ECLI:NL:RVS:2015:3532
Raad van State — Uitspraak 


201501222/1/A1.
Datum uitspraak: 18 november 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats], [gemeente],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 januari 2015 in zaak nr. 14/1359 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Helder.
Procesverloop
Bij besluit van 12 februari 2014 heeft het college [appellant] krachtens artikel 13a van de Woningwet aangeschreven en onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 per week dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 100.000,00 gelast om de strijdige situatie op de percelen op te heffen door de in het besluit genoemde maatregelen te treffen ten aanzien van de panden aan de [locatie 1] te Den Helder dan wel door de panden te slopen.
Bij besluit van 16 juni 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit 20 november 2014 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van een dwangsom van [appellant] van € 10.000,00.
Bij besluit van 26 november 2014 heeft het college het besluit van 20 november 2014 aangevuld.
Bij uitspraak van 12 januari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 16 juni 2014 en 26 november 2014 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 oktober 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. V. Platteeuw, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.M. Veenstra en M.A.M. Rodenburg, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Niet in geschil is dat [appellant] in strijd met artikel 12, eerste lid, sub a, van de Woningwet handelt omdat de panden op de percelen Binnenhaven 37 tot en met 40 in ernstige mate in strijd zijn met redelijke eisen van welstand. Voorts is niet in geschil dat de panden in strijd zijn met artikel 3.26, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 omdat ze niet waterdicht zijn en in strijd zijn met artikel 6.15, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 omdat er geen voorziening aanwezig is voor afvoer van hemelwater. Voorts is niet in geschil dat op het perceel in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) een bouwkeet en opslagcontainer is geplaatst. Het college is derhalve bevoegd om terzake handhavend op te treden.
2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de last voldoende duidelijk was. Daartoe voert hij aan dat slopen, gelet op de definitie daarvan zoals neergelegd in artikel 1.1. van de Wabo, inhoudt dat de panden deels of geheel afgebroken moeten worden.
3.1. Vaststaat dat [appellant] volgens de last in ieder geval de panden dient te slopen indien hij niet overgaat tot het treffen van de in de last genoemde herstelmaatregelen. Dat in artikel 1.1. van de Wabo is bepaald dat onder slopen ook gedeeltelijk afbreken wordt verstaan, maakt niet dat met de onderhavige last is bedoeld dat het pand ook gedeeltelijk mag worden gesloopt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de last is opgelegd onder meer om de overtreding van artikel 12, eerste lid, sub a, van de Woningwet te beëindigen hetgeen niet wordt bereikt met het gedeeltelijk slopen van de panden. Volgens het aan het besluit ten grondslag gelegde advies van de Commissie voor Ruimtelijke Kwaliteit van 8 november 2012 zijn de panden op de percelen in ernstige mate in strijd met redelijke eisen van welstand omdat het metselwerk scheuren vertoont, het gevelschilderwerk afbladdert en het schilderwerk van kozijnen, ramen, deuren en gootlijsten te wensen overlaat. Volgens dat advies verkeren de achtergevels in een deplorabele staat en doen de voorgevels afbreuk aan de uitstraling van de openbare ruimte.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de last voldoende duidelijk was.
Het betoog faalt.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn te kort is. Daartoe voert hij aan dat uit het besluit van 12 februari 2014, gelet op de tekst daarvan en de met het college gevoerde gesprekken, niet duidelijk blijkt of hij enkel de panden moet slopen dan wel dat hij tevens uitvoering moet geven aan de aan hem bij besluit van 22 september 2011 verleende vergunning voor het realiseren van een woongebouw met zeven appartementen. Pas bij besluit van 16 juni 2014 was voor hem duidelijk dat hij niet tot herbouw hoefde over te gaan om geen dwangsom te verbeuren. Voorts voert hij aan dat het college bij het bepalen van de termijn rekening diende te houden met het feit dat hij tot september 2014 de gelegenheid had om gebruik te maken van de bij besluit van 22 september 2011 verleende omgevingsvergunning.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 23 juni 2010 in zaak nr. 200908117/1), dient een begunstigingstermijn ertoe om de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De bij besluit van 12 februari 2014, verzonden op die dag, vastgestelde begunstigingstermijn duurde tot 1 juli 2014. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat die termijn te kort was, waardoor geen, dan wel onvoldoende gelegenheid is geboden om aan de last te voldoen zonder dat een dwangsom zou worden verbeurd. In hetgeen hij heeft gesteld over de ontstane onduidelijkheid als gevolg van de bewoording van het besluit en de gevoerde gesprekken wordt geen aanleiding voor een ander oordeel gevonden. Anders dan [appellant] betoogt en zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, maakt de uitvoering van de bij besluit van 22 september 2011 verleende omgevingsvergunning geen onderdeel uit van de last. Weliswaar staat in het besluit van 12 februari 2014 dat [appellant] de overtreding ook kan opheffen door de panden te slopen waarna hij direct uitvoering geeft aan de verleende omgevingsvergunning, maar het college heeft daarvoor in dat besluit al vermeld dat indien [appellant] van plan is om alleen te slopen een procedure zal worden opgestart om de verleende omgevingsvergunning in te trekken. Voorts wordt in aanmerking genomen dat de last is opgelegd ter beëindiging van de onder overweging 1 weergegeven overtredingen en niet ziet op het realiseren van het bouwplan waarvoor omgevingsvergunning is verleend. Dat hij tot september 2014 de tijd had om gebruik te maken van de aan hem verleende vergunning, brengt, reeds nu hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij concrete plannen had om dat te doen, niet met zich dat het college bij het bepalen van de begunstigingstermijn hiermee rekening diende te houden.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college van handhavend optreden had moeten afzien omdat concreet zicht op beëindiging dan wel legalisering van de overtreding bestond nu hij een omgevingsvergunning had voor het realiseren van een woongebouw met zeven appartementen op de percelen en voor het slopen van de bestaande bebouwing en hij voornemens was om daarvan gebruik te maken. De omgevingsvergunning was reeds op 22 september 2011 verleend terwijl de last bij besluit van 12 februari 2014 is opgelegd. [appellant] is sinds het verkrijgen van de omgevingsvergunning niet met de uitvoering begonnen en hij heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij concrete plannen had om gebruik te maken van die vergunning. Bovendien heeft het college reeds bij brief van 28 november 2012 [appellant] verzocht om de overtredingen te beëindigen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen concreet zicht op beëindiging van de overtreding dan wel concreet zicht op legalisering bestond.
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de gestelde dwangsom niet te hoog is. Daartoe voert hij aan dat, gelet op de kosten voor het slopen van de panden dan wel de kosten voor het opknappen daarvan, de dwangsom onevenredig hoog is. In dit verband merkt hij op dat het bedrag van de dwangsom ten onrechte is gerelateerd aan de kosten die verband houden met de herbouw, teneinde de uitvoering van de omgevingsvergunning af te dwingen. Voorts voert hij aan dat het college voor soortgelijke overtredingen aan hem een last heeft opgelegd waarbij een lagere dwangsom is vastgesteld. Ook is het volgens [appellant] niet duidelijk of het volledige bedrag wordt verbeurd als een deel van de overtredingen zijn opgeheven. Hij voert verder aan dat het college het besluit onvoldoende heeft gemotiveerd.
6.1. Het college heeft de hoogte van de dwangsom vastgesteld op € 10.000 per week dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 100.000. Dit betekent dat indien [appellant] voor het einde van de begunstigingstermijn niet aan de last heeft voldaan hij een dwangsom verbeurt van € 10.000 per week dat de overtreding voortduurt ongeacht of hij deels aan de last heeft voldaan door één van de geconstateerde overtredingen te beëindigen. Anders dan [appellant] betoogt, is de dwangsom in zoverre niet onduidelijk.
6.2. Een dwangsom heeft tot doel de aangeschrevene tot naleving van de opgelegde last te bewegen. De dwangsom mag zo hoog zijn, als daar naar verwachting voor nodig is. In hetgeen [appellant] in beroep heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot het belang van het beëindigen van de overtreding. Voor het oordeel dat het college het besluit onvoldoende heeft gemotiveerd bestaat geen aanleiding. Het college heeft bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom in aanmerking genomen dat de percelen zijn gelegen aan een belangrijke ontsluitingsweg binnen de gemeente Den Helder die ook nog valt binnen het aangewezen gebied beschermd stadsgezicht. De hoogte van de dwangsom is vastgesteld door een grove schatting te maken van de kosten voor het opknappen van de panden met daarbovenop een bedrag als prikkel om de overtredingen op te heffen. Anders dan [appellant] stelt, heeft het college bij het bepalen van de hoogte geen rekening gehouden met de uitvoering van de omgevingsvergunning. Dat de kosten voor het voldoen aan de last lager zijn dan de dwangsom maakt niet dat de vastgestelde dwangsom onevenredig hoog is. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de last niet behoeft te worden gerelateerd aan de kosten voor het voldoen daaraan. Dat het college handhavend optreedt tegen andere panden en daarbij lagere dwangsommen vaststelt, maakt evenmin dat de hier aan de orde zijnde dwangsom onevenredig hoog is. Ter zitting heeft het college zich onweersproken op het standpunt gesteld dat die gevallen niet met het onderhavige geval vergelijkbaar zijn omdat in die gevallen minder maatregelen moesten worden getroffen en die gevallen betrekking hebben op een andere locatie binnen de gemeente.
Het betoog faalt.
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het in de uitspraak geconstateerde motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft gepasseerd zonder het college te veroordelen in de door hem gemaakte kosten. Daartoe voert hij aan dat een van de redenen om beroep in te stellen het motiveringsgebrek ten aanzien van de hoogte van de dwangsom is.
7.1. De rechtbank heeft in beroep geconstateerd dat in het besluit van 16 juni 2014 de motivering van de hoogte van de dwangsom niet is opgenomen. De rechtbank heeft aanleiding gezien om met toepassing van artikel 6:22 van de Awb het motiveringsgebrek te passeren maar heeft daarbij afgezien van een proceskostenveroordeling. Nu er een gebrek is geconstateerd, had de rechtbank het college moeten veroordelen tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten.
Het betoog slaagt.
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van invordering diende af te zien. Daartoe voert hij aan dat bijzondere omstandigheden zich voordoen, omdat hij niet wist hoe hij aan de last moest voldoen.
8.1. De vraag of het college van invordering diende af te zien, kan niet los worden gezien van de vraag of het college bevoegd was om tot invordering over te gaan. Gelet op deze samenhang omvat de beoordeling van de vraag of van invordering diende te worden afgezien, mede de beoordeling van de vraag of daartoe de bevoegdheid bestond.
8.2. Het college heeft de te verbeuren dwangsommen vastgesteld op een bedrag per week dat de overtreding voortduurt. Vaststaat dat de in het besluit van 12 februari 2014 opgenomen begunstigingstermijn duurde tot 1 juli 2014. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2013 in zaak nr. 201301822/1/A1 wordt overwogen dat, nu in het besluit van 12 februari 2014 is opgenomen dat dwangsommen per week dat de overtreding voortduurt worden verbeurd, met ingang van 8 juli 2014 en niet met ingang van 1 juli 2014 de eerste dwangsom zou kunnen worden verbeurd.
Een toezichthouder van de gemeente heeft op dinsdag 1 juli 2014 geconstateerd dat het pand op de percelen [locatie 2] gedeeltelijk was gesloopt, hetgeen tussen partijen niet in geschil is. Volgens het verslag van de toezichthouder is aangegeven dat volgens de planning van het sloopbedrijf het pand aan het einde van de week gesloopt zal zijn. Ter zitting heeft [appellant] verklaard dat twee dagen na 1 juli 2014 het pand was gesloopt. Op 9 juli 2014 heeft een toezichthouder van de gemeente geconstateerd dat alle panden zijn gesloopt en dat de fundering en de puinresten werden verwijderd. Gelet op het verslag van de toezichthouder van zijn controle van 1 juli 2014 en de ter zitting gegeven verklaring van [appellant] is niet komen vast te staan dat hij niet vóór 8 juli 2014 aan de last heeft voldaan en dat een dwangsom was verbeurd. Het college was derhalve niet bevoegd om tot invordering over te gaan. Dat het puin op 9 juli 2014 nog op het perceel aanwezig was, maakt niet dat niet aan de last is voldaan nu de last slechts betrekking heeft op het slopen van de panden. Nu het college niet bevoegd was om tot invordering over te gaan, wordt niet toegekomen aan de vraag of zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college van invordering diende af te zien.
9. Het hoger beroep is, uitsluitend in verband met het onder 7 en 8 overwogene, gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 26 november 2014 ongegrond heeft verklaard en voor zover de rechtbank heeft nagelaten het college tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten te veroordelen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 november 2014 van het college alsnog gegrond verklaren.
10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 januari 2015 in zaak nr. 14/1359, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 26 november 2014 ongegrond heeft verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 26 november 2014 gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van den Helder van 26 november 2014, kenmerk AU14.13099;
V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Helder tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.715,00 (zegge: zeventienhonderdvijftien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van den Helder aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 413,00 (zegge: vierhonderddertien euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Polak w.g. Soede
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2015
270-712.