ECLI:NL:RVS:2016:405
Raad van State — Uitspraak 


201410296/2/R1.
Datum uitspraak: 17 februari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te De Lutte, gemeente Losser,
en
de raad van de gemeente Losser,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 21 oktober 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Bestemmingsplan buitengebied, partiële herziening Hengelmansweg 4 De Lutte" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juni 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.P. Voorham, werkzaam bij Stichting Univé Rechtshulp, en de raad, vertegenwoordigd door H.J.H. Sieverink en J.H.L. Snippert, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende] als partij gehoord.
Bij tussenuitspraak van 12 augustus 2015 in zaak nr. 201410296/1/R1 (hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen zestien weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 21 oktober 2014 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij brief van 17 november 2015 heeft de raad te kennen gegeven de gebreken in het besluit van 21 oktober 2014 te hebben hersteld door het plan gedeeltelijk te herzien en opnieuw vast te stellen bij besluit van 10 november 2015 (hierna: het herstelbesluit).
Over de wijze waarop de gebreken zijn hersteld heeft [appellant] een zienswijze naar voren gebracht.
Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Het besluit van 21 oktober 2014
1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het besluit van 21 oktober 2014 en het plan in onderlinge samenhang zijn vastgesteld in strijd met de rechtszekerheid. Hiertoe is overwogen dat uit de nota zienswijzen blijkt dat de raad voornemens is om binnen de bestemming "Natuur - Natuur en bos" een weg voor landbouwverkeer aan te leggen, maar dat de aanleg van (landbouw)wegen binnen deze bestemming niet expliciet is toegelaten in het plan. Gelet op de aard van een natuurbestemming heeft de Afdeling in dit geval geen aanknopingspunten gezien voor het oordeel dat een weg voor landbouwverkeer kan worden begrepen onder de overige infrastructurele voorzieningen die bij de bestemming horen, zoals de raad stelt. De Afdeling heeft hierbij betrokken dat een dergelijke uitleg ook niet binnen de systematiek van het plan past, nu binnen andere bestemmingen, zoals de bestemming "Agrarisch - 2", wel expliciet is voorzien in de functie (landbouw)wegen.
Voorts heeft de Afdeling overwogen dat het voorgaande er toe leidt dat het akoestisch onderzoek dat aan het plan ten grondslag ligt, berust op een onjuist uitgangspunt. In dit onderzoek is immers uitgegaan van een nieuw aan te leggen weg voor landbouwverkeer, terwijl het plan hier niet in voorziet. Derhalve heeft de raad zich bij de vaststelling van het plan niet mogen baseren op de resultaten van het akoestisch onderzoek.
2. De Afdeling heeft de raad in dit verband opgedragen om met inachtneming van de overwegingen 9.2 en 9.3 van de tussenuitspraak het besluit nader te motiveren met een akoestisch onderzoek, waaruit blijkt dat het voorziene zorgcentrum en het extra verkeer als gevolg hiervan niet op akoestische bezwaren stuiten, dan wel het besluit te wijzigen in die zin dat de realisatie van de beoogde weg voor landbouwverkeer planologisch mogelijk wordt gemaakt. In dat geval diende de raad de ligging van die weg op de verbeelding aan te geven en het besluit te motiveren met een akoestisch onderzoek, waarin van deze ligging van de weg voor landbouwverkeer is uitgegaan. Tevens diende de raad alsdan, indien de weg in de ecologische hoofdstructuur (hierna: EHS) is voorzien, te motiveren dat deze ligging niet in strijd is met het beschermingsregime van de EHS.
3. Gelet op het overwogene in 9.2 en 9.3 van de tussenuitspraak is het beroep van [appellant] tegen het besluit van de raad van 21 oktober 2014 gegrond. Het besluit dient wegens strijd met de rechtszekerheid en wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd.
Het herstelbesluit
4. De raad heeft op 10 november 2015, ter uitvoering van de tussenuitspraak, het bestemmingsplan gewijzigd vastgesteld. Blijkens het herstelbesluit heeft de raad het tracé van de aan te leggen landbouwweg nader op de verbeelding aangeduid, de bijbehorende planregels aangepast en ten behoeve van de voorgenomen ontwikkeling akoestisch onderzoek laten uitvoeren. Voorts is de raad in de plantoelichting ingegaan op artikel 2.7.4, derde lid, van de Omgevingsverordening Overijssel 2009, versie geldend vanaf 21 oktober 2015.
5. Het herstelbesluit is een besluit tot wijziging van het oorspronkelijke bestreden besluit en ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel van dit geding. Het beroep van [appellant] is van rechtswege gericht tegen het herstelbesluit.
6. [appellant] woont op het perceel [locatie] en kan zich niet verenigen met het herstelbesluit. Hij betoogt in de eerste plaats dat niet duidelijk is hoe gewaarborgd is dat de aan te leggen landbouwweg alleen door landbouwverkeer gebruikt zal worden.
6.1. Aan de gronden waarop een landbouwweg is voorzien zijn in het gewijzigde plan de bestemming "Natuur - Natuur en bos" en de aanduiding "specifieke vorm van natuur - landbouwweg" toegekend.
Ingevolge artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder f, van de planregels zijn de voor "Natuur - Natuur en bos" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van natuur - landbouwweg" tevens bestemd voor een landbouwweg.
Ingevolge artikel 1, lid 1.32, is een landbouwweg een onverharde weg uitsluitend bedoeld voor landbouwverkeer.
6.2. In de planregels is vastgelegd dat ter plaatse van de bestemming "Natuur - Natuur en bos" en "specifieke vorm van natuur - landbouwweg" uitsluitend landbouwverkeer is toegelaten. Daarmee bevat het plan naar het oordeel van de Afdeling voldoende waarborg dat de beoogde landbouwweg alleen door landbouwverkeer gebruikt zal worden. Tegen gebruik dat strijdig is met de bestemming staat de mogelijkheid van een verzoek om handhaving open. Handhavingsaspecten kunnen in deze procedure echter niet aan de orde komen. Het betoog faalt.
7. [appellant] acht de motivering van de raad waarom hij de toename van de geluidbelasting als gevolg van het plan aanvaardbaar acht ontoereikend. Hij voert hiertoe aan dat niet is onderbouwd waarom afscherming niet mogelijk is en waarom landschappelijke inpassing niet wenselijk is. Volgens hem had de raad de voorziene ontwikkeling niet mogelijk moeten maken, indien blijkt dat er geen maatregelen mogelijk zijn tegen verkeer op een bestaande eigen weg. [appellant] betoogt in dit kader tevens dat overschrijding van de geluidnormen te voorkomen is door de weg te verplaatsen.
7.1. De raad heeft bij het beoordelen van de aanvaardbaarheid van de gevolgen van de geluidbelasting als gevolg van het plan toepassing gegeven aan het toetsingskader in paragraaf B5.3 van bijlage 5 van de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). Dit toetsingskader kan worden toegepast bij een ontwikkeling die in een bestemmingsplan wordt mogelijk gemaakt en waarbij beoordeeld dient te worden of ter plaatse van een geluidgevoelig object sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De toetsingssystematiek bestaat uit vier stappen, waarbij per stap een hogere geluidbelasting aanvaardbaar wordt geacht, maar per stap tevens hogere eisen worden gesteld aan het benodigde onderzoek en de motivering van het besluit om planologische medewerking. Indien wordt voldaan aan de toepasselijke richtafstand uit de VNG-brochure, is ingevolge de toetsingssystematiek in beginsel sprake van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat (stap 1). In geval niet wordt voldaan aan de aanbevolen richtafstand dient met akoestisch onderzoek te worden aangetoond dat de geluidbelasting op de gevels van geluidgevoelige objecten voldoet aan de geluidwaarden als opgenomen in paragraaf B5.3 van bijlage 5 van de VNG-brochure (stappen 2, 3 en 4).
7.2. Niet in geschil is dat het plangebied behoort tot het gebiedstype rustige woonwijk. Voor de toetsing van de aanvaardbaarheid van de geluidbelasting door een gebouw met zorgeenheden heeft de raad aangesloten bij de richtafstand voor een verpleeghuis. In de VNG-brochure wordt voor een verpleeghuis in een rustige woonwijk een richtafstand van 30 m geadviseerd. De woning van [appellant] aan de [locatie] staat op ruim 100 m van de bebouwing. Deze woning ligt wel dichterbij de bestaande eigen weg en een nieuw aan te leggen weg, op een afstand van 22 onderscheidenlijk 50 m uit de wegas. Omdat de bestaande weg binnen de richtafstand ligt, acht de raad een nader onderzoek naar de geluidbelasting noodzakelijk. De raad heeft daarom door Buijvoets Bouw- en geluidsadvisering akoestisch onderzoek laten uitvoeren naar de geluidssituatie teneinde te kunnen bepalen of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. In het kader van de bestuurlijke lus is dit onderzoek aangepast aan de nieuw aan te leggen landbouwweg en de aard van het gebruik daarvan. De resultaten van dit geactualiseerde onderzoek, dat aan het herstelbesluit ten grondslag ligt, staan in het rapport "Akoestisch onderzoek industrielawaai woonzorggebouw Losser" van 11 september 2015 (hierna: het akoestisch onderzoek). Een conclusie van het akoestisch onderzoek is dat de streefwaarde voor een rustige woonwijk van 45 dB(A) voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau voor de gevels van de woning [locatie] niet wordt overschreden. Het rijden over de bestaande weg is maatgevend omdat de nieuwe weg voor landbouwverkeer op zeer ruime afstand van de woningen is voorzien.
In het akoestisch onderzoek wordt voorts geconcludeerd dat de streefwaarde van 65 dB(A) voor piekgeluid overdag wordt overschreden als gevolg van passerende vrachtwagens/tractoren over de bestaande eigen weg, hetgeen in de huidige situatie ook reeds mogelijk en toegestaan is. De nieuw aan te leggen landbouwweg ligt op voldoende afstand van de woningen, zodat de piekgeluiden als gevolg van het rijden van zware voertuigen ruim onder de streefwaarde liggen. In de avond wordt aan de streefwaarde voldaan. In de nacht wordt de streefwaarde van 55 dB(A) overschreden als gevolg van passerende voertuigen op de bestaande eigen weg. Het aantal bewegingen neemt toe ten opzichte van de huidige situatie door het rijden van personeel in de nacht. De overschrijding is niet te voorkomen, afscherming is niet mogelijk en landschappelijk gezien niet wenselijk. De maximale waarde van 60 dB(A) in de nacht wordt niet overschreden en is aanvaardbaar omdat het verkeer op een bestaande eigen weg betreft waartegen geen maatregelen mogelijk zijn, zo staat in het akoestisch onderzoek.
7.3. Niet in geschil is dat het plan zal leiden tot een overschrijding van de streefwaarde voor piekgeluid overdag door passerende vrachtwagens of tractoren en in de nacht door passerende voertuigen.
Uit het akoestisch onderzoek blijkt dat de overschrijding van de streefwaarde overdag wordt veroorzaakt door zes verkeersbewegingen van zwaar verkeer op de bestaande weg. Dit aantal bewegingen neemt niet toe als gevolg van het plan, zodat in zoverre geen verandering optreedt ten opzichte van de huidige situatie. De overschrijding in de nacht wordt veroorzaakt door acht verkeersbewegingen van personenauto’s op de bestaande weg. Dit aantal neemt wel toe ten opzichte van de bestaande situatie. De Afdeling acht deze verkeersbewegingen zodanig beperkt dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de toename van de geluidbelasting aanvaardbaar is. Daarbij betrekt de Afdeling dat uit het aangevoerde niet is gebleken dat de bestaande akoestische situatie reeds zodanig is dat een dergelijk aantal verkeersbewegingen leidt tot een onaanvaardbare situatie. Het betoog faalt.
7.4. Voor zover [appellant] heeft gewezen op een alternatief voor de toegangsweg, overweegt de Afdeling dat de raad bij de keuze van een bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. De raad heeft in de nota zienswijzen toegelicht dat verlegging van de weg niet noodzakelijk is om in akoestisch opzicht aan de maximale grenswaarde te voldoen. Derhalve heeft de raad het door [appellant] aangedragen alternatief bij zijn afweging betrokken. Gelet op de gegeven toelichting heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid niet voor een verlegging van de weg hoeven kiezen. Het betoog faalt.
8. Voorts acht [appellant] ook de motivering van de raad over de ligging van de weg binnen de EHS ontoereikend. Hij voert hiertoe aan dat niet is onderbouwd waarom het verplaatsen van de weg vanuit landschappelijk, verkeerskundig en financieel oogpunt niet haalbaar of realistisch is. [appellant] wijst er in dit verband op dat de omliggende gronden eveneens in eigendom zijn bij de initiatiefnemer van het plan. Ook is hem niet gebleken van een verkeerskundig onderzoek naar verlegging van de weg en ziet hij geen landschappelijke bezwaren tegen een verplaatsing van de weg, hetgeen bovendien minder of niet ten koste zou gaan van de EHS.
8.1. Ingevolge artikel 2.7.3, eerste lid, van de Omgevingsverordening Overijssel 2009 wordt het beschermingsregime voor gebieden die op de kaart als bedoeld in artikel 2.7.2 zijn aangeduid als gebiedscategorie ‘Bestaand' vastgelegd in een bestemmingsplan of in beheersverordening.
Ingevolge het tweede lid moeten gebieden die op de kaart als bedoeld in artikel 2.7.2 zijn aangeduid als ‘Bestaand' een bestemming krijgen die uitsluitend is gericht op het behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden van deze gebieden.
Ingevolge artikel 2.7.4, derde lid, is de gemeenteraad bevoegd om bij de vaststelling van een bestemmingsplan voor relatief kleinschalige ontwikkelingen binnen de EHS af te wijken van het beschermingsregime zoals vastgelegd in artikel 2.7.3 mits is aangetoond en verzekerd dat deze wijziging:
a. de wezenlijke kenmerken en waarden slechts in beperkte mate aantast,
b. per saldo gepaard gaat met een versterking van de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS, of een vergroting van de oppervlakte van de EHS,
c. plaatsvindt na een zorgvuldige afweging van alternatieve locaties.
8.2. Vast staat dat de landbouwweg deels is voorzien in de EHS. Niet in geschil is dat het om een relatief kleinschalige ontwikkeling gaat.
In de plantoelichting is de afweging omtrent de planontwikkeling in relatie tot de ligging in de EHS uiteengezet. Hierbij is getoetst aan artikel 2.7.4, derde lid, van de Omgevingsverordening Overijssel 2009. De wezenlijke kenmerken en waarden worden blijkens de plantoelichting slechts in beperkte mate aangetast. De aanleg van de landbouwweg is voorzien op gronden welke op basis van de provinciale verordening gedeeltelijk worden aangemerkt als ‘EHS-bestaande natuur’. Ten behoeve van de weg worden geen bomen gekapt en de realisatie van het plan brengt een (zeer) beperkte afname van het EHS-areaal met zich. De weg zal onverhard worden uitgevoerd, zal niet worden verlicht en zal uitsluitend worden gebruikt door landbouwverkeer. Volgens de plantoelichting is de verkeersintensiteit zeer laag, hetgeen [appellant] niet heeft betwist. Gelet op de aard, omvang en het voorgenomen gebruik van de weg, evenals het feit dat geen bomen hoeven te worden gekapt, is van een significante aantasting van de EHS geen sprake, aldus de plantoelichting.
Voorts zal de aanleg van de weg blijkens de plantoelichting gepaard gaan met een versterking van de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS. Het landschapsplan, waarvan de uitvoering en instandhouding juridisch is verankerd in de planregels door middel van een voorwaardelijke verplichting, voorziet in landschappelijke maatregelen naast/nabij de toekomstige landbouwweg. Op dit moment zijn er enkele open plekken in het bestaande loofbos, die door aanplant van nieuwe bomen en bosplantsoenen zullen worden opgevuld, zodat sprake is van structuurversterking van de EHS ter plaatse. Voorts zijn bebouwingsmogelijkheden voor bestaande functies uit het voorheen geldende plan niet langer opgenomen. Door toekenning van de bestemming "Natuur - Natuur en bos" is het areaal EHS toegenomen. Dit brengt met zich dat het plan de bestemming van dit deel van de EHS beter waarborgt, zo staat in de plantoelichting.
Tot slot vermeldt de plantoelichting dat de nieuw aan te leggen weg ervoor zorgt dat agrarisch verkeer van de initiatiefnemer geen gebruik meer hoeft te maken van de doorgaande weg op het erf, hetgeen de verkeersveiligheid op het erf ten goede komt. Verplaatsing van de weg buiten de EHS is vanuit landschappelijk, verkeerskundig en financieel oogpunt niet haalbaar of realistisch.
Gelet op het voorgaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldaan aan de onderdelen a tot en met c van artikel 2.7.4, derde lid, van de Omgevingsverordening Overijssel 2009. De enkele stelling van [appellant] dat verplaatsing van de landbouwweg buiten de EHS mogelijk is, maakt niet dat de raad niet in redelijkheid voor deze ligging heeft kunnen kiezen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de huidige ligging van de weg vanuit akoestisch oogpunt geen beletsel vormt. Het betoog faalt.
9. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant] tegen het herstelbesluit ongegrond.
Conclusie
10. [appellant] heeft onder meer beroep ingesteld omdat de in het plan voorziene ontwikkelingen volgens hem op akoestische bezwaren stuiten. De Afdeling heeft het bestemmingsplan van 21 oktober 2014 mede om die reden vernietigd. De raad heeft echter gelet op het voorgaande met het herstelbesluit toereikend gemotiveerd dat de ontwikkelingen die in het plan zijn voorzien niet op akoestische bezwaren stuiten. Tevens heeft de raad, gelet op het voorgaande, in het herstelbesluit toereikend gemotiveerd dat de ligging van de weg, voor zover deze binnen de EHS is voorzien, niet in strijd is met het beschermingsregime van de EHS. De Afdeling acht het beroep tegen het herstelbesluit ongegrond. Dit betekent dat het herstelbesluit van kracht blijft en dat er geen planologische beletselen zijn voor de realisatie van het beoogde zorgcentrum.
Proceskosten
11. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep tegen het besluit van 21 oktober 2014 van de raad van de gemeente Losser, waarbij het bestemmingsplan "Bestemmingsplan buitengebied, partiële herziening Hengelmansweg 4 De Lutte" is vastgesteld, gegrond;
II. vernietigt het besluit van 21 oktober 2014 van de raad van de gemeente Losser, waarbij het bestemmingsplan "Bestemmingsplan buitengebied, partiële herziening Hengelmansweg 4 De Lutte" is vastgesteld;
III. verklaart het beroep tegen het besluit van 10 oktober 2015 van de raad van de gemeente Losser, waarbij het bestemmingsplan "Bestemmingsplan buitengebied, partiële herziening Hengelmansweg 4 De Lutte" gewijzigd is vastgesteld, ongegrond;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Losser tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.540,00 (zegge: vijftienhonderdveertig euro), waarvan € 1.240,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
V. gelast dat de raad van de gemeente Losser aan [appellant A] en [appellante B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
w.g. Kranenburg w.g. Van Loo
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2016
418-667.