ECLI:NL:RVS:2015:989
Raad van State — Uitspraak 


201308992/1/R3.
Datum uitspraak: 1 april 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college)
appellant,
en
de raad van de gemeente Steenbergen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2013, kenmerk BM1301381, heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Dinteloord en Prinsenland" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft het college beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft nadere stukken ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.J.M. Danen en A.J. Vos, beiden werkzaam bij de provincie, en de raad, vertegenwoordigd door M. de Jong, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
3. Het plan bevat een juridisch planologisch kader voor het deel van het buitengebied van de gemeente Steenbergen rondom de kern Dinteloord.
Agrarische bouwvlakken
4. Het college betoogt dat de raad de plandelen met de bestemming "Agrarisch" en de aanduiding "bedrijfswoning uitgesloten" aan de Boompjesdijk 11, Zuidlangeweg 3a en Noordlangeweg 14b te Dinteloord ten onrechte heeft vastgesteld. Daartoe voert het aan dat deze plandelen voorzien in nieuwvestiging van agrarische bouwvlakken in strijd met artikel 2.1, tweede lid, artikel 6.4, eerste lid, en artikel 8.3, eerste lid, van de Verordening ruimte 2012 van Noord-Brabant (hierna: Verordening 2012). De bouwvlakken waren volgens het college in het vorige plan bouwvlakken op afstand en geen zelfstandige bouwvlakken. Op de plankaart van het vorige plan hadden de bouwvlakken de aanduiding "(b)(zd)", welke aanduiding gelet op artikel 25, vijfde lid, van de voorschriften zag op bouwvlakken op afstand. Ook maakten de planvoorschriften maximaal één bedrijfswoning per bedrijf mogelijk. Daaruit volgt dat een bouwvlak zonder bedrijfswoning bij een ander bedrijf hoort. Het college wijst verder op de plantoelichting. Tot nu toe zijn bij initiatieven ter plaatse de bouwvlakken samen met het bijbehorende bouwvlak als één bouwvlak aangemerkt en niet als zelfstandig agrarisch bouwvlak beoordeeld.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan in zoverre niet voorziet in nieuwvestiging, omdat de bouwvlakken in het voorheen geldende plan al zelfstandige bouwvlakken waren. Ter plaatse waren en zijn alleen geen dienstwoningen toegestaan. Artikel 25, vijfde lid, van de voorschriften van het vorige plan bevatte een wijzigingsbevoegdheid voor nieuwe bouwvlakken op afstand en heeft geen betrekking op de bestreden bouwvlakken, die reeds bij recht in het voorgaande plan waren opgenomen. De plantoelichting is niet juridisch bindend. De raad wijst er verder op dat voor de percelen Boompjesdijk 11 en Zuidlangeweg 3a wijzigingsplannen zijn vastgesteld, die onherroepelijk zijn, en waartegen het college geen beroep heeft ingesteld.
4.2. De Afdeling stelt vast dat het plandeel met de bestemming "Agrarisch" aan de Boompjesdijk 11 te Dinteloord niet de aanduiding "bedrijfswoning uitgesloten" heeft. Evenmin stond bij dit agrarisch bouwvlak op de plankaart van het vorige plan de aanduiding "(b)(zd)". Gelet daarop mist het betoog van het college voor zover gericht tegen dit plandeel feitelijke grondslag.
Voor zover het college heeft beoogd zich in zoverre te richten tegen het aan de Groeneweg gelegen bouwvlak met de bestemming "Agrarisch" en de aanduiding "bedrijfswoning uitgesloten", ten oosten van voornoemd plandeel, overweegt de Afdeling dat het college dit bouwvlak niet eerder dan ter zitting heeft genoemd. Het college beoogt derhalve in zoverre de omvang van het geschil uit te breiden na het verstrijken van de beroepstermijn. Dat dit bouwvlak volgens het college was gekoppeld aan het bouwvlak aan de Boompjesdijk 11, maakt dat niet anders, nu het college eerder alleen en expliciet het adres Boompjesdijk 11 heeft genoemd. Binnen de beroepstermijn of, als een nadere termijn voor het aanvullen van de gronden is gegeven, uiterlijk binnen die termijn, dient vast te staan waartegen de beroepsgronden zijn gericht. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, dat ook ten grondslag ligt aan artikel 6:13 van de Awb, alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kan niet worden aanvaard dat de omvang van het geschil na afloop van die termijn wordt uitgebreid. Voor zover de beroepsgrond alsnog naar voren is gebracht met betrekking tot voornoemd plandeel aan de Groeneweg, moet die daarom in deze procedure buiten beschouwing worden gelaten.
4.3. De plandelen aan de Zuidlangeweg 3a en Noordlangeweg 14b hebben de bestemming "Agrarisch", een bouwvlak en de aanduiding "bedrijfswoning uitgesloten". Ter plaatse is ingevolge de planregels een zelfstandig agrarische bedrijf toegestaan. De bouw van een bedrijfswoning is uitgesloten.
4.4. In het voorheen geldende plan "Buitengebied" van de voormalige gemeente Dinteloord en Prinsenland uit 1987 hadden de percelen aan de Zuidlangeweg 3a en Noordlangeweg 14b de bestemming "Agrarisch". Daarnaast stond er op de plankaart de aanduiding "(b)(zd)". Blijkens de legenda staat de aanduiding "(b)" voor agrarisch bouwblok en de aanduiding "(zd)" voor geen dienstwoningen toegestaan.
Ingevolge artikel 1, zestiende lid, van de voorschriften is een agrarisch bouwblok een aaneengesloten stuk grond waarop krachtens het plan bebouwing met een hoofdgebouw of bij elkaar behorende gebouwen ten behoeve van een agrarisch bedrijf is toegestaan.
Ingevolge artikel 16, vijfde lid, mogen op de gronden met de nadere aanwijzing agrarisch bouwblok "(b)" met inachtneming van de op de kaart aangegeven subbestemmingen uitsluitend worden gebouwd:
a. niet voor bewoning bestemde gebouwen ten behoeve van het in lid 1 toegestane gebruik;
b. per bedrijf ten hoogste één dienstwoning;
Ingevolge artikel 25, vijfde lid, mag op de kaart ten behoeve van een in het plangebied gevestigd bedrijf een agrarisch bouwblok op afstand "(b)(zd)", (agrarisch bouwblok zonder dienstwoning) worden geprojecteerd.
4.5. Het college van burgemeester en wethouders heeft op 3 juli 2012 het wijzigingsplan "bestemmingsplan Buitengebied Dinteloord, wijzigingsplan Zuidlangeweg ongenummerd" vastgesteld, ten behoeve van een vormverandering van het bouwvlak op het perceel Zuidlangeweg 3a.
Het perceel heeft daarin deels de bestemming "Agrarisch gebied", waarbij op de plankaart de aanduiding "(b)(zd)" is opgenomen. Blijkens de legenda staat de aanduiding "(b)" voor agrarisch bouwblok en de aanduiding "(zd)" voor geen dienstwoning toegestaan.
Ingevolge artikel 1 van de planregels zijn op dit wijzigingsplan de bepalingen van het bestemmingsplan "Buitengebied Dinteloord" van overeenkomstige toepassing (…).
4.6. Ingevolge artikel 1.1, lid 59, van de Verordening 2012 is nieuwvestiging de projectie van een al dan niet gekoppeld agrarisch bouwblok op een locatie die volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan niet is voorzien van een zelfstandig bouwblok.
Ingevolge artikel 2.1, tweede lid, houdt het principe van zorgvuldig ruimtegebruik bedoeld in het eerste lid in ieder geval in dat:
a. ingeval van vestiging van een ruimtelijke ontwikkeling is verzekerd dat gebruik wordt gemaakt van bestaande bebouwing, tenzij in deze verordening uitdrukkelijk anders is bepaald;
b. uitbreiding van het op grond van het per 1 maart 2011 geldende bestemmingsplan toegestane ruimtebeslag slechts is toegestaan mits de financiële, juridische of feitelijke mogelijkheden ontbreken om de beoogde ruimtelijke ontwikkeling binnen dat toegestane ruimtebeslag te doen plaatsvinden.
Ingevolge artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 8.3, eerste lid, aanhef en onder a, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel onderscheidenlijk in agrarisch gebied dat nieuwvestiging van een grondgebonden agrarisch bedrijf niet is toegestaan.
4.7. In het wijzigingsplan voor het perceel aan de Zuidlangeweg 3a zijn de bestemming, de aanduidingen en de planvoorschriften gelijk aan het voorheen geldende plan "Buitengebied". Gelet daarop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het betoog van het college dat uit de voorheen geldende plansystematiek volgt dat het een bouwvlak op afstand was, niet meer relevant is voor dit bouwvlak.
4.8. Uit de plankaart en de planvoorschriften bij het voorheen geldende plan onderscheidenlijk het wijzigingsplan, volgt naar het oordeel van de Afdeling niet dat de aanduiding "(b)(zd)" op de plankaart betekent dat het bouwvlakken op afstand zijn, behorend bij een ander bouwvlak. De planvoorschriften bepalen niet dat ter plaatse uitsluitend bebouwing voor een elders gevestigd agrarisch bedrijf is toegestaan. Uit de planregel dat per bedrijf maximaal één bedrijfswoning is toestaan, volgt niet dat als geen bedrijfswoning is toegestaan, ook geen zelfstandig agrarisch bedrijf is toegestaan. Aan artikel 25, vijfde lid, van de voorschriften kan voorts niet de door het college gestelde betekenis worden toegekend. Dat volgens deze bepaling een nieuw te vestigen bouwvlak op afstand de aanduiding "(b)(zd) (agrarisch bouwblok zonder dienstwoning)" moet krijgen, maakt niet dat de bestaande bouwvlakken met die aanduiding, die bij recht in het plan zijn opgenomen, als zodanig dienen te worden aangemerkt. Voor zover het college wijst op de plantoelichting betreft het geen juridisch bindend deel van het plan, zodat hieruit evenmin kan volgen dat de bouwvlakken niet ten behoeve van een zelfstandig agrarisch bedrijf mogen worden bebouwd en gebruikt. Dat de bouwvlakken in het verleden zijn toegekend ten behoeve van elders gevestigde agrarische bedrijven, wat daar ook van zij, doet niet af aan de planologische mogelijkheden. Nu ter plaatse in het voorheen geldende planologisch regime bebouwing - met uitzondering van een bedrijfswoning - ten behoeve van een zelfstandig agrarisch bedrijf niet was uitgesloten, heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat ter plaatse geen sprake is van nieuwvestiging van een agrarisch bouwvlak, als bedoeld in de Verordening 2012. Het betoog faalt.
Voormalige agrarische bedrijfswoningen
5. Het college betoogt dat de raad de plandelen met de bestemming "Wonen" ter plaatse van de voormalige agrarische bedrijfswoningen aan de Zuidlangeweg 5, Zuidlangeweg 7, Molendijk 117, Zuidzeedijk 16 en Steenbergseweg 99 te Dinteloord ten onrechte heeft vastgesteld. Daartoe voert het aan dat deze plandelen in strijd zijn met artikel 11.1, vierde lid, onder b, van de Verordening 2012, omdat de sloop van overtollige bebouwing niet is geborgd. Dat op de percelen geen bebouwing kan worden toegevoegd, is onvoldoende. De raad heeft niet gemotiveerd waarom meer dan een gebruikelijke oppervlakte aan bijbehorende gebouwen nodig is en ruimtelijk aanvaardbaar is bij de woningen. Indien de bebouwing wordt gehandhaafd dient deze te worden beschouwd als een ruimtelijke ontwikkeling waarvoor op grond van artikel 2.1 van de Verordening 2012 een verantwoordingsplicht geldt en een kwaliteitsverbetering van het landschap vereist is als bedoeld in artikel 2.2 van de Verordening 2012. De raad heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat de extra bebouwing, indien deze al ruimtelijk aanvaardbaar is, vergezeld gaat met een kwaliteitsverbetering van het landschap en dat die ook gewaarborgd is.
5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de betreffende plandelen niet in strijd zijn met de Verordening 2012. De aanwezige bebouwing bij de woningen is niet overtollig. Deze wordt gebruikt door de bewoners van de burgerwoningen. De herbestemming van de agrarische bedrijfswoningen naar burgerwoningen draagt voorts bij aan de kwaliteitsverbetering van het landschap als bedoeld in artikel 2.2 van de Verordening 2012. De raad wijst er onder meer op dat de locaties landschappelijk zijn ingepast. Voor het perceel Steenbergseweg 99 heeft de raad een nadere onderbouwing ingediend van de ruimtelijke kwaliteitsverbetering. Daarin staat dat de kwaliteitsverbetering op het perceel bestaat uit het slopen van bebouwing, het verwijderen van verharding, puin en asbest, landschappelijke inpassing, het opknappen van bebouwing en het verkleinen van het bouwvlak en de bouwrechten. Volgens het stuk wordt daarmee voldaan aan de vereiste kwaliteitsverbetering op grond van de Verordening 2012.
5.2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Verordening 2012 draagt een bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied bij aan de zorg voor het behoud en de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit en het daarbij betrokken gebied en de naaste omgeving, in het bijzonder aan het principe van zorgvuldig ruimtegebruik. De toelichting bij dat plan bevat daaromtrent een verantwoording.
Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, bevat een bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied een verantwoording van de wijze waarop financieel, juridisch en feitelijk is verzekerd dat de realisering van de beoogde ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaat met een aantoonbare en uitvoerbare fysieke verbetering van de aanwezige of potentiële kwaliteiten van bodem, water, natuur, landschap of cultuurhistorie of van de extensieve recreatieve mogelijkheden van het gebied waarop de ontwikkeling haar werking heeft.
Ingevolge artikel 11.1, eerste lid, aanhef en onder a, stelt een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel of agrarisch gebied, met inbegrip van een landbouwontwikkelingsgebied of een vestigingsgebied glastuinbouw, regels ter voorkoming van nieuwbouw van één of meer woningen of solitaire recreatiewoningen.
Ingevolge het vierde lid, kan een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid voorzien in het gebruik van een voormalige bedrijfswoning als burgerwoning, mits is verzekerd dat:
a. er geen splitsing in meerdere woonfuncties plaatsvindt;
b. overtollige bebouwing wordt gesloopt.
5.3. Door het toekennen van de bestemming "Wonen" zijn de voormalige agrarische bedrijfswoningen als burgerwoning bestemd. Dergelijke nieuwe burgerwoningen zijn op grond van artikel 11.1, vierde lid, van de Verordening 2012 slechts toegestaan indien is verzekerd dat overtollige bebouwing wordt gesloopt. Artikel 11.1, vierde lid, van de Verordening 2012 is in zoverre voor een ruimtelijke ontwikkeling in de vorm van een omschakeling van een bedrijfswoning naar een burgerwoning een nadere invulling van het bepaalde in artikel 2.1 en 2.2 van de Verordening 2012 over zorgvuldig ruimtegebruik. In de Verordening 2012 is geen maximale maat opgenomen voor de omvang van bijgebouwen die mogen blijven staan. Bij de woningen staan bijgebouwen met een totaal oppervlak van tussen de 275 en 475 m² per woonperceel. Deze bijgebouwen zijn op grond van artikel 24, lid 24.2.1, van de planregels als zodanig bestemd. Hoewel het uitgangspunt van de raad dat bij voormalige agrarische bedrijfswoningen een groter oppervlak aan bijgebouwen aanvaardbaar is dan bij reguliere burgerwoningen, niet onredelijk is, heeft de raad in dit geval onvoldoende gemotiveerd waarom de bebouwing niet overtollig is. Daarbij betrekt de Afdeling dat het op alle percelen gaat om een aanzienlijk groter oppervlak dan de 80 m² die in het plan in beginsel binnen de bestemming "Wonen" is toegestaan en ook meer dan het door het college als gebruikelijk en aanvaardbaar genoemde oppervlak van 200 m². Dat de bijgebouwen door de bewoners van de burgerwoningen worden gebruikt, maakt niet reeds dat deze niet overtollig kunnen zijn. Daarbij is ook van belang dat de raad ter zitting heeft erkend dat hij niet heeft onderzocht waarvoor de bijgebouwen worden gebruikt. Gelet op het voorgaande heeft de raad niet inzichtelijk gemaakt dat de aanwezige en als zodanig bestemde bebouwing niet overtollig is en dat derhalve is voldaan aan artikel 11.1, vierde lid, van de Verordening 2012.
De Afdeling overweegt verder dat, gelet op de systematiek van de Verordening 2012 en de toelichting van het college ter zitting, indien naar aanleiding van een ruimtelijke afweging gemotiveerd wordt besloten om een groter dan gebruikelijk oppervlak aan bijgebouwen bij de nieuwe burgerwoning als zodanig te bestemmen, voor die ruimtelijke ontwikkeling alsnog dient te worden getoetst aan het vereiste van kwaliteitsverbetering als bedoeld in artikel 2.2 van de Verordening 2012. Niet is gebleken dat daaraan in dit geval is voldaan. De omschakeling van een agrarische naar een woonbestemming en het verwijderen van onbenutte bouwmogelijkheden is op zichzelf niet aan te merken als een kwaliteitsverbetering, als bedoeld in de Verordening 2012. Voor zover de raad wijst op de landschappelijke inpassing op de percelen is onduidelijk waaruit die bestaat en op welke wijze die is gewaarborgd. Dat op sommige percelen reeds een deel van de bebouwing is gesloopt, laat voorts onverlet dat de hiervoor genoemde oppervlakten aan bijgebouwen zijn blijven staan en als zodanig zijn bestemd binnen de woonbestemming.
De Afdeling ziet in de nadere onderbouwing ten aanzien van Steenbergseweg 99 geen aanleiding voor een ander oordeel over dit perceel. Daarbij is van belang dat voor zover wordt gewezen op het opknappen van karakteristieke bebouwing, niet is gebleken dat het gaat om cultuurhistorisch waardevolle bebouwing of bebouwing met een monumentale status, zodat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het behoud daarvan als kwaliteitsverbetering moet worden aangemerkt. Ook kunnen de verbeteringen in de vorm van het verwijderen van asbest en het verminderen van onbenutte bouwmogelijkheden niet als ruimtelijke kwaliteitsverbetering worden aangemerkt. Uit de onderbouwing kan niet worden afgeleid of voor het perceel, waar ongeveer 368 m² aan bijgebouwen staat, daarnaast nog is voldaan aan de vereiste kwaliteitsverbetering als bedoeld in artikel 2.2 van de Verordening. Overigens voorziet dit stuk ook niet in de hiervoor genoemde ontbrekende motivering waarom ter plaatse een dergelijk oppervlak aan bijgebouwen bij de woning nodig is.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover het betreft de vaststelling van de plandelen met de bestemming "Wonen" aan de Zuidlangeweg 5, Zuidlangeweg 7, Molendijk 117, Zuidzeedijk 16 en Steenbergseweg 99 te Dinteloord, niet berust op een deugdelijke motivering. Het betoog slaagt.
Bestuurlijke lus
6. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op te dragen om binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak het in 5.3 genoemde gebrek in het bestreden besluit te herstellen. De raad dient daartoe met inachtneming van overweging 5.3 alsnog toereikend te motiveren dat de bestreden plandelen voldoen aan artikel 11.1, vierde lid, aanhef en onder b, en artikel 2.2 van de Verordening 2012, dan wel het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling.
De raad dient de Afdeling en de betrokken partijen de uitkomst van de uitvoering van de voormelde opdracht mede te delen en een eventuele wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Indien de raad besluit tot een gewijzigde planregeling hoeft afdeling 3.4 van de Awb niet te worden toegepast.
Proceskosten
7. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Steenbergen op om:
- binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van overweging 6 het besluit van 20 juni 2013, kenmerk BM1301381, te herstellen;
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen;
- een eventuele wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. ten Wolde, griffier.
w.g. Hagen w.g. Ten Wolde
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2015
715.