ECLI:NL:RVS:2015:3614
Raad van State — Uitspraak 


201501791/1/A3.
Datum uitspraak: 25 november 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 29 januari 2015 in zaak nr. 14/119 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 22 augustus 2013 heeft de staatssecretaris een aanvraag van [appellant] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) ten behoeve van het verkrijgen van een chauffeurspas afgewezen.
Bij besluit van 2 december 2013 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 7 augustus 2014 heeft de rechtbank de staatssecretaris in de gelegenheid gesteld om het in deze tussenuitspraak geconstateerde gebrek te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 15 september 2014 heeft de staatssecretaris zijn besluit van 2 december 2013 ingetrokken en het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 22 augustus 2013 opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 januari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 2 december 2013 ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd alsmede het beroep tegen het besluit van 15 september 2014 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 november 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. G.A.J.M. Niederer, advocaat [NAAM], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. V.N. Chaudron, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 35, eerste lid, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: Wjsg) weigert de minister de afgifte van een VOG, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.
1.1. Bij de beoordeling van de aanvraag zijn de criteria toegepast die zijn gepubliceerd in de Beleidsregels VOG-NP-RP 2013 (Stcrt. 1 maart 2013, 5409; hierna: de Beleidsregels).
Volgens paragraaf 3.2, getiteld "Het objectieve criterium", wordt de afgifte van de VOG in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid waarvoor de VOG is verzocht.
Volgens paragraaf 3.2.4. bepaalt de relatie tussen het justitiële gegeven en de functie/taak/bezigheid die de aanvrager gaat vervullen of een justitieel gegeven, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid. Bij zedendelicten als bedoeld in deze beleidsregels wordt daarnaast ook beoordeeld of bij de uitoefening van de betreffende functie/taak/bezigheid sprake is van een gezags- of afhankelijkheidsrelatie. Indien daarvan sprake is, wordt altijd uitgegaan van het bestaan van een belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid.
In de toelichting op paragraaf 3.2.4 van de Beleidsregels staat dat een gezags- of afhankelijkheidsrelatie binnen het aangescherpte beleid zich slechts kan voordoen bij één-op-één relaties. Bij taken, functies of bezigheden waar zich geen één-op-één relaties voordoen, wordt aangenomen dat zich geen gezags- of afhankelijkheidsrelaties voordoen. Er wordt onder meer een gezags- of afhankelijkheidsrelatie aangenomen tussen een taxichauffeur enerzijds en zijn klant(en) anderzijds, aldus deze toelichting.
1.2. Volgens het specifieke screeningsprofiel "Taxibranche; chauffeurskaart" is de houder van een chauffeurskaart verantwoordelijk voor het welzijn en de veiligheid van de passagiers. Eén van de risico’s is dat de veiligheid van passagiers en medeweggebruikers in gevaar wordt gebracht. Indien er een één-op-één relatie is, kunnen de passagiers in een tijdelijke afhankelijkheidspositie verkeren ten opzichte van de houder van de chauffeurskaart. Dan bestaat het risico van zedendelicten.
1.3. Volgens paragraaf 3.3, getiteld "Het subjectieve criterium", kan op grond van het subjectieve criterium worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
Volgens paragraaf 3.3.1, ziet het subjectieve criterium op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG. Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn de afdoening van de strafzaak, het tijdsverloop en de hoeveelheid antecedenten.
Volgens paragraaf 3.3.2, onder 1, bestaat bij zedenmisdrijven slechts zeer beperkte ruimte om op basis van het subjectieve criterium alsnog tot afgifte van een VOG te besluiten wanneer het om een functie met een gezags- of afhankelijkheidsrelatie gaat. In het geval de aanvrager, voorafgaand aan het moment van de beoordeling, twee of meermalen is veroordeeld ter zake van een zedenmisdrijf tot een (on)voorwaardelijke gevangenisstraf, geldt een verscherpt toetsingskader waarin als uitgangspunt wordt genomen dat de VOG wordt geweigerd. De VOG kan in dat geval slechts worden afgegeven, indien weigering evident disproportioneel zou zijn. Of dat zo is, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.
1.4. In de toelichting op paragraaf 3.3.2 staat dat het verscherpte toetsingskader meebrengt dat bij de beoordeling van aanvragen die onder dit toetsingskader vallen, weinig tot geen ruimte bestaat om op basis van het subjectieve criterium alsnog over te gaan tot het verstrekken van de VOG. Uitgangspunt is dan ook dat in deze gevallen de VOG wordt geweigerd, waardoor personen die in aanraking zijn gekomen met justitie vanwege een zedendelict in principe niet (meer) beroepsmatig of vrijwillig werkzaam kunnen zijn met bijvoorbeeld kinderen of anderen waarmee zij in een afhankelijkheids- of gezagsrelatie verkeren. Dit wordt gerechtvaardigd door de ernst van dergelijke strafbare feiten en de mate waarin de maatschappij geschokt is wanneer deze strafbare feiten zich voordoen. Alleen wanneer weigering van de VOG evident disproportioneel is, zal van dit uitgangspunt worden afgeweken. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als de aanvrager ten tijde van het plegen van het feit erg jong was, er inmiddels geruime tijd is verstreken en het geen ernstig feit betreft.
2. [appellant] is vanaf 1996 tot 2010 werkzaam geweest als taxichauffeur. Om als taxichauffeur werkzaam te zijn, moet hij in het bezit zijn van een chauffeurspas die alleen kan worden verkregen indien een verklaring omtrent het gedrag wordt verstrekt. In 2005 is deze verklaring aan [appellant] verstrekt. Als gevolg van aangescherpte regelgeving is zowel in 2010 als in 2013 zijn aanvraag afgewezen. Hieraan is ten grondslag gelegd dat [appellant] in 1990 en 1993 is veroordeeld voor zedendelicten en de regelgeving is aangescherpt ten aanzien van personen die zijn veroordeeld in verband met zedendelicten en tijdens hun werkzaamheden met afhankelijkheidssituaties te maken krijgen.
3. [appellant] richt zich tegen de uitspraak van de rechtbank voor zover deze betrekking heeft op het besluit van 15 september 2014.
4. [appellant] voert aan dat de doelstelling van het weigeren van een VOG is het voorkomen van het plegen van criminaliteit in het kader van de beroepsuitoefening en dat uit onderzoek is gebleken dat op basis van kennis van in het verleden gepleegde feiten nauwelijks uitspraak kan worden gedaan omtrent recidiveren in de toekomst.
4.1. De Wjsg is door de wetgever in formele zin vastgesteld. De beoordeling van het betoog van [appellant] zou neerkomen op een toetsing door de rechter van een wet in formele zin aan de algemene rechtsbeginselen. De rechter is daartoe niet bevoegd. Zoals de Hoge Raad in het arrest van 14 april 1989 (NJ 1989, 469) heeft overwogen, verzet artikel 120 van de Grondwet zich niet alleen tegen rechterlijke toetsing van wetten aan de Grondwet, maar staat dat artikel evenmin toe dat de rechter wetten toetst aan algemene rechtsbeginselen die nog geen uitdrukking hebben gevonden in een ieder verbindende verdragsbepalingen. De rechtbank heeft gelet hierop in voornoemd betoog van [appellant] terecht geen grond gezien artikel 35, eerste lid, van de Wjsg te toetsen.
5. [appellant] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat is voldaan aan het objectieve criterium. In dit kader wijst hij er op dat hij tijdens zijn werkzaamheden niet met gezags- en of afhankelijkheidsrelaties te maken heeft. Volgens [appellant] is, anders dan de staatssecretaris veronderstelt, niet relevant of de kans bestaat dat zich een één-op-één situatie voordoet maar of dergelijke situaties zich in zijn praktijk daadwerkelijk voordoen, hetgeen bij [appellant] niet het geval is. Wat betreft de gezagsverhouding stelt [appellant] dat het vervoeren van personen een overeenkomst betreft en dat titel 7 van boek 7 van het Burgerlijk Wetboek weliswaar niet direct van toepassing is, maar dat daarbij wel aansluiting dient te worden gezocht. Uit deze titel volgt dat een opdracht, zoals het vervoeren van personen moet worden geduid, per definitie geen gezagsverhouding inhoudt. Met betrekking tot de afhankelijkheidsrelatie voert [appellant] aan dat hij hoofdzakelijk dan wel uitsluitend oudere personen vervoert die vrij zijn in en uit de taxi te stappen en dat hij bovendien geen minderjarigen of handelingsonbekwamen, waarmee de zedenmisdrijven hebben plaatsgevonden, vervoert.
5.1. Het betoog dat in de Beleidsregels ten onrechte een gezagsverhouding wordt aangenomen tussen een taxichauffeur en zijn klanten, behoeft niet te worden besproken nu de gezagsverhouding enerzijds en de afhankelijkheidsrelatie anderzijds alternatieven betreffen, zodat reeds aan het objectieve criterium is voldaan indien één van beide kan worden aangenomen. In dit kader is van belang dat [appellant] het bestaan van een afhankelijkheidsrelatie tussen een taxichauffeur en zijn klanten in het algemeen niet betwist.
5.2. Vast staat dat [appellant] tweemaal is veroordeeld voor zedenmisdrijven. In de toelichting op de Beleidsregels en het specifieke screeningsprofiel "Taxibranche; chauffeurskaart" staat dat tussen een taxichauffeur en zijn klanten een gezags- of afhankelijksheidsrelatie wordt aangenomen. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien te oordelen dat de staatssecretaris ten onrechte op grond hiervan aanneemt dat is voldaan aan het objectieve criterium. Hierbij wordt betrokken dat niet van belang is of de delicten zijn gepleegd tijdens of in verband met het functioneren als taxichauffeur, dan wel in de privésfeer (vergelijk de uitspraak van 3 januari 2007 in zaak nr. 200606020/1). Bij voornoemd oordeel wordt verder betrokken dat niet relevant is dat volgens [appellant] bij zijn voormalige werkgever nooit sprake was van een gezags- of afhankelijkheidsrelatie omdat hij niet met één-op-een situaties te maken had, minderjarigen en handelingsonbekwamen niet behoorden tot de klantenkring en deze klantenkring bestond uit ouderen die vrij zijn in en uit de taxi te stappen. De VOG wordt immers verleend ten behoeve van een chauffeurspas waarmee [appellant] ook bij andere werkgevers deze functie kan uitoefenen.
5.3. Verder richt [appellant] zich tegen de toepassing van het subjectieve criterium. In dit verband voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris in dit geval had moeten afwijken van het verscherpte toetsingskader waarin weigering van de VOG als uitgangspunt geldt. Voorts voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris tot de conclusie had moeten komen dat de weigering van de VOG evident disproportioneel is. [appellant] voert ter motivering hiervan aan dat zijn laatste veroordeling dateert van meer dan 20 jaren geleden, zich sindsdien geen justitiële contacten dan wel andere zedenincidenten hebben voorgedaan, hij van 1996 tot 2010 als taxichauffeur werkzaam is geweest en in 2005 aan hem wel een VOG en chauffeurspas zijn verstrekt. Tevens voert [appellant] aan dat hij, mede gelet op zijn leeftijd, wordt geconfronteerd met een levenslang beroepsverbod. [appellant] stelt voorts dat uit de tussenuitspraak van de rechtbank volgt dat de staatssecretaris in het besluit van 15 september 2014 had moeten motiveren waarom het tijdsverloop in dit geval niet dusdanig groot is dat de weigering van de VOG disproportioneel wordt en dat de staatssecretaris dit niet heeft gedaan.
5.4. Ingevolge artikel 35 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens komt de staatssecretaris beoordelingsruimte toe bij de vraag of de VOG moet worden geweigerd. Ter invulling hiervan zijn de Beleidsregels vastgesteld. De bestuursrechter moet de door de staatssecretaris te verrichten beoordeling terughoudendheid toetsen.
5.5. De rechtbank heeft met juistheid in het aangevoerde geen grond gevonden voor het oordeel dat de staatssecretaris zich niet in redelijkheid op de standpunten heeft kunnen stellen dat de weigering van de VOG niet evident disproportioneel is en dat geen bijzondere omstandigheden zijn aangevoerd die noopten tot afwijking van de Beleidsregels, in het bijzonder van het verscherpte toetsingskader. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris niet alle relevante omstandigheden van het geval in zijn beoordeling heeft betrokken. In verband met vorenstaande oordelen wordt overwogen dat de staatssecretaris de omstandigheden dat [appellant] niet meer dan tweemaal is veroordeeld voor zedendelicten, dat de veroordelingen dateren van 21 en 24 jaar geleden, dat [appellant] nadien niet meer met justitie in aanraking is gekomen wegens zedendelicten en dat hij vanaf 1996 tot 2010 als taxichauffeur werkzaam is geweest, in zijn beoordeling heeft betrokken. De staatssecretaris heeft in het besluit van 15 september 2014 echter in redelijkheid doorslaggevend gewicht kunnen toekennen aan de omstandigheden dat de strafrechter [appellant] de zedendelicten niet licht heeft aangerekend, dat de slachtoffers behoren tot een kwetsbare groep - minderjarig en/of handelingsonbekwaam - dat [appellant] ten tijde van het plegen van de zedendelicten meerderjarig was, dat [appellant] volgens de processen-verbaal contact heeft gelegd met een slachtoffer terwijl hij werkzaam was als taxichauffeur en dat beide veroordelingen betrekking hebben op zedendelicten die meermaals zijn gepleegd. Zoals de rechtbank voorts terecht heeft overwogen is de omstandigheid dat [appellant] als gevolg van de weigering niet meer werkzaam kan zijn als taxichauffeur, een bij het vaststellen van de Beleidsregels voorzien gevolg van die weigering en om die reden geen bijzondere omstandigheid, in verband waarmee de staatssecretaris toch tot afgifte van de VOG heeft moeten besluiten. Evenzeer terecht heeft de rechtbank de omstandigheid dat de minister in 2005, na de strafrechtelijke veroordeling voor het zedendelict, een VOG aan [appellant] heeft afgegeven niet als een dergelijke bijzondere omstandigheid aangemerkt. De minister heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat sinds die afgifte het beleid ten aanzien van zedendelicten voor functies waarin zich afhankelijkheidsrelaties kunnen voordoen is aangescherpt wegens veranderde inzichten omtrent het belang van een veilige omgeving. Indien deze inzichten in 2005 reeds zouden hebben bestaan dan zou, zoals de staatssecretaris ter zitting heeft aangevoerd, toen geen VOG aan [appellant] zijn verstrekt. Voorts heeft de staatssecretaris, zoals volgt uit het vorenstaande, aan het besluit om gelet op het subjectieve criterium niet tot verstrekking van de VOG over te gaan alle relevante omstandigheden ten grondslag gelegd en dit besluit niet louter gebaseerd op voornoemde beleidswijziging. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het betoog dat de staatssecretaris in de omstandigheid dat in 2005 reeds een VOG is verleend aanleiding had moeten zien de VOG te verlenen, niet slaagt. De door [appellant] aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2011 (in zaak nr. 201012659/1/H3) geeft geen aanleiding anders te oordelen, omdat anders dan in die zaak in deze zaak is gemotiveerd waarom, ondanks de eerdere afgifte van een VOG, het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving zwaarder weegt dan het belang van [appellant] bij afgifte van de VOG. Bij voornoemd oordeel wordt ten slotte betrokken dat, anders dan [appellant] veronderstelt, de tussenuitspraak van de rechtbank niet verder strekt dan dat de staatssecretaris het tijdsverloop sinds de veroordelingen diende te betrekken in de belangenafweging, hetgeen hij blijkens het besluit van 15 september 2014 heeft gedaan.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, mr. H. Troostwijk en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, griffier.
w.g. Borman w.g. Van Kooten-Vroegindeweij
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2015
559.