ECLI:NL:RVS:2015:3705
Raad van State — Uitspraak 


201410458/1/A2.
Datum uitspraak: 2 december 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Opmeer,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 13 november 2014 in zaak nr. 13/1403 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 23 januari 2013 heeft het college een aanvraag van [wederpartij] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 26 juni 2013 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 november 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 juni 2013 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van haar uitspraak. Deze is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 5 maart 2015 heeft het college opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar en dit bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend en een zienswijze naar voren gebracht.
Het college heeft een reactie op de zienswijze ingediend.
[wederpartij] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.T. Goverde, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. E.C.W. van der Poel, advocaat [NAAM], en vergezeld van mr. J. Thoonen, werkzaam bij Thoonen Juridisch Advies, en [wederpartij], bijgestaan door mr. J.B. Mus, advocaat [NAAM], vergezeld van K.F.J.B. de Bont, werkzaam bij De Bont Adviesbureau Bestuursrechtelijke Schadevergoedingen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
2. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient het planologische regime na de wijziging waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar wat maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
3. [wederpartij] is sinds 26 april 1977 eigenaar van de woning met garage en het perceel aan de [locatie] te Opmeer. Bij brief van 17 juni 2012 heeft zij verzocht om een tegemoetkoming in de schade die zij stelt te hebben geleden ten gevolge van het besluit van 17 oktober 2006, waarbij op de voet van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) vrijstelling van de voorschriften van het ter plaatse geldende bestemmingsplan is verleend ten behoeve van de bouw van een museum, voorzien van twaalf museumzalen, een presentatiezaal, een museumwinkel, een videoruimte, een bibliotheek, een museumcafé, een beeldentuin en een parkeergelegenheid op het perceel aan de Breestraat 11, gelegen tegenover de woning van [wederpartij]. Volgens [wederpartij] is haar woning in waarde gedaald als gevolg van het vrijstellingsbesluit.
4. Aan de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade heeft het college een advies van Ten Have Advies (hierna: Ten Have) van 30 december 2012 ten grondslag gelegd. Volgens dit advies moet de planschade van [wederpartij] worden begroot op € 6.500,00, maar gaat deze schade het normaal maatschappelijk risico niet te boven.
5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college het advies van Ten Have niet aan de afwijzing van de aanvraag ten grondslag heeft kunnen leggen, omdat Ten Have is uitgegaan van een onjuiste invulling van het oude planologische regime. Volgens het college heeft de planwetgever in het bestemmingsplan "Koninginneweg-Lindengracht", het oude planologische regime, de bouwhoogte niet uitputtend geregeld. In dergelijke gevallen wordt de bouwhoogte, ingevolge artikel 9, tweede lid, van de Woningwet zoals die luidde ten tijde van belang, bepaald door de Bouwverordening. Uit artikel 2.5.24 van de destijds geldende Bouwverordening volgt dat tot maximaal 15 meter mocht worden gebouwd. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wordt er in het advies van Ten Have derhalve terecht van uitgegaan dat onder het oude planologische regime op het perceel aan de Breestraat 11 een bouwhoogte van 15 meter was toegestaan, aldus het college.
5.1. Artikel 16, aanhef en onder c, van de planvoorschriften behorende bij het bestemmingsplan "Koninginneweg-Lindengracht" bepaalt dat "de goot- c.q. nokhoogte van de gebouwen niet meer mag bedragen dan (voor de afzonderlijke delen van het bebouwingsoppervlak) op de plankaart is aangegeven". Op de plankaart staat op een deel van het perceel aan de Breestraat 11 "h=6,5m" en op een ander deel "h=9m". Volgens de bij de plankaart horende legenda staat "h" voor "(goot)hoogte". Het college stelt zich op het standpunt dat hieruit volgt dat de planwetgever voor het perceel aan de Breestraat 11 slechts de goothoogte heeft willen vaststellen. Ter zitting heeft het college desgevraagd te kennen gegeven er geen verklaring voor te hebben waarom in de legenda het woord "goot" tussen haken is geplaatst. De verklaring van [wederpartij] voor deze haken is dat de goothoogte en de nokhoogte bij gebouwen met een plat dak samenvallen. Zij wijst er in dit verband onder meer op dat bij een garagebedrijf en een tankstation op de plankaart slechts één hoogtemaat is weergegeven, omdat beide bouwwerken een plat dak hebben. Volgens [wederpartij] volgt uit artikel 16, aanhef en onder c, van de planvoorschriften dat de planwetgever voor het perceel aan de Breestraat 11 niet alleen de goothoogte maar ook de nokhoogte heeft gekoppeld aan de op de plankaart weergegeven hoogte, zonder daarbij een nader onderscheid te maken per afzonderlijke hoogte. Omdat onder het oude planologische regime de bouwhoogte is vastgelegd op de plankaart, heeft de destijds geldende Bouwverordening volgens [wederpartij] geen aanvullende werking en moet ervan worden uitgegaan dat de maximale bouwhoogte onder het oude planologische regime deels 6,5 meter en deels 9 meter was.
5.2. Artikel 16, aanhef en onder c, van de planvoorschriften behorende bij het bestemmingsplan en de bij de plankaart behorende legenda zijn voor meer dan één uitleg vatbaar. De Afdeling volgt de uitleg van [wederpartij], omdat aan de haken om het woord "goot" in de uitleg van het college in het geheel geen betekenis toekomt en de uitleg van [wederpartij] verder beter te rijmen valt met de overige bestemmingsplanvoorschriften dan die van het college, nu uit deze voorschriften het beeld naar voren komt dat de planwetgever steeds per bestemming een keuze heeft gemaakt voor de maatvoering. Er moet er daarom van worden uitgegaan dat in het bestemmingsplan "Koninginneweg-Lindengracht" de hoogte van bouwwerken uitputtend is geregeld. Dit betekent dat aan artikel 2.5.24 van de destijds geldende Bouwverordening geen aanvullende werking toekomt en dat deze bepaling niet van toepassing is. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het door [wederpartij] bestreden besluit niet in stand kan blijven.
5.3. Het betoog faalt.
6. Met het besluit van 5 maart 2015 heeft het college opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Hoewel dit besluit op grond van artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede onderwerp van dit geding is, behoeft het geen aparte beoordeling, omdat het college hieraan dezelfde motivering ten grondslag heeft gelegd als aan het door de rechtbank vernietigde besluit van 26 juni 2013. Het college heeft door aldus te handelen, in strijd met artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, geen uitvoering gegeven aan de door hem aangevallen uitspraak.
7. Ter voorbereiding op het besluit van 5 maart 2015 heeft het college Ten Have gevraagd opnieuw advies aan hem uit te brengen over het verzoek om tegemoetkoming van [wederpartij] met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. Dit heeft Ten Have bij advies van 5 maart 2015 gedaan. Ter zitting heeft het college desgevraagd te kennen gegeven dat het, ingeval zijn hoger beroep niet slaagt, aan een nieuw te nemen besluit het tweede advies van Ten Have ten grondslag zal leggen. Met het oog op de definitieve beslechting van het geschil zal de Afdeling beoordelen of dit advies aan de daaraan te stellen eisen voldoet.
8. Ten Have is in haar advies van 5 maart 2015 in overeenstemming met het door de rechtbank overwogene er wel van uitgegaan dat op het perceel aan de Breestraat 11 onder het oude planologische regime voor een deel tot een hoogte van 6,5 meter en voor een deel tot een hoogte van 9 meter mocht worden gebouwd. Volgens het advies bedraagt de schade van [wederpartij] € 20.000,00 en dient de tegemoetkoming, na aftrek van het normaal maatschappelijk risico, op € 11.400,00 te worden vastgesteld.
9. [wederpartij] heeft tegen het advies van 5 maart 2015 aangevoerd dat Ten Have haar schade te laag heeft begroot. [wederpartij] wijst in dit verband op een door haar overgelegd tegenrapport van De Bont van 21 juli 2015. Volgens dit rapport bedraagt de schade van [wederpartij] € 30.000,00 en dient de tegemoetkoming, na aftrek van het normaal maatschappelijk risico, op € 21.400,00 te worden vastgesteld. De Bont stelt zich in het tegenrapport op het standpunt dat Ten Have het verlies van uitzicht en privacy ten onrechte als relatief beperkt kenmerkt. In haar eerste advies was er volgens Ten Have immers al sprake van relatief beperkt planologisch nadeel en in dat advies ging zij uit van een verhoging van de maximale bouwhoogte van 15 meter naar 18 meter, terwijl zij in haar tweede advies uitgaat van een verhoging van 9 meter naar 18 meter. Volgens De Bont heeft Ten Have verder niet onderkend dat een museum voor meer verkeer zorgt dan een onderwijsinstelling zoals die onder het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ook in de avonden en in het weekend. De Bont wijst er voorts op dat Ten Have in haar tweede advies terugkomt van het in haar eerste advies reeds ingenomen standpunt dat de uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden op het perceel aan de Breestraat 11 ertoe zal leiden dat een redelijk denkend en handelend koper een lagere prijs voor het eigendom van [wederpartij] zal bieden. Ten slotte heeft Ten Have naar het oordeel van De Bont ten onrechte niet aannemelijk gemaakt waarom de door hem begrote waardevermindering van het eigendom van [wederpartij] onjuist is.
9.1. In een geval als het voorliggende zijn inzichten van een deskundige mede gebaseerd op diens kennis, ervaring en intuïtie, zodat een nadere toelichting op die inzichten niet in alle gevallen kan worden verlangd. Wel dient de gedachtegang duidelijk en voldoende controleerbaar te zijn en dient het verslag van het onderzoek voldoende basis te bieden voor verdere besluitvorming. Aan deze eisen voldoet het advies van Ten Have van 5 maart 2015 niet, reeds omdat hieruit niet blijkt waarom Ten Have terugkomt van haar in haar advies van 30 december 2012 ingenomen standpunt dat de uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden op het perceel aan de Breestraat 11 planologisch nadeel met zich brengt. Bovendien is onduidelijk op welke wijze deze herwaardering de begroting van de door [wederpartij] geleden planschade heeft beïnvloed.
10. Uit het hiervoor overwogene volgt dat het advies van Ten Have van 5 maart 2015 de Afdeling onvoldoende basis biedt om de tegemoetkoming in de planschade vast te stellen.
11. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen en dit aan [wederpartij] en de Afdeling toe te zenden. Het ligt in de rede dat het college Ten Have verzoekt haar advies van 5 maart 2015 aan te passen wat haar oordeel over de uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden op het perceel aan de Breestraat 11 betreft.
12. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Opmeer op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen en dit aan [wederpartij] en de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen en mr. T.G.M. Simons, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Bindels
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2015
85-735.