ECLI:NL:RVS:2014:3218
Raad van State — Uitspraak 


201310948/1/A4.
Datum uitspraak: 27 augustus 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Noba B.V. (hierna: Noba), gevestigd te Lijnden, gemeente Haarlemmermeer,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 29 oktober 2013 in zaak nr. 12/538 in het geding tussen:
Noba
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
Procesverloop
Bij besluit van 12 juli 2011 heeft het college dwangsommen ten bedrage van in totaal € 46.000,00 van Noba ingevorderd.
Bij besluit van 20 januari 2012 heeft het college het door Noba daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 oktober 2013 heeft de rechtbank het door Noba daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit gedeeltelijk vernietigd en het besluit van 12 juli 2011 gedeeltelijk herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Noba hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met de zaken 201310944/1/A4, 201310946/1/A4, 201310949/1/A4, 201310951/1/A4, 201401146/1/A4, 201401147/1/A4, 201401148/1/A4 en 201401149/1/A4 ter zitting behandeld op 20 mei 2014, waar Noba, vertegenwoordigd door mr. A.A. Gaastra en mr. M.W. Rijkhold Meesters, beiden advocaat [NAAM], [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.C. Speelman, P. Das, M. Reedijk en S.S. Bakas, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. Noba exploiteert een vetveredelingsbedrijf aan de Raasdorperweg 177 te Lijnden.
Dwangsombesluiten
2. Bij besluit van 11 mei 2010, kenmerk 2010-31638, heeft het college aan Noba een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van een aantal voorschriften van de voor de inrichting op 7 augustus 2009 verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer (hierna: dwangsombesluit I).
Bij besluit van 26 november 2010, kenmerk 2010-68871, heeft het college aan Noba een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de aan de milieuvergunning verbonden voorschriften 5.1.1, 5.1.3 en 5.1.4 (hierna: dwangsombesluit II). De last houdt in dat Noba de overtredingen beëindigt en beëindigd houdt. Aan de last is een dwangsom per week per geconstateerde overtreding van voorschriften 5.1.3 en 5.1.4, met een maximumbedrag, verbonden en een afzonderlijke dwangsom per week per geconstateerde overtreding van voorschrift 5.1.1 met een maximumbedrag.
Bij besluit van 4 mei 2011, kenmerk 2011-22248, heeft het college aan Noba een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de aan de milieuvergunning verbonden voorschriften 1.4.1, 1.5.1, 1.11.1, 6.1.1, 6.1.2, 7.5.1, 8.1.1 en 8.1.3, alsmede de artikelen 17.1 en 17.2 van de Wet milieubeheer en artikel 2.1, eerste lid, onder e2 en e3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: dwangsombesluit III). De last houdt in dat Noba de geconstateerde overtredingen, alsmede andere overtredingen van de vermelde voorschriften, beëindigt en beëindigd houdt, alsmede in de toekomst voorkomt dat deze voorschriften opnieuw worden overtreden. Aan de last is per voorschrift een afzonderlijke dwangsom per dag of per week per geconstateerde overtreding verbonden met een maximumbedrag.
Deze besluiten zijn in rechte onaantastbaar.
Invordering
3. Bij het besluit van 12 juli 2011 heeft het college dwangsommen ingevorderd, omdat bij een controlebezoek op 29 juni 2011 was geconstateerd dat bij dwangsombesluiten II en III opgelegde lasten werden overtreden en aldus dwangsommen zijn verbeurd (hierna: het invorderingsbesluit).
Bij het besluit van 20 januari 2012 heeft het college de bezwaren van Noba voor zover deze zijn gericht tegen de dwangsombesluiten, niet-ontvankelijk verklaard. Het college heeft de overige bezwaren van Noba ongegrond verklaard en het invorderingsbesluit gehandhaafd.
Niet-ontvankelijkverklaring bezwaren
4. Noba betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat Noba mede is opgekomen tegen de dwangsombesluiten en dat haar bezwaren in zoverre terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard, ten onrechte niet is ingegaan op de beroepsgrond dat de lasten niet voldoen aan de wettelijke eisen en dat om die reden van invordering moest worden afgezien. Haar bezwaar was niet gericht op de inhoud van de lasten, maar op de gevolgen die de gebrekkige redactie van de lasten heeft voor het invorderingsbesluit, aldus Noba.
4.1. Anders dan Noba stelt, is de rechtbank, in rechtsoverweging 7, wel ingegaan op haar betoog betreffende de formulering en de modaliteit van de lasten, die volgens Noba meebrengen dat niet kan worden vastgesteld dat dwangsommen zijn verbeurd. Haar betoog slaagt reeds hierom niet. De vraag of zij in bezwaar gronden tegen de dwangsombesluiten heeft aangevoerd, behoeft gelet hierop geen beantwoording.
Formulering van de last
5. Noba betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de rechtszekerheid zich ertegen verzet dat een last zo wordt uitgelegd dat deze ook betrekking heeft op in materiële zin andere overtredingen, dan de overtredingen die in het dwangsombesluit zijn vermeld.
5.1. De in dwangsombesluit II opgenomen last ziet enkel op de in dat besluit vermelde overtredingen van de desbetreffende voorschriften. De last is in zoverre niet onduidelijk. Nu Noba niet heeft aangevoerd dat het invorderingsbesluit eveneens betrekking heeft op andere overtredingen, gaat de Afdeling in zoverre aan dit betoog voorbij.
5.2. De in dwangsombesluit III opgenomen last ziet nadrukkelijk ook op andere dan de daarin vermelde overtredingen van de desbetreffende voorschriften. De last is in zoverre niet onduidelijk. In het betoog van Noba heeft de rechtbank derhalve terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet tot invordering van ingevolge dit dwangsombesluit verbeurde dwangsommen mocht overgaan. Daarbij merkt de Afdeling op dat de rechtmatigheid van het dwangsombesluit in het kader van de toetsing van het invorderingsbesluit niet meer aan de orde kan komen.
Het betoog faalt.
Bedrag per tijdseenheid of per overtreding
6. Noba betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat aan de lasten een dwangsom per tijdseenheid is verbonden en niet een dwangsom per overtreding van de last. Een dwangsom is daarom pas verbeurd wanneer een overtreding een dag of een week heeft voortgeduurd. De waarnemingen tijdens het controlebezoek op 29 juni 2011 rechtvaardigen volgens Noba niet de conclusie dat zij gedurende een dag of een week niet aan de lasten heeft voldaan.
6.1. Ingevolge artikel 5:32b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
6.2. In de dwangsombesluiten is bepaald dat, indien wordt geconstateerd dat niet aan de opgelegde last wordt voldaan, Noba een dwangsom verschuldigd is van een bepaald bedrag per dag of week per geconstateerde overtreding. Het college heeft hiermee de te verbeuren dwangsommen niet vastgesteld op een bedrag per dag of week dat de overtreding voortduurt, zoals Noba betoogt. De formulering duidt op een bedrag per overtreding, waarbij geldt dat hooguit eenmaal per dag of week een dwangsom wordt verbeurd. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat voor het verbeuren van een dwangsom bepalend is of de geconstateerde overtreding op enig moment gedurende de gekozen tijdseenheid heeft plaatsgevonden.
Het betoog faalt.
Verslaglegging van het controlebezoek
7. Noba betoogt met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2012 in zaak nr. 201102842/1/A4, dat de rechtbank heeft miskend dat het invorderingsbesluit niet voldoet aan de eisen die gelden voor de verslaglegging van controlebezoeken. Zij wijst erop dat het besluit geen rapport of verslag van het controlebezoek bevat, daaruit niet blijkt dat de betrokken medewerkers deskundig zijn en het besluit niet door die medewerkers is ondertekend. Gelet hierop is het invorderingsbesluit volgens haar niet voldoende gemotiveerd en niet zorgvuldig tot stand gekomen. Ook uit de overweging van de rechtbank, dat ter zitting bij de hoorcommissie, in het verweerschrift en ter zitting bij de rechtbank verdergaand inzicht is gegeven in de werkwijze van de toezichthouders en de afzonderlijke constateringen en de daaraan verbonden conclusies nader zijn toegelicht en verduidelijkt, blijkt volgens Noba dat het invorderingsbesluit en het bestreden besluit onvoldoende informatie bevatten.
7.1. In de door Noba aangehaalde uitspraak van 13 juni 2012 heeft de Afdeling overwogen dat aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag dient te liggen. Dit brengt met zich dat de waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag en dat bevindingen op schrift worden gesteld. Het geschrift dient in beginsel ten minste te bevatten de plaats, het tijdstip en de datum van de waarneming, een inzichtelijke beschrijving van de gehanteerde werkwijze en een inzichtelijke beschrijving van hetgeen is waargenomen. Dit geschrift dient voorts te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening.
Onder verwijzing naar de uitspraken van 25 juli 2012 in zaak nr. 201111954/1/A1 en 20 maart 2013 in zaak nr. 201206016/1/A1 overweegt de Afdeling dat het niet volledig voldoen aan bovenvermelde vereisten niet in alle gevallen betekent dat een deugdelijke en controleerbare vaststelling als hier bedoeld ontbreekt. Ook op basis van ander bewijsmateriaal, zoals foto’s, kan een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden plaatsvinden.
7.2. De waarnemingen tijdens het controlebezoek op 29 juni 2011 zijn gedaan door twee toezichthouders, die in het invorderingsbesluit zijn genoemd. Noba heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze personen, werkzaam bij de sector Handhaving van de provincie Noord-Holland, niet ter zake deskundig waren. De waarnemingen zijn in het invorderingsbesluit beschreven en foto’s die deze waarnemingen ondersteunen zijn bij dat besluit gevoegd. Bij de Hoor- en adviescommissie heeft het college voorts onweersproken gesteld dat bij elk controlebezoek met de directeur van Noba of een van zijn vertegenwoordigers over de bevindingen is gesproken en dat discussies soms hebben geleid tot een iets andere weging van de feiten, waarna de constateringen in het besluit zijn opgenomen.
Gelet hierop bestaat in hetgeen Noba in dit verband heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college de in het invorderingsbesluit vermelde feiten en omstandigheden niet aan dat besluit ten grondslag heeft mogen leggen of dat het onderzoek ter zake niet zorgvuldig is geweest. De enkele omstandigheid dat van het controlebezoek niet een door de toezichthouders ondertekend verslag is opgesteld, brengt in dit geval niet mee dat een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ontbreekt. De rechtbank heeft hierin daarom terecht geen aanleiding gezien voor vernietiging van het bestreden besluit.
Het betoog faalt.
7.3. Het hiervoor weergegeven oordeel van de Afdeling houdt niet in dat alle door het college geconstateerde overtredingen op de waarnemingen van de toezichthouders kunnen worden gebaseerd. Op de gronden van Noba die betrekking hebben op specifieke overtredingen, wordt in deze uitspraak afzonderlijk ingegaan.
Advies van de Hoor- en adviescommissie
8. Noba betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het bestreden besluit door de verwijzing naar het advies van de Hoor- en adviescommissie niet deugdelijk gemotiveerd is. Het advies heeft betrekking op een groot aantal bezwaarschriften en maakt volgens Noba onvoldoende duidelijk welke overwegingen zien op haar bezwaar tegen het invorderingsbesluit. Dat de rechtbank onder 5.2 en 5.3 van de aangevallen uitspraak verwijst naar passages van het advies die geen betrekking hebben op het in bezwaar gehandhaafde invorderingsbesluit, illustreert volgens haar dat dit advies en daarmee het bestreden besluit zo onduidelijk is, dat het besluit diende te worden vernietigd.
8.1. Blijkens het bestreden besluit heeft het college het advies van de Hoor- en adviescommissie van 24 november 2011 inhoudelijk overgenomen. Dat advies heeft niet alleen betrekking op het bezwaar van Noba tegen het invorderingsbesluit waarop bij het bestreden besluit is beslist, maar ook op haar bezwaren tegen vijf andere invorderingsbesluiten. Voor zover de bezwaren tegen de invorderingsbesluiten overeenkomen zijn deze in het advies als zodanig samengevat weergegeven en voor zover de bezwaren enkel zijn gericht tegen één of meer invorderingsbesluiten is dat eveneens vermeld. Daarbij is het invorderingsbesluit dat bij het bestreden besluit is gehandhaafd, steeds aangeduid als "Noba 3". In de overwegingen van de commissie is op de weergegeven bezwaren ingegaan, waarbij de volgorde en de nummering van de eerder vermelde bezwaren is aangehouden.
De Awb verzet zich niet tegen deze handelwijze. Dat het advies, waarnaar het college voor de motivering van zijn besluit heeft verwezen, ook betrekking heeft op bezwaren tegen andere invorderingsbesluiten, leidt op zichzelf niet tot het oordeel dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid of niet deugdelijk is gemotiveerd. In hetgeen Noba heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat het advies onduidelijk is en om die reden niet door het college in het bestreden besluit mocht worden overgenomen. De overwegingen van de rechtbank onder 5.2 en 5.3 van de aangevallen uitspraak berusten op een kennelijke vergissing en leiden niet tot een ander oordeel. De rechtbank heeft in het betoog van Noba terecht geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit gezien.
Het betoog faalt.
Vergunningvoorschrift 1.4.1
9. Noba betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de invordering van een dwangsom wegens overtreding van voorschrift 1.4.1 in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Dit voorschrift is volgens haar een vangnetbepaling, die een open norm inhoudt. Het was haar niet bekend en het kon haar ook niet bekend zijn, dat de situaties beschreven in het invorderingsbesluit door het college zouden worden aangemerkt als een overtreding van dat voorschrift, aldus Noba.
9.1. In vergunningvoorschrift 1.4.1 is bepaald dat de inrichting schoon moet worden gehouden en in goede staat van onderhoud moet verkeren.
Dwangsombesluit III vermeldt een aantal concrete, bij verschillende controles geconstateerde overtredingen van voorschrift 1.4.1. Indien niet wordt voldaan aan de last om deze overtredingen, alsmede andere overtredingen van dit voorschrift te beëindigen en beëindigd te houden, alsmede in de toekomst te voorkomen dat dit voorschrift opnieuw wordt overtreden, is Noba ingevolge dit besluit een dwangsom van € 2.500,00 per dag per geconstateerde overtreding verschuldigd.
Volgens het invorderingsbesluit zijn tijdens het controlebezoek, voor zover thans van belang, vier overtredingen van deze last geconstateerd. Het college heeft naar aanleiding hiervan een dwangsom van € 2.500,00 ingevorderd.
9.2. De rechtbank is ingegaan op twee van de vier waarnemingen van de toezichthouders, te weten een lekkage in de swillhal en de aanwezigheid van troep tussen de opgeslagen IBC-vaten en de muur van de vetsmelterij. Ten aanzien van deze waarnemingen heeft de rechtbank geconcludeerd dat overtreding van voorschrift 1.4.1 voldoende is komen vast te staan. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat het college eenmaal een dwangsom van € 2.500,00 heeft ingevorderd en dat dit betekent dat de invordering alleen geen stand kan houden indien geen van de constateringen houdbaar blijkt. Nu twee van de vier waarnemingen standhouden, heeft de rechtbank de andere onbesproken gelaten.
9.3. Zoals de rechtbank heeft overwogen, staat in dit geding de rechtmatigheid van het dwangsombesluit of het vergunningvoorschrift niet ter beoordeling. Gezien haar betoog, dient te worden beoordeeld of Noba in redelijkheid niet had hoeven te begrijpen dat de door de toezichthouders waargenomen situaties overtredingen van voorschrift 1.4.1 inhielden.
Blijkens het invorderingsbesluit hebben de toezichthouders geconstateerd dat een installatie in de swillhal lekkage vertoonde en dat geen maatregelen werden getroffen om de installatie te onderhouden om de lekkage te voorkomen. Deze waarneming wordt ondersteund door een foto die bij het invorderingsbesluit is gevoegd. Gelet op de waarneming van de toezichthouders en gezien de foto, bestaat geen grond voor het oordeel dat Noba niet had hoeven te begrijpen dat de lekkende installatie duidt op een slechte staat van onderhoud en dus op overtreding van voorschrift 1.4.1.
Blijkens het invorderingsbesluit hebben de toezichthouders voorts geconstateerd dat bij de vetsmelterij en de shredder troep verspreid lag tussen de opgeslagen IBC-vaten en de muur van de vetsmelterij en dat geen maatregelen werden getroffen om de orde en netheid hier te verbeteren. Ook deze waarneming wordt ondersteund door een foto. De beschrijving in het invorderingsbesluit en de desbetreffende foto duiden op het niet goed schoonhouden van de inrichting en dus op overtreding van voorschrift 1.4.1. Er is geen grond voor het oordeel dat Noba dit in redelijkheid niet had hoeven te begrijpen. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat in dwangsombesluiten I en III een aantal malen is vermeld dat voorschrift 1.4.1 werd overtreden omdat op verschillende delen van het terrein troep of stinkende smurrie verspreid lag.
Het betoog faalt.
Vergunningvoorschrift 5.1.1
10. Noba betwist voorts het oordeel van de rechtbank dat zij de last voor zover betrekking hebbend op voorschrift 5.1.1 heeft overtreden. Zij voert aan dat niet inzichtelijk is gemaakt hoe de geuremissie afkomstig van de beweerdelijke bronnen is vastgesteld en wijst in dat verband op de aard van de inrichting, die met zich brengt dat veel bronnen geur veroorzaken, zodat moeilijk vast te stellen is van welke bron een bepaalde geur afkomstig is. Zij stelt voorts dat het regenwaterbassin niet kan worden afgedekt, omdat daardoor de werking ervan wordt verstoord. Het afdekken en insluiten van stoffen in de containers kon in redelijkheid niet van haar worden gevergd, omdat de containers aanstonds zouden worden verwerkt.
10.1. In vergunningvoorschrift 5.1.1 is bepaald dat de binnen de inrichting aanwezige (afval-)stoffen bij opslag, transport, bewerking en verwerking zodanig moeten worden ingesloten en/of afgedekt dat daarmee het vrijkomen van geurhoudende dampen, eventueel na reiniging, wordt voorkomen dan wel indien dat redelijkerwijs niet mogelijk is zoveel als mogelijk wordt beperkt.
Dwangsombesluit II vermeldt onder B dat verscheidene processen waar geurdampen vrijkomen niet ingesloten en/of afgedekt plaatsvinden. Daarbij zijn zeven geurbronnen vermeld. Indien niet wordt voldaan aan de last om deze overtreding van voorschrift 5.1.1 te beëindigen en beëindigd te houden, is Noba ingevolge dit besluit een dwangsom van € 1.750,00 per week per geconstateerde overtreding verschuldigd.
Volgens het invorderingsbesluit zijn tijdens het controlebezoek twee overtredingen van deze last geconstateerd. De eerste overtreding betrof het grote open bassin, bedoeld voor regenwater, waar stank bij vrijkwam en dat niet was afgedekt of leeggehaald. Het bassin bevatte nog afvalwater en een laag slib, aldus het invorderingsbesluit. De tweede overtreding betrof containers bij de oude vetsmelterij tegenover de shredder, een grote grijs-zwarte container ter hoogte van het laboratorium en het tankenpark en blauwe vaten op het tankenpark en naast de DAF-unit, die als lekbak dienden. De containers en vaten bevatten afval, veroorzaakten stank en waren niet afgedekt, aldus het invorderingsbesluit. Het college heeft naar aanleiding hiervan een dwangsom van in totaal € 3.500,00 ingevorderd.
10.2. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de overtredingen van voorschrift 5.1.1 in voldoende mate zijn komen vast te staan. Ten aanzien van het regenwaterbassin heeft zij daarbij betrokken de stelling van het college, die door Noba onbetwist is gelaten, dat een medewerker van Noba tegenover de inspecteurs van het Hoogheemraadschap Rijnland heeft verklaard dat het regenwaterbassin wordt gebruikt als opvangbassin voor proceswater. Ten aanzien van de containers en blauwe vaten heeft de rechtbank overwogen dat zij met het college van oordeel is dat van Noba, juist gelet op de aard van de bedrijfsvoering, had kunnen worden verwacht deze af te dekken, zowel in het geval deze klaarstonden om aanstonds te worden verwerkt, als in het geval deze dienden als lektonnen.
10.3. Om de naleving van voorschrift 5.1.1 te controleren, behoeft niet te worden vastgesteld hoeveel geur een bepaalde bron precies veroorzaakt. Blijkens het invorderingsbesluit hebben de toezichthouders waargenomen dat een aantal bronnen geur veroorzaakten. Ter zitting is toegelicht dat de toezichthouders die geur nabij de bronnen hebben waargenomen en dat uit de foto’s blijkt dat zij dichtbij de bronnen zijn geweest. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de waarnemingen van de toezichthouders te twijfelen. Daarbij is in aanmerking genomen dat een afvalwaterbassin en containers met (afval-)stoffen ook in dwangsombesluit II zijn vermeld als geurbronnen.
Uit de waarnemingen van de toezichthouders, zoals vermeld in het invorderingsbesluit, en de bij dat besluit behorende foto’s van het bassin volgt dat in het bassin niet, althans niet alleen regenwater werd opgeslagen. In het bassin was een vette drijflaag aanwezig, die volgens de toezichthouders stank veroorzaakte. De Afdeling ziet geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het standpunt van de toezichthouders en het college dat in het bassin afvalwater werd opgeslagen. Om geurhinder te voorkomen dan wel zoveel mogelijk te beperken diende Noba dit bassin derhalve af te dekken. Noba heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit niet mogelijk was. De stelling dat het bassin bedoeld is voor de opvang van regenwater is daarvoor niet voldoende, nu het daarvoor klaarblijkelijk niet uitsluitend werd gebruikt.
Uit de waarnemingen van de toezichthouders, zoals vermeld in het invorderingsbesluit, en de bij dat besluit behorende foto’s, volgt voorts dat de containers met geurende stoffen niet afgedekt waren. In hetgeen Noba heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het afdekken van deze containers in redelijkheid niet van haar zou kunnen worden gevergd.
Het betoog faalt.
Vergunningvoorschrift 5.1.3
11. Noba betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voldoende is komen vast te staan dat voorschrift 5.1.3 is overtreden.
11.1. In vergunningvoorschrift 5.1.3 is bepaald dat de deuren en ramen van de vetsmelterij op de onderstaande tijden gesloten dienen te zijn; deuren mogen dan uitsluitend kortstondig geopend zijn voor het doorlaten van personen en goederen:
- bij aanvang van het smelten;
- gedurende het smelten;
- één uur na beëindiging van het smelten.
Dwangsombesluit II vermeldt onder A onder meer dat de deuren van de vetsmelterij langdurig open waren. Indien niet wordt voldaan aan de last om deze overtreding van voorschrift 5.1.3 te beëindigen en beëindigd te houden, is Noba ingevolge dit besluit een dwangsom van € 500,00 per week per geconstateerde overtreding verschuldigd.
Blijkens het invorderingsbesluit is tijdens het controlebezoek geconstateerd dat de personeelsdeur van de oude vetsmelterij nodeloos openstond. De deur stond op de haak en was niet in gebruik voor het kortstondig doorlaten van mensen, aldus het invorderingsbesluit. Het college heeft naar aanleiding hiervan een dwangsom van € 500,00 ingevorderd.
11.2. Uit de waarneming van de toezichthouders, zoals vermeld in het invorderingsbesluit, blijkt niet dat de personeelsdeur openstond op het moment dat het smelten zou aanvangen, het smelten gaande was of minder dan een uur geleden beëindigd was. Ter zitting heeft het college dit bevestigd. Op basis van deze waarneming kon derhalve niet worden vastgesteld dat voorschrift 5.1.3, en daarmee de last, werd overtreden. Het college heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat een dwangsom is verbeurd die kon worden ingevorderd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Vergunningvoorschrift 6.1.2
12. Noba bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat zij de uit IBC-vaten en de kleine shredder gelekte stoffen niet zo snel mogelijk heeft opgeruimd. Volgens haar kon de rechtbank niet tot dit oordeel komen zonder vast te stellen hoe lang de stoffen waren blijven liggen.
12.1. In vergunningvoorschrift 6.1.2 is bepaald dat gemorste verontreinigende stoffen, waaronder begrepen afvalstoffen, zo snel mogelijk moeten worden opgeruimd. Hiertoe moeten voor de vloeibare (afval)stoffen voldoende neutralisatie- en/of absorptiemateriaal en voor de vaste (afval)stoffen doelmatige gereedschappen aanwezig zijn.
Dwangsombesluit III vermeldt een aantal, bij verschillende controles geconstateerde overtredingen van voorschrift 6.1.2. Indien niet wordt voldaan aan de last om deze overtredingen, alsmede andere overtredingen van dit voorschrift te beëindigen en beëindigd te houden, alsmede in de toekomst te voorkomen dat dit voorschrift opnieuw wordt overtreden, is Noba ingevolge dit besluit een dwangsom van € 1.000,00 per dag per geconstateerde overtreding verschuldigd.
Volgens het invorderingsbesluit zijn tijdens het controlebezoek twee overtredingen van deze last geconstateerd. De eerste overtreding betrof de groene opslagloods, waar IBC-vaten zijn opgeslagen met onder andere lecithine en visolie, waarvan een aantal lekte. Geconstateerd werd dat geen maatregelen werden getroffen om de gelekte vloeistof op te ruimen. De tweede overtreding betrof het terrein buiten de oude vetsmelterij, waar een olie lekkend IBC-vat stond, op een nog niet in goede staat verkerende vloeistofdichte vloer, en een boter lekkende kleine shredder. Geconstateerd werd dat geen maatregelen werden getroffen om de gelekte stoffen op te ruimen. Het college heeft naar aanleiding hiervan een dwangsom van in totaal € 2.000,00 ingevorderd.
12.2. De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat overtreding van vergunningvoorschrift 6.1.2 voldoende is komen vast te staan. Zij heeft daartoe overwogen dat zij geen grond ziet voor twijfel aan de waarnemingen van de toezichthouders. Daarbij heeft zij betrokken de nadere toelichting in het verweerschrift, dat van "verse" morsingen geen sprake was.
12.3. Vergunningvoorschrift 6.1.2 strekt, gelet op het opschrift, tot bescherming van de bodem. Gelet hierop en gezien de aard van de stoffen waarop dit voorschrift betrekking heeft, te weten verontreinigende stoffen, brengt een redelijke uitleg van "zo snel mogelijk" in de zin van dit voorschrift met zich dat de stoffen, na constatering van het morsen daarvan, moeten worden opgeruimd zodra dit mogelijk is.
Naar het college onweersproken heeft gesteld, duurde het controlebezoek uren en waren de lekkages niet "vers". Gelet hierop en gelet op de waarneming van de toezichthouders dat tijdens het controlebezoek geen begin werd gemaakt met het opruimen van de gelekte stoffen, heeft het college zich met juistheid op het standpunt gesteld dat de stoffen niet zo snel mogelijk werden opgeruimd als bedoeld in voorschrift 6.1.2. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat overtreding van voorschrift 6.1.2, en daarmee van de last, voldoende is komen vast te staan.
Het betoog faalt.
Vergunningvoorschrift 7.5.1
13. Noba betwist het oordeel van de rechtbank dat zij de last voor zover betrekking hebbend op voorschrift 7.5.1 heeft overtreden. Zij voert aan dat het, gelet op de aard van het bedrijf, niet valt te voorkomen dat afvalstoffen naast de installaties en opslagplaatsen vallen. Zij stelt dat zij het terrein dagelijks opruimt. De constatering van de toezichthouders past binnen de bedrijfsvoering en is volgens haar als zodanig vergund.
13.1. In vergunningvoorschrift 7.5.1 is bepaald dat de op- en overslag en het transport van afvalstoffen zodanig moet plaatsvinden dat zich geen afval in of buiten de inrichting kan verspreiden.
Dwangsombesluit III vermeldt onder punt 4.4 dat in en om de vetsmelterij en de swillhal afvalproducten en andere viezigheid verspreid waren. Indien niet wordt voldaan aan de last om deze overtreding van voorschrift 7.5.1, alsmede andere overtredingen van dit voorschrift te beëindigen en beëindigd te houden, alsmede in de toekomst te voorkomen dat dit voorschrift opnieuw wordt overtreden, is Noba ingevolge dit besluit een dwangsom van € 1.000,00 per dag per geconstateerde overtreding verschuldigd.
Blijkens het invorderingsbesluit hebben de toezichthouders geconstateerd dat afvalstoffen die door Noba waren geaccepteerd, niet ordelijk en netjes werden op- en overgeslagen, waardoor de afvalstoffen zich binnen de inrichting gingen verspreiden. Vogels gingen op de omgevallen en open verpakkingen af, met verdere verspreiding van deze afvalstoffen tot gevolg. Het college heeft naar aanleiding hiervan een dwangsom van € 1.000,00 ingevorderd.
13.2. Uit de waarneming van de toezichthouders, zoals vermeld in het invorderingsbesluit, en de bij dat besluit behorende foto, volgt dat de op- en overslag van afvalstoffen binnen de inrichting niet zodanig plaatsvond dat afval zich niet zou kunnen verspreiden. Dit wordt door Noba niet betwist. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat overtreding van voorschrift 7.5.1 afdoende is komen vast te staan, wat er ook zij van de door Noba gestelde normale bedrijfsvoering.
Het betoog faalt.
Vergunningvoorschrift 8.1.3
14. Noba betwist voorts het oordeel van de rechtbank dat zij de last voor zover betrekking hebbend op voorschrift 8.1.3 heeft overtreden. Zij voert aan dat niet is komen vast te staan dat de afvalstoffen in de putten de afwatering daadwerkelijk hebben belemmerd.
14.1. In vergunningvoorschrift 8.1.3 is bepaald dat de goten, leidingen en putten voor het verzamelen en afvoeren van afvalwater bestand moeten zijn tegen de inwerking van de doorgevoerde stoffen en zodanig moeten zijn aangelegd en onderhouden dat een onbelemmerde afwatering verzekerd is en waarbij de bodem niet mag worden verontreinigd.
Dwangsombesluit III vermeldt twee, bij twee controles geconstateerde overtredingen van voorschrift 8.1.3. Indien niet wordt voldaan aan de last om deze overtredingen, alsmede andere overtredingen van dit voorschrift te beëindigen en beëindigd te houden, alsmede in de toekomst te voorkomen dat dit voorschrift opnieuw wordt overtreden, is Noba ingevolge dit besluit een dwangsom van € 2.000,00 per dag per geconstateerde overtreding verschuldigd.
Blijkens het invorderingsbesluit zijn tijdens het controlebezoek op enkele locaties op het terrein (rondom de swillhal en bij de vetsmelterij) putten aangetroffen vol met afvalstoffen die de afvoer kunnen belemmeren. Ook waren verscheidene roosters van enkele putten in een slechte staat van onderhoud, aangezien grote delen eruit lagen, kromgebogen waren of stuk waren, aldus het invorderingsbesluit. Het college heeft naar aanleiding hiervan een dwangsom van € 2.000,00 ingevorderd.
14.2. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de overtreding van voorschrift 8.1.3 op grond van de waarneming van de toezichthouders voldoende is komen vast te staan. Zij ziet, mede gelet op de aan het invorderingsbesluit gehechte foto, geen grond voor twijfel aan die waarneming.
14.3. Anders dan Noba veronderstelt, is voor overtreding van voorschrift 8.1.3 niet bepalend of vaststaat dat de afwatering daadwerkelijk wordt of werd belemmerd. Voldoende is de vaststelling dat een onbelemmerde afwatering niet verzekerd is. Gegeven de waarneming van de toezichthouders, ondersteund door de foto, heeft het college zich met juistheid op het standpunt gesteld dat een onbelemmerde afwatering niet verzekerd was. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat overtreding van voorschrift 8.1.3, en daarmee van de last, voldoende is komen vast te staan.
Het betoog faalt.
Artikelen 17.1 en 17.2 van de Wet milieubeheer
15. Noba betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het overstromen van de putten in haar inrichting niet is aan te merken als een ongewoon voorval in de zin van de Wet milieubeheer. Zij bestrijdt voorts dat zij of een van haar medewerkers een geul heeft gegraven om spil naar de sloot af te voeren.
15.1. Ingevolge artikel 17.1 van de Wet milieubeheer dient, indien zich in een inrichting een ongewoon voorval voordoet of heeft voorgedaan, waardoor nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigen te ontstaan, degene die de inrichting drijft onmiddellijk de maatregelen te treffen die redelijkerwijs van hem kunnen worden verlangd, om de gevolgen van die gebeurtenis te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken.
Ingevolge artikel 17.2, eerste lid, dient degene die een inrichting drijft waarin zich een voorval als bedoeld in artikel 17.1 voordoet of heeft voorgedaan, dat voorval zo spoedig mogelijk te melden aan het bestuursorgaan dat bevoegd is een omgevingsvergunning te verlenen.
Dwangsombesluit III vermeldt een aantal, bij verschillende controles geconstateerde overtredingen van artikelen 17.1 en 17.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Indien niet wordt voldaan aan de last om deze overtredingen, alsmede andere overtredingen van deze bepalingen te beëindigen en beëindigd te houden, alsmede in de toekomst te voorkomen dat deze bepalingen opnieuw worden overtreden, is Noba ingevolge dit besluit een dwangsom van € 20.000,00 per week per geconstateerde overtreding van artikel 17.1 en een dwangsom van € 2.000,00 per dag per geconstateerde overtreding van artikel 17.2 van de Wet milieubeheer verschuldigd.
Blijkens het invorderingsbesluit is tijdens het controlebezoek geconstateerd dat een gootje is gegraven om spil, afkomstig van de slibputten, die door zware regenval waren overgestroomd, af te voeren naar de sloot. Dit is geen correcte maatregel tegen milieuschade als gevolg van een ongewoon voorval, aldus het invorderingsbesluit. Het college heeft naar aanleiding hiervan een dwangsom van € 20.000,00 ingevorderd. Nu het ongewone voorval, te weten het overlopen van de slibputten als gevolg van de zware regenval, niet aan het college is gemeld, heeft het college tevens een dwangsom van € 2.000,00 ingevorderd.
15.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraken van 12 juli 2006, nr. 200601268/1, 22 september 2004, nr. 200400556/1, en 2 juni 2004, nr. 200307400/1) moet onder ongewoon voorval in de zin van artikel 17.1 van de Wet milieubeheer in ieder geval worden verstaan: elke gebeurtenis in een inrichting, ongeacht de oorzaak daarvan, die afwijkt van de normale bedrijfsactiviteiten. Dit begrip omvat derhalve zowel storingen in het productieproces en storingen in de voorzieningen als ongelukken en calamiteiten. In het licht hiervan is de Afdeling met het college en de rechtbank van oordeel dat de geconstateerde overstroming van de slibputten in de inrichting van Noba moet worden aangemerkt als een ongewoon voorval in de zin van artikel 17.1 van de Wet milieubeheer.
Uit de waarneming van de toezichthouders en de bij het invorderingsbesluit gevoegde foto’s volgt dat door het overstromen van de putten, spil op het terrein is terechtgekomen en, in ieder geval gedeeltelijk, via een gootje naar de sloot is afgespoeld. De - dreigende - nadelige gevolgen voor het milieu waren evident. Noba diende daarom ingevolge artikel 17.1 van de Wet milieubeheer onmiddellijk maatregelen te treffen om die gevolgen te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken. Zoals de rechtbank heeft overwogen, is, wat er ook zij van de stelling van Noba dat zij de goot niet heeft gegraven, niet gebleken dat Noba onmiddellijk de maatregelen heeft getroffen die redelijkerwijs van haar hadden kunnen worden verlangd. De rechtbank is daarom terecht tot het oordeel gekomen dat overtreding van artikel 17.1 van de Wet milieubeheer afdoende is komen vast te staan.
Nu door het overstromen van de putten nadelige gevolgen voor het milieu zijn ontstaan of dreigden te ontstaan, diende Noba dit ongewone voorval ingevolge artikel 17.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer te melden. Door dit na te laten heeft zij deze bepaling, en daarmee de last, overtreden. De rechtbank is terecht tot deze conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
Herhaling bezwaar- en beroepsgronden
16. Voor zover Noba in hoger beroep volstaat met verwijzing naar haar bezwaren tegen het invorderingsbesluit en haar gronden in beroep tegen het bestreden besluit, is haar betoog niet gemotiveerd. De desbetreffende gronden kunnen reeds daarom niet slagen.
Conclusie
17. Uit hetgeen is overwogen onder 11.2 volgt dat het hoger beroep gegrond is. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover daarbij is nagelaten het besluit van 20 januari 2012 tevens te vernietigen voor zover bij dat besluit is beslist op de bezwaren van Noba tegen de invordering van een dwangsom wegens overtreding van vergunningvoorschrift 5.1.3.
Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 20 januari 2012 in zoverre alsnog vernietigen. Het invorderingsbesluit zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb worden herroepen, voor zover daarbij een dwangsom ten bedrage van € 500,00 wegens overtreding van vergunningvoorschrift 5.1.3 is ingevorderd.
18. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 29 oktober 2013 in zaak nr. 12/538, voor zover daarbij is nagelaten het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 20 januari 2012, kenmerk 2011-69219, te vernietigen voor zover bij dat besluit is beslist op de bezwaren tegen de invordering van een dwangsom wegens overtreding van vergunningvoorschrift 5.1.3;
III. vernietigt dat besluit in zoverre;
IV. herroept het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 12 juli 2011, kenmerk 2011-37338, voor zover daarbij een dwangsom ten bedrage van € 500,00 wegens overtreding van vergunningvoorschrift 5.1.3 is ingevorderd;
V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 20 januari 2012, voor zover dat is vernietigd;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Noba B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.006,54 (zegge: duizendzes euro en vierenvijftig cent), waarvan € 974,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Noba B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Wortmann w.g. Visser
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2014
148.