ECLI:NL:OGHACMB:2014:109
OGHACMB — Uitspraak 


HLAR 68458/14
Datum uitspraak: 15 december 2014
gemeenschappelijk hof van jusTitie
van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN
EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
Uitspraak op het hoger beroep van:
[Appellant], wonend te Bonaire,
appellant,
tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, zittingsplaats Bonaire, van 12 maart 2014 in zaak nr. War BES 2012/3 in het geding tussen:
appellant
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij beschikking van 11 juli 2011 heeft de minister het aan appellant toegekende ouderdomspensioen per 1 januari 2011 vastgesteld op $ 524,- per maand.
Bij beschikking van 9 december 2011 heeft de minister het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 maart 2014 heeft het Gerecht het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij het Gerecht ingekomen op 10 april 2014, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het Hof heeft de zaak behandeld ter zitting op 5 november 2014, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. M. Bijkerk, advocaat, en de minister, vertegenwoordigd door J. Breure, werkzaam in dienst van het openbaar lichaam, bijgestaan door mr. L.M. Virginia, advocaat, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR) zijn allen gelijk voor de wet en hebben zij zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert deze een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status, aldus die bepaling.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Twaalfde Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) moet het genot van elk in de wet neergelegd recht worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (hierna: het Statuut) omvat het Koninkrijk de landen Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten.
Ingevolge het tweede lid maken Bonaire, Sint Eustatius en Saba elk deel uit van het staatsbestel van Nederland. Voor deze eilanden kunnen regels worden gesteld en andere specifieke maatregelen worden getroffen met het oog op de economische en sociale omstandigheden, de grote afstand tot het Europese deel van Nederland, hun insulaire karakter, kleine oppervlakte en bevolkingsomvang, geografische omstandigheden, het klimaat en andere factoren waardoor deze eilanden zich wezenlijk onderscheiden van het Europese deel van Nederland.
Ingevolge artikel 1 van de Grondwet worden allen die zich in Nederland bevinden in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan.
Ingevolge artikel 93 hebben bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties die naar haar inhoud een ieder kunnen verbinden, verbindende kracht, nadat zij zijn bekendgemaakt.
Ingevolge artikel 94 vinden binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Wet algemene ouderdomsverzekering BES (hierna: de WAOV BES) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder ingezetene verstaan: hij die in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius of Saba woont.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, is degene die de leeftijd van vijftien jaar, doch niet die van 65 jaar heeft bereikt, verzekerd overeenkomstig de bepalingen van deze wet, indien hij:
a. ingezetene is;
b. geen ingezetene is, maar zijn belastbare som, als bedoeld in artikel 24, eerste lid, van de Wet inkomstenbelasting BES, geheel of nagenoeg geheel binnen de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius of Saba aan de heffing van inkomstenbelasting of loonbelasting is onderworpen;
c. geen ingezetene is en evenmin geacht kan worden blijvend buiten de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius of Saba te wonen, doch terzake van buiten de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius of Saba verrichte arbeid wedde of loon geniet ten laste van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius of Saba, mits hij Nederlander is.
Ingevolge artikel 6 heeft degene, die verzekerd is geweest en de leeftijd van 65 jaar heeft bereikt, overeenkomstig de bepalingen van deze wet aanspraak op ouderdomspensioen.
Ingevolge artikel 7, eerste lid bedraagt het ouderdomspensioen $ 365,- per maand.
Ingevolge het tweede lid wordt het pensioenbedrag, bedoeld in het eerste lid, bij ministeriële regeling met ingang van elk kalenderjaar aangepast aan de ontwikkeling van het consumentenprijsindexcijfer.
Ingevolge het derde lid vindt de aanpassing van het pensioenbedrag, bedoeld in het tweede lid, plaats met ingang van de eerste dag van enig kalenderjaar op basis van de stijging die het consumentenprijsindexcijfer voor het derde kwartaal daaraan voorafgaande aangeeft ten opzichte van het consumentenprijsindexcijfer voor het derde kwartaal van het voorafgaande jaar. Onze Minister bepaalt, welk consumentenprijsindexcijfer, zoals vastgesteld door het Centraal Bureau voor de Statistiek, voor de toepassing van de eerste zin wordt gebruikt. De consumentenprijsindexcijfers kunnen voor de onderscheiden openbare lichamen verschillend zijn, aldus die bepaling.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Regeling van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 14 december 2010, nr. IVV/FB/2010/24130 tot eenmalige aanpassing van de bedragen en vaststelling van de tegemoetkomingen van de sociale verzekeringen BES, is het bedrag, genoemd in artikel 7, eerste lid, van de WAOV BES per 1 januari 2011 vastgesteld op $ 524,-.
2. Appellant betoogt dat het Gerecht heeft miskend dat in artikel 1, tweede lid, van het Statuut de wetgever weliswaar de mogelijkheid wordt geboden om voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba regels te stellen die van de voor het Europese deel van Nederland geldende regels afwijken, maar dat die bepaling geen grondslag biedt voor een tussen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en het Europese deel van Nederland afwijkend voorzieningenniveau.
2.1.
Dit betoog faalt. Dat ingevolge artikel 1, tweede lid, van het Statuut met het oog op onder andere de economische en sociale omstandigheden voor onder meer Bonaire regels kunnen worden gesteld met het oog op factoren, waardoor dit eiland zich wezenlijk onderscheidt van het Europese deel van Nederland, brengt met zich dat de aldus gestelde regels kunnen afwijken van de voor het Europese deel van Nederland gestelde regels en daarmee inhoudelijke verschillen ontstaan waaronder verschillen in het voorzieningenniveau.
3. Verboden discriminatie als bedoeld in de onder 1 vermelde bepalingen zou zich voordoen, indien toepassing van artikel 7 van de WAOV BES de minister er toe zou leiden gelijke of gelijk te stellen gevallen ongelijk te behandelen, zonder dat daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Dat betekent dat sprake is van discriminatie, indien het gemaakte onderscheid geen legitiem doel dient of indien geen redelijke verhouding bestaat tussen het gemaakte onderscheid en het daarmee beoogde legitieme doel.
Op het terrein van economisch en sociaal beleid komt aan de wetgever in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toe bij het beantwoorden van de vraag of een objectieve en redelijke grond bestaat om bepaalde categorieën van personen verschillend te behandelen (Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) 18 februari 2009, Andrejeva tegen Letland, no. 55707/00, paragraaf 89). Indien het niet gaat om onderscheid op basis van aangeboren kenmerken van een persoon, zoals geslacht, ras en etnische afkomst, dient het oordeel van de wetgever daarbij te worden geëerbiedigd, tenzij het van redelijke grond ontbloot is (EHRM 12 april 2006, Stec en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 65731/01, paragraaf 52, en EHRM 4 november 2008, Carson en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 42184/05, paragraaf 73 en 80).
Dat betekent dat beoordeling van het Hof in dezen beperkt is tot de vraag of artikel 7 van de WAOV BES binnen de aldus door het EHRM gestelde grenzen blijft. De vraag of en zo ja in hoeverre binnen die grenzen het ouderdomspensioen op basis van de WAOV BES behoort af te wijken van dat op basis van de in het Europese deel van Nederland geldende Algemene Ouderdomswet (hierna: de AOW), is een vraag waarvan het niet aan de rechter is om die te beantwoorden, maar die politiek van aard is en dus door de wetgever beantwoord dient te worden.
4. Het Gerecht heeft overwogen dat appellant de Nederlandse nationaliteit heeft, ingezetene van Nederland is en vanwege zijn leeftijd aanspraak heeft op een ouderdomspensioen en dat de WAOV BES onderscheid maakt tussen personen met deze kenmerken die ingezetene zijn van het Caribische deel van Nederland en tot 10 oktober 2010 verzekerd zijn geweest ingevolge de Nederlands-Antilliaanse Landsverordening algemene ouderdomsverzekering (hierna: de LvAOV, sinds 10 oktober 2010 de WAOV BES) en personen die ingezetenen zijn van het Europese deel van Nederland en aldaar ingevolge de in het Europese deel van Nederland geldende AOW verzekerd zijn geweest. Daartegen zijn geen hogerberoepsgronden gericht, zodat niet langer in geschil is dat met artikel 7 van de WAOV BES onderscheid wordt gemaakt tussen gelijke of gelijk te stellen gevallen.
5. Appellant betoogt dat het Gerecht heeft miskend dat met artikel 7 van de WAOV BES direct onderscheid op basis van woonplaats en daarmee naar territoriale herkomst wordt gemaakt, en ook indirect onderscheid op basis van etniciteit.
5.1.
Ook dat betoog faalt. Ingevolge artikel 5, eerste lid, onder a, van de WAOV BES ligt aan het verzekerd zijn ingevolge de WAOV BES in de eerste plaats het ingezetenschap van betrokkene in de periode van zijn vijftiende tot vijfenzestigste levensjaar ten grondslag. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de WAOV BES wordt onder ingezetene verstaan: hij die in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius of Saba woont. Het aldus gemaakte onderscheid brengt met zich dat een op Bonaire, Sint Eustatius of Saba geboren persoon die gedurende de periode tussen zijn vijftiende en vijfenzestigste levensjaar zijn woonplaats in het Europese deel van Nederland heeft gehad, gelet op artikel 6, eerste lid, onder a, van de AOW, als verzekerde in de zin van die wet is aan te merken, zoals een in het Europese deel van Nederland geboren persoon die gedurende de periode tussen zijn vijftiende en vijfenzestigste levensjaar zijn woonplaats op Bonaire, Sint  Eustatius of Saba heeft gehad, als verzekerde in de zin van de WAOV BES is aan te merken.
Voorts ligt ingevolge artikel 5, eerste lid, onder b, onderscheidenlijk c, van de WAOV BES aan het verzekerd zijn ingevolge die wet ten grondslag de gehele of nagenoeg gehele onderworpenheid van de belastbare som van een niet-ingezetene aan de heffing van inkomstenbelasting of loonbelasting binnen de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, onderscheidenlijk het genieten van wedde of loon ten laste van de openbare lichamen door een niet-ingezetene voor buiten die openbare lichamen verrichte arbeid. Uit deze bepalingen valt af te leiden dat de WAOV BES wat betreft het al dan niet verzekerd zijn ingevolge die wet onderscheid maakt naar gelang betrokkene geacht kan worden een bijdrage te leveren aan de algemene middelen waaruit de financiering van de ouderdomsvoorziening wordt geput. Ingevolge artikel 6, eerste lid, onder b, van de AOW zijn, naast ingezetenen, ook verzekerd niet-ingezetenen die ter zake van in Nederland of op het continentaal plat in dienstbetrekking verrichte arbeid aan de loonbelasting zijn onderworpen. Ook uit deze bepaling valt af te leiden dat de AOW wat betreft het al dan niet verzekerd zijn ingevolge die wet onderscheid maakt naar gelang betrokkene geacht kan worden een bijdrage te leveren aan de algemene middelen waaruit de financiering van de ouderdomsvoorziening wordt geput.
Aldus is niet de territoriale herkomst, maar het ingezetenschap, dan wel het leveren van een bijdrage aan de algemene middelen waaruit voor de ouderdomsvoorziening wordt geput, in de verzekeringsperiode bepalend voor de toepasselijkheid van een van beide verschillende ouderdomsvoorzieningen.
5.2.
Vervolgens moet worden beoordeeld of het aldus op basis van ingezetenschap van, dan wel geleverde bijdrage door betrokkenen in enerzijds de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en anderzijds het Europese deel van Nederland, gemaakte onderscheid ook geacht moet worden indirect op basis van etniciteit te worden gemaakt. Etniciteit komt niet voor in de opsomming van onderscheidingsgronden in de hiervoor onder 1 vermelde bepalingen. In zijn rechtspraak heeft het EHRM evenwel de onderscheidingsgrond etniciteit naast onder meer die van ras en nationale afkomst aanvaard, waaruit tevens valt af te leiden dat tussen deze onderscheidingsgronden verschil bestaat. Waar “ras” gelieerd is aan de biologische kwalificatie op grond van morfologische kenmerken, gaat het bij “etniciteit” in de zin van artikel 14 van het EVRM om een maatschappelijke groep die aan bepaalde kenmerken voldoet, waaronder in het bijzonder een gemeenschappelijke nationaliteit, een gedeelde godsdienst, een gedeelde taal, of culturele en traditionele afkomst en achtergronden (EHRM 22 december 2009, Sejdic en Finci tegen Bosnië-Herzegovina, nrs. 27996/06 en 34836/06, paragraaf 43). De ingezetenen van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, welke eilanden staatkundige en bestuurlijke entiteiten binnen Nederland vormen, zijn naar het oordeel van het Hof niet als een zodanige “maatschappelijke groep” aan te merken, reeds niet omdat niet één groep aan de orde is die een of meer van deze specifieke kenmerken heeft. Immers, de bevolking van Bonaire enerzijds en die van Sint Eustatius en Saba anderzijds hebben elk hun eigen kenmerken en hebben geen gedeelde godsdienst, gedeelde taal, of gedeelde culturele en traditionele afkomst en achtergronden.
6. Appellant betoogt vervolgens dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat het met artikel 7 van de WAOV BES gemaakte onderscheid een legitiem doel dient. Daartoe voert hij aan dat voorkoming van ontwrichting, daarbij rekening houdend met de concurrentiepositie van de eilanden binnen de regio en het ondernemingsklimaat, geen legitiem doel is. Voorts is niet voldaan aan het vereiste van proportionaliteit, aldus appellant. In dit verband voert hij aan dat het Gerecht ten onrechte heeft overwogen dat hij niet onaanvaardbaar wordt benadeeld ten opzichte van een gerechtigde op ouderdomspensioen in Nederland.
6.1.
Het Gerecht heeft met juistheid overwogen dat het met artikel 7 van de WAOV BES gemaakte onderscheid een legitiem doel dient. Daarbij heeft het terecht in aanmerking genomen dat de wetgever daarmee heeft beoogd te voorkomen dat Bonaire, Sint Eustatius en Saba na de staatkundige herziening per 10 oktober 2010 zouden worden geconfronteerd met grote veranderingen in het geldende recht en te kennen heeft gegeven deze regelgeving geleidelijk te vervangen met inachtneming van de factoren, waarin Bonaire, Sint Eustatius en Saba zich wezenlijk van het Europese deel van Nederland onderscheiden, onder meer met het oog op het voorkomen van ontwrichting, daarbij rekening houdend met de concurrentiepositie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba binnen de regio en het ondernemingsklimaat aldaar. Daarbij heeft het Gerecht terecht mede in aanmerking genomen dat de keuze van de wetgever om de geldende regelgeving gedurende een periode van vijf jaar in stand te laten, voorafgaande aan de staatkundige herziening, mede is ingegeven door met de delegaties van de eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius en Saba gemaakte afspraken, zoals vervat in de Slotverklaring van de Miniconferentie over de toekomstige staatkundige positie van Bonaire, Sint Eustatius en Saba van 10 en 11 oktober 2006. Dat de term “ontwrichting” niet in artikel 1, tweede lid, van het Statuut is vermeld, geeft geen grond voor een ander oordeel, omdat in die bepaling geen limitatieve opsomming van factoren is gegeven en volgens die bepaling regels kunnen worden gesteld met het oog op economische en sociale omstandigheden, waaronder kan worden begrepen economische of sociale ontwrichting.
6.2.
Ten aanzien van het proportionaliteitsvereiste, overweegt het Hof als volgt. De grondslag voor het vaststellen van een pensioenbedrag krachtens de WAOV BES is niet zonder meer vergelijkbaar met die voor het vaststellen van een pensioenbedrag krachtens de AOW, omdat het pensioenbedrag ingevolge de WAOV BES aan de hand van de consumentenprijsindexcijfers, zoals bepaald door het Centraal Bureau voor de Statistiek wordt vastgesteld, en bij het vaststellen van het pensioenbedrag krachtens de AOW het vastgestelde minimumloon conform de Wet op het minimumloon en minimumvakantiebijslag wordt gehanteerd. Het Gerecht heeft dan ook niet ten onrechte de verhouding tussen het pensioenbedrag krachtens de WAOV BES en het minimumloon op Bonaire, Sint Eustatius en Saba enerzijds, en die tussen het pensioenbedrag krachtens de AOW en het minimumloon in het Europese deel van Nederland anderzijds mede betrokken in het onderzoek naar de vraag of de pensioenuitkering krachtens de WAOV BES gelijkwaardig is aan die krachtens de AOW. Desgevraagd heeft de minister in dit verband ter zitting als volgt onweersproken te kennen gegeven: Het vertrekpunt voor het vaststellen van het pensioenbedrag krachtens de WAOV BES per 10 oktober 2010 is de LvAOV geweest. Met de Regeling van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 14 december 2010, nr. IVV/FB/2010/24130 tot eenmalige aanpassing van de bedragen en vaststelling van de tegemoetkomingen van de sociale verzekering BES zijn de pensioenuitkeringen met omstreeks 17% verhoogd. Na deze verhoging bedraagt de pensioenuitkering krachtens de WAOV BES, evenals de pensioenuitkering krachtens de AOW, omstreeks 70% van het desbetreffende minimumloon. Voorts leveren verzekerden zowel in het Europese deel van Nederland, als in Bonaire, Sint Eustatius en Saba, een bijdrage aan de algemene middelen waaruit voor de financiering van de ouderdomsvoorziening wordt geput. In het Europese deel van Nederland bedraagt die bijdrage omstreeks 25% van het inkomen, in Bonaire, Sint Eustatius en Saba wordt voor de financiering van de ouderdomsvoorziening uit de landskas geput. Het Gerecht heeft reeds om deze redenen terecht het proportionaliteitsvereiste door de wetgeving niet geschonden geacht. Dat, naar appellant stelt, de in artikel 7 WAOV BES vastgestelde pensioenuitkering onder het bestaansminimum voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba ligt, geeft geen grond voor een ander oordeel, omdat, zoals het Gerecht met juistheid heeft overwogen, de desbetreffende wetgevers blijkens de totstandkomingsgeschiedenis bij de LvAOV en de AOW niet hebben beoogd betrokkenen een bestaansminimum te garanderen, maar hen met de pensioenuitkeringen op grondslag van de LvAOV en de AOW een bodempensioen te verstrekken, waarbij betrokkenen zelf desgewenst voor aanvullende voorzieningen zorg dienen te dragen.
6.3.
Aldus is het Gerecht terecht tot de conclusie gekomen dat de hier aan de orde zijnde keuze van de wetgever niet van redelijke grond is ontbloot en ook niet tot een ongelijke behandeling leidt die disproportioneel is aan dat doel, daarbij mede in aanmerking genomen de beoordelingsruimte die in overeenstemming met de onder 3 vermelde uitspraken van het EHRM aan de nationale autoriteiten op het desbetreffende terrein wordt gelaten.
Het betoog faalt.
7. Appellant betoogt ten slotte dat het Gerecht heeft miskend dat de in artikel 7 WAOV BES vastgestelde ouderdomspensioenuitkering onder het bestaansminimum voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba ligt, zodat deze bepaling in strijd is met artikel 11, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (hierna: het IVSECR). Daartoe verwijst hij naar het rapport “Minimumvoorbeeldbegrotingen voor Bonaire” van het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting uit 2014, waarin de per doelgroep verschillende voorlopige minimumvoorbeeldbegrotingen zijn weergegeven. De totale uitgaven voor een alleenstaande AOV-er op Bonaire bedragen volgens deze begroting $ 1451,-.
7.1.
De desbetreffende verdragsbepaling luidt als volgt: “The States Parties to the present Covenant recognize the right of everyone to an adequate standard of living for himself and his family, including adequate food, clothing and housing, and to the continuous improvement of living conditions. The States Parties will take appropriate steps to ensure the realization of this right, recognizing to this effect the essential importance of international co-operation based on free consent.”
7.2.
Dit betoog faalt, reeds omdat artikel 11, eerste lid, van de IVSECR naar zijn inhoud geen een ieder verbindende bepaling in de zin van artikel 93 van de Grondwet bevat en derhalve niet valt binnen het toepassingsbereik van artikel 94 van de Grondwet.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
10.
Beslissing
Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. van der Poel, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. J.E.M. Polak, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.A. Martines, griffier.
w.g. Van der Poel
voorzitter
w.g. Martines
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2014
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
voor deze,