ECLI:NL:CBB:2015:436
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 14/238
5101
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 december 2015 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] te [plaats] , appellante
(gemachtigden: ing. L.G.J.M. Peters en mr. P. Joosten)
en
de staatssecretaris van Economische zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. M.M. de Vries).
Procesverloop
Bij besluit van 17 september 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de bedrijfstoeslag 2010 van appellante op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (Regeling) herberekend en vastgesteld op € 63.089,95.
Bij besluit van 7 maart 2014 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het primaire besluit herroepen en de bedrijfstoeslag 2010 van appellante vastgesteld op € 58.729,18.
Tegen het bestreden besluit I heeft appellante beroep ingesteld.
Bij besluit van 2 september 2014 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bestreden besluit I vervangen, de bezwaren van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de bedrijfstoeslag 2010 van appellante vastgesteld op € 65.131,16.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 24 november 2014 heeft appellante gereageerd op het verweerschrift.
Bij brief van 5 januari 2015 heeft verweerder gereageerd op de reactie van appellante.
De zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2015. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Namens appellante is tevens verschenen
[naam 2] . Namens verweerder is tevens verschenen [naam 3] .
Overwegingen
1.1
Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2
Appellante heeft een vleeskalverenhouderij. Zij heeft verweerder met de op
12 mei 2010 ingediende Gecombineerde Opgave 2010 verzocht om uitbetaling van haar toeslagrechten voor 2010. Hiervoor heeft appellante 19 gewaspercelen opgegeven met volgens haar opgave een totale oppervlakte (inclusief slotenmarge) van 23,28 ha. Bij aanvullende opgave van 11 januari 2011 heeft appellante tevens verzocht om uitbetaling van toeslagrechten voor perceel 20 met een oppervlakte van 0,80 ha.
1.3
Bij besluit van 21 juni 2011 heeft verweerder de bedrijfstoeslag 2010 van appellante, na toepassing van een modulatiekorting, vastgesteld op € 73.759,94. Verweerder is hierbij uitgegaan van 23,72 ha aan subsidiabele landbouwgrond, verdeeld over 21 percelen.
1.4
Bij brief van 27 juni 2011 heeft verweerder aan appellante toegezonden het “Overzicht geregistreerde toeslagrechten” in verband met het toevoegen van de slachtpremie kalveren in de bedrijfstoeslagregeling. Volgens dit overzicht beschikt appellante per 15 mei 2010 over 23,72 toeslagrechten met een totale waarde van € 79.739,06.
1.5
Bij het primaire besluit heeft verweerder de bedrijfstoeslag 2010 herberekend en deze vastgesteld op € 63.089,95. Daarbij is 1,15 ha van de totaal opgegeven oppervlakte afgekeurd, omdat sommige opgegeven percelen (deels) niet subsidiabel bleken te zijn en/of de opgegeven oppervlakte ervan niet klopt. Verweerder heeft hierbij het door appellante als nummer 13 opgegeven perceel gesplitst in de nummers 13, 22 en 24. Volgens verweerder is 22,57 ha van de opgegeven 22,73 ha subsidiabel. Omdat het afwijkingspercentage meer dan 3% bedraagt, namelijk 5,1%, is een extra korting opgelegd van tweemaal het verschil tussen de aangevraagde oppervlakte en de goedgekeurde oppervlakte.
1.6
Op 22 januari 2014 hebben inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een fysieke controle van de percelen van appellante uitgevoerd. In het daarvan opgemaakte Rapport fysieke controles van 22 januari 2014 staat over perceel 13 dat de gemeten oppervlakte zoals het perceel oorspronkelijk zou zijn 4,81 ha is, dat een gedeelte van het oorspronkelijke perceel is bebouwd met een stal voor vleeskalveren met bijgebouwen en dat een ander gedeelte in gebruik is als hobbyweide met vijver voor watervogels.
2.1
Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het primaire besluit herroepen en de bedrijfstoeslag lager vastgesteld op een bedrag van € 58.729,18.
2.2
Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het bestreden besluit I vervangen, de bezwaren van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de bedrijfstoeslag 2010 van appellante vastgesteld op € 65.131,16. In dit besluit staat het volgende:
“(…)
Naar aanleiding van het bezwaar zijn de percelen 2, 17 en 13 – inclusief de afgesplitste percelen – opnieuw beoordeeld. Dit heeft het volgende opgeleverd.
- gewijzigd (toename) ten opzichte van de beslissing op bezwaar:
0,06 ha voor het perceel met volgnummer 2;
0,17 ha voor het perceel met volgnummer 17;
0,46 ha voor het perceel met volgnummer 28 (dit is de strook links naast de nieuwe stal).
- ongewijzigd ten opzichte van de beslissing op bezwaar:
1,54 ha voor het perceel met volgnummer 13;
1,58 ha voor het perceel met volgnummer 22.
Voor zover de percelen niet zijn aangepast naar de door u opgegeven oppervlakte in de Gecombineerde opgave 2010, merk ik op dat de betreffende grond niet aangemerkt kan worden als subsidiabele landbouwgrond (artikel 34 van Verordening (EG) nr. 73/2009 en artikel 21a van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006).
De strook grond tussen perceel 13 en het afgesplitste perceel 22 (zie bijlage) was in het primaire besluit over de bedrijfstoeslag 2010 van 21 juni 2011 al afgekeurd, omdat dit perceel gedeeltelijk (0,41 are) niet bij u in gebruik was in 2010. Er was namelijk sprake van een dubbelclaim. U bent op 8 december 2010 hierover gebeld. U heeft toen aangegeven dat perceel 13 niet geheel bij u in gebruik was en dat het perceel verkleind mocht worden.
Het andere gedeelte van de als perceel 13 aangevraagde oppervlakte dat is afgewezen bestaat uit bedrijfsgebouwen en erf. Bedrijfsgebouwen en erf vormen geen subsidiabele landbouwgrond. Dit deel was daarom in het besluit van 21 juni 2011 ten onrechte goedgekeurd. Controle met de meest recente luchtfoto (2010) heeft geleid tot de herberekening van de bedrijfstoeslag 2010 van 17 september 2012.
(…)”
Op de bij het bestreden besluit II bijgevoegde specificatie en luchtfoto 2010 (perceel 13 - herziene beslissing op bezwaar van september 2014) staat dat goedgekeurd is voor perceel 13, 1,54 ha, voor perceel 22, 1,58 ha en voor perceel 28, 0,46 ha.
3.1
Appellante heeft hiertegen in beroep – zakelijk weergegeven – het volgende aangevoerd. Appellante betwist allereerst de rekensystematiek die ten grondslag is gelegd aan de vaststelling van de toeslagrechten. Bij de herberekening van de bedrijfstoeslag is ten onrechte geen ruimte geboden om het aantal toegekende toeslagrechten eveneens te herberekenen. Ter zitting heeft appellante verklaard dat zij met deze grond een beroep doet op het zogeheten ‘indikken’ van de aan haar reeds toegekende toeslagrechten, omdat verweerder een fout heeft gemaakt bij de vaststelling daarvan. Nu achteraf is gebleken dat niet alle opgegeven percelen geheel als subsidiabele landbouwgrond kunnen worden aangemerkt, dient het aantal toeslagrechten hieraan te worden aangepast. Bij het toevoegen van de waarde van de slachtpremie voor kalveren in de toeslagrechten per 15 mei 2010 konden immers nooit meer toeslagrechten worden toegekend dan er aan subsidiabele landbouwgrond beschikbaar was. Dit zou hebben geleid tot de toekenning van minder toeslagrechten, maar met een hogere waarde per toeslagrecht.
3.2
Ten aanzien van perceel 13 (zoals door appellante opgegeven in de Gecombineerde Opgave 2010) is appellante van mening dat de NVWA de meting, verricht op 22 januari 2014, niet juist heeft uitgevoerd. De kadastrale oppervlakte van dit perceel bedraagt 4,92 ha. Op dit areaal leggen bomen, beken, sloten of andere infrastructuur geen beslag op de oppervlakte. Appellante heeft in 2011 wel een infiltratievoorziening (zaksloot) aangelegd. De NVWA heeft deze zaksloot buiten de meting gelaten op 22 januari 2014. Op bijlage 1 bij het Rapport fysieke controle is zichtbaar dat een smalle strook buiten de berekening is gelaten; deze strook had appellante echter in 2010 in landbouwkundig gebruik.
3.3
Wat betreft de door verweerder genoemde dubbelclaim op perceel 24 [College: bedoeld is een strook grond tussen perceel 24 en perceel 22] voert appellante aan dat zij niet begrijpt dat dit haar enkel wordt tegengeworpen met betrekking tot de vaststelling van de bedrijfstoeslag 2010, terwijl dit in de vaststellingen van de bedrijfstoeslag voor 2011 en 2013 nooit aan de orde was. Tevens geeft appellante te kennen dat zij destijds, toen zij hierover werd gebeld op 8 december 2010, niet wist dat het in feite om perceel 13 ging. Zij had immers alleen perceel 13 opgegeven; pas later is dit perceel door verweerder gesplitst in de percelen 13, 22 en 24. Nu zij hiervan inmiddels wel op de hoogte is, ontkent zij alsnog dat op (de strook tussen perceel 22 en) perceel 24 een dubbelclaim rustte en stelt zij dat zij dit perceel in 2010 heeft gebruikt voor haar eigen maisteelt.
3.4
Het bebouwde gedeelte van perceel 24 [College: bedoeld is het bebouwde gedeelte van het door appellante opgegeven perceel 13, dat volgens de nummering in bestreden besluit II is gelegen tussen de percelen 13 en 28] dat als landbouwgrond is aangemerkt, betreft een fout: dit heeft appellante abusievelijk als landbouwgrond doorgegeven. Voorts wijst appellante op de omstandigheid dat de door haar ingediende Gecombineerde Opgave 2010 niet alleen gold als een aanvraag voor uitbetaling van toeslagrechten, maar tevens als een omzetting van speciale naar gewone toeslagrechten, terwijl lang onduidelijk was welke gronden in dit kader konden worden opgegeven. Die onduidelijkheid gold ook ten aanzien van de gevolgen van afwijking tussen de geconstateerde oppervlakte en de opgegeven oppervlakte. Het is in strijd met de rechtszekerheid en redelijkheid dat pas achteraf, nadat de opgave was ingediend, duidelijkheid ontstond over de uitvoeringsregels en voorwaarden. Had appellante geweten dat bepaalde percelen bij omzetting als hobbymatig zouden worden aangemerkt of dat er bedenkingen waren over de oppervlakte of mogelijke dubbelclaims, dan had zij deze percelen omwille van het financiële belang volledig buiten de aanvraag gehouden. Het opleggen van de korting is daarom onredelijk bezwarend. Tot slot heeft appellante aangevoerd dat het oneerlijk is dat zij niet gewezen is op eventuele onjuistheden in haar opgave, terwijl bij andere landbouwers, die in 2011 een fout hebben gemaakt in hun opgave, geen korting is toegepast. Appellante wijst in dit verband op een brief van verweerder van 11 januari 2011, waarin landbouwers worden gewezen op de mogelijkheid hun opgave aan te vullen door percelen, die niet zijn opgegeven, alsnog aan te kruisen.
4. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat voor herberekening van de aan appellante toegekende toeslagrechten geen aanleiding bestaat en dat verweerder bij het bestreden besluit II de oppervlakten van de nog in geding zijnde percelen juist heeft vastgesteld.
5. Het College is niet gebleken dat appellante nog een belang heeft bij een zelfstandige beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit I, zodat het beroep tegen dat besluit niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Het College zal het bestreden besluit II met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de beoordeling betrekken, nu dit besluit niet geheel aan het beroep van appellante tegemoet komt.
6.1
Uit hetgeen appellante heeft aangevoerd, maakt het College op dat appellante zich op het standpunt stelt dat in haar geval tot herberekening van het aantal toeslagrechten moet worden overgegaan, zoals bedoeld in artikel 81, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 (zgn. ‘indikken’), omdat ten onrechte toeslagrechten zijn toegekend met betrekking tot de grond waarop eind 2009 bedrijfsgebouwen zijn gerealiseerd en de grond waarop een dubbelclaim zou rusten. Ingevolge artikel 81, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 voert de lidstaat een herberekening van de toeslagrechten uit en corrigeert hij zo nodig het type van de aan de landbouwer toegewezen toeslagrechten, wanneer voor de toepassing van de leden 1 en 2 vast komt te staan dat het aantal van de overeenkomstig Verordening (EG) nr. 795/2004 of Verordening (EG) nr. 1120/2009 aan een landbouwer toegewezen toeslagrechten onjuist is, en wanneer de onterechte toewijzing geen invloed heeft op de totale waarde van de toeslagrechten die de landbouwer heeft ontvangen. Het bepaalde in de eerste alinea geldt echter niet als de landbouwers de fouten redelijkerwijs zelf hadden kunnen ontdekken.
6.2
Wat betreft de grond waarop de bedrijfsgebouwen staan, heeft verweerder ter zitting verklaard dat deze grond ten onrechte is betrokken bij de toekenning van het aantal nieuwe toeslagrechten in verband met het indalen van de slachtpremie, waarvan verweerder is uitgegaan bij het bestreden besluit II (23,72 toeslagrechten). Ten aanzien van deze grond wordt dus voldaan aan de eerste voorwaarde van artikel 81, derde lid, van Verordening (EG) 1122/2009. Het College ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of appellante redelijkerwijs zelf had kunnen ontdekken dat verweerder deze grond ten onrechte heeft betrokken bij de vaststelling van het aantal toeslagrechten. Vooropgesteld dient te worden dat een landbouwer in beginsel zelf de verantwoordelijkheid draagt voor het indienen van een correcte opgave. Niet in geschil is dat op 16 december 2009 een (omvangrijk) stallencomplex op het door appellante in de Gecombineerde Opgave 2010 opgegeven perceel 13 is gebouwd. Van een professioneel landbouwer als appellante mag bovendien verwacht worden dat zij ervan op de hoogte is dat met een stallencomplex bebouwde grond niet subsidiabel is en de hiermee gemoeide oppervlakte dus niet kan worden aangewend om haar toeslagrechten te activeren. Daaraan doet niet af dat appellante, naar zij heeft gesteld, dacht, naast gewone toeslagrechten, ook speciale toeslagrechten te hebben aangevraagd – die kunnen worden vastgesteld voor bebouwde grond. Appellante had de door verweerder gemaakte fout dan ook redelijkerwijze kunnen ontdekken. In zoverre bestond voor verweerder geen aanleiding om over te gaan tot herberekening van het aantal toeslagrechten.
6.3
Wat betreft de grond waarop de dubbelclaim betrekking heeft, ziet het College geen aanknopingspunt voor de conclusie dat sprake is geweest van een onjuiste toekenning van het aantal nieuwe toeslagrechten in verband met het indalen van de slachtpremie. In de Gecombineerde Opgave 2010 heeft appellante ten aanzien van perceel 13 4,88 ha opgegeven. Bij besluit van 21 juni 2011 heeft verweerder perceel 13 gesplitst in twee percelen, te weten 13 en 22, met een totale oppervlakte van 4,49 ha en heeft hij aldus 0,39 ha van de opgegeven oppervlakte van perceel 13 afgekeurd. Ter zitting van het College heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat deze 0,39 ha is afgekeurd omdat hierop een dubbelclaim rust. Gezien de bij het bestreden besluit II gevoegde luchtfoto 2010 (perceel 13 – primaire beslissing van 21 juni 2011) en de daaronder weergegeven toelichting, inhoudende – kort gezegd – dat de percelen 13 en 22 niet aaneengesloten liggen, dat dit samenhangt met een dubbelclaim in 2010 (ca 0,4 ha) en dat deze tussenliggende strook daarom niet meetelt voor de uitbetaling van de bedrijfstoeslag 2010 voor appellant, komt het College dit standpunt niet onaannemelijk voor. Weliswaar wordt, zoals appellante ook ter zitting van het College heeft betoogd, in het bestreden besluit I de oppervlakte van het perceel waarop de dubbelclaim ziet aangeduid als 0,41 ha, maar hierin ziet het College geen grond voor twijfel aan dit standpunt van verweerder. Aangezien verweerder – kort gezegd – het aantal toeslagrechten heeft toegekend aan de hand van de in 2010 vastgestelde oppervlakte en hij bij het vaststellen van die oppervlakte de grond waarop de dubbelclaim rustte niet heeft betrokken, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de grond waarop de dubbelclaim rustte evenmin is betrokken bij het toekennen van het aantal toeslagrechten. Ook in zoverre bestond voor verweerder geen aanleiding om over te gaan tot herberekening van het aantal toeslagrechten.
6.4
Voorts is het College van oordeel dat, gezien de (toelichting bij de) bij het bestreden besluit II gevoegde luchtfoto’s, geen aanknopingspunt bestaat voor de conclusie dat verweerder de subsidiabele oppervlakte van de in geding zijnde percelen niet juist heeft vastgesteld. Appellante heeft geen concrete feiten en omstandigheden aangevoerd waaruit blijkt dat deze vaststelling ondeugdelijk is. De kadastrale oppervlakte is hierbij niet relevant. Appellante erkent ook dat de grond waarop de bedrijfsgebouwen staan niet subsidiabel is, terwijl het College in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding ziet te twijfelen aan de gespreksweergave in de telefoonnotitie van 8 december 2010, inhoudende – kort gezegd – dat perceel 13 niet geheel bij appellant in gebruik was en dat het perceel verkleind mocht worden. Dat, zoals appellante heeft gesteld, zij niet zou hebben geweten dat het in het telefoongesprek om perceel 13 ging, acht het College niet waarschijnlijk, reeds nu appellant niet duidelijk heeft gemaakt om welk door hem opgegeven perceel het volgens hem dan wel zou gaan. Dat, zoals appellante ter zitting heeft verklaard, zij niet wist of de desbetreffende grond ook bij iemand anders in gebruik was en heeft gedacht “corrigeer het maar”, komt voor rekening van appellante en leidt dus niet tot twijfel aan de weergave van de telefoonnotitie.
6.5
Verweerder is dus terecht ervan uitgegaan dat de door appellant aangevraagde oppervlakte groter is dan de geconstateerde oppervlakte en heeft ingevolge artikel 58 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 de uitbetaling van de toeslagrechten terecht gebaseerd op de geconstateerde oppervlakte, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil (tussen de geconstateerde en aangevraagde oppervlakte), nu dit verschil meer is dan 3% van de geconstateerde oppervlakte maar niet meer dan 20%. Dat er geen sprake was van opzet, doet niet af aan de juistheid van de constatering dat er sprake is van een onregelmatigheid in de aanvraag. In artikel 73, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 staat weliswaar – kort gezegd – dat de korting op de bedrijfstoeslag niet van toepassing is indien de landbouwer feitelijk juiste gegevens heeft verstrekt of anderszins kan bewijzen dat hem geen schuld treft, maar daarvan is hier niet gebleken. Dat, zoals appellante ter zitting heeft toegelicht, zij wat betreft de grond met de bedrijfsgebouwen is uitgegaan van de luchtfoto en zij zich in dit opzicht heeft vergist, laat onverlet dat appellante als gebruiker van het perceel en opdrachtgever tot de bouw van deze gebouwen bij uitstek op de hoogte had moeten zijn van de feitelijke situatie op haar bedrijf, zodat zij zich in dit verband niet met succes kan beroepen op een luchtfoto die daar niet (langer) mee overeenstemt.
6.6
Dat verweerder blijkens de ook aan appellante toegezonden brief van 11 januari 2011 over de aanvulling van de Gecombineerde Opgave landbouwers in de gelegenheid heeft gesteld de aanvraag éénmalig te herstellen en aldus geen korting heeft toegepast, betekent niet dat verweerder gehouden was af te zien van de korting op de bedrijfstoeslag 2010. Deze brief voorziet namelijk in een herstelmogelijkheid van de aanvraag om uitbetaling van de toeslagrechten in het geval dat niet alle bij verweerder geregistreerde percelen zijn aangevraagd, terwijl in het geval van appellante het gaat om het ten onrechte opgeven van grond. Van gelijke gevallen is derhalve geen sprake.
7. Het beroep van appellante tegen het bestreden besluit II is ongegrond.
8. Omdat het beroep van appellante tegen het bestreden besluit I ertoe heeft geleid dat verweerder dit besluit bij het bestreden besluit II heeft vervangen door het bestreden besluit II en opnieuw heeft beslist op het bezwaar van appellante, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
9. Het College ziet hierin tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:75 van de Awb verweerder te veroordelen in de door appellante in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit I niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit II ongegrond;
- draagt verweerder op het door appellante betaalde griffierecht van € 318,- aan haar te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de kosten van appellanten tot een bedrag van € 980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. S.C. Stuldreher en
mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. X.M. Born, griffier.  De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 december 2015.
w.g. A. Venekamp	w.g. X.M. Born