ECLI:NL:RVS:2015:318
Raad van State — Uitspraak 


201112472/1/A3.
Datum uitspraak: 11 februari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, wonend te Dordrecht,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 oktober 2011 in zaak nr. 10/4885 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
de minister voor Immigratie en Asiel, thans: de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 3 december 2009 heeft de staatssecretaris van Justitie een verzoek van [appellant] en anderen om inzage in als minuten aangeduide stukken, die zijn betrokken bij de totstandkoming van de besluiten van  26 augustus 2009 tot het buiten behandeling stellen van de aanvragen om aan hen een machtiging tot voorlopig verblijf te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 8 april 2010 heeft de minister van Justitie het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 oktober 2011 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
De minister voor Immigratie en Asiel heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en anderen hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) om van de minuten kennis te nemen.
De Afdeling heeft de beslissing aangehouden in verband met de prejudiciële vragen die de Afdeling bij verwijzingsuitspraak van 1 augustus 2012 in de zaken nrs. 201108135/1/A3 en 201110165/1/A3 heeft gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof).
Bij arrest van 17 juli 2014 in de gevoegde zaken C-141/12 en C-372/12, inzake Y.S., tegen de minister voor Immigratie en Asiel onderscheidenlijk de minister voor Immigratie en Asiel tegen M. en tegen S. (ECLI:EU:C:2014:2081; hierna: het arrest) heeft het Hof deze vragen beantwoord.
[appellant] en anderen en de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (hierna: de staatssecretaris) hebben een reactie ingediend.
De staatssecretaris heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2015, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. H.D. Streef en mr. S. Raterink, beiden werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND), zijn verschenen.
Overwegingen
1. Onder de staatssecretaris worden tevens verstaan diens rechtsvoorgangers.
2. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold voor de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
3. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder persoonsgegeven verstaan: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon.
Ingevolge artikel 35, eerste lid, heeft de betrokkene het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. De verantwoordelijke deelt de betrokkene schriftelijk binnen vier weken mede of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt.
Ingevolge het tweede lid bevat de mededeling, indien zodanige gegevens worden verwerkt, een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.
Ingevolge artikel 43, aanhef en onder e, kan de verantwoordelijke artikel 35 buiten toepassing laten voor zover dit noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
4. De Afdeling stelt vast dat de besluiten van 3 december 2009 en 8 april 2010 zijn genomen door een senior medewerker van de IND namens het hoofd van de IND namens onderscheidenlijk de staatssecretaris van Justitie en de minister van Justitie. Nu in deze zaak is verzocht om minuten behorende bij besluiten tot het buiten behandeling stellen van aanvragen om een machtiging tot voorlopig verblijf, is, zoals de staatssecretaris in zijn nader stuk te kennen heeft gegeven, de minister van Buitenlandse zaken hiertoe bevoegd. Aan de besluiten van 3 december 2009 en 8 april 2010 kleeft derhalve een bevoegdheidsgebrek. De Afdeling volgt het standpunt van de staatssecretaris dat aannemelijk is dat [appellant] en anderen door dit gebrek niet zijn benadeeld en ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de minister van Buitenlandse Zaken, blijkens diens verklaring van 14 januari 2015, de besluiten van 3 december 2009 en 8 april 2010 en de overwegingen waarop die besluiten zijn gebaseerd, voor zijn rekening heeft genomen. Voorts zijn dezelfde medewerkers van de IND bevoegd besluiten te nemen zowel namens het hoofd van de Visadienst namens de minister van Buitenlandse Zaken, als namens het hoofd van de IND namens de staatssecretaris dan wel de minister van Justitie.
5. Bij brief van 8 oktober 2009 heeft de staatssecretaris aan [appellant] en anderen meegedeeld dat in de minuten een opsomming is gegeven van de relevante stappen in de procedure tot het moment van de besluiten van 26 september 2009.
6. Aan de weigering inzage in de minuten te verlenen heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat deze, naast de persoonsgegevens van [appellant] en anderen, een juridische analyse van de zaak bevatten waarop artikel 35 van de Wbp niet van toepassing is. Voor zover het persoonsgegevens betreft, heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat met hetgeen is meegedeeld in de brief van 8 oktober 2009 reeds aan het verzoek van [appellant] en anderen is voldaan. De staatssecretaris heeft in het besluit op bezwaar van 8 april 2010 voorts het standpunt ingenomen dat terecht geen beoordeling van het verzoek op grond van de Wob heeft plaatsgevonden, omdat niet is gebleken dat een verzoek op grond van die wet is gedaan.
7. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris ten onrechte het verzoek van [appellant] en anderen niet ook op grond van de Wob heeft beoordeeld. De rechtbank heeft evenwel aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het besluit van 8 april 2010 in stand te laten, omdat naar haar oordeel geen grond bestond voor het oordeel dat de staatssecretaris de minuten op grond van de Wob aan [appellant] en anderen had moeten verstrekken.
8. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank hiermee buiten de grenzen van het geding is getreden. Zij voeren aan dat hun onvoldoende gelegenheid is geboden op de door de rechtbank vermelde reden waarom de staatssecretaris openbaarmaking van de minuten zou mogen weigeren, te reageren.
8.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris ten onrechte het verzoek van [appellant] en anderen niet ook op grond van de Wob heeft beoordeeld. Daarbij heeft deze terecht in aanmerking genomen dat [appellant] en anderen hebben verzocht om inzage in documenten en reeds in hun bezwaarschrift hebben aangevoerd, dat het verzoek ten onrechte niet tevens als verzoek op grond van de Wob is beoordeeld. Nu echter het besluit op bezwaar van 8 april 2010 geen inhoudelijke beoordeling van het verzoek op grond van de Wob omvat en, zoals volgt uit het proces-verbaal van het verhandelde ter zitting in beroep, door de staatssecretaris in beroep geen standpunt over het verzoek op grond van de Wob is ingenomen, is de rechtbank buiten de grenzen van het geding getreden door de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van 8 april 2010 in stand te laten met de hiervoor onder 7 vermelde reden.
Het betoog slaagt.
9. [appellant] en anderen betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte geen inhoudelijk oordeel heeft gegeven over de beroepsgronden gebaseerd op de Wbp.
9.1. In beroep hebben [appellant] en anderen gronden aangevoerd tegen de handhaving van de afwijzing van het verzoek om inzage in de minuten op grond van de Wbp. Uit het proces-verbaal van het verhandelde ter zitting van de rechtbank volgt dat zij deze beroepsgronden niet hebben prijsgegeven. De rechtbank heeft daarom deze beroepsgronden ten onrechte niet bij de beoordeling van het geschil betrokken.
Het betoog slaagt.
10. Het hoger beroep is, gelet op hetgeen onder 8.1 en 9.1 is overwogen, gegrond. Hetgeen [appellant] en anderen voorts betogen, behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 8 april 2010 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden voor zover daarop nog moet worden beslist.
11. [appellant] en anderen betogen dat de juridische analyse een persoonsgegeven is en de staatssecretaris ingevolge artikel 35, tweede lid, van de Wbp gehouden was een volledig overzicht van de in de minuten neergelegde persoonsgegevens te verstrekken, hetgeen hij met de mededeling in de brief van 8 oktober 2009 niet heeft gedaan.
11.1. Uit het arrest volgt dat de in de minuut neergelegde juridische analyse, waarin de gronden zijn uiteengezet die de medewerker heeft betrokken bij de totstandkoming van het ontwerpbesluit dat deze moet opstellen in het kader van de procedure die voorafgaat aan de vaststelling van een besluit over de aanvraag, als zodanig niet als een persoonsgegeven kan worden aangemerkt. In zoverre valt de juridische analyse als zodanig niet onder het bereik van de Wbp en mist artikel 35 van de Wbp toepassing.
Voorts volgt uit het arrest dat gegevens betreffende de aanvrager, zoals diens naam, geboortedatum, nationaliteit, geslacht, etniciteit, religie en taal, zonder meer informatie vormen betreffende deze natuurlijke persoon en derhalve als persoonsgegevens moeten worden aangemerkt in de zin van de Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PB 1995 L 281; hierna: de Privacyrichtlijn). Ook als deze gegevens over de aanvrager in de juridische analyse in een minuut zijn vermeld en de feitelijke basis vormen voor de juridische analyse moeten zij als persoonsgegevens in de zin van de Privacyrichtlijn worden aangemerkt. Op deze gegevens is derhalve de Wbp van toepassing.
Het recht op inzage als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de Wbp heeft, zo volgt uit het arrest, uitsluitend betrekking op de persoon betreffende gegevens die vallen onder het bereik van de Wbp. Over de wijze van verstrekking van deze gegevens heeft het Hof overwogen dat het aan de lidstaten is om te bepalen welke concrete materiële vorm die verstrekking moet krijgen, mits dat in begrijpelijke vorm geschiedt. Voor zover aan de met het recht op inzage nagestreefde doelstelling volledig kan worden voldaan met een andere vorm van verstrekking kan de betrokkene aan artikel 12, aanhef en onder a, van de Privacyrichtlijn geen recht ontlenen afschrift te verkrijgen van het originele document of bestand waarin hem betreffende gegevens zijn vermeld, aldus het Hof. Het volstaat dat aan de aanvrager, bedoeld in artikel 35, tweede lid, van de Wbp, een volledig overzicht in begrijpelijke vorm van deze persoonsgegevens wordt verstrekt, voorzien van een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens, zodat de aanvrager die gegevens kan controleren op hun juistheid en kan controleren of zij in overeenstemming met de Wbp zijn verwerkt.
11.2. Na kennisneming van de met toepassing van artikel 8:29 van de Awb overgelegde minuten, is de Afdeling van oordeel dat de daarin vervatte juridische analyse mede [appellant] en anderen betreffende persoonsgegevens bevat. Zoals volgt uit het arrest is de juridische analyse als zodanig geen persoonsgegeven. In zoverre faalt het betoog. Voor de in de minuten voorkomende [appellant] en anderen betreffende persoonsgegevens geldt echter dat die binnen het toepassingsbereik van de Wbp vallen en daarop het in de Wbp voorziene inzagerecht betrekking heeft.
11.3. De staatssecretaris heeft met de mededeling over de minuten zoals neergelegd in de brief van 8 oktober 2009 niet voldaan aan artikel 35, tweede lid, van de Wbp, nu de concrete in de minuten voorkomende persoonsgegevens van [appellant] en anderen zelf ontbreken en derhalve geen volledig overzicht in begrijpelijke vorm van deze gegevens gegeven. Het besluit van 8 april 2010 is genomen in strijd met artikel 35, tweede lid, van de Wbp.
Het betoog slaagt in zoverre.
12. [appellant] en anderen betogen dat zij ten onrechte in de bezwaarfase niet in de gelegenheid zijn gesteld om te worden gehoord.
12.1. Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb kan van het horen van belanghebbenden worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 november 2005 in zaak nr. 200502754/1), is daarvan slechts sprake indien uit een bezwaarschrift aanstonds volgt dat de bezwaren ongegrond zijn en redelijkerwijs geen twijfel over die conclusie mogelijk is.
Niet in geschil is dat [appellant] en anderen in de bezwaarfase niet in de gelegenheid zijn gesteld te worden gehoord, omdat het bezwaar door de staatssecretaris kennelijk ongegrond werd geacht. Nu [appellant] en anderen in bezwaar gemotiveerd hebben aangevoerd, dat en waarom de door de staatssecretaris aan het besluit van 3 december 2009 ten grondslag gelegde weigering niet kan worden gehanteerd, was redelijkerwijs twijfel mogelijk over de ongegrondheid van het bezwaar. De staatssecretaris had er daarom niet van mogen afzien om [appellant] en anderen in de gelegenheid te stellen te worden gehoord. Het besluit van 8 april 2010 is genomen in strijd met artikel 7:2, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb.
Het betoog slaagt.
13. Gelet op hetgeen onder 11.3 en 12.1 is overwogen zal de Afdeling, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen het besluit van 8 april 2010 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
In het kader van de definitieve beslechting van het geschil zal de Afdeling bezien of het in hoger beroep in verweer door de staatssecretaris ten aanzien van het verzoek op grond van de Wbp naar voren gebrachte aanleiding geeft de rechtsgevolgen gedeeltelijk in stand te laten. Ten aanzien van het verzoek op grond van de Wob heeft de staatssecretaris ook in hoger beroep geen standpunt ingenomen.
14. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat voor zover hij is gehouden een overzicht te verstrekken van [appellant] en anderen betreffende persoonsgegevens, artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp daaraan in de weg staat. Volgens de staatssecretaris zou degene die een minuut opstelt zich belemmerd kunnen voelen in de vrijheid om argumenten en overwegingen naar voren te brengen, die bij de besluitvorming van belang kunnen zijn, indien na afronding van de besluitvorming een overzicht van de persoonsgegevens moet worden verstrekt.
15. Naar het oordeel van de Afdeling staat het belang van de ongestoorde gedachtewisseling tussen ambtenaren niet aan verstrekking van de [appellant] en anderen betreffende persoonsgegevens in de weg. Daarbij is van belang dat de staatssecretaris slechts is gehouden een volledig overzicht in begrijpelijke vorm van die persoonsgegevens te verstrekken. De juridische analyse waarbij een ambtenaar voor intern beraad zijn persoonlijke opvattingen ter voorbereiding van de beslissing uiteenzet, is, zoals volgt uit het arrest, als zodanig niet een persoonsgegeven en valt derhalve als zodanig niet onder het toepassingsbereik van de Wbp. De staatssecretaris heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat, voor zover hij is gehouden een overzicht te verstrekken van [appellant] en anderen betreffende persoonsgegevens, artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp daaraan in de weg staat.
Gezien het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding de rechtsgevolgen gedeeltelijk in stand te laten. De minister van Buitenlandse Zaken dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] en anderen te nemen. Daarbij dient hij ervan uit te gaan dat het verzoek om inzage in de minuten is gebaseerd op zowel de Wbp als de Wob.
16. De minister van Buitenlandse Zaken dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 oktober 2011 in zaak nr. 10/4885;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Justitie van 8 april 2010, kenmerk 9401-25-0225;
V. veroordeelt de minister van Buitenlandse Zaken tot vergoeding van bij [appellant en anderen] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.715,00 (zegge: zeventienhonderdvijftien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
VI. gelast dat de minister van Buitenlandse Zaken aan [appellant en anderen] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 377,00 (zegge: driehonderdzevenenzeventig euro)voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Nell, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Nell
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2015
597.