ECLI:NL:RVS:2015:3925
Raad van State — Uitspraak 


201501436/1/A1.
Datum uitspraak: 23 december 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 januari 2015 in zaken nrs. 14/7674, 14/6715, 14/6718 en 14/6720 in het geding tussen:
[wederpartij] en anderen, allen wonend te [woonplaats],
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 29 maart 2013 heeft het college een verkeersbesluit genomen ter regeling van het innemen van ligplaatsen in het provinciale vaarwegtraject 4, te weten het Rijn-Schiekanaal tussen km 7.66 en km 12.33 en de Oude Rijn tussen km 0.33 en km 11.95, en een ligplaatsverbod (inclusief afmeren) ingesteld, behoudens daarbij aangewezen openbare ligplaatsvakken, door plaatsing van verkeerstekens A.5 met richtingsaanduidingen F.2, als bedoeld in bijlage 7 van het Binnenvaartpolitiereglement. Voorts heeft het daarbij het besluit van 12 november 2008 ter regeling van het innemen van ligplaatsen langs de (noord)oostelijke oever van de Oude Rijn te Leiderdorp ingetrokken.
Bij onderscheiden besluiten van 5 juni 2014 heeft het college de door [wederpartij] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en die besluiten gehandhaafd.
Bij uitspraak van 7 januari 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de onderscheiden besluiten van 5 juni 2014 vernietigd en het college opgedragen opnieuw te beslissen op de bezwaren met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] en anderen hebben een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 14 april 2015 heeft het college de door [wederpartij] en anderen tegen het besluit van 29 maart 2013 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd. [wederpartij] en anderen hebben gronden gericht tegen dat besluit. Het college heeft daarop gereageerd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 augustus 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T. Verstege, mr. S.J. Makkinga en H.L. Barnhoorn, allen werkzaam bij de provincie, bijgestaan door mr. G. Koop, advocaat [NAAM], en [wederpartij] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het college is nautisch beheerder van ongeveer 150 km vaarweg, onderverdeeld in tien vaarwegtrajecten. Op deze trajecten is de Vaarwegenverordening Zuid-Holland (hierna: de Vaarwegenverordening) van toepassing. Volgens de Vaarwegenverordening is het verboden ligplaats in te nemen in provinciale vaarwegen, tenzij het college een ligplaats heeft aangewezen of een ontheffing van het verbod heeft verleend. Bij het besluit van 29 maart 2013 heeft het college in vaarwegtraject 4 een algemeen ligplaatsverbod (inclusief afmeren) ingesteld en openbare ligplaatsvakken aangewezen. [wederpartij] en anderen wonen aan de Oude Rijn. Zij keren zich tegen het in bezwaar gehandhaafde besluit van 29 maart 2013.
Het wettelijk kader
2. Ingevolge artikel 1.1 van de Vaarwegenverordening beoogt deze verordening de vrijheid en/of de veiligheid van de scheepvaart en de instandhouding en bruikbaarheid van de vaarweg en de oever te beschermen en vormt deze verordening een aanvullende regeling op het Binnenvaartpolitiereglement.
Ingevolge artikel 1.2, aanhef en onder u, wordt in de verordening onder ligplaats verstaan: plaats in danwel boven het water om door een vaartuig ter verblijf te worden ingenomen.
Ingevolge artikel 2.4.1, eerste lid, is het verboden ligplaats in te nemen, te ankeren met een vaartuig in provinciale vaarwegen, zoals genoemd in artikel 2.1.2, tweede lid.
Ingevolge het tweede lid geldt het verbod genoemd in het eerste lid van dit artikel niet voor daartoe door of namens Gedeputeerde Staten middels een besluit bestemde en aangegeven ligplaatsen.
Ingevolge artikel 4.1.1, eerste lid, kan door of namens het college van gedeputeerde staten ontheffing worden verleend van de verboden, vervat in onder meer artikel 2.4.1, eerste lid.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Scheepvaartverkeerswet kan toepassing van de artikelen 4, 11 en 12, behoudens het bepaalde in het tweede lid, slechts geschieden in het belang van:
a. het verzekeren van de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer;
b. het instandhouden van scheepvaartwegen en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan; (..).
Ingevolge artikel 4, eerste lid, worden bij algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot: (..)
b. verkeerstekens;
c. bekendmakingen met dezelfde strekking als een verkeersteken; (..).
Ingevolge het tweede lid, onderdeel a, onder 1°, kunnen de in het eerste lid, onder a, bedoelde regels slechts inhouden: verplichtingen met betrekking tot het varen en het ligplaats nemen met schepen en andere vaartuigen.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, wordt een verkeersteken dat een gebod of verbod dan wel de opheffing van een gebod of verbod aangeeft, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven bijzondere omstandigheden, niet aangebracht of verwijderd dan nadat het desbetreffende besluit door de zorg van het bevoegd gezag is bekendgemaakt.
Ingevolge het tweede lid kan een belanghebbende tegen een besluit als bedoeld in het eerste lid beroep instellen bij de rechtbank.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, kan van een gebod of verbod, aangegeven met een verkeersteken, door het bevoegd gezag, zonodig onder beperkingen, vrijstelling of ontheffing worden verleend. Aan een besluit tot vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.
Ingevolge het tweede lid wordt bij de toepassing van het eerste lid rekening gehouden met het belang of de belangen, ten dienste waarvan het desbetreffende gebod of verbod is gesteld.
Ingevolge artikel 5 van het Besluit administratieve bepalingen scheepvaartverkeer (hierna: Babs) vermeldt de motivering van een verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het besluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 3 van de wet genoemde belangen aan het besluit ten grondslag liggen.
Ingevolge artikel 6 voert het bevoegd gezag bij de voorbereiding van een verkeersbesluit overleg met de bij dat besluit belanghebbende openbare lichamen en instellingen.
Het standpunt van het college
3. Het college heeft in de besluiten van 5 juni 2014, waarbij het besluit van 29 maart 2013 is gehandhaafd, gesteld dat het beheer van de provinciale vaarwegen is gericht op de instandhouding en bruikbaarheid van de vaarweg voor de scheepvaart en het waarborgen van de vrijheid en de veiligheid van de scheepvaart. Gelet op die beheertaak heeft het college op 18 december 2012 het "Ligplaatsenbeleid provinciale vaarwegen Zuid-Holland, Ruimte voor de scheepvaart" (hierna: het Ligplaatsenbeleid) vastgesteld. Het college heeft het Ligplaatsenbeleid bij de besluiten van 5 juni 2014 als uitgangspunt genomen.
4. Het Ligplaatsenbeleid richt zich op de openbare doorgaande scheepvaartfunctie. Volgens het Ligplaatsenbeleid hebben ligplaatsen in de vaarweg een negatief effect op de vlotte doorvaart, doordat een schipper ter plaatse vaart moet minderen. Onder ligplaats nemen wordt verstaan: het tijdelijk of blijvend stilliggen van vaartuigen. Het Ligplaatsenbeleid hanteert de volgende uitgangspunten:
1. Concentratie van tijdelijke ligplaatsen voor beroeps- of recreatievaart;
2. Aanwijzing van tijdelijke ligplaatsen voor de doorgaande beroepsvaart en recreatievaart die nodig zijn voor het veilig en vlot functioneren van de vaarweg, bijvoorbeeld wachtplaatsen bij bruggen en sluizen en ligplaatsen bij openbare loswallen;
3. Regulering van het vaste ligplaats nemen door woon- en recreatieschepen in ruim vaarwater;
4. Voorkomen van ligplaats nemen op locaties die nadelig zijn voor een veilige en vlotte scheepvaart of voor de instandhouding van de vaarweg.
Volgens het Ligplaatsenbeleid is een openbare ligplaats, die als zodanig moet zijn bestemd of aangegeven, bedoeld voor doorgaande recreatie- en beroepsvaart. Voor een niet-openbare ligplaats, zoals bijvoorbeeld voor een particulier vaartuig, is een ontheffing vereist die volgens het beleid kan worden verleend indien deze is gelegen buiten de vaarstrook, de veiligheidsstrook en de eventuele veiligheidszone. In het Ligplaatsenbeleid wordt de behoefte aan ligplaatsen langs particuliere oevers, de zogenaamde "thuishavens", onderkend. Het ongereguleerd toestaan van ligplaats innemen langs de oevers van het vaarwegtraject kan volgens het college echter leiden tot onwenselijke situaties voor de vlotte en veilige doorvaart. Volgens het Ligplaatsenbeleid worden bestaande legale ligplaatsen, die op grond van de uitgangspunten niet wenselijk zijn, passief uitgefaseerd door geen nieuwe ontheffing te verlenen indien daarvoor een nieuwe aanvraag wordt gedaan, bijvoorbeeld door een nieuwe perceeleigenaar.
Particuliere ligplaatsen aan een openbare oever worden volgens het beleid niet toegestaan om twee redenen. Ten eerste omdat de vlotheid en veiligheid van de doorgaande scheepvaart wordt beperkt door de aanwezigheid van ligplaatsen en het college het doorvaartbelang zwaarder laat wegen. Ten tweede omdat het college het belang van openbaarheid en openbaar gebruik voorrang geeft op het particuliere belang en particulier gebruik.
5. Het college heeft zich in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 29 maart 2013 op het standpunt gesteld dat het, gelet op het Ligplaatsenbeleid, ongewenst is om ligplaats in te nemen langs de oevers van vaarwegtraject 4 en dat het vanwege het waarborgen van de veiligheid en de bruikbaarheid van de vaarweg nodig is een afmeerverbod af te kondigen langs de oevers van het traject, met uitzondering van de delen van de vaarweg waar met ontheffing vaartuigen liggen afgemeerd. Vanuit het oogpunt van vaarweggebruikers en in het verleden ervaren overlast door illegaal afmeren acht het college het noodzakelijk ligplaatsvakken aan te wijzen waar het ligplaats nemen voor passanten, dat wil zeggen doorgaande scheepvaart, is toegestaan. Het college staat het passanten toe om gedurende één week hoogstens opeenvolgend drie keer vierentwintig uur af te meren in de ligplaatsvakken van het traject. Bij het besluit van 29 maart 2013 heeft het daarvoor elf ligplaatsvakken aangewezen. Na afloop van de termijn van drie keer vierentwintig uur is het gedurende een week verboden om in die vakken af te meren. Indien een vaartuig bij opeenvolgende dagelijkse controles vaker dan driemaal in die ligplaatsvakken wordt aangetroffen, is dat verbod overtreden. Daarnaast bepaalt het besluit van 29 maart 2013 dat het verbod niet geldt op als zodanig aangewezen wachtplaatsen en op als zodanig aangewezen provinciale loswallen. Het verkeersbesluit treedt per 1 april 2013 in werking.
Het standpunt van [wederpartij] en anderen
6. De tuinen van [wederpartij] en anderen grenzen direct aan het water. Tot het besluit van het college hadden zij naar gesteld het recht om gedurende een week drie keer vierentwintig uur een vaartuig af te meren. Door het besluit van het college van 29 maart 2013 kan dat niet meer. [wederpartij] en anderen komen, behoudens één van hen, naar gesteld niet in aanmerking voor een ontheffing van het ligplaatsverbod. Het besluit van het college zorgt volgens [wederpartij] en anderen voor een aantasting van hun woongenot en een waardedaling van hun huis. Het college is [wederpartij] en anderen, zo stellen zij, op geen enkele wijze tegemoet gekomen, terwijl zij diverse voorstellen hebben gedaan voor maatwerkoplossingen. [wederpartij] en anderen betogen dat het college hun belangen ten onrechte in het geheel niet heeft gewogen bij de totstandkoming van het besluit van 29 maart 2013. Het college heeft hen niet geïnformeerd over het besluit en bovendien heeft het verzuimd om voor hen een overgangsregeling te treffen. De door het college getroffen maatregelen zijn volgens [wederpartij] en anderen niet noodzakelijk.
De beoordeling van het hoger beroep
7. Het college betoogt dat de rechtbank de onderscheiden besluiten van 5 juni 2014 ten onrechte heeft vernietigd. De rechtbank heeft te strenge motiveringseisen aan de besluiten gesteld, aldus het college. Voorts heeft zij niet onderkend dat het college rekening heeft gehouden met alle relevante betrokken belangen, die belangen heeft afgewogen en heeft geoordeeld dat aan de belangen van de aanwonenden geen doorslaggevend belang kan worden toegekend. De rechtbank heeft deze afweging van belangen ten onrechte niet terughoudend getoetst. Verder heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat met de belangen van aanwonenden onvoldoende rekening is gehouden. In dat verband wijst het college erop dat aanwonenden een ontheffing kunnen aanvragen. Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er sprake is van een jarenlange gedoogsituatie waarin de aanwonenden drie keer vierentwintig uur mochten aanmeren. Verder betoogt het college dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bij het voorbereiden en nemen van het verkeerbesluit, gelet op het karakter daarvan, niet hoefde in te gaan op de voorstellen van de aanwonenden voor concrete situaties, omdat die aan de orde kunnen komen bij het beoordelen van een verzoek om ontheffing. Tevens betoogt het college dat het een eventuele aanpassing van het beleid niet bij de onderscheiden besluiten van 5 juni 2014 hoefde te betrekken, omdat de besluiten moeten worden beoordeeld naar de stand van zaken op dat moment.
7.1. Het college heeft ingevolge artikel 2.4.1, tweede lid, van de Vaarwegenverordening de bevoegdheid om openbare ligplaatsen aan te wijzen waar het ingevolge het eerste lid van dat artikel geldende ligplaatsverbod niet geldt. Voorts heeft het de bevoegdheid om daarvan ontheffing te verlenen. Een dergelijk besluit ligt hier echter niet voor. Het college kan een verkeersbesluit, zoals hier aan de orde, nemen in het belang van het verzekeren van de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer, en het instandhouden van scheepvaartwegen en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan, zoals is bepaald in artikel 3, eerste lid, van de Scheepvaartverkeerswet. Bij een dergelijk besluit dient het college aan te geven welke doelstelling of doelstellingen met het besluit worden beoogd en welke van de hiervoor genoemde belangen aan het besluit ten grondslag liggen, zoals is bepaald in artikel 5 van het Babs.
Het college heeft de besluiten van 5 juni 2014 genomen met inachtneming van artikel 3, eerste lid, van de Scheepvaartverkeerswet en artikel 5 van het Babs, door zowel de beoogde doelstelling als de betrokken belangen ten dienste waarvan het verbod is gesteld, te vermelden. Het is aan het college om de verschillende betrokken belangen tegen elkaar af te wegen en om te beoordelen wanneer de in artikel 3, eerste lid, van de Scheepvaartverkeerswet vermelde belangen het nemen van welke verkeersmaatregel vergen. De rechter dient de uitkomst van die afweging door het college te respecteren, tenzij geoordeeld moet worden dat het college daartoe niet in redelijkheid heeft kunnen komen.
7.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college, gelet op het doel van de Vaarwegenverordening om de vrijheid en/of de veiligheid van de scheepvaart en de instandhouding en bruikbaarheid van de vaarweg en de oever te beschermen, en de in artikel 3, eerste lid, van de Scheepvaartverkeerswet genoemde belangen, het algemene belang van de doorvaart en de veiligheid van het scheepvaartverkeer in redelijkheid zwaarder kunnen laten wegen dan het persoonlijke belang van aanwonenden zoals [wederpartij] en anderen bij het met een vaartuig kunnen innemen van een vaste ligplaats of het kunnen afmeren bij hun woningen. [wederpartij] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat het innemen van ligplaatsen, waaronder het afmeren, het belang van het scheepvaartverkeer niet raakt. Het college heeft in dat verband gesteld dat het vaarwegtraject intensief wordt gebruikt, dat de Oude Rijn zich kenmerkt door een bochtig profiel en grote fluctuaties in breedte, waarbij de vaarweg op verschillende stukken smaller is dan gewenst, en voorts dat de intensiteit waarmee de Oude Rijn wordt bevaren naar verwachting zal toenemen. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen komen tot een algemeen verbod voor het innemen van ligplaatsen, waaronder het afmeren, behoudens daarvoor aangewezen locaties of individuele gevallen waarbij een ontheffing is of wordt verleend. Dat [wederpartij] en anderen naar gesteld vóór het besluit van 29 maart 2013 gedurende een week driemaal vierentwintig uur bij hun percelen konden afmeren zonder dat handhavingsmaatregelen volgden, betekent niet dat zij zonder meer in overeenstemming met artikel 2.4.1, eerste lid, van de Vaarwegenverordening handelden, aangezien zij - behoudens één van hen - niet over een ontheffing beschikten en ter plaatse geen ligplaatsen door het college waren aangewezen. Dat het college heeft afgezien van het treffen van een overgangsregeling voor [wederpartij] en anderen, en niet is ingegaan op door hen voorgestelde maatwerkoplossingen, wordt in dat licht niet onredelijk geacht.
De omstandigheid dat het college bij het aanwijzen van ligplaatsen aan openbare of openbaar toegankelijke oevers, voorrang heeft gegeven aan tijdelijk en openbaar gebruik van ligplaatsen boven langdurig en individueel gebruik, wordt niet onredelijk geacht. Over het betoog van [wederpartij] en anderen dat zij volgens het Ligplaatsenbeleid niet in aanmerking komen voor een ontheffing of voor een nieuwe ontheffing, wordt overwogen dat een dergelijk besluit thans niet ter beoordeling voorligt.
7.3. De rechtbank heeft het vorenstaande niet onderkend. Voorts heeft de rechtbank, nu de besluitvorming over een mogelijke aanpassing van het Ligplaatsenbeleid ten tijde van de besluitvorming van 5 juni 2014 nog niet was afgerond, ten onrechte overwogen dat het college in de besluiten van 5 juni 2014 diende in te gaan op een mogelijke aanpassing van het beleid.
Het betoog slaagt.
Conclusie
8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de besluiten van het college van 5 juni 2014 alsnog ongegrond verklaren.
9. Het besluit van 14 april 2015 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, eveneens geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Met de vernietiging van de aangevallen uitspraak komt aan dit besluit de grondslag te ontvallen. De Afdeling zal dit besluit vernietigen.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 januari 2015 in zaken nrs. 14/7674, 14/6715, 14/6718 en 14/6720;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 14 april 2015, kenmerk PZH-2015-512981782 (DOS-2013-0001179).
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Wijgerde
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2015
672.