ECLI:NL:RVS:2016:782
Raad van State — Uitspraak 


201504735/1/R2.
Datum uitspraak: 23 maart 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 augustus 2014, kenmerk 2014/0221387, heeft het college de door [appellant] aangevraagde vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) voor het in werking hebben van een vleesvarkens- en melkrundveehouderij aan de [locatie 1] te Lutten, geweigerd.
Bij besluit van 4 mei 2015, kenmerk 2015/0078207, heeft het college de door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 januari 2016, waar [appellant], bijgestaan door mr. A. Kwint, advocaat [NAAM], en G.J. Vliem, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. van Kippersluis en A.M. Rensen, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] exploiteert een vleesvarkens- en melkrundveehouderij aan de [locatie 1] te Lutten. Dit agrarische bedrijf ligt in de omgeving van onder meer de Natura 2000-gebieden Vecht- en Beneden-Reggegebied, Engbertsdijkvenen en Uiterwaarden Zwarte Water en Vecht. [appellant] heeft op 31 juli 2013, aangevuld op 25 november 2013, 20 juni 2014 en 21 juli 2014, een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 ingediend voor uitbreiding en exploitatie van zijn agrarische bedrijf. De vergunningaanvraag heeft betrekking op een veebestand met een ammoniakemissie van 5.177,7 kg per jaar. Voor de exploitatie van het bedrijf is niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) verleend.
Vast staat dat de door [appellant] aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitats in voornoemde Natura 2000-gebieden ten opzichte van de vergunde situatie ten tijde van de referentiedata 10 juni 1994, 24 maart 2000 en 7 december 2004. Vanwege deze depositietoename heeft [appellant] een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen van de aangevraagde situatie voor de betrokken gebieden. In de passende beoordeling is de depositietoename vanwege de gewenste bedrijfssituatie gesaldeerd met de afname van stikstofdepositie als gevolg van gehele of gedeeltelijke beëindiging van milieuvergunningplichtige activiteiten op de agrarische bedrijven aan de [locatie 2] te Harbrinkhoek, aan de [locatie 3] te Enter, aan de [locatie 4] te Saasveld, aan de [locatie 5] te Haaksbergen, aan de [locatie 6] te Rijssen en aan de [locatie 7] te Enter (hierna: de saldo-gevende bedrijven).
2. Bij het bestreden besluit heeft het college de door [appellant] aangevraagde vergunning geweigerd, omdat het op grond van de passende beoordeling niet de zekerheid heeft verkregen dat de aangevraagde situatie de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Het college stelt zich op het standpunt dat de afname van stikstofdepositie op voornoemde gebieden als gevolg van gehele of gedeeltelijke beëindiging van milieuvergunningplichtige activiteiten op de saldo-gevende bedrijven niet als maatregel bij de passende beoordeling kon worden betrokken. Volgens het college ontbreekt directe samenhang tussen de ingetrokken milieuvergunningen van de saldo-gevende bedrijven en de aangevraagde Nbw-vergunning voor het bedrijf van [appellant]. Daartoe stelt het college dat zowel uit de intrekkingsbesluiten als uit de overeenkomsten tussen de saldo-gevende bedrijven en DLV Intensief Advies B.V. (hierna: DLV) omtrent overname van stikstofdepositiesaldo van de in te trekken milieuvergunningen niet is gebleken dat de milieuvergunningen van de saldo-gevende bedrijven zijn of zouden worden ingetrokken ten behoeve van het bedrijf van [appellant].
Ten aanzien van de door [appellant] overgelegde schriftelijke verklaringen van de saldo-gevende bedrijven, waarin zij naderhand verklaren dat de milieuvergunningen destijds zijn ingetrokken ten behoeve van het bedrijf van [appellant], stelt het college dat het geen waarde aan deze verklaringen heeft kunnen toekennen. Deze verklaringen zijn deels feitelijk onjuist en staan voor een ander deel ten opzichte van het bedrijf van [appellant] in een te ver verwijderd verband gelet op hetgeen is vermeld in de intrekkingsbesluiten en in voornoemde overeenkomsten.
3. [appellant] betoogt dat directe samenhang bestaat tussen de ingetrokken milieuvergunningen van de saldo-gevende bedrijven en de aangevraagde Nbw-vergunning voor zijn bedrijf. Dit blijkt volgens hem uit de overeenkomsten tussen de saldo-gevende bedrijven en DLV in samenhang bezien met de overeenkomst die hij met DLV heeft gesloten. In laatstgenoemde overeenkomst is vermeld dat DLV optreedt als gemachtigde van de (gedeeltelijke) bedrijfsbeëindigers en dat de inrichtingen van deze bedrijfsbeëindigers zijn gelegen in de gemeenten Wierden, Tubbergen, Dinkelland, Haaksbergen en Rijssen-Holten. De zes saldo-gevende bedrijven liggen in een van deze genoemde gemeenten. Uit voornoemde overeenkomsten blijkt volgens [appellant] dat het vrijgevallen stikstofdepositiesaldo als gevolg van gehele of gedeeltelijke beëindiging van milieuvergunningplichtige activiteiten op de saldo-gevende bedrijven, door hem is overgenomen. In dit verband brengt [appellant] naar voren dat DLV op zijn verzoek op zoek is gegaan naar potentieel saldo-gevende bedrijven. De omstandigheid dat DLV optreedt als bemiddelaar tussen de saldo-gevende bedrijven en zijn bedrijf, maakt volgens [appellant] niet dat directe samenhang tussen de ingetrokken milieuvergunningen en de aangevraagde Nbw-vergunning ontbreekt.
Voorts brengt [appellant] naar voren dat in de intrekkingsbesluiten niet expliciet is vermeld dat de milieuvergunningen van de saldo-gevende bedrijven zijn ingetrokken ten behoeve van zijn bedrijf, omdat ten tijde van de door de saldo-gevende bedrijven gedane verzoeken tot intrekking van de milieuvergunningen het ‘Beleidskader Natura 2000 en stikstof voor veehouderijen’ van 13 april 2010 van de provincie Overijssel van toepassing was. Dit beleidskader, dat op 19 juli 2013 door het college is ingetrokken, vereiste volgens [appellant] niet dat uit een intrekkingsbesluit expliciet moest blijken dat de milieuvergunning van een saldo-gevend bedrijf werd ingetrokken ten behoeve van uitbreiding van een ander bedrijf. Om aan te tonen dat de milieuvergunningen van de saldo-gevende bedrijven zijn ingetrokken ten behoeve van zijn bedrijf, heeft [appellant] schriftelijke verklaringen van de saldo-gevende bedrijven aan het college overgelegd. Volgens [appellant] heeft het college in de besluitvorming ten onrechte geen rekening gehouden met deze verklaringen.
4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013 in de zaken met nrs. 201303243/1/R2, 201303324/1/R2, 201303514/1/R2 en 201303816/1/R2) kan saldering in de vorm van - gedeeltelijke - intrekking van een milieuvergunning, Hinderwetvergunning of melding (hierna tezamen aangeduid als: milieuvergunning) ten behoeve van de verlening van een Nbw-vergunning voor de oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf onder voorwaarden worden betrokken als maatregel in een passende beoordeling. Een voorwaarde om deze vorm van saldering, ook wel aangeduid als externe saldering, als maatregel te kunnen betrekken bij een passende beoordeling, is dat er een directe samenhang bestaat tussen de intrekking van de milieuvergunning en de verlening van de Nbw-vergunning. Die directe samenhang wordt aangenomen als de vergunning voor het saldo-gevende bedrijf daadwerkelijk is of zal worden ingetrokken ten behoeve van de oprichting of uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf. Dit kan blijken uit het intrekkingsbesluit of uit een overeenkomst tussen het saldo-gevende en saldo-ontvangende bedrijf over de overname van het stikstofdepositiesaldo van de in te trekken milieuvergunning. Verder dient vast te staan dat de bedrijfsvoering van het saldo-gevende bedrijf - in zoverre - daadwerkelijk is of wordt beëindigd. Voornoemde voorwaarden voor het aanmerken van externe saldering als maatregel zijn gesteld uit het oogpunt van de ingevolge artikel 19g, eerste lid, van de Nbw 1998 vereiste zekerheid dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast.
5. Vast staat dat in de overeenkomst tussen [appellant] en DLV is vermeld dat DLV optreedt als gemachtigde van de (gedeeltelijke) bedrijfsbeëindigers en dat de inrichtingen van deze bedrijfsbeëindigers zijn gelegen in de gemeenten Wierden, Tubbergen, Dinkelland, Haaksbergen en Rijssen-Holten. Voorts is in de overeenkomsten tussen de saldo-gevende bedrijven aan de [locatie 2] te Harbrinkhoek, aan de [locatie 3] te Enter en aan de [locatie 7] te Enter en DLV vermeld dat DLV gemachtigd is op te treden als koper dan wel bemiddelaar en de ammoniakrechten door te leveren aan de uiteindelijke kopers, die voornemens zijn de ammoniakrechten te benutten voor de aanvraag voor een vergunning in het kader van de Nbw 1998. In de overeenkomst tussen het saldo-gevende bedrijf aan de [locatie 4] te Saasveld en DLV is vermeld dat dit bedrijf op basis van de ‘Beleidsregel Natura 2000 en stikstof voor veehouderijen’ ammoniakemissie wenst te verkopen. In de overeenkomst tussen het saldo-gevende bedrijf aan de [locatie 6] te Rijssen en DLV is niet vermeld waarom dit bedrijf overgaat tot verkoop van ammoniakemissie. Voorts ontbreekt in de stukken een overeenkomst tussen het saldo-gevende bedrijf aan de [locatie 5] te Haaksbergen en DLV dan wel [appellant].
Gelet op het voorgaande is, anders dan [appellant] betoogt, uit de overeenkomsten tussen de saldo-gevende bedrijven en DLV omtrent overname van stikstofdepositiesaldo van de in te trekken milieuvergunningen in samenhang bezien met de overeenkomst die [appellant] met DLV heeft gesloten, niet gebleken dat de milieuvergunningen van de saldo-gevende bedrijven zijn of zouden worden ingetrokken ten behoeve van het bedrijf van [appellant].
6. Voorts is niet in geschil dat uit geen van de intrekkingsbesluiten blijkt dat de betreffende milieuvergunning van het saldo-gevende bedrijf is ingetrokken ten behoeve van het bedrijf van [appellant]. Uit het besluit tot intrekking van de milieuvergunningen van het saldo-gevende bedrijf aan de [locatie 5] te Haaksbergen blijkt juist dat deze milieuvergunningen zijn ingetrokken ten behoeve van drie andere bedrijven dan het bedrijf van [appellant]. Weliswaar heeft het bedrijf aan de [locatie 5] te Haaksbergen op 11 juli 2014 schriftelijk verklaard dat de milieuvergunningen destijds zijn ingetrokken ten behoeve van het bedrijf van [appellant], maar naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat aan deze schriftelijke verklaring geen doorslaggevende betekenis kan worden toegekend. Hiertoe wordt overwogen dat niet op basis van objectieve gegevens is gebleken dat de emissierechten van het bedrijf aan de [locatie 5] te Haaksbergen niet ten goede zijn gekomen aan de in het intrekkingsbesluit genoemde drie bedrijven. Daarbij is tevens van belang dat, zoals onder 5 is vermeld, in de stukken een overeenkomst tussen het bedrijf aan de [locatie 5] te Haaksbergen en DLV dan wel [appellant] ontbreekt.
Voor zover [appellant] heeft betoogd dat uit de intrekkingsbesluiten geen directe samenhang blijkt omdat destijds op grond van voornoemd beleidskader niet was vereist dat uit een intrekkingsbesluit expliciet moest blijken dat de milieuvergunning van het saldo-gevende bedrijf werd ingetrokken ten behoeve van uitbreiding van een ander bedrijf, overweegt de Afdeling dat, wat daar ook van zij, dit voor het oordeel of directe samenhang bestaat tussen de ingetrokken milieuvergunningen van de saldo-gevende bedrijven en de aangevraagde Nbw-vergunning niet relevant is. Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt immers dat een voorwaarde om externe saldering als maatregel bij een passende beoordeling te kunnen betrekken, is dat er een directe samenhang bestaat tussen de intrekking van de milieuvergunning en de verlening van de Nbw-vergunning. Overigens heeft het college ter zitting naar voren gebracht dat indien [appellant] van mening is dat hij door voornoemd beleidskader nadeel heeft ondervonden, hij zich kan wenden tot de provincie met een verzoek tot tegemoetkoming hierin.
7. Gelet op het voorgaande is in ieder geval niet van een directe samenhang gebleken tussen de ingetrokken milieuvergunningen van het bedrijf aan de [locatie 5] te Haaksbergen en de aangevraagde Nbw-vergunning voor het bedrijf van [appellant], zodat de intrekking van de milieuvergunningen voor dat bedrijf niet als maatregel bij de passende beoordeling kon worden betrokken. Reeds hierom heeft het college zich er op grond van de door [appellant] gemaakte passende beoordeling niet van kunnen verzekeren dat de aangevraagde situatie de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Het college heeft de aangevraagde vergunning derhalve terecht geweigerd.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, griffier.
w.g. Helder w.g. Broekman
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2016
12-579-772.