ECLI:NL:RVS:2016:29
Raad van State — Uitspraak 


201503037/1/A1.
Datum uitspraak: 13 januari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Beek,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 4 maart 2015 in zaak nr. 14/1217 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Beek.
Procesverloop
Bij besluit van 14 november 2013 heeft het college [appellant] gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, b en c, en artikel 2.3a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) op het perceel [locatie] te Beek te beëindigen.
Bij besluit van 5 maart 2014 heeft het college besloten tot invordering van door [appellant] verbeurde dwangsom ten bedrage van € 10.000,00.
Bij besluit van 1 april 2014 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 14 november 2013 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 maart 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep, dat, gelet op artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht, mede was gericht tegen het besluit van 5 maart 2014, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. [NAAM].W.A.M. van Roy, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Pregled, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] gebruikt de gronden naast zijn woning ten behoeve van parkeren. Het rechterdeel van deze gronden valt in het plangebied van het bestemmingsplan "Kern Geverik" en het linkerdeel van deze gronden valt in het plangebied van het bestemmingsplan "Buitengebied Beek 2011". Ten behoeve van het gebruik heeft [appellant] op het linkerdeel een grondkerende constructie met keermuren gebouwd, grond afgegraven en oppervlakteverharding aangebracht.
Last onder dwangsom
2. Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Beek 2011" rust op voormeld linkerdeel van de gronden de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur en Landschap".
Ingevolge artikel 6.1 van de planregels zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor, voor zover van belang, het behoud en/of herstel van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen landschappelijke en/of cultuurhistorische waarden, het behoud en de ontwikkeling van natuurlijke waarden, de bescherming van de waarden van het aangrenzend natuurgebied, de uitoefening van een agrarisch bedrijf, extensieve dagrecreatie, water en waterhuishoudkundige doeleinden en openbare nutsvoorzieningen, een en ander met bijbehorende voorzieningen.
Ingevolge artikel 6.5, aanhef en onder c, wordt tot een met de bestemming strijdig gebruik in ieder geval gerekend het gebruik van de gronden en opstallen anders dan het toegestane gebruik op grond van het bepaalde in artikel 6.1, meer in het bijzonder: voor sport-, wedstrijd- of speelterreinen, parkeerterreinen, zwemgelegenheden of buitenmaneges.
Ingevolge artikel 6.6.1, aanhef is het verboden zonder omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
a. het aanleggen of verharden van wegen, paden of parkeergelegenheden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen.
c. het ontginnen, bodemverlagen of afgraven, het ophogen, egaliseren, het verwijderen van graften.
Ingevolge artikel 6.6.2, aanhef en onder b, is het onder 6.6.1 bepaalde niet van toepassing voor werken of werkzaamheden van ongeschikte (lees: ondergeschikte) betekenis.
3. Vaststaat dat [appellant] voor de verrichte bouwwerkzaamheden niet beschikt over de vereiste omgevingsvergunning en dat hij daarom handelt in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a. eerste lid, van de Wabo. Door de gronden ten behoeve van parkeren te gebruiken, handelt [appellant] voorts in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het college was bevoegd hiertegen handhavend op te treden.
4. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij zonder de daartoe op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo vereiste omgevingsvergunning oppervlakteverharding heeft aangebracht en het college daarom bevoegd was handhavend op te treden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de verrichte werkzaamheden in dit geval, gelet op de omvang van de afgravingen en de aangebrachte verharding, niet als van ondergeschikte betekenis, als bedoeld in artikel 6.6.2, aanhef en onder b, van de planregels kunnen worden aangemerkt. Nu ingevolge artikel 6.6.1 van de planregels voor de werkzaamheden omgevingsvergunning is vereist en [appellant] daarover niet beschikt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in zoverre bevoegd was daartegen op te treden.
5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet heeft gemotiveerd dat geen concreet zicht op legalisering bestaat.
Hij betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat concreet zicht op legalisering wel degelijk aanwezig is. Volgens [appellant] is er tussen partijen overeenstemming bereikt over een aanpassing van een door hem ingediend plan om de situatie op het perceel te legaliseren. Hij wijst verder, zoals verduidelijkt ter zitting, op de in het bestemmingsplan "Buitengebied Beek 2011" opgenomen algemene afwijkings- en wijzigingsbevoegdheid. Toepassing daarvan zou ertoe leiden dat geen sprake meer is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wabo, aldus [appellant].
6.1. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat, zoals [appellant] betoogt, het college in het besluit op bezwaar zijn standpunt dat geen concreet zicht op legalisering bestaat niet heeft gemotiveerd. Het college heeft zich in dat besluit, onder verwijzing naar het besluit van 14 november 2013 en de daarin vermelde brief van 8 februari 2013, gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het geen medewerking wenst te verlenen aan de legalisering van het gebruik van de gronden als parkeerterrein en van de door [appellant] verrichte werkzaamheden, te weten het aanbrengen van oppervlakteverharding en het afgraven van grond. Volgens het college bestaat er blijkens laatstgenoemd besluit reeds aan de andere zijde van de woning een mogelijkheid tot parkeren, zou legalisatie ongewenste precedentwerking veroorzaken en is [appellant] naar aanleiding van een in 2010 ingediend principeverzoek voor de bouw van een carport op het linkerdeel van de gronden reeds gewezen op het planologische kader en is aan dat verzoek geen medewerking verleend. Het college heeft geconcludeerd dat het niet voornemens is een legalisatietraject te starten.
In beginsel volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen dan wel gebruik te maken van zijn wijzigingsbevoegdheid voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Een besluit tot weigering gebruik te maken van deze bevoegdheden is als zodanig in deze procedure niet aan de orde. In verband daarmee is de rechterlijke toetsing ter zake zeer terughoudend. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
6.2. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de omstandigheid dat er, naar [appellant] stelt, inmiddels overeenstemming is bereikt tussen hem en het college voor de beoordeling van het besluit van 1 april 2014 niet relevant is. De rechtbank dient aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van dat besluit te beoordelen of het college de last terecht heeft gehandhaafd.
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. Hij voert daartoe aan dat hij op basis van uitlatingen en gedragingen van het college erop mocht vertrouwen dat het college medewerking zou verlenen aan zijn plan om een deel van de gronden aan de linkerzijde van zijn woning voor parkeren te gebruiken en ten behoeve daarvan werkzaamheden te verrichten. Volgens [appellant] was het college van zijn plan op de hoogte, heeft de gemeente vervolgens de voor een oprit benodigde grond aan hem verkocht en heeft de betrokken wethouder toegezegd dat, als hij de grond van de gemeente zou kopen en er sprake zou zijn van een minimale overschrijding, het college medewerking zou verlenen aan het plan. Hij wijst in dit verband op een brief van het college van 17 september 2010, een bericht in het Dagblad de Limburger van 23 november 2013 en een brief van Paumen Hendriks Bouwadviseurs van 2 december 2013 over hetgeen zich sinds 2010 heeft afgespeeld.
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012 in zaak nr. 201106121/1/A1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
7.2. Daargelaten of met het overleggen van een krantenbericht aannemelijk kan worden gemaakt dat sprake is van toezeggingen als hiervoor bedoeld, kunnen uit dit krantenbericht noch uit de overgelegde brieven dergelijke toezeggingen worden afgeleid. Dit heeft [appellant] ter zitting van de Afdeling ook erkend. Nu niet aannemelijk is gemaakt dat sprake is van de hiervoor bedoelde concrete, ondubbelzinnige toezeggingen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel faalt.
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhaving in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Hij voert daartoe aan dat hij eigenaar is van het stuk grond waarop de verharding is gerealiseerd en hij recht heeft op ongestoord genot van zijn eigendom.
8.1. Ingevolge artikel 1 van het eerste Protocol bij het EVRM heeft iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Deze bepalingen tasten ingevolge dit artikel, voor zover hier verder van belang, op geen enkele wijze het recht aan, dat een staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
8.2. Nu [appellant] werkzaamheden heeft verricht zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning is sprake van een overtreding en bestaat geen grond voor het oordeel dat het college, door handhavend op te treden, heeft gehandeld in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Die bepaling laat onverlet dat wettelijke voorschriften die noodzakelijk kunnen worden geacht met betrekking tot het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang worden vastgesteld en toegepast. De Wabo en het bestemmingsplan behelzen zodanige voorschriften. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 juli 2012 in zaak nr. 201205120/1/A1 en 201205120/2/A1 mag naleving van die voorschriften door handhavend optreden worden afgedwongen. Het betoog faalt.
9. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhaving onevenredig is in verhouding tot de te dienen belangen. Hij voert daartoe aan dat slechts een klein deel van de verharding is gelegen op gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur en Landschap", het verwijderen van de oprit niet in verhouding staat tot het terugstorten van grond en onkruid, het aanplanten van groen, het verlies van persoonlijke veiligheid, en de kosten en moeite die er mee zijn gemoeid. Hij wijst er verder op dat geen belangen van derden worden aangetast.
9.1. De rechtbank heeft terecht in de door [appellant] aangevoerde belangen geen grond gevonden voor het oordeel dat het college in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten tot handhaving over te gaan. Anders dan [appellant] aanvoert, kan het aanbrengen van verharding in strijd met de bestemming en zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning niet worden aangemerkt als een overtreding van geringe ernst en omvang. De omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene, ten laste van wie wordt gehandhaafd, biedt geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college daarvan om die reden behoorde af te zien. Voorts maakt het feit dat door derden niet om handhaving is verzocht niet dat het college de belangen van [appellant] zwaarder moest laten wegen dan het algemeen belang dat met handhaving is gediend. Het betoog faalt.
10. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de kosten van herstel niet in verhouding staan tot de hoogte van de dwangsom. Hij wijst in dit verband op een offerte van 30 april 2015, waaruit volgens hem blijkt dat de herstelwerkzaamheden € 7.895,00 zouden kosten.
10.1. Het college heeft de hoogte van de dwangsom vastgesteld op € 10.000,00 ineens. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat van de dwangsom een voldoende prikkel moet uitgaan om de illegale situatie te beëindigen. Het betoog faalt.
Invordering
11. [appellant] diende uiterlijk 1 februari 2014 aan de last te voldoen. Niet in geschil is dat op dat moment niet aan de last was voldaan. Ingevolge artikel 5:35 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd. Het college heeft [appellant] bij brief van 14 januari 2014 (lees: 2015) aangemaand tot betaling van de dwangsom.
12. [appellant] betoogt dat het college niet bevoegd was tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan. Daartoe voert hij aan dat het college tijdens de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening bij de voorzieningenrechter van de rechtbank op 23 april 2014 het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat het met de daadwerkelijke invordering van de dwangsom zal wachten totdat er een eindoordeel van de rechtbank is. De brief van 14 januari 2014 (lees: 2015) is niet in overeenstemming met de eerdere toezegging en moet daarom als niet genomen te worden gezien. Dit heeft tot gevolg dat de bevoegdheid om tot invordering over te gaan reeds is verjaard, aldus [appellant].
12.1. In het proces-verbaal van de zitting van de voorzieningenrechter van de rechtbank op 23 april 2014 is vermeld dat het college heeft toegezegd met de daadwerkelijke invordering van de dwangsom te wachten totdat er over de rechtmatigheid van de bij de rechtbank bestreden besluiten een eindoordeel van de rechtbank is.
12.2. Het college heeft in de brief van 14 januari 2014 (lees: 2015) vermeld dat het tijdens de zitting op 23 april 2014 heeft toegezegd te wachten met de daadwerkelijke invordering van de verbeurde dwangsom van € 10.000,00 totdat er over de rechtmatigheid van de bestreden besluiten een eindoordeel van de rechtbank is. Daarna zal het college, indien noodzakelijk, overgaan tot daadwerkelijke invordering door middel van een dwangbevel, aldus de brief.
12.3. Anders dan [appellant] betoogt, wordt in zijn betoog dat het college op 23 april 2014 het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat het niet overgaat tot daadwerkelijke invordering van de verbeurde dwangsom totdat er een eindoordeel is over de rechtmatigheid van de bij de rechtbank bestreden besluiten, geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet bevoegd is over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsom. In dit verband wordt overwogen dat het college weliswaar ter zitting van de voorzieningenrechter van de rechtbank voormelde toezegging heeft gedaan, maar dat het college deze toezegging nakomt door nog niet over te gaan tot daadwerkelijke invordering door middel van een dwangbevel. Naar het oordeel van de Afdeling strekt de door het college gedane toezegging niet zover dat het geen handelingen mag verrichten om te voorkomen dat de bevoegdheid tot invordering verjaart. Het betoog faalt.
13. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid tot invordering van de dwangsom heeft kunnen overgaan. Hij voert daartoe aan dat het college inmiddels voor één van de alternatieve plannen omgevingsvergunning heeft verleend.
13.1. Uit het verhandelde ter zitting van de Afdeling blijkt dat aan [appellant] geen omgevingsvergunning is verleend voor de (bouw)werkzaamheden en het gebruik waarop de last betrekking heeft en dat hij inmiddels aan de last heeft voldaan.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012 in zaak nr. 201106121/1/A1), dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Het voldoen aan de last na de begunstigingstermijn en voor de zitting van de Afdeling is op zichzelf geen omstandigheid als gevolg waarvan het college van invordering had behoren af te zien. Het betoog faalt.
14. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Wortmann w.g. Pieters
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2016
473.