ECLI:NL:RVS:2016:537
Raad van State — Uitspraak 


201504469/1/R4.
Datum uitspraak: 2 maart 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
de raad van de gemeente Pijnacker-Nootdorp
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 maart 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Verzamelplan Pijnacker-Nootdorp, versie 2014" gewijzigd vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. K. Hollenberg, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. S.W. Boot, advocaat [NAAM], en door M.E. van Soldt, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het bestemmingsplan heeft betrekking op een aantal locaties in de gemeente Pijnacker-Nootdorp. Het bestemmingsplan dient zowel om een aantal ontwikkelingen mogelijk te maken, als ook ter reparatie van vigerende ruimtelijke plannen binnen de gemeente.
Het plan is gewijzigd vastgesteld ten opzichte van het ontwerpplan, in die zin dat het bestemmingsplan geen betrekking heeft op de locatie [locatie A] te Delfgauw.
2. [appellant] exploiteert op het perceel [locatie A] te Delfgauw een pensionstal. [appellant] wil de pensionstal uitbreiden. De belangrijkste wijzigingen betreffen de bouw van een rijhal en de uitbreiding van de bestaande stallen. Deze wijzigingen zijn op grond van het geldende bestemmingsplan "Balij-Bieslandse Bos" niet mogelijk.
2.1. [appellant] voert aan dat het in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel dat aan het standpunt dat in de Polder van Biesland alleen initiatieven kunnen worden toegestaan die een win-win-winsituatie creëren voor natuur, recreatie en economie geen beleid ten grondslag ligt. [appellant] wijst er daarbij op dat de raad niet heeft gemotiveerd wat onder een win-win-winsituatie moet worden begrepen. Volgens [appellant] heeft de raad onvoldoende gemotiveerd waarom het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
[appellant] voert aan dat de raad niet heeft gemotiveerd waarom de wegen in het gebied niet geschikt zijn voor de voorziene extra verkeersbewegingen. De raad heeft geen onderzoek verricht. Daarbij wijst [appellant] erop dat de raad op de hoogte was van de verkeersproblematiek op de Bieslandseweg en de Noordeindseweg, die als ontsluiting voor het perceel dienen. Gedurende de procedure is gesproken over mogelijke oplossingen. Voorts wijst [appellant] erop dat ook thans sprake is van bestemmingsverkeer naar de percelen Bieslandseweg 1 en 2. Daarbij komt dat door de ingebruikname van de Tuindersweg het sluipverkeer op de Noordeindseweg al is afgenomen en dat een groot deel van de verkeersbewegingen wordt veroorzaakt door de recreanten.
2.2. De raad stelt zich op het standpunt dat in de Polder van Biesland slechts ruimtelijke initiatieven kunnen worden toegestaan die een positieve bijdrage leveren aan de natuur, de recreatie en de economie. Volgens de raad worden met de uitbreiding van de manege de natuur- en landschapswaarden echter niet vergroot. De situering en omvang van de bebouwing doen afbreuk aan het open karakter van het gebied. Ook zal de uitbreiding leiden tot 74 extra verkeersbewegingen per dag en zwaarder verkeer op de Bieslandseweg en de Noordeindseweg. Dit heeft een ongewenste ruimtelijke uitstraling en gevolgen voor de verkeersveiligheid op wegen waar alle verkeersdeelnemers dezelfde rijbaan moeten delen, aldus de raad.
2.3. De raad heeft eveneens op 26 maart 2015 een amendement aangenomen. Uit dit amendement blijkt dat de raad op 20 februari 2014 de Ruimtelijke Structuurvisie Pijnacker-Nootdorp 2040 "Ruimte maken…..Ruimte laten" heeft vastgesteld. Uit de Structuurvisie blijkt dat de Polder van Biesland een agrarische enclave met natuur-, recreatie en educatiedoelen is. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat om het unieke karakter van de Polder van Biesland te beschermen alleen initiatieven kunnen worden toegestaan die een win-win-win situatie creëren voor natuur, recreatie en economie. In zoverre kan niet worden geoordeeld dat geen beleid ten grondslag ligt aan het standpunt van de raad dat alleen initiatieven kunnen worden toegestaan die een win-win-win situatie opleveren voor natuur, recreatie en economie. Naar het oordeel van de Afdeling is voldoende duidelijk wat onder een win-win-winsituatie moet worden begrepen. Er kunnen slechts ruimtelijke initiatieven worden toegestaan die een positieve bijdrage leveren aan natuur, recreatie en economie.
De uitbreidingsmogelijkheden voor het perceel [locatie A] zijn volgens de raad in strijd met dit beleid, omdat deze zullen leiden tot een toename van de verkeersbewegingen, die de recreatieve mogelijkheden van het gebied belemmeren. De wegen in het gebied zijn volgens de raad ook na de voorgestelde aanpassingen niet geschikt voor de voorziene verkeersbewegingen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad dat standpunt niet deugdelijk gemotiveerd. Daartoe overweegt de Afdeling dat de raad in de nota van zienswijzen heeft vermeld dat na de ingebruikname van de Tuindersweg sprake is van betere doorstroming op de Delftsestraatweg, waardoor de Noordeindseweg geen aantrekkelijk alternatief meer is als sluiproute van en naar Delft. Volgens de nota van zienswijzen zal ook zonder uitbreiding van de manege de Noordeindseweg moeten worden aangepakt om op sommige plekken het passeren beter mogelijk te maken en de Bieslandseweg moeten worden verbreed. Niet duidelijk is hoeveel verkeersbewegingen er zijn op de Noordeindseweg en voor hoeveel verkeersbewegingen de Noordeindseweg na de voorziene aanpassingen naar het oordeel van de raad geschikt is. Voorts heeft de raad daarbij betrokken dat een groot deel van de verkeersbewegingen op de Noordeindseweg het bestemmingsverkeer of verkeersbewegingen van recreanten betreft en dat de toename van de verkeersbewegingen niet alleen aan de uitbreiding van de manege valt toe te schrijven. Gelet hierop is niet duidelijk welk deel van de verwachte toename van verkeersbewegingen wordt veroorzaakt door de uitbreiding van de manege.
Het betoog dat de raad niet heeft gemotiveerd dat de wegen in het gebied niet geschikt zijn voor de voorziene verkeersbewegingen slaagt.
Gelijkheidsbeginsel
3. [appellant] voert aan dat het plan in strijd met het gelijkheidsbeginsel is vastgesteld, omdat de raad de uitbreidingsplannen op het perceel Bieslandeweg 1 en de daarmee gepaard gaande uitbreiding van de activiteiten op dit perceel wel ruimtelijk aanvaardbaar heeft geacht.
3.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat in de Polder van Biesland slechts ruimtelijke initiatieven zijn toegestaan die een positieve bijdrage leveren aan zowel de natuur, de recreatie als de economie. De raad wijst erop dat de uitbreiding op het perceel Bieslandseweg 1 bestaat uit een uitbreiding van het bouwvlak ten behoeve van de zogenoemde koeientuin van de biologische boerderij Hoeve Biesland. Hoeve Biesland oefent het agrarisch bedrijf uit volgens het principe ‘boeren voor natuur’, waarin boerenbedrijf en natuurbeheer hand in hand gaan. Uitgangspunt is het bereiken van een gesloten kringloop waarin geen voer en mest van buiten het terrein wordt af- of aangevoerd. Dierlijke mest wordt daardoor steeds schaarser en op termijn verschraalt de grond. Daardoor neemt de diversiteit van planten en dieren toe. Op de gronden worden voorts landschapselementen toegevoegd om de biomassa te vergroten als extra bron van mineralen. De koeientuin maakt onderdeel uit van de gesloten kringloop. Het natuurlijk materiaal afkomstig van de wei en de toegevoegde landschapselementen wordt over de koeientuin gestrooid om te worden verrijkt met koeienmest. Deze energieneutrale compost wordt uitgestrooid over de wei. De koeientuin levert zo een bijdrage aan de vergroting van de natuurwaarden van de Polder van Biesland. Het gebruik van het perceel leidt, anders dan de uitbreiding van de manege, niet tot extra verkeersbewegingen. De rondleidingen en de weilandwinkel op de boerderij waren al toegestaan op grond van het bestemmingsplan "Balij-Bieslandse Bos".
3.2. Over de door [appellant] gemaakte vergelijking met de uitbreidingsplannen op het perceel Bieslandseweg 1 wordt overwogen dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie omdat deze uitbreidingsplannen een bijdrage leveren aan de vergroting van de natuurwaarden van de Polder van Biesland en niet tot extra verkeersbewegingen leiden. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant] genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie.
Vertrouwensbeginsel
4. [appellant] voert aan dat het plan in strijd met het vertrouwensbeginsel is vastgesteld. Hij wijst erop dat het college op 25 september 2012 een principebesluit heeft genomen. [appellant] heeft alle benodigde gegevens tijdig en volledig aangedragen. Tevens heeft veelvuldig overleg plaatsgevonden. Voorts voert hij aan dat de in de zienswijzen aangevoerde bezwaren al bekend waren, omdat de Vereniging voor Natuur- en Milieubescherming Pijnacker deze al in reactie op het voorontwerpplan "Verzamelplan Pijnacker-Nootdorp, versie 2014" had aangevoerd. Desondanks heeft de raad op 26 juni 2014 ingestemd met het voorstel het voorontwerpplan "[locatie A] Delfgauw" vrij te geven voor inspraak en vooroverleg en op 30 oktober 2014 ingestemd met het ontwerpplan "Verzamelplan Pijnacker-Nootdorp, versie 2014" en besloten dit ter inzage te laten leggen. Tussen partijen is een anterieure overeenkomst gesloten waarin de gemeente de inspanningsverplichting op zich heeft genomen om het bestemmingsplan in procedure te brengen met het doel te komen tot een onherroepelijk bestemmingsplan. [appellant] heeft omgevingsvergunningen aangevraagd. Volgens [appellant] heeft de raad in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld door zonder dat de omstandigheden zijn veranderd het bestemmingsplan gewijzigd vast te stellen. [appellant] voert aan dat zijn belangen onvoldoende bij het besluit zijn betrokken.
4.1. De raad stelt dat geen ondubbelzinnige toezegging is gedaan dat het bouwplan in het bestemmingsplan zou worden opgenomen. De raad wijst erop dat op 30 oktober 2014 12 raadsleden hebben verzocht de bouwplannen niet in het bestemmingsplan op te nemen. De raad wijst er voorts op dat in het voorstel het voorontwerpplan "[locatie A] Delfgauw" vrij te geven voor inspraak is vermeld dat bij het ontwerp een nieuwe afweging kan worden gemaakt. Tevens wijst de raad erop dat de overeenkomst is voorbereid door het college. Het is in strijd met de in de Wet ruimtelijke ordening aan de raad toegekende bevoegdheid om een bestemmingsplan in het belang van de goede ruimtelijke ordening vast te stellen om de raad gebonden te achten aan een privaatrechtelijke overeenkomst. Bovendien is in de overeenkomst vermeld dat de gemeente haar publiekrechtelijke verantwoordelijkheid ten aanzien van de ruimtelijke ordening houdt.
4.2. Over het betoog van [appellant] dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, overweegt de Afdeling dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat het plan in uitbreiding van de manege zou voorzien.
In het algemeen kunnen geen rechten worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid omtrent het vaststellen van een bestemmingsplan berust niet bij het college van burgemeester en wethouders, maar bij de raad. Verwachtingen die door het college van burgemeester en wethouders mogelijk zijn gewekt, kunnen er derhalve niet toe leiden dat de raad gehouden is het bestemmingsplan vast te stellen. Voorts acht de Afdeling het niet waarschijnlijk dat verwachtingen zijn gewekt, nu het college van burgemeester en wethouders reeds bij de aanbiedingsnota van het voorontwerpplan van 26 juni 2014 te kennen heeft gegeven dat de raad bij het ontwerp opnieuw een afweging kan en moet maken en op basis daarvan zijn standpunt kan aanpassen of wijzigen. De instemming op 30 oktober 2014 met het ter inzage leggen van het ontwerpplan maakt dit niet anders.
Voor zover [appellant] wijst op de tussen hem en de gemeente gesloten overeenkomst, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van 27 juni 2012 in zaak nr. 201109458/1/R1 dat, nog daargelaten dat de overeenkomst blijkens de bewoordingen daarvan voor zover het betreft het verlenen van planologische medewerking een inspanningsverplichting inhoudt, een overeenkomst niet kan leiden tot een verplichting van de raad aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht. De definitieve beslissing over de vaststelling van het bestemmingsplan kan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - ook de mogelijke belangen van derden - anders uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst is ingeschat. Dat tussen [appellant] en de gemeente een overeenkomst is gesloten, is wel een omstandigheid die de raad bij de vaststelling van het plan in zijn overwegingen dient te betrekken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad dat in het onderhavige geval gedaan en kan niet worden gezegd dat de raad daaraan doorslaggevend gewicht had moeten toekennen.
5. Het beroep is gegrond. Het besluit van 26 maart 2015 dient wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd voor zover het perceel aan de [locatie A] niet in het plan is opgenomen. De raad dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
6. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Pijnacker-Nootdorp van 26 maart 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Verzamelplan Pijnacker-Nootdorp, versie 2014" voor zover het perceel aan de [locatie A] te Delfgauw niet in het plan is opgenomen;
III. draagt de raad van de gemeente Pijnacker-Nootdorp op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Pijnacker-Nootdorp tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de raad van de gemeente Pijnacker-Nootdorp aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. Bijleveld, griffier.
w.g. Kramer w.g. Bijleveld
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2016
433.