ECLI:NL:RVS:2016:502
Raad van State — Uitspraak 


201502120/1/R4.
Datum uitspraak: 24 februari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de raad van de gemeente Coevorden en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Coevorden (hierna tezamen en in enkelvoud: het gemeentebestuur),
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats], en anderen,
en
het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2015, kenmerk 3/3.12/201500137, heeft het college besloten de raad een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 9 december 2014 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied".
Tegen dit besluit hebben het gemeentebestuur en [appellante sub 2] en anderen beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het gemeentebestuur en [appellante sub 2] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 december 2015, waar het gemeentebestuur, vertegenwoordigd door P. Verwaal en E. Mistric, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. I.E. Nauta, advocaat [NAAM], [appellante sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door V. Thijms en R. Wolting, beiden werkzaam bij Cumela Advies, en het college, vertegenwoordigd door. K.E. Blanke en mr. R. Sieben, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
Toetsingskader
1. Het college heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. De Afdeling toetst de beslissing van het college om van de bevoegdheid gebruik te maken terughoudend. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De reactieve aanwijzing
2. Bij het bestreden besluit heeft het college een aanwijzing gegeven die ertoe strekt dat het plandeel met de bestemming "Bedrijf" voor het perceel Berkmeerweg te Dalerpeel, kadastraal bekend sectie N, nr. 478 (hierna: perceel 478), geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan. Het college heeft aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat het plandeel in strijd is met artikel 3.26 van de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe (hierna: POV), zoals deze op 2 juli 2014 door provinciale staten is vastgesteld.
Het geschil
3. Op perceel 478 is sinds 2001 een composteerinrichting van [appellante sub 2] gevestigd. In het bestemmingsplan is de composteerinrichting als zodanig bestemd door aan het perceel de bestemming "Bedrijf" met de functieaanduiding "bedrijf" toe te kennen. Met de bestemmingsregeling zijn ter plaatse bedrijven in de categorieën 1 en 2 van de bijlage 3; Staat van bedrijfsactiviteiten toegestaan en is mede toegestaan een composteerinrichting, mits landschappelijk ingepast conform een door het college van burgemeester en wethouders goedgekeurd erfinrichtingsplan, dat in overeenstemming is met bijlage 1; Notitie ruimtelijke kwaliteit. In planologische zin is volgens het college van gedeputeerde staten sprake van nieuwvestiging. De raad heeft tot planologische inpassing besloten, omdat het composteerbedrijf al jaren op deze locatie is gevestigd, er sinds de vestiging geen klachten van omwonenden zijn ontvangen en er volgens de raad geen alternatieve locaties in de gemeente beschikbaar zijn.
Formele aspecten
4. Het gemeentebestuur en [appellante sub 2] en anderen betogen dat de reactieve aanwijzing niet tijdig is gegeven. Daartoe voert het gemeentebestuur aan dat de aanwijzing weliswaar tijdig, op 15 januari 2015, aan de raad is verzonden, maar pas op 20 januari 2015, een dag te laat, op de openbare besluitenlijst van het college is geplaatst. Volgens het gemeentebestuur moet hieruit worden geconcludeerd dat de aanwijzing eerst op 20 januari 2015 is gegeven. Ter onderbouwing van zijn standpunt wijst het gemeentebestuur er ook op dat niet duidelijk is of het voorstel voor de aanwijzing is behandeld in de collegevergadering van 13 januari 2015 en of daar voldoende gedeputeerden aanwezig waren. Voorts is de brief van 15 januari 2015 door twee gedeputeerden getekend die niet bevoegd zijn om een reactieve aanwijzing te geven, aldus het gemeentebestuur.
4.1. Ingevolge artikel 3.8, vierde lid, van de Wro, voor zover van belang, wordt het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, in afwijking van het derde lid, zes weken na de vaststelling bekendgemaakt, indien door het college een zienswijze is ingediend en deze niet volledig is overgenomen of indien de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, anders dan op grond van zienswijzen van het college. In zodanig geval zenden burgemeester en wethouders het raadsbesluit na de vaststelling onverwijld langs elektronische weg aan het college.
Ingevolge het zesde lid, voor zover van belang, kan het college, indien aan de in het vierde lid bedoelde voorwaarden is voldaan, onverminderd andere aan hem toekomende bevoegdheden, binnen de in dat lid genoemde termijn met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan aan de raad een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, geven, ertoe strekkende dat dit onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld.
4.2. De raad heeft het plan vastgesteld bij besluit van 9 december 2014. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (zie de uitspraak van 10 december 2014, nr. 201403489/1/R6, dient artikel 3.8, zesde lid, van de Wro zo te worden uitgelegd dat de termijn voor het geven van een reactieve aanwijzing eindigt op de dag voor die waarop het vaststellingsbesluit op grond van artikel 3.8, vierde lid, van de Wro bekend zou moeten worden gemaakt in geval dat geen reactieve aanwijzing wordt gegeven. In het onderhavige geval betekent dit dat 19 januari 2015 de laatste dag was van de termijn voor het geven van een reactieve aanwijzing.
Blijkens de door het college overgelegde interne besluitenlijst van 13 januari 2015 en de daarbij behorende presentielijst heeft het college de aanwijzing in zijn vergadering van 13 januari vastgesteld in aanwezigheid van alle gedeputeerden. De reactieve aanwijzing is vervolgens op 15 januari 2015 aan de raad verzonden en op de openbare besluitenlijst van 20 januari 2015 geplaatst. Het college heeft toegelicht dat de aanwijzing pas op de openbare besluitenlijst van 20 januari is geplaatst, omdat het de raad eerst per brief in kennis wilde stellen van de gegeven aanwijzing. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit deze werkwijze niet dat de aanwijzing pas op 20 januari 2015 is gegeven. De Afdeling stelt vast dat de brief aan de raad namens het college door twee gedeputeerden is getekend. Dit betekent echter, anders dan het gemeentebestuur betoogt, niet dat de reactieve aanwijzing slechts door deze twee gedeputeerden is gegeven, nu uit de besluitenlijst van 13 januari 2015 blijkt dat op die dag in aanwezigheid van alle gedeputeerden is besloten om de aanwijzing te geven. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de reactieve aanwijzing onbevoegd of niet tijdig is gegeven.
De betogen falen.
Zienswijze onvoldoende concreet
5. Het gemeentebestuur betoogt dat het college niet bevoegd was om de aanwijzing te geven, omdat het college geen duidelijke zienswijze over het ontwerpplan naar voren heeft gebracht. Volgens het gemeentebestuur heeft het college ten onrechte niet naar voren gebracht waarom het plandeel met de bestemming "Bedrijf" in strijd zou zijn met de Omgevingsvisie en heeft het college ten onrechte niet naar voren gebracht met welke bepalingen uit de POV het plan in strijd zou zijn. Ook heeft het college volgens het gemeentebestuur in de zienswijze ten onrechte niet naar voren gebracht dat de composteerinrichting volgens het college valt binnen milieucategorie 5.2 als bedoeld in de VNG brochure "Bedrijven en milieuzonering" (hierna: de VNG-brochure) en zich daarom op een regionale werklocatie moet vestigen.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 29 januari 2014, zaak nr. 201211986/1/R4, dient het college in zijn zienswijze over het ontwerpplan duidelijk aan te geven op welke onderdelen de raad het plan bij de vaststelling dient te wijzigen ten opzichte van het ontwerp om een reactieve aanwijzing te voorkomen. In de zienswijze heeft het college de locatie van het composteerbedrijf en de in het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied" toegekende bestemming "Bedrijf" genoemd. Ook heeft het college in zijn zienswijze verschillende argumenten aangedragen waarom de toegekende bestemming volgens hem in strijd is met de POV en heeft het college verwezen naar het veelvuldig tussen partijen gevoerde overleg over de kwestie. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college hiermee in zijn zienswijze duidelijk naar voren gebracht op welke onderdelen de raad het ontwerpplan dient te wijzigen vanwege strijd met de POV.
Het betoog faalt.
Strijd met de Omgevingsvisie
6. Het gemeentebestuur betoogt dat het college de reactieve aanwijzing niet heeft mogen baseren op de Omgevingsvisie. Daartoe voert het gemeentebestuur aan dat de raad niet is gebonden aan het provinciaal beleid, maar dit beleid slechts in haar belangenafweging dient te betrekken. Dit heeft de raad volgens het gemeentebestuur voldoende gedaan, waarbij de raad tot een andere afweging is gekomen dan het college had gewenst. Bovendien past het als zodanig bestemmen van de composteerinrichting in de Omgevingsvisie, aldus het gemeentebestuur. Subsidiair voert het gemeentebestuur nog aan dat zich zwaarwegende omstandigheden voordoen om van de Omgevingsvisie af te wijken.
6.1. In de reactieve aanwijzing staat dat het college het plandeel met de bestemming "Bedrijf" voor het composteerbedrijf van [appellante sub 2] in strijd acht met de POV. Het college heeft toegelicht dat de aanwijzing uitsluitend is gebaseerd op artikel 3.26, derde, vijfde en zesde lid, van de POV. Wel heeft het college in de aanwijzing uiteengezet waarom het plandeel met de bestemming "Bedrijf" voor het composteerbedrijf van [appellante sub 2] ook in strijd is met de Omgevingsvisie. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de aanwijzing ten onrechte wegens strijd met de Omgevingsvisie is gegeven dan wel dat het college gehouden was om van de Omgevingsvisie af te wijken.
Het betoog faalt.
Strijd met de POV
7. Het gemeentebestuur en [appellante sub 2] en anderen betogen dat de reactieve aanwijzing ten onrechte wegens strijd met artikel 3.26, derde, vijfde en zesde lid van de POV is gegeven. Daartoe voeren zij aan dat uit het vijfde en zesde lid niet volgt dat bedrijven uit milieucategorie 4, 5 of 6 zich alleen op een regionale werklocatie mogen vestigen. Het vijfde en het zesde lid van artikel 3.26 gelden volgens appellanten alleen voor regionaal georiënteerde bedrijven die op grond van het derde lid en de daarop gebaseerde "Regeling Vestiging solitair bedrijf in buitengebied" (hierna: de Regeling) niet solitair in het buitengebied gevestigd kunnen worden. Het gemeentebestuur en [appellante sub 2] en anderen stellen dat regionaal georiënteerde bedrijven volgens de toelichting bij artikel 3.26 van de POV per definitie bedrijven uit milieucategorie 4, 5 of 6 zijn. Volgens hen is de Regeling inhoudsloos als bedrijven uit deze milieucategorieën alleen op regionale werklocaties gevestigd mogen worden.
7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat uit de beschikbare informatie, waaronder de milieuvergunning van 26 februari 2001 volgt dat [appellante sub 2] valt binnen milieucategorie 5.2 als bedoeld in de VNG-brochure, waarnaar artikel 3.26 van de POV verwijst. Er is namelijk sprake van een composteerinrichting met een capaciteit van 7.000 ton per jaar welke niet is belucht. Een composteerinrichting met een capaciteit tussen de 5.000 en 20.000 ton per jaar niet belucht is een categorie 5.2-bedrijf. Het college stelt dat uit de POV voortvloeit dat een bedrijf in deze categorie gevestigd dient te worden op een regionale werklocatie. Aanvullend merkt het college op dat het hier niet om een lokaal, maar om een regionaal georiënteerd bedrijf gaat, gelet op het feit dat het verwerkte groenafval uit de gehele provincie afkomstig is.
7.2. Ingevolge artikel 3.1, onder dd, van de POV, zoals dat luidde ten tijde van belang, is een regionale werklocatie een bedrijventerrein of locatie voor kantoren die plaats biedt aan bedrijven met een bovenlokale oriëntatie, zowel qua arbeidsmarkt als qua toelevering- en afnemersrelaties en die is gelegen in een bedrijvenregio dan wel het VAM/MERA-terrein te Wijster.
Ingevolge artikel 3.26, derde lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, kan het college nadere regels stellen met betrekking tot de mogelijkheid dat een ruimtelijk plan voorziet in vestiging of significante uitbreiding van een solitair buiten bestaand stedelijk gebied gelegen regionaal georiënteerd bedrijf. Deze nadere regels hebben geen betrekking op bedrijven binnen de sector recreatie en toerisme en overig functioneel aan het buitengebied verbonden bedrijvigheid.
Ingevolge het vijfde lid voorziet een ruimtelijk plan niet in nieuwe bedrijvigheid die volgens de VNG-brochure zou vallen in de milieucategorieën 4, 5 en 6, tenzij op regionale werklocaties.
Ingevolge het zesde lid kan een ruimtelijk plan voorzien in nieuwe bedrijvigheid die volgens de VNG-brochure valt in milieucategorie 4, voor zover dit gebeurt via het door de desbetreffende gemeente vastgesteld uitzonderingsbeleid.
7.3. In de aanwijzing staat dat het college de aanwijzing heeft gegeven wegens strijd met artikel 3.26, derde, vijfde en zesde lid, van de POV. In de aanwijzing is het college eerst ingegaan op de gestelde strijd met het derde lid. Vervolgens heeft het college in de aanwijzing uiteengezet waarom het door de aanwijzing getroffen plandeel volgens hem ook in strijd is met het vijfde lid en niet in aanmerking komt voor de uitzondering in het zesde lid Het college heeft ter zitting toegelicht dat bij de formulering van de aanwijzing de volgorde van het bepaalde in artikel 3.26 van de POV is aangehouden. Uit systematisch oogpunt zou volgens het college het bepaalde in het vijfde lid vooraf moeten gaan aan het bepaalde in het derde lid.
Naar het oordeel van de Afdeling bevat het vijfde lid een verbod om nieuwe bedrijvigheid die valt in de milieucategorieën 4, 5 of 6 buiten regionale werklocaties te vestigen. Het zesde lid bevat de mogelijkheid om hiervan af te wijken voor bedrijven in milieucategorie 4. Slechts in het geval geen sprake is van bedrijvigheid die valt binnen de milieucategorieën 4, 5 of 6, kan worden toegekomen aan artikel 3.26, derde lid, van de POV en de daarop gebaseerde Regeling. Gelet hierop zal de Afdeling eerst bezien of het college de aanwijzing op het vijfde lid kon baseren.
7.4. Het verbod in artikel 3.26, vijfde lid, van de POV is alleen van toepassing op nieuwe bedrijvigheid. Het gemeentebestuur en [appellante sub 2] en anderen hebben in dit kader aangevoerd dat geen sprake is van nieuwe bedrijvigheid, omdat het composteerbedrijf sinds 2001 op perceel 478 is gevestigd. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit het vijfde lid, en met name de zinsnede "een ruimtelijk plan voorziet niet in nieuwe bedrijvigheid", dat in planologisch opzicht sprake moet zijn van nieuwe bedrijvigheid en dat de feitelijke situatie hierbij niet doorslaggevend is. De Afdeling betrekt hierbij dat ingevolgde artikel 3.1, onder f, van de POV gebruik dat op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening in strijd was met het geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat bestemmingsplan, geen bestaand gebruik is. De Afdeling dient dientengevolge vast te stellen of sprake is van, in planologisch opzicht, nieuwe bedrijvigheid.
Bij besluit van 26 februari 2001 heeft het college krachtens de Wet milieubeheer een tijdelijke vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een composteerinrichting op het perceel 478 voor de duur van vijf jaar. Aan perceel 478 was in het destijds vigerende bestemmingsplan "Buitengebieden Dalen" uit 1998 de bestemming "Agrarische Kultuurgrond - onbebouwd" toegekend. Het gebruik van het perceel als composteerinrichting past niet binnen de bestemmingsomschrijving hiervan in artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften. Artikel 5, vierde lid, van de voorschriften bepaalt bovendien dat de gronden slechts overeenkomstig de bestemming mogen worden gebruikt. Het gebruik van perceel 478 als composteerinrichting was derhalve niet toegestaan op grond van het bestemmingsplan "Buitengebieden Dalen". In het door de raad van de voormalige gemeente Dalen in 2004 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Dalen" is aan het perceel 478 de bestemming "Veenontginningen" toegekend. De Afdeling stelt vast dat het gebruik van het perceel als composteerbedrijf met deze bestemming niet als zodanig is bestemd. Dit betekent dat er geen planologische basis is voor de onderhavige composteerinrichting, ook niet onder het overgangsrecht. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het composteerbedrijf van [appellante sub 2] op perceel 478 moet worden beschouwd als nieuwe bedrijvigheid als bedoeld in artikel 3.26, vijfde lid, van de POV.
7.5. Het verbod in artikel 3.26, vijfde lid, van de POV heeft alleen betrekking op bedrijven die vallen in de milieucategorieën 4, 5 of 6. In de aanwijzing heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het composteerbedrijf gelet op de omvang en de wijze van composteren volgens de VNG-brochure in milieucategorie 5.2 valt. Het gemeentebestuur en [appellante sub 2] en anderen hebben dit niet bestreden.
Tot slot stelt de Afdeling met partijen vast dat perceel 478 geen regionale werklocatie betreft als bedoeld in artikel 3.1, onder dd, van de POV.
7.6. De slotsom is dat het bestemmingsplan door het toekennen van de bestemming "Bedrijf" aan perceel 478 voorziet in nieuwe bedrijvigheid uit milieucategorie 5.2 buiten een regionale werklocatie. Dit betekent dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het plandeel met de bestemming "Bedrijf" voor het perceel 478 in strijd is met artikel 3.26, vijfde lid, van de POV. Gelet hierop heeft het college in redelijkheid van de noodzaak van een reactieve aanwijzing kunnen uitgaan.
De overige beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking.
Conclusie en proceskosten
8. De beroepen zijn ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.C. Nijholt, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Nijholt
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2016
767.