ECLI:NL:RVS:2015:3756
Raad van State — Uitspraak 


201500508/1/A3.
Datum uitspraak: 9 december 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante A], gevestigd te Veere, thans haar rechtsopvolger de commanditaire vennootschap AGRAFORCE Take 2 C.V., gevestigd te Veere, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid B.V. De Heksenketel Veere, gevestigd te Veere (hierna: De Heksenketel),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 30 december 2014 in zaak nr. 14/3329 in het geding tussen:
[appellante A]
en
het college van burgemeester en wethouders van Veere.
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2011 heeft het college [vergunninghoudster] ontheffing verleend voor het uitbreiden van het kleinschalige kampeerterrein aan [locatie] te Veere van 15 naar 25 standplaatsen.
Bij besluit van 19 maart 2012 heeft het college die ontheffing aangepast.
Bij besluit van 19 juni 2012 heeft het college het door [appellante A] tegen het besluit van 22 december 2011 gemaakte bezwaar en het van rechtswege ontstane bezwaar tegen het besluit van 19 maart 2012 niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 28 juni 2013 heeft de rechtbank het door [appellante A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 januari 2014 in zaak nr. 201308099/2/A1 heeft de Afdeling het door [appellante A] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, die uitspraak vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van het college van 19 juni 2012 vernietigd.
Bij besluit van 25 april 2014 heeft het college opnieuw beslist op het door [appellante A] tegen het besluit van 22 december 2011 gemaakte bezwaar en het van rechtswege ontstane bezwaar tegen het besluit van 19 maart 2012, het bezwaar tegen het besluit van 22 december 2011 niet-ontvankelijk verklaard en dat tegen het besluit van 19 maart 2012 ongegrond.
Bij uitspraak van 30 december 2014 heeft de rechtbank het door [appellante A] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het college daarbij inhoudelijk heeft gereageerd op alle bezwaargronden gericht tegen het besluit van 19 maart 2012, doch bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel daarvan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante A] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 10 februari 2015 heeft De Heksenketel kenbaar gemaakt dat het hoger beroep van [appellante A] ook moet worden geacht door haar te zijn ingediend.
Bij brief van 18 september 2015 heeft Agraforce te kennen gegeven dat zij het hoger beroep van [appellante A] zal voortzetten.
Agraforce heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 september 2015, waar Agraforce en De Heksenketel, beide vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door J.S. van Sabben, werkzaam bij het college, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij brief van 11 juni 2010 is namens [vergunninghoudster] en De Heksenketel, zo nodig met goedvinden van Haflingerhof De Heksenketel C.V., het college verzocht aan aanvragers, althans aan [vergunninghoudster], ontheffing te verlenen voor het uitbreiden van het kampeerterrein van 15 naar 25 standplaatsen.
Bij besluit van 22 december 2011 heeft het college die ontheffing aan [vergunninghoudster] verleend, waarbij onder meer als voorwaarde is opgenomen dat de ontheffing in werking treedt wanneer de bufferput is gerealiseerd en het college schriftelijk heeft bevestigd met de uitvoering akkoord te zijn.
Bij besluit van 19 maart 2012 heeft het college die ontheffing aangepast, in die zin dat de datum van inwerkingtreding is gesteld op 23 december 2011 en als voorwaarde is opgenomen dat uiterlijk op 31 december 2013 de bufferput moet zijn gerealiseerd.
Het college heeft aan het besluit van 19 juni 2012 ten grondslag gelegd dat het bezwaar tegen het besluit van 22 december 2011 geen gronden bevatte. [appellante A] is de mogelijkheid geboden dat gebrek op uiterlijk 1 maart 2012 te herstellen, maar zij heeft daarvan geen gebruik gemaakt. [appellante A] had geen direct belang bij het besluit van 22 december 2011, omdat zij geen eigenaar is van een perceel in de nabijheid van het kampeerterrein of van waaruit zicht daarop bestaat. Daarnaast beschikt zij niet over zo'n kampeerterrein of een ontheffing voor zo'n kampeerterrein en bestaan haar activiteiten uit het fokken en houden van paarden en ezels, het fokken en verhandelen van Haflingerpaarden en het exploiteren van een paardenmelkerij.
2. De Afdeling heeft in de uitspraak van 16 januari 2014 overwogen dat het college het bezwaar van [appellante A] ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daarbij is in aanmerking genomen dat [appellante A] gevestigd is op de [locatie], zij dit perceel huurt en haar activiteiten daar uitvoert. Daarom is [appellante A] belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht bij het besluit tot verlening van de ontheffing. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat het college [appellante A] in de gelegenheid had moeten stellen om haar bezwaren tegen het besluit van 19 maart 2012 kenbaar te maken, nu tegen dit besluit van rechtswege bezwaar is ontstaan. Dat [appellante A] haar gronden van bezwaar tegen het besluit van 22 december 2011 niet heeft aangevoerd en het bezwaar tegen dat besluit om die reden niet-ontvankelijk is, impliceert niet dat het bezwaar van rechtswege ook niet-ontvankelijk is. De ontvankelijkheid daarvan dient afzonderlijk te worden beoordeeld. Een ontvankelijkheidsgebrek dat kleeft aan het oorspronkelijke bezwaar werkt slechts door voor zover het gebrek zich naar zijn aard ook tot het bezwaar of beroep van rechtswege uitstrekt. Dat is hier niet het geval, aldus de Afdeling.
3. Aan het besluit van 25 april 2014 heeft het college ten grondslag gelegd dat [appellante A] geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid gronden in te dienen van het bezwaar tegen het besluit van 22 december 2011. De tenaamstelling is verder geen maatstaf aan de hand waarvan het bezwaar gegrond kan worden verklaard. De aanleg van een bufferput bij het uitbreiden van het kampeerterrein van 15 naar 25 standplaatsen is verder niet gelijk te stellen met de uitbreiding van nul naar 15 standplaatsen. Niet de toename op zichzelf maar het voorkomen van storingen in het rioleringsstelsel is de grondslag voor de verplichting een bufferput aan te leggen. Door de inwerkingtreding van de Kampeerverordening 2013 is de ontheffing van rechtswege omgezet in een vergunning in de zing van artikel 2, eerste lid, van die verordening. Privaatrechtelijke overeenkomsten kunnen geen onderdeel uitmaken van de toetsing van een aanvraag voor een ontheffing, aldus het besluit van 25 april 2014.
4. De rechtbank heeft overwogen dat De Heksenketel niet als derde-belanghebbende bij het beroep kan worden aangemerkt, omdat zij een parallel belang heeft aan [appellante A]. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college het bezwaar tegen het besluit van 22 december 2011 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Aan de vernietiging van het besluit van 25 april 2014 heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat het college daarin inhoudelijk is ingegaan op de bezwaren tegen het besluit van 19 maart 2012, maar zich in het verweerschrift op het standpunt heeft gesteld dat de bezwaren van [appellante A] slechts betrekking kunnen hebben op de wijzigingen die met het besluit van 19 maart 2012 in het besluit van 22 december 2011 zijn aangebracht. Het college heeft zich daarmee op een standpunt gesteld dat afwijkt van het besluit van 25 april 2014, omdat daarin ook is ingegaan op de bezwaren die niet zien op de bufferput. Daarmee is dat besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en berust dat niet op een deugdelijke motivering, aldus de rechtbank. Zij heeft daarom dat besluit vernietigd. De rechtbank heeft evenwel de rechtsgevolgen ervan in stand gelaten, omdat de gronden van bezwaar en beroep slechts kunnen zien op de wijzigingen die met het besluit van 19 maart 2012 in het besluit van 22 december 2011 zijn aangebracht en het college aannemelijk heeft gemaakt dat de piekbelasting op de riolering groter is bij een kampeerterrein met 25 standplaatsen dan met 15 standplaatsen, zodat dat geen gelijke gevallen zijn.
5. De Heksenketel heeft de Afdeling kenbaar gemaakt dat het hoger beroep van [appellante A] ook namens haar is ingediend. De Heksenketel is 100% middellijk eigenaar van [appellante A] en middellijk bestuurder daarvan.
5.1. Het hoger beroep van De Heksenketel is niet-ontvankelijk. Niet van belang is dat zij eigenaar en bestuurder is van [appellante A]. Het gaat hier om afzonderlijke rechtspersonen. Indien De Heksenketel tegen de besluiten van het college van 22 december 2011 en 19 maart 2012 wenste op te komen, had zij daartegen bezwaar moeten maken en beroep moeten instellen.
6. In verweer betoogt het college dat het hoger beroep van [appellante A] niet-ontvankelijk moet worden verklaard wegens gebrek aan belang. De redenen waarom de Afdeling in de uitspraak in zaak nr. 201308099/2/A1 heeft geoordeeld dat zij belanghebbende is, doen geen opgeld meer. [appellante A] is niet meer gevestigd op [locatie].
6.1. Agraforce is rechtsopvolger van [appellante A], zodat de Afdeling het betoog aldus begrijpt dat het college betoogt dat het hoger beroep van Agraforce om de hiervoor genoemde reden niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Uit het uittreksel uit het handelsregister dat Agraforce heeft overgelegd volgt dat Agraforce haar bezoekadres heeft op [locatie]. Verder volgt daaruit dat haar activiteiten zijn gericht op het fokken en houden van paarden, ezels, schapen en geiten en de verhuur van vakantiehuisjes en appartementen. Ter zitting heeft zij voorts te kennen gegeven dat zij de huurovereenkomst van [appellante A] heeft overgenomen. Gelet daarop is zij belanghebbende. Het betoog faalt.
7. Agraforce betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij geen oordeel kan geven over hetgeen [appellante A] heeft betoogd over de vergunning die van rechtswege is ontstaan ingevolge artikel 11 van de Kampeerverordening 2013. Los van de vraag of de rechtbank het college terecht heeft gevolgd in zijn standpunt dat het bezwaar van [appellante A] tegen het besluit van 19 maart 2012 slechts betrekking kon hebben op de wijzigingen van het besluit van 22 december 2011, staat vast dat de ontheffing die met die besluiten is verleend ingevolge artikel 11 van de Kampeerverordening 2013 is gaan gelden als een vergunning krachtens die verordening terwijl nog niet op het bezwaar was beslist. Het bezwaar moet daarom van rechtswege geacht gericht te zijn geweest tegen de van rechtswege ontstane vergunning, nu zij het met de voorwaarden die daarmee zijn gaan gelden oneens was, aldus Agraforce. Gelet daarop heeft de rechtbank miskend dat het college in zijn besluit van 25 april 2014 terecht op al de bezwaren is ingegaan. Verder is de Kampeerverordening 2013 wegens de verwijzing die is vervat in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, in strijd met de rechtszekerheid, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014 in zaak nr. 201307970/1/R2.
7.1. Anders dan Agraforce betoogt, is de ontheffing niet aan [vergunninghoudster] verleend met de besluiten van 22 december 2011 en 19 maart 2012, maar is alleen met het besluit van 22 december 2011 een ontheffing verleend. Die ontheffing is vervolgens aangepast met het besluit van 19 maart 2012. Nu artikel 11 van de Kampeerverordening 2013 eerst op 7 februari 2013 in werking is getreden en de overige bepalingen van die verordening nog later, is de ontheffing verleend op grond van de Verordening kleinschalig kamperen Veere 2008.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Kampeerverordening 2013 gelden kampeervergunningen en kampeerontheffingen voor het exploiteren van een kleinschalig kampeerterrein, verleend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening, als kampeervergunning in de zin van artikel 2, eerste lid, van deze verordening, voor zover de op het moment van inwerkingtreding van deze verordening bestaande afwijking ten opzichte van de eisen als gesteld in artikel 2 van de verordening niet wordt vergroot. Gelet op die bepaling is de ontheffing die aan [vergunninghoudster] met het besluit van 22 december 2011 is verleend, zoals Agraforce betoogt, gaan gelden als een vergunning in de zin van artikel 2, eerste lid, van de Kampeerverordening 2013, maar is er niet van rechtswege een vergunning ontstaan op grond van die verordening. Reeds verleende ontheffingen worden slechts beschouwd als vergunningen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Kampeerverordening 2013. Nu niet van rechtswege een nieuwe vergunning is ontstaan, kan ook niet van rechtswege een beroep zijn ontstaan tegen zo'n vergunning.
De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college zich met juistheid in beroep op het standpunt heeft gesteld dat het bezwaar van [appellante A] tegen het besluit van 19 maart 2012 alleen betrekking kon hebben op het gewijzigde deel van de ontheffing die met het besluit van 22 december 2011 is verleend.
7.2. De gronden die [appellante A] in beroep heeft aangevoerd over de tenaamstelling van de ontheffing en de privaatrechtelijke overeenkomst waarvan zij betoogt dat de gemeente die met haar dient af te sluiten, zien op het verlenen van de ontheffing en niet op de wijzigingen die met het besluit van 19 maart 2012 in de ontheffing zijn aangebracht. Gelet op hetgeen in de laatste alinea van overweging 7.1 is overwogen, kon het bezwaar echter alleen betrekking hebben op voornoemde wijzigingen. De rechtbank is dan ook terecht aan die gronden voorbij gegaan.
7.3. In artikel 2, tweede lid, van de Kampeerverordening 2013 is slechts bepaald wanneer het college een vergunning mag verlenen. In het bepaalde onder a is een van de vereisten voor verlening van de vergunning vervat. Uit hetgeen hiervoor onder 7.1 is overwogen volgt dat alleen het gewijzigde deel van de ontheffing die met het besluit van 22 december 2011 is verleend ter toetsing voorligt. Daarom zal de Afdeling in zoverre aan het betoog van [appellante A] voorbij gaan.
Het betoog faalt.
8. Agraforce betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor zover het de aanleg van de bufferput betreft haar geval niet gelijk is aan het geval van een kampeerterrein dat wordt aangelegd en van nul naar 15 standplaatsen gaat. Ter toelichting verwijst zij naar de brief van het college van 21 mei 2012 aan [bouwbedrijf].
Ter zitting van de Afdeling heeft Agraforce hieraan toegevoegd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onderzoek had moeten doen naar de noodzaak van het aanleggen van een bufferput, nu de riolering bij het kampeerterrein voldoende capaciteit heeft voor 25 standplaatsen. Verder heeft de rechtbank miskend dat, zo al een bufferput diende te worden aangelegd, het college [appellante A] ten onrechte te kennen heeft gegeven dat zij een bufferput van 4 m2 diende aan te leggen, terwijl later is gebleken dat een bufferput van 2 m2 ook voldoende was geweest. Daarnaast heeft Agraforce ter zitting van de Afdeling te kennen gegeven dat de rechtbank heeft miskend dat de datum waarop de bufferput gereed diende te zijn onredelijk is. Zij wenste de bufferput aan te leggen tegelijk met een schuur om zo kosten te besparen.
8.1. De brief die Agraforce heeft overgelegd ziet niet op het al dan niet aanleggen van een bufferput, maar op de beperkte geldigheidsduur van een soortgelijke ontheffing als die aan [vergunninghoudster] is verleend. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet.
Voor zover Agraforce betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college onderzoek had moeten verrichten naar de riolering ter plaatse van het kampeerterrein, heeft de Afdeling in de uitspraak van 27 augustus 2014 in zaak nr. 201401325/1/A4 reeds overwogen dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat de voorwaarde tot het realiseren van een bufferput bij de uitbreiding van een minicamping van 15 naar 25 standplaatsen wordt gesteld ter voorkoming van piekbelasting in de drukriolering. Aan alle verleende ontheffingen wordt deze voorwaarde verbonden. Bij 25 standplaatsen is er volgens het college een verhoogd risico op problemen met de riolering, omdat dan meer mensen van het toilet gebruik maken dan bij een camping van een kleinere omvang. Een minicamping met maximaal 15 standplaatsen is derhalve niet te vergelijken met een minicamping met maximaal 25 standplaatsen, aldus het college. De Afdeling heeft in die uitspraak overwogen dat het college aldus aannemelijk heeft gemaakt dat het risico op piekbelasting in de drukriolering groter is bij minicampings met 25 standplaatsen dan bij minicampings met 15 standplaatsen. Gelet daarop bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college nader onderzoek diende te verrichten naar de noodzaak van een bufferput bij het kampeerterrein.
Voor zover Agraforce zich beklaagt over de capaciteit van de bufferput die diende te worden aangelegd, geldt dat daarover niets in het besluit van 19 maart 2012 is bepaald, zodat dat niet in deze procedure aan de orde kan komen.
Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de datum waarop de bufferput gereed moest zijn onredelijk is. Het college heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat voor het aanleggen van zo'n put altijd een datum wordt genoemd waarop die gerealiseerd moet zijn, om zo problemen met de riolering te voorkomen. Dit is niet onredelijk. Nu voor de aanleg van de bufferput een termijn van een jaar en negen maanden is gegund valt niet in te zien dat de put niet tijdig gerealiseerd zou kunnen worden.
Het betoog faalt.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Reuveny
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2015
622.