ECLI:NL:RVS:2014:4407
Raad van State — Uitspraak 


201402667/1/A1.
Datum uitspraak: 3 december 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 februari 2014 in zaak nr. 13/2454 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Hilversum.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 20 augustus 2012 heeft het college aan [appellante] omgevingsvergunning verleend ter legalisering van twee appartementen in het pand op het perceel [locatie A] te Hilversum, onderscheidenlijk drie appartementen in het pand op het perceel [locatie B] te Hilversum (hierna: de panden onderscheidenlijk de percelen).
Bij besluit van 12 maart 2013 heeft het college de door [partij A] en [partij B] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren gegrond verklaard, deze besluiten volledig herroepen en de aanvraag om omgevingsvergunning ter legalisering van illegaal gerealiseerde appartementen op de percelen, alsnog afgewezen.
Bij uitspraak van 21 februari 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
[partij A] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 oktober 2014, waar [appellante], bijgestaan door mr. J. Veltman, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door J. van Nes, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellante] is eigenares van de panden op de percelen. Bij besluit van 23 maart 1993 heeft het college bouwvergunning verleend voor het realiseren van twee appartementen in de panden. In afwijking van deze vergunning heeft [appellante] in de panden vijf appartementen gerealiseerd, die zij verhuurt. Bij brief van 12 juli 2012 heeft het college [appellante] uitgenodigd om in het kader van een legaliseringsproject een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen ter legalisering van de bedoelde appartementen. Aan deelname aan het project zijn onder meer de voorwaarden verbonden dat aannemelijk moet zijn dat de appartementen zijn gebouwd vóór 2003 en dat de bewoning en/of verdeling in appartementen in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan. Bij het besluit van 12 maart 2013 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de splitsing in vijf appartementen in strijd is met het bestemmingsplan.
2. Ingevolge het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bosdrift" (hierna: het bestemmingsplan) rust op de percelen de bestemming "Gemengde Doeleinden 1 (GD 1)".
Ingevolge artikel 13 van de planvoorschriften, zijn de op de plankaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor:
a. detailhandelsbedrijven;
b. dienstverlening met baliefunctie, in ten hoogste 12 panden;
c. horecabedrijven als bedoeld in artikel 6, lid 7.1, in ten hoogste 8 panden;
d. kantoren, al dan niet met baliefunctie, in ten hoogste 1 pand;
e. woondoeleinden, met inbegrip van aan huis gebonden beroepen, op de verdiepingen;
f. alsmede voor woondoeleinden en aan huis gebonden op de begane grond in ten hoogste 18 panden.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften, zijn de op de plankaart met "Woondoeleinden" aangewezen gronden bestemd voor woondoeleinden en het uitoefenen van aan huis gebonden beroepen.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, zijn op de gronden hoofdgebouwen toegelaten.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder d, geldt voor het bouwen van hoofdgebouwen tenzij op de plankaart anders is aangegeven: de hoofdgebouwen mogen worden gesplitst in meerdere wooneenheden.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, is het gebied op de plankaart aangeduid met "Primair woongebied", in aanvulling op het bepaalde in de bestemmingen, mede bestemd voor behoud en versterking van de woonfunctie; een en ander zoals in de beschrijving in hoofdlijnen omschreven.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is het bepaalde in de bestemmingen van toepassing op dit gebied, met inachtneming van het volgende: voor zover de in lid 1 bedoelde gronden samenvallen met andere bestemmingen dan Woondoeleinden, zijn deze tevens bestemd voor woondoeleinden overeenkomstig het bepaalde in artikel 7, lid 1, 2 en 3d.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, is het gebied op de plankaart aangeduid met "Primair woongebied met cultuurhistorische waarden", in aanvulling op het bepaalde in de bestemmingen, mede bestemd voor: behoud en versterking van de woonfunctie, een en ander zoals in de beschrijving in hoofdlijnen omschreven.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is het bepaalde in de bestemmingen van toepassing op dit gebied, met inachtneming van het volgende: voor zover de in lid 1 bedoelde gronden samenvallen met andere bestemmingen dan Woondoeleinden, zijn deze tevens bestemd voor woondoeleinden overeenkomstig het bepaalde in artikel 7, lid 1, 2 en 3d.
Ingevolge artikel 22, eerste lid, aanhef en onder a, zijn gebieden op de plankaart aangeduid met "Primair woongebied met landschappelijke, ecologische en cultuurhistorische waarden", in aanvulling op het bepaalde in de bestemmingen, mede bestemd voor behoud en versterking van de woonfunctie.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is het bepaalde in de bestemmingen mede van toepassing op dit gebied, met inachtneming van het volgende: voor zover de in lid 1 bedoelde gronden samenvallen met andere bestemmingen dan Woondoeleinden, zijn deze tevens bestemd voor woondoeleinden overeenkomstig het bepaalde in artikel 7, lid 1, 2, en 3d.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan. In navolging van het college is de rechtbank volgens haar ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de systematiek van het bestemmingsplan tot de conclusie leidt dat ter plaatse van de percelen splitsing van woningen niet is toegestaan. [appellante] voert hiertoe aan dat de bouwvoorschriften behorend bij de bestemming "Gemengde doeleinden 1 (GD 1)" geen regeling bevatten over het al dan niet splitsen van de hoofdgebouwen in verschillende appartementen, zodat het er beginsel voor moet worden gehouden dat splitsing is toegestaan. Bovendien ligt het voor de hand dat de planwetgever heeft gemeend dat voor splitsing geen regeling nodig was, omdat, naar [appellante] stelt, de hoofdgebouwen veelal toch al bouwkundig zijn gesplitst in een deel op de begane grond voor winkels en kantoren en dergelijke, en in een of meer verdiepingen voor wonen. Voorts heeft de rechtbank volgens haar ten onrechte overwogen dat het gemeentelijk beleid voor het plangebied, dat volgens het gestelde op pagina 52 van de plantoelichting, handhaving en waar mogelijk versterking van de woonfunctie tot doel heeft, alleen geldt voor gebieden waar wonen als primaire functie of als medebestemming is toegestaan, en niet voor de percelen, nu daarop geen woonbestemming rust. [appellante] voert hiertoe aan dat, gelet op de bewoordingen van artikel 13 van de planvoorschriften, de percelen wel degelijk ook voor woondoeleinden zijn bestemd.
3.1. Gelet op de formulering van de hiervoor onder 3. weergegeven planvoorschriften dient het bestemmingsplan zo te worden gelezen dat splitsing van hoofdgebouwen in meerdere wooneenheden alleen mogelijk is in de gebieden waar ofwel de bestemming "Woondoeleinden (W en Wb)" geldt, in welk geval artikel 7, derde lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften rechtstreeks van toepassing is, ofwel de medebestemming "Primair woongebied" als bedoeld in de artikelen 20, 21 onderscheidenlijk 22, in welke gevallen artikel 7, derde lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften van toepassing is krachtens artikel 20, tweede lid, aanhef en onder a, artikel 21, tweede lid, aanhef en onder a, onderscheidenlijk artikel 22, tweede lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften. Gelet op blad 3 van de plankaart, waarop de medebestemmingen staan, alsmede de bijbehorende legenda, is, in tegenstelling tot diverse andere gronden in het plangebied, in het gebied waar de percelen zich bevinden, geen van de voormelde medebestemmingen van toepassing. Nu op de percelen evenmin de bestemming "Woondoeleinden (W en Wb)" rust, is de rechtbank met juistheid tot het oordeel gekomen dat het ervoor moet worden gehouden dat splitsing van de hoofdgebouwen in meerdere wooneenheden ter plaatse van de percelen niet is toegestaan. Hierbij wordt nog in aanmerking genomen dat, anders dan [appellante] betoogt, de gronden waarop de bestemming "Gemengde Doeleinden 1 (GD1)" rust weliswaar mede voor woondoeleinden zijn bestemd, maar dat, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, op deze gronden niet een van de woonbestemmingen rust waarop artikel 7, derde lid, aanhef en onder d, van de planvoorschriften van toepassing is.
[appellante] heeft ter zitting verwezen naar de uitspraken van de Afdeling van 12 februari 2014 in zaak nr. 201302473/1/R4, 8 december 2004 in zaak nr. 200401028/1, 28 oktober 2009 in zaak nr. 200903029/1/H1 onderscheidenlijk 10 november 2010 in zaak nr. 201002361/1/H2. De verwijzing naar de uitspraak van 12 februari 2014 kan [appellante] niet baten. In tegenstelling tot de situatie in die uitspraak, waar een regeling voor woningsplitsing voor de bestemming "Wonen" ontbrak, zodat met betrekking tot de woonbestemming aan de ruimtelijke aanvaardbaarheid van woningsplitsing, onder meer met betrekking tot de parkeerdruk, geen aandacht was besteed, is in het onderhavige bestemmingsplan ten behoeve van de woonbestemmingen de hiervoor weergegeven regeling voor het splitsen van hoofdgebouwen in meer wooneenheden opgenomen. De onder verwijzing naar de uitspraak van 8 december 2004 door [appellante] geponeerde stelling dat uit de planvoorschriften van het onderhavige bestemmingsplan zonneklaar blijkt dat op de verdiepingen van de panden op de percelen, bewoning zonder enige verdere beperking is toegestaan, treft reeds daarom geen doel. In de uitspraak van 28 oktober 2009 heeft de Afdeling overwogen dat nu de plankaart en de planvoorschriften op zichzelf, noch in hun onderlinge samenhang bezien, duidelijkheid bieden omtrent de in die zaak te beantwoorden vraag, het college terecht aansluiting heeft gezocht bij de plantoelichting en de systematiek van het bestemmingsplan. Nu, zoals volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen, in het onderhavige bestemmingsplan de plankaart en de planvoorschriften op zichzelf en in hun onderlinge samenhang bezien, duidelijkheid bieden omtrent de vraag of op de percelen splitsing in meerdere wooneenheden is toegestaan, leidt verwijzing naar de uitspraak van 28 oktober 2009 niet tot het door [appellante] daarmee beoogde doel. De verwijzing naar de uitspraak van 10 november 2010 kan haar evenmin baten, reeds omdat in die zaak, anders dan in de onderhavige, de rechtbank ten onrechte een systematische vergelijking had verricht van het in geschil zijnde planvoorschrift, met de planvoorschriften behorend bij de tien overige in het bestemmingsplan opgenomen bestemmingen.
Voorts wordt geen aanleiding gevonden de overweging van de rechtbank dat de bedoelde passage uit de plantoelichting niet tot een ander oordeel leidt, voor onjuist te houden, reeds omdat aan de plantoelichting niet die betekenis toekomt die [appellante] daaraan toegekend wil zien.
Het betoog faalt.
4. Voor het geval hetgeen zij met betrekking tot het bestemmingsplan heeft aangedragen niet leidt tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, betoogt [appellante] dat de rechtbank in haar verwijzing naar de panden aan [locaties C], ten behoeve waarvan het college in het kader van het legaliseringsproject omgevingsvergunningen heeft verleend, ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. [appellante] voert hiertoe aan dat deze gevallen vergelijkbaar zijn met het onderhavige geval, omdat ook in de panden op die percelen splitsingen in appartementen hebben plaatsgevonden, terwijl ook daar de bestemming "Gemengde doeleinden 1 (GD 1)" geldt. [appellante] verwijst in dit verband naar de zogeheten meerderheidsregel die de Hoge Raad in onder meer het arrest van 16 december 1998 in zaak nr. 33327 (ECLI:NL:HR:1998:AA2576) heeft gehanteerd.
4.1. [appellante] heeft geen nadere gegevens aangedragen die de conclusie rechtvaardigen dat de situatie op de drie genoemde adressen vergelijkbaar is met de situatie op haar percelen, bijvoorbeeld met betrekking tot de aard en het aantal van de appartementen in de panden. Gelet hierop heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van gelijke gevallen. De rechtbank heeft daarom terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het besluit van 12 maart 2013 in strijd met het gelijkheidsbeginsel is genomen. De verwijzing door [appellante] naar de bedoelde jurisprudentie van de Hoge Raad, kan reeds daarom, zoals ook de rechtbank terecht heeft geoordeeld, niet leiden tot het door haar daarmee beoogde doel.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Wortmann w.g. Pieters
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2014
407-619.