ECLI:NL:RVS:2015:3682
Raad van State — Uitspraak 


201501624/1/A1.
Datum uitspraak: 2 december 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Aalst, gemeente Zaltbommel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 januari 2015 in zaak nr. 14/5595 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel.
Procesverloop
Bij besluit van 10 februari 2014 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een zonnecollector aan de [locatie] te Aalst (hierna: het perceel).
Bij besluit van 28 juli 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 januari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 augustus 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. H.C.J. Oomen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. L.L. van Dalsen-Croes, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de woning van [appellant] op het perceel is in het water, de Afgedamde Maas, een aanlegsteiger aanwezig. Het bouwplan voorziet in een op een steigerpaal te plaatsen roterende zonnecollector. De zonnecollector heeft een oppervlakte van circa 40 m2 en een hoogte van circa 6 m. Afhankelijk van de stand van de zon kan de hoogte lager zijn.
2. Op het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Zaltbommel" de bestemming "Water-Rivier" met de aanduiding "aanlegsteiger".
Ingevolge artikel 25.1 van de planregels zijn de voor "Water - Rivier" aangewezen gronden bestemd voor:
a. vaarwater;
b. natuurvriendelijke oevers;
c. instandhouding en ontwikkeling van ter plaatse voorkomende dan wel daaraan eigen landschaps- en natuurwaarden;
d. aanlegsteigers, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "aanlegsteiger".
Ingevolge artikel 25.2.1 mag ter plaatse van de in deze bestemming bedoelde gronden uitsluitend worden gebouwd ten behoeve van de bestemming en voorts met inachtneming van de op deze bepaling volgende regels.
Ingevolge artikel 25.2.4, aanhef en onder a, geldt voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, dat ter plaatse van de aanduiding "aanlegsteiger" aanlegsteigers zijn toegestaan waarvan de bouwhoogte niet meer dan de bestaande bouwhoogte mag bedragen.
Ingevolge artikel 1.70 wordt indien in of op het water wordt gebouwd onder "peil" verstaan: het gemiddelde waterpeil ter plaatse.
3. Vast staat dat het bouwplan in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming, omdat het niet strekt ten behoeve van de bestemming "Water - Rivier". Het college heeft geweigerd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onder 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) voor het bouwplan een omgevingsvergunning te verlenen.
Het college heeft met het oog op het gebruik van de in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo opgenomen bevoegdheid op 10 december 2013 de "Beleidsregels buitenplanse afwijkingen Bor" (hierna: de beleidsregels) vastgesteld. In hoofdstuk 4 van de beleidsregels zijn voor elke in artikel 4 van bijlage II van het Bor genoemde categorie de daarbij te hanteren beleidsregels weergegeven. Hoofdstuk 4, sub 3, waarvan de aanhef een herhaling is van de in artikel 4, aanhef en onder 3, van bijlage II van het Bor genoemde categorie, luidt als volgt:
"3. Een bouwwerk, geen gebouw zijnde, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. Niet hoger dan 10 m, en
b. De oppervlakte niet meer dan 50 m2.
Het bestemmingsplan is uitgangspunt en er wordt in principe geen medewerking verleend, tenzij:
I. Sprake is van een aanvraag voor gronden bij een woning - niet gelegen binnen een beschermd gebied - en deze aanvraag binnen het volgende kader past:
Voor de gevallen dat het bouwwerk op de gronden achter de ‘3 meter achter de voorgevelrooilijn’ is gelegen:
(…)
- overige bouwwerken - geen gebouwen zijnde - maximaal 4 m hoog.
In alle gevallen moet aan redelijke eisen van welstand worden voldaan.
(…)
II. Uit een maatwerkafweging blijkt dat het mogelijk is om aan de aanvraag medewerking te verlenen."
Het begrip "bebouwingshoogte" is in hoofdstuk 3 van de beleidsregels gedefinieerd als: "De hoogte in meters van het hoogste punt van het bouwwerk, gemeten vanaf peil, met dien verstande, dat bij de meting van de bebouwingshoogte van een gebouw schoorstenen, lichtkoepels, balkonhekken en dergelijke aan een gebouw ondergeschikte bouwdelen buiten toepassing blijven."
4. De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om al dan niet daarvoor omgevingsvergunning te verlenen.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat uit de aanhef van hoofdstuk 4, sub 3, van de beleidsregels volgt dat het bouwplan 10 m hoog mag zijn en dat het college ten onrechte de hoogtemaat van 4 m heeft toegepast. Volgens hem is de hoogtemaat van 4 m niet van toepassing, omdat die uitsluitend ziet op gronden met de bestemming "Wonen" en het bouwplan is gesitueerd op gronden met de bestemming "Water-Rivier".
[appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor de hoogte van het bouwplan niet het waterpeil relevant is, maar het peil van de gronden waarop zijn woning is gesitueerd.
5.1. Niet in geschil is dat voor de toepassing van de beleidsregels in dit geval de plaats van het bouwwerk, namelijk het water van de Afgedamde Maas, moet worden aangemerkt als gronden bij een woning als bedoeld in hoofdstuk 4, onder 3, van de beleidsregels. Gelet daarop en op de situering van de op te richten zonnecollector is de maximale hoogte van 4 m die volgens de beleidsregels geldt voor overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, in dit geval van toepassing. De beleidsregels maken geen onderscheid naar bestemming, zodat in het betoog van [appellant] dat ter plaatse van het bouwplan de bestemming "Water-Rivier" geldt, geen grond geeft voor het oordeel dat de maximale hoogte van 10 m van toepassing is.
In de beleidsregels is geen definitie van het begrip "peil" opgenomen. Het college heeft in de gegeven situatie, waarbij het bouwplan is gesitueerd op grond met de bestemming "Water - Rivier", in redelijkheid kunnen aansluiten bij de definitie van "peil" zoals die in artikel 1.70 van de planregels van het bestemmingsplan is opgenomen voor het geval in of op het water wordt gebouwd. Dit betekent dat bij het meten van de bouwhoogte van de zonnecollector het gemiddelde waterpeil ter plaatse dient te worden aangehouden. Niet in geschil is dat daarvan uitgaande de hoogte van de zonnecollector meer bedraagt dan 4 m.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan niet aan de in de beleidsregels opgenomen maximale bouwhoogte voldoet.
Het betoog faalt.
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand. Daartoe voert hij aan dat de welstandscommissie vooringenomen is geweest en dat zij niet is uitgegaan van de juiste gebiedskenmerken van de omgeving waarin de zonnecollector zal worden geplaatst. Verder heeft de welstandscommissie het bouwplan niet juist heeft kunnen beoordelen, omdat in de Welstandsnota Zaltbommel 2013 (hierna: de welstandsnota) alleen aandacht wordt besteed aan zonnecollectoren op daken en niet aan een zonnecollector zoals hij die wil realiseren, aldus [appellant].
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 oktober 2012 in zaak nr. 201202738/1/A1) mag het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het college in strijd is met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt echter niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager of derde-belanghebbende.
6.2. Aan het besluit op bezwaar ligt een negatief advies van de welstandscommissie van 20 mei 2014 ten grondslag. In dit advies is weergegeven dat het toetsingskader wordt gevormd door de welstandsnota, waarin de locatie is gelegen in het deelgebied "Buitengebied", waarvoor de criteria met betrekking tot het niveau "Respect" van toepassing zijn. Dit betekent dat met het bouwplan de essentiële kenmerken van de aanwezige bebouwings- en omgevingskarakteristiek op het gebied van stedenbouw/landschap en architectuur dient te worden gerespecteerd. Het uitgangspunt is dat het bouwplan moet passen bij de omgeving.
De welstandscommissie heeft in het advies overwogen dat het bouwplan op de voorgestelde locatie bezwaren oproept. Het bouwplan vormt een groot contrast met de aanwezige landschappelijke karakteristiek. De gebruikelijke bouwwerken in de rivier, zoals aanlegsteigers, hebben beperkte afmetingen en een ondergeschikte uitstraling, waardoor ze zich voegen in het beeld van de rivier en de bijbehorende oevers, aldus de welstandscommissie. In het advies is verder weergegeven dat het bouwplan onvoldoende afgestemd is op de landschappelijke structuur, hetgeen te maken heeft met (een combinatie van) de hoogtemaat, de maat van de zonnepanelen, de uitstraling en het materiaal- en kleurgebruik. Het bouwwerk wordt niet passend geacht bij het landelijke beeld en de karakteristiek van de (woon)bebouwing in de omgeving. Voorts is in het advies weergegeven dat de aanwezige bebouwings- en omgevingskarakteristiek op het gebied van stedenbouw, landschap en architectuur onvoldoende worden gerespecteerd.
In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het welstandsadvies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen. [appellant] heeft niet gemotiveerd waarom het gehanteerde toetsingskader onjuist zou zijn en welke criteria de welstandscommissie had dienen te hanteren. Voor het oordeel dat, naar [appellant] heeft gesteld, de welstandscommissie vooringenomen heeft gehandeld, bestaan geen concrete aanknopingspunten. Dat de roterende zonnecollector niet specifiek in de welstandsnota is genoemd, betekent niet dat het bouwplan niet juist is beoordeeld. Voor zonnepanelen en -collectoren op daken van huizen zijn specifieke criteria opgenomen in de welstandsnota, maar onbestreden is dat die op het bouwplan niet van toepassing zijn.
Het betoog faalt.
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Daartoe voert hij aan dat het college voor een vergelijkbare zonnecollector aan de [locatie 2] te Aalst wel omgevingsvergunning heeft verleend. In dat geval is het college wel uitgegaan van een maximale toegestane hoogte van 10 m en is een positief welstandsadvies afgegeven.
7.1. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het college niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, nu geen sprake is van gelijke gevallen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting de zonnecollector aan de [locatie 2] is geplaatst op het maaiveld en niet in het water, dat die een kleinere afmeting heeft, namelijk circa 26 m2, dan de zonnecollector die in het bouwplan is voorzien en dat op de betreffende gronden de bestemming "Wonen" rust, terwijl op het perceel de bestemming "Water-Rivier" rust. Gelet op deze omstandigheden komt het door [appellant] genoemde geval niet zodanig overeen met de thans aan de orde zijnde situatie, dat het college daarin aanleiding moest zien medewerking te verlenen aan het bouwplan.
Het betoog faalt.
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij zijn maatwerkafweging ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de bijzonderheid van de situatie en het feit dat het bouwplan een project van duurzame energie betreft. Verder is op het perceel geen andere geschikte locatie aanwezig voor het plaatsen van de zonnecollector.
8.1. Het college heeft in het besluit op bezwaar een maatwerkafweging gemaakt, als bedoeld in hoofdstuk 4, sub 3, van de beleidsregels, waarbij het zich op het standpunt heeft gesteld dat het bouwwerk een te grote inbreuk maakt op de directe omgeving, gelet op de oppervlakte ervan van circa 40 m2 en de ligging in de Afgedamde Maas in een uitgestrekt en open landschap. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan in stedenbouwkundige zin op deze locatie niet inpasbaar is. Dat plaatsing van de zonnecollector op een andere plek op het perceel niet mogelijk is vanwege schaduwelementen, zoals [appellant] aanvoert, doet niet af aan het standpunt van het college dat het bouwplan op de gekozen locatie vanwege de omvang en de hoogte ervan een te grote inbreuk maakt op de directe omgeving. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college op grond van de door hem gemaakte afweging niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren medewerking te verlenen aan het bouwplan.
Het betoog faalt.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, griffier.
w.g. Van der Spoel w.g. Van den Berg
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2015
651.