ECLI:NL:RVS:2016:227
Raad van State — Uitspraak 


201501007/1/A4.
Datum uitspraak: 3 februari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te Reusel, gemeente Reusel-De Mierden
2. [appellant sub 2], wonend te Reusel, gemeente Reusel-De Mierden,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 24 december 2014 in zaak nr. 14/2966 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college van burgemeester en wethouders van Reusel-De Mierden.
Procesverloop
Bij besluit van 22 juli 2014 heeft het college aan [appellant sub 2] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) verleend voor het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van een garage als hoefsmederij en het aanleggen van twee parkeerplaatsen op het perceel [locatie 1] te Reusel (hierna: het perceel).
Bij uitspraak van 24 december 2014 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 juli 2014 vernietigd voor zover daarbij voorschriften zijn gesteld en zelfvoorziend een aantal voorschriften aan de vergunning verbonden. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft twee verweerschriften ingediend.
[appellant sub 2] en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting op 24 september 2015 gevoegd behandeld met zaak nr. 201501008/1/A4, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. F.K. van den Akker, advocaat [NAAM], [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat [NAAM], vertegenwoordigd door N. Ansems en mr. M. Olthuis, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. [appellant sub 2] is hoefsmid en gebruikt zijn garage als hoefsmederij. Op doordeweekse avonden en op zaterdag en zondag beslaat hij paarden. Op het perceel is ook een horecagelegenheid in gebruik, die wordt gedreven door de echtgenote van [appellant sub 2]. Het gebruik van de garage als hoefsmederij is in strijd met de bestemming "Horeca", die ingevolge het bestemmingsplan 'Buitengebied 2009" op het perceel rust. De verleende vergunning strekt tot legalisering van dit gebruik en het aanleggen van twee parkeerplaatsen op het perceel. Aan het besluit tot vergunningverlening ligt de "Ruimtelijke onderbouwing legalisering hoefsmederij" van 16 januari 2014 ten grondslag (hierna: de ruimtelijke onderbouwing).
[appellant sub 1] woont aan de [locatie 2], schuin tegenover en op een afstand van ongeveer 22,5 m van de hoefsmederij. Zij verzet zich tegen de vergunningverlening met name vanwege de overlast die zij stelt te ondervinden van de hoefsmederij.
De rechtbank heeft de vergunning in stand gelaten, maar wel de voorschriften daarvan vernietigd en zelfvoorziend andere voorschriften (de voorschriften A tot en met F) aan de vergunning verbonden. Zowel [appellant sub 2] als [appellant sub 1] verzetten zich tegen een aantal van deze nieuwe voorschriften.
3. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 22 juli 2014 in strijd is met artikel 7.10, eerste lid, aanhef en onder d
en e, van de Verordening ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant.
3.1. In de ruimtelijke onderbouwing is getoetst aan de Verordening ruimte 2012. In bijlage 1a van het besluit (Behandeling zienswijzen),
onder 4, heeft het college alsnog getoetst aan de van toepassing zijnde Verordening ruimte 2014. De in deze zaak relevante bepalingen zijn in de Verordening ruimte 2014 vernummerd, maar inhoudelijk niet gewijzigd.
3.2. Ingevolge artikel 7.10, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014 kan een bestemmingsplan dat is gelegen in gemengd landelijk gebied voorzien in een vestiging van een niet-agrarische functie mits:
d. de beoogde ontwikkeling niet leidt tot een bedrijf, behorend tot de milieucategorie 3 of hoger;
e. de beoogde ontwikkeling niet leidt tot twee of meer zelfstandige bedrijven.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, wordt bij de toepassing van de verordening onder bestemmingsplan tevens begrepen een omgevingsvergunning voor het gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 1.55 wordt onder milieucategorie verstaan: milieucategorie zoals omschreven in de VNG-publicatie Bedrijven en Milieuzonering 2009 (hierna: VNG-publicatie).
3.3. [appellant sub 1] stelt dat de hoefsmederij behoort tot milieucategorie 3.1 als bedoeld in de VNG-publicatie, met name omdat de vergunning activiteiten toestaat die kenmerkend zijn voor een smederij. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het college aansluiting heeft mogen zoeken bij de milieucategorie 2. De hoefsmederij is een ambachtelijk bedrijf voor particulieren en geen dienstverlenend bedrijf voor de landbouw. Bovendien staat de vergunning een zevendaagse werkweek toe, zelfs in de meer belastende avonduren, aldus [appellant sub 1].
3.3.1. Milieucategorie 3.1 als bedoeld in de VNG-publicatie betreft: smederijen, lasinrichtingen, bankwerkerijen e.d., met een productieoppervlak van minder dan 200 m2.
Milieucategorie 2 betreft: dienstverlening ten behoeve van de landbouw algemeen (o.a. loonbedrijven) met een bedrijfsoppervlak van minder dan 500 m2.
3.3.2. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat milieucategorie 3.1 niet van toepassing is. De activiteiten die in de hoefsmederij worden uitgevoerd zijn niet gelijk te stellen met die van een smederij. Het gaat voornamelijk om het beslaan van paarden. Om de hoefijzers passend te maken wordt ijzer verhit. Per avond worden - na elkaar - maximaal 3 paarden voorzien van nieuwe hoefijzers. De hoefijzers zelf worden niet in de garage gemaakt en er vindt ook geen andere vorm van metaalbewerking plaats. Het verhitten van ijzer is als zodanig een smederijactiviteit, maar dat betekent niet dat het bedrijf op één lijn kan worden gesteld met een smederij als bedoeld in de VNG-publicatie. In de garage worden namelijk geen producten van metaal vervaardigd en ook niet in die mate gerepareerd dat een milieucategorie 3 (of hoger) passend is.
Verder heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college bij een restcategorie als dienstverlening ten behoeve van de landbouw (milieucategorie 2.1) heeft mogen aansluiten. Weliswaar heeft [appellant sub 2] ook particulieren als klanten maar gelet op aard en omvang van de activiteiten ligt aansluiting bij die categorie in de rede. [appellant sub 2] werkt veelal op locatie en de paarden die hij van hoefijzers voorziet worden veelal gehouden op een landbouwbedrijf.
3.4. Voorts stelt [appellant sub 1] dat de hoefsmederij een tweede zelfstandig bedrijf is, als bedoeld artikel 7.10, eerste lid, onder e, van de Verordening ruimte 2014.
[appellant sub 2] is daarentegen van mening dat geen sprake is van een zelfstandig bedrijf; hij betoogt in dat verband dat voorschrift A, dat de rechtbank ter waarborging van de afhankelijkheid tussen de hoefsmederij en de horecagelegenheid aan de vergunning heeft verbonden, te verstrekkend is omdat daarin een actieve exploitatie van de horecagelegenheid als voorwaarde is gesteld.
3.4.1. Ingevolge artikel 2.22, tweede lid, in samenhang gelezen met artikel 2.12 van de Wabo worden aan een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, de voorschriften verbonden die nodig zijn met het oog op het belang van een goede ruimtelijke ordening.
3.4.2. Het door de rechtbank aan de vergunning verbonden voorschrift A luidt:
"De hoefsmederij mag ter plaatse slechts worden uitgeoefend indien en voor zover op hetzelfde kadastraal perceel een horecagelegenheid wordt uitgeoefend."
3.4.3. In de Verordening ruimte 2014 is het begrip zelfstandig bedrijf niet nader omschreven.
Zoals onder 2 en 3.3.2 is overwogen worden in de hoefsmederij op doordeweekse avonden en op zaterdag en zondag paarden beslagen. Per avond worden - na elkaar - maximaal 3 paarden voorzien van nieuwe hoefijzers. De hoefijzers zelf worden niet in de garage gemaakt en er vindt ook geen andere vorm van metaalbewerking plaats. De desbetreffende activiteiten zijn kleinschalig en ambachtelijk van aard en vinden plaats in de garage van het op hetzelfde perceel gelegen horecabedrijf. In ruimtelijk opzicht heeft de hoefsmederij geen relevante zelfstandige betekenis.
Gelet op deze omstandigheden vormt de hoefsmederij geen zelfstandig bedrijf als bedoeld in de Verordening ruimte 2014.
Met het door de rechtbank aan de vergunning verbonden voorschrift A is slechts beoogd te waarborgen dat de hoefsmederij niet tot een zelfstandig bedrijf kan uitgroeien dat, onafhankelijk van de ter plaatse gevestigde horecagelegenheid, functioneert. Hiermee wordt naleving van de voorwaarde van artikel 7.10, eerste lid, onder e, van de Verordening ruimte 2014 bevorderd, hetgeen in het belang van een goede ruimtelijke ordening is.
3.5. Uit het vorenstaande volgt dat het betoog van [appellant sub 1] over strijdigheid met artikel 7.10 van de Verordening ruimte 2014, en het betoog van [appellant sub 2] over het door de rechtbank aan de vergunning verbonden voorschrift A, falen.
Landschappelijke inpassing; voorschrift F
4. [appellant sub 1] betoogt dat het besluit van 22 juli 2014 in strijd is met artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014, omdat de vergunning niet gepaard gaat met een fysieke verbetering. De rechtbank heeft ten onrechte het besluit niet vernietigd, maar voorschrift F aan de vergunning verbonden, aldus [appellant sub 1].
Voorschrift F luidt:
"Vergunninghouder dient vóór 1 januari 2016 zorg te dragen voor een goede landschappelijke inpassing van de hoefsmederij. Deze landschappelijke inpassing dient te worden goedgekeurd door het bevoegd gezag."
[appellant sub 1] voert voorts aan dat in dit voorschrift niet duidelijk is wat onder een goede landschappelijke inpassing wordt verstaan en dat er ook geen rechtsbescherming bestaat tegen de goedkeuring ervan.
[appellant sub 2] verzet zich tegen de in dit voorschrift gestelde termijn. Hij verzoekt het voorschrift te wijzigen in die zin dat hij binnen 6 maanden nadat het besluit onherroepelijk is geworden, moet zorgdragen voor een door het bevoegd gezag goedgekeurde landschappelijke inpassing.
4.1. Artikel 3.2, eerste lid, in samenhang met artikel 2, eerste lid, onder c, van de Verordening ruimte 2014 bepaalt dat indien een omgevingsvergunning een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied mogelijk maakt, die ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaat met een fysieke verbetering van de aanwezige of potentiële kwaliteiten van bodem, water, natuur, landschap, cultuurhistorie.
Ingevolge het derde lid kan de in het eerste lid bedoelde verbetering mede betreffen:
a. de landschappelijke inpassing van bebouwing, voor zover expliciet vereist op grond van deze verordening;
4.2. De rechtbank heeft geoordeeld dat in het besluit van 22 juli 2014 onvoldoende is gemotiveerd dat wordt voldaan aan de eis dat de ruimtelijke ontwikkeling gepaard gaat met een fysieke verbetering als bedoeld in artikel 3.2. van de Verordening ruimte 2014. Dit oordeel is in hoger beroep niet bestreden. Ter waarborging van een toereikende fysieke verbetering in de zin van deze bepaling heeft de rechtbank vervolgens voorschrift F aan de vergunning verbonden. Anders dan [appellant sub 2] stelt, behoefde de rechtbank het besluit niet in zijn geheel te vernietigen, nu door het stellen van een voorschrift alsnog een toereikende fysieke verbetering kan worden bewerkstelligd. De Afdeling is evenwel van oordeel dat uit voorschrift F onvoldoende blijkt wat de plichten van vergunninghouder zijn. Het begrip 'goede landschappelijke inpassing' is uit dat oogpunt te vaag. Het voorschrijven van een concreet beplantingsplan zou bijvoorbeeld meer zekerheid kunnen bieden.
Het betoog van [appellant sub 1] slaagt. De Afdeling zal in de einduitspraak dit voorschrift vernietigen. Gelet hierop behoeft het betoog van [appellant sub 2] geen bespreking meer.
4.3. Blijkens het verweerschrift en het verhandelde ter zitting kan het college op zich instemmen met een voorschrift over een plan als vorenbedoeld, en met een termijn van 6 maanden na het onherroepelijk worden van het besluit ter uitvoering van dat plan. In het besluit van 22 juli 2014 ontbreekt evenwel een voorschrift met die strekking. Gelet hierop komt het besluit in zoverre voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling in de einduitspraak het besluit van 20 juli 2014 vernietigen voor zover aan de vergunning geen voorschrift is verbonden over het aanbrengen van afschermende beplanting volgens een concreet omschreven plan teneinde een fysieke verbetering als bedoeld in artikel 3.2 van de Verordening ruimte 2014 te verzekeren. Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil zal de Afdeling het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen dit gebrek in het besluit binnen 10 weken na verzending van deze uitspraak te herstellen door een voorschrift als hiervoor bedoeld aan de vergunning te verbinden.
Voorschrift E
5. [appellant sub 2] betoogt dat de laatste volzin van het door de rechtbank aan de vergunning verbonden voorschrift E niet duidelijk is en daarom moet worden vernietigd.
5.1. Voorschrift E luidt:
"Op het perceel mogen maximaal drie paarden tegelijkertijd aanwezig zijn in de avondperiode (19:00 - 23:00). In de avondperiode mogen maximaal drie paarden worden voorzien van nieuwe hoefijzers. Dit dient achter elkaar te gebeuren."
5.2. Dit betoog faalt. Met "achter elkaar" wordt bedoeld dat er geen twee of meer paarden tegelijkertijd in de garage mogen worden beslagen. Het voorschrift is voldoende duidelijk.
Parkeren
6. [appellant sub 1] betoogt dat niet vaststaat dat voldoende parkeerplaatsen op het eigen terrein kunnen worden gerealiseerd voor zowel de horecagelegenheid als de hoefsmederij. Verder heeft zij bezwaren tegen de door de rechtbank aan de vergunning verbonden voorschriften C en D die betrekking hebben op de aanleg en het gebruik van parkeerplaatsen op het perceel. Ook [appellant sub 2] heeft in hoger beroep bezwaren aangevoerd tegen deze voorschriften.
6.1. Gelet op het kleinschalige karakter van de hoefsmederij en de geringe verkeersaantrekkende werking, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college in de parkeersituatie geen gronden behoefde te zien de vergunning te weigeren. Het betoog van [appellant sub 1] faalt in zoverre. Wel staat als onbestreden vast dat voorschriften over parkeergelegenheid nodig zijn.
6.2. Ter zitting heeft het college meegedeeld dat een nieuw plan is ontwikkeld ten aanzien van het parkeren op het perceel. Het college heeft ter zitting een nieuwe tekening getoond waarop de parkeerplaatsen op het perceel zijn weergegeven. [appellant sub 1] wordt in de gelegenheid gesteld op dit nieuwe plan te reageren, aldus het college.
Gelet hierop zijn de door de rechtbank aan de vergunning verbonden voorschriften C en D achterhaald. De Afdeling zal in de einduitspraak deze voorschriften vernietigen.
6.3. De uitspraak van de rechtbank voor zover daarbij het vergunningvoorschrift over de aanleg van twee haaksparkeerplaatsen is vernietigd wegens een gebrekkige motivering, kan in stand blijven. Dit voorschrift is immers ook achterhaald door het nieuwe parkeerplan.
Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil zal de Afdeling het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen het gebrek in het besluit binnen 10 weken na verzending van deze uitspraak te herstellen door nieuwe voorschriften over het parkeren aan de vergunning te verbinden.
Woon- en leefklimaat
7. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat in de ruimtelijke onderbouwing de juiste richtafstanden uit de VNG-publicatie zijn gehanteerd. Volgens de Bont moet niet een richtafstand van 10 m, maar een richtafstand van 30 m worden aangehouden, omdat de hoefsmederij een bedrijf is dat behoort tot milieucategorie 3.1 van de VNG-publicatie.
Verder betoogt de Bont dat de rechtbank de vergunning had moeten vernietigen omdat - zoals ook door de rechtbank is overwogen - de hoefsmederij vanwege de laad- en losactiviteiten niet aan de randvoorwaarden voor een categorie B- bedrijf als bedoeld in de VNG-publicatie voldoet en het geluid van stampende paarden in het akoestisch onderzoek niet is meegenomen.
7.1. In hoger beroep is niet meer in geschil dat de hoefsmederij ligt in een gemengd gebied met functiemenging als bedoeld in de VNG-publicatie. Volgens de VNG-publicatie zijn de richtafstanden ten opzichte van de omgevingstypen rustige woonwijk, rustig buitengebied en gemengd gebied uit bijlage 1 niet toepasbaar in een gemengd gebied met functiemenging, omdat deze richtafstanden uitgaan van het principe van functiescheiding (zie p. 32 van de VNG-publicatie). Zoals in de ruimtelijke onderbouwing ook is overwogen, zijn de richtafstanden daarom niet direct van toepassing.
In de ruimtelijke onderbouwing is voorts met juistheid overwogen dat indien de richtafstanden wel zouden gelden, daaraan ruimschoots wordt voldaan. Uit hetgeen onder 3.3.2 is overwogen volgt dat de hoefsmederij kan worden aangemerkt als een bedrijf behorend tot milieucategorie 2 als bedoeld in de VNG-publicatie. Daarbij behoort ten aanzien van het omgevingstype gemengd gebied een minimale afstand van 10 m, terwijl de dichtstbijzijnde woningen (waaronder de woning van [appellant sub 1]) op ten minste ongeveer 20 m van de inrichting liggen. Gelet hierop en op de aard en omvang van de vergunde activiteiten heeft het college - daargelaten de vraag of het bedrijf voldoet aan categorie B van de VNG-publicatie - in redelijkheid kunnen oordelen dat ter hoogte van de omliggende woningen een goed woon- en leefklimaat wordt geboden en het verlenen van de vergunning niet in strijd is met het belang van een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen. De Afdeling merkt hierbij op dat de Bont op zich terecht heeft voorgedragen dat de rechtbank geen consequenties heeft verbonden aan haar oordeel dat de beroepsgrond over het akoestisch onderzoek slaagt, omdat daarin het geluid van stampende paarden niet is meegenomen. In aanmerking genomen dat het slechts om drie paarden gaat, en gelet op de afstand tot de woning van [appellant sub 1], bestaat echter geen aanleiding voor het oordeel dat het college de vergunning vanwege deze geluidemissie had moeten weigeren.
Het betoog faalt.
Conclusie en bestuurlijke lus
8. De hoger beroepen zijn gegrond.
De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd voor zover daarbij de voorschriften C, D en F aan de vergunning zijn verbonden.
Het besluit van 22 juli 2014 moet worden vernietigd voor zover daarbij geen voorschriften zijn gesteld over het aanbrengen van afschermende beplanting volgens een concreet omschreven plan en wat betreft het vergunningvoorschrift onder het vierde gedachtestreepje in bijlage 2 over het parkeren.
De Afdeling zal het college opdragen de gebreken in het besluit binnen 10 weken na verzending van deze uitspraak te herstellen door alsnog toereikende voorschriften aan de vergunning te verbinden. Bij het aanvullen of wijzigen van het besluit behoeft geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Het wijzigingsbesluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te worden gemaakt en medegedeeld.
9. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Reusel-De Mierden op om binnen 10 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
1. met inachtneming van rechtsoverwegingen 4.2, 4.3, 6.1 tot en met 6.3 en 8 de daar omschreven gebreken te herstellen, en
2. de Afdeling en partijen de uitkomst mede te delen en het nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van der Maesen de Sombreff
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2016
190-769.