ECLI:NL:RVS:2015:3708
Raad van State — Uitspraak 


201400458/3/R4.
Datum uitspraak: 2 december 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Ekehaar, gemeente Aa en Hunze,
en
de raad van de gemeente Aa en Hunze,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 november 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "[belanghebbende], [locatie] Ekehaar" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.R.M. Holtz-Russel, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. E.A.A. van Dam zijn verschenen.
Voorts is ter zitting gehoord [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. R. Snel, advocaat [NAAM].
Bij tussenuitspraak van 10 december 2014 in zaak nr. 201400458/1/R4 (hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen zesentwintig weken na de verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 20 november 2013 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
De raad heeft het besluit van 20 november 2013 gedeeltelijk herzien en opnieuw vastgesteld bij besluit van 23 april 2015 (hierna: het herstelbesluit).
Over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld hebben [appellant] en [belanghebbende] een zienswijze naar voren gebracht.
Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft.
Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Tussenuitspraak
1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat de raad het besluit van 20 november 2013 heeft vastgesteld in strijd met motiveringsverplichtingen op grond van de Omgevingsverordening Drenthe (hierna: de omgevingsverordening) en de structuurvisie infrastructuur en ruimte (hierna: de svir). Daartoe heeft de Afdeling in de tussenuitspraak vastgesteld dat in de plantoelichting niet wordt ingegaan op de kenmerken van het Nationaal Landschap Drentsche Aa en de vraag in hoeverre het plan bijdraagt aan behoud en versterking hiervan. De Afdeling heeft overwogen dat nu de raad niet heeft onderbouwd dat het plan bijdraagt aan versterking van de kenmerken van het Nationaal Landschap, maar zich enkel op het standpunt heeft gesteld dat het plan de kenmerken van het Nationaal Landschap niet aantast, zij in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd aanleiding ziet voor het oordeel dat de raad het bestreden besluit in zoverre niet deugdelijk heeft gemotiveerd. De Afdeling heeft voorts overwogen dat het vorenstaande ook het in de svir genoemde belang ruimte voor behoud en versterking van cultuurhistorische en natuurlijke kwaliteiten raakt.
De Afdeling heeft de raad in dit verband opgedragen om met inachtneming van de overwegingen 7.3 en 9.2 van de tussenuitspraak het besluit te wijzigen door alsnog te onderbouwen dat het plan bijdraagt aan de versterking en het behoud van het Nationale Landschap Drentsche Aa, en daarmee te motiveren dat voldoende rekening is gehouden met het belang ruimte voor behoud en versterking van cultuurhistorische en natuurlijke kwaliteiten, dan wel een nieuwe planregeling vast te stellen voor de gronden in het plangebied, waarbij te denken valt aan een maatbestemming voor [belanghebbende].
2. Voorts heeft de Afdeling in de tussenuitspraak geoordeeld dat nu in het plan de bedrijvigheid op het perceel van [belanghebbende], anders dan de raad stelt, niet beperkt is tot de milieucategorieën 1 en 2 of daaraan qua milieubelasting gelijk te stellen bedrijvigheid in categorie 3.1, noch beperkt is tot de bestaande bedrijvigheid, niet aan de richtafstand uit de VNG-brochure van 50 m wordt voldaan en de raad geen akoestisch onderzoek heeft verricht naar de geluidbelasting op de woning van [appellant] ten gevolge van de in het plan opgenomen uitbreiding, de raad onvoldoende heeft gemotiveerd dat ter plaatse van de woning van [appellant] een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd.
De Afdeling heeft de raad in dit verband opgedragen met inachtneming van overweging 10.4 van de tussenuitspraak het besluit te wijzigen door alsnog te motiveren dat ter plaatse van de woning van [appellant] een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd, dan wel een nieuwe planregeling vast te stellen voor de gronden in het plangebied, waarbij te denken valt aan een maatbestemming voor [belanghebbende].
3. Gelet op het overwogene in 7.3, 9.2 en 10.4 van de tussenuitspraak is het beroep van [appellant] tegen het besluit van de raad van de gemeente Aa en Hunze van 20 november 2013 gegrond. Het besluit dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb te worden vernietigd.
Nationaal landschap Drentsche Aa
Het herstelbesluit
4. De raad heeft op 23 april 2015 het bestemmingsplan "[belanghebbende], [locatie] Ekehaar" gewijzigd vastgesteld. Daarbij heeft de raad de plantoelichting aangevuld met zijn standpunt dat het plan bijdraagt aan het behoud en de versterking van de cultuurhistorische en natuurlijke waarden van het Nationaal Landschap Drentsche Aa.
De raad heeft in de plantoelichting uiteengezet dat de voornaamste kenmerken van het Nationaal Landschap Drentsche Aa zijn dat het een zeer kleinschalig laaglandbeek- en esdorpenlandschap is met vrij meanderende beken en een samenhangend complex van essen, bossen, heiden en moderne ontginningen. De raad stelt dat het plan deze kenmerken versterkt, omdat het plan in een qua aard en omvang kleinschalige ontwikkeling voorziet, die passend is in de kleinschalige structuur van het landschap. Omdat de uitbreiding wordt geclusterd bij het bestaande bedrijfsterrein, blijft dit terrein compact en ontstaat geen grootschalige wijziging van de structuur. De robuuste groenstrook langs de uitbreiding versterkt volgens de raad de kleinschalige structuur van het landschap. De groenstrook draagt daarnaast bij aan een versterking van de kernkwaliteiten van het landschap nu dit de bestaande verrommeling van het landschap wegneemt. Ook versterkt de groenstrook de samenhang tussen essen, bossen, heiden en moderne ontginningen, omdat die ervoor zal zorgen dat er een betere en visueel minder harde overgang ontstaat tussen es, esdorp en beekdal. Verder sluit het plan volgens de raad aan bij de ordeningsprincipes van het landschap. De ontwikkeling ligt in het verlengde van de ontstaansgeschiedenis en de onderliggende structuren. Hierdoor worden de kenmerken van het Nationaal Landschap Drentsche Aa behouden en versterkt. De uitbreiding ligt niet in het beekdal, waardoor de karakteristiek van het beekdal en de vrij meanderende beken behouden blijft.
De uitbreiding is volgens de raad in lijn met het Uitvoeringsprogramma Nationaal Landschap Drentsche Aa, provinciaal meerjarenprogramma - gebiedsopgave 2007-2013, vastgesteld door het college van gedeputeerde staten op 12 juni 2007 (hierna: Uitvoeringsprogramma). Voorts past het volgens de raad voorts in het Beheer-, Inrichtings- en Ontwikkelingsplan Drentsche Aa 2.0 (hierna: BIO-plan).
In het Uitvoeringsprogramma zijn de kenmerken van het Nationaal Landschap Drentsche Aa uitgewerkt. Zo is het algemene toekomstbeeld een duurzaam functionerend beek- en esdorpenlandschap; duurzame landbouw blijft een economisch sterke sector in het gebied. In algemene zin geldt dat ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk zijn, mits de kernkwaliteiten worden behouden of versterkt. Het bestemmingsplan sluit volgens de raad aan op het toekomstbeeld om te komen tot een duurzaam functionerend landschap en is goed voor de economische vitaliteit van het gebied. Verder dient de overgang esdorp, es en beekdal te worden versterkt en is het streefbeeld dat alle dorpen in een groene omgeving liggen. Doordat de uitbreiding achter bestaande bebouwing plaatsvindt, niet verder het landschap in steekt en de uitbreiding wordt ingepast met gebiedseigen beplanting, wordt de bedoelde overgang volgens de raad versterkt.
De zienswijzen
5. [belanghebbende] kan zich vinden in het herstelbesluit.
6. [appellant] kan zich niet verenigen met het herstelbesluit. Volgens hem heeft de raad niet gemotiveerd dat het plan bijdraagt aan het behoud en de versterking van de cultuurhistorische en natuurlijke kenmerken van het Nationaal Landschap Drentsche Aa.
Het plan is volgens [appellant] voorts niet in overeenstemming met het BIO-plan. [appellant] stelt dat de uitbreiding juist leidt tot een aantasting van de cultuurhistorische en natuurlijke kenmerken van het Nationaal Landschap. De zichtlijnen worden volgens hem aangetast door de uitbreiding en de uitbreiding leidt voorts tot verdere verrommeling van de dorpsrand en het landschap. De groenzone biedt tegen de verrommeling geen afdoende bescherming. In het plan is immers niet vastgelegd dat de beplanting wintergroen dient te zijn en daarnaast bevat de groenstrook een inham, waardoor het perceel niet in zijn geheel wordt afgeschermd, aldus [appellant].
Het plan stelt voorts geen eisen aan de uitbreiding aan de zuidzijde van het plangebied, waardoor niet is gewaarborgd dat dit gebouw landschapsconform wordt ingepast. De ontwikkelingsmogelijkheden waar het BIO-plan zich met het uitgangspunt van ‘behoud door ontwikkeling’ op richt, zijn volgens [appellant] voorts niet van toepassing op de in het plan voorziene ontwikkeling. De uitbreiding gaat ten koste van de overgang es, esdorp, beekdal en is volgens [appellant] niet vastgesteld in overeenstemming met een daarvoor opgesteld dorpsomgevingsplan.
Het oordeel
7. Ingevolge artikel 3.33, eerste lid, aanhef en onder a, van de omgevingsverordening, voorziet een ruimtelijk plan dat (mede) betrekking heeft op een gebied dat onderdeel uitmaakt van het Nationaal Landschap Drentsche Aa alleen in nieuwe ontwikkelingen als is onderbouwd dat die bijdragen aan behoud en versterking van de kenmerken van het Nationaal Landschap Drentsche Aa conform het Uitvoeringsprogramma Nationaal Landschap Drentsche Aa en het Cultuurhistorisch Kompas.
In het Uitvoeringsprogramma zijn de kenmerken van het Nationaal Landschap Drentsche Aa uitgewerkt.
8. In de svir zijn nationale belangen opgenomen die invulling geven aan de ambities van het rijk voor concurrentiekracht, bereikbaarheid, leefbaarheid en veiligheid. Nationaal belang 10 is ruimte voor behoud en versterking van (inter)nationale unieke cultuurhistorische en natuurlijke kwaliteiten.
9. De raad heeft in de plantoelichting uiteengezet waarom het plan volgens hem bijdraagt aan het behoud en de versterking van de cultuurhistorische en natuurlijke kenmerken van het Nationaal Landschap.
Gelet op de in het plan voorziene kleinschalige uitbreiding achter bestaande bebouwing en op de groenstrook die het erf afschermt en daarmee een verrommelde uitstraling van het erf tegengaat en het erf aan het zicht onttrekt, heeft de raad de in het plan voorziene ontwikkeling in redelijkheid kunnen aanmerken als een ontwikkeling die bijdraagt aan het behoud en de versterking van de cultuurhistorische en natuurlijke kenmerken van het Nationaal Landschap. Weliswaar wijzigt met het plan de indeling van het landschap enigszins en schrijft het plan niet dwingend voor dat de bebouwing in het zuiden van het plangebied landschappelijk moet worden ingepast, maar de groenstrook versterkt de samenhang tussen esdorp en beekdal. Ook indien de beplanting in de groenstrook niet wintergroen is, wordt de uitbreiding immers wel door de beplanting afgeschermd. De onderbreking van de groenstrook acht de Afdeling voorts niet zodanig dat de afschermende werking van de groenstrook niet voldoende zal zijn. Gelet daarop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de bestaande zichtlijnen en de kleinschaligheid van het landschap in de dorpsrand niet onaanvaardbaar worden aangetast.
Voor zover [appellant] betoogt dat de gemeente Aa en Hunze geen dorpsomgevingsplan heeft vastgesteld en dat het plan reeds om die reden niet in overeenstemming is met het BIO-plan, overweegt de Afdeling dat ter beoordeling voorligt de vraag of de raad voldoende heeft onderbouwd dat de in het plan voorziene ontwikkeling bijdraagt aan behoud en versterking van de kenmerken van het Nationaal Landschap Drentsche Aa conform het Uitvoeringsprogramma Nationaal Landschap Drentsche Aa en het Cultuurhistorisch Kompas. Dat de raad voor de concrete toepassing van de natuurlijke en cultuurhistorische kenmerken van het Nationaal landschap ook heeft gekeken naar het BIO-plan 2.0, betekent niet dat het BIO-plan 2.0 en de daarin opgenomen toekomstbeelden en streefdoelen zoals het opstellen van een dorpsomgevingsplan, onderdeel uitmaken van de in artikel 3.33, eerste lid, aanhef en onder a, van de omgevingsverordening bedoelde criteria, waaraan in dit geval moet worden getoetst.
De raad heeft gelet op het voorgaande met het herstelbesluit toereikend gemotiveerd dat de in het plan voorziene ontwikkeling bijdraagt aan het behoud en de versterking van de cultuurhistorische en natuurlijke kenmerken van het Nationaal Landschap Drentsche Aa. De raad heeft gelet op het voorgaande met het herstelbesluit voorts toereikend gemotiveerd dat het in de svir genoemde belang ruimte voor behoud en versterking van cultuurhistorische- en natuurlijke kwaliteiten door de in het plan voorziene ontwikkeling niet zal worden geschaad. In zoverre is dan ook voldaan aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht.
Woon- en leefklimaat
Het herstelbesluit
10. De raad heeft het bestemmingsplan voorts gewijzigd door op de verbeelding de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.1" toe te kennen aan gronden die liggen buiten een afstand van 50 m van de woning van [appellant]. Die gronden zijn bestemd voor bedrijven behorende tot en met categorie 3.1. De gronden binnen een afstand van 50 m van de woning zijn bestemd voor bedrijven behorende tot categorieën 1 en 2, alsmede voor bedrijven behorende tot categorie 3.1 van de bij de regels behorende Staat van bedrijven, waarvan de milieubelasting gelijk te stellen is aan bedrijven uit categorieën 1 en 2. De raad heeft de wijziging toegelicht in paragraaf 5.4 van de plantoelichting. Omdat de afstand tussen de woning en de gronden waar bedrijven uit categorieën 1 en 2 zijn toegestaan 35 m bedraagt en de aanbevolen richtafstand tussen bedrijvigheid in categorieën 1 en 2 in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten 30 m bedraagt, is volgens de raad een aanvaardbaar woon- en leefklimaat gewaarborgd.
De zienswijzen
11. [belanghebbende] kan zich vinden in het herstelbesluit.
12. [appellant] stelt dat de raad niet heeft gemotiveerd dat ter plaatse van zijn woning een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd.
De milieubelasting van [belanghebbende] is volgens [appellant] niet gelijk te stellen aan bedrijvigheid in milieucategorieën 1 en 2. [appellant] wijst er in dit verband op dat het akoestisch onderzoek nog steeds ontbreekt, terwijl de Afdeling daarop heeft gewezen in de tussenuitspraak. [appellant] stelt dat de bedrijvigheid van [belanghebbende] in milieucategorie 3.1 of 3.2 thuishoort. Hij verwijst in dat verband naar een uitspraak van de Afdeling van 22 april 2015 in zaak nr. 201205315/1/R4, waarin volgens [appellant] met de activiteiten van [belanghebbende] te vergelijken landbouwmechanisatieactiviteiten worden aangemerkt als behorende tot een milieucategorie hoger dan 1 en 2. Ook verwijst [appellant] naar de uitspraak van de Afdeling van 21 januari 2015 in zaak nr. 201309294/1/R3, waarin een met [belanghebbende] te vergelijken handels- en constructiebedrijf wordt aangemerkt als een categorie 3.2-bedrijf.
[appellant] wijst voorts op de planregeling die in het plangebied, voor zover dat ligt binnen de afstand van 50 m van zijn woning, bedrijven in categorieën 1 en 2 of daaraan qua milieubelasting gelijk te stellen bedrijven toestaat, in plaats van activiteiten in die categorieën. Het plan is volgens [appellant] voorts niet uitvoerbaar omdat het niet mogelijk is voor een afzonderlijk bedrijf om zich te vestigen in het deel van het plangebied waar uitsluitend bedrijven uit categorieën 1 en 2 zijn toegestaan, omdat daar geen bouwvlak ligt. Verder is volgens [appellant] onduidelijk hoe wordt beoordeeld of een bedrijf behorende tot categorie 3.1 gelijk te stellen is aan bedrijven behorende tot categorieën 1 en 2.
Het oordeel
13. In het plan is vastgelegd dat de gronden binnen een afstand van 50 m van de woning van [appellant] niet bestemd zijn voor bedrijven uit categorie 3.1, behalve wanneer die qua milieubelasting gelijk te stellen zijn aan bedrijven uit categorieën 1 en 2. Vaststaat dat met het plan de uitbreiding van het bedrijf van [belanghebbende] is beoogd.
De raad, die stelt dat [belanghebbende] een bedrijf is dat behoort tot milieucategorie 3.1, heeft niet aannemelijk gemaakt dat het bedrijf van [belanghebbende] qua milieubelasting gelijk te stellen is aan bedrijven uit categorieën 1 en 2. Nu geluid voor het landbouwmechanisatiebedrijf van [belanghebbende] de meest bepalende factor is voor de indeling in milieucategorieën, had een akoestisch onderzoek uitsluitsel kunnen bieden over de vraag tot welke milieucategorie het bedrijf behoort. De raad heeft echter geen akoestisch onderzoek ten grondslag gelegd aan zijn aanname dat [belanghebbende] qua milieubelasting gelijk te stellen is aan bedrijven uit de categorieën 1 en 2. Door een enkele beschrijving van de activiteiten van [belanghebbende] heeft de raad gezien ook de vergelijkingen die [appellant] maakt met de activiteiten van andere bedrijven uit hogere milieucategorieën dan 1 en 2, evenmin aannemelijk gemaakt dat [belanghebbende] qua milieubelasting gelijk te stellen is aan bedrijven uit categorieën 1 en 2.
Nu onduidelijk is of [belanghebbende] qua milieubelasting gelijk te stellen is aan bedrijven uit categorieën 1 en 2, is onduidelijk of het bestemmingsplan in zoverre uitvoerbaar is. Het deel van het plangebied dat uitsluitend is bestemd voor bedrijven uit categorieën 1 en 2, alsmede voor bedrijven behorende tot categorie 3.1 van de bij de regels behorende Staat van bedrijven, waarvan de milieubelasting gelijk te stellen is aan bedrijven uit categorieën 1 en 2, waaronder de doorsteek naar het naastgelegen perceel van [belanghebbende], kan immers niet door [belanghebbende] kan worden gebruikt indien het bedrijf niet gelijk te stellen is aan milieucategorieën 1 en 2. Daarnaast is onduidelijk of zich een bedrijf zal kunnen vestigen op dat deel van het plangebied, nu ter plaatse geen bouwvlak aanwezig is
Gelet daarop heeft de raad evenmin inzichtelijk gemaakt dat ter plaatse van de woning van [appellant] een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd. In zoverre heeft de raad daarom niet aan de in de tussenuitspraak gegeven opdracht voldaan.
Conclusie
14. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van de raad van de gemeente Aa en Hunze van 23 april 2015 is gelet op het vorenoverwogene gegrond. Het besluit dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb te worden vernietigd.
Proceskosten
15. De raad dient op na te melden wijzen in de proceskosten te worden veroordeeld.
Verwerking ruimtelijkeplannen.nl
16. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Aa en Hunze van 20 november 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[belanghebbende], [locatie] Ekehaar" gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Aa en Hunze van 20 november 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[belanghebbende], [locatie] Ekehaar";
III. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Aa en Hunze van 23 april 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[belanghebbende], [locatie] Ekehaar" gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Aa en Hunze van 23 april 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[belanghebbende], [locatie] Ekehaar";
V. veroordeelt de raad van de gemeente Aa en Hunze tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.280,44 (zegge: twaalfhonderdtachtig euro en vierenveertig cent), waarvan € 1.225,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Aa en Hunze aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) vergoedt;
VII. draagt de raad van de gemeente Aa en Hunze op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen II en IV worden verwerkt op de landelijke voorziening, http://www.ruimtelijkeplannen.nl.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. K.M. van Leeuwen-Gerkema, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Van Leeuwen-Gerkema
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2015
472-731.