ECLI:NL:RVS:2016:46
Raad van State — Uitspraak 


201503771/1/A1.
Datum uitspraak: 13 januari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Waterland,
2. het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college van gedeputeerde staten),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 1 april 2015 in zaak nr. 14/3803 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Ilpendam,
en
het college van burgemeester en wethouders van Waterland (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 17 januari 2014 heeft het college aan [persoon] een omgevingsvergunning verleend voor het maken van een uitweg op het perceel gelegen tussen de percelen [locatie A] en [locatie B] te Ilpendam, gemeente Waterland.
Bij besluit van 7 mei 2014 heeft het college het besluit van 17 januari 2014 vervangen door een tijdelijke omgevingsvergunning voor het maken van een uitweg op het perceel gelegen tussen de percelen [locatie A] en [locatie B].
Bij besluit van 12 augustus 2014 heeft het college het door het college van gedeputeerde staten tegen het besluit van 7 mei 2014 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de bij dat besluit verleende omgevingsvergunning herroepen. Voorts heeft het college in dat besluit de bezwaren van [persoon] en [wederpartij] gericht tegen het besluit van 7 mei 2014 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 april 2015 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 12 augustus 2014 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en het college van gedeputeerde staten hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 28 augustus 2015 heeft het college het door het college van gedeputeerde staten tegen het besluit van 7 mei 2014 gemaakte bezwaar nogmaals gegrond verklaard en de bij dat besluit verleende omgevingsvergunning wederom herroepen. Voorts heeft het college in dat besluit de bezwaren van [persoon] en [wederpartij] gericht tegen het besluit van 7 mei 2014 nogmaals ongegrond verklaard.
Het college van gedeputeerde staten en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2015, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R. Halfwerk en N. Zwaag, beiden werkzaam bij de gemeente, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. M.C. Jonkman, advocaat [NAAM]g. B.J. Derix en ing. D.L. de Baan, zijn verschenen. Voorts is [wederpartij], bijgestaan door mr. L.I. Boes, advocaat [NAAM][deskundige], ter zitting gehoord.
Overwegingen
1. [persoon] is eigenaar van het perceel [locatie A]. In overleg met de buurman van het perceel [locatie B], [wederpartij], heeft [persoon] een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend om de reeds gerealiseerde uitweg op zijn perceel te legaliseren. Voorheen gebruikte de pachter van het perceel van [persoon] de uitrit van het perceel [locatie B]. De gevraagde uitweg voorziet in een dam vanaf het perceel gelegen naast het perceel [locatie B] over de sloot naar het fietspad. Via het fietspad kan een stuk verharde berm naast de rijbaan van de N235 worden bereikt waar het verkeer kan stilstaan alvorens in te voegen op de N235.
2. Bij het besluit van 17 januari 2014 heeft het college omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verleend voor het plaatsen van een uitweg ten behoeve van een perceel gelegen tussen het perceel [locatie A] en [locatie B] te Ilpendam. Het college heeft zich in het besluit van 17 januari 2014 op het standpunt gesteld dat het maken van de uitweg vergunningplichtig is op grond van de Wegenverordening Noord-Holland 2012 (hierna: de Wegenverordening). Het college van gedeputeerde staten heeft op 6 januari 2014 geadviseerd geen omgevingsvergunning te verlenen, omdat ten gevolge van de verplaatsing van de uitweg een potentieel conflictpunt voor verkeersdeelnemers ontstaat. Het college heeft bij besluit van 7 mei 2014 het besluit van 17 januari 2014 vervangen en aan deze omgevingsvergunning de voorwaarde verbonden dat deze omgevingsvergunning geldt totdat met de uitvoering van de werkzaamheden voor het veranderen van uitwegen in het kader van het provinciale project "Bereikbaarheid Waterland" wordt aangevangen. Volgens het college is door deze voorwaarde aan de omgevingsvergunning te verbinden rekening gehouden met de uit dit project voortvloeiende toekomstige wegsituatie en wordt daarmee tegemoet gekomen aan de bezwaren van het college van gedeputeerde staten.
Bij besluit van 12 augustus 2014 heeft het college het besluit om omgevingsvergunning te verlenen voor het maken van een uitweg ingetrokken en heeft het alsnog geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het maken van de uitweg. De rechtbank heeft dit besluit van 12 augustus 2014 vernietigd waardoor tot het besluit van het college van 28 augustus 2015 de bij besluit van 7 mei 2014 verleende tijdelijke omgevingsvergunning gold. Bij besluit van 28 augustus 2015 heeft het college nogmaals de omgevingsvergunning voor het maken van een uitweg ingetrokken en geweigerd omgevingsvergunning te verlenen.
Wegenverordening
3. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wegenverordering is het verboden om zonder vergunning van het bevoegde gezag gebruik te maken van een weg anders dan waartoe de weg is bestemd:
a. daarin, daarop, daaronder, daarover of direct daarlangs werken te maken, te wijzigen of te behouden;
b. daarin, daarop, daaronder, of direct daarlangs stoffen of voorwerpen te storten, te plaatsen of neer te leggen of deze te laten liggen.
Ingevolge artikel 3 kan weigering, wijziging of intrekking van een vergunning slechts geschieden ter bescherming van wegen of daarin gelegen kunstwerken en ter verzekering van het veilig en doelmatig gebruik daarvan, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die wegen.
Goede procesorde
4. [wederpartij] betoogt dat het door het college van gedeputeerde staten ingediende nadere stuk buiten beschouwing moet worden gelaten, omdat de goede procesorde zich ertegen verzet dat het bij deze procedure wordt betrokken.
4.1. Ingevolge artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen.
4.2. Ook na afloop van de beroepstermijn en indien die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken, ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd. Vast staat dat het desbetreffende nadere stuk van het college van gedeputeerde staten op 18 november 2015 en derhalve, gelet op artikel 8:58, eerste lid, van de Awb, tijdig bij de Afdeling is ingediend. Niet in geschil is dat dit nadere stuk van het college van gedeputeerde staten dient ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond. Naar het oordeel van de Afdeling is de inhoud en omvang van dit nadere stuk niet zodanig dat [wederpartij] daar niet adequaat op heeft kunnen reageren. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat [wederpartij] een deskundige heeft meegenomen naar de zitting van de Afdeling, te weten [deskundige] en dat [wederpartij] in de gelegenheid is gesteld te reageren op het nadere stuk van het college van gedeputeerde staten.
Voor zover [wederpartij] betoogt dat in het door het college van gedeputeerde staten op 18 november 2015 overgelegde onderzoek op onrechtmatige wijze is gehandeld, omdat een camera is geplaatst gericht naar zijn perceel, overweegt de Afdeling dat de wijze van uitvoering van het onderzoek in de onderhavige procedure niet aan de orde is.
Hoger beroep van het college en het college van gedeputeerde staten
5. Het college en het college van gedeputeerde staten betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het de omgevingsvergunning heeft geweigerd. Zij voeren hiertoe aan dat het college, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet gehouden was om het besluit te motiveren met een onderzoek naar het verkeer dat gebruik maakt van de gerealiseerde uitweg. De rechtbank heeft volgens hen miskend dat het college gelet op artikel 4:82 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) onder verwijzing naar het door het college van gedeputeerde staten op 14 december 2004 vastgestelde Uitvoeringsbeleid Uitwegen (hierna: het Uitwegenbeleid) de vergunning heeft kunnen weigeren. Volgens het college van gedeputeerde staten is van een situatie als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb geen sprake, nu [persoon] in dit geval niet onevenredig wordt benadeeld, omdat het door hem verpachte perceel in de oude situatie via de uitweg op het perceel [locatie B] kon verlaten en niet is gebleken van een uitkomst die niet was beoogd bij de totstandkoming van het Uitwegenbeleid.
Het college en het college van gedeputeerde staten betogen voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft aangetoond dat met de uitweg een potentieel gevaar voor de verkeersveiligheid ontstaat. Zij voeren hiertoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat de nieuw te realiseren uitweg aansluit op het fietspad dat onderdeel uitmaakt van de provinciale weg waardoor, anders dan de rechtbank heeft overwogen, twee uitwegen zullen ontsluiten op de N235. Voorts voert het college van gedeputeerde staten aan dat het laden en lossen van vee in de berm of op het fietspad voor of naast de uitrit kan leiden tot verkeersonveilige situaties. De omstandigheid dat het parkeren van voertuigen in de berm niet is verboden, maakt nog niet dat het laden en lossen van vee op het fietspad veilig is, aldus het college van gedeputeerde staten.
5.1. Ingevolge artikel 4:81, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
Ingevolge artikel 4:82 kan ter motivering van een besluit slechts worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel.
Ingevolge artikel 4:84 handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
5.2. Volgens het Uitwegenbeleid is het Nederlandse wegennet, waaronder ook het Noord-Hollandse, opgedeeld in een drietal wegcategorieën, te weten stroomwegen, gebiedsontsluitingswegen en erftoegangswegen met elk een eigen karakteristieke functie en (gewenste) vormgeving.
Volgens paragraaf 3 van het Uitwegenbeleid geldt voor gebiedsontsluitingswegen een maximale snelheid van 80 km/h buiten de bebouwde kom. Ook bij dit snelheidsregime vormt een uitweg een potentieel conflictpunt. Daarom wordt een uitweg op een gebiedsontsluitingsweg waar mogelijk geweerd (in nieuwe gevallen) of opgeheven (in bestaande gevallen). Dit geldt ook bij verkoop van een perceelsgedeelte of kadastrale splitsing. De voorkeur van de provincie gaat uit naar alternatieve oplossingen, zoals ontsluiting via het wegennet van een lagere orde c.q. parallelvoorziening of een gemeenschappelijke uitweg.
5.3. Vast staat dat de N235 waarlangs de uitweg is gerealiseerd een gebiedsontsluitingsweg als bedoeld in het Uitwegenbeleid is. Het college heeft ter zitting bevestigd dat geen gemeentelijke beleidsregels zijn vastgesteld waarin staat dat uitwegen bij een gebiedsontsluitingsweg waar mogelijk geweerd moeten worden. Voorts heeft het college ter zitting medegedeeld dat het besluit van 17 januari 2014 het eerste besluit is waarbij het op een aanvraag om een vergunning voor een uitweg bij een gebiedsontsluitingsweg diende te beslissen, nu voor de inwerkingtreding van de Wabo het college van gedeputeerde staten het bevoegd gezag was ten aanzien van dergelijke aanvragen. Gelet hierop is niet gebleken van een vaste gedragslijn van het college waarbij het verlenen van een vergunning voor een uitweg naar een gebiedsontsluitingsweg waar mogelijk wordt geweerd.
5.4. De rechtbank heeft weliswaar terecht overwogen dat het standpunt van het college dat door de uitweg extra verkeersbewegingen zullen ontstaan en daardoor een verkeersonveilige situatie zal ontstaan niet aan de hand van concrete gegevens is onderbouwd, maar de rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het college niet in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren. Hierbij is van belang dat het college bij de weigering om omgevingsvergunning te verlenen in aanmerking heeft kunnen nemen dat in het Uitwegenbeleid van het college van gedeputeerde staten is opgenomen dat het realiseren van een uitweg bij een gebiedsontsluitingsweg ongewenst is.
Verder heeft het college ter zitting van de Afdeling toegelicht dat, zoals het college van gedeputeerde staten in zijn advies van 6 januari 2014 ook te kennen heeft gegeven, in de nieuwe situatie de dieren bestemd voor het perceel tussen de percelen [locatie A] en [locatie B] direct langs de weg kunnen worden gelost, terwijl in de oude situatie eerst over het perceel [locatie B] diende te worden gereden om het perceel tussen [locatie A] en [locatie B] te kunnen bereiken. Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat het laden en lossen van dieren op het fietspad een verhoging van het aantal potentiële conflictsituaties langs de gebiedsontsluitingsweg met zich brengt. Het college heeft daarbij verder van belang mogen achten dat met de aanleg van een tweede uitweg potentiële conflictsituaties met andere weggebruikers kunnen ontstaan, omdat fietsers en overige weggebruikers rekening dienen te houden met twee afzonderlijke ontsluitingen van twee percelen. Dit standpunt van het college wordt ondersteund in het door het college overgelegde rapport van Goudappel Coffeng van 3 juni 2015 en de door het college van gedeputeerde staten overgelegde in diens opdracht uitgevoerde second opinion van Royal HaskoningDHV van 6 november 2015. In deze onderzoeken wordt, kort samengevat, geconcludeerd dat door de gemaakte uitweg het aantal conflictpunten stijgt naar twee, waarmee de situatie mogelijk onoverzichtelijker wordt.
Weliswaar wordt de situatie op het perceel van [wederpartij] door het aanleggen van een uitweg veiliger, nu het verkeer bestemd voor het perceel tussen [locatie A] en [locatie B] niet meer over zijn perceel hoeft te rijden, maar de door [persoon] gekozen oplossing is niet de enige mogelijkheid waarbij de veiligheid van het perceel van [wederpartij] zal worden vergroot. Ter zitting van de Afdeling is een door het college van gedeputeerde staten opgesteld alternatief plan besproken, waarvan overigens niet duidelijk is of dit plan reeds eerder is besproken tussen partijen, waarbij gebruik wordt gemaakt van de bestaande inrit van [wederpartij] en slechts over een klein deel van het perceel van [wederpartij] behoeft te worden gereden om het perceel tussen het perceel [locatie A] en [locatie B] te kunnen bereiken dan wel verlaten.
De betogen slagen.
Conclusie
6. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 12 augustus 2014 van het college alsnog ongegrond verklaren.
Nader besluit van 28 augustus 2015
7. Bij het besluit van 28 augustus 2015 heeft het college het tegen het besluit van 7 mei 2014 gemaakte bezwaar van het college van gedeputeerde staten nogmaals gegrond verklaard en de bij dat besluit verleende omgevingsvergunning ingetrokken. Voorts heeft het college in dat besluit de bezwaren van [persoon] en [wederpartij] gericht tegen het besluit van 7 mei 2014 nogmaals ongegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat aan dat besluit, dat ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank is genomen, de grondslag is komen te ontvallen. Dit besluit komt reeds daarom voor vernietiging in aanmerking.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 1 april 2015 in zaak nr. 14/3803;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [wederpartij] ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Waterland 28 augustus 2015, kenmerk Z-2013-178 / U15.04015.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
w.g. Michiels w.g. Vermeulen
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2016
700.