ECLI:NL:RVS:2016:41
Raad van State — Uitspraak 


201504818/1/R1.
Datum uitspraak: 13 januari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend te De Koog, gemeente Texel,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
en
de raad van de gemeente Texel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 februari 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Oudeschild" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 2] en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2015, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. P.G. Wemmers, advocaat [NAAM], [appellant sub 2], en de raad, vertegenwoordigd door mr. E.H.D. Lindenbergh en E. Sickmann, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Toetsingskader
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het bestemmingsplan
2. Het bestemmingsplan voorziet in een actualisering van het juridisch-planologisch kader voor de kern Oudeschild, de haven en het bedrijventerrein in Oudeschild.
Intrekking
3. Ter zitting heeft [appellant sub 1] de beroepsgrond waarmee hij een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel door te betogen dat op het bedrijventerrein "Wezenland" in Den Burg wel is voorzien in functies, zoals detailhandel en kantoor, ingetrokken.
Het beroep van [appellant sub 1]
4. Het beroep van [appellant sub 1] is gericht tegen het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein" wat betreft het perceel [locatie 1]. [appellant sub 1] betoogt dat het bestaande gebruik van het bedrijfsgebouw op het perceel ten onrechte slechts gedeeltelijk als zodanig is bestemd. Hiertoe voert hij aan dat het bestaande gebruik van het bedrijfsgebouw voor onder meer detailhandel thans - in strijd met vaste jurisprudentie van de Afdeling - gedeeltelijk opnieuw onder het overgangsrecht is gebracht. Voorts heeft de raad miskend dat ten behoeve van het gebruik van een gedeelte van het bedrijfsgebouw voor een zelfstandige kantoorfunctie vrijstelling is verleend van het voorgaande bestemmingsplan.
[appellant sub 1] verzoekt, vanwege zijn bedrijfsbelangen, dan ook om een ruimere bedrijfsbestemming waarbinnen naast de thans toegestane bedrijfsactiviteiten, ook activiteiten zoals detailhandel en kantoor zijn toegestaan. Met een beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft [appellant sub 1] ter zitting nog aangevoerd dat functies, zoals detailhandel en kantoor, ook zijn voorzien op het bedrijventerrein "Abbewaal" in Den Burg.
4.1. Ingevolge artikel 2, onder h, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening 2014, zoals dat luidde ten tijde van belang, (hierna: de PRV) wordt onder bedrijventerrein verstaan: een binnen de provincie Noord-Holland gelegen terrein van minimaal 1 ha bruto dat vanwege zijn bestemming bestemd en geschikt is voor gebruik door handel, nijverheid, commerciële en niet-commerciële dienstverlening en industrie. Onder de beschrijving vallen daarmee ook (delen van) bedrijventerreinen die gedeeltelijk, maar niet overwegend, bestemd en geschikt zijn voor kantoorgebouwen.
Ingevolge artikel 5, derde lid, voorziet een bestemmingsplan niet in nieuwe detailhandel op bedrijventerreinen en kantoorlocaties met uitzondering van:
a. een afhaalpunt ten behoeve van internethandel;
b. detailhandel die in zowel bedrijfseconomisch als ruimtelijk opzicht ondergeschikt is aan de toegelaten bedrijfsuitoefening op grond van het vigerende bestemmingsplan en daarop nauw aansluit;
c. brand- of explosiegevaarlijke detailhandel of;
d. volumineuze detailhandel indien deze in winkelgebieden uit een oogpunt van hinder, veiligheid of verkeersaantrekkende werking niet inpasbaar is.
4.2. Op het perceel [locatie 1] staat een gebouw waarin verschillende bedrijven zijn gevestigd. Aan het perceel [locatie 1] is de bestemming "Bedrijventerrein" met gedeeltelijk de aanduidingen "bouwvlak" en "specifieke vorm van wonen - tweede bedrijfswoning" toegekend. Aan het perceel is niet tevens de aanduiding "detailhandel" toegekend.
Ingevolge artikel 6, lid 6.1, van de planregels zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden bestemd voor:
a. bedrijfsgebouwen en overkappingen ten behoeve van bedrijven, zoals die onder de categorieën 1, 2 en 3 zijn genoemd in Bijlage 2 en naar de aard en de invloed op de omgeving daarmee vergelijkbare bedrijven, niet zijnde geluidzoneringsplichtige inrichtingen, risicovolle inrichtingen en/of vuurwerkbedrijven;
c. (inpandige) bedrijfswoningen al dan niet in combinatie met ruimten voor een beroeps- of bedrijfsactiviteit aan huis, mantelzorg en/of logies met ontbijt, tenzij ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning uitgesloten";
e. detailhandel en ondergeschikte lichte horeca, ter plaatse van de aanduiding "detailhandel".
Ingevolge lid 6.4.1 is in overeenstemming met de bestemming "Bedrijventerrein":
a. het ondergeschikt gebruik van gedeelten van een bedrijfswoning en/of de bijbehorende bouwwerken voor de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsmatige activiteit, met inachtneming van de volgende voorwaarden:
1. de beroeps-/bedrijfsvloeroppervlakte bedraagt ten hoogste 80 m²;
2. er mogen alleen niet-uitstekende, niet-verlichte reclame-uitingen van beperkte omvang aan het woonhuis worden aangebracht;
3. er dienen voldoende parkeervoorzieningen te zijn;
c. het gebruik van de gronden en bouwwerken voor productiegebonden detailhandel tot ten hoogste 10% van de gezamenlijke oppervlakte van de bedrijfsgebouwen per bouwperceel met een maximum van 80 m², alsmede afhaalpunten ten behoeve van e-commerce.
Ingevolge lid 6.4.2 wordt tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, in ieder geval gerekend:
a. het gebruik van de gronden en bouwwerken voor andere bedrijvigheid dan bedoeld in lid 6.1;
b. het splitsen van een bedrijfswoning zodanig dat er meer dan één bedrijfswoning ontstaat;
h. het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van detailhandel anders dan bedoeld in lid 6.1, onder e, en lid 6.4.1, onder c, van de planregels.
4.3. Aan het perceel "[locatie 1] was in het voorgaande bestemmingsplan "Oudeschild Bedrijventerrein", dat is vastgesteld door de raad op 11 juli 1989 en waarbij het college van gedeputeerde staten heeft besloten omtrent de goedkeuring op 14 november 1989 de bestemming "Gronden voor industriële bedrijven, categorie Bi" met de aanduiding "detailhandel toegestaan" toegekend.
Ingevolge artikel 4 van de planvoorschriften waren de op de plankaart voor "Gronden voor industriële bedrijven, categorie Bi" aangewezen gronden bestemd voor bedrijfsdoeleinden in de vorm van industriële bedrijven waarop het Besluit categorie A-inrichtingen Wet geluidhinder, zoals deze luidde op het moment van het ter visie leggen van het ontwerpplan niet van toepassing was, en voor die bedrijven, die genoemd waren in de bij dit bestemmingsplan behorende "Staat van inrichtingen" (bijlage b) met de daarbij behorende hoofdgebouwen.
Ingevolge het vijfde lid kon het college van burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bepaalde in het vierde lid, sub c, van het artikel ten behoeve van detailhandelsactiviteiten uitsluitend op de plaats waar dit middels een aanduiding is aangegeven en voor zover dit voorts in rechtstreekse relatie tot de bestemming stond.
Ingevolge artikel 22, tweede lid, mocht het gebruik van gronden en bouwwerken dat niet in overeenstemming was met dat bestemmingsplan en dat bestond ten tijde van het van kracht worden van dat plan, worden voortgezet.
4.4. Niet in geschil is dat "[bedrijf A]", "[bedrijf B]" en een timmerbedrijf gevestigd zijn in het bedrijfsgebouw op het perceel [locatie 1] en dat deze bedrijven met de toekenning van de bestemming "Bedrijventerrein" als zodanig zijn bestemd.
4.4.1. Voorts is niet in geschil dat het gebruik van een gedeelte van het bedrijfsgebouw door "En/Of Ontwerp en Communicatie" moet worden aangemerkt als een zelfstandige kantoorfunctie. Vaststaat dat deze zelfstandige kantoorfunctie met de bestemming "Bedrijventerrein" niet als zodanig is bestemd. [appellant sub 1] heeft desgevraagd niet aannemelijk gemaakt dat het gebruik van het bedrijfsgebouw voor een zelfstandige kantoorfunctie viel onder het algemene overgangsrecht voor gebruik van het voorgaande bestemmingsplan "Oudeschild Bedrijventerrein". Gelet hierop staat vast dat het gebruik van een gedeelte van het bedrijfsgebouw ten behoeve van een zelfstandige kantoorfunctie ook onder het voorgaande bestemmingsplan "Oudeschild Bedrijventerrein" niet was toegestaan.
Het betoog van [appellant sub 1] dat het college van burgemeester en wethouders op 31 mei 1995 impliciet vrijstelling heeft verleend van het voorgaande bestemmingsplan voor het gedeeltelijk gebruiken van het bedrijfsgebouw ten behoeve van een zelfstandige kantoorfunctie, volgt de Afdeling niet. Vast staat dat het college van burgemeester en wethouders op 31 mei 1995 een bouwvergunning heeft verleend om een gedeelte van het handelscentrum te veranderen tot kantoor. De raad betoogt terecht dat daarmee niet impliciet vrijstelling is verleend van het bestemmingsplan "Oudeschild Bedrijventerrein" als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (thans: artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) ten behoeve van het gebruik van een gedeelte van het gebouw voor een zelfstandige kantoorfunctie. De raad stelt terecht dat uit de aanvraag van die bouwvergunning op 18 april 1995 niet volgt dat is verzocht om een vergunning voor gebruik dat niet paste in het bestemmingsplan "Oudeschild Bedrijventerrein". Aan de omstandigheid dat op de bouwtekeningen behorend bij het besluit van 31 mei 1995 geen deuren zijn ingetekend tussen het kantoor en de rest van het bedrijfsgebouw, komt in dit verband geen zelfstandige betekenis toe.
Voor zover [appellant sub 1] wijst op een vermelding in een bouwkundig opnamerapport van 22 mei 2007 van de afdeling "Ruimte team toezicht" van de gemeente, overweegt de Afdeling het volgende. In dit rapport staat weliswaar dat een bouwvergunning is verleend voor het verbouwen van een gedeelte van het gebouw tot een zelfstandige kantoorruimte, maar daarbij is niet tevens aangegeven dat vrijstelling van het bestemmingsplan "Oudeschild Bedrijventerrein" is verleend ten behoeve van het gebruik van dat gedeelte van het gebouw voor een zelfstandige kantoorfunctie. Bovendien is het opnamerapport opgesteld naar aanleiding van een brand in het bedrijfsgebouw waarbij de brandweer had geconstateerd dat de rook zich door meerdere compartimenten van het gebouw had verspreid, hetgeen verklaart waarom in het opnamerapport wordt gesproken van een "zelfstandige kantoorruimte".
Ook in hetgeen [appellant sub 1] voor het overige heeft aangevoerd wordt geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het standpunt van de raad dat ten behoeve van het perceel [locatie 1] geen vrijstelling is verleend van het voorgaande bestemmingsplan voor het gebruik van een gedeelte van het bedrijfsgebouw voor een zelfstandige kantoorfunctie, onjuist is. Het betoog faalt.
4.4.2. Verder is niet in geschil dat in het bedrijfsgebouw op het perceel [locatie 1] zijn gevestigd [bedrijf C] en [bedrijf D]. Vast staat dat deze detailhandelsactiviteiten in het bedrijfsgebouw niet als zodanig zijn bestemd. Voor zover [appellant sub 1] heeft gesteld dat het gebruik van het bedrijfsgebouw ten behoeve van [bedrijf C] en [bedrijf D] viel onder het algemene overgangsrecht voor gebruik van het voorgaande bestemmingsplan "Oudeschild Bedrijventerrein", overweegt de Afdeling dat [appellant sub 1] dit desgevraagd niet aannemelijk heeft gemaakt. Gelet hierop staat vast dat het gebruik van het bedrijfsgebouw in zoverre in strijd met het voorgaande bestemmingsplan "Bedrijventerrein Oudeschild" is aangevangen.
4.5. Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat de raad, gelet op zijn bedrijfsbelangen, een ruimere bedrijfsbestemming aan het bedrijfsgebouw had moeten toekennen, overweegt de Afdeling het volgende. De raad heeft toegelicht dat het bedrijventerrein Oudeschild het enige bedrijventerrein op Texel betreft met een industrieel karakter en dat de raad waarde hecht aan het behoud van dat industriële karakter. Dit standpunt acht de Afdeling niet onredelijk. Het voorzien in nieuwe detailhandel- en kantoorfuncties op het bedrijventerrein "Oudeschild" zou volgens de raad bovendien in strijd zijn met artikel 5, derde lid, van de PRV, hetgeen [appellant sub 1] ook niet heeft bestreden. Dat naar gesteld door de jaren heen verschillende kantoor- en detailhandelsfuncties in het bedrijfsgebouw hebben gezeten, doet aan het voorgaande, nu het gebruik ten behoeve van deze functies in strijd met het voorgaande bestemmingsplan zijn aangevangen, niet aan af.
4.6. Over de door [appellant sub 1] gemaakte vergelijking met het bedrijventerrein "Abbewaal" in Den Burg waarop wel is voorzien in functies zoals kantoren en detailhandel wordt overwogen dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie omdat aldaar per uitzondering slechts tijdelijk is voorzien in deze functies vanwege een voorgenomen verhuizing van het bedrijf ter plaatse. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant sub 1] genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie. Het betoog faalt.
4.7. [appellant sub 1] heeft echter terecht aangevoerd dat de Afdeling (bijvoorbeeld in haar uitspraak van 26 september 2012 in zaak nr. 201105898/1/R1) heeft overwogen, dat het opnieuw onder het algemene overgangsrecht brengen van gebruik alleen onder omstandigheden aanvaardbaar kan zijn. Ter zitting heeft de raad ten aanzien van de in het bedrijfsgebouw gevestigde [bedrijf E] en [bedrijf F] te kennen gegeven dat hij bij de vaststelling van het bestemmingsplan heeft miskend dat het gebruik van het bedrijfsgebouw ten behoeve van deze kledingwinkel en de sportschool met bijbehorende dienstwoning viel onder het gebruiksovergangsrecht van het voorgaande bestemmingsplan "Oudeschild Bedrijventerrein" en met het thans voorliggende bestemmingsplan wederom onder het gebruiksovergangsrecht is gebracht. Nu de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit wat dit onderdeel betreft niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het betoog slaagt.
Conclusie
5. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit wat betreft het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein" is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden van [appellant sub 1] geen bespreking meer.
5.1. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om voor het vernietigde planonderdeel met inachtneming van deze uitspraak een nieuw plan vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen. Het door de raad te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
Het beroep van [appellant sub 2]
6. Het beroep van [appellant sub 2] is gericht tegen het plandeel met de bestemming "Wonen - Vrijstaand" wat betreft het perceel [locatie 2]. [appellant sub 2] betoogt dat aan het gedeelte van het perceel dat grenst aan de achterzijde van de Sint Martinus Kerk ten onrechte geen aanduiding "bouwvlak" is toegekend. Hiertoe voert zij aan dat zij enige tijd geleden ter plaatse een schuur heeft gesloopt en dat zij aldaar een nieuwe schuur wenst te bouwen. Dit is echter op grond van het voorliggende bestemmingsplan niet mogelijk.
6.1. Aan het perceel [locatie 2] is de bestemming "Wonen - Vrijstaand" met gedeeltelijk de aanduiding "bouwvlak" toegekend.
Ingevolge artikel 27, lid 27.1, van de planregels zijn de voor "Wonen - Vrijstaand" aangewezen gronden bestemd voor:
a. woonhuizen, eventueel in combinatie met een beroeps- of bedrijfsactiviteit aan huis, mantelzorg en/of logies met ontbijt, en bijbehorende bouwwerken;
b. woonhuizen en bijbehorende bouwwerken
Ingevolge lid 27.2.2 gelden voor het bouwen van woonhuizen en bijbehorende bouwwerken de volgende regels:
a. woonhuizen en bijbehorende bouwwerken zullen binnen een bouwvlak worden gebouwd;
b. het bebouwingspercentage zal per bouwperceel ten hoogste 50% bedragen.
6.2. Niet in geschil is dat op het gedeelte van het perceel [locatie 2] dat grenst aan de achterzijde van de Sint Martinus Kerk een schuur stond en dat deze schuur omstreeks 2007 is gesloopt. Vast staat dat de herbouw van deze schuur op grond van het thans voorliggende planologische regime niet is toegestaan. De raad heeft echter onweersproken gesteld dat voor de (inmiddels) gesloopte schuur op het perceel [locatie 2] nooit een bouwvergunning is verleend. Voor zover het betoog van [appellant sub 2] ook aldus moet worden begrepen dat het voorgaande planologische regime ter plaatse wel voorzag in de bouw van een bijbehorend bouwwerk, overweegt de Afdeling dat, wat daar ook van zij, in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. De raad heeft ter zitting toegelicht dat hij bij de vaststelling van het bestemmingsplan het uitgangspunt heeft gehanteerd dat alle bebouwing op grotere percelen vanuit een stedenbouwkundig oogpunt wordt geclusterd. Overeenkomstig dit uitgangspunt heeft de raad aan het perceel [locatie 2] één bouwvlak toegekend waarbinnen naast de woning tevens een andere (bestaande) schuur ligt. In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen vasthouden aan de toepassing van voormeld uitgangspunt. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat binnen het voorziene bouwvlak nog ongeveer 80 m² aan onbenutte bouwmogelijkheden bestaan. [appellant sub 2] heeft ter zitting een voorstel gedaan voor een alternatieve planregeling. Dit voorstel kan echter niet aan de orde komen, omdat thans alleen het bestemmingsplan voorligt zoals dat door de raad is vastgesteld. Het betoog van [appellant sub 2] faalt.
Conclusie
6.3. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 2] ongegrond.
Proceskosten
7. De raad dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant sub 2] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Texel van 18 februari 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Oudeschild", voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Bedrijventerrein" voor het perceel [locatie 1];
III. draagt de raad van de gemeente Texel op om binnen twintig weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen ten aanzien van het onder II genoemde plandeel een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Texel tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1325,04 (zegge: dertienhonderdvijfentwintig euro en vier cent), waarvan € 1240,00 toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Texel aan [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.
w.g. Van der Wiel
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2016
749.