ECLI:NL:RVS:2016:474
Raad van State — Uitspraak 


201408733/1/A1.
Datum uitspraak: 24 februari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Mook en Middelaar,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]) wonend te Plasmolen, gemeente Mook en Middelaar,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 25 september 2014 in zaak nr. 13/3408 in het geding tussen:
[verzoeker rechtbank], handelend onder de naam Het Golfhuisje, wonend te Plasmolen, gemeente Mook en Middelaar
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2013 heeft het college het verzoek van [verzoeker rechtbank] om handhavend op te treden tegen het gebruik door [appellant sub 2] van de bedrijfswoning aan de [locatie] te Plasmolen (hierna: het perceel) als burgerwoning, afgewezen.
Bij besluit van 1 oktober 2013 heeft het college het door [verzoeker rechtbank] daartegen gemaakte bezwaar onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 september 2014 heeft de rechtbank het door [verzoeker rechtbank] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 oktober 2013 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
[verzoeker rechtbank] heeft een verweerschrift ingediend.
Het college en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. D.J.A. de Swaef, werkzaam bij de gemeente, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. C.M.A. Delissen-Buijnsters, advocaat [NAAM], en [verzoeker rechtbank] bijgestaan door mr. P.J.G. Goumans, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant sub 2] woont in de bedrijfswoning op het perceel bij een midgetgolfbaan. Die midgetgolfbaan heeft [appellant sub 2] tot 2003 geëxploiteerd en in 2003 verkocht en overgedragen aan [verzoeker rechtbank]. Zijn woning heeft [appellant sub 2] niet verkocht. In de notariële leveringsakte van 30 januari 2003 is opgenomen dat [verzoeker rechtbank] het eerste recht op koop van de woning heeft. [appellant sub 2] en [verzoeker rechtbank] zijn niet tot overeenstemming gekomen over verkoop van de woning. [verzoeker rechtbank] heeft het college op 19 juli 2007 verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning. Naar aanleiding hiervan is een mediationtraject opgestart. Na beëindiging van dit traject heeft [verzoeker rechtbank] op 8 november 2012 het college nogmaals verzocht handhavend op te treden. Het college heeft dat geweigerd.
2. [appellant sub 2] heeft ter zitting zijn betoog dat [verzoeker rechtbank] geen belang heeft bij een beoordeling van zijn beroep omdat concreet zicht op legalisering van de overtreding bestond nu hij ten tijde van het besluit van 1 oktober 2013 een aanvraag om omgevingsvergunning voor het gebruik van de woning als burgerwoning bij het college had ingediend, ingetrokken.
3. Voor zover [verzoeker rechtbank] stelt dat het hoger beroep van het college niet-ontvankelijk is, omdat het college niet tijdig een besluit heeft genomen om hoger beroep in te stellen en de secretaris onbevoegd namens het college het hoger beroepschrift heeft ondertekend, faalt dat betoog. Uit de overgelegde stukken blijkt dat het college op 21 oktober 2014, en derhalve tijdig, heeft besloten hoger beroep in te stellen tegen de aangevallen uitspraak. De secretaris heeft het hoger beroepschrift ondertekend. Daartoe was de secretaris ingevolge het algemeen mandaat- en volmachtbesluit 2013 bevoegd. In het besluit van 10 maart 2015 heeft het college alle besluiten bekrachtigd die in 2013, 2014 en 2015 op grond van het algemeen mandaat- en volmachtbesluit 2013 zijn genomen.
4. De rechtbank heeft overwogen dat het gebruik van de woning van [appellant sub 2] als burgerwoning in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Voorts heeft zij geoordeeld dat geen concreet zicht op legalisering van het strijdige gebruik bestond. Zij heeft verder overwogen dat niet kan worden gezegd dat van de kant van het college voorafgaand aan het besluit van 3 april 2013 dusdanige uitlatingen zijn gedaan dat [appellant sub 2] daaraan het gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat het college nimmer handhavend zou optreden tegen het gebruik van de woning als burgerwoning. Tot slot heeft zij overwogen dat de overtreding niet van geringe aard of ernst is, te minder omdat het bestemmingsplan "Mookerplas e.o." is vastgesteld op 25 oktober 2012 en dus van zeer recente datum is.
5. Het gebruik van de woning als burgerwoning was ten tijde van het besluit op bezwaar in strijd met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Mookerplas e.o." op het perceel rustende bestemming "Recreatie" in samenhang bezien met de aanduiding "bedrijfswoning" op de verbeelding. Dat, zoals het college in zijn hogerberoepschrift stelt, het bij besluit van 17 juni 2014 een omgevingsvergunning heeft verleend voor het gebruik van de woning als burgerwoning en dat dit gewijzigd gebruik zal worden verwerkt bij de algehele herziening van het bestemmingsplan in 2015, maakt niet dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik op 1 oktober 2013 in strijd was met het bestemmingsplan "Mookerplas e.o.".
Het college was derhalve bevoegd handhavend op te treden tegen het gebruik van de bedrijfswoning als burgerwoning.
6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7. Het betoog van [appellant sub 2] dat de rechtbank heeft miskend dat de wijziging van de aanduiding op de plankaart in het voorheen geldende bestemmingsplan "Plasmolen 1992" van "woning" naar "bedrijfswoning" en de aanduiding op de verbeelding van het bestemmingsplan "Mookerplas e.o." op een vergissing berust en dat dit een bijzondere omstandigheid betreft op grond waarvan het college van handhavend optreden behoort af te zien, faalt. Daargelaten of het een vergissing betreft, staat dat bestemmingsplan alsmede het daarna geldende bestemmingsplan "Mookerplas e.o." in rechte vast. [appellant sub 2] had rechtsmiddelen tegen deze plannen kunnen aanwenden.
8. Het college en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht op legalisering bestond en dat de rechtbank ten onrechte niet de actuele situatie in haar beoordeling heeft betrokken. Zij wijzen er op dat het college bij besluit van 17 juni 2014 aan [appellant sub 2] een omgevingsvergunning voor het gebruik van de woning als burgerwoning heeft verleend.
8.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat ten tijde van het besluit op bezwaar geen concreet zicht op legalisering bestond. Het college heeft bij besluit van 27 maart 2013 de aanvraag om omgevingsvergunning van [appellant sub 2] voor het gebruik van de woning als burgerwoning afgewezen. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 1 oktober 2013 terecht getoetst met inachtneming van deze omstandigheid. Dat het college bij besluit van 17 juni 2014 in zijn besluit op bezwaar alsnog vergunning heeft verleend voor afwijkend gebruik is gelet op het ex tunc-karakter van de toetsing geen omstandigheid die de rechtbank bij haar oordeel had dienen te betrekken. De door [appellant sub 2] genoemde uitspraken van de Afdeling van 26 juli 2006, in zaaknr. 200509848/1, 4 juli 2007, in zaaknr. 200609277/1, 7 februari 2007, in zaaknr. 200602947/1 en 7 november 2007, in zaaknr 200700324/1 bieden geen grond voor een ander oordeel. In die uitspraken was geen situatie aan de orde waarin het bestuursorgaan ten tijde van belang had geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor de gewraakte activiteit.
9. Het college en [appellant sub 2] betogen voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college terecht heeft afgezien van handhavend optreden vanwege door het college met een brief van 27 november 2002 bij [appellant sub 2] gewekt vertrouwen. Volgens hen volgt uit die brief dat het college niet handhavend zal optreden tegen het gebruik door [appellant sub 2] van de woning als burgerwoning. [appellant sub 2] betoogt in dat kader voorts dat hij door het bij hem gewekte vertrouwen in een zeer nadelige positie terecht is gekomen waarin hij niet zou zijn gekomen indien het college geen toestemming had gegeven voor gesplitste verkoop van de woning en de midgetgolfbaan. Thans kan hij de woning aan niemand anders verkopen dan aan de exploitant van de midgetgolfbaan. Hij verzoekt het college te veroordelen tot het vergoeden van schade.
9.1. De rechtbank heef terecht overwogen dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
9.2. Het college heeft in de brief van 27 november 2002 aan [appellant sub 2] medegedeeld:
"In uw brief van 29 oktober jongstleden stelt u ons in kennis van de voorgenomen verkoop van uw midgetgolfbaan, echter zonder de daarbij behorende bedrijfswoning, die in uw eigendom blijft en waar u zelf zou willen blijven wonen. Formeel is een dergelijke constructie in strijd met het geldende bestemmingsplan. (…). De huidige bedrijfswoning wordt nu echter feitelijk losgekoppeld van het bedrijf en wordt in feite een zogenaamde burgerwoning. Niettemin delen wij u mede dat wij, gelet op de door u aangevoerde argumenten en het belang van de instandhouding van deze toeristisch-recreatieve voorziening, geen bezwaren hebben tegen de gesplitste verkoop. Voorwaarde is wel dat, zoals u ook aangeeft, zo veel mogelijk privaatrechtelijk wordt veilig gesteld dat beide bedrijfsgedeelten te zijner tijd weer één geheel kunnen worden. (…). Ten slotte wijzen wij er op voorhand op dat nooit medewerking zal (kunnen) worden verleend aan het realiseren van nog een (bedrijfs)woning bij het bedrijf, omdat ten behoeve van het bedrijf reeds eerder een bedrijfswoning is gebouwd. (…)."
In de brief van 29 oktober 2002 heeft [appellant sub 2] aan het college verzocht medewerking te verlenen om de midgetgolfbaan in de toekomst te behouden voor de gemeente Mook en Middelaar. In dit verzoek staat voorts: "de geïnteresseerde waarmee we nu in onderhandeling zijn, heeft op dit moment geen belangstelling voor onze woning daar hij voorzien is en zijn huidige woning nu niet wil opgeven. Ook zou het financieel niet mogelijk zijn. Wij kunnen ons zeer goed schikken in dit voorstel, daar wij zelf over geen andere woning beschikken. Het is zelfs onze wens om nog enige tijd te blijven wonen."
In een brief van het college van 7 oktober 2003 heeft het college in vervolg op zijn brief van 27 november 2002, [appellant sub 2] er nogmaals op gewezen dat de door hem bewoonde woning op grond van het bestemmingsplan "Plasmolen 1992" blijvend wordt aangemerkt als een bedrijfswoning, behorend bij de midgetgolfbaan. Verder wordt geschreven: "u wilde graag nog enige tijd (naar u in een gesprek met enkele van onze medewerkers aangaf enkele jaren) blijven wonen, terwijl aankoop op dat moment voor de beoogde nieuwe eigenaar niet haalbaar was. Wij hebben u indertijd in verband met de door u aangevoerde argumenten toegestaan deze woning nog enige tijd na verkoop te blijven bewonen onder voorwaarde dat, zoals u ook had aangegeven, zo veel mogelijk privaatrechtelijk wordt veilig gesteld dat beide bedrijfsgedeelten te zijner tijd weer één geheel kunnen worden." Voorts wordt nog gerefereerd aan de eerdere mededeling dat het college nooit medewerking zal verlenen aan het realiseren van nog een inpandige of vrijstaande woning bij de midgetgolfbaan, omdat ten behoeve van dit bedrijf reeds eerder een bedrijfswoning is gebouwd.
9.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de brief van het college van 27 november 2002 niet kan worden geconcludeerd dat door hem concrete, ondubbelzinnige uitlatingen zijn gedaan waaraan [appellant sub 2] het gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat het college nimmer handhavend zou optreden tegen het gebruik van de woning als burgerwoning. De brief van 27 november 2002 is een reactie op het verzoek van [appellant sub 2] van 29 oktober 2002. Beide brieven dienen in samenhang te worden bezien. In het verzoek is onder meer aangegeven dat [verzoeker rechtbank] op dit moment geen belangstelling heeft voor de woning en zijn huidige woning nu niet wil opgeven en dat het de wens van [appellant sub 2] is om nog enige tijd in de woning te blijven wonen. Uit de instemming van het college met dit verzoek kan geen ongeclausuleerde, in tijd onbeperkte, toezegging van het college worden afgeleid dat nooit handhavend zou worden opgetreden tegen het gebruik van de woning als burgerwoning. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college in de brief van 27 november 2002 als voorwaarde heeft gesteld dat zo veel mogelijk privaatrechtelijk wordt veilig gesteld dat beide bedrijfsgedeelten te zijner tijd weer één geheel kunnen worden. De rechtbank heeft, anders dan [appellant sub 2] betoogt, bij dit oordeel de brief van 7 oktober 2003 mogen betrekken. Die brief dateert weliswaar van na de notariële overdracht van 30 januari 2003, maar bevestigt de inhoud van de brief van 27 november 2002. De omstandigheid dat [verzoeker rechtbank], zoals door het college gesteld, met de inhoud van de brief van 27 november 2002 heeft ingestemd, betekent niet dat uit die brief kan worden afgeleid dat het college de toezegging heeft gedaan dat nimmer handhavend op zou worden getreden. De omstandigheid dat [verzoeker rechtbank] pas 4½ jaar na de overdracht van de midgetgolfbaan op 30 januari 2003 aan het college heeft verzocht om handhavend optreden, leidt voorts niet tot de conclusie dat [verzoeker rechtbank] niet kan aandringen op handhavend optreden. Uit de brief van 13 augustus 2003 van [verzoeker rechtbank] aan [appellant sub 2] en de reactie van [appellant sub 2] daarop in de brief van 17 september 2003, blijkt dat [verzoeker rechtbank] heeft getracht de woning te verwerven en dat [appellant sub 2] heeft aangegeven niet van plan te zijn om zijn woning te verkopen. Uit het verzoek om handhaving van 19 juli 2007 aan het college volgt voorts dat [verzoeker rechtbank] met verwijzing naar de brief van [appellant sub 2] van 17 september 2003 enige tijd heeft gewacht met het doen van een verzoek om handhaving nu uit die brief blijkt dat [appellant sub 2] nog enige tijd in zijn woning wenst te blijven wonen.
Het beroep van [appellant sub 2] ter zitting op de uitspraken van de Afdeling van 16 september 2015, in zaaknrs. 201506089/1/A1 en 201506089/2/A1 en van 2 december 2015, in zaaknr. 201409541/1/A1 kan hem niet baten omdat de zaken niet vergelijkbaar zijn. Het gaat in deze zaak niet om een mondelinge mededeling door een ambtenaar, zoals in eerstgenoemde zaak. Evenmin is de situatie aan de orde waarin door partijen onbestreden is dat er aan het college toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan, zoals in laatstgenoemde zaak.
Het betoog van [appellant sub 2] omtrent de door hem geleden schade ten gevolge van het schenden van het vertrouwensbeginsel, behoeft in het licht van het voorgaande verder geen bespreking.
De betogen falen.
10. [appellant sub 2] voert verder aan dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot zijn woonbelang omdat het bewonen van een bedrijfswoning als burgerwoning een overtreding is van geringe aard en ernst. De ruimtelijke gevolgen van de bewoning zijn volgens [appellant sub 2] verwaarloosbaar. Ook bestaat er geen noodzaak voor het hebben van een bedrijfswoning bij de midgetgolfbaan, aldus [appellant sub 2].
10.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 9 juli 2014, in zaaknr. 201306577/1/A1 is het bewonen van een bedrijfswoning op het perceel in strijd met het bestemmingsplan niet aan te merken als een overtreding van geringe aard en ernst. Dat er geen noodzaak bestaat voor het hebben van een bedrijfswoning bij de midgetgolfbaan, wat daar ook van zij, maakt niet dat de overtreding daarmee van geringe aard en ernst is.
Het betoog faalt.
11. [appellant sub 2] betoogt voorts tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte de bestuurlijke lus niet heeft toegepast. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 5 december 2012 in zaak nr. 201113210/1/A1 is deze ingevolge artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aan de rechtbank toegekende bevoegdheid discretionair van aard. De rechtbank heeft gemotiveerd overwogen waarom zij geen aanleiding heeft gezien de bestuurlijke lus toe te passen. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen grond voor de conclusie dat de rechtbank niet tot dit oordeel heeft kunnen komen.
12. De hoger beroepen van het college en [appellant sub 2] zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak, die strekt tot vernietiging van het besluit van 1 oktober 2013, dient te worden bevestigd. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van dat vernietigde besluit in stand blijven. Daartoe wordt overwogen dat het college bij besluit van 17 juni 2014 aan [appellant sub 2] omgevingsvergunning heeft verleend voor het gebruik van de woning als burgerwoning. De rechtbank heeft bij uitspraak van 10 februari 2016, zaaknr. 14/2434, het door [verzoeker rechtbank] daartegen ingestelde beroep weliswaar gegrond verklaard, maar de rechtsgevolgen van het besluit van 17 juni 2014 in stand gelaten. Nu het bestreden gebruik rechtens is toegestaan, is het college op moment van uitspraak van de Afdeling niet meer bevoegd om tegen het gebruik handhavend op te treden.
13. Het college dient om na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 1 oktober 2013 geheel in stand blijven;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Mook en Middelaar tot vergoeding van bij [verzoeker rechtbank] h.o.d.n. het Golfhuisje in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.019,03 (zegge: duizendnegentien euro en drie cent), waarvan € 992,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Mook en Middelaar een griffierecht van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro ) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
w.g. Slump w.g. Van Driel
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2016
414.