ECLI:NL:CBB:2015:393
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


Uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 15/709
14/914
uitspraak van de voorzieningenrechter van 19 november 2015 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam 1] , te Amsterdam, verzoeker
(gemachtigde: mr. B.A.S. van Leeuwen),
en
burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerders
(gemachtigde: mr. A.A.K. Pieters).
Procesverloop
Bij besluit van 5 februari 2015 (het primaire besluit) hebben verweerders de taxivergunning van verzoeker voor de Amsterdamse opstapmarkt (taxivergunning) ingetrokken.
Bij besluit van 26 juni 2015 hebben verweerders het bezwaar van verzoeker ongegrond verklaard (bestreden besluit). Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2015. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Overwegingen
1. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het primaire besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
2. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het aannemelijk is dat het primaire besluit voor verzoeker ingrijpende gevolgen met zich brengt nu zijn werkzaamheden zich in belangrijke mate richten op de Amsterdamse opstapmarkt (taxivervoer vanaf standplaatsen en via aanhouden op straat). De intrekking van zijn taxivergunning brengt met zich dat hij deze werkzaamheden niet meer kan uitvoeren. Hiermee is naar het oordeel van de voorzieningenrechter het spoedeisend belang gegeven.
3. De voorzieningenrechter gaat bij zijn voorlopig oordeel uit van de volgende feiten.
3.1
Verzoeker is werkzaam als taxichauffeur en biedt zijn diensten (hoofdzakelijk) in Amsterdam aan op de opstapmarkt. Verzoeker beschikte over de hiervoor vereiste taxivergunning.
3.2
Op 21 december 2014 is door een toezichthouder van de gemeente Amsterdam een op ambtsbelofte opgemaakt rapport van bevindingen opgesteld. Daarin is vermeld dat verzoeker op die datum op het stationsplein bij het Centraal Station (CS) in Amsterdam als laatste stond voor de buffer om de standplaats op te gaan. De taxi van verzoeker stond achter de streep.
3.3
Bij brief van 29 december 2014 hebben verweerders de Toegelaten Taxi Organisatie (TTO) Taxi Centrale Schiphol (TCS), waar verzoeker is aangesloten, verzocht om verzoeker een schorsing van drie maanden voor de standplaats bij Amsterdam CS (standplaats Amsterdam CS) op te leggen en verweerders hierover te informeren. Volgens verweerders is door verzoeker niet voldaan aan artikel 1, tweede lid, onder a, van het Besluit Nadere regels eisen taxichauffeurs (Besluit Nadere regels). TCS heeft verzoeker bij brief en e-mailbericht van 29 december 2014 hierover geïnformeerd en hem een maatregel opgelegd, te weten drie maanden onvoorwaardelijke schorsing voor de standplaats Amsterdam CS. De schorsing gaat in per 30 december 2014 en eindigt op 30 maart 2015. Ter zitting hebben verweerders ten aanzien van hun verzoek aan TCS voor de oplegging van een schorsing van drie maanden voor de standplaats bij Amsterdam CS ter toelichting gesteld dat vanuit de taxibranche het verzoek was gekomen om deze sanctie in de plaats te stellen van een week onvoorwaardelijke schorsing van de taxivergunning voor de gehele Amsterdamse opstapmarkt, die als sanctie wordt genoemd in het Besluit nadere regels voor het handelen in strijd met de gewenste gedraging aangemerkt als “Op of in de omgeving van de standplaats stremt de chauffeur het verkeer niet en/of op of in de omgeving van de standplaats houdt de chauffeur zich niet hinderlijk op.”
3.4
Bij e-mailbericht van 29 december 2014 heeft verzoeker op voornoemde brief gereageerd. Hij antwoordt dat hij in beroep gaat tegen deze schorsing. Hij betoogt dat hij is aangesproken door de handhaver maar nooit een kopie of bewijs heeft gekregen van een rapport van bevindingen. Volgens verzoeker was de buffer half leeg en was er ruimte voor meer dan 3 taxi’s. Maar de taxi’s trokken niet op en de handhaver zou dat volgens verzoeker hebben gezien.
3.5
Op 18 januari 2015 is door een toezichthouder van de gemeente Amsterdam een op ambtsbelofte opgemaakt rapport van bevindingen opgesteld. Daarin is vermeld dat verzoeker op de standplaats Amsterdam CS taxivervoer aanbiedt op de opstapmarkt met een geschorste taxivergunning.
3.6
Bij het primaire besluit hebben verweerders verzoekers taxivergunning ingetrokken omdat verzoeker niet heeft voldaan aan zijn verplichting op grond van artikel 2.14 van de Taxiverordening Amsterdam 2012 (de Taxiverordening) in combinatie met artikel 1, vierde lid, onder e, van het Besluit Nadere regels, aangezien verzoeker vervoer heeft aangeboden op de standplaats Amsterdam CS terwijl zijn taxivergunning voor het aanbieden van vervoer op deze standplaats is geschorst.
4. 	Bij het bestreden besluit is het bezwaar van verzoeker ongegrond verklaard.
5.1
Verzoeker betwist op 18 januari 2015 taxivervoer te hebben aangeboden zonder te beschikken over een geldige taxivergunning en in strijd te hebben gehandeld met artikel 1, vierde lid, sub e, van het Besluit Nadere regels. De taxivergunning zou door TCS onvoorwaardelijk zijn geschorst voor het aanbieden van taxivervoer op de standplaats Amsterdam CS, zulks voor de duur van drie maanden, doch was niet geschorst voor de gehele Amsterdamse opstapmarkt.
Verzoeker kwam er pas op 18 januari 2015 voor het eerst achter dat zijn Taxivergunning op dat moment geschorst zou zijn. Hij betwist op 29 december 2014 en/of op enige andere datum een (aangetekende) brief te hebben mogen ontvangen van TCS waarin aan hem een maatregel zou zijn opgelegd. Zijn keycard voor toegang tot de standplaats Amsterdam CS was bovendien niet geblokkeerd. Verzoeker betwist de gelegenheid te hebben gekregen van TCS om verweer te mogen voeren en om te worden gehoord door TCS. De TTO biedt hiervoor geen ruimte, hetgeen inhoudt dat hij dit verweer alleen bij verweerders kan doen.
Verzoeker betwist dat de toezichthouder een rapport van bevindingen zou hebben opgemaakt voor wat betreft het handelen in strijd met artikel 1, tweede lid, onder a, van het Besluit nadere regels. Het rapport van bevindingen is nooit aan verzoeker verstrekt, doch wel aan TCS.
Volgens verzoeker is TCS een verlengstuk van verweerders voor wat betreft het opleggen van maatregelen. Anders dan bij besluiten van verweerders worden er echter onvoldoende rechtsbescherming geboden tegen dergelijke maatregelen van een TTO. Op het moment dat een gemeentelijke dienst een TTO de bevoegdheid geeft tot het opleggen van een maatregel zoals een (onvoorwaardelijke) schorsing, dan komt het verzoeker zeer vreemd voor dat die TTO geen bezwaar en beroep traject biedt, terwijl verweerders deze juridische waarborg wel aanbieden.
Verzoeker betoogt dat hij zich juist altijd zeer strikt aan de relevante wet- en regelgeving houdt. Dit wordt volgens verzoeker bevestigd door mevrouw [naam 2] , mede-eigenaar en procuratiehouder van [naam 3] (de onderneming van verzoeker).
Verzoeker vindt het zeer onredelijk dat zijn taxivergunning vanaf 5 februari 2015 voor onbepaalde tijd wordt ingetrokken. De termijn van de intrekking staat volgens verzoeker niet in verhouding met enige beschikking tegen chauffeurs waarvan de taxivergunning wordt ingetrokken op grond van artikel 1, vierde lid, onder d, van het Besluit Nadere regels omdat deze na twee jaar weer een taxivergunning mogen aanvragen.
Volgens verzoeker is het bestreden besluit in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het zorgvuldigheidsbeginsel, motiveringsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel.
5.2
Verweerders voeren aan dat TCS verweerders heeft geïnformeerd over het feit dat verzoeker in kennis is gesteld over het opleggen van de maatregel. Uit de door TCS verstrekte gegevens blijkt dat verzoeker op 29 december 2014 al op de hoogte was van het feit dat hij een maatregel heeft gekregen voor zijn gedragingen op CS. Op 30 december 2014 heeft verzoeker aangegeven dat hij het formulier niet heeft ontvangen en op dezelfde dag heeft TCS deze opnieuw naar verzoeker verzonden.
Verweerders betogen dat de toezichthouder de cautie heeft gegeven aan verzoeker. De ‘doorslag’ van het rapport van bevindingen voor de overtreder zit niet meer bij de stukken, waaruit door verweerders afgeleid wordt dat deze aan verzoeker is uitgereikt.
Ten aanzien van de keycard wordt door verweerders opgemerkt dat uit onderzoek is gebleken dat deze abusievelijk niet is geblokkeerd, hetgeen echter niet betekent dat verzoeker er om die reden op mocht vertrouwen dat hij wel taxivervoer aan mocht bieden op de standplaats Amsterdam CS. Verzoeker kan volgens verweerders voorts een nieuwe taxivergunning aanvragen na afloop van de terugkijktermijn van twee jaar die verweerders hanteren.
Verweerders zijn van mening dat niet staande kan worden gehouden dat de intrekking in strijd komt met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Verzoeker is uitvoerig in de gelegenheid gesteld zijn zienswijzen over het voornemen tot intrekking kenbaar te maken. Verweerders hebben ook uitvoerig aangegeven waarom zij vinden dat handhavend optreden in deze zaak gerechtvaardigd is en tot slot zijn verweerders ook van mening dat, ter bescherming van het door verweerders behartigde belang dat het taxivervoer in Amsterdam van goede kwaliteit is, verweerders in staat moet zijn chauffeurs van de markt te weren die naar de mening van verweerders deze kwaliteit in gevaar kunnen brengen.
6. De Wet personenvervoer 2000 (Wp2000) luidt voor zover hier van belang:
“Artikel 82
1. Bij of krachtens gemeentelijke verordening kunnen regels worden gesteld die in het belang zijn van de kwaliteit van op de gemeentelijke openbare weg aangeboden taxivervoer.
2. De in het eerste lid bedoelde regels strekken tot aanvulling van de bij of krachtens deze wet vastgestelde bepalingen en hebben geen betrekking op andere onderwerpen dan die van de artikelen 82a en 82b.
Artikel 82a
1. Bij of krachtens gemeentelijke verordening kunnen regels worden gesteld over:
a. de herkenbaarheid van een auto waarmee taxivervoer op de gemeentelijke openbare weg wordt aangeboden;
b. de eisen en verplichtingen te stellen aan bestuurders van een in onderdeel a bedoelde auto;
(…)
Artikel 82b
1. Onverminderd artikel 82a kan bij of krachtens gemeentelijke verordening worden bepaald dat het gebruik van de bij die verordening te bepalen gemeentelijke openbare weg of delen daarvan, voor wat betreft het aldaar aanbieden van taxivervoer, uitsluitend is voorbehouden aan vervoerders en bestuurders van auto’s die taxivervoer verrichten die overeenkomstig de bij en krachtens dit artikel gestelde regels deel uitmaken van een organisatorisch verband.
2. Het in het eerste lid bedoelde organisatorische verband heeft een verbetering van de kwaliteit van taxivervoer ten doel.
3. Bij of krachtens een in het eerste lid bedoelde gemeentelijke verordening worden regels gesteld over de eisen aan en verplichtingen van het organisatorisch verband en de eisen aan en de verplichtingen van de vervoerders en de bestuurders van de in het eerste lid bedoelde auto’s die daar deel van uitmaken alsmede de regels die nodig zijn voor een goede uitvoering van de in het eerste lid bedoelde bevoegdheid.
(…)”
De Taxiverordening Amsterdam 2012 (Taxiverordening) luidt voor zover hier van belang:
“Artikel 2.3 Taxxxivergunning en TTO-vergunning
1. Het is een chauffeur verboden om zonder geldige vergunning van het college [van burgemeester en wethouders; toevoeging College] (Taxxxivergunning) op de in bijlage I bij deze verordening aangegeven delen van de openbare weg taxivervoer aan te bieden.
Artikel 2.5
(…)
2. Een TTO heeft een reglement waarin in ieder geval ter bevordering van de
kwaliteit van taxivervoer zijn opgenomen:
(…)
b. een normen- en waardenprotocol, een klachtenprotocol, een internecontroleprotocol en een maatregelenprotocol waaraan het college met inachtneming van het bepaalde in de het 3e, 4e, 5e en 6e lid minimale eisen kan stellen;
(…)
3. Het normen- en waardenprotocol heeft tot doel het gewenste gedrag en de verplichtingen van de aangeslotenen te regelen. In verband hiermee worden in ieder geval bepalingen opgenomen die waarborgen dat de aangesloten chauffeur:
a. door gedrag en handelen laat zien dat deze professioneel is en dat deze oog heeft voor de herkenbaarheid ten behoeve van de klant;
b. zich op of in de omgeving van de standplaats houdt aan de met betrekking tot de standplaats en de omgeving van de standplaats opgestelde regels;
(…)
6. Het maatregelenprotocol beschrijft gewenste gedragingen van aangeslotenen met de door de TTO op te leggen maatregelen in het geval deze norm wordt geschonden. (…)
Artikel 2.14 Verplichtingen voor een chauffeur met een Taxxxivergunning
1. De chauffeur in het bezit van een Taxxxivergunning:
(…)
d. neemt de veiligheid van de consument in acht.
2. Het college bepaalt in nadere regels welke gedragingen en verplichtingen in ieder geval onder de in het eerste lid gestelde eisen vallen.
3. Het college kan in aanvulling op het bepaalde in het eerste lid, nadere eisen stellen aan gedragingen of verplichtingen van een chauffeur in het bezit van een Taxxxivergunning.
Artikel 3.3 Bestuursrechtelijke maatregelen en sancties aan chauffeurs
1. Het college kan overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.12 en 2.14 sanctioneren met:
a. schorsing van de Taxxxivergunning;
b. intrekking van de Taxxxivergunning.
(…)
3. Bij toepassing van de in het eerste lid genoemde sancties kan het college onder meer rekening houden met:
a. het soort en totaal aantal overtredingen door de chauffeur;
b. de mate van herhaling van het aantal overtredingen binnen een periode van één jaar.”
Het Besluit Nadere regels eisen chauffeurs (Besluit Nadere regels) luidt voor zover hier van belang:
“Artikel 1
(…)
2. De minimale eisen aan de chauffeur in het bezit van een Taxxxivergunning, als bedoeld in artikel 2.14, eerste lid, onderdeel d, bepalen in ieder geval dat de chauffeur:
a. het verkeer op of in de omgeving van de standplaats niet stremt en/of zich op of in de omgeving van de standplaats niet hinderlijk ophoudt;
(…)
4. De minimale eisen aan de chauffeur in het bezit van een Taxxxivergunning, als bedoeld in artikel 2.14, eerste lid, onderdeel d, bepalen in ieder geval dat de chauffeur:
(…)
e. beschikt over de benodigde geldige ontheffingen, vergunning en vergunningbewijzen om taxivervoer aan te mogen bieden.”
De Nota Handhavingsbeleid Taxiverordening vermeldt onder 7.2.2 onder andere:
“ De TTO, is met uitzondering van de gedragingen waarvan het college heeft aangegeven daar toezicht op uit te oefenen, primair verantwoordelijk voor het toezien op de gedragingen van hun aangeslotenen en het opleggen van maatregelen. Van een aantal gedragingen zijn minimaal op te leggen maatregelen voorgeschreven in het maatregelenprotocol. De TTO zal deze maatregelen dienovereenkomstig moeten opleggen. De gedragingen waarvan minimaal op te leggen maatregelen zijn voorschreven zijn:
(…)
- Op of in de omgeving van de standplaats stremt de chauffeur het verkeer niet en/of op of in de omgeving van de standplaats houdt de chauffeur zich niet hinderlijk op.
(…)”
7.1
De voorzieningenrechter overweegt als volgt. De voorzieningenrechter ziet zich voor de vraag gesteld of verweerders bevoegd zijn om de taxivergunning van verzoeker in te trekken op grond van artikel 3.3, eerste lid, onder b, van de Taxiverordening. De voorzieningenrechter beantwoordt deze vraag bevestigend.
7.2.1
De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoeker is aangesloten bij TCS. Verzoeker betwist niet dat TCS op grond van de contractuele verhouding tussen hem en TCS bevoegd was aan verzoeker een maatregel op te leggen inhoudende het schorsen van zijn taxivergunning voor de standplaats Amsterdam CS wegens omdat verzoeker heeft gehandeld in strijd met artikel 1, tweede lid, onder a, van het Besluit Nadere regels. Verzoeker heeft in zijn e-mailbericht van 29 december 2014 bovendien erkend dat hij zich op 21 december 2014 niet heeft gehouden aan de voor deze standplaats geldende regels door zich met zijn taxi buiten de taxibuffer te bevinden.
7.2.2
Ten aanzien van het betoog van verzoeker dat er toe strekt dat hem onvoldoende rechtsbescherming is geboden tegen de door TCS opgelegde maatregel overweegt de voorzieningenrechter dat niet in geschil is dat op grond van de tussen TCS en verzoeker gesloten aansluitingsovereenkomst verzoeker de mogelijkheid had om de opgelegde maatregel ter beoordeling voor te leggen aan de rechtbank Amsterdam. Ter zitting heeft verzoeker aangegeven van deze mogelijkheid om hem moverende redenen geen gebruik te hebben gemaakt, hetgeen naar het oordeel van de voorzieningenrechter voor zijn rekening komt.
7.2.3
Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter is gelet op het voorgaande vast komen te staan dat verzoeker vanaf 30 december 2014 tot en met 30 maart 2015 op de taxistandplaats Amsterdam CS geen taxivervoer mocht aanbieden. Anders dan verzoeker betoogt, was verzoeker – gelet op de e-mailcorrespondentie tussen verzoeker en TCS – vanaf 29 december 2014 op de hoogte van de door TCS opgelegde maatregel.
7.2.4
Tussen partijen is niet in geschil dat verzoeker op 18 januari 2015 taxivervoer heeft aangeboden op de standplaats Amsterdam CS. Aangezien verzoeker op die datum geen taxivervoer mocht aanbieden op die standplaats, heeft verzoeker naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet voldaan aan artikel 1, vierde lid, onder e, van het Besluit Nadere regels, waarop als sanctie volgens de Nota Handhavingsbeleid Taxiverordening intrekking van de taxivergunning staat. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter waren verweerders dan ook bevoegd om tot intrekking van de taxivergunning over te gaan. Dat de keycard van verzoeker op die datum niet geblokkeerd was doet aan het voorgaande niet af, nu verzoeker op de hoogte was van de aan hem opgelegde maatregel. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is voorts niet gebleken van dermate bijzondere omstandigheden dat verweerders desondanks van intrekking van de vergunning hadden behoren af te zien.
7.3
Zoals de voorzieningenrechter eerder heeft overwogen in de uitspraak van 17 juli 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:234), dient aan de uitoefening van voornoemde bevoegdheid een kenbare belangenafweging ten grondslag te liggen.
Verweerders hebben in het bestreden besluit een dergelijke belangenafweging gemaakt en daarbij de negatieve financiële gevolgen van de intrekking van de taxivergunning voor verzoeker afgezet tegen het waarborgen van de kwaliteit van het taxivervoer in Amsterdam. Deze laatste is gebaat bij sancties die voldoende afschrikwekkend zijn en in overeenstemming met de geconstateerde overtreding. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is de gemaakte belangenafweging niet onrechtmatig te achten. De taxivergunning heeft betrekking op de Amsterdamse opstapmarkt. Verzoeker kan nog op de bel- en contractmarkt vervoer aanbieden en ook werken als taxichauffeur buiten Amsterdam. De voorzieningenrechter overweegt voorts dat verzoeker nadat hem reeds eerder een sanctie was opgelegd, zich niet heeft gehouden aan de daaraan verbonden voorwaarden. Met verweerders is de voorzieningenrechter van oordeel dat, zoals zij ter zitting hebben gesteld, het aanbieden van taxivervoer zonder de daartoe vereiste vergunning als een dermate ernstig overtreding kan worden aangemerkt dat verweerders redelijkerwijs hebben kunnen overgaan tot intrekking van de taxivergunning.
Aan hetgeen verzoeker ten aanzien van de financiële gevolgen voor hem heeft aangevoerd, kan de voorzieningenrechter niet de gevolgtrekking verbinden dat hem een te beperkt taxigerelateerd verdienvermogen resteert. De voorzieningenrechter is van oordeel dat hetgeen verzoeker overigens heeft aangevoerd, te weten de verklaring van de procuratiehouder ten aanzien van de kans op recidive, niet tot een andere afweging noopt.
8.	De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.O. Kerkmeester, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 november 2015.
w.g. H.O. Kerkmeester					w.g. M.S. van den Berg