ECLI:NL:CRVB:2016:344
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


15/3985 AW
Datum uitspraak: 28 januari 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank [naam eenheid] van
23 april 2015, 14/3073 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. W.J. Dammingh hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd met de zaak 15/3984 AW plaatsgevonden op
17 december 2015. Appellant is verschenen bijgestaan door mr. [NAAM]. Namens de korpschef is verschenen mr. N.E. Bensoussan, mr. V. de Kruijf-Stellaard en F.J.H. Günther. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst.
OVERWEGINGEN
1.1.
In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is onder meer afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Daartoe is een stelsel van (uiteindelijk) 92 functies met daarbij behorende functiebenamingen ontwikkeld, voorzien van een waardering per functie. Dit geheel wordt aangeduid als het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) en is vastgelegd in de Regeling vaststelling LFNP (Stcrt. 2013, nr. 13079). Voor een uiteenzetting over de onderscheiden stappen in het kader van de invoering van het LFNP alsmede een weergave van de toepasselijke regelgeving verwijst de Raad naar zijn uitspraken van 1 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1550 en ECLI:NL:CRVB:2015:1663.
1.2.
Appellant was werkzaam in de voormalige politieregio [politieregio], thans regionale eenheid [naam eenheid]. Bij besluit van 24 oktober 2011 heeft de korpschef de uitgangspositie van appellant voor zijn toekomstige LFNP-functie bepaald op [Naam functie A] (schaal 11). Hiertegen heeft appellant geen rechtsmiddelen aangewend.
1.3.
Op 16 december 2013 heeft de korpschef ten aanzien van appellant besloten tot toekenning van en overgang naar de LFNP-functie [naam functie B] in het vakgebied Leiding, met bijbehorende schaal 10. Bij besluit van 28 juli 2014 (bestreden besluit) is het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. De Raad komt naar aanleiding van hetgeen appellant in hoger beroep heeft aangevoerd tot de volgende beoordeling.
3.1.
Zoals de Raad in de onder 1.1 aangehaalde uitspraken van 1 juni 2015 tot uitdrukking heeft gebracht, kan de transponeringstabel (TPT), opgenomen in de bijlage bij de Regeling overgang naar een LFNP functie, Stcrt. 2013, nr. 13141 (Regeling), anders dan de korpschef en de rechtbank tot uitgangspunt hebben genomen, niet worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift. Dit neemt echter niet weg dat aan deze tabel, mede op grond van de waarborgen waarmee de totstandkoming ervan is omgeven, een zwaarwegende betekenis moet worden gehecht. De korpschef mag dan ook bij het nemen van besluiten over de toekenning van en overgang naar een LFNP functie ervan uitgaan dat de toepassing van de voor het matchingsproces geldende regels tot de in de tabel vermelde uitkomst leidt. Het enkele feit dat de korpschef de TPT heeft aangemerkt als algemeen verbindend voorschrift, maakt nog niet dat het bestreden besluit een voldoende motivering ontbeert. De korpschef mag immers in beginsel volstaan met een verwijzing naar de TPT. Beoordeeld moet dan ook worden of het bestreden besluit anderszins een onvoldoende motivering bevat. Daarbij wordt opgemerkt dat, zoals eveneens in de hiervoor genoemde uitspraken van 1 juni 2015 tot uitdrukking is gebracht, het aan appellant is om aannemelijk te maken dat de matching in zijn geval niet conform de Regeling en de TPT is geschied, dan wel dat het resultaat van de matching onhoudbaar is te achten. Het enkele feit dat een andere uitkomst van de matching ook verdedigbaar zou zijn geweest, is hiervoor niet voldoende. Voorts kan appellant zich niet beroepen op feiten of omstandigheden die hij reeds in het kader van de vaststelling van de uitgangspositie naar voren had kunnen brengen.
3.2.
Appellant heeft aangevoerd dat de matching in zijn geval niet conform de Regeling is geschied, omdat niet het in de beleidsregel Instructie organieke matching (Beleidsregel) voorgeschreven functievergelijkingsformulier is gebruikt. Deze beroepsgrond slaagt niet. De enkele constatering dat het voorgeschreven functievergelijkingsformulier niet is gehanteerd, neemt niet weg dat de korpschef inhoudelijk gezien wel degelijk overeenkomstig de Regeling heeft gehandeld. Zoals de korpschef ter zitting nader heeft toegelicht, zijn alle elementen die in het bedoelde formulier zijn opgenomen in de beoordeling betrokken. Ook zijn de benodigde korpsspecifieke basisdocumenten verzameld conform stap 1 van bijlage 1 bij de Beleidsregel en blijkt uit de Handleiding uitvoering matching LFNP 2013 (Handleiding) dat de werkgroep matching nader overleg heeft gehad met de ontwerpers van het nieuwe functiegebouw. In een speciaal matchingsformulier is de keuze voor [naam functie B] uitvoerig toegelicht, terwijl in de Handleiding is ingegaan op het hier van belang zijnde onderscheid tussen de LFNP functies [naam functie B] en [naam functie C] (pagina’s 9 en 26-30 van de Handleiding). Nu alle voor de matching wezenlijke elementen kenbaar in de beoordeling zijn betrokken, is appellant niet benadeeld doordat niet het juiste formulier is gebruikt.
3.3.
De beroepsgrond dat de matching niet conform de Regeling is geschied omdat de korpschef de aanbevelingen van de hoorcommissie heeft gepasseerd, slaagt evenmin. Vast staat immers dat appellant conform het bepaalde in artikel 8 van de Regeling is gehoord door twee hoorambtenaren en dat deze hoorders vervolgens, zoals voorgeschreven, een
aanbeveling hebben gedaan. Uit het bestreden besluit blijkt ook dat de korpschef nota heeft genomen van deze aanbeveling. De omstandigheid dat de korpschef de aanbeveling van de hoorambtenaren niet heeft opgevolgd, maakt niet dat niet conform de Regeling zou zijn gehandeld. Uit de Regeling volgt geen verplichting om deze aanbeveling op te volgen en staat het hem vrij daarvan af te wijken. Anders dan appellant stelt, heeft de korpschef in het bestreden besluit wel degelijk gemotiveerd waarom de aanbeveling geen aanleiding geeft een ander besluit te nemen.
3.4.
Voorts is de Raad met de korpschef en de rechtbank van oordeel dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat het resultaat van de matching onhoudbaar is. Anders dan appellant stelt, heeft de werkgroep matching in de Handleiding niet geconcludeerd dat de korpsfunctiebeschrijving geen basis kan bieden voor een vergelijking met de LFNP functies. Uit de Handleiding blijkt dat het voor de werkgroep matching wel degelijk mogelijk was een vergelijking te maken, alhoewel soms sprake was van buitengewoon moeilijke keuzes. De omstandigheid dat in de korpsfunctiebeschrijving het aantal medewerkers waaraan leiding werd gegeven van belang was, terwijl dit voor het LFNP niet meer relevant is, maakt niet dat de korpsfunctiebeschrijving niet als uitgangspunt voor de matching kon worden gebruikt. Zoals de Raad in meergenoemde uitspraken van 1 juni 2015 heeft overwogen, is het uitgangspunt bij de matching steeds de formele functiebeschrijving geweest, zo ook in het geval van appellant. Van een matching op basis van feitelijke werkzaamheden en verantwoordelijkheden, zoals appellant voorstaat, is nooit sprake geweest. De inhoud van de korpsfunctiebeschrijving is bepalend voor de indeling in domein, vakgebied en functie. Dit is conform het bepaalde in artikel 3 van de Regeling in verbinding met artikel 5, tweede en derde lid, van de Regeling.
3.5.
De werkgroep matching heeft voorts, zoals reeds onder 3.2 is overwogen, in de Handleiding uitdrukkelijk gemotiveerd waarom de korpsfuncties van leidinggevenden in schaal 11 zijn gematcht aan de naast gelegen lagere LFNP functie [naam functie B] en niet aan [naam functie C], zoals appellant ambieert. De werkgroep heeft als onderscheidend kenmerk van beide LFNP functies gezien dat in de beschrijving van de functie [naam functie C] wordt gesproken over de aanpak van (niet eerder verkende) problematiek die zelfstandige inzet en inbreng van het team vergt door het kiezen en het (verder) ontwikkelen van specialistische methoden en technieken, beleidsproducten en nieuwe benaderingswijzen, waarbij externe oriëntatie aan de orde is en waarvoor oplossingsrichtingen bekend zijn en/of waarin specialisten de aanpak van deze problematiek structureel middels directe inzet en inbreng ondersteunen. Het tussentijds moeten beslissen ten aanzien van het bijstellen van keuzes, van het ontwikkelen en van de aanpak kan aan de orde zijn. De beschrijving van de functie [naam functie B] spreekt over het leveren van producten en diensten met behulp van of door toepassing van gestandaardiseerde (specialistische) methoden, technieken en via bekende benaderingswijzen. Daarnaast bestaat er een verschil tussen beide functies in zoverre dat de [naam functie C] structureel leiding geeft aan ‘specialisten’ in de zin van het LNFP, zijnde Bedrijfsvoeringspecialisten dan wel Operationeel Specialisten waarvan een hoogwaardige bijdrage wordt verwacht, terwijl de [naam functie B] dit slechts incidenteel doet. Dit structureel leiding geven aan specialisten komt terug in praktisch alle in de functiebeschrijving van [naam functie C] genoemde activiteiten en resultaten (onder meer in de onderdelen Leiding en sturing, Organiseren, Realiseren en Samenwerken). De werkgroep matching heeft, gelet op de hiervoor genoemde onderscheidende kenmerken van beide LFNP functies, onvoldoende objectieve aanknopingspunten gevonden om de korpsfunctiebeschrijvingen van leidinggevenden in schaal 11 te matchen met de LFNP functie [naam functie C], maar heeft matching met LFNP functie [naam functie B] aangewezen geacht. De Raad acht de gegeven motivering inzichtelijk en ziet hierin geen aanleiding het resultaat van de matching onhoudbaar te achten.
3.6.
Het standpunt van appellant dat hij ook structureel leiding gaf aan specialisten, op grond waarvan hij had moeten worden gematcht aan de LFNP functie [naam functie C] leidt niet tot een ander oordeel. De korpschef heeft in dit verband gesteld dat appellant geen leiding heeft gegeven aan equivalenten van de LFNP functies Operationeel Specialist en Bedrijfsvoeringspecialist, waarvan een hoogwaardige bijdrage wordt verwacht. Hiermee wordt volgens de korpschef bedoeld Operationeel Specialisten en Bedrijfsvoeringspecialisten van niveau D en hoger. Blijkens de LFNP functiebeschrijvingen is in deze functies sprake van de aanpak van (niet eerder verkende) problematiek die zelfstandige inzet en inbreng van het team vergt door het kiezen en het (verder) ontwikkelen van specialistische methoden en technieken, beleidsproducten en nieuwe benaderingswijzen, waarbij externe oriëntatie aan de orde is en waarvoor oplossingsrichtingen bekend zijn en/of waarin specialisten de aanpak van deze problematiek structureel middels directe inzet en inbreng ondersteunen. Het tussentijds moeten beslissen ten aanzien van het bijstellen van keuzes, van het ontwikkelen en van de aanpak kan aan de orde zijn. Uit deze beschrijvingen blijkt de samenhang en het verband met de functie van [naam functie C], aldus de korpschef. De Raad kan de korpschef hierin volgen. Uit appellants functiebeschrijving, noch uit het formatieoverzicht over de referteperiode blijkt dat appellant wel (structureel) leiding gaf aan specialisten van dit niveau.
3.7.
Het betoog van appellant dat zijn functie meer omvatte dan in zijn korpsfunctiebeschrijving tot uiting komt, leidt evenmin tot een ander oordeel. Zoals onder 3.1 reeds is overwogen, kan de politieambtenaar zich in een procedure als deze niet beroepen op feiten of omstandigheden die hij reeds in het kader van de vaststelling van de uitgangspositie naar voren had kunnen brengen. Indien appellant zich niet kon vinden in de beschrijving van zijn bestaande taken en werkzaamheden, had het op zijn weg gelegen om functieonderhoud te vragen op grond van de tijdelijke regeling functieonderhoud politie en/of rechtsmiddelen aan te wenden tegen de besluitvorming aangaande zijn uitgangspositie. Dit heeft hij niet gedaan; zijn uitgangspositie staat dan ook in rechte vast. Het moge zo zijn dat het belang van de onder 3.5 en 3.6 besproken aspecten pas later in volle omvang tot appellant is doorgedrongen, maar daarmee is de korpsfunctiebeschrijving nog niet ontoereikend geworden om, naast de overige geraadpleegde schriftelijke bronnen, als grondslag voor de matching te dienen.
3.8.
De beroepsgrond van appellant dat in zijn geval de hardheidsclausule ten onrechte niet is toegepast, slaagt niet. De hardheidsclausule ziet naar aard en bewoordingen op onbillijkheden van overwegende aard in individuele gevallen en op bijzondere situaties die de regelgever bij het tot stand brengen van de regeling niet heeft voorzien. Dat, zoals appellant heeft aangevoerd, de toegekende LFNP functie een verschraling meebrengt van zijn taken, leidt niet tot het oordeel dat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard als hier bedoeld. Een eventuele verschraling van het takenpakket van een betrokkene, zoals door appellant bedoeld, is inherent aan de door de regelgever gekozen wijze van matching en kan dan ook niet als een onbedoelde onbillijke uitwerking van de Regeling worden beschouwd. De mogelijkheid van verschillen tussen de korpsfunctie en de LFNP functie - gegeven ook de eigen systematiek van het LFNP - is door de regelgever uitdrukkelijk onder ogen gezien. Het nieuwe functiegebouw strekt nu eenmaal tot uniformering en harmonisering, waaraan inherent is dat niet voor iedereen de situatie bij het oude kan blijven. Hetzelfde geldt voor het feit dat appellant in een lagere salarisschaal is geplaatst, waardoor hij uitloop naar schaal 12 misloopt. Ook dit rechtvaardigt niet de toepassing van de hardheidsclausule, nu dit naar zijn aard niet individueel of bijzonder is, omdat dit iedereen treft die in een lagere functieschaal is geplaatst. Die mogelijkheid vloeit rechtstreeks voort uit de keuze voor een functiegebouw waarbij in sommige domeinen niet in alle schalen is voorzien, zodat geen sprake is van een bijzondere situatie die de regelgever bij het tot stand brengen van de regeling niet heeft voorzien. Anders dan appellant acht de Raad de in het bestreden besluit gegeven motivering op dit punt niet ontoereikend. Daarin staat immers vermeld dat de aangevoerde omstandigheden voortvloeien uit de systematiek van de regelgeving. De korpschef heeft dus wel degelijk, zij het heel summier, aangegeven waarom het resultaat van de matching in het bewuste individuele geval voorzienbaar was of in overeenstemming is te achten met de bedoeling van de wetgever zodat van een motiveringsgebrek op het bewuste punt kan niet worden gesproken.
3.9.
Appellant heeft nog aangevoerd dat volstrekt onduidelijk is waarom in zijn geval geen toepassing is gegeven aan de hardheidsclausule en in het geval van anderen wel. Gelet hierop heeft hij de Raad verzocht om de korpschef op grond van artikel 8:28 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te verplichten schriftelijke inlichtingen te verstrekken inzake de besluitvorming van zaken waarin wel is overgaan tot toepassing van de hardheidsclausule en meer in het bijzonder over een zaak van een wijkteamchef uit Amsterdam die, na toepassing van de hardheidsclausule, wel in de LFNP functie [naam functie C] is geplaatst. Nu appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat er in zijn geval aanknopingspunten zijn die toepassing van de hardheidsclausule zouden kunnen rechtvaardigen, ziet de Raad in het incidentele geval van de wijkteamchef uit Amsterdam geen aanleiding de korpschef te verplichten de onderliggende stukken van andere zaken te overleggen.
3.10
Appellant heeft ten slotte aangevoerd dat hij recht heeft op vergoeding van proceskosten, omdat de korpschef het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. Daarbij heeft hij onder meer gewezen op het feit dat de korpschef in het bestreden besluit de TPT ten onrechte heeft opgevat als een algemeen verbindend voorschrift, waartegen ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in verbinding met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb geen bezwaar en beroep openstaat. Appellant stelt dat hij terecht tegen deze dragende overweging in de besluitvorming is opgekomen en heeft moeten procederen om tot een deugdelijke motivering te komen. Dit betoog slaagt niet. Zoals onder 3.1. is overwogen leidt het oordeel dat de TPT geen algemeen verbindend voorschrift is nog niet tot de conclusie dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering. Daar komt bij dat de korpschef in het bestreden besluit - ondanks de verwijzing daarin naar artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb - gemotiveerd is ingegaan op de inhoudelijke bezwaren van appellant. Appellant heeft nog een beroep gedaan op de vaste rechtspraak van de Raad (zie onder meer de uitspraak van 24 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3123) volgens welke in geval van een ongegrond beroep aanleiding bestaat om het bestuursorgaan te veroordelen in de proceskosten die een andere partij heeft moeten maken, indien die andere partij heeft moeten procederen om een deugdelijke motivering van het besluit te krijgen. Dit beroep treft evenmin doel. Anders dan in laatstgenoemde uitspraak doet zich hier niet de situatie voor dat appellant heeft moeten procederen om een deugdelijke motivering van het bestreden besluit te krijgen. Het bestreden besluit is, anders dan appellant stelt, voorzien van een deugdelijke, voor hem begrijpelijke, motivering.
3.11.
Uit 3.1 tot en met 3.10 volgt dat het hoger beroep van appellant niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
4. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat, gelet op wat onder 3.10 is overwogen, geen aanleiding. In het verlengde hiervan bestaat er evenmin aanleiding om, zoals is verzocht, de korpschef te veroordelen tot vergoeding van griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.A. Kooijman als voorzitter en M.T. Boerlage en R. Kooper als leden, in tegenwoordigheid van A. Stuut als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2016.
(getekend) J.J.A. Kooijman
(getekend) A. Stuut
IJ