ECLI:NL:RVS:2014:3235
Raad van State — Uitspraak 


201401148/1/A4.
Datum uitspraak: 27 augustus 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Noba B.V. (hierna: Noba), gevestigd te Lijnden, gemeente Haarlemmermeer,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 27 december 2013 in zaak nr. 12/1970 in het geding tussen:
Noba
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2011 heeft het college dwangsommen ten bedrage van in totaal € 7.000,00 van Noba ingevorderd.
Bij besluit van 18 juni 2012 heeft het college het door Noba daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 december 2013 heeft de rechtbank het door Noba daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Noba hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met de zaken 201310944/1/A4, 201310946/1/A4, 201310948/1/A4, 201310949/1/A4, 201310951/1/A4, 201401146/1/A4, 201401147/1/A4 en 201401149/1/A4 ter zitting behandeld op 20 mei 2014, waar Noba, vertegenwoordigd door mr. A.A. Gaastra en mr. M.W. Rijkhold Meesters, beiden advocaat [NAAM], [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.C. Speelman, P. Das, M. Reedijk en S.S. Bakas, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. Noba exploiteert een vetveredelingsbedrijf aan de Raasdorperweg 177 te Lijnden.
Dwangsombesluiten
2. Bij besluit van 11 mei 2010, kenmerk 2010-31638, heeft het college aan Noba een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de voorschriften 1.4.1, 6.1.1 en 10.5.3 van de voor de inrichting op 7 augustus 2009 verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer (hierna: dwangsombesluit I). De last houdt in dat Noba de overtredingen beëindigt en beëindigd houdt. Aan de last is per voorschrift een afzonderlijke dwangsom per week per geconstateerde overtreding verbonden met een maximumbedrag.
Bij besluit van 26 november 2010, kenmerk 2010-68871, heeft het college aan Noba een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de aan de milieuvergunning verbonden voorschriften 5.1.1, 5.1.3 en 5.1.4 (dwangsombesluit II).
Bij besluit van 4 mei 2011, kenmerk 2011-22248, heeft het college aan Noba een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de aan de milieuvergunning verbonden voorschriften 1.4.1, 1.5.1, 1.11.1, 6.1.1, 6.1.2, 7.5.1, 8.1.1 en 8.1.3, alsmede de artikelen 17.1 en 17.2 van de Wet milieubeheer en artikel 2.1, eerste lid, onder e2 en e3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: dwangsombesluit III). De last houdt in dat Noba de geconstateerde overtredingen, alsmede andere overtredingen van de vermelde voorschriften, beëindigt en beëindigd houdt, alsmede in de toekomst voorkomt dat deze voorschriften opnieuw worden overtreden. Aan de last is per voorschrift een afzonderlijke dwangsom per dag of per week per geconstateerde overtreding verbonden met een maximumbedrag.
Deze besluiten zijn in rechte onaantastbaar.
Invordering
3. Bij het besluit van 20 december 2011 heeft het college dwangsommen ingevorderd, omdat bij een controlebezoek op 8 december 2011 was geconstateerd dat bij dwangsombesluiten I en III opgelegde lasten werden overtreden en aldus dwangsommen zijn verbeurd (hierna: het invorderingsbesluit).
Bij het besluit van 18 juni 2012 heeft het college de bezwaren van Noba voor zover deze zijn gericht tegen de dwangsombesluiten, niet-ontvankelijk verklaard. Het college heeft de overige bezwaren van Noba ongegrond verklaard en het invorderingsbesluit gehandhaafd.
Niet-ontvankelijkverklaring bezwaren
4. Noba betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat Noba mede is opgekomen tegen de dwangsombesluiten en dat haar bezwaren in zoverre terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard, ten onrechte niet is ingegaan op de beroepsgrond dat de lasten niet voldoen aan de wettelijke eisen en dat om die reden van invordering moest worden afgezien. Haar bezwaar was niet gericht op de inhoud van de lasten, maar op de gevolgen die de gebrekkige redactie van de lasten heeft voor het invorderingsbesluit, aldus Noba.
4.1. Anders dan Noba stelt, is de rechtbank, in rechtsoverweging 7, wel ingegaan op haar betoog betreffende de formulering en de modaliteit van de lasten, die volgens Noba meebrengen dat niet kan worden vastgesteld dat dwangsommen zijn verbeurd. Haar betoog slaagt reeds hierom niet. De vraag of zij in bezwaar gronden tegen de dwangsombesluiten heeft aangevoerd, behoeft gelet hierop geen beantwoording.
Formulering van de last
5. Noba betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de rechtszekerheid zich ertegen verzet dat een last zo wordt uitgelegd dat deze ook betrekking heeft op in materiële zin andere overtredingen, dan de overtredingen die in het dwangsombesluit zijn vermeld.
5.1. De in dwangsombesluit I opgenomen last ziet enkel op de in dat besluit vermelde overtredingen van de desbetreffende voorschriften. De last is in zoverre niet onduidelijk. Nu Noba niet heeft aangevoerd dat het invorderingsbesluit eveneens betrekking heeft op andere overtredingen, gaat de Afdeling in zoverre aan dit betoog voorbij.
5.2. De in dwangsombesluit III opgenomen last ziet nadrukkelijk ook op andere dan de daarin vermelde overtredingen van de desbetreffende voorschriften. De last is in zoverre niet onduidelijk. In het betoog van Noba heeft de rechtbank derhalve terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet tot invordering van ingevolge dit dwangsombesluit verbeurde dwangsommen mocht overgaan. Daarbij merkt de Afdeling op dat de rechtmatigheid van het dwangsombesluit in het kader van de toetsing van het invorderingsbesluit niet meer aan de orde kan komen.
Het betoog faalt.
Bedrag per tijdseenheid of per overtreding
6. Noba betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat aan de lasten een dwangsom per tijdseenheid is verbonden en niet een dwangsom per overtreding van de last. Een dwangsom is daarom pas verbeurd wanneer een overtreding een dag of een week heeft voortgeduurd. De waarnemingen tijdens het controlebezoek op 8 december 2011 rechtvaardigen volgens Noba niet de conclusie dat zij gedurende een dag of een week niet aan de lasten heeft voldaan.
6.1. Ingevolge artikel 5:32b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
6.2. In de dwangsombesluiten is bepaald dat, indien wordt geconstateerd dat niet aan de opgelegde last wordt voldaan, Noba een dwangsom verschuldigd is van een bepaald bedrag per dag of week per geconstateerde overtreding. Het college heeft hiermee de te verbeuren dwangsommen niet vastgesteld op een bedrag per dag of week dat de overtreding voortduurt, zoals Noba betoogt. De formulering duidt op een bedrag per overtreding, waarbij geldt dat hooguit eenmaal per dag of week een dwangsom wordt verbeurd. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat voor het verbeuren van een dwangsom bepalend is of de geconstateerde overtreding op enig moment gedurende de gekozen tijdseenheid heeft plaatsgevonden.
Het betoog faalt.
Verslaglegging van het controlebezoek
7. Noba betoogt met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2012 in zaak nr. 201102842/1/A4, dat de rechtbank heeft miskend dat het invorderingsbesluit niet voldoet aan de eisen die gelden voor de verslaglegging van controlebezoeken. Zij wijst erop dat het besluit geen rapport of verslag van het controlebezoek bevat, daaruit niet blijkt dat de betrokken medewerkers deskundig zijn en het besluit niet door die medewerkers is ondertekend. Gelet hierop is het invorderingsbesluit volgens haar niet voldoende gemotiveerd en niet zorgvuldig tot stand gekomen. Ook uit de overweging van de rechtbank, dat ter zitting bij de hoorcommissie, in het verweerschrift en ter zitting bij de rechtbank verdergaand inzicht is gegeven in de werkwijze van de toezichthouders en de afzonderlijke constateringen en de daaraan verbonden conclusies nader zijn toegelicht en verduidelijkt, blijkt volgens Noba dat het invorderingsbesluit en het bestreden besluit onvoldoende informatie bevatten.
7.1. In de door Noba aangehaalde uitspraak van 13 juni 2012 heeft de Afdeling overwogen dat aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag dient te liggen. Dit brengt met zich dat de waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag en dat bevindingen op schrift worden gesteld. Het geschrift dient in beginsel ten minste te bevatten de plaats, het tijdstip en de datum van de waarneming, een inzichtelijke beschrijving van de gehanteerde werkwijze en een inzichtelijke beschrijving van hetgeen is waargenomen. Dit geschrift dient voorts te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening.
Onder verwijzing naar de uitspraken van 25 juli 2012 in zaak nr. 201111954/1/A1 en 20 maart 2013 in zaak nr. 201206016/1/A1 overweegt de Afdeling dat het niet volledig voldoen aan bovenvermelde vereisten niet in alle gevallen betekent dat een deugdelijke en controleerbare vaststelling als hier bedoeld ontbreekt. Ook op basis van ander bewijsmateriaal, zoals foto’s, kan een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden plaatsvinden.
7.2. De waarnemingen tijdens het controlebezoek op 8 december 2011 zijn gedaan door twee toezichthouders, die in het invorderingsbesluit zijn genoemd. Noba heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze personen, werkzaam bij de sector Handhaving van de provincie Noord-Holland, niet ter zake deskundig waren. De waarnemingen zijn in het invorderingsbesluit beschreven en foto’s die deze waarnemingen ondersteunen zijn bij dat besluit gevoegd.
In hetgeen Noba in dit verband heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat het college de in het invorderingsbesluit vermelde feiten en omstandigheden niet aan dat besluit ten grondslag heeft mogen leggen of dat het onderzoek ter zake niet zorgvuldig is geweest. De enkele omstandigheid dat van het controlebezoek niet een door de toezichthouders ondertekend verslag is opgesteld, brengt in dit geval niet mee dat een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ontbreekt. De rechtbank heeft hierin daarom terecht geen aanleiding gezien voor vernietiging van het bestreden besluit.
Het betoog faalt.
7.3. Het hiervoor weergegeven oordeel van de Afdeling houdt niet in dat alle door het college geconstateerde overtredingen op de waarnemingen van de toezichthouders kunnen worden gebaseerd. Op de gronden van Noba die betrekking hebben op specifieke overtredingen, wordt in deze uitspraak afzonderlijk ingegaan.
Vergunningvoorschrift 1.4.1
8. Noba betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de invordering van een dwangsom wegens overtreding van voorschrift 1.4.1 in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Dit voorschrift is volgens haar een vangnetbepaling, die een open norm inhoudt. Het was haar niet bekend en het kon haar ook niet bekend zijn, dat de situaties beschreven in het invorderingsbesluit door het college zouden worden aangemerkt als een overtreding van dat voorschrift, aldus Noba.
8.1. In vergunningvoorschrift 1.4.1 is bepaald dat de inrichting schoon moet worden gehouden en in goede staat van onderhoud moet verkeren.
Dwangsombesluit III vermeldt een aantal concrete, bij verschillende controles geconstateerde overtredingen van voorschrift 1.4.1. Indien niet wordt voldaan aan de last om deze overtredingen, alsmede andere overtredingen van dit voorschrift te beëindigen en beëindigd te houden, alsmede in de toekomst te voorkomen dat dit voorschrift opnieuw wordt overtreden, is Noba ingevolge dit besluit een dwangsom van € 2.500,00 per dag per geconstateerde overtreding verschuldigd.
Blijkens het invorderingsbesluit is tijdens het controlebezoek geconstateerd dat de ruimte van de shredder vervuild was en niet schoon werd gehouden. Het college heeft naar aanleiding hiervan een dwangsom van € 2.500,00 ingevorderd.
8.2. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de overtreding van voorschrift 1.4.1 op grond van de waarneming van de toezichthouders voldoende is komen vast te staan. Zij ziet, mede gelet op de aan het invorderingsbesluit gehechte foto’s, geen grond voor twijfel aan die waarneming.
8.3. Zoals de rechtbank heeft overwogen, staat in dit geding de rechtmatigheid van het dwangsombesluit of het vergunningvoorschrift niet ter beoordeling. Gezien haar betoog, dient te worden beoordeeld of Noba in redelijkheid niet had hoeven te begrijpen dat de door de toezichthouders waargenomen situatie een overtreding van voorschrift 1.4.1 inhield.
Blijkens het invorderingsbesluit hebben de toezichthouders geconstateerd dat de hele ruimte van de shredder bezaaid lag met afvalstoffen en afvalvloeistoffen, dat deze uitstroom over het gehele vloeroppervlak had plaatsgevonden en niet alleen bij de vulplaatsen van de installatie, dat deze uitstroom had plaatsgevonden boven een verharding die in slechte toestand verkeerde en niet als voldoende bodembeschermende voorziening kon worden aangemerkt, dat in de ruimte geen personeel aanwezig was en dat niet onmiddellijk maatregelen werden getroffen om de morsingen op te ruimen. Deze waarnemingen worden ondersteund door foto’s die bij het invorderingsbesluit zijn gevoegd. De beschrijving in het invorderingsbesluit en de foto’s duiden op het niet goed schoonhouden van de inrichting en dus op overtreding van voorschrift 1.4.1. Er is geen grond voor het oordeel dat Noba dit in redelijkheid niet had hoeven te begrijpen.
Het betoog faalt.
Vergunningvoorschrift 8.1.3
9. Noba betwist voorts het oordeel van de rechtbank dat zij de last voor zover betrekking hebbend op voorschrift 8.1.3 heeft overtreden. Zij voert aan dat niet is komen vast te staan dat de afwatering op enig moment daadwerkelijk werd belemmerd. Zij voert voorts aan dat de houten plank, die ter vervanging van een deel van het rooster van de afvoergoot was aangebracht, een noodmaatregel was om direct gevaar voor medewerkers af te wenden. De enkele verwijzing naar de feitelijke situatie, zoals de rechtbank heeft gedaan, is volgens haar onvoldoende om haar beroep op dit punt ongegrond te achten.
9.1. In vergunningvoorschrift 8.1.3 is bepaald dat de goten, leidingen en putten voor het verzamelen en afvoeren van afvalwater bestand moeten zijn tegen de inwerking van de doorgevoerde stoffen en zodanig moeten zijn aangelegd en onderhouden dat een onbelemmerde afwatering verzekerd is en waarbij de bodem niet mag worden verontreinigd.
Dwangsombesluit III vermeldt twee, bij twee controles geconstateerde overtredingen van voorschrift 8.1.3. Indien niet wordt voldaan aan de last om deze overtredingen, alsmede andere overtredingen van dit voorschrift te beëindigen en beëindigd te houden, alsmede in de toekomst te voorkomen dat dit voorschrift opnieuw wordt overtreden, is Noba ingevolge dit besluit een dwangsom van € 2.000,00 per dag per geconstateerde overtreding verschuldigd.
Blijkens het invorderingsbesluit is tijdens het controlebezoek geconstateerd dat een afvoergoot in de grote vetsmelterij volledig verstopt was, volstond met afvalwater en kennelijk was overgelopen, dat een groot deel van het rooster van deze goot ontbrak, dat het deel waar het rooster ontbrak werd bedekt met een plank en dat er een plas afvalwater op de vloer lag. Het college heeft naar aanleiding hiervan een dwangsom van € 2.000,00 ingevorderd.
9.2. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de overtreding van voorschrift 8.1.3 op grond van de waarneming van de toezichthouders voldoende is komen vast te staan. Zij ziet, mede gelet op de aan het invorderingsbesluit gehechte foto’s, geen grond voor twijfel aan die waarneming.
9.3. Anders dan Noba veronderstelt, is voor overtreding van voorschrift 8.1.3 niet bepalend of vaststaat dat de afwatering daadwerkelijk wordt of werd belemmerd. Voldoende is de vaststelling dat een onbelemmerde afwatering niet verzekerd is. Gegeven de waarneming van de toezichthouders, ondersteund door foto’s, heeft het college zich met juistheid op het standpunt gesteld dat een onbelemmerde afwatering niet verzekerd was. Dat de houten plank een noodmaatregel was, zoals Noba stelt, doet daar niet aan af. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat overtreding van voorschrift 8.1.3, en daarmee van de last, voldoende is komen vast te staan.
Het betoog faalt.
Vergunningvoorschrift 10.5.3
10. Ter zitting heeft Noba de beroepsgrond dat de rechtbank is uitgegaan van een onjuiste versie van de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 15 (hierna: de PGS-15), ingetrokken.
11. Noba betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de PGS-15 geen beperking bevat van het aantal verpakkingen dat op de werkvloer aanwezig mag zijn als werkvoorraad.
11.1. In vergunningvoorschrift 10.5.3 is bepaald dat de opslag van verpakte gevaarlijke corrosieve stoffen van de klasse 8 dient te voldoen aan het gestelde in de onderdelen 3.1, 3.2.1, 3.2.4, 3.3, 3.7, 3.13, 3.14, 3.15, 3.16 en 3.21.1 PGS -15 "Opslag van verpakte gevaarlijke stoffen; richtlijn voor brandveiligheid, arbeidsveiligheid en milieuveiligheid".
Dwangsombesluit I vermeldt onder C een overtreding van voorschrift 10.5.3. Indien niet wordt voldaan aan de last om deze overtreding te beëindigen en beëindigd te houden, is Noba ingevolge dit besluit een dwangsom van € 2.500,00 per week per geconstateerde overtreding verschuldigd.
Volgens het invorderingsbesluit is tijdens het controlebezoek geconstateerd dat twee IBC-vaten corrosief materiaal werden opgeslagen in strijd met de PGS-15, omdat de voorraad groter was dan een dagvoorraad en niet in een PGS-15 kluis was opgeslagen, de container waarin de vaten waren opgeslagen niet voldeed aan de WBDBO-eisen (weerstand bij branddoorslag en brandoverslag) en de vaten niet boven een lekbak waren geplaatst. Het college heeft naar aanleiding hiervan een dwangsom van € 2.500,00 ingevorderd.
11.2. Anders dan Noba stelt, is de rechtbank er niet vanuit gegaan dat de PGS-15 de aanwezigheid van slechts één aangebroken verpakkingseenheid gevaarlijke stof toelaat. Haar betoog slaagt reeds daarom niet.
Herhaling bezwaar- en beroepsgronden
12. Voor zover Noba in hoger beroep volstaat met verwijzing naar haar bezwaren tegen het invorderingsbesluit en haar gronden in beroep tegen het bestreden besluit, is haar betoog niet gemotiveerd. De desbetreffende gronden kunnen reeds daarom niet slagen.
Conclusie
13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Wortmann w.g. Visser
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2014
148.