ECLI:NL:RVS:2015:3938
Raad van State — Uitspraak 


201505221/1/A3.
Datum uitspraak: 23 december 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 mei 2015 in zaak nr. 13/5133 in het geding tussen:
de vennootschap
en
de minister van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 22 juli 2013 heeft de minister de vennootschap een boete van € 123.200,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (hierna: de Atw).
Bij besluit van 27 november 2013 heeft de minister het daartegen door de vennootschap gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 mei 2015 heeft de rechtbank het daartegen door de vennootschap ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 november 2013 vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, het besluit van 22 juli 2013 in zoverre herroepen, de boete vastgesteld op € 120.700,00 en bepaald dat haar uitspraak in zoverre in de plaats van het vernietigde besluit treedt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vennootschap hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2015, waar de vennootschap, vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. J.P.L. Keijzer, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W. Autar, J. van der Laarse en H. Keyzer, werkzaam bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, voert een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, een deugdelijke administratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van de Atw en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
Ingevolge artikel 10:1, zoals ten tijde van belang luidend, wordt het niet naleven van artikel 4:3, eerste lid, als overtreding aangemerkt.
Ingevolge artikel 10:5, derde lid, gelden de ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan.
In de Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete wegvervoer (boetecatalogus), die als bijlage 1 bij de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) (hierna: de Beleidsregel) is gevoegd, is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, gesteld op € 4.400,00 per persoon per overtreding per dag.
2. De minister heeft zich gebaseerd op door inspecteurs van de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) op ambtseed opgemaakte boeterapporten van 16 november en 18 december 2012 en 11 april 2013. Volgens deze boeterapporten is uit een op 23 augustus 2012 en volgende dagen gehouden bedrijfsinspectie bij de vennootschap over de periode van 30 april tot en met 27 mei 2012 gebleken dat 30 overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, hebben plaatsgevonden ten aanzien van drie vrachtwagenchauffeurs.
3. De minister heeft de vennootschap bij besluit van 22 juli 2013 een boete opgelegd wegens 28 overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. In het besluit van 27 november 2013 heeft de minister deze beboeting gehandhaafd. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en de opgelegde boete daarom met € 2.500,00 verminderd.
4. De vennootschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar beroepsgrond heeft verworpen dat het gebruik door de ILT van het softwareprogramma Digitale en Analoge Tachograaf Analyse (hierna: DIANTA) voor het zichtbaar maken van overtredingen aan de hand van digitale tachograaf- en bestuurderskaartbestanden, in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel. Hiertoe voert zij aan dat na een bij haar over de periode 1 tot en met 30 juni 2013 gehouden bedrijfsinspectie is gebleken dat DIANTA niet automatisch alle gegevens van het door haar gebruikte softwareprogramma OPTAC inleest. Volgens haar heeft dit probleem zich ook tijdens de inspectie van 23 augustus 2012 en volgende dagen voorgedaan.
4.1. De minister heeft zich in zijn verweerschrift in hoger beroep op het standpunt gesteld dat het door de vennootschap gestelde probleem zich niet heeft voorgedaan. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister daaraan nog toegevoegd dat uit de bij het boeterapport gevoegde overzichten van de OPTAC-gegevens blijkt dat die gegevens bij de inspectie van 23 augustus 2012 en volgende dagen succesvol zijn uitgelezen. De vennootschap heeft dit niet weersproken en ook niet met stukken onderbouwd dat evenbedoeld probleem zich in haar geval wel heeft voorgedaan. De rechtbank heeft derhalve terecht voormelde beroepsgrond verworpen.
Het betoog faalt.
5. De vennootschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar betoog heeft verworpen dat de ILT buiten haar bevoegdheid is getreden door bij het [bedrijf A] (voorheen: [bedrijf B]) inzage in de voor haar bijgehouden GPS-gegevens te vorderen. Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat [bedrijf A] geen GPS-gegevens voor haar bijhield en dat GPS-gegevens geen onderdeel zijn van het motormanagement van een vrachtwagen. Voorts voert zij aan dat de GPS-gegevens geen deel uitmaakten van haar administratie, inzage in die gegevens voor de vervulling van de taak van toezichthouder redelijkerwijs niet nodig was en die gegevens geen zakelijke gegevens en bescheiden zijn als bedoeld in artikel 5:17 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Volgens de vennootschap is hierbij van belang dat zij geen wettelijke verplichting had om over GPS-gegevens te beschikken en zij in een nadeliger positie is komen te verkeren dan ondernemingen die niet over GPS-gegevens beschikken.
5.1. Ingevolge artikel 5:13 van de Awb maakt een toezichthouder slechts van zijn bevoegdheden gebruik voor zover dat redelijkerwijs voor de uitoefening van zijn taak nodig is.
Ingevolge artikel 5:17, eerste lid, is een toezichthouder bevoegd inzage te vorderen van zakelijke gegevens en bescheiden.
Ingevolge artikel 5:20, eerste lid, is een ieder verplicht aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.
5.2. Volgens het boeterapport van 16 november 2012 heeft [bedrijf A] op de vrachtwagens van de vennootschap truck-volgsystemen aangebracht en worden de door dit systeem gegenereerde GPS-gegevens opgeslagen in een database bij [bedrijf A]. De stelling van de vennootschap dat [bedrijf A] geen GPS-gegevens voor haar bijhield, treft in het licht hiervan geen doel. Volgens voormeld boeterapport zijn bij het onderzoek de gegevens uit DIANTA, de gebezigde registratiebladen, de urenverantwoordingsstaten en de uit de GPS-gegevens afgeleide informatie over de positie van de desbetreffende vrachtwagens betrokken. Op basis van vergelijking van al deze gegevens zijn vervolgens de overtredingen geconstateerd. In het licht hiervan was naar het oordeel van de Afdeling inzage in de GPS-gegevens redelijkerwijs nodig voor de uitoefening van het toezicht. Uit artikel 5:20, eerste lid, van de Awb, volgt dat een vordering ook kan worden gericht aan een derde, zoals in dit geval [bedrijf A], die over de relevante gegevens en bescheiden beschikt. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de GPS-gegevens, omdat de vennootschap geen wettelijke verplichting had daarover te beschikken, geen zakelijke gegevens en bescheiden als bedoeld in artikel 5:17 van de Awb zijn. Bij het voorgaande is niet relevant of de GPS-gegevens deel uitmaken van het motormanagement van een vrachtwagen. De omstandigheid dat de vennootschap in een nadeliger positie is komen te verkeren dan ondernemingen die niet over GPS-gegevens beschikken, wat daarvan ook zij, kan voorts niet aan de rechtmatigheid van de vordering afdoen.
Het betoog faalt.
6. De vennootschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar beroepsgrond heeft verworpen dat de minister haar in plaats van de opgelegde boete wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, van € 4.400,00 per overtreding, een boete wegens misbruik van controlemiddelen van € 1.320,00 per overtreding had moeten opleggen. Hiertoe verwijst zij naar andere zaken waarin de minister een lagere boete per overtreding heeft opgelegd of de opgelegde boete heeft kwijtgescholden.
6.1. De minister heeft in zijn verweerschrift in beroep het in de Beleidsregel gemaakte onderscheid tussen de hier relevante overtredingen toegelicht. Voorts heeft de minister uiteengezet dat de overtredingen in een aantal zaken waarop de vennootschap zich beroept verschillen van de overtredingen in onderhavige zaak en de aard van twee andere zaken niet kan worden vastgesteld, omdat de in dat kader overgelegde besluiten zijn geanonimiseerd. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister voorts uiteengezet dat hij volgens zijn beleid bij feiten als thans aan de orde wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, een boete van € 4.400,00 per overtreding oplegt. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank op grond hiervan ten onrechte voormelde beroepsgrond heeft verworpen.
Het betoog faalt.
7. De vennootschap betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar beroep op matiging van de opgelegde boete wegens haar financiële situatie heeft verworpen. Hiertoe voert zij aan dat de rechtbank geen rekening heeft gehouden met de brief van haar financieel adviseur van 4 september 2014, vergezeld van een balans per 31 december 2013 en een winst- en verliesrekening over het jaar 2013. Voorts doet zij een beroep op een brief van haar financieel adviseur van 15 juli 2015, vergezeld van een balans per 31 december 2014, de mogelijke intrekking van haar beroepsgoederenvervoervergunning wegens haar verminderde kredietwaardigheid en de voor de transportsector moeilijke economische situatie.
7.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 31 oktober 2012 in zaak nr. 201202163/1/V6), bestaat reden tot matiging van de opgelegde boete indien op basis van de door de beboete werkgever overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen.
7.2. In de door de vennootschap overgelegde financiële gegevens is geen grond gelegen voor het oordeel dat zij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. Uit die stukken blijkt niet dat zij zich in een onhoudbare financiële situatie bevindt. Hierbij is verder van belang dat de minister naar aanleiding van een door de vennootschap ingediend verzoek om een voorlopige voorziening een betalingsregeling voor twee jaar heeft getroffen en hij ter zitting van de Afdeling te kennen heeft gegeven dat de vennootschap aan haar betalingsverplichtingen voldoet. Voorts is van belang dat de minister ter zitting van de Afdeling heeft uiteengezet dat de vennootschap in 2014 winst heeft gemaakt en de boete geen bedreiging voor haar continuïteit is. De vennootschap heeft dit niet weersproken. Voor matiging van de boete bestaat daarom geen grond.
Het betoog faalt.
8. De vennootschap betoogt dat de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, is overschreden, zodat de boete moet worden verminderd.
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 in zaak nr. 201302106/1/A2), is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voorts heeft voor de beslechting van het geschil aangaande een punitieve sanctie in hoger beroep als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen vier jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak is gedaan en dat deze termijn aanvangt op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd.
8.2. De vennootschap heeft eerst aan het voornemen tot het opleggen van de boete van 15 januari 2013 de redelijke verwachting kunnen ontlenen dat haar een boete zou worden opgelegd. De uitspraak van heden op het hoger beroep is daarom binnen vier jaar na de aanvang van de termijn gedaan, zodat de redelijke termijn niet is overschreden.
Het betoog faalt.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Hartsuiker
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2015
620.