ECLI:NL:RVS:2015:3502
Raad van State — Uitspraak 


201500370/1/A2.
Datum uitspraak: 18 november 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 november 2014 in zaak nr. 14/8557 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 11 april 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een verzoek van [appellante] om een persoonlijke betalingsregeling afgewezen.
Bij besluit van 31 juli 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij mondelinge uitspraak van 25 november 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Een afschrift van het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juli 2015, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. E.J.E. Groothuis, aldaar werkzaam, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 14, eerste lid van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir), wordt een tegemoetkoming op aanvraag toegekend door de Belastingdienst/Toeslagen.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, is de belanghebbende, indien een voorschot op de tegemoetkoming is verleend en er een relevante wijziging optreedt in de omstandigheden die van belang zijn voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming, gehouden die wijziging te melden aan de Belastingdienst/Toeslagen.
Ingevolge artikel 26 is de belanghebbende, indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.
Ingevolge artikel 28, eerste lid, heeft de belanghebbende de verplichting om het bedrag van een terugvordering alsmede de op de voet van artikel 27 verschuldigde rente binnen zes weken na de dagtekening van de beschikking tot terugvordering te betalen aan de Belastingdienst/Toeslagen.
Ingevolge artikel 31 worden bij ministeriële regeling regels gesteld met betrekking tot het verlenen van uitstel van betaling.
Ingevolge artikel 32, eerste lid, maant de Belastingdienst/Toeslagen de belanghebbende, indien deze niet binnen de gestelde termijn het bedrag van de terugvordering, daaronder begrepen de in artikel 27 bedoelde rente alsmede bestuurlijke boeten, betaalt, schriftelijk aan om alsnog binnen twee weken na de dagtekening van de aanmaning te betalen.
Ingevolge het tweede lid kan de invordering van het bedrag van de terugvordering geschieden bij een door de Belastingdienst/Toeslagen uit te vaardigen dwangbevel.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Awir stelt de Belastingdienst/Toeslagen de belanghebbende in de gelegenheid een terugvordering te betalen in maandelijkse termijnen van € 40,00 mits hij voldoet aan door de Belastingdienst/Toeslagen nader te stellen voorwaarden.
Ingevolge het derde lid kan de Belastingdienst/Toeslagen, indien de omvang van de terugvordering betaling in 24 maandelijkse termijnen van € 40,00 niet toelaat, in afwijking van het eerste en tweede lid, een betaling in maandelijkse termijnen van meer dan € 40,00 verlangen.
Ingevolge het vierde lid kan de Belastingdienst/Toeslagen op schriftelijk verzoek van de belanghebbende die aangeeft niet in staat te zijn de terugvordering overeenkomstig de voorgaande leden te betalen, in afwijking in zoverre van de voorgaande leden, een betaling in termijnen toestaan gebaseerd op de betalingscapaciteit. De berekening van de betalingscapaciteit vindt plaats op de voet van artikel 13 van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990, met dien verstande dat de Belastingdienst/Toeslagen het netto-besteedbare inkomen van de belanghebbende vermeerdert met het netto-besteedbare inkomen van de persoon die ten tijde van de indiening van het verzoek als partner in de zin van artikel 3 van de Awir kan worden beschouwd.
Ingevolge het zesde lid zijn de voorgaande leden niet van toepassing indien het ontstaan van de terugvordering is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner.
De Belastingdienst/Toeslagen voert bij de toepassing van de Uitvoeringsregeling Awir en de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 beleid, neergelegd in de Leidraad Invordering 2008 (hierna: de Leidraad).
Volgens artikel 79.7 van de Leidraad is uitgangspunt dat de belanghebbende die te veel ontvangen toeslag moet terugbetalen in de gelegenheid wordt gesteld om het bedrag van de toeslagschuld te voldoen met een standaardbetalingsregeling. De standaardregeling wordt zonder nader onderzoek in te stellen door de Belastingdienst/Toeslagen aangeboden en gaat uit van een af te lossen bedrag van € 20,00 per maand voor iedere terugvordering afzonderlijk. De periode waarover de regeling zich uitstrekt is maximaal 24 maanden te rekenen vanaf één maand na de dagtekening van de terugvorderingsbeschikking. De eerste termijn moet zijn voldaan op de vervaldag van de terugvorderingsbeschikking. Als het teruggevorderde bedrag meer bedraagt dan € 480,00 wordt het maandelijks af te lossen bedrag zodanig verhoogd dat aflossing binnen 24 maanden mogelijk is.
Volgens artikel 79.8 kan de Belastingdienst/Toeslagen een andere betalingsregeling toestaan dan de standaardregeling. Dit kan alleen als de belanghebbende schriftelijk kenbaar maakt dat hij niet in staat is de toeslagenschuld te voldoen onder de condities die gelden voor de standaardregeling. De artikelen 11, 12 en 13 van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 zijn hierbij van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat naast het netto besteedbaar inkomen van de belanghebbende ook rekening wordt gehouden met het netto besteedbaar inkomen van een eventuele partner als bedoeld in artikel 3 van de Awir als die partner belanghebbendes partner was gedurende de periode waarop belanghebbendes toeslagschuld betrekking heeft. Als uit de verstrekte gegevens blijkt dat de betalingscapaciteit voldoende is om de toeslagenschuld af te lossen volgens de standaardregeling, zal de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek om een andere betalingsregeling afwijzen.
Volgens artikel 79.8a geldt in aanvulling op artikel 7, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling Awir het volgende. Voor een toeslagschuld die is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner kan de Belastingdienst/Toeslagen een betalingsregeling van ten hoogste 24 maanden toestaan als aan de volgende voorwaarden is voldaan:
- De belanghebbende verzoekt de Belastingdienst/Toeslagen om een dergelijke regeling.
- De belanghebbende of diens partner maakt aannemelijk dat zij niet meer beschikken over het ten onrechte geïnde voorschot, belichaamd in de toeslagschuld.
- De regeling leidt tot betaling van de volledige schuld binnen 24 maanden.
Een toeslagschuld die is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner en waarvoor geen betalingsregeling overeengekomen kan worden, moet geheel worden ingevorderd. Als belanghebbende of diens partner aannemelijk maakt dat zij niet meer beschikken over het ten onrechte ontvangen voorschot, belichaamd in de toeslagschuld, houdt de Belastingdienst/Toeslagen, op verzoek, bij de verrekening van een voorschot met die toeslagschuld, er rekening mee dat belanghebbende een bedrag aan bestaansmiddelen overhoudt dat overeenkomt met de voor hem geldende beslagvrije voet.
Volgens artikel 79.9 zal de Belastingdienst/Toeslagen, als de belanghebbende een betalingsregeling is toegestaan, als bedoeld in artikel 79.8 van de Leidraad, die rekening houdt met een betalingscapaciteit die ontoereikend is om het teruggevorderde bedrag binnen 24 maanden te voldoen, na afloop van die regeling de belanghebbende meedelen geen invorderingsmaatregelen te zullen nemen voor de nog openstaande schuld. Als is vastgesteld dat hij niet over enige betalingscapaciteit beschikt, dan zal de Belastingdienst/Toeslagen de belanghebbende meedelen geen invorderingsmaatregelen te zullen nemen voor de toeslagenschuld in kwestie. De Belastingdienst/Toeslagen ziet niet af van het nemen van invorderingsmaatregelen als de terugvordering is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner.
2. Bij formulier met begeleidende brief van 6 februari 2014 heeft [appellante] bij de Belastingdienst/Toeslagen, naar aanleiding van de terugvordering van een bedrag van in totaal € 27.449,00 aan ten onrechte voor een gedeelte van het jaar 2009 en de jaren 2010 en 2011 verstrekte voorschotten kinderopvangtoeslag, een verzoek tot kwijtschelding van deze schuld of het treffen van een persoonlijke betalingsregeling ingediend.
Aan zijn afwijzing van dit verzoek heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat het ontstaan van de terugvordering te wijten is aan opzet of grove schuld van [appellante]. In dat geval zijn de in artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Awir vermelde regels over uitstel van betaling niet van toepassing. De dienst heeft haar wel op basis van artikel 79.8a van de Leidraad uitstel van betaling verleend onder de voorwaarde dat zij het bedrag van de terugvordering in 24 gelijke maandelijkse termijnen gaat voldoen.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de terugvordering niet te wijten is aan haar grove schuld. Voor het aannemen van grove schuld dient de Belastingdienst/Toeslagen positief bewijs te leveren en hij is daarin niet geslaagd. [appellante] voert daartoe aan dat zij niet ten onrechte kinderopvangtoeslag heeft aangevraagd. Ten tijde van de aanvraag, die zij op aangeven van haar toenmalige partner heeft gedaan, had zij recht op kinderopvangtoeslag voor opvang in een kindercentrum. Zij wist niet dat tussenschoolse opvang niet in aanmerking komt voor kinderopvangtoeslag waardoor zij niet door had dat zij vanaf enig moment geen recht meer op kinderopvangtoeslag had. Voorts was zij door persoonlijke omstandigheden in de betrokken periode niet bezig met financiële en administratieve zaken waardoor zij zich er niet van bewust was dat zij toeslag ontving waar zij geen recht op had en dat zij bepaalde wijzigingen aan de Belastingdienst/Toeslagen had moeten doorgeven. Dat zij hier niet mee bezig was blijkt ook uit het feit dat zij in de betrokken periode geen andere toeslagen en uitkeringen heeft aangevraagd waar zij wel recht op had. Verder wordt haar verwijtbaarheid verzacht doordat het gedeeltelijk aan de Belastingdienst/Toeslagen is te wijten dat over de betrokken jaren te hoge voorschotten kinderopvangtoeslag zijn uitgekeerd, omdat de dienst haar niet, althans niet tijdig, om informatie had verzocht, aldus [appellante].
3.1. De Belastingdienst/Toeslagen heeft in het verweerschrift in beroep en in hoger beroep naar voren gebracht dat hij voor de invulling van de begrippen opzet of grove schuld in dit soort situaties aansluit bij de definities van deze begrippen in het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen. De Afdeling acht dit niet onredelijk.
Volgens paragraaf 2, ten eerste, van dit besluit is grove schuld een in laakbaarheid aan opzet grenzende mate van verwijtbaarheid en omvat dit mede grove onachtzaamheid. Daarbij kan gedacht worden aan laakbare slordigheid of ernstige nalatigheid. Bij grove schuld had belanghebbende redelijkerwijs moeten of kunnen begrijpen dat zijn gedrag tot gevolg kon hebben dat een te hoog bedrag aan tegemoetkoming zou kunnen worden toegekend.
Volgens die paragraaf, ten derde, dient de Belastingdienst/Toeslagen de aanwezigheid van grove schuld te stellen en te bewijzen. De Belastingdienst/Toeslagen kan zich voor het bewijs van grove schuld baseren op door hem gestelde, en door belanghebbende niet of niet voldoende ontzenuwde vermoedens die gebaseerd zijn op feiten.
3.2. Niet in geschil is dat [appellante] in een gedeelte van het berekeningsjaar 2009 en in de jaren 2010 en 2011 voor haar kinderen geen gebruik heeft gemaakt van gastouderopvang of opvang in een kindercentrum, dat zij over die periode zelf geen inkomen uit arbeid heeft ontvangen en dat zij de Belastingdienst/Toeslagen hierover niet heeft geïnformeerd. Zij heeft ingevolge artikel 6 van de Wet kinderopvang (hierna: Wko), vanaf 1 augustus 2010 artikel 1.6 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: Wkkp), geen recht op kinderopvangtoeslag over de betrokken periode en zij heeft toen geen kosten van kinderopvang gemaakt waarvoor aanspraak kan bestaan op kinderopvangtoeslag, als bedoeld in artikel 5 van de Wko, vanaf 1 augustus 2010 artikel 1.5 van de Wkkp. Gelet hierop had [appellante] redelijkerwijs moeten of kunnen begrijpen dat zij geen aanspraak had op kinderopvangtoeslag, zodat haar ten onrechte voorschotten waren toegekend. Zij behoorde ook te weten dat tussenschoolse opvang niet voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt. Bovendien was het bedrag dat zij aan voorschotten op haar rekening gestort kreeg vele malen hoger dan het bedrag dat zij voor de tussenschoolse opvang diende te betalen. Gelet op al deze omstandigheden heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht en genoegzaam gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] in de betrokken periode ernstig nalatig is geweest de juiste gegevens over haar recht op kinderopvangtoeslag te verstrekken en dat het ontstaan van de toeslagschuld van [appellante] is te wijten aan grove schuld. Dat zij, zoals zij ter zitting nogmaals heeft toegelicht, door persoonlijke omstandigheden destijds niet bezig was met financiële en administratieve zaken, hoe begrijpelijk dat op zichzelf ook is, leidt niet tot een ander oordeel. De nalatigheid wordt hierdoor niet minder en [appellante] had voor deze zaken hulp kunnen zoeken. Haar grove schuld wordt voorts niet verzacht doordat het, naar zij stelt, gedeeltelijk aan de handelwijze van de Belastingdienst/Toeslagen te wijten is dat er te hoge voorschotten kinderopvangtoeslag zijn uitgekeerd. Zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 17 augustus 2011 in zaak nr. 201100343/1/H2) vloeit uit het bepaalde in artikel 16, eerste lid, gelezen in samenhang met het vierde en vijfde lid, en artikel 24, tweede lid, gelezen in samenhang met het derde lid, van de Awir voort dat aan de verlening van een voorschot niet het gerechtvaardigde vertrouwen kan worden ontleend dat een met dat voorschot overeenkomende aanspraak op toeslag bestaat. Daarbij is niet van belang of de Belastingdienst/Toeslagen de door de aanvrager van de toeslag verstrekte gegevens heeft gecontroleerd en of de dienst actief om informatie over de actuele situatie heeft verzocht.
3.3. Uit het vorenoverwogene volgt dat de Belastingdienst/Toeslagen met toepassing van artikel 7, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling Awir het verzoek van [appellante] om een - persoonlijke - betalingsregeling op goede gronden heeft afgewezen.
Het betoog faalt.
4. [appellante] betoogt, onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 april 2014 (ECLI:NL:RBROT:2014:2819), voorts tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 79.8a van de Leidraad Invordering 2008 buiten toepassing moet worden gelaten, omdat deze in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel.
4.1. Bij uitspraak van 25 maart 2015 in zaak nr. 201403994/1/A2 heeft de Afdeling de rechtbankuitspraak van 17 april 2014 vernietigd. Hierbij heeft de Afdeling overwogen dat het niet ontoelaatbaar is dat de voorwaarden voor een betalingsregeling voor toeslagschulden die door opzet of grove schuld zijn ontstaan anders zijn dan voor schulden die niet door opzet of grove schuld zijn ontstaan. Volgens artikel 79.8a van de Leidraad kan de Belastingdienst/Toeslagen voor een toeslagschuld die is te wijten aan opzet of grove schuld onder bepaalde voorwaarden een betalingsregeling van ten hoogste 24 maanden toestaan. De regeling moet dan wel leiden tot betaling van de volledige schuld binnen die periode. Dit beleid is gunstiger voor de belanghebbenden dan strikte toepassing van artikel 7, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling Awir. Zonder artikel 79.8a van de Leidraad zou immers worden teruggevallen op de in artikel 28, eerste lid, van de Awir geformuleerde hoofdregel dat de schuld binnen zes weken moet worden terugbetaald. De Leidraad biedt dus een beperkte extra betalingsfaciliteit naast de wettelijk voorziene regeling. Een buiten toepassing laten van deze extra faciliteit zou [appellante] niet baten, omdat dan zou worden teruggevallen op de wettelijke voorzieningen die [appellante] geen soelaas bieden. Dat, naar [appellante] heeft gesteld, toepassing van de Leidraad leidt tot een betalingsregeling waarvan vaststaat dat die niet kan worden nagekomen, brengt niet mee dat op de Belastingdienst/Toeslagen een rechtsplicht rust om aanvullend een voorziening te bieden die inhoudt dat ook in een geval als hier aan de orde een toeslagschuld bij voorbaat buiten invordering wordt gesteld. Hierbij is van belang dat, indien [appellante] de door de Belastingdienst/Toeslagen vastgestelde betalingsregeling niet nakomt, de dienst ingevolge artikel 32, tweede lid, van de Awir, weliswaar de bevoegdheid heeft tot dwanginvordering over te gaan, maar dat de deurwaarder, ook indien een toeslagschuld is ontstaan door grove schuld, verplicht is rekening te houden met de beslagvrije voet van de schuldenaar als bedoeld in artikel 475d van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. De toeslagschuld wordt dan afhankelijk van de hoogte van de beslagruimte ingevorderd. Indien het tot dwanginvordering komt en [appellante] meent dat haar bestaansmiddelen daardoor beneden de beslagvrije voet komen, zal zij zich tot de Belastingdienst/Toeslagen en zo nodig tot de burgerlijke rechter moeten wenden.
4.2. [appellante] betoogt ten slotte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij de terugvordering kinderopvangtoeslag voor de jaren 2009, 2010 en 2011 kan verrekenen met haar aanspraak op zorgtoeslag over de jaren 2009 tot en met 2012. Daarbij heeft zij een beroep gedaan op artikel 4:108 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waarin is bepaald dat, indien de schuldeiser van het bestuursorgaan een recht tot verrekening als bedoeld in artikel 4:93 van die wet heeft, dit recht niet door verjaring van de rechtsvordering eindigt.
4.3. [appellante] kan in dit betoog in zoverre worden gevolgd dat de rechtbank dit aspect ten onrechte volledig heeft geplaatst in het kader van de zorgtoeslag en het ten onrechte - uitsluitend - in de uitspraak over het met betrekking tot de zorgtoeslag aanhangige beroep heeft behandeld in plaats van - ook - in de thans aangevallen uitspraak. [appellante] heeft immers aangevoerd dat de aanspraak op zorgtoeslag over de betrokken jaren heeft bestaan en dat daarom bij het vaststellen van de betalingsregeling de hoogte van het terug te betalen bedrag moet worden verminderd met de niet-ontvangen zorgtoeslag. Dat kan evenwel niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De procedure over de zorgtoeslag heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2015 in zaak nr. 201500366/2/A2. Bij uitspraak van 2 september 2015 in zaak nr. 201500366/3/A2 heeft de Afdeling het daartegen gedane verzet ongegrond verklaard. Daarmee staat in rechte vast dat [appellante], nu zij de aanvraag om zorgtoeslag over de jaren 2009 tot en met 2012 te laat heeft ingediend, ingevolge artikel 15, eerste lid, van de Awir geen recht heeft op zorgtoeslag over die jaren, zodat de Belastingdienst/Toeslagen de aanvraag daarvoor terecht heeft afgewezen. Daardoor doet zich, anders dan [appellante] meent, niet de situatie voor waarop artikel 4:108 van de Awb betrekking heeft, te weten dat een bestaande vordering is verjaard maar er nog wel een recht op verrekening bestaat. Nu [appellante] geen recht heeft op zorgtoeslag over de betrokken jaren, is de vordering daarmee immers vastgesteld op nihil en bestaat er aldus geen rechtsvordering die vatbaar is voor verrekening met de terug te betalen voorschotten over de jaren 2009, 2010 en 2011.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Borman w.g. Dallinga
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2015
18-809.