ECLI:NL:RVS:2015:3552
Raad van State — Uitspraak 


201500122/1/A3.
Datum uitspraak: 18 november 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Arnhem,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 november 2014 in zaak nr. 14/3546 in het geding tussen:
het college
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 28 november 2013 heeft de minister aan het college een bestuurlijke boete van € 36.000,00 opgelegd.
Bij besluit van 18 april 2014 heeft de minister het door het college daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 november 2014 heeft de rechtbank het door het college daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2015, waar het college, vertegenwoordigd door M.M. van Miltenburg-Vernooij en C.A.M. van der Kraan, beiden werkzaam bij de gemeente, en de minister, vertegenwoordigd door mr. S. Smit, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 5 maart 2013 heeft een arbeidsongeval plaatsgevonden met een tractor op sportpark ’t Cranevelt, waarbij een werknemer van de gemeente met zijn been bekneld is geraakt tussen het achterwiel van de tractor en de grond. Het arbeidsongeval heeft geleid tot een ziekenhuisopname van deze werknemer.
2. Ingevolge artikel 7.17a, vierde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit) is, indien het gevaar bestaat dat de te vervoeren personen bij kanteling of omslaan bekneld kunnen raken tussen de delen van het mobiele arbeidsmiddel en de grond, een systeem geïnstalleerd waarmee zij kunnen worden tegengehouden.
3. De minister heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit ten grondslag gelegd dat het college artikel 7.17a, vierde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden, omdat op de tractor geen systeem was geïnstalleerd waarmee de te vervoeren personen konden worden tegengehouden, terwijl het gevaar bestond dat zij bij kanteling of omslaan bekneld zouden raken tussen de delen van de tractor en de grond.
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat de beroepsgrond dat geen gevaar bestond voor kantelen en dat derhalve geen verplichting bestond voor het monteren van een veiligheidsgordel, faalt. Daarbij heeft zij betrokken dat uit de verklaring van de werknemer, zoals opgenomen in het boeterapport, kan worden afgeleid dat sprake was van een gevaar voor kanteling. Indien een veiligheidsgordel was geïnstalleerd had het slachtoffer kunnen worden tegengehouden. Derhalve is aan de voorwaarden van artikel 7.17a, vierde lid, van het Arbobesluit voldaan en is de overtreding van het artikellid komen vast te staan, aldus de rechtbank.
4.1. Het college betoogt primair dat artikel 7.17a, vierde lid, van het Arbobesluit niet is overtreden omdat in de gegeven omstandigheden geen gevaar bestond voor kanteling van de tractor zodat op grond van dit artikellid geen verplichting bestond tot het installeren van een veiligheidsgordel.
4.2. De minister neemt het standpunt in dat de boete terecht is opgelegd nu artikel 7:17a, vierde lid, van het Arbobesluit reeds is overtreden indien het gevaar bestaat dat te vervoeren personen bij kanteling of omslaan bekneld raken tussen de delen van het mobiele arbeidsmiddel en de grond. Of de tractor in dit geval daadwerkelijk is overgeheld of gekanteld, is niet relevant. In de Nota van Toelichting (Stb. 1998, 589, blz. 24) staat dat onder het bedoelde gevaar mede wordt verstaan het gevaar dat personen in aanraking kunnen komen met banden, rupsbanden, of andere verplaatsingsmiddelen, of daartussen beklemd raken. Het is evident dat iemand die - door welke oorzaak dan ook - van een rijdende tractor valt het gevaar loopt bekneld te raken tussen de brede achterbanden van de tractor en de grond. De karakteristieke eigenschappen van een tractor maken volgens de minister daarom dat het gevaar voor personen om bekneld te raken tussen delen ervan en de grond, zelfs als de tractor slechts overhelt, al aanwezig is. Bovendien heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de tractor werd gebruikt op plaatsen waar het risico op kantelen bestond door de aanwezigheid van stoepranden. Dat volgens het college de tractor feitelijk niet is gekanteld en evenmin is aangetoond dat de tractor is overgeheld, levert geen bewijs op voor de stelling dat er geen gevaar voor kantelen bestond. Voorts blijkt uit de taakrisicoanalyse van 13 januari 2013 (bedoeld is: 2014) dat het kantelgevaar van de tractor op het sportpark weliswaar klein was, maar dat het kantelen niet onmogelijk was. Het kantelgevaar is vastgesteld op risicoklasse 4, hetgeen volgens de taakrisicoanalyse (hierna: TRA) betekent dat aandacht is vereist, aldus de minister.
4.3. Het college heeft onweersproken gesteld dat de tractor op sportpark ’t Cranevelt werd gebruikt voor het verrichten van onderhoudswerkzaamheden, het vervoeren van materialen - zoals blad, afval en grond - al dan niet met een kleine aanhanger, en het plaatsen dan wel uit de grond trekken van palen. Vast staat dat de tractor niet werd gebruikt op taluds. Eveneens onweersproken heeft het college gesteld dat de werknemer op de weg tegen een stoeprand is gereden met als gevolg dat hij uit de tractor is gevallen. Hij raakte vervolgens met zijn rechterbeen bekneld tussen het rechterachterwiel van de tractor en de grond.
Tussen partijen is niet in geschil dat artikel 7:17a, vierde lid, van het Arbobesluit pas is overtreden als er een kans bestaat dat de tractor bij de betreffende of gegeven werkzaamheden kantelt. Indien deze kans nihil is, is artikel 7:17a, vierde lid, van het Arbobesluit niet overtreden. Derhalve dient beoordeeld te worden of in dit geval een kans bestond dat de tractor op sportpark ’t Cranevelt zou kantelen bij de werkzaamheden waarvoor deze werd gebruikt. De rechter toetst dit zonder terughoudendheid. Het begrip kantelen is niet gedefinieerd in het Arbobesluit. Voor de uitleg van dit begrip dient aansluiting te worden gezocht bij de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gegeven. In het normale spraakgebruik betekent kantelen van een object het naar één kant omvallen of omslaan van het object. Het standpunt van de minister ter zitting dat ook het louter overhellen zonder omslaan kan worden aangemerkt als kantelen, volgt de Afdeling niet. De tractor werd in dit geval gebruikt op een sportpark dat bestond uit een geëgaliseerd terrein waarbij uitsluitend de aanwezige - naar ter zitting is vastgesteld: lage - stoepranden als relevante obstakels kunnen worden beschouwd. Het college stelt terecht dat de kans dat een tractor mede gezien de breedte van de banden bij voornoemde werkzaamheden op een dergelijk terrein omvalt nihil is. Dat dit risico nihil is, wordt bevestigd in de TRA waarin staat dat er geen gevaar is voor kantelen. Dat in de TRA wel risicoklasse 4 - mogelijk risico, aandacht vereist - is toegekend aan het kantelgevaar van de tractor geeft geen grond voor een ander oordeel nu de risicoklasse wordt bepaald door drie aspecten, zijnde; kans, gevolg en blootstelling. Voor het bepalen van het risico op kantelen in de zin van artikel 7:17a, vierde lid, van het Arbobesluit is slechts het aspect kans relevant. Die kans is weliswaar ingeschat op 1 - onwaarschijnlijk, kan in een grensgeval - maar hieraan ligt, zoals het college onweersproken heeft gesteld, enkel ten grondslag dat de TRA is opgesteld naar aanleiding van de gebeurtenissen rond het arbeidsongeval en nadat het boetebesluit was genomen. De opsteller van de TRA vond het gelet daarop niet reëel de kans op nihil in te schatten, terwijl hij dit voorafgaand aan het ongeval wel zou hebben gedaan. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte geconcludeerd dat aan de voorwaarden van artikel 7.17a, vierde lid, van het Arbobesluit is voldaan en dat de overtreding van dit artikellid is komen vast te staan.
Dat evident is dat een bestuurder die van een rijdende tractor valt, bekneld kan raken tussen de banden en de grond, is voor de vraag of dit artikellid is overtreden niet relevant. Immers, dit artikellid is slechts van toepassing als deze beknelling het gevolg is van de omstandigheid dat de bestuurder valt doordat de tractor kantelt. Derhalve is niet vast komen te staan dat een overtreding is begaan.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 18 april 2014 vernietigen. Nu bij gebreke van een overtreding geen boete mocht worden opgelegd, zal de Afdeling op de voet van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht op na te melden wijze in de zaak voorzien.
6. Gelet op het vorenstaande behoeft hetgeen het college voor het overige heeft aangevoerd geen bespreking meer.
7. Ten aanzien van het college is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 november 2014 in zaak nr. 14/3546;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 18 april 2014, kenmerk WBJA/JA-SVA/1.2014.0026.001;
V. herroept het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 28 november 2013, kenmerk 071302977/04;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan het college van burgemeester en wethouders van Arnhem het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Van Kooten-Vroegindeweij
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2015
559.