ECLI:NL:RVS:2016:719
Raad van State — Uitspraak 


201505560/1/A2.
Datum uitspraak: 16 maart 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Cultureel Podium Roepaen B.V., gevestigd te Ottersum, gemeente Gennep,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 4 juni 2015 in zaak nr. 14/2987 in het geding tussen:
Roepaen
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg.
Procesverloop
Bij besluit van 12 mei 2014 heeft het college de subsidie die het eerder aan Roepaen heeft verleend, vastgesteld op een bedrag van € 68.143,57.
Bij besluit van 14 augustus 2014 heeft het college het door Roepaen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 juni 2015 heeft de rechtbank het door Roepaen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Roepaen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 januari 2016, waar Roepaen, vertegenwoordigd door [algemeen directeur], bijgestaan door mr. S.C.W. Stoffelen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door M.E.H. Biesheuvel-Niëns en mr. P.J.M. Lardinois, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
Aanleiding voor het geschil
1. Roepaen is een cultureel podium, dat gevestigd is op het Landgoed Roepaen in Ottersum. Het podium heeft een doorlopende programmering en organiseert concerten in verschillende genres, waarbij voornamelijk internationale artiesten optreden. Daarnaast heeft het podium een aanbod van beeldende kunst en film.
Roepaen heeft op 1 november 2010 een aanvraag voor een tweejarige projectsubsidie bij het college ingediend. Zij heeft verzocht om verlening van een projectsubsidie van € 50.000,00 voor de jaren 2011 en 2012. Daarbij heeft Roepaen de volgende stukken overgelegd:
- een projectplan;
- een normbegroting en dekkingsplan 2011-2012;
- public relations en marketingplan.
- verleningsbesluit
2. Het college heeft, na advies te hebben ontvangen van de provinciale adviescommissie Cultuur, bij besluit van 1 maart 2011 voor de jaren 2011 en 2012 een eenmalige projectsubsidie in het tekort verleend van maximaal € 40.000,00 per jaar, ter financiering van het tekort.
Volgens het college blijkt uit de normbegroting en het dekkingsplan 2011-2012 dat de totale kosten van het project € 302.000,00 zijn. Hoewel Roepaen om een jaarlijkse subsidie van € 50.000,00 heeft gevraagd, stelt het college zich op het standpunt dat Roepaen in artikel 14, tweede lid, van de Nadere Subsidieregels Cultuur 2011 is genoemd als instelling die in aanmerking komt voor een maximaal te subsidiëren bedrag van jaarlijks € 40.000,00. Aan dat bedrag houdt het college vast in plaats van de verzochte jaarlijkse € 50.000,00. Het college heeft in dit verband gewezen op een aantal subsidieverplichtingen. Zo heeft het college gesteld dat het project moet worden uitgevoerd volgens het ingediende projectplan en dat een zodanige administratie moet worden gevoerd dat alle rechtstreeks aan het project toe te rekenen kosten daaruit kunnen worden afgelezen.
Het college heeft onder het kopje "Subsidievaststelling" Roepaen erop gewezen dat de subsidie definitief wordt vastgesteld op basis van een aanvraag en een inhoudelijke eindrapportage over het project. Volgens het college zal de vast te stellen subsidie nooit hoger zijn dan het oorspronkelijk verleende bedrag dan wel het daadwerkelijke tekort. Als de subsidiabele kosten hoger uitvallen, blijft de provinciale subsidie gehandhaafd op het maximale bedrag. Bij lagere subsidiabele kosten zal de provinciale subsidie naar rato worden verlaagd. Voor elk concert minder dan het verplichte aantal van 100 zal € 400,00 per concert in mindering worden gebracht. Daarbij wordt er van uitgegaan dat de overige financiering ook naar evenredigheid plaatsvindt, aldus het college in het verleningsbesluit.
3. De Afdeling stelt vast dat Roepaen tegen het verleningsbesluit niet in bezwaar of beroep is opgekomen, zodat dit besluit in rechte vaststaat.
- rapportage
4. Roepaen heeft op 1 december 2011 een inhoudelijke voortgangsrapportage en op 29 januari 2014 een eindrapportage en een Rapport inzake jaarrekening 2012 van BDO Accountants & Belastingadviseurs B.V. (hierna: BDO) overgelegd.
- vaststellingsbesluit
5. Het college heeft in het besluit van 12 mei 2014 het standpunt ingenomen dat de in het verleningsbesluit opgenomen prestaties en overige verplichtingen door Roepaen zijn gerealiseerd en nagekomen. Alleen het aantal bezoekers was iets lager dan beoogd, maar dat werpt het college niet tegen. Onder verwijzing naar het verleningsbesluit waarin is bepaald dat bij lagere subsidiabele kosten de provinciale subsidie naar rato zal worden verlaagd, heeft het college de subsidie over de jaren 2011 en 2012 als volgt vastgesteld:
- voor het jaar 2011 op € 29.063,31 (€ 219.428,00/€ 302.000,00 * € 40.000,00);
- voor het jaar 2012 op € 39.080,26 (€ 295.056,00/€ 302.000,00 * € 40.000,00).
Vanwege liquiditeitsproblemen bij Roepaen heeft het college eerder voorschotten verleend van in totaal € 80.000,00. Roepaen is volgens het college dan ook gehouden om een bedrag van € 11.856,43 - per separate nota - terug te betalen.
6. Roepaen kan zich niet vinden in deze lagere vaststelling van de subsidie over de jaren 2011 en 2012. Volgens Roepaen had het college bij het berekenen van de daadwerkelijke tekorten de gerealiseerde negatieve bedrijfsresultaten van 2011 en 2012 moeten betrekken. Het college had, zo stelt Roepaen, de subsidie, gezien de verliezen die zij heeft geleden, in overeenstemming met het verleningsbesluit op in totaal € 80.000,00 moeten vaststellen.
Aangevallen uitspraak
7. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het college, mede in aanmerking genomen dat Roepaen niet tijdig heeft gemeld dat de subsidiabele kosten lager zouden uitvallen, terecht en op goede gronden heeft besloten om de verleende subsidie naar rato te verlagen naar het in het vaststellingsbesluit van 12 mei 2014 vermelde bedrag. De vaststelling heeft volgens de rechtbank plaatsgevonden overeenkomstig het gestelde in het verleningsbesluit en de gegevens die Roepaen heeft overgelegd. Of een exploitatiesubsidie of een projectsubsidie is verleend, is volgens de rechtbank niet relevant, omdat het project minder heeft gekost en het college dan ook de subsidie naar rato lager heeft mogen vaststellen. De negatieve bedrijfsresultaten die Roepaen in 2011 en 2012 heeft behaald, kunnen niet onder de subsidiabele kosten worden gebracht, omdat deze resultaten per definitie slechts het verschil tussen baten en lasten aangeven. Dat het project om welke reden dan ook verlies heeft geleden kan volgens de rechtbank niet onder de subsidiabele kosten worden gebracht. Ten slotte is van strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet gebleken, aldus de rechtbank.
Hoger beroep Roepaen
8. Roepaen kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank.
8.1. Roepaen betoogt dat de negatieve bedrijfsresultaten van 2011 en 2012 ook onder de subsidiabele kosten moeten worden gebracht. Als met deze resultaten rekening wordt gehouden, zijn er volgens Roepaen geen lagere subsidiabele kosten en behoefde zij bovendien vooraf niet te melden dat de kosten lager zouden uitvallen.
Dat, zoals de rechtbank heeft aangenomen, de negatieve bedrijfsresultaten slechts het verschil tussen baten en lasten aangeven, vindt Roepaen te kort door de bocht geredeneerd. De wijze waarop het college in haar geval de subsidie lager vaststelt, schiet volgens Roepaen het doel van subsidiering - bedrijven in de financiële crisis stimuleren om culturele activiteiten te blijven ontplooien - volledig voorbij. De subsidie dient er juist toe om het tekort te compenseren, anders wordt een oneigenlijk gebruik van de regeling uitgelokt.
In verband met het voorgaande wijst Roepaen nog op de volgende omstandigheden:
- in het aanvraagformulier heeft het college er nadrukkelijk op gewezen dat "een projectsubsidie wordt verleend in het financiële exploitatietekort van het project";
- het verleningsbesluit bepaalt dat een subsidie wordt verleend "in het tekort" en "ter financiering van het tekort";
- in artikel 11 van de Algemene Subsidieverordening 2004 en artikel 6, negende lid, van de Nadere subsidieregels cultuur 2011 zijn mogelijke negatieve bedrijfsresultaten niet onder de niet-subsidiabele kosten vermeld.
8.2. Verder betoogt Roepaen dat in dit verband, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, relevant kan zijn of het college feitelijk aan haar een exploitatiesubsidie heeft verleend. Exploitatiesubsidies worden volgens Roepaen immers in de vorm van een vast budget uitbetaald en op dergelijke subsidies kan achteraf niet meer worden teruggekomen.
8.3. Ten slotte betoogt Roepaen dat de rechtbank ten onrechte tot de overweging is gekomen dat van strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet is gebleken, waarbij Roepaen verwijst naar wat zij hierover bij de rechtbank heeft aangevoerd.
Beoordeling
- vorm van subsidie
9. Het betoog van Roepaen dat het college in feite een exploitatiesubsidie aan haar heeft verleend, volgt de Afdeling niet.
Uit zowel het aanvraagformulier als het verleningsbesluit blijkt dat het hier om de verlening van een tweejarige projectsubsidie gaat. Dit komt overeen met de verwijzing van het college in het verleningsbesluit naar hoofdstuk 3 van de Nadere subsidieregels cultuur 2011, waar Roepaen in artikel 14, tweede lid, is aangeduid als instelling die in aanmerking komt voor een tweejarige projectsubsidie internationalisering van jaarlijks maximaal € 40.000,00. In dit verband heeft het college in het verleningsbesluit er tevens op gewezen dat het subsidiebedrag ten laste wordt gebracht van budgetnummer 65605 "Tweejarige projecten Internationalisering Provincie Limburg". Bovendien stonden artikel 3, zesde lid, en hoofdstuk 6 van de Nadere subsidieregels cultuur 2011 eraan in de weg dat Roepaen een exploitatiesubsidie zou hebben kunnen krijgen, omdat uitsluitend de door de provincie Limburg erkende begrotings- en cultuurplaninstellingen voor deze vorm van subsidiering in aanmerking kunnen komen. Roepaen voldoet echter, zoals zij op de zitting heeft bevestigd, niet aan deze kwalificaties. Slotsom is dat er voor Roepaen geen grond bestond om te veronderstellen dat het college een exploitatiesubsidie aan haar zou hebben verleend.
- lagere vaststelling
10. Bij toekenning van de projectsubsidie heeft het college de kosten die zijn vermeld in de normbegroting en het dekkingsplan 2011-2012 van € 302.000,00 leidend geacht. In de eindrapportage moest Roepaen, zo staat in het verleningsbesluit, met een overzicht inzichtelijk maken wat de gerealiseerde inkomsten en gerealiseerde subsidiabele projectkosten zijn geweest. Die subsidiabele projectkosten waren, volgens het Rapport inzake jaarrekening 2012 van BDO, in 2011 € 219.428,00 en in 2012 € 295.056,00. De projectkosten die Roepaen heeft gemaakt, zijn daarmee lager uitgevallen dan Roepaen in de normbegroting en het dekkingsplan 2011-2012 heeft vermeld. Roepaen had uit de informatie in het verleningsbesluit, opgenomen onder het kopje "Subsidievaststelling", kunnen afleiden dat de lagere gerealiseerde projectkosten het gevolg zouden hebben dat het college de subsidie over 2011 en 2012 naar rato lager zou vaststellen.
11. Met het betoog dat de negatieve bedrijfsresultaten van € 21.915,00 in 2011 en € 62.433,00 in 2012 ook onder de subsidiabele projectkosten moeten worden gebracht, miskent Roepaen dat, waar de rechtbank terecht op heeft gewezen, een bedrijfsresultaat slechts het bedrag aan winst of verlies weergeeft dat resteert nadat van de behaalde inkomsten de - in dit geval subsidiabele - kosten zijn afgetrokken. De bewoordingen in het verleningsbesluit "wij hebben besloten om u voor de jaren 2011 en 2012 een eenmalige projectsubsidie in het tekort te verlenen van maximaal € 40.000,00 per jaar, ter financiering van het tekort" bieden geen steun voor de veronderstelling van Roepaen dat bij negatieve bedrijfsresultaten geen lagere vaststelling van de subsidie meer had kunnen volgen. Hiermee heeft het college immers uitsluitend te kennen gegeven tegemoet te willen komen in het tekort op de projectbegroting, dat volgens de normbegroting en het dekkingsplan 2011-2012 jaarlijks € 50.000,00 was. Met de verlening van een jaarlijkse subsidie van € 40.000,00 kreeg Roepaen de gelegenheid om dit tekort grotendeels te dichten en uit de projectkosten te kunnen komen. De bedrijfsresultaten die in de jaren 2011 en 2012 zijn behaald, zijn voornamelijk afhankelijk van de inkomsten die Roepaen heeft gegenereerd en de bedrijfsmatige beslissingen die Roepaen als ondernemer in dat kader heeft genomen. Dat laatste behoort, zoals het college op de zitting terecht heeft opgemerkt, tot de verantwoordelijkheid van Roepaen. In het voetspoor hiervan heeft het college de negatieve bedrijfsresultaten terecht niet aangemerkt als subsidiabele projectkosten.
12. Omdat, zoals hiervoor is overwogen, de subsidiabele projectkosten in 2011 en 2012 lager zijn uitgevallen, heeft het college terecht van de bevoegdheid gebruikgemaakt om de subsidie naar rato lager vast te stellen.
- strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur
13. De betogen van Roepaen in het beroepschrift bij de rechtbank, waarnaar zij in het hogerberoepschrift heeft verwezen, bieden geen grond voor het oordeel dat het college in strijd heeft gehandeld met algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dat, zoals Roepaen heeft betoogd, het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel zijn geschonden omdat zij ervan mocht uitgaan dat de subsidie op in totaal € 80.000,00 zou worden vastgesteld, volgt de Afdeling niet. Zoals hiervoor is overwogen, heeft Roepaen uit het hiervoor onder 2 weergegeven gedeelte van het verleningsbesluit kunnen afleiden dat het college de subsidie lager zou vaststellen als de gerealiseerde projectkosten lager zouden zijn. Roepaen had vóór aanvang van de activiteiten in 2011 en 2012 hiermee rekening kunnen houden. Evenmin heeft het college in strijd met het zorgvuldigheids- of evenredigheidsbeginsel gehandeld. Daarbij weegt mee dat het college de subsidie over de jaren 2011 en 2012 niet op nihil, maar naar rato lager heeft vastgesteld, zodat aan Roepaen uiteindelijk een subsidie van in totaal € 68.143,57 toekomt. Daarmee heeft het college een evenredige beslissing genomen.
Conclusie
14. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat het college de subsidie op een bedrag van € 68.143,57 mocht vaststellen. Omdat Roepaen € 80.000,00 aan voorschotten verstrekt heeft gekregen, betekent dit dat het college het verschil tussen deze twee bedragen, een bedrag van € 11.856,43, van Roepaen kan terugvorderen.
15. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. de Heer, griffier.
w.g. Kranenburg w.g. De Heer
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2016
636.