ECLI:NL:RVS:2016:137
Raad van State — Uitspraak 


201502169/1/A3.
Datum uitspraak: 27 januari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 februari 2015 in zaak nr. 14/5951 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2014 heeft de minister [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 5.400,00.
Bij besluit van 23 juli 2014 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 februari 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 november 2015, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. F.D.R. van Motman, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 3.16, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) is bij het verrichten van arbeid waarbij valgevaar bestaat zo mogelijk een veilige steiger, stelling, bordes of werkvloer aangebracht of is het gevaar tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen.
Ingevolge artikel 34, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld.
Volgens de bijlage van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel) wordt voor overtreding van artikel 3.16, eerste lid van het Arbobesluit een boete opgelegd van de categorie zes en wordt het werken op hoogten van meer dan 2.50 meter waarbij geen of onvoldoende voorzieningen zijn getroffen tegen vallen als zware overtreding aangemerkt.
2. In een door een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op 13 januari 2014 opgemaakt boeterapport is vermeld dat deze op 6 november 2013 twee mannen op een bouwlocatie aan de [locatie] te Elburg werkzaamheden zag verrichten, bestaande uit het opvegen van specie en zaagsel en het spannen van een draadje. Deze werkzaamheden werden verricht op een verdiepingsvloer terwijl ter plaatse van de vloerrand geen doelmatige hekwerken, leuningen dan wel andere dergelijke voorzieningen ter voorkoming van valgevaar waren aangebracht. Hierdoor was valgevaar aanwezig waarbij de valhoogte meer dan 2,50 m bedroeg.
Niet in geschil is dat [appellante] artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit heeft overtreden, nu het valgevaar niet is tegengegaan door het aanbrengen van doelmatige hekwerken, leuningen of andere dergelijke voorzieningen. Het geschil in hoger beroep is beperkt tot de vraag, of de minister in hetgeen door [appellante] is aangevoerd aanleiding had moeten zien de opgelegde boete te matigen.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de aan haar opgelegde boete niet heeft gematigd. Zij voert daartoe aan dat voldaan is aan de eerste matigingsgrond als bedoeld in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel en wijst erop dat zij een uitgebreid Risico-inventarisatie en -evaluatierapport en Plan van Aanpak heeft opgesteld, waaruit blijkt wat de risico’s en gevaren van werken op hoogte kunnen zijn. Volgens [appellante] zijn de gevaren voor werknemers in kaart gebracht en is een veilige werkwijze voor de betreffende werknemers ontwikkeld, nu zij beschermingsmiddelen aan haar werknemers ter beschikking heeft gesteld. Voorts heeft zij voldoende toezicht gehouden. Van haar kan niet worden verwacht dat zij voorkomt dat haar werknemers handelingen verrichten die in strijd zijn met de instructies, aldus [appellante]
3.1. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet en het Arbobesluit om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid door de minister. Deze moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, gelet op artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De bestuursrechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
3.2. Volgens artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel kunnen bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete een of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en achtereenvolgens leiden tot verlaging van het normbedrag:
1o. indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd, een veilige werkwijze heeft ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van de Arbeidsomstandighedenwetgeving, deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld en de verdere nodige maatregelen heeft getroffen wordt de bestuurlijke boete gematigd met een derde;
2o. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de bestuurlijke boete gematigd met nog een derde; en
3o. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen bestuurlijke boete opgelegd.
3.3. In navolging van de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2015 in zaak nr. 201410497/1/A3 ziet de Afdeling aanleiding bij de evenredigheidstoets voortvloeiend uit artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel buiten beschouwing te laten, nu het ten tijde van belang ter zake doende beleid niet was aangepast aan de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2015 in zaak nr. 201404361/1/A3. Daarbij wordt wel in aanmerking genomen dat, zoals de Afdeling die uitspraak heeft overwogen, de in de Beleidsregel vermelde factoren op zichzelf genomen relevant zijn om te bepalen of grond bestaat voor matiging van een op te leggen boete.
3.4. De minister heeft, in het licht van de recente jurisprudentie, in het verweerschrift in hoger beroep de Afdeling verzocht de boete te matigen met 50%. De minister heeft in het verweerschrift uiteengezet dat [appellante] weliswaar de risico’s bij het werken op hoogte heeft onderkend, een veilige werkwijze heeft ontwikkeld en beschermingsmiddelen aan haar werknemers ter beschikking heeft gesteld, maar de directeur heeft nagelaten concrete en dwingende instructies te geven aan de werknemers toen hij constateerde dat de steiger niet was doorgetrokken.
3.5. Uit het door [appellante] overgelegde Risico-inventarisatie- en evaluatierapport, het Plan van Aanpak en het bedrijfsinformatieboekje is op te maken dat zij de risico’s en gevaren bij het werken op hoogte heeft onderkend. Zo is in het Risico-inventarisatie- en evaluatierapport vermeld dat de risicovolle taken en functies bij het werken op hoogte zijn geïnventariseerd. Voorts is in het bedrijfsinformatieboekje vermeld welke risico’s en gevaren zich kunnen voordoen bij het werken op hoogte. Verder kan uit de door [appellante] overgelegde inwerkchecklisten worden opgemaakt dat de bij het incident betrokken werknemers vooraf instructies hebben ontvangen. Ook kan uit de inwerkchecklisten worden opgemaakt dat de betrokken werknemers over het door [appellante] voorgeschreven diploma Basisveiligheid VCA beschikken. Voorts is niet in geschil dat [appellante] beschermingsmiddelen aan haar werknemers ter beschikking heeft gesteld. [appellante] heeft zich aldus relevante inspanningen getroost om overtreding van artikel 3.16, eerste lid, van het Arbobesluit te voorkomen. Evenwel kan [appellante] niet worden gevolgd in haar standpunt dat zij voldoende toezicht heeft gehouden. Daartoe wordt van belang geacht dat de directeur heeft nagelaten dwingende instructies aan zijn werknemers te geven op het moment dat hij ter plaatste constateerde dat de steiger waarop de werknemers bezig waren, niet was doorgetrokken. Toen de directeur zijn werknemers hierop aansprak en zij daarop antwoordden dat het doortrekken van de steiger niet handig was, heeft deze, zo blijkt uit zijn eigen verklaring, erop vertrouwd dat de werknemers wisten waarmee zij bezig waren. Daardoor heeft hij zijn werknemers op een onveilige wijze laten doorwerken en nagelaten daadwerkelijk in te grijpen.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding om de opgelegde boete met 50% te matigen.
Het betoog slaagt.
4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren. Het besluit van 23 juli 2014 komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 3 april 2014 te herroepen en de boete vast te stellen op € 2.700,00.
5. De minister zal op na te melden wijze in de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 februari 2015 in zaak nr. 14/5951;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 23 juli 2014, kenmerk WBJA/JA-SVA/1.2014.0778.001;
V. herroept het besluit van 3 april 2014, kenmerk 071400259/04;
VI. bepaalt dat de hoogte van de bestuurlijke boete wordt vastgesteld op € 2.700,- (zegge: tweeduizend zevenhonderd euro);
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 825,00 (zegge: achthonderdvijfentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Langeveld-Mak
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2016
317-818.