ECLI:NL:CBB:2015:432
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 15/924
11351
uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 december 2015 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , verzoeker
(gemachtigde: mr. J. van Groningen),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik).
Procesverloop
Bij besluit van 12 november 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder wegens overtreding van bepalingen van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren verzoeker onder oplegging van een dwangsom gelast uiterlijk 1 december 2015 ervoor te zorgen dat de varkens altijd over een schone en droge ligplek kunnen beschikken, onder verbeurte van een dwangsom van € 2.500,- per geconstateerde overtreding met een maximum van €7.500,-.
Verzoeker heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Hij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 december 2015. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Aan de zijde van verzoeker is voorts verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn tevens verschenen [naam 3] en [naam 4] .
Overwegingen
1. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het primaire besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
2. Aan het verzoek om een voorlopige voorziening heeft verzoeker ten grondslag gelegd dat hij niet binnen de gestelde begunstigingstermijn aan de opgelegde last kan voldoen. De voorzieningenrechter acht het aannemelijk dat het op korte termijn moeten voldoen aan de last ingrijpende gevolgen kan hebben voor de bedrijfsvoering van verzoeker. Gelet hierop is in voldoende mate sprake van een spoedeisend belang bij verzoeker.
3. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten.
3.1
Verzoeker exploiteert een varkenshouderij te [plaats] . Verzoeker heeft voor het huisvesten van de vleesvarkens een innovatieve stal gerealiseerd met een hoog percentage dichte vloer en gering percentage roostervloer, het zogenaamde varkenstoilet.
3.2
Op 19 en 26 november 2014 zijn bij de onderneming van verzoeker controles uitgevoerd door toezichthouders van de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA). Deze controles zijn vastgelegd in de bevindingenbrief van 28 november 2014. Tijdens deze controles is geconstateerd dat in het overgrote deel van de stallen (90%) de vloeren vervuild zijn met mest en urine van de varkens. Als gevolg hiervan zijn volgens de toezichthouders veel varkens bedekt met ingedroogde en natte mest.
3.2
Op 15 juli en 2 oktober 2015 hebben toezichthouders van de NVWA hercontroles uitgevoerd bij de onderneming van verzoeker. De controle op 2 oktober 2015 is vastgelegd in het rapport van bevindingen met nummer 88534. De toezichthouders hebben geconstateerd dat de getroffen maatregelen (voerregime aanpassen en tweemaal daags schoonschuiven van de hokken) een verbetering hebben opgeleverd voor wat betreft het schoon zijn van de varkens. Ongeveer 25% van de hokken blijven ondanks het schoonschuiven en instrooien met zaagsel te nat waardoor de varkens geen schone en droge ligplek hebben. De toezichthouders constateren dat het niet echt duidelijk is waar de oplossing voor deze situatie in te vinden is. Het zal volgens hen eventueel een combinatie van verschillende acties zijn.
3.3
In reactie op het voornemen van verweerder om een last onder dwangsom op te leggen heeft verzoeker een plan van aanpak overgelegd, opgesteld door [naam 5] . Het doel van het plan is het vinden van een zo optimaal mogelijk bedrijfssysteem, dat ervoor zorgt dat de varkens een droog en schoon hok tot hun beschikking hebben. In dit rapport wordt uitgegaan van een gefaseerde toepassing (per mestronde) van maatregelen, te weten het wijzigen van het voerregime, de ventilatie en luchtval, het mestgedeelte van de vloer, het luchtpulssysteem en de lichtaanpassing. Daarnaast wordt een aantal noodmaatregelen uitgevoerd zoals het schoonschuiven van de vloeren. Op 11 november 2016 moeten alle maatregelen zijn uitgevoerd.
3.4
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wet dieren en de
artikelen 1.7, onder d, en 2.16 aanhef en onder a, van het Besluit houders van dieren. Volgens verweerder hebben de noodvoorzieningen en de aanpassing van het voerregime geleid tot een verbetering op het bedrijf van verzoeker. Desondanks is volgens verweerder tijdens de controle op 2 oktober 2015 gebleken dat ongeveer 25% van de hokken nog steeds te nat is waardoor de varkens in deze hokken geen schone en droge ligplek hebben. Verzoeker dient voor 1 december 2015 de volgende maatregel te nemen: ervoor zorgen dat de varkens altijd over een schone en droge ligplek kunnen beschikken. De dwangsom bedraagt € 2.500,- voor het niet uitvoeren van de maatregel, tot een maximum van € 7.500,-. De last onder dwangsom is gedurende twee jaar van toepassing.
4. Verzoeker voert aan dat voor het opleggen van een last onder dwangsom als eis geldt dat de sanctie reparatoir moet zijn. In dit geval is daarvan volgens verzoeker geen sprake omdat ten tijde van het primaire besluit voor verweerder reeds vaststond dat op 1 december 2015 niet kon worden voldaan aan de opgelegde last. Uit het rapport van bevindingen van de hercontrole op 2 oktober 2015 volgt namelijk dat het voor verweerder niet duidelijk is waar de oplossing voor de geconstateerde overtreding te vinden is.
Door in weerwil van het plan van aanpak – waarin een voorlopige planning is opgenomen die op zijn vroegst eindigt op 11 november 2016 – verzoeker te gelasten vóór 1 december 2015 ervoor te zorgen dat de varkens altijd over een schone en droge ligplek kunnen beschikken, heeft de sanctie een punitief karakter. Tenminste had de begunstigingstermijn dienen te worden afgestemd op de voorlopige planning. Volgens verzoeker is handhaving in strijd met het beginsel van fair play en evenredigheid. Ook is sprake van concreet zicht op legalisering nu op grond van het plan van aanpak mag worden uitgegaan van het oplossen van het probleem.
Voor het oplossen van het probleem is volgens verzoeker meer tijd nodig. Verzoeker dient in ieder geval in de gelegenheid te worden gesteld het plan van aanpak uit te voeren. Verzoeker heeft zich altijd actief en coöperatief opgesteld, hetgeen al heeft geresulteerd in een verbeterde situatie. Deze situatie wenst verzoeker nog verder te verbeteren.
Verweerder heeft geen rekening gehouden met de omstandigheid dat verzoeker heeft besloten tot het bouwen van een innovatieve stal, welk concept in zekere mate nog experimenteel is. Voorts heeft verweerder er geen rekening mee gehouden dat recentelijk een nieuwe mestronde is aangevangen.
Verzoeker betoogt dat de opgelegde last te absoluut is gesteld. Varkens mesten in de leefruimte waardoor niet kan worden uitgesloten dat ze besmeurd raken met mest. Aan de last kan volgens verzoeker niet worden voldaan.
5. De Wet Dieren luidt, voor zover relevant, als volgt:
“Artikel 2.1. Dierenmishandeling
1. Het is verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen.
(…)
Artikel 2.2. Houden van dieren
(…)
8. Het is houders van dieren verboden aan deze dieren de nodige verzorging te onthouden.”
Het Besluit houders van dieren luidt voor zover relevant als volgt:
“Artikel 1.7. Verzorgen van dieren
Degene die een dier houdt, draagt er zorg voor dat een dier:
(…)
d. een toereikende behuizing heeft onder voldoende hygiënische omstandigheden;
(…).
Artikel 2.16. Algemene eisen stalinrichting
Stallen waarin varkens worden gehouden zijn op zodanige wijze ingericht dat de varkens:
a. toegang hebben tot een schone en comfortabele ruimte met een adequate waterafvoer, waar alle varkens tegelijk kunnen liggen;
(…)”
6.1
De voorzieningenrechter overweegt als volgt. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift als hier aan de orde het bestuursorgaan dat bevoegd is met een bestuurlijke sanctie op te treden, behoudens bijzondere omstandigheden, van deze bevoegdheid gebruik moeten maken.
6.2.1
De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoeker een innovatieve varkensstal heeft gerealiseerd waarmee onder meer is beoogd het dierenwelzijn te verbeteren. Tussen partijen is niet in geschil dat de varkensstal (nog) niet functioneert zoals verwacht nu een deel van de varkensstal niet voldoende schoon en droog is. Evenmin is in geschil is dat verbetering van deze situatie vanuit het oogpunt van dierenwelzijn wenselijk en noodzakelijk is.
6.2.2
Verweerder heeft erkend dat verzoeker zich steeds bereid heeft getoond maatregelen te treffen die het dierenwelzijn verbeteren door een plan van aanpak op te (laten) stellen en de daarin opgenomen maatregelen, waaronder het aanpassen van het voerregime en het schoonschuiven van de hokken, uit te voeren. Verweerder heeft bovendien erkend dat de door verzoeker getroffen maatregelen een zeker effect hebben. Tijdens de hercontrole op 2 oktober 2015 is door de toezichthouders geconstateerd dat maatregelen een verbetering hebben opgeleverd voor wat betreft het schoon zijn van de varkens. Ten opzichte van de eerdere controles uit 2014 was nu nog 25% van de hokken te nat waardoor de dieren niet schoon en droog konden liggen.
6.2.3
Onder de gegeven omstandigheden – met name gezien de maatregelen die door verzoeker reeds zijn doorgevoerd en de positieve effecten daarvan voor het dierenwelzijn – is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter handhaving door middel van het opleggen van een last onder dwangsom met een begunstigingstermijn van twee weken thans geen evenredige maatregel. Gelet op hetgeen verzoeker ter zitting heeft verklaard zal hij in de huidige situatie alleen de verbeurte van dwangsommen kan voorkomen door het verwijderen van een deel van de dieren uit de varkensstal. Dit is een financieel nadeel voor verzoeker en bovendien zal hierdoor de uitvoering van het plan van aanpak worden bemoeilijkt. In deze nog vrij onlangs gestarte mestronde zijn weer nieuwe maatregelen ingevoerd om het gedrag van de varkens te beïnvloeden en ontruiming van een deel van de stallen zal het beoordelen van de effecten daarvan belemmeren. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is, ook door de noodmaatregelen die verzoeker blijft treffen, geen sprake van een zeer ernstige inbreuk op het dierenwelzijn of de gezondheid van de dieren. In verband hiermee is handhaving met een relatief zeer korte begunstigingstermijn een te zwaar middel. Verweerder had daarvan moeten afzien in ieder geval tot het moment dat hetzij verzoeker geen nadere maatregelen treft ter verbetering van het dierenwelzijn, hetzij gebleken is dat de getroffen maatregelen geen effect hebben.
7. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft de voorlopige voorziening dat het primaire besluit van 12 november 2015 is geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
8. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
schorst het primaire besluit tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,- aan verzoeker te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoeker tot een bedrag van € 980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, in aanwezigheid van mr. M.S. van den Berg, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2015.
w.g.E.R. Eggeraat	w.g. 				M.S. van den Berg