ECLI:NL:RBDHA:2014:13400
Rechtbank DHA — Uitspraak 


RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 13/9575
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 november 2014 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. J.R. van Angeren)
en
Het Bestuur van de Nederlandse Emissieautoriteit, verweerder
(gemachtigde: [gemachtigde]).
Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 40.000,--.
Bij besluit van 17 oktober 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 oktober 2014.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger], bijgestaan door de gemachtigde voornoemd. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, [gemachtigden].
Overwegingen
1. Op 15 november 2011 heeft eiseres middels de indiening van gestandaardiseerde formulieren aan verweerder gegevens verstrekt voor de kosteloze toewijzing broeikasgasemissierechten voor de periode 2013-2020. Eiseres heeft hierbij in verband met het feit dat de fabrieken in 2008 en 2009 een periode stil hebben gelegen een hogere ammoniakproduktie opgegeven dan de werkelijk geproduceerde ammoniak. Gebleken is dat eiseres in 2008 in totaal 118.039 ton en in 2009 in totaal 164.032 ton ammoniak aan haar productiecijfers heeft toegevoegd. In de bij de formulieren van 15 november 2011 gevoegde methodologierapporten heeft eiseres vorenstaande uiteengezet.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser beboet vanwege overtreding van artikel 16.21 van de Wet Milieubeheer (Wm) juncto artikelen 34bd (lid 1 en 2) en 34bg (lid 1 en 5) van de Regeling monitoring handel in emissierechten, zoals gewijzigd bij de Regeling van 23 september 2010 (Stcrt. 2010, 15372) en bij de Regeling van 19 mei 2011 (Stcrt. 2011, 9345) (de Regeling).
3. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder niet bevoegd is tot het opleggen van een boete. Zij voert hierbij aan dat de artikelen 34bd en 34bg van de Regeling geen grondslag vinden in een krachtens artikel 16.21 Wm vastgestelde Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB). Eiser is voorts de mening toegedaan dat de toepasselijke bepalingen uit de Regeling niet uitsluitend strekken ter uitvoering van de Europese regelgeving op dit gebied. De artikelen 34bd en 34 bg van de Regeling houden geen verbodsbepaling in. Eiseres merkt voorts op dat zij geen onjuiste gegevens heeft aangeleverd. Zij heeft overeenkomstig de uitvoeringsmaatregelen het formulier ingevuld en heeft vervolgens de gegevens aangevuld. Voor zover al sprake is van een overtreding is deze niet verwijtbaar. Zij heeft open en transparant gehandeld door in de bij de aanvraagformulieren gevoegde methodologierapporten aan te geven dat de opgevoerde productiecijfers zijn verhoogd vanwege de stilstand van de fabrieken. Ten slotte betoogt eiseres dat voor zover al een boete kan worden opgelegd deze gematigd dient te worden. Verweerder heeft bij het bepalen van de hoogte van de boete ten onrechte gewicht toegekend aan de omstandigheid dat het zou gaan om een “kernovertreding”. De door eiseres vermeendelijk gepleegde overtredingen komen niet voor in de beleidsregels zodat het in de rede had gelegen aan te sluiten bij de laagst mogelijke boete categorie. Voorts is er ten onrechte geen rekening mee gehouden dat eiseres zelf de vermeende overtreding heeft beëindigd, zij niet eerder in overtreding is geweest, er geen schade is berokkend aan het systeem van handel in broeikasgasemissierechten en dat zij geen enkel voordeel heeft genoten van de overtreding. Het door verweerder berekende mogelijke voordeel van € 6,6 miljoen is gebaseerd op de aanname dat de prijs van een emissierecht € 15,-- bedraagt. Eiseres stelt dat deze prijs momenteel rond de € 4,-- bedraagt. Dit houdt in dat het voordeel dat eiseres zou hebben kunnen genieten bijna 75% minder is dan het door verweerder aangenomen voordeel bij de bepaling van de hoogte van de boete. Gelet hierop dient de opgelegde boete verminderd te worden met eenzelfde percentage. Eiseres is van mening dat de boete gematigd dient te worden tot nihil, dan wel het volgens de beleidsregels laagst mogelijke bedrag, zijnde
€ 1.000,-- .
4. Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
5. Wettelijk kader
5.1
In artikel 16.21, eerste lid, Wm is het volgende bepaald:
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen met betrekking tot inrichtingen waarvoor het in artikel 16.5, vervatte verbod geldt en die behoren tot een bij onderscheidenlijk krachtens de maatregel aangewezen categorie, regels worden gesteld, die nodig zijn in het belang van de goede werking van het systeem van handel in emissierechten. Bij onderscheidenlijk krachtens de maatregel kan worden bepaald dat bij onderscheidenlijk krachtens de maatregel gestelde regels slechts gelden in daarbij aangegeven categorieën van gevallen.
5.2
Ingevolge artikel 21.6, zesde lid, Wm wordt hetgeen ingevolge deze wet bij algemene maatregel van bestuur kan worden geregeld, in afwijking daarvan bij ministeriële regeling geregeld, indien de regels uitsluitend strekken ter uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie, tenzij voor een juiste uitvoering wijziging van een algemene maatregel van bestuur of de wet noodzakelijk is.
5.3
Ingevolge artikel 18.16a, eerste lid Wm kan - voor zover hier van belang - het bestuur van de emissieautoriteit de overtreder een bestuurlijke boete opleggen in geval van overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 16.21.
5.4
Ingevolge artikel 18.6e, eerste lid, Wm bedraagt een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 18.16a, eerste lid, ten hoogste € 450.000,-- per overtreding of, indien de omzet van de betrokken onderneming in het boekjaar voorafgaand aan het jaar waarin de beschikking tot oplegging van de bestuurlijke boete is gegeven, meer dan € 4.500.000,-- bedraagt, ten hoogste 10% van die omzet.
5.5
Blijkens de preambule is de Regeling gebaseerd op de artikelen 9bis, tweede lid, en artikel 11, eerste lid, van de richtlijn nr. 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 13 oktober 2003 tot vaststelling
van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de
Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad (PbEU L 275 ),
zoals gewijzigd door artikel 1, onderdeel 13, van richtlijn nr. 2009/29/EG van het
Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 23 april 2009 tot wijziging van Richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in
broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap te verbeteren en uit te
breiden (PbEU L 140), en de artikelen 16.21 en 21.6, zesde lid, Wm.
5.6
Volgens artikel 34bd, eerste lid van de Regeling verstrekt degene die een inrichting drijft, het bestuur van de emissieautoriteit de door dat bestuur overeenkomstig de uitvoeringsmaatregelen in het standaardformulier, bedoeld in artikel 34bf, aangewezen gegevens met betrekking tot de kalenderjaren 2005 tot en met 2010 en, voor zover van toepassing, 2011.
Ingevolge het tweede lid kunnen als gegevens als bedoeld in het eerste lid in ieder geval worden aangewezen gegevens die betrekking hebben op een activiteit als bedoeld in
bijlage I bij de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten, zoals die bijlage is komen te luiden ingevolge artikel I, onderdeel 30, van richtlijn nr. 2009/29/EG, over:
a. de jaarlijkse productie van de betrokken installaties;
b. de jaarlijkse hoeveelheid van de door de betrokken installaties geproduceerde warmte;
c. het jaarlijkse verbruik van brandstoffen door de betrokken installaties;
d. de jaarlijkse procesemissies van de betrokken installaties;
e. het jaarlijkse verbruik van elektriciteit door de betrokken installaties.
5.7
Ingevolge artikel 34bg eerste lid van de Regeling bepaalt degene die een inrichting drijft, de in artikel 34bd bedoelde gegevens overeenkomstig de uitvoeringsmaatregelen.
Ingevolge het vijfde lid zorgt degene die een inrichting drijft, ervoor dat de in artikel 34bd bedoelde gegevens consistent zijn over de kalenderjaren 2005 tot en met 2010 en, voor zover van toepassing, 2011. Degene die de inrichting drijft, maakt daartoe zoveel mogelijk gebruik van dezelfde monitoringsmethodieken en gegevensbestanden.
5.8
Ingevolge artikel 34bf van de Regeling worden de in artikel 34bd bedoelde gegevens verstrekt en de in de artikel 34be bedoelde verantwoordingsrapportage overgelegd op een door het bestuur van de emissieautoriteit aangegeven wijze en met gebruikmaking van het door het bestuur van de emissieautoriteit vastgesteld standaardformulier.
5.9
In de toelichting bij artikel 34 bd van de Regeling staat onder meer het volgende:
“Artikel 34bd regelt het verstrekken van gegevens die als noodzakelijk moeten worden beschouwd om uiteindelijk in Nederland tot een correcte toewijzing van emissierechten binnen het ETS te komen. De belangrijkste verplichting is dat inrichtingen voor 1 juli 2011 bij het bestuur van de emissieautoriteit historische productiegegevens en, voor zover van toepassing, andere relevante gegevens aanleveren. Andere relevante gegevens kunnen zijn gegevens over de hoeveelheid geproduceerde warmte, het brandstofverbruik, procesemissies en het elektriciteitsverbruik (tweede lid). In principe gaat het hierbij om gegevens met betrekking tot de kalenderjaren 2005 tot en met 2009. Slechts in uitzonderingsgevallen dienen tevens gegevens over de kalenderjaren 2010 en 2011 te worden aangeleverd. In de geharmoniseerde uitvoeringsmaatregelen die de Commissie op grond van artikel 10bis van de herziene richtlijn 2003/87 zal vaststellen, zal worden opgenomen wanneer dit noodzakelijk is. Op de website van de emissieautoriteit (www.emissieautoriteit.nl) en in het standaardformulier (artikel 34bf) wordt aangegeven welke gegevens dienen te worden verstrekt en op welke wijze de gegevens moeten worden verstrekt.”
5.10
Artikel 7 van het Besluit van de Europese Commissie van 27 april 2011 tot vaststelling van een voor de hele Unie geldende overgangsregeling voor de geharmoniseerde kosteloze toewijzing van emissierechten overeenkomstig artikel 10 bis van Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad (het Besluit) luidt (voor zover van belang) als volgt:
1. Voor elke voor de kosteloze toewijzing van emissierechten krachtens artikel 10 bis van Richtlijn 2003/87/EG in aanmerking komende gevestigde installatie, met inbegrip van installaties die slechts nu en dan in werking zijn, met name installaties die op reserve of stand-by staan en installaties met een seizoenregeling, vragen de lidstaten, voor alle jaren van de periode van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2008 of waar toepasselijk van 1 januari 2009 tot en met 31 december 2010 dat de installatie in werking was, bij de exploitant alle relevante informatie en gegevens op voor elke in bijlage IV genoemde parameter.
5. De lidstaten verzamelen, registreren en documenteren de gegevens op een wijze die de bevoegde instanties in staat stelt om deze op gepaste wijze aan te wenden.
6. De rechtbank overweegt als volgt.
6.1
De rechtbank volgt niet de stelling van eiseres dat de wettelijke grondslag voor het opleggen van een boete ontbreekt omdat artikel 21.6 zesde lid Wm niet van toepassing is.  Gelet op de preambule in samenhang met de toelichting op de Regeling is de rechtbank van oordeel dat de Regeling uitsluitend strekt ter uitvoering van Europese regelgeving. Dat daarbij deels vooruitgelopen wordt op toekomstige geharmoniseerde uitvoeringsmaatregelen van de Europese Commissie zoals neergelegd in het Besluit leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het Besluit dateert van 27 april 2011 en derhalve gelding had ten tijde van de onderhavige gedraging van eiseres.
6.2
De stelling van eiseres dat alleen bij overtreding van een verbod een boete opgelegd kan worden is feitelijk onjuist. Ook gebodsbepalingen kunnen worden overtreden. De regels zijn voorts voldoende duidelijk zodat van schending van het lex certa beginsel geen sprake is.
6.3
Niet in geding is dat eiseres op de formulieren van 15 november 2011 een hogere ammoniakproduktie heeft opgegeven dan de werkelijk geproduceerde ammoniak. Zij heeft derhalve onjuiste gegevens verstrekt. De omstandigheid dat zij in de bijgevoegde methodologierapporten heeft aangegeven dat zij dit heeft gedaan en waarom zij dit heeft gedaan maakt niet dat haar in het geheel geen verwijt valt te maken. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat eiseres heeft nagelaten ten aanzien van deze handelswijze vooraf informatie in te winnen bij verweerder. Verweerders gemachtigde heeft ter zitting in dit kader onweersproken gesteld dat bedrijven zoals eiseres goed weten hoe zij verweerder kunnen bereiken als zij vragen hebben omtrent de gegevensverstrekking. Hiertegenover heeft de vertegenwoordiger van eiseres geen bevredigende verklaring kunnen geven voor het nalaten tevoren verweerder te benaderen over het dilemma waarvoor zij zich klaarblijkelijk gesteld zag. Ook heeft zij er bij de aanbieding van het betreffende formulier niet op gewezen dat de werkelijke cijfers zijn aangepast. Dat de door eiseres ingeschakelde verificateur met deze werkwijze heeft ingestemd doet niet af aan de eigen verantwoordelijkheid van eiseres voor het aanleveren van juiste gegevens. Overigens heeft de verificateur er uitdrukkelijk op gewezen dat de door eiseres aangebrachte productieverhoging naar zijn inzicht niet conform de regelgeving is.
6.4
De rechtbank ziet in hetgeen eiseres overigens heeft aangevoerd geen aanleiding de opgelegde boete te matigen. Uit het bestreden besluit, in samenhang bezien met het primaire besluit, alsmede het verhandelde ter zitting kan worden opgemaakt dat verweerder bij de hoogte van de boete in aanmerking heeft genomen dat eiseres in de methodologierapporten wel de juiste gegevens heeft verstrekt alsmede de rol die de verificateur in deze heeft gespeeld. Verweerder heeft tevens in aanmerking genomen dat eiseres uiteindelijk alsnog de juiste gegevens middels de daartoe aangewezen formulieren heeft verstrekt en geen daadwerkelijk economisch voordeel heeft genoten. De rechtbank neemt in aanmerking de onweersproken stelling van verweerders gemachtigde ter zitting, dat de thans opgelegde boete zeer mild is in vergelijking met de bedragen die als boete plegen te worden opgelegd in gevallen waarin opzettelijk onjuiste informatie is verstrekt. Met verweerder is de rechtbank voorts van oordeel dat ook indien wordt uitgegaan van een prijs van € 4,-- per emissierecht het in deze gaat om een dermate groot mogelijk te behalen voordeel dat niet gesteld kan worden dat de hoogte van de opgelegde boete niet in evenredige verhouding staat tot de overtreding.
6.5
Het beroep is ongegrond.
6.6
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.T. Paulides, voorzitter, mrs. D. Allewijn en
J.E. Visser, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 november 2014.
griffier							voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.