ECLI:NL:RVS:2016:730
Raad van State — Uitspraak 


201502512/1/A2.
Datum uitspraak: 16 maart 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], wonend te Almere en [appellant B], wonend te Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 9 februari 2015 in zaak nr. 14/4824 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Almere.
Procesverloop
Bij besluit van 4 december 2013 heeft het college een verzoek van [appellant A] en [appellant B] om vergoeding van schade afgewezen.
Bij besluit van 3 juli 2014 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 9 februari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2016, waar [appellant B], bijgestaan door mr. C.G.M. Oosterwijk, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.D. Boesveld, advocaat [NAAM], vergezeld van mr. H.C. Bouwman, werkzaam bij de gemeente Almere, zijn verschenen.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. [appellant A] en [appellant B] waren tot in de jaren negentig van de vorige eeuw als muziekdocenten werkzaam bij een gemeentelijke muziekschool in Almere. Zij waren toentertijd als ambtenaren van de gemeente Almere bij die muziekschool aangesteld. Na privatisering van de muziekschool hebben zij hun werkzaamheden als muziekdocent voortgezet op basis van een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd met, laatstelijk, de stichting Kunstencentrum de Kunstlinie (hierna: de Kunstlinie). Het bestuur van de Kunstlinie heeft per 1 augustus 2013 al het personeel van de Kunstlinie, waaronder [appellant A] en [appellant B], ontslagen en de stichting opgeheven. Volgens [appellant A] en [appellant B] is hun ontslag het gevolg van onrechtmatig handelen van het college bij de subsidiëring van de Kunstlinie. Zij hebben daarom bij het college een aanvraag om schadevergoeding ingediend.
2. Bij brief van 17 december 2010 (hierna ook: de kaderbrief) heeft het college de Kunstlinie geïnformeerd over het nieuwe gemeentelijke beleidskader voor kunstonderwijs voor de jaren 2012-2016. In de kaderbrief wordt een piramidemodel bestaande uit drie vormen van kunstonderwijs beschreven. De basis van de piramide wordt gevormd door laagdrempelige, creatieve activiteiten in wijken en op scholen (hierna: de basiseducatie). Het middensegment bestaat uit cursussen en lessen die mensen in hun vrije tijd volgen (hierna: het vrijetijdsonderwijs). De top van de piramide bestaat uit talentontwikkeling van talentrijke jongeren (hierna: de talentontwikkeling). Volgens de kaderbrief wil de gemeente de basiseducatie en de talentontwikkeling blijven subsidiëren, maar komt het vrijetijdsonderwijs in de toekomst niet meer voor subsidie in aanmerking omdat daarvoor een voldoende sterke markt bestaat. In de brief is voorts vermeld dat de Kunstlinie vanuit dit beleid een basisprogrammering voor laagdrempelige activiteiten in de wijken gaat opzetten en vorm gaat geven aan talentontwikkeling. Volgens de brief staat het de Kunstlinie vrij daarnaast zijn aanbod op het terrein van lessen en cursussen voor jeugd, jongeren en volwassenen die behoren tot het middensegment voort te zetten, waarbij het dan een speler wordt op de kunsteducatiemarkt. In de brief vraagt het college de Kunstlinie in juni 2011 een nieuw bedrijfsplan voor het subsidiejaar 2012 in te dienen. Tot slot is in de brief vermeld dat gezien de grote omslag die op grond van dit kader valt te verwachten, een herstructurering van de organisatie van de Kunstlinie onvermijdelijk zal zijn.
Bij brief van 21 december 2011 (hierna ook: de opdrachtbrief) heeft het college de Kunstlinie meegedeeld dat het door de Kunstlinie op 6 juli 2011 ingediende plan niet voldoet aan de eisen die in de kaderbrief zijn gesteld. In de opdrachtbrief vraagt het college de Kunstlinie om de rol te nemen van kennisinstituut op het gebied van cultuuronderwijs in het primair en voortgezet onderwijs voor jongeren van 4 tot en met 18 jaar en daarnaast een rol te nemen in een deel van de talentontwikkeling in Almere. Volgens de brief verwacht het college van de Kunstlinie een vierjarenplan 2012-2015, waarin wordt uitgegaan van het starten met de nieuwe dienstverlening op 1 september 2012. Daarbij biedt het college de Kunstlinie ruimte om de verandering te faseren, om de instelling en de bewoners te laten wennen aan de nieuwe werkwijze, waarbij de verandering uiterlijk per januari 2015 is voltooid, aldus de opdrachtbrief.
De Kunstlinie heeft bij aanvraag van 8 december 2011 subsidie aangevraagd voor activiteiten in 2012 ten bedrage van € 2.169.500,00. Bij besluit van 21 maart 2012 heeft het college aan de Kunstlinie een subsidie ten bedrage van € 1.501.961,50 verleend voor de periode januari 2012 tot en met 31 augustus 2012. Volgens het besluit is de reden voor deze periode dat de Kunstlinie vanaf 1 september 2012 op basis van een ander plan zal gaan werken. In het subsidiebesluit is verder vermeld dat overeenkomstig een door de gemeenteraad vastgestelde bezuinigingsdoelstelling de subsidie voor de Kunstlinie vanaf 2012 tot en met 2015 jaarlijks met een bedrag van € 200.000,00 wordt verminderd. In het besluit is voorts vermeld dat de Kunstlinie vóór 1 mei 2012 een vierenjarenplan 2012-2015 dient aan te leveren, dat het vierjarenplan dient te voldoen aan de eisen die in de opdrachtbrief van 21 december 2011 zijn vermeld en dat, indien het college dat plan positief beoordeelt, op basis daarvan nieuwe subsidieafspraken voor de periode 1 september 2012 - 31 december 2012 zullen worden gemaakt.
Het college heeft bij brief van 6 november 2012 de gemeenteraad geïnformeerd over de voortgang van de zogenoemde kanteling van de cultuureducatie in Almere.
Bij besluit van 12 maart 2013 heeft het college aan de Kunstlinie een lumpsum subsidie ten bedrage van € 1.225.000,00 verleend voor de periode januari tot en met juli 2013 en tevens een subsidie van € 50.000,00 verleend voor een kwartiermaker cultuureducatie in het onderwijs. Deze periode heeft volgens het besluit als reden dat per 1 september 2013 een knip wordt gemaakt in de organisatie van de Kunstlinie. In het besluit is verder vermeld dat het college aanvankelijk 2012 als overgangsjaar heeft beschouwd om van de oude naar de nieuwe situatie te komen, maar dat de overgang meer tijd in beslag heeft genomen en nu zal plaatsvinden in de eerste zeven maanden van 2013. Daarbij is vermeld dat de werkwijze van de Kunstlinie per 1 augustus 2013 wordt gewijzigd en dat daarom voor de periode na die datum aparte subsidieafspraken zullen worden gemaakt, waarbij een nieuwe subsidiesystematiek zal gelden.
Bij brief van 28 maart 2013 heeft het college de gemeenteraad op de hoogte gesteld van de laatste ontwikkelingen rond de beoogde kanteling van de Kunstlinie en daarbij het volgende meegedeeld: "Wij meenden twee weken geleden met het bestuur van de stichting de Kunstlinie tot goede afspraken te zijn gekomen om de kanteling daadwerkelijk per 1 augustus 2013 te kunnen laten ingaan. Echter, het bestuur heeft aangegeven voornemens te zijn per 1 augustus 2013 de stichting op te heffen en per direct de opdracht voor de kanteling terug te geven. Helaas ziet het bestuur van de stichting geen mogelijkheid om verantwoordelijkheid te nemen voor de Kunstlinie nieuwe stijl." In de brief is verder vermeld dat tijdens het overleg bleek dat de Kunstlinie zich niet kon verenigingen met de voorgestelde werkwijze. "Daar waar wij de subsidie beschikbaar willen stellen zodra we overeenstemming hebben over de te leveren producten en activiteiten, wil het stichtingsbestuur op voorhand de beschikking over het maximaal voor cultuureducatie beschikbare budget in onze begroting (totaal € 1,9 miljoen), om het nieuwe organisatiemodel op te zetten per 1 augustus 2013. Wij zijn van mening dat afspraken over subsidiëring van taken en activiteiten op een zakelijke wijze tot stand moet komen en zakelijk beoordeeld moeten worden. Het bestuur van de stichting heeft ons op 27 maart 2013 laten weten zonder een maximale subsidie geen verantwoordelijkheid te willen dragen voor de uitwerking van de plannen per 1 augustus 2013. Dit betekent dat de medewerkers van de Kunstlinie laat in het proces geconfronteerd worden met een nieuwe werkelijkheid. Het college betreurt deze ontstane situatie ten zeerste."
De besluiten van het college
3. Het college heeft aan het besluit van 3 juli 2014, waarbij het besluit van 4 december 2013 is gehandhaafd, een advies van de bezwaarschriftencommissie van 1 juli 2014 ten grondslag gelegd. Daarin is het volgende vermeld. De per 1 juli 2013 in werking getreden Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, waarbij een nieuwe titel 8.4 is ingevoegd in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), is op deze zaak niet van toepassing, omdat de gestelde schade volgens [appellant A] en [appellant B] is veroorzaakt door een besluit van vóór die datum. Dit betekent dat artikel 8:4, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb niet in de weg staat aan het instellen van bezwaar en beroep. Het college heeft [appellant A] en [appellant B] bij brief van 15 oktober 2013 gevraagd het door hen bedoelde subsidiebesluit aan te wijzen waarin als subsidieverplichting is opgenomen dat de subsidie niet meer mag worden gebruikt voor de financiering van vrijetijdsonderwijs. In antwoord daarop hebben [appellant A] en [appellant B] bij brief van 25 november 2013 het college meegedeeld dat dit subsidievoorschrift wellicht niet is opgenomen in de subsidiebeschikkingen, maar bij de gemeente wel bekend is. Volgens de bezwaarschriftencommissie leidt deze mededeling niet tot een schadeveroorzakend besluit. [appellant A] en [appellant B] hebben verder in bezwaar aangevoerd dat uit het subsidiebesluit van 21 maart 2012 gelezen in combinatie met de opdrachtbrief van 21 december 2011 en de kaderbrief van 17 december 2010 volgt dat voormelde subsidieverplichting in een subsidiebesluit van het college is vermeld. De commissie komt na lezing van deze stukken echter tot de conclusie dat de passage in het subsidiebesluit van 21 maart 2012 waar [appellant A] en [appellant B] naar hebben verwezen, alleen ziet op het door de Kunstlinie op te stellen vierjarenplan 2012-2015. Deze passage is geen subsidieverplichting van de bij dat besluit verleende subsidie. Door de opheffing van de Kunstlinie heeft het college geen tot de Kunstlinie gericht subsidiebesluit genomen met daarin de bepaling dat de verleende subsidie niet voor vrijetijdsonderwijs mocht worden gebruikt. Het ontslag van de medewerkers van de Kunstlinie is niet het gevolg van een door het college genomen subsidiebesluit, maar het gevolg van een zelfstandig besluit van het bestuur van de Kunstlinie. Uit het voorgaande volgt dat in deze zaak niet is voldaan aan het vereiste van processuele connexiteit. Daarom heeft de bezwaarschriftencommissie geadviseerd het door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren.
De uitspraak van de rechtbank
4. De rechtbank heeft overwogen het ter zitting door [appellant A] en [appellant B] ingenomen standpunt, dat de kaderbrief van 17 december 2010, de opdrachtbrief van 21 december 2011 en het subsidiebesluit van 21 maart 2012 een samenstel van gedragingen van het college vormt dat heeft geleid tot hun schade en dat daarmee is voldaan aan de vereiste materiële en processuele connexiteit, niet te volgen. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant A] en [appellant B] niet aannemelijk hebben gemaakt dat zij ten gevolge van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb schade hebben geleden. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat [appellant A] en [appellant B] niet door het college, maar door de Kunstlinie zijn ontslagen. Het ontslagbesluit is geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, aangezien de Kunstlinie geen bestuursorgaan is, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft verder overwogen dat, anders dan [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd, niet is gebleken dat het college hun de toegang tot de rechter heeft onthouden of belemmerd en dat zij niet hebben onderbouwd dat het college in die zin artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft geschonden. De rechtbank heeft voorts overwogen dat [appellant A] en [appellant B] hun stelling dat het college de besluitvorming zodanig heeft ingericht dat zij, als afgeleid belanghebbende, tegen subsidiebesluiten geen bezwaar konden maken, in het geheel niet hebben onderbouwd.
Het hoger beroep
5. [appellant A] en [appellant B] betogen tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten niet op hun aanvraag om schadevergoeding van toepassing is, omdat de door [appellant A] en [appellant B] aangeduide schadeoorzaak dateert van vóór de inwerkingtreding van deze wet op 1 juli 2013.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat het ontslagbesluit van 1 augustus 2013, waarnaar [appellant A] en [appellant B] in dit verband hebben verwezen, door de Kunstlinie is genomen, dat de Kunstlinie geen bestuursorgaan is en deze beslissing reeds daarom geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
6. [appellant A] en [appellant B] betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college onrechtmatig tegenover hen heeft gehandeld. De rechtbank heeft volgens hen ten onrechte overwogen dat een samenstel van gedragingen en besluiten van het college geen schadeveroorzakend besluit kan vormen, aangezien het onrechtmatige gedrag van het college uit een samenstel van meerdere componenten bestaat.
Zij voeren aan dat het college de subsidie aan de Kunstlinie heeft verlaagd van € 2.500.000,00 naar € 1.800.000,00 en daarbij heeft bepaald dat de subsidie niet mag worden besteed aan vrijetijdsonderwijs. Hoewel deze verplichting niet in het subsidiebesluit van 21 maart 2012 staat, moest de Kunstlinie zich volgens [appellant A] en [appellant B] op grond van de kaderbrief en de opdrachtbrief wel aan die verplichting houden. De directeur van de Kunstlinie had volgens [appellant A] en [appellant B] een rechtsplicht om ter bescherming van de werknemers van de Kunstlinie tegen dit subsidiebesluit op te komen, maar heeft dat nagelaten. Volgens [appellant A] en [appellant B] was het college hiervan op de hoogte. Zij voeren aan dat het college hen daarom in de gelegenheid had moeten stellen zelf bezwaar te maken tegen het subsidiebesluit van 21 maart 2012 door hen dat besluit tijdig toe te zenden. Door dit na te laten heeft het college volgens [appellant A] en [appellant B] onrechtmatig tegenover hen gehandeld, hen de toegang tot de rechter onthouden en daardoor in strijd met artikel 6 van het EVRM gehandeld. In dit verband voeren zij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, nu zij naar de civiele rechter hadden kunnen gaan, zij toegang tot de onafhankelijke rechter hadden. Een procedure bij de civiele rechter tegen het ontslag was volgens [appellant A] en [appellant B] kansloos geweest, omdat de stichting voor het ontslag economische redenen kon aanvoeren. Een procedure bij de civiele rechter is volgens hen ook veel te duur.
Verder voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat hoewel zij geen direct maar afgeleid belanghebbenden waren bij het subsidiebesluit van 21 maart 2012, zij door dat besluit rechtstreeks in hun belangen werden getroffen, omdat de bij dat besluit verstrekte subsidie niet meer aan vrijetijdsonderwijs mocht worden besteed. Volgens [appellant A] en [appellant B] zijn zij bij het subsidiebesluit van 21 maart 2012 rechtstreeks belanghebbende geworden, doordat de directeur van de Kunstlinie tegen dat besluit niet is opgekomen, en stond voor hen daarom bezwaar en beroep open tegen dat besluit. Zij voeren aan van die mogelijkheid geen gebruik te hebben gemaakt, omdat in een procedure tegen het subsidiebesluit van 21 maart 2012 alleen de inhoud van dat besluit aan de orde had kunnen komen en niet het onrechtmatige handelen van het college. Zo had dan niet aan de orde kunnen komen dat de directeur van de Kunstlinie, volgens hen een voormalig topambtenaar van de gemeente Almere, door het college is aangesteld met het doel de muziekschool te ontmantelen, aldus [appellant A] en [appellant B].
Voorts voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat de gemeente Almere bij de privatisering van de muziekschool schriftelijk de intentie heeft uitgesproken dat indien voormalige personeelsleden door het terugbrengen van de gemeentelijke bijdrage later dan 5 jaar na de datum van privatisering, buiten eigen schuld of toedoen hun baan bij de stichting verliezen, de gemeente een bijzonder gewicht zal toekennen aan hun positie en in overleg zal treden met de plaatselijke vakorganisaties. Volgens [appellant A] en [appellant B] is het verlagen van de subsidie voor de Kunstlinie met daarbij de verplichting dat de subsidie niet meer voor vrijetijdsonderwijs mag worden gebruikt, in strijd met deze toezegging en heeft het college ook hierom tegenover hen onrechtmatig gehandeld.
6.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (uitspraken van 6 mei 1997 in zaak nr. H01.96.0578/Q01, AB 1997, 229 en 18 augustus 2004 in zaak nr. 200003085/1) is de bestuursrechter slechts bevoegd kennis te nemen van het beroep tegen een zuiver schadebesluit, zoals het besluit van 4 december 2013, indien die bestuursrechter bevoegd was kennis te nemen van een beroep tegen de gestelde schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf. Hieruit volgt dat indien tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid geen ontvankelijk beroep bij de bestuursrechter kon worden ingesteld, bij die bestuursrechter evenmin ontvankelijk beroep kan worden ingesteld tegen een besluit op een verzoek om vergoeding van schade die beweerdelijk daardoor is veroorzaakt. Het voorgaande betekent dat [appellant A] en [appellant B] alleen ontvankelijk bezwaar tegen het besluit van 4 december 2013 konden maken, indien de door hen gestelde schade het gevolg is van een besluit van het college als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen zij ontvankelijk bezwaar en beroep konden instellen.
6.2. De rechtbank heeft terecht het standpunt van [appellant A] en [appellant B] dat de kaderbrief van 17 december 2010, de opdrachtbrief van 21 december 2011 en het subsidiebesluit van 21 maart 2012 in onderlinge samenhang bezien moeten worden aangemerkt als het schadeveroorzakende besluit, niet gevolgd. De kaderbrief en opdrachtbrief zijn immers geen besluiten als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Anders dan [appellant A] en [appellant B] betogen, volgt uit deze brieven ook niet dat de Kunstlinie de bij het besluit van 21 maart 2012 verleende subsidie niet mocht gebruiken voor vrijetijdsonderwijs. Wat het subsidiebesluit van 21 maart 2012 betreft hebben [appellant A] en [appellant B] zelf aangegeven dat de door hen gestelde schade daardoor niet is veroorzaakt, omdat het besluit niet zelf de verplichting bevat dat de daarbij verleende subsidie niet voor vrijetijdsonderwijs mocht worden gebruikt. De conclusie is derhalve, dat het standpunt van [appellant A] en [appellant B] dat de genoemde stukken een schadeveroorzakend besluit bevatten onjuist is.
De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat [appellant A] en [appellant B] de mogelijkheid hadden bij de civiele rechter tegen hun ontslag op te komen. Dat zij een dergelijke procedure niet erg kansrijk en te kostbaar vonden, betekent niet dat zij geen toegang tot die rechter hebben gehad. De rechtbank heeft ook met juistheid overwogen dat [appellant A] en [appellant B] niet onderbouwd hebben aangegeven dat hun op enigerlei wijze de toegang tot de rechter is ontzegd of belemmerd en niet is gebleken dat het college op dit punt in strijd met artikel 6 van het EVRM heeft gehandeld.
De toezegging van de gemeente Almere bij de privatisering van de muziekschool, dat de gemeente bij baanverlies een bijzonder gewicht zal toekennen aan de positie van de werknemers en contact zal opnemen met de plaatselijke vakorganisaties, is geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. [appellant A] en [appellant B] konden tegen die toezegging geen ontvankelijk bezwaar en beroep instellen. Dit betekent dat niet is voldaan aan het hiervoor onder 6.1 vermelde vereiste van processuele connexiteit tussen die toezegging en het zuiver schadebesluit van 4 december 2013.
Uit het voorgaande volgt dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant A] en [appellant B] niet aannemelijk hebben gemaakt dat de door hen gestelde schade het gevolg is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De rechtbank is dan ook op goede gronden tot het oordeel gekomen dat het college het door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Het betoog faalt.
Conclusie
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Dit betekent dat het besluit van het college van 3 juli 2014 op het door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaar in stand blijft.
8. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A. Hammerstein, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
w.g. Hammerstein w.g. Oranje
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2016
507.