ECLI:NL:RVS:2016:209
Raad van State — Uitspraak 


201502567/1/A1.
Datum uitspraak: 3 februari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Epe (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 februari 2015 in zaak nr. 14/6352 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Epe.
Procesverloop
Bij besluit van 12 februari 2014 heeft het college [appellant] onder het opleggen van dwangsommen gelast om een berging, zwembad, garage en tuinhuis bij zijn recreatiewoning op het perceel [locatie] te Epe (hierna: het perceel) binnen acht weken na de verzenddatum van dit besluit te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 2 april 2014 heeft het college de bij besluit van 12 februari 2014 opgelegde last ingetrokken met betrekking tot de berging, het zwembad en de garage.
Bij besluit van 25 juli 2014 heeft het college het door [appellant] tegen de besluiten van 12 februari 2014 en 2 april 2014 gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het besluit van 12 februari 2014 ziet op het verwijderen van de berging, het zwembad en de garage. Voor zover dat besluit ziet op het verwijderen en verwijderd houden van het tuinhuis is het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 februari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting, gevoegd met zaken nrs. 201502570/1/A1, 201502569/1/A1 en 201502568/1/A1, behandeld op 22 september 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. M. Kuiper, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door J. Bovendorp en A. Winkelman, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Daarna zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn beroep voor zover dat is gericht tegen de gegrondverklaring van het door hem gemaakte bezwaar tegen het besluit van 2 april 2014 met betrekking tot de berging, het zwembad en de garage ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Hij voert daartoe aan dat hij belang heeft bij een beoordeling van de vraag of het college zijn bezwaar op de juiste gronden gegrond heeft verklaard.
Volgens [appellant] is het onredelijk bezwarend dat hij in een opvolgende bestuursdwangprocedure opnieuw verweer dient te voeren tegen de alsdan opgelegde last onder dwangsom.
1.1. Het college heeft het besluit van 12 februari 2014 met betrekking tot de berging, het zwembad en de garage bij besluit van 2 april 2014 ingetrokken en het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 12 februari 2014 in zoverre gegrond verklaard. De rechtbank heeft het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft [appellant] terecht niet gevolgd in zijn betoog dat hij in beroep kon opkomen tegen de gronden waarop de gegrondverklaring van zijn bezwaar berustte, reeds omdat een bij de rechtbank ingesteld beroep er niet toe kan leiden dat uitsluitend de motivering van een besluit wordt herroepen of vernietigd.
2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Wissel en Schraveren" rust op het deel van het perceel waarop het tuinhuis staat de bestemming "Bos".
Ingevolge artikel 6.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Bos" aangewezen gronden bestemd voor de aanleg, instandhouding en ontwikkeling van bosbeplanting.
Ingevolge artikel 6.2 mogen op de voor "Bos" aangewezen gronden uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van de bestemming worden gebouwd.
Ingevolge artikel 6.3.1 is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken in strijd met de bepalingen uit dit bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 26.1 mag een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning, en afwijkt van het plan, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
b. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de bouwvergunning wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
Ingevolge artikel 26.3 is het eerste lid niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
Ingevolge artikel 26.4 mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
Ingevolge artikel 26.5, onder a, is het verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in 26.4 , te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
Ingevolge artikel 26.5, onder b, is het verboden het gebruik, bedoeld in 26.4 te hervatten of te laten hervatten, indien dat gebruik na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken.
Ingevolge artikel 2, aanhef en derde lid, aanhef en onder f, aanhef en onderdeel 3°, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, zoals dat artikel luidde ten tijde van belang, (hierna: het Bor) is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
(…)
f. niet aan of bij:
(…)
3° een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden.
3. Niet in geschil is dat [appellant] het tuinhuis op het perceel heeft gebouwd en dat gebouw in strijd is met het bestemmingsplan. Verder is ook niet in geschil dat voor dat gebouw geen omgevingsvergunning is verleend.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor het tuinhuis geen omgevingsvergunning is vereist.
Hij voert daartoe aan dat dat gebouw een op de grond staand bijbehorend bouwwerk is als bedoeld in artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II bij het Bor. Volgens [appellant] is dat gebouw niet gebouwd bij een bouwwerk ten behoeve van een recreatief nachtverblijf omdat de recreatiewoning permanent wordt bewoond en dit gebruik onder het gebruiksovergangsrecht kan worden gebracht als bedoeld in artikel 26.4 van de planregels. De in artikel 2, aanhef en derde lid, aanhef en onder f, aanhef en onderdeel 3°, van bijlage II bij het Bor bedoelde uitzonderingsituatie is daarom hier niet van toepassing, aldus [appellant]. Hij verwijst ter motivering van zijn betoog naar de Nota van Toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 145-146).
4.1. Uit de gedingstukken blijkt dat het tuinhuis is gebouwd bij een recreatiewoning die wordt gebruikt voor permanente bewoning. Naar niet in geschil is, valt dit gebruik onder het in artikel 26.4 van de planregels neergelegde gebruiksovergangsrecht.
Naar het oordeel van de Afdeling betekent deze omstandigheid evenwel niet dat dit gebouw niet is gebouwd bij een bouwwerk ten behoeve van een recreatief nachtverblijf als bedoeld in artikel 2, aanhef en derde lid, aanhef en onder f, aanhef en onderdeel 3°, van bijlage II bij het Bor.
Daarbij is van belang dat de recreatiewoning op het perceel in het bestemmingsplan is bestemd als recreatiewoning. Het feitelijke gebruik van de recreatiewoning doet hieraan niet af.
4.2. Steun voor dit oordeel vindt de Afdeling in de Nota van Toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 145-146). Hierin is onder meer het volgende vermeld.
"De onder 3° opgenomen uitzondering ziet (…) niet op een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden waarvoor een omgevingsvergunning met een onbeperkte gelding is verleend om het bouwwerk, in strijd met het bestemmingsplan of andere planologische regeling, voor bewoning te gebruiken. Hierdoor is het desbetreffende bouwwerk in feite een "gewone" woning geworden. Een dergelijke situatie zal in beginsel ook op termijn in de van toepassing zijnde planologische regeling worden verwerkt. Dit is anders bij een recreatiewoning ten aanzien waarvan met toepassing van artikel 4, onderdeel 10, van deze bijlage een omgevingsvergunning is verleend om die recreatiewoning, in strijd met het bestemmingsplan of andere planologische regeling voor bewoning te gebruiken. Op grond van artikel 5.18, vierde lid, van het Bor is een dergelijke omgevingsvergunning persoonsgebonden en dient daarin te worden bepaald dat zij slechts geldt voor de termijn gedurende welke degene aan wie de vergunning is verleend de recreatiewoning onafgebroken bewoont. Na het beëindigen van die bewoning zal de desbetreffende recreatiewoning weer uitsluitend als recreatiewoning dienst doen. Een recreatiewoning waarvoor een persoonsgebonden omgevingsvergunning als hier bedoeld is verleend, valt daarom wel onder de onder 3° opgenomen uitzondering."
Gezien het vorenstaande wordt een tijdelijke rechtmatige situatie, zoals die waarbij een persoonsgebonden omgevingsvergunning is verleend, niet van de onder 3° opgenomen uitzondering uitgezonderd. De Afdeling ziet geen aanleiding anders te oordelen over de zich hier voordoende situatie waarin een geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht kan worden gedaan. Immers in die situatie zal de recreatiewoning na een onderbreking van de bewoning, zoals bedoeld in artikel 26.5, onder b, van de planregels, weer uitsluitend als recreatiewoning dienst doen. In geval een omgevingsvergunning is verleend om een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan voor bewoning te gebruiken, gaat de onder 3° opgenomen uitzondering volgens de Nota van Toelichting niet op. Die situatie doet zich hier evenwel niet voor omdat zo’n omgevingsvergunning niet is verleend. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het tuinhuis op het perceel geen bouwwerk is als bedoeld in artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II bij het Bor.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het tuinhuis op het perceel onder het bouwovergangsrecht kan worden gebracht. Hij voert daartoe aan dat ingevolge artikel 26.3 van de planregels de overgangsbepalingen van de hiervoor geldende bestemmingsplannen "Wissel 1994, 1e partiële herziening" en "Wissel 1994" bepalend zijn voor de vraag of voormeld bouwwerk onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 januari 2015 in zaak nr. 201401844/1/A1) verschaft een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht geen omgevingsvergunning vervangende titel en wordt het bouwwerk daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat zelfs wanneer zou worden aangenomen dat een gerechtvaardigd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan, dit onverlet laat dat dit het tuinhuis niet legaliseert en dat een omgevingsvergunning vereist blijft. Onder verwijzing naar artikel 26.1 van de planregels, geeft het overgangsrecht slechts een titel voor gedeeltelijke vernieuwing of verandering. Het beroep op het overgangsrecht kan reeds daarom niet leiden tot het daarmee door [appellant] beoogde doel.
Het betoog faalt.
6. De conclusie is dat het tuinhuis is gebouwd zonder een daartoe vereiste omgevingsvergunning zodat het college ter zake handhavend kon optreden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college door handhavend op te treden heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Hij voert daartoe aan, onder verwijzing naar een door hem overgelegde brief van het college van 1 augustus 1996, dat hem daarin is toegezegd dat het perceel bij de eerstvolgende herziening van het bestemmingsplan een woonbestemming zal krijgen. Volgens [appellant] valt uit een besluit van de raad van de gemeente van Epe van 18 juli 1996 af te leiden dat die toezegging aan die raad is toe te rekenen.
7.1. Volgens de brief van het college van 1 augustus 1996 heeft de daarin gedane mededeling betrekking op de eerstvolgende herziening van het toentertijd ter plaatse geldende bestemmingsplan "Wissel 1994".
Blijkens de stukken vond de eerste herziening van dat bestemmingsplan plaats toen de raad van de gemeente bij besluit van 14 december 2000 het bestemmingsplan ""Wissel 1994, 1e partiële herziening" had vastgesteld en het college van gedeputeerde staten van Gelderland bij besluit van 3 juli 2001 had beslist over de goedkeuring van dat bestemmingsplan.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld bij de Afdeling. Daarbij is, onder verwijzing naar de door [appellant] bedoelde brief van het college, een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel.
Bij uitspraak van 3 april 2002 in zaak nr. 200103856/1 heeft de Afdeling voormeld beroep op het vertrouwensbeginsel verworpen. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan de brieven van het gemeentebestuur aan appellanten, waarin het voornemen kenbaar wordt gemaakt dat bij de eerstvolgende planherziening aan de recreatiewoningen van appellanten een woonbestemming zal worden gegeven, niet de betekenis heeft hoeven toekennen die appellanten daaraan toegekend willen zien. Deze brieven laten immers onverlet dat het gemeentebestuur een eerder ingenomen standpunt kan wijzigen naar aanleiding van nieuwe inzichten of ontwikkelingen, aldus de Afdeling. De uitspraak van 3 april 2002 is in rechte onaantastbaar.
De Afdeling ziet geen aanleiding op dit punt thans anders te oordelen.
8. [appellant] betoogt verder, onder verwijzing naar hetgeen hij in beroep heeft aangevoerd, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
8.1. Dit betoog is een herhaling van hetgeen [appellant] in beroep bij de rechtbank heeft aangevoerd. De rechtbank is hierop in de aangevallen uitspraak gemotiveerd ingegaan. In hoger beroep heeft [appellant] geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. In hetgeen [appellant] in zoverre heeft aangevoerd, bestaat dan ook geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
9. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte in bezwaar geen kostenvergoeding heeft toegekend voor het verschijnen ter zitting bij de bezwaarcommissie.
9.1. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
9.2. Het college heeft aan [appellant] op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht in totaal € 487,00 toegekend, zijnde een punt met wegingsfactor 1 voor het door [appellant] ingediende bezwaarschrift.
De rechtbank is het college terecht gevolgd in zijn standpunt dat [appellant] wat betreft zijn bezwaar tegen het besluit van 12 februari 2014 met betrekking tot de berging, het zwembad en de garage niet meer ter zitting hoefde te verschijnen. Het college had immers de last in zoverre bij besluit van 2 april 2014 voor het houden van de hoorzitting al ingetrokken.
Voor het verschijnen op de hoorzitting heeft [appellant] wat betreft de berging, het zwembad en de garage dan ook geen redelijkerwijs geen kosten moeten maken als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
Het betoog faalt.
10. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college lange tijd niet handhavend heeft opgetreden.
Volgens [appellant] had het college acht moeten slaan op de verjaringsregels als neergelegd in artikel 3:326 van het Burgerlijk Wetboek die ook buiten het vermogensrecht van overeenkomstige toepassing zijn voor zover de aard van de betrokken rechtsverhouding zich daartegen niet verzet. Volgens [appellant] klemt dit te meer omdat hij voor de berging met veranda wel al die tijd ingevolge de Wet waardering onroerende zaken belasting heeft betaald.
10.1. [appellant] heeft deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom het hierboven weergegeven betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
11. [appellant] betoogt verder dat het college door de uitvoering van bestuursdwang aan te kondigen heeft gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 1, Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), artikel 8 van het EVRM en artikel 10 van de Grondwet. [appellant] voert daartoe aan, onder verwijzing naar hetgeen hij heeft aangevoerd onder 7, 8 en 10 dat het college een onrechtmatige inbreuk heeft gemaakt op het eigendomsrecht van [appellant], waarbij het college heeft gehandeld in strijd met de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.
11.1. [appellant] betoogt tevergeefs dat het college door de uitvoering van bestuursdwang aan te kondigen heeft gehandeld in strijd met artikel 1, Eerste Protocol bij het EVRM, artikel 8 van het EVRM en artikel 10 van de Grondwet, reeds omdat het college geen last onder bestuursdwang heeft opgelegd. Voor zover het betoog van [appellant] moet worden opgevat als gericht tegen het in bezwaar gehandhaafde besluit van 12 februari 2014, wordt in de door [appellant] gestelde inbreuk op zijn eigendomsrecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 8 van het EVRM of artikel 10 van de Grondwet nu deze artikelen geen betrekking hebben op de bescherming van de eigendom.
Verder wordt in het aangevoerde evenmin grond gevonden voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 1, Eerste Protocol bij het EVRM. Aangezien het tuinhuis is gebouwd zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning is er sprake van een overtreding. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM laat onverlet dat wettelijke voorschriften die noodzakelijk kunnen worden geacht met betrekking tot het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang worden vastgesteld en toegepast. De Woningwet, de Wabo en het bestemmingsplan behelzen zodanige voorschriften. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 januari 2014 in zaak nr. 201303563/1/A1) mag naleving van die voorschriften door handhavend optreden worden afgedwongen. Nu niet nader is gemotiveerd waarom het college door handhavend op te treden heeft gehandeld in strijd met de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit, faalt dit beroep.
12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
w.g. Wortmann w.g. Van Leeuwen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2016
543.