ECLI:NL:RVS:2014:2168
Raad van State — Uitspraak 


201303915/1/A3.
Datum uitspraak: 18 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Rotterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 maart 2013 in zaak nr. 12/2753 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 2 februari 2012 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een huisvestingsvergunning voor de woonruimte aan [locatie] te Rotterdam (hierna: de woonruimte) afgewezen.
Bij besluit van 29 mei 2012 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 maart 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 januari 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.S. Wijling, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Huisvestingswet wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder maatschappelijke binding aan een gebied verstaan: de binding van een persoon aan een gebied, daarin gelegen dat die persoon een redelijk, met de plaatselijke samenleving verband houdend belang heeft zich in dat gebied te vestigen, met dien verstande dat een maatschappelijke binding in elk geval wordt aangenomen ten aanzien van personen die ten minste zes jaar onafgebroken ingezetene zijn, dan wel gedurende de voorafgaande tien jaar ten minste zes jaar onafgebroken ingezetene zijn geweest van dat gebied.
Ingevolge artikel 5, eerste volzin, kan de gemeenteraad, voor zover dat in het belang van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van woonruimte noodzakelijk is, in de huisvestingsverordening woonruimte aanwijzen die niet voor bewoning in gebruik mag worden genomen of gegeven, indien voor het in gebruik nemen daarvan geen huisvestingsvergunning is verleend.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, aangewezen overeenkomstig artikel 5, in gebruik te nemen voor bewoning.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek (hierna: de Wbmgp) kan de minister voor Wonen en Rijksdienst op aanvraag van de gemeenteraad gebieden aanwijzen waarin aan woningzoekenden op grond van de artikelen 8 en 9 eisen kunnen worden gesteld.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, kan de gemeenteraad, indien dat naar zijn oordeel noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van grootstedelijke problematiek in de gemeente en voldoet aan de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit, in de huisvestingsverordening bepalen dat woningzoekenden die minder dan zes jaar voorafgaand aan de aanvraag van een huisvestingsvergunning onafgebroken ingezetene zijn van de regio waarin de gemeente is gelegen, slechts voor een huisvestingsvergunning voor het in gebruik nemen van in die verordening aangewezen categorieën van woonruimte in aanmerking komen indien zij beschikken over:
a. een inkomen op grond van het in dienstbetrekking verrichten van arbeid;
b. een inkomen uit zelfstandig beroep of bedrijf;
c. een inkomen op grond van een regeling voor vrijwillig vervroegd uittreden;
d. een ouderdomspensioen als bedoeld in de Algemene Ouderdomswet (hierna: de AOW);
e. een ouderdoms- of nabestaandenpensioen als bedoeld in de Wet op de loonbelasting 1964, of
f. studiefinanciering als bedoeld in de Wet studiefinanciering 2000.
Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder p, van de Huisvestingsverordening aangewezen gebieden Rotterdam (hierna: de Huisvestingsverordening) wordt in deze verordening en de daarop berustende bepalingen onder ingezetene verstaan: degene die in de gemeentelijke basisadministratie van één van de gemeenten in de regio is opgenomen en feitelijk aldaar hoofdverblijf heeft in een voor permanente bewoning aangewezen woonruimte.
Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, is deze verordening van toepassing in de gebieden, die door de minister op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wbmgp zijn aangewezen.
Ingevolge het tweede lid zijn de in het vorige lid bedoelde aangewezen gebieden: Bloemhof (CBS-buurt 81), Carnisse (CBS-buurt 72), Hillesluis (CBS-buurt 82), Oud-Charlois (CBS-buurt 74) en Tarwewijk (CBS-buurt 71). De woonruimte staat in de Tarwewijk.
Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, is het verboden een te huur aangeboden zelfstandige of onzelfstandige woonruimte met een huurprijs onder de huurprijsgrens, zonder een huisvestingsvergunning in gebruik te nemen voor bewoning.
Ingevolge artikel 2.5, eerste lid, komt de aanvrager die minder dan zes jaar voorafgaand aan de aanvraag van een huisvestingsvergunning onafgebroken ingezetene is van één van de gemeenten van de stadsregio slechts in aanmerking voor een huisvestingsvergunning, indien hij beschikt over:
a. een inkomen op grond van het in dienstbetrekking verrichten van arbeid;
b. een inkomen uit zelfstandig beroep of bedrijf;
c. een inkomen op grond van een regeling voor vrijwillig vervroegd uittreden;
d. een ouderdomspensioen als bedoeld in de AOW;
e. een ouderdoms- of nabestaandenpensioen als bedoeld in de Wet op de loonbelasting 1964, of
f. studiefinanciering als bedoeld in de Wet studiefinanciering 2000.
Ingevolge het tweede lid kunnen burgemeester en wethouders aan de aanvrager die niet voldoet aan de in het eerste lid bedoelde eis, de aangevraagde huisvestingsvergunning verlenen, indien het weigeren van de huisvestingsvergunning tot een onbillijkheid van overwegende aard zou leiden.
Ingevolge artikel 4.1 kunnen burgemeester en wethouders afwijken van het bepaalde in deze verordening, indien vanwege bijzondere omstandigheden een strikte toepassing van het bepaalde in deze verordening zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
2. Aan de gehandhaafde afwijzing heeft het college ten grondslag gelegd dat uit de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (hierna: gba) is gebleken dat de bijhouding van de persoonslijst van [appellante] van 10 augustus 2007 tot 22 januari 2008 is opgeschort wegens ‘vertrek onbekend waarheen’. Derhalve is zij niet gedurende zes jaar voorafgaande aan de aanvraag om een huisvestingsvergunning onafgebroken ingezetene geweest van de Stadsregio Rotterdam. Voorts staat vast dat het inkomen van [appellante] bestaat uit een uitkering krachtens de Werkloosheidswet (hierna: de WW), zodat zij niet aan de in artikel 2.5, eerste lid, van de Huisvestingsverordening gestelde inkomenseis voldoet. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de afwijzing tot een onbillijkheid van overwegende aard zou leiden, aldus het college.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 2.5, eerste lid, van de Huisvestingsverordening onverbindend is wegens strijd met de Wbmgp, de Huisvestingswet en de artikelen 12 en 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR). Zij voert aan dat deze bepaling met name al dan niet vrijwillig werklozen en al dan niet tijdelijk arbeidsongeschikten met een socialezekerheidsuitkering bij voorbaat van een huisvestingsvergunning uitsluit.
3.1. In de uitspraak van 4 februari 2009 in zaak nr. 200802820/1 heeft de Afdeling geoordeeld dat de inkomenseis in de gelijkluidende voorganger van artikel 2.5, eerste lid, van de Huisvestingsverordening niet in strijd is met de Wbmgp, de Huisvestingswet en de artikelen 12 en 26 van het IVBPR. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om anders te oordelen.
Ter zitting van de Afdeling heeft [appellante] aangevoerd dat niet valt in te zien waarom de leefbaarheid in de op grond van de Wbmgp aangewezen gebieden meer onder druk komt te staan door de toestroom van personen met een uitkering krachtens de WW dan door de toestroom van personen die uitsluitend inkomen krachtens de AOW genieten. Daartoe heeft zij gesteld dat een uitkering krachtens de AOW lager kan zijn dan een uitkering krachtens de WW. In de memorie van toelichting bij de Wbmgp (Kamerstukken II 2004/2005, 30 091, nr. 3, blz. 12) is evenwel opgemerkt dat de Wbmgp ertoe strekt om in aangewezen gebieden de instroom van nieuwe bewoners in een sociaal-economisch zwakke positie te beperken. Op bladzijde 14 van die memorie van toelichting is opgemerkt dat personen die niet over één van de in artikel 8, eerste lid, van de Wbmgp genoemde inkomens beschikken, vaak in een sociaal-economisch zwakkere positie verkeren. De Afdeling ziet geen reden om te oordelen dat personen met een uitkering krachtens de WW aldus ten onrechte zijn aangemerkt als vaak sociaal-economisch zwakker dan personen die uitsluitend inkomen krachtens de AOW genieten. Daartoe wordt overwogen dat een uitkering krachtens de WW, anders dan een uitkering krachtens de AOW, in duur beperkt is.
Het betoog faalt.
4. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank op onjuiste gronden heeft geoordeeld dat uit de Wbmgp niet kan worden afgeleid aan welke eisen het begrip ingezetene in de Huisvestingsverordening dient te voldoen. Daartoe voert zij aan dat uit de memorie van toelichting bij de Wbmgp volgt dat met het begrip ingezetene aansluiting is gezocht bij artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Huisvestingswet. De daarin gebezigde aanduiding ‘in elk geval’ wijst er ondubbelzinnig op dat maatschappelijke binding ook op andere gronden dan zes jaar onafgebroken ingezetenschap kan worden aangenomen. Het college heeft derhalve ten onrechte aansluiting gezocht bij de inschrijving in de gba. Voorts verstaat artikel 2 van de Gemeentewet onder ingezetenen zij die hun werkelijke woonplaats in de gemeente hebben. Voor een verdergaande beperking van het begrip ingezetenschap is een grondslag in een formele wet noodzakelijk, aldus [appellante].
4.1. Het begrip ingezetene is niet nader omschreven in de Wbmgp. Blijkens de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2004/2005, 30 091, nr. 3, blz. 30) is met voornoemd begrip aangesloten bij de formulering van ‘maatschappelijke binding’ in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i (thans: onder m), van de Huisvestingswet. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Huisvestingswet wordt maatschappelijke binding in elk geval aangenomen ten aanzien van personen die ten minste zes jaar onafgebroken ingezetene zijn. De Huisvestingswet bevat evenmin een omschrijving van het begrip ingezetene. Het betoog dat ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Huisvestingswet aan de eis van maatschappelijke binding ook op andere gronden kan worden voldaan dan op grond van zes jaar onafgebroken ingezetenschap leidt niet tot het daarmee beoogde doel, omdat artikel 8, eerste lid, van de Wbmgp het vereiste van zes jaar onafgebroken ingezetenschap stelt en niet het vereiste van maatschappelijke binding.
De rechtbank heeft, gelet op het ontbreken van een definitie van het begrip ingezetene, terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de Wbmgp dan wel een andere wet eraan in de weg staat dat, ter invulling van het begrip ingezetene, in de Huisvestingsverordening inschrijving in de gba als vereiste is gesteld. De op dit geding nog van toepassing zijnde Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (hierna: de Wet gba) eiste registratie van het feitelijk woonadres en artikel 66 van die wet verplichtte degene die zijn adres wijzigde, binnen vijf dagen na de wijziging van het adres bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar hij zijn nieuwe adres had, schriftelijk aangifte van adreswijziging te doen. Aldus lag het in de macht van inwoners van de stadsregio om aan het vereiste inzake ingezetenschap van de Huisvestingsverordening te voldoen. Voor zover [appellante] betoogt dat artikel 2 van de Gemeentewet een minder beperkte definitie van het begrip ingezetene bevat, wordt overwogen dat het in dit geding niet gaat om toepassing van die wet, maar om de in de Huisvestingsverordening neergelegde invulling van het begrip ingezetene uit de Wbmgp.
Het betoog faalt.
5. Ten slotte betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte aan haar betoog voorbij is gegaan dat het college in de door haar aangevoerde omstandigheden ten onrechte geen aanleiding heeft gezien toepassing te geven aan de hardheidsclausules. Zij voert aan dat de onderbreking van de inschrijving in de gba van zeer beperkte duur is, terwijl is aangetoond dat zij ten tijde van de onderbreking woonde, werkte en leefde in Rotterdam. Bovendien komt zij op grond van sociaal-medische omstandigheden in aanmerking voor een huisvestingsvergunning, aldus [appellante].
5.1. [appellante] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar hiervoor weergegeven betoog, dat zij in beroep naar voren heeft gebracht. Dit leidt evenwel niet tot een vernietiging van de aangevallen uitspraak. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, heeft het college in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien voor het toepassen van de hardheidsclausules. De duur van de onderbreking van de inschrijving in de gba - ruim vijf maanden -, is niet een dusdanig bijzondere omstandigheid dat weigering van de huisvestingsvergunning zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat [appellante] zich na de ontruiming van een eerdere woning niet overeenkomstig het bepaalde in artikel 66, eerste lid, van de Wet gba heeft ingeschreven op een ander adres, hetgeen voor haar rekening en risico dient te komen. Voorts heeft [appellante] haar stelling dat aan haar op grond van sociaal-medische omstandigheden een huisvestingsvergunning moet worden verleend niet nader gemotiveerd.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. De Vries
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2014
582-697.