de bestaande woning. Ingevolge lid 4.4 kan het bevoegd gezag bij een omgevingsvergunning afwijken van lid 4.2.2 wat betreft de plaats van de woning en toestaan dat vervangende nieuwbouw op een andere plaats plaatsvindt, mits de belangen van gebruikers en/of eigenaren van nabijgelegen gronden niet onevenredig worden geschaad en geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de milieusituatie. Dat het plan aldus voorziet in de mogelijkheid om vervangende nieuwbouw op een andere plaats dan de oorspronkelijke woning te bouwen geeft geen aanleiding voor het oordeel dat daarmee de openheid en bestaande zichtlijnen vanaf de Lage Boeschoterweg worden aangetast, nu die bepaling niet voorziet in een vergroting van de maximale inhoud van de woningen en de bouw van de woningen uitsluitend is toegestaan binnen de beperkte oppervlakte van de vier plandelen met de bestemming "Wonen" op het perceel.
De raad heeft zich daarom niet ten onrecht op het standpunt gesteld dat de openheid van het landschap en de zichtlijnen vanaf de Lage Boeschoterweg door de in het plan voorziene ontwikkelingen niet worden aangetast.
Daargelaten of het plangebied kan worden gekwalificeerd als eng of agrarische enclave, ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de kernkwaliteiten van het gebied door het plan substantieel worden versterkt.
Het betoog faalt.
Inhoud woningen
6. [appellant] en anderen betogen dat de raad niet toereikend heeft gemotiveerd waarom het plan in woningen met een maximale inhoudsmaat van 750 m3 voorziet, terwijl ingevolge het gemeentelijk beleid voor burgerwoningen in het buitengebied een maximale inhoud van 600 m3 is toegestaan. Volgens [appellant] en anderen ontstaat hierdoor nieuw beleid, hetgeen de raad in zijn belangenafweging had moeten betrekken. Voorts stellen [appellant] en anderen dat de raad in zijn afweging meer gewicht had moeten toekennen aan de omstandigheid dat per woning eveneens 80 m2 aan bijgebouwen is toegestaan en de inhoud van de onderbouw, voor zover deze zich onder het maaiveld bevindt, niet wordt betrokken bij het berekenen van de totale inhoud van de woning.
Verder wijzen [appellant] en anderen erop dat in een met het plan vergelijkbare situatie een eerdere aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de bouw van een woning langs de Lage Boeschoterweg op een afstand van ongeveer 200 meter ten oosten van het plangebied door het college van burgemeester en wethouders is afgewezen omdat de woning waarvoor omgevingsvergunning werd gevraagd in strijd werd geacht met het bestemmingsplan "Buitengebied 2012".
6.1. In de verbeelding is weergegeven dat op de gronden in het plangebied vier woningen met een volume van ten hoogste 750 m3 zijn toegestaan.
Ingevolge artikel 4, lid 4.2.2, onder f, van de planregels is onder een woning een onderbouw toegestaan, waarbij geldt dat de ruimte tussen de onderzijde van de begane grondvloer en het maaiveld meetelt voor de inhoud van de woning.
Ingevolge lid 4.2.3 gelden voor het bouwen van bijgebouwen de volgende bepalingen:
a. de oppervlakte aan bijgebouwen per woning mag niet meer bedragen dan 80 m2, tenzij en voor zover de bestaande grotere oppervlakte is gerealiseerd door de functie wonen in welk geval, in afwijking van artikel 6.3, aanhef en onder c, de bestaande grotere oppervlakte als maximum geldt;
b. de goothoogte van bijgebouwen mag niet meer bedragen dan 3 m;
c. de bouwhoogte van bijgebouwen mag niet meer bedragen dan 6 m.
De raad hanteert als beleid, zoals ook is neergelegd in het bestemmingsplan "Buitengebied 2012", een inhoudsmaat van ten hoogste 600 m3 voor woningen en 750 m3 voor bedrijfswoningen in het buitengebied van de gemeente Barneveld. Aangezien de toegestane inhoud van de vier woningen waarin het plan voorziet ten hoogste 750 m3 bedraagt, is in het plan afgeweken van voormeld beleid. De raad stelt zich op het standpunt dat afwijking van het beleid in dit geval gerechtvaardigd is, omdat het plan tot gevolg heeft dat alle op het perceel aanwezige bedrijfsbebouwing wordt gesloopt en op het perceel nieuwe natuur wordt ontwikkeld. Voorts neemt de totale oppervlakte aan bebouwing op het perceel af. Het plan voorziet daarmee in een aanmerkelijke verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van het gebied, aldus de raad. Verder stelt de raad zich op het standpunt dat de verwezenlijking van vier woningen met een toegestane inhoud van ten hoogste 750 m3 op het betrokken perceel naar aard en schaal passend is in de omgeving. Daarbij wijst hij erop dat diverse bestaande woningen aan de Lage Boeschoterweg eveneens een grotere inhoud dan 600 m3 hebben.
Voorts heeft de raad toegelicht dat de toegestane omvang van bijgebouwen in overeenstemming is met het beleid dat is neergelegd in het bestemmingsplan "Buitengebied 2012" en bijgebouwen uitsluitend ter plaatse van gronden met de bestemming "Wonen" kunnen worden opgericht. Met betrekking tot de onderbouw overweegt de Afdeling dat het mogelijke deel van een onderbouw dat onder het maaiveld ligt naar zijn aard geen of een dusdanig beperkte ruimtelijke uitstraling zal hebben dat daaraan slechts een geringe betekenis toekomt. Hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onder deze omstandigheden niet in redelijkheid bij afweging van alle betrokken belangen in afwijking van het in het bestemmingsplan "Buitengebied 2012" gehanteerde beleid heeft kunnen besluiten tot het toestaan van woningen met een inhoud van ten hoogste 750 m3.
Over de door [appellant] en anderen gemaakte vergelijking met een door hen overgelegd besluit tot afwijzing van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een woning op een nabijgelegen perceel aan de Lage Boeschoterweg, kadastraal bekend gemeente Garderen, sectie A, nummer 931, overweegt de Afdeling dat de raad gemotiveerd heeft gesteld dat de door [appellant] en anderen genoemde situatie verschilt van het geval dat thans aan de orde is. Daartoe heeft de raad aangevoerd dat op die aanvraag afwijzend is besloten omdat aan de gronden waarop de gewenste woning zou worden gerealiseerd de bestemming "Natuur" is toegekend, waardoor ter plaatse geen gebouwen mogen worden gebouwd, en niet omdat de woning een grotere inhoud dan 600 m3 zou krijgen. In hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant] en anderen genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie.
Het betoog faalt.
Het aantal toegestane woningen
7. [appellant] en anderen betogen dat de raad ontoereikend heeft gemotiveerd waarom het plan in de toevoeging van drie nieuwe woningen voorziet. Volgens [appellant] en anderen heeft de raad zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het toevoegen van drie woningen vanwege de sloop van de aanwezige bedrijfsbebouwing gerechtvaardigd was. Voorts wijzen zij erop dat in de plantoelichting staat dat het plan Lage Boeschoterweg I, voor zover dat geen betrekking heeft op de bestemming "Wonen" financieel niet-uitvoerbaar is als de economische drager, zijnde de woningen, wegvalt. Dat biedt volgens hen geen deugdelijke motivering om nu vier woningen op het perceel mogelijk te maken. Volgens [appellant] en anderen had de raad moeten bezien of ook met minder woningen had kunnen worden volstaan of dat de woningen ook ergens anders hadden kunnen worden gerealiseerd.
7.1. Uit de plantoelichting blijkt dat de raad zich op het standpunt stelt dat het plan ruimtelijk aanvaardbaar is en dat hij niet uitsluitend financiële motieven aan het besluit tot vaststelling van het plan ten grondslag heeft gelegd. In haar uitspraak van 5 september 2012 in zaak nr. 201102046/1/R2 is de Afdeling al ingegaan op de wijze waarop de raad de toevoeging van drie nieuwe woningen op het perceel heeft afgewogen tegen de sloop van de thans op het perceel aanwezige bedrijfsbebouwing. Daarbij heeft de Afdeling geoordeeld dat het op het perceel aanwezige bedrijf een niet-agrarisch bedrijf is en de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de regionale beleidsinvulling van het functieveranderingsbeleid in dat geval niet van toepassing is, zodat het plan daaraan niet getoetst hoefde te worden. In die uitspraak heeft de Afdeling verder overwogen dat niet is gebleken dat het standpunt van de raad dat in het plangebied momenteel 1400 m2 aan bestaande, vergunde bebouwing aanwezig is onjuist is en dat het standpunt van de raad dat ook de bedrijfswoning die voor maximaal 580 m² is vergund, maar nog niet gerealiseerd is, betrokken dient te worden bij de berekening van het totale oppervlak aan te slopen bebouwing niet onredelijk is, aangezien de verleende vergunning voor de bedrijfswoning te allen tijde benut had kunnen worden. Volgens de Afdeling heeft de raad dan ook in redelijkheid uit kunnen gaan van 1.980 m² oppervlak aan te slopen bebouwing in het plangebied.
Hetgeen door [appellant] en anderen is aangevoerd geeft geen aanleiding om thans tot een ander oordeel te komen. Ter zitting heeft de raad onweersproken gesteld dat de oppervlakte van de drie nieuw te verwezenlijken woningen, inclusief de daarbij behorende bijgebouwen, per woning ongeveer 230 m2 zal bedragen, zodat de totale bebouwde oppervlakte voor de drie nieuw te verwezenlijken woningen ongeveer 690 m2 zal bedragen. De raad heeft zich derhalve op het standpunt kunnen stellen dat verwezenlijking van het plan leidt tot een aanzienlijke vermindering van de bebouwing in het buitengebied. Hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat maatwerk in dit geval is aangewezen en dat gelet daarop - vanwege de sloop van de bedrijfsgebouwen en de ontwikkeling van 4,5 ha nieuwe natuur - drie nieuwe woningen mogen worden verwezenlijkt.
7.2. De Afdeling overweegt voorts dat de stelling van [appellant] en anderen dat de bouw en verkoop van drie nieuwe woningen niet noodzakelijk is om de ontwikkeling van de nieuwe natuur op het betrokken perceel te bekostigen en mogelijk ook met het toestaan van minder of kleinere woningen had kunnen worden volstaan, wat daar verder ook van zij, niet tot het oordeel leidt dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij de in het plan voorziene toevoeging van drie nieuwe woningen aanvaardbaar acht.
Het betoog faalt.
Flora- en faunawet
8. [appellant] en anderen betogen dat de onderzoeken naar de gevolgen van het plan voor de diersoorten das en boommarter, die op grond van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) zijn beschermd, onvolledig zijn en gebreken vertonen. Daartoe voeren zij aan dat onvoldoende waarnemingen ter plaatse hebben plaatsgevonden en dat in de onderzoeken ten onrechte geen rekening is gehouden met de verstorende effecten van bewoning en van een toename van het nachtelijk personenverkeer. Voorts betogen zij onder verwijzing naar verklaringen van een medewerker van Stichting Das & Boom en een boswachter van Staatsbosbeheer dat deze personen in de onderzoeken onjuist zijn geciteerd.
Voorts stellen [appellant] en anderen dat in de uitgevoerde onderzoeken ten onrechte is geconcludeerd dat in het plangebied geen boommarters verblijven. In dat verband hebben zij een foto van een boommarter overgelegd.
8.1. De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat de raad het bestemmingsplan niet had kunnen vaststellen, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan in de weg staat.
8.2. Ten behoeve van het plan "Lage Boeschoterweg I" is door de Groene Ruimte B.V. onderzoek verricht naar het voorkomen van beschermde soorten in en rondom het plangebied. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Quickscan planlocatie Lage Boeschoterweg 21 te Garderen" van juli 2007 (hierna: de quickscan). Ten behoeve van het plan "Lage Boeschoterweg II" is van dat onderzoek een actualisatie uitgevoerd, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport "Actualisatie quickscan flora en fauna en voortoets Natuurbeschermingswet Lage Boeschoterweg 21 te Garderen" van 4 februari 2013, opgesteld door Hamabest B.V. (hierna: het actualisatierapport). Ten behoeve van het voorliggende plan heeft de raad Hamabest B.V. opdracht gegeven om nader onderzoek te verrichten naar het voorkomen van onder meer de das. De resultaten van dat onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Aanvulling rapport R.13.021-JMW-F01; Actualisatie quickscan en voortoets Lage Boeschoterweg 21 te Garderen" van 26 mei 2014 (hierna: het aanvullende rapport). Ten slotte is naar aanleiding van een door onder meer [appellant] en anderen ingebrachte zienswijze tijdens de terinzageligging opdracht gegeven aan Van der Poel Milieu Advies B.V. om een advies uit te brengen over het voorkomen van de das. Dat advies is neergelegd in de notitie "Advies voorkomen das nabij plangebied Boeschoterweg 21 te Garderen" van 23 maart 2015 (hierna: het advies).
De quickscan, het actualisatierapport, het aanvullende rapport en het advies zijn als bijlagen bij de plantoelichting gevoegd.
8.3. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat uit de quickscan, het actualisatierapport, het aanvullende rapport en het advies kan worden geconcludeerd dat de Ffw niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat, nu het plangebied geen foerageer- of leefgebied voor de op grond van de Ffw beschermde soorten zoals de das en de boommarter vormt.
8.4. Over de das staat in het aanvullende rapport dat uit de diverse onderzoeken niet is gebleken dat de das het onderzoeksgebied gebruikt om te foerageren. Weliswaar is niet geheel uit te sluiten dat het plangebied en het overige deel van het perceel onderdeel is van het leefgebied van de das, maar op basis van de verzamelde gegevens en de beperkte omvang en het (half)verharde karakter van het plangebied kan worden geconcludeerd dat het plangebied geen essentieel foerageergebied van eventueel voorkomende exemplaren betreft en dat realisatie van de woningen niet tot gevolg zal hebben dat het leefgebied van de eventueel aanwezige das niet meer functioneel is, aldus het aanvullende rapport. In het advies staat dat in januari en februari 2015 in totaal driemaal een veldbezoek heeft plaatsgevonden, waarbij een dassenburcht is aangetroffen op 125 m ten zuiden van het plangebied. Om een indruk van de functie van de burcht te krijgen, is een valcamera opgehangen en is sporenonderzoek verricht. Deze maatregelen hebben geen beelden of verse sporen van een das opgeleverd. Volgens het advies is tijdens de veldbezoeken geconcludeerd dat het plangebied ongeschikt is als onderdeel van het leefgebied van de das en zijn geen sporen van deze soort waargenomen binnen het plangebied. In het advies staat voorts dat voor aanvullende informatie contact is opgenomen met diverse deskundigen, waaronder een medewerker van Stichting Das & Boom en een boswachter van Staatsbosbeheer. De boswachter heeft volgens het advies laten weten dat de dassenburcht een bijburcht is die weliswaar bezet is, maar niet permanent. Met de medewerker van de Stichting Das & Boom is besproken welke externe werking van de nieuwbouw zou kunnen uitgaan. De stelling van [appellant] en anderen dat de genoemde personen in het advies onjuist zijn geciteerd, wat daar verder ook van zij, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het advies zodanige gebreken vertoont dat de raad dit niet aan zijn standpunt dat het plangebied geen deel uitmaakt van het leefgebied van de das ten grondslag heeft mogen leggen.
Over de boommarter staat in de quickscan dat tijdens het veldbezoek geen sporen zijn aangetroffen van kleine marterachtigen. In het actualisatierapport staat dat weliswaar sporen zijn aangetroffen van onder meer een kleine marter, maar dat geen vaste verblijfplaatsen zijn waargenomen van streng en strikt beschermde soorten. In het aanvullende onderzoek staat dat tijdens diverse onderzoeken, waaronder een sporenonderzoek, een onderzoek met behulp van een valcamera en een nachtonderzoek, geen exemplaren van de boommarter zijn waargenomen, zodat nader onderzoek naar het voorkomen van deze soort niet noodzakelijk is. Voor zover [appellant] en anderen onder verwijzing naar een door hen overgelegde foto van een boommarter in een uilenkast hebben gesteld dat onvoldoende rekening is gehouden met het voorkomen van de boommarter overweegt de Afdeling dat [appellant] en anderen ter zitting zelf hebben toegelicht dat de foto niet in het plangebied is genomen, zodat in zoverre geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet op basis van de uitgevoerde onderzoeken op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plangebied geen leefgebied voor de boommarter vormt.
Hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de uitgevoerde onderzoeken naar het voorkomen van de das en de boommarter leemten in kennis of gebreken vertonen. Evenmin biedt het grond voor het oordeel dat de raad zich niet op basis van deze onderzoeken op het standpunt heeft kunnen stellen dat de Ffw niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Het betoog faalt.
Stofhinder
9. [appellant] en anderen vrezen dat door de verwezenlijking van de in het plan voorziene woningen, mede doordat bedrijfsmatige activiteiten aan huis zijn toegestaan, het aantal verkeersbewegingen op de Lage Boeschoterweg toeneemt. Doordat de Lage Boeschoterweg een zandweg is, leidt deze verkeerstoename tot een toename van de stofhinder, aldus [appellant] en anderen. Volgens hen is de stofhinder in de huidige situatie al onaanvaardbaar, onder meer omdat de weg veelvuldig voor recreatiedoeleinden wordt gebruikt, en had de raad in het plan beperkingen moeten stellen die tot vermindering van deze overlast leiden.
9.1. Ingevolge artikel 4.5, lid 4.5.1, aanhef en onder a, van de planregels wordt als gebruik overeenkomstig de bestemming aangemerkt het gebruik van ruimten binnen de woning ten behoeve van de uitoefening van één of meer aan huis verbonden beroep, kleinschalig bedrijf en/of bed & breakfast, voor zover dit gebruik ondergeschikt blijft aan de woonfunctie en mits voldaan wordt aan de volgende voorwaarden:
1. Maximaal 35% van het vloeroppervlak van de woning, tot ten hoogste 60 m2 bij een woning mag worden gebruikt voor de aan huis verbonden beroep, kleinschalig bedrijf en/of bed & breakfast;
2. Degene die de onder a genoemde activiteiten in de woning uitvoert, dient tevens de bewoner van deze woning te zijn;
3. Vergunningplichtige of meldingsplichtige activiteiten ingevolge de Wet milieubeheer zijn niet toegestaan.
9.2. In de plantoelichting staat dat het plangebied wordt ontsloten door de Lage Boeschoterweg. De raad stelt dat weliswaar uit de plantoelichting lijkt te volgen dat het plan tot een toename van het aantal verkeersbewegingen zal leiden, maar dat dit niet het geval is. Daartoe wijst hij erop dat op grond van de vigerende vergunning voor het voormalige bedrijf op het betrokken perceel 66 vervoersbewegingen per dag zijn toegestaan, terwijl de toevoeging van drie nieuwe woningen ingevolge de kencijfers voor verkeersgeneratie van het CROW een verkeersgeneratie van maximaal 26 voertuigen per dag tot gevolg zal hebben. De verkeersbewegingen van en naar de bestaande bedrijfswoning die een woonbestemming krijgt zijn al op de Lage Boeschoterweg aanwezig, aldus de raad. Voor zover al sprake zal zijn van beroep aan huis, zal dat gelet op de beperkingen die in de planregels aan dergelijk gebruik zijn gesteld per definitie kleinschalig zijn en mogelijk zelfs tot een afname van verkeersbewegingen van de bewoners leiden. In elk geval zullen niet meer dan 40 voertuigbewegingen per dag plaatsvinden en zal de stofhinder ten opzichte van de voorheen bestaande situatie afnemen, aldus de raad. Volgens de raad voorziet het plan gelet hierop niet in ontwikkelingen die vanwege de verkeersaantrekkende werking tot stofhinder zullen leiden.
In hetgeen [appellant] en anderen heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat verwezenlijking van het plan niet zal leiden tot een zodanige toename van het aantal verkeersbewegingen dat ten gevolge daarvan moet worden gevreesd voor onaanvaardbare stofhinder.
Het betoog faalt.
Ladder voor duurzame verstedelijking
10. [appellant] en anderen betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), omdat de raad niet heeft getoetst of actuele regionale behoefte aan de in het plan voorziene woningen bestaat. Volgens [appellant] en anderen is de in het plan voorziene ontwikkeling als een nieuwe stedelijke ontwikkeling aan te merken, onder meer omdat deze ingevolge het provinciale beleid als een grootschalige ontwikkeling moet worden aangeduid. Daarnaast stellen [appellant] en anderen dat de ladder voor duurzame verstedelijking bij elk bestemmingsplan dat tot verstedelijking leidt moet worden doorlopen.
In het kader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro had het plan getoetst moeten worden aan de regionale woonprogrammering, aldus [appellant] en anderen. Ze betwijfelen echter of de daarin opgenomen prognoses nog wel actueel zijn, nu de vraag naar vrijstaande woningen de afgelopen jaren is afgenomen.
10.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de in het plan voorziene ontwikkeling van vier woningen niet is aan te merken als een nieuwe stedelijke ontwikkeling in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
10.2. Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
10.3. Het plan voorziet in de toevoeging van drie nieuwe woningen. Gelet op de kleinschalige woningbouw die het plan mogelijk maakt, is de Afdeling van oordeel dat de raad er terecht van is uitgegaan dat het plan niet voorziet in een woningbouwlocatie of een andere stedelijke voorziening als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, van het Bro (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2013 in zaak nr. 201302867/1/R4). De in het plan voorziene ontwikkeling betreft daarom geen nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, zodat deze bepaling niet van toepassing is.
Het betoog faalt.
Planregels
11. [appellant] en anderen betogen dat het plan ten onrechte niet voorziet in de bepaling dat alle aanwezige bedrijfsbebouwing moet worden gesloopt. De raad stelt dat de sloop is verzekerd in een gesloten overeenkomst, en dat het verwezenlijken van de woningen zonder dat de bestaande bedrijfsbebouwing wordt gesloopt niet realistisch is. [appellant] en anderen hebben dit niet gemotiveerd betwist. Hetgeen zij hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de beoogde sloop van de bestaande bedrijfsbebouwing onder genoemde omstandigheden voldoende is verzekerd en dat het derhalve niet noodzakelijk was om daarover regels te stellen in het plan.
Het betoog faalt.
12. Voorts betogen [appellant] en anderen dat het plan ten onrechte niet in een gebruiksregel voorziet waarmee duurzaam natuurbeheer op de naastgelegen gronden wordt gegarandeerd.
Nu het plan alleen voorziet in de bestemming "Wonen" en dus niet in de ontwikkeling van natuur op de naastgelegen gronden faalt dit betoog (vergelijk de uitspraak van 23 april 2014 in zaak nr. 201307843/1/R2; www.raadvanstate.nl).
13. [appellant] en anderen richten zich tegen artikel 7, lid 7.2, aanhef en onder a, van de planregels, op grond waarvan het is toegestaan de gronden te gebruiken voor kortstondige, incidentele evenementen, festiviteiten en manifestaties. Dergelijke activiteiten zijn niet passend in de omgeving en kunnen voor overlast en verstoring zorgen, aldus [appellant] en anderen.
13.1. Ingevolge artikel 7, lid 7.2, aanhef en onder a, van de planregels wordt als gebruik overeenkomstig de bestemming aangemerkt: het gebruik van gronden ten behoeve van kortstondige, incidentele evenementen, festiviteiten en manifestaties, indien en voor zover daarvoor ingevolge een wettelijk voorschrift vergunning, ontheffing of vrijstelling is vereist en deze is verleend.
13.2. De raad heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat op de desbetreffende planregel slechts bij uitzondering een beroep zal worden gedaan, aangezien het organiseren van dergelijke evenementen bij een woning niet voor de hand ligt. Voorts heeft de raad gesteld dat geen onevenredige aantasting van de belangen van omwonenden als gevolg van de planregel te verwachten valt, nu het uitsluitend kan gaan om kortstondige incidentele evenementen, die voorts in omvang worden beperkt door de beperkte omvang van het plangebied. Derhalve zal de ruimtelijke uitstraling van dergelijke evenementen beperkt zijn, aldus de raad. [appellant] en anderen hebben dit niet gemotiveerd weersproken. Hetgeen zij hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de desbetreffende planregel, gelet op hun belangen, niet in het plan heeft kunnen opnemen.
Het betoog faalt.
Terinzagelegging beeldkwaliteitsplan
14. [appellant] en anderen voeren aan dat het beeldkwaliteitsplan ten onrechte niet ter inzage heeft gelegen met het ontwerpplan en ten onrechte niet in het vaststellingsbesluit wordt genoemd.
14.1. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
14.2. Niet in geschil is dat ten behoeve van het plan een beeldkwaliteitsplan is opgesteld, dat niet met het ontwerpplan ter inzage heeft gelegen. De raad heeft toegelicht dat het beeldkwaliteitsplan het kader vormt aan de hand waarvan een in te dienen bouwplan voor de locatie getoetst moet worden. Uit de plantoelichting, noch uit andere stukken is gebleken dat het beeldkwaliteitsplan nodig is voor de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan of dat het beeldkwaliteitsplan een rol heeft gespeeld bij het opstellen van het plan. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het beeldkwaliteitsplan niet kan worden aangemerkt als een op het ontwerp van het bestemmingsplan betrekking hebbend stuk, dat redelijkerwijs nodig was voor de beoordeling van het ontwerp. Derhalve heeft de raad niet in strijd met artikel 3:11, eerste lid, van de Awb gehandeld.
Het betoog faalt.
Conclusie en proceskostenveroordeling
15. Het beroep is ongegrond.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep, voor zover ingesteld door [appellant B], niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, griffier.
w.g. Michiels w.g. Taal
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2016
325-820.