ECLI:NL:RBAMS:2015:9118
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 15/4348
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2015 in de zaak tussen
[eiser] , te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. M.I. L’Ghdas),
en
de raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank, verweerder
(gemachtigde: W. van den Berg).
Procesverloop
Bij besluit van 30 maart 2015 (het primaire besluit I) heeft verweerder het recht van eiser op kinderbijslag op grond van de Algemene kinderbijslagwet (AKW) ambtshalve herzien.
Bij besluit van 9 april 2015 (het primaire besluit II) heeft verweerder eiser meegedeeld dat het besluit van 30 maart 2015 met deze beslissing is komen te vervallen en ambtshalve het recht van eiser  op grond van de AKW is herzien.
Bij besluit van 2 juni 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 november 2015.
Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Op 1 juli 2012 is de Wet Woonlandbeginsel in de sociale zekerheid in werking getreden. Met deze wet is onder meer artikel 12 van de AKW gewijzigd. Door de wijziging van het tweede lid van dat artikel wordt aan de rechthebbende wiens kind niet in Nederland, een lidstaat van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, of Zwitserland woont, een uitkering verstrekt ter hoogte van een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van het (kort samengevat) in Nederland geldende bedrag aan kinderbijslag. Voor Marokko is dit percentage voor 2013 vastgesteld op 60%. Dit percentage wordt zo bepaald dat het een weergave is van de verhouding tussen het kostenniveau van het land waar het kind woonachtig is en dat van Nederland, waarbij dat percentage nooit hoger dan 100% kan zijn. Voor de rechthebbende die al voor 1 juli 2012 kinderbijslag ontving, is de ingangsdatum van de wijziging van artikel 12 van de AKW bepaald op 1 januari 2013.
2. Eiser woont in Nederland en heeft vier in Marokko woonachtige kinderen voor wie hij kinderbijslag ontvangt. Bij besluit van 15 augustus 2013 heeft verweerder eiser medegedeeld dat de hoogte van de kinderbijslag vanaf 1 januari 2013 wordt aangepast aan het kostenniveau van het woonland van zijn kinderen. Eiser heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
3. De Centrale Raad van Beroep (de Raad) heeft in de uitspraak van 12 december 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:4181) geoordeeld dat artikel 5 van het Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko (het NMV) het verminderen van de kinderbijslag op grond van het woonland van het kind verbiedt, zodat de toepassing van het woonlandbeginsel bij het vaststellen van de hoogte van de kinderbijslag hiermee in strijd is.
4. Bij het primaire besluit I heeft verweerder naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van 12 december 2014 ambtshalve zijn eerdere besluit tot toepassing van het woonlandbeginsel herzien, in die zin dat de kinderbijslag van eiser vanaf het laatste kwartaal van 2014 niet meer wordt aangepast aan het kostenniveau van het woonland. Het bedrag dat eiser vanaf 1 oktober 2014 te weinig heeft ontvangen, zal worden nabetaald. Omdat in het primaire besluit I onder het kopje “Wat betekent dit voor u?” € 0,- in plaats van € 848,72 als bedrag aan kinderbijslag over het vierde kwartaal van 2014 stond vermeld, heeft verweerder – onder de vermelding dat het primaire besluit I hiermee komt te vervallen – het primaire besluit II genomen.
5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de besluiten van
25 juni 2013 en 15 augustus 2013 rechtens onaantastbaar zijn geworden. De uitspraak van de Raad van 12 december 2014 is de aanleiding geweest om de kinderbijslag te herzien. Overeenkomstig zijn beleid (SB1076), dat in overeenstemming is met de jurisprudentie van de Raad, heeft verweerder daarom de kinderbijslag vanaf het kwartaal waarin de Raad uitspraak heeft gedaan, dus vanaf het vierde kwartaal van 2014, herzien. Verweerder heeft geen bijzondere feiten en omstandigheden gezien om van dit uitgangspunt af te wijken.
6. Eiser voert aan dat verweerder niet kon volstaan met een enkele verwijzing naar zijn beleid, omdat niet is vermeld waarom niet van dat beleid zou kunnen worden afgeweken. Daarnaast heeft ten onrechte geen belangenafweging plaatsgevonden. Van een onderbouwing waarom verweerder in redelijkheid tot zijn beslissing kon komen – een toets die het besluit moet kunnen doorstaan – is geen sprake. Verder is verweerder volgens eiser op basis van de beleidsregels SB1076 in redelijkheid gehouden om de volledige kinderbijslag uit te betalen vanaf het eerste kwartaal van 2013, omdat uit de uitspraak van de Raad van 12 december 2014 volgt dat de toepassing van het woonlandbeginsel onmiskenbaar onjuist moet worden geacht nu dit in strijd was met het NMV. Voorts heeft eiser aangevoerd dat niet van hem mag worden verwacht dat hij de rechtsgeldigheid van wetgeving bij voorbaat in twijfel trekt, omdat mag worden verwacht dat die wetgeving op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en niet in strijd zal zijn met een bestaande, hogere regeling. Voor rechthebbenden zoals eiser is de bekendmaking dat aan de toepassing van een korting op grond van het woonland een besluit van algemene strekking ten grondslag ligt, een reden om aan te nemen dat de toepassing van de korting in zijn situatie niet onjuist zou kunnen zijn. Tegen deze achtergrond ligt het in de rede om bij een gebleken onjuiste toepassing van de betreffende regelgeving een op basis daarvan eveneens onjuiste toepassing van een korting geheel terug te draaien, aldus eiser.
Ter zitting heeft eiser nader toegelicht dat sprake is van een fout van verweerder en op basis van de beleidsregels SB1076 in dat geval een terugwerkende kracht van vijf jaar mogelijk is. Verder heeft eiser ter zitting naar voren gebracht dat de beleidsregels SB1070, die betrekking hebben op bijzondere gevallen, van overeenkomstige toepassing zijn op de beleidsregels SB1076. Voorts, zo begrijpt de rechtbank het betoog van eiser ter zitting, stelt eiser dat verweerder met analoge toepassing van artikel 14, derde lid, van de AKW met verdergaande terugwerkende kracht dan 1 oktober 2014 had moeten terugkomen op het besluit van
15 augustus 2013. Tot slot heeft eiser zich op het standpunt gesteld dat de brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) van 29 september 2015 gelet op het gelijkheidsbeginsel ook gevolgen zou moeten hebben voor AKW-gerechtigden. Deze brief geeft de bijzonderheid van het geval aan, aldus eiser.
7. Verweerder stelt zich op het standpunt dat ten tijde van het nemen van het besluit van 15 augustus 2013 geen sprake was van een fout aan zijn kant. Dat besluit was immers in overeenstemming met de toenmalige stand van de relevante wet- en regelgeving. Verweerder heeft door aan te sluiten bij de datum van de uitspraak van de Raad juiste toepassing gegeven aan zijn beleidsregels SB1076. Er zijn geen aanknopingspunten voor het standpunt dat dit beleid onredelijk zou zijn. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat in de beleidsregels SB1076 een belangenafweging zit. De beleidsregels SB1070 en artikel 14, derde lid, van de AKW zien niet op een situatie als de onderhavige, maar op de aanvraag van een uitkering. Met betrekking tot de brief van de minister van SZW merkt verweerder op dat die betrekking heeft op financiële compensatie voor gerechtigden op een nabestaandenuitkering en losstaat van de onderhavige zaak.
8. De rechtbank overweegt allereerst dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft onderkend dat met het primaire besluit II het primaire besluit I is komen te vervallen. Dit heeft tot gevolg dat het bezwaar van eiser – vanwege voldoende belang – op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking had op het primaire besluit II. Nu eiser geen procesbelang meer had bij een beoordeling van het primaire besluit I, had verweerder het bezwaar daartegen niet-ontvankelijk moeten verklaren. De rechtbank ziet aanleiding om dit gebrek in het bestreden besluit met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat niet is gebleken dat eiser hierdoor is benadeeld.
9. Voorts stelt de rechtbank vast dat het besluit van 15 augustus 2013 in rechte onaantastbaar is. Hetgeen eiser ten aanzien van dat besluit heeft aangevoerd, wat daar ook van zij, kan in dit geding dan ook niet aan de orde komen en valt buiten de omvang van het geding. Die grond behoeft dan ook geen bespreking.
10. De rechtbank stelt voorop dat er geen rechtsregel of –norm valt aan te wijzen die verweerder verplicht om
ambtshalve
een eerder genomen, in rechte onaantastbaar geworden, besluit met
volledige
terugwerkende kracht te herzien. Overigens heeft eiser een dergelijke norm ook niet concreet genoemd. Het door verweerder gevoerde beleid bij het terugkomen van een rechtens onaantastbaar besluit ten voordele van de belanghebbende (SB1076), kent een dergelijke norm evenmin.
11. Eiser heeft niet gesteld dat sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden op grond waarvan verweerder van het besluit van 15 augustus 2013 had moeten terugkomen. In dit verband merkt de rechtbank op dat het vaste rechtspraak is dat rechterlijke uitspraken op zichzelf geen grond vormen voor het doorbreken van rechtens onaantastbare besluiten waartegen niet in rechte is opgekomen. In het bestreden besluit heeft verweerder een uiteenzetting gegeven van zijn beleid inzake het terugkomen van een eerder, onherroepelijk geworden, besluit. Uit artikel 4:6 van de Awb volgt dat verweerder bevoegd is te volstaan met een verwijzing naar het eerdere besluit, tenzij van die bevoegdheid in redelijkheid geen gebruik kan worden gemaakt. In dat laatste geval hanteert verweerder als beleid dat hij zich in redelijkheid gehouden acht terug te komen van een rechtens onaantastbaar besluit indien dit besluit onmiskenbaar onjuist moet worden geacht. Dit beleid is door de Raad, onder meer in de uitspraak van 2 april 2009 (ECLI:NL:CRVB:2009:BI1217), in zijn rechtspraak aanvaard. In voornoemd beleid wordt ten aanzien van de te hanteren terugwerkende kracht een aantal gevallen onderscheiden. Zo kan de onjuistheid van het besluit het gevolg zijn van een fout van verweerder. Daarvan is sprake als verweerder op basis van de gegevens die ten tijde van de toekenning beschikbaar waren of die bij een normaal onderzoek van verweerder beschikbaar zouden zijn geweest, de uitkering correct had kunnen vaststellen aan de hand van de toen geldende wetgeving en beleidsregels en de belanghebbende alle relevante informatie tijdig heeft verstrekt. Voorts kan een besluit op enig moment onjuist worden geacht als gevolg van een wijziging van het beleid van verweerder ten gunste van belanghebbenden. In zo’n geval beslist verweerder per categorie van gevallen of, en zo ja met welke terugwerkende kracht, uitkeringen moeten worden herzien. Als het nieuwe beleid is gebaseerd op een rechterlijke uitspraak dan zal de beleidswijziging in het algemeen ingaan op de datum van de uitspraak. Herziening zal plaatsvinden met terugwerkende kracht van ten hoogste één jaar. In bijzondere gevallen kan de uitkering met een langere terugwerkende kracht worden herzien, maar ook dan tot ten hoogste de ingangsdatum van het nieuwe beleid dan wel de datum van de rechterlijke uitspraak.
12. Nu geen rechtsregel of –norm valt aan te wijzen die verweerder verplicht om
ambtshalve
een eerder genomen, in rechte onaantastbaar geworden, besluit met
volledige
terugwerkende kracht te herzien en verweerder een geval als hier aan de orde beoordeelt aan de hand van de hiervoor (verkort) weergegeven uitgangspunten, ziet de rechtbank zich
– evenals de Raad in de uitspraak van 12 juni 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:1984) – voor de vraag gesteld of verweerder in strijd met deze uitgangspunten heeft gehandeld. In de stukken en het verhandelde ter zitting heeft de rechtbank geen aanknopingspunten gevonden om die vraag bevestigend te beantwoorden. Van een fout als in het beleid omschreven, is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Het rechtens onaantastbare besluit van
15 augustus 2013 is immers met inachtneming van de op dat moment geldende wet- en regelgeving genomen. Verder stelt de rechtbank vast dat in het onderhavige geval de grond om terug te komen van dat besluit is gelegen in de uitspraak van de Raad van
12 december 2014. De toepasselijke wetgeving is naar aanleiding van deze uitspraak niet gewijzigd. Verweerder heeft gelet daarop wetsinterpreterend beleid gemaakt door voor bepaalde groepen betrokkenen, waaronder de AKW-gerechtigden van wie de kinderen in Marokko wonen, de besluiten tot toepassing van het woonlandbeginsel te herzien per
1 oktober 2014. Gezien voornoemde omstandigheden is eiser in elk geval niet benadeeld met 1 oktober 2014 als ingangsdatum van het buiten toepassing laten van het woonlandbeginsel.
13. Ten aanzien van de beroepsgrond van eiser dat ten onrechte geen belangenafweging heeft plaatsgevonden overweegt de rechtbank als volgt. Indien door een belanghebbende een herzieningsverzoek ten aanzien van een duuraanspraak als hier aan de orde wordt ingediend, geldt dat op grond van vaste rechtspraak van de Raad onderscheid moet worden gemaakt tussen de periode voorafgaande aan dat verzoek en de periode daarna. Hoewel in het onderhavige geval géén sprake is van een herzieningsverzoek, maar van een situatie waarin verweerder ambtshalve is teruggekomen van het rechtens onaantastbare besluit van
15 augustus 2013, ziet de rechtbank aanleiding dit onderscheid ook in het onderhavige geval te maken. Voor de periode voorafgaande aan de herziening is van belang dat, zoals al in rechtsoverweging 10 is overwogen, geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Vanaf de datum met ingang waarvan verweerder is teruggekomen van het rechtens onaantastbare besluit is van belang dat de kinderbijslag van eiser volledig is hersteld. Een belangenafweging, anders dan in de beleidsregels SB1076 verdisconteerd en door verweerder toegepast, kan dan ook niet leiden tot een voor eiser gunstigere situatie. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
14. Verder begrijpt de rechtbank eiser aldus, dat hij stelt dat sprake is van een bijzonder geval in de zin van de beleidsregels SB1070 ten gevolge waarvan verweerder met verdergaande terugwerkende kracht dan tot 1 oktober 2014 had moeten terugkomen op het besluit waarbij het woonlandbeginsel is toegepast. De rechtbank volgt eiser niet in dit betoog. In de beleidsregels SB1076 worden de beleidsregels die zijn beschreven in SB1070 over terugwerkende kracht van meer dan een jaar weliswaar van overeenkomstige toepassing verklaard, maar – zo begrijpt de rechtbank de betreffende passage uit de beleidsregels SB1076 – uitsluitend voor de situatie waarin het van bijzondere hardheid zou getuigen om de terugwerkende kracht tot een jaar te beperken én waarin de datum van het nieuwe beleid of de rechterlijke uitspraak verder terug ligt dan een jaar geleden. In het onderhavige geval is daarvan geen sprake, nu de datum van het nieuwe beleid naar aanleiding van de rechterlijke uitspraak niet verder terug ligt dan een jaar voorafgaand aan het besluit waarbij is terug gekomen op het eerdere, onjuist gebleken, besluit.
15. Voor zover eiser bedoelt te stellen dat verweerder met analoge toepassing van artikel 14, derde lid, van de AKW met verdergaande terugwerkende kracht dan 1 oktober 2014 had moeten terugkomen op het besluit van 15 augustus 2013, volgt de rechtbank hem evenmin. In de beleidsregels SB1076 wordt – zo begrijpt de rechtbank deze beleidsregels – een onderscheid gemaakt tussen drie categorieën: gevallen waarin sprake is van een fout van verweerder, gevallen waarin sprake is van een beleidswijziging van verweerder dan wel een rechterlijke uitspraak die aanleiding geeft terug te komen op een eerder in rechte vaststaand besluit, en overige gevallen. In de beleidsregels SB1076 staat vermeld dat voor de laatste categorie artikel 14, derde lid, van de AKW analoog zal worden toegepast. In het onderhavige geval is echter geen sprake van een “overig geval”, maar van een beleidswijziging van verweerder naar aanleiding van een uitspraak van de Raad. Zoals hiervoor in rechtsoverweging 10 is omschreven, geldt voor die categorie dat verweerder de uitkering tot de ingangsdatum van het nieuwe beleid dan wel de datum van de rechterlijke uitspraak zal herzien.
16. De stelling van eiser dat niet van hem mag worden verwacht dat hij de rechtsgeldigheid van wetgeving bij voorbaat in twijfel trekt, begrijpt de rechtbank aldus dat hij van mening is dat hem niet mag worden tegengeworpen dat hij geen rechtsmiddelen heeft ingesteld tegen het besluit van 15 augustus 2013 omdat aan de toepassing van het woonlandbeginsel een besluit van algemene strekking ten grondslag lag. De rechtbank volgt eiser hierin niet. Onder het besluit van 15 augustus 2013 staat een rechtsmiddelenclausule opgenomen. Gelet daarop had eiser er niet van uit mogen gaan dat het besluit wel juist zou zijn, maar had hij, indien hij niet eens was met dat besluit, daartegen rechtsmiddelen moeten instellen. Dat hij dit heeft nagelaten, komt voor zijn rekening en risico. Voor zover eiser met dit betoog bedoeld heeft een beroep te doen op het gelijkheidsbeginsel nu onderscheid wordt gemaakt tussen betrokkenen die wel en betrokkenen die geen rechtsmiddelen hebben ingesteld, sluit de rechtbank zich aan bij het oordeel daarover in de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 2 juli 2015 (ECLI:NL:RBAMS:2015:4634). In die uitspraak is geoordeeld dat geen sprake is van ongerechtvaardigd onderscheid tussen betrokkenen die wel en betrokkenen die geen rechtsmiddelen hebben ingesteld tegen de toepassing van het woonlandbeginsel. Dit is immers een juridisch relevant verschil. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt dan ook niet.
17. Tot slot begrijpt de rechtbank eiser aldus dat hij betoogt dat de brief van de minister van SZW van 29 september 2015 niet zou moeten leiden tot herziening met volledige terugwerkende kracht of vernietiging van het bestreden besluit, maar dat hetgeen de minister in die brief schrijft gelet op het gelijkheidsbeginsel, ook van toepassing zou moeten zijn op AKW-gerechtigden. Wat daar ook van zij, deze stelling kan, zoals eiser ter zitting zelf ook heeft aangegeven, niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
Voor zover eiser bedoelt te stellen dat met deze brief wordt aangegeven dat sprake is van een bijzonder geval en dat verweerder daarom op grond van de beleidsregels SB1070 met verdergaande terugwerkende kracht dan tot 1 oktober 2014 de kinderbijslag had moeten herzien, verwijst de rechtbank naar rechtsoverweging 13, waarin is overwogen dat de beleidsregels SB1070 in het onderhavige geval niet van overeenkomstige toepassing zijn.
Deze grond slaagt dan ook niet.
18. Anders dan eiser is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit voldoende is gemotiveerd.
19. Nu geen van de beroepsgronden slaagt, is het beroep ongegrond.
20. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A. Broekhuis, rechter, in aanwezigheid van
mr. L.M. van Breenen-van der Zee, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2015.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.