ECLI:NL:CBB:2015:142
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 13/1000
11201
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 april 2015 in de zaak tussen
[naam 1], te [plaats], appellant
(gemachtigde: mr. A.A. Bos),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. J.E.W. Tieleman).
Procesverloop
Bij besluit van 1 juli 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder het veehouderijbedrijf van appellant met UBN […] onder toezicht geplaatst wegens het aantreffen van Chlooramfenicol in een rund afkomstig van dit bedrijf.
Bij besluit van 21 november 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 november 2014.
Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 2], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. In Richtlijn 96/23/EG van de Raad van 29 april 1996 inzake controlemaatregelen ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren en in produkten daarvan en tot intrekking van de Richtlijnen 85/358/EEG en 86/469/EEG en de Beschikkingen 89/187/EEG en 91/664/EEG (hierna: richtlijn 96/23/EG) is – voor zover hier van belang – het volgende bepaald:
"Artikel 16
De Lid-Staten zien erop toe dat bij een positieve uitkomst die volgens artikel 15 is verkregen,
(…)
2. de bevoegde autoriteit de volgende onderzoeken verricht:
a) op het bedrijf van herkomst c.q. van oorsprong een onderzoek om de redenen voor de aanwezigheid van residuen vast te stellen;
b) in geval van niet-toegestane stoffen of produkten of van illegaal gebruikte toegestane stoffen, illegale behandeling in het stadium van de vervaardiging, de hantering, de opslag, het vervoer, de toediening, de distributie of de verkoop, een onderzoek naar de bron(nen) van de betrokken stoffen of produkten;
c) alle overige door haar noodzakelijk geachte aanvullende onderzoeken;
(…)
Artikel 17
Ingeval van aanwezigheid van niet-toegestane stoffen of produkten of illegale behandeling moet de bevoegde autoriteit zich ervan vergewissen dat de veehouderij(en) die bij de in artikel 13, onder b), bedoelde onderzoeken in het geding is (zijn) onverwijld onder officieel toezicht wordt (worden) geplaatst. De bevoegde autoriteit dient zich er tevens van te vergewissen dat alle betrokken dieren worden voorzien van een officieel merk- of identificatieteken en dat bij het nemen van officiële monsters in eerste instantie met statistisch representatieve aantallen op internationaal erkende wetenschappelijke basis wordt gewerkt.
(...)
Artikel 19
1. De kosten voor de in artikel 16 bedoelde onderzoeken en controles komen ten laste van de eigenaar of houder van de dieren.
Wanneer het onderzoek de juistheid van het vermoeden bevestigt, komen de kosten voor de analyses die op grond van het bepaalde in de artikelen 17 en 18 worden verricht ten laste van de eigenaar of de houder van de dieren.
(…)
Artikel 23
1. Tijdens de periode waarin de dieren zoals voorgeschreven in artikel 17 worden vastgehouden, mogen die dieren van het in het geding zijnd bedrijf slechts onder officieel toezicht het bedrijf van oorsprong verlaten of aan een andere persoon worden overgedragen. Afhankelijk van het soort geïdentificeerde stof(fen) neemt de bevoegde autoriteit de nodige conservatoire maatregelen.
2. Aansluitend op de monsterneming overeenkomstig artikel 17 worden de positief bevonden dieren, wanneer bevestigd wordt dat er sprake is van illegale behandeling, onmiddellijk ter plaatse gedood of, vergezeld van een officieel veterinair certificaat, rechtstreeks naar het aangewezen slachthuis of een destructiebedrijf gebracht om er te worden gedood. De gedode dieren worden vervolgens afgevoerd naar een bedrijf voor de verwerking van hoog-risicomateriaal als bedoeld in Richtlijn 90/667/EEG.
Bovendien moeten, op kosten van het bedrijf, van alle partijen dieren die tot het gecontroleerde bedrijf behoren en mogelijk verdacht zijn, een monster worden genomen.
(…)
BIJLAGE I
GROEP A - Stoffen met anabole werking en niet-toegestane stoffen
1. (…)
6. Stoffen die vermeld staan in bijlage IV bij Verordening (EEG) nr. 2377/90 van de Raad van 26 juni 1990.
(…)"
Verordening (EEG) nr. 2377/90 van de Raad van 26 juni 1990 houdende een communautaire procedure tot vaststelling van maximumwaarden voor residuen van geneesmiddelen voor diergeneeskundig gebruikin levensmiddelen van dierlijke oorsprong, luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
“Artikel 5
(…)
Het is in de hele Gemeenschap verboden de in bijlage IV vermelde substanties aan voedselproducerende dieren toe te dienen.
(…)
Bijlage IV
LIJST VAN FARMACOLOGISCH WERKZAME SUBSTANTIES WAARVOOR GEEN MAXIMUMWAARDE KAN WORDEN VASTGESTELD
(…)
Chlooramfenicol
(…)”
In de Beschikking 2002/657/EG ter uitvoering van de Richtlijn 96/23/EG van de Raad wat de prestaties van analysemethoden en de interpretatie van resultaten betreft, is het volgende vermeld:
"Artikel 4
De lidstaten zorgen ervoor dat de analysemethoden die worden
gebruikt voor het opsporen van de volgende stoffen voldoen aan de in
bijlage II aangegeven minimaal vereiste prestatielimieten (MRPL's) in
de in die bijlage genoemde matrices:
a) chlooramfenicol;
b) nitrofuranmetabolieten;
c) medroxyprogesteron;
d) malachietgroen.
(…)"
In Bijlage II bij de Beschikking 2002/657/EG is bepaald dat voor Chlooramfenicol een minimaal vereiste prestatielimiet geldt van 0,3 μg/kg.
De Wet Dieren (Stb. 2011, 345; nadien gewijzigd) bepaalt voor zover hier van belang:
"Artikel 2.2. Houden van dieren
1. (…)
5. Het is verboden dieren te houden waarbij in strijd met het bepaalde bij of krachtens artikel 2.25 substanties zijn toegepast.
(…)
Artikel 2.7. Handel in dieren
1. (…)
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor het onderwerp, bedoeld in het eerste lid, regels worden gesteld die betrekking hebben op onder meer:
a. een verbod op het verkopen, het voor de verkoop in voorraad hebben, het voor de verkoop aanbieden, het kopen, het verhuren, het afleveren, het in de handel brengen of het in of buiten Nederland brengen van:
1°. dieren waarbij in strijd met het bepaalde bij of krachtens artikel 2.25 substanties zijn toegepast, (…)
Artikel 2.25. Verboden substanties
1. Het is verboden om op enigerlei wijze handelingen te verrichten in strijd met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur voor de uitvoering van bindende onderdelen van EU-rechtshandelingen gestelde regels over het bij dieren of op cel- of weefselcultures bij dieren toepassen van diergeneesmiddelen, diervoeders, substanties of andere stoffen, of producten.
2. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing in bij ministeriële regeling, in voorkomend geval met inachtneming van EU-rechtshandelingen, aangewezen gevallen.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor bij deze maatregel aan te wijzen diersoorten of diercategorieën regels worden gesteld over het bij dieren of op cel- of weefselcultures bij dieren toepassen van diergeneesmiddelen, diervoeders, bij of krachtens die maatregel aangewezen substanties of andere stoffen, of producten, welke regels betrekking kunnen hebben op onder meer:
a. de aard van de substantie;
b. het doel waarvoor de substantie wordt toegepast;
c. de wijze waarop de substantie wordt toegepast;
d. de diersoort of diercategorie waartoe de dieren, dan wel cel- of weefselcultures van dieren behoren waarbij de substantie uitsluitend mag worden toegepast;
e. het moment van toepassing, en
f. de waarborgen die worden getroffen in het belang van de dieren of de volksgezondheid. (…)
In de Regeling diergeneesmiddelen (Stcrt. 2012, 26878; nadien gewijzigd) is voor zover hier van belang bepaald:
"Artikel 8.11. Officieel toezicht
1. Indien op een bedrijf de aanwezigheid wordt geconstateerd van diergeneesmiddelen of substanties die niet aan landbouwhuisdieren of aquacultuurdieren mogen worden toegediend alsmede indien in monsters van dieren, excreta en biologische vloeistoffen daarvan, alsmede in weefsel, dierlijke producten, diervoeders en drinkwater residuen worden aangetroffen van dergelijke stoffen, wordt het betrokken bedrijf onder officieel toezicht van de minister geplaatst.
2. Dieren van een bedrijf als bedoeld in het eerste lid worden gemerkt of geïdentificeerd en mogen, zolang het onderzoek niet is afgerond, het bedrijf slechts onder officieel toezicht van de minister verlaten of aan een andere persoon worden overgedragen.
3. De houder van dieren gedoogt dat op of aan die dieren een merk als bedoeld in het tweede lid wordt aangebracht."
2. Op 24 juni 2013 is in het kader van het monitoringsprogramma Nationaal Plan Residuen bij het slachthuis een rund bemonsterd dat afkomstig was van het veehouderijbedrijf van appellant. Van het rund is een urinemonster afgenomen wat in opdracht van verweerder door Rikilt is onderzocht op Chlooramfenicol. In het monster is een gehalte van deze stof aangetroffen van 0,34 μg/kg. Op grond van deze meting heeft verweerder het bedrijf van appellant op grond van het bepaalde in artikel 16 en 17 van Richtlijn 96/23/EG en artikel 8.11, eerste lid van de Regeling diergeneesmiddelen met ingang van 1 juli 2013 onder toezicht geplaatst.
3. In geschil is de vraag of verweerder het bedrijf van appellant onder toezicht heeft mogen plaatsen.
4. Appellant voert aan dat verweerder ten onrechte hem niet de kans heeft geboden het urinemonster aan een contra-expertise te onderwerpen. Uit latere urinemonsters, waarop op verzoek van appellant wel een contra-expertise door [naam 3] is verricht, blijkt dat er nogal grote verschillen zitten tussen de metingen van Rikilt en de metingen van [naam 3]. Verder wijst appellant erop dat het chlooramfenicolgehalte in het geteste rund bedroeg 0,34 μg/kg en er is dus sprake was van een zeer geringe overschrijding van de minimaal vereiste prestatielimiet (MRPL) van 0,30 μg/kg. Rikilt hanteert daarbij een meetonzekerheid van 0,06 μg/kg, zodat iedere waarde tussen de 0,28 en 0,40 blijkbaar mogelijk geweest kan zijn. Daarom kan niet met zekerheid worden gesteld dat het chlooramfenicolgehalte in het betreffende rund boven aan de limiet van 0,30 μg/kg lag. Dit alles impliceert  volgens appellant dat de grondslag van de maatregel van ondertoezichtplaatsing en de aankondiging om de daarmee verband houdende kosten op appellant te verhalen van meet af aan heeft ontbroken.
4.1
Subsidiair stelt appellant dat er sprake was van overmacht, nu hij niet actief handelingen heeft verricht tot het toedienen van deze stof aan zijn runderen. Gebleken is dat deze stof zich in het stro bevond en van daaruit in enkele dieren terecht is gekomen. Appellant valt geen enkel verwijt te maken en onder deze omstandigheden had verweerder in redelijkheid niet tot het opleggen van deze maatregel kunnen komen of in ieder geval de ondertoezichtstelling niet zo onredelijk lang mogen handhaven. De ondertoezichtstelling is eerst op 28 oktober 2013 beëindigd. Appellant heeft als gevolg van de ondertoezichtplaatsing grote schade geleden. Nu appellant geen verwijt te maken valt is het voorts evident onredelijk en onbillijk om hem te belasten met de kosten, waarvan in de primaire beslissing is bepaald dat deze zonder meer op appellant verhaald zullen worden.
5. 	Verweerder stelt zich op het standpunt dat voor de stof Chlooramfenicol, een niet-toegestane stof, geen maximumwaarde voor residuen is vastgesteld. Verweerder heeft uiteengezet dat voor Chlooramfenicol een zogeheten 0-tolerantie geldt, wat betekent dat iedere aanwezigheid van de stof in een dier verboden is. Om te kunnen bepalen of Chlooramfenicol ook daadwerkelijk in een rund aanwezig is, wordt bij een analyse gebruik gemaakt van een MRPL, van in dit geval 30 μg/kg. Hiermee wordt een eventuele onzekerheid in de meetgegevens ondervangen. Iedere meting boven de MRPL wordt gemeld en moet worden aangemerkt als een geval waarin niet is voldaan aan de wettelijke eis dat een dier geen Chlooramfenicol mag bevatten. Daarbij speelt de meetonzekerheid geen rol meer. Is de meting boven de MRPL dan is evident sprake van aanwezigheid van de verboden stof. De aangegeven meetonzekerheid die RIKILT hanteert maakt dit niet anders. Verweerder wijst hierbij op het rapport van RIKILT waarin ten aanzien van verboden stoffen staat opgemerkt:
“In dit geval is in principe de meetonzekerheid niet van belang voor de keuringsbeslissing. Voor niet-toegestane stoffen zijn geen maximum gehalten vastgesteld en er kan volstaan worden met een bevestiging van de identiteit. Indien de bewuste stof wordt aangetroffen, voldoet het monster niet aan de eis.”
Vanwege de constatering van de stof Chlooramfenicol in het rund dat afkomstig was van het bedrijf van appellant, waren er goede gronden voor de verdenking dat er op het bedrijf meer dieren waren die deze stof bevatten. Bij een dergelijke verdenking bestaat voor verweerder de verplichting nader onderzoek te doen en zo nodig aanvullende maatregelen te nemen. Een dergelijk onderzoek kan alleen plaatsvinden als het betreffende bedrijf onder toezicht wordt geplaatst, om te voorkomen dat er vee van het verdachte bedrijf wordt afgevoerd.
5.1
De stelling van appellant dat sprake zou zijn van overmacht is in deze fase niet relevant, aangezien de enkele aanwezigheid van Chlooramfenicol voldoende is voor de ondertoezichtplaatsing. Verweerder is zich ervan bewust dat dit nadelige gevolgen kan hebben voor het bedrijf, maar dit weegt niet op tegen het te dienen belang van dit besluit, namelijk bescherming van de volksgezondheid. Bovendien was het ook ten tijde van de ondertoezichtplaatsing onder omstandigheden wel mogelijk dieren af te voeren. Hiervoor had appellant toestemming kunnen vragen aan de NVWA. Ter zitting heeft verweerder voorts nog nader gewezen op een e-mail van 4 juli 2013 aan appellant waarbij de mogelijkheid tot een contra-expertise is geboden.
6.	Het College komt tot de volgende beoordeling.
6.1
Tussen partijen is niet in geschil dat het op 23 juni 2013 geteste rund afkomstig was van het bedrijf van appellant. Evenmin staat ter discussie dat in het urinemonster van het rund Chlooramfenicol is aangetroffen. Wel bestaat verschil van mening over de vraag of met zekerheid gezegd kan worden dat de waarde van de meting boven de prestatielimiet uitkomt, gelet op de door Rikilt gehanteerde meetonzekerheid van 0,06 μg/kg. In dit verband heeft appellant aangevoerd dat hij een contra-expertise had moeten kunnen laten uitvoeren.
6.2
In Richtlijn 96/23/EG zijn controlemaatregelen neergelegd ten aanzien van bepaalde stoffen en residuen daarvan in levende dieren. Chlooramfenicol is op grond van Bijlage 1, Groep A onder 6, van Richtlijn 96/23/EG, in samenhang met Verordening (EEG) nr. 2377/90, een niet-toegestane stof of product. Ter uitvoering van die richtlijn zijn in Beschikking 2002/657/EG voorschriften vastgesteld ten aanzien van de analysemethoden, die worden gebruikt bij het onderzoek van de officiële monsters en bij de interpretatie van de analyseresultaten. Voor Chlooramfenicol geldt een minimaal vereiste prestatielimiet van 0,30 μg/kg.
6.3
Bij het geteste rund is een waarde vastgesteld van 0,34 μg/kg. Daarmee staat vast, gelet op de door verweerder gegeven toelichting op de meetsystematiek, dat deze stof in het gecontroleerde rund aanwezig was, zodat zich een situatie als bedoeld in artikel 17 van de Richtlijn 96/23/EG voordeed. Het College onderschrijft in het licht van de in rechtsoverweging 1 van deze uitspraak geciteerde regelgeving de door verweerder gegeven toelichting. Dat het, naar appellant stelt, slechts een geringe overschrijding van de MRPL zou zijn kan hem niet baten, nu immers iedere aanwezigheid van deze stof is verboden. Dat betekent tevens dat het niet meer ter zake doet of appellant een contra-expertise heeft kunnen uitvoeren, nu immers de precieze hoeveelheid Chlooramfenicol niet relevant is. Appellant heeft niet de stelling betrokken dat uit een contra-expertise had kunnen blijken dat deze stof in het geheel niet aanwezig was in het rund.
6.4
Nu de aanwezigheid van Chlooramfenicol is geconstateerd had verweerder op grond van artikelen 16 en 17 van Richtlijn 96/23/EG de verplichting om, in samenhang met artikel 8.11, eerste lid van de Regeling diergeneesmiddelen, het bedrijf van appellant onder toezicht te plaatsen en om op het bedrijf nader te onderzoeken in hoeverre bij andere runderen de stof eveneens aanwezig was en hoe de stof gebruikt is.
6.5.
Het College is voorts van oordeel dat bij toetsing of tot ondertoezichtplaatsing mocht worden overgegaan geen plaats is voor de vraag of sprake is geweest van overmacht. De regelgeving dwingt tot deze maatregel indien deze stof is aangetroffen en bevat geen discretionaire ruimte voor verweerder noch een hardheidsclausule. De vraag hoe de stof in het rund is gekomen vormt nu juist de aanleiding tot het verrichten van nader onderzoek en is voor de ondertoezichtplaatsing zelf niet relevant. De enkele aanwezigheid van de verboden stof in een dier van het bedrijf is voldoende voor de ondertoezichtplaatsing. Verweerder heeft dan ook tot ondertoezichtplaatsing mogen overgaan.
6.6
Tot slot overweegt het College dat indien verweerder overgaat tot het verhalen van de kosten van de ondertoezichtplaatsing op appellant, hiertoe een apart besluit genomen zal moeten worden waartegen appellant in rechte op kan komen. Thans ligt een dergelijk besluit niet voor.
6.7
Het beroep is ongegrond, voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schukking, mr. R.R. Winter en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. L.C. Bannink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 april 2015.
w.g. J. Schukking	De griffier is verhinderd te ondertekenen