ECLI:NL:CBB:2016:83
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 14/681
5101
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 maart 2016 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigden: mr. M.M. de Vries en J. van Dijk).
Procesverloop
Bij besluit van 6 maart 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2013 vastgesteld op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006.
Bij besluit van 11 september 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en de bedrijfstoeslag 2013 vastgesteld op € 18.206,13.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant en verweerder hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 oktober 2015. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van het volgende.
1.1
Appellant is landbouwer en heeft bij verweerder uitbetaling van bedrijfstoeslag voor het jaar 2013 aangevraagd en hiervoor de percelen 1 tot en met 22 opgegeven met een totale oppervlakte van 42.01 ha.
1.2
In het primaire besluit is vermeld dat appellant over 40,54 toeslagrechten beschikt. De netto bedrijfstoeslag is op basis van een goedgekeurde oppervlakte van 39.87 ha (inclusief slotenmarge van 0.05) vastgesteld op € 18.219,38. Appellant komt 0.67 ha tekort om alle toeslagrechten volledig te verzilveren. Dit heeft ertoe geleid dat appellant € 342,50 terug moet betalen.
1.3
Op 11 juni 2014 heeft er een ambtelijke hoorzitting plaatsgevonden. Appellant heeft naar aanleiding van de hoorzitting nadere stukken opgestuurd.
Bij e-mailbericht van 1 juli 2014 heeft verweerder appellant meegedeeld dat de percelen opnieuw zijn beoordeeld en meer in het bijzonder welke percelen zijn gewijzigd.
Bij e-mailbericht van 8 juli 2014 heeft appellant meegedeeld dat hij alsnog een fysieke meting wenst voor de percelen 1, 2, 3, 4, 6, 8, 11, 13, 14, 15, 16, 19 en 20.
Op 15 juli 2014 heeft er op het bedrijf van appellant een fysieke controle plaatsgevonden met betrekking tot de percelen 1, 2, 3, 4, 6, 8, 11, 13, 14, 15, 16, 19 en 20. Van deze controle is een Rapport fysieke controles (rapport) opgesteld.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en appellants bedrijfstoeslag voor het jaar 2013 vastgesteld op € 18.206,13.
Verweerder heeft bij dit besluit een oppervlakte van 39.84 ha goedgekeurd en is daarbij ten aanzien van een aantal percelen tot een iets grotere oppervlakte gekomen. De aanpassing van de oppervlakte van de percelen heeft niettemin geleid tot een iets grotere terugvordering voor appellant, namelijk: € 355,75. Daar appellant al € 342,50 had terugbetaald en het resterende bedrag van € 13,25 een bedrag onder de € 100,- is, is het bedrag niet teruggevorderd door verweerder. Verweerder heeft aan appellant een vergoeding van de kosten van het bezwaarschrift toegekend à € 974,-.
3. Appellant heeft aangevoerd dat verweerder de AAN-laag slechts aanpast indien deze buiten de meettolerantie valt en dat zijn percelen ettelijke keren zijn aangepast zonder dat de perceelsgrenzen zijn gewijzigd. De conclusie is te trekken dat bij elke aanpassing in eerste instantie sprake was van een afwijking ten opzichte van de werkelijke teledetectieoppervlakte die groter was dan de meettolerantie. De correctie omvat slechts enkele honderdsten van een hectare, veel minder dan de meettolerantie. Dit is in strijd met de uitspraak van het College van 1 mei 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:CA1170).
4. Appellant heeft voorts aangevoerd dat er ernstige twijfels bestaan of toetsing aan de AAN-laag correct is, nu er naar aanleiding van het bezwaarschrift een controle ter plaatse is uitgevoerd. Artikel 35 van Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van
30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers (Verordening 1122/2009) bepaalt dat, wanneer er een fysieke controle wordt uitgevoerd, alle percelen worden gemeten waar niet door middel van teledetectie kan worden vastgesteld dat de door de landbouwer opgegeven oppervlakte correct is. Nergens in die verordening is bepaald dat er tevens een administratieve controle is toegestaan. In het bestreden besluit stelt verweerder andere dan de opgegeven oppervlaktes vast op basis van de AAN-laag ten aanzien van percelen 5, 9, 12 en 21, zonder dat er een fysieke meting aan ten grondslag ligt. Dit is in strijd met Verordening 1122/2009. Tevens weigert verweerder blijkbaar toepassing van de in die verordening genoemde meettolerantie. Verordening 1122/2009 stelt bij een controle ter plaatse niet voor niets vaststelling van de meettolerantie voor alle percelen verplicht, ongeacht of het gaat om teledectiecontrole dan wel GPS-meting. Dit heeft als voordeel dat, wanneer een opgegeven perceelsoppervlakte binnen de meettolerantie van de met teledetectie gemeten oppervlakte valt, geen GPS-meting nodig is. Het gaat hierbij om percelen 9, 12 en 21, waarbij de opgegeven oppervlakte valt binnen de door appellant gemeten meettolerantie. Verweerder stelt op zijn website dat bij een dergelijke opgegeven oppervlakte die binnen de meettolerantie valt, de AAN-laag wordt gecorrigeerd gelijk aan deze opgegeven waarde. Bij genoemde drie percelen is dat niet gebeurd.
5. Appellant heeft voorts aangevoerd dat ten aanzien van perceel 15 (opgave 1.04 ha, fysieke meting 0.96 ha, meettolerantie 0.09) verweerder een oppervlakte van 0.91 ha heeft vastgesteld. Kennelijk is verweerder van mening dat een administratieve controle dan wel teledetectie nauwkeuriger is dan een fysieke meting. Verweerder stelt menigmaal dat een luchtfotometing nauwkeuriger is dan een fysieke meting. Dit is onjuist. Verder heeft appellant uitgebreid uiteengezet dat en waarom naar zijn mening door verweerder uitgevoerde metingen onjuist zijn.
6. Over deze beroepsgronden overweegt het College als volgt.
6.1
Een lidstaat moet administratieve controles uitvoeren op steunaanvragen in het kader van de bedrijfstoeslagregeling, waaronder de verificatie van de subsidiabele oppervlakte. Ter ondersteuning hiervan is een lidstaat op basis van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers (Verordening 73/2009) en Verordening 1122/2009 verplicht om een systeem voor de identificatie van referentiepercelen op te zetten. Verweerder heeft in 2009 een nieuwe kaartlaag – de zogenaamde AAN-laag (Agrarisch Areaal Nederland) – in gebruik genomen ten behoeve van de controles van percelen en subsidiabele oppervlaktes. Deze kaartlaag, die op luchtfoto’s is gebaseerd is nauwkeuriger dan de eerder gehanteerde PIPO-kaart, omdat daarin niet-subsidiabele elementen, zoals paden en dergelijke zijn uitgezonderd. Blijkens artikel 28, eerste lid, aanhef en onder c, van Verordening 1122/2009 dient verweerder bij wijze van administratieve kruiscontrole de opgegeven percelen landbouwgrond met (de oppervlakte van) de referentiepercelen te vergelijken om na te gaan of de percelen landbouwgrond als zodanig voor steun in aanmerking komen. Dat verweerder de AAN-laag heeft gebruikt om te controleren of, en zo ja in hoeverre, de door appellant opgegeven percelen de maximale subsidiabele oppervlakte overschrijden, is dus in overeenstemming met deze regelgeving (vergelijk de uitspraak van het College van 6 juli 2015, ECLI:NL:CBB:2015:238).
6.2
Verweerder heeft in de bezwaarfase de grenzen van de door appellant opgegeven percelen opnieuw beoordeeld aan de hand van de luchtfoto’s. Voorts heeft verweerder naar aanleiding van het e-mailbericht van appellant van 8 juli 2014 ten aanzien van de percelen 1, 2, 3, 4, 6, 8, 11, 13, 14, 15, 16, 19 en 20 een fysieke controle uitgevoerd. Verweerder heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat de resultaten van deze controle zijn geverifieerd aan de hand van de referentiepercelen en de luchtfoto’s van het jaar 2013 en dat uit deze controle is gebleken dat de referentiepercelen juist zijn. Verweerder is van mening dat hij om die reden terecht is uitgegaan van de oppervlakte van de referentiepercelen als maximaal subsidiabele oppervlakte.
6.3
Voor zover appellant betoogt dat verweerder ten aanzien van de percelen 5, 9, 12 en 21 op basis van de AAN-laag ten onrechte andere dan de opgegeven oppervlaktes heeft vastgesteld, omdat daaraan geen fysieke meting ten grondslag ligt en dat dit in strijd is met Verordening 1122/2009, moet worden geoordeeld dat dit betoog faalt. Zoals het College eerder onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 10 april 2014, inzake Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer,
C-485/12,  (ECLI:EU:C:2014: 250) heeft overwogen (uitspraak van 9 februari 2015, ECLI:NL:CBB:2015:30) heeft het Hof overwogen dat artikel 24, tweede lid, van Verordening 796/2004 (dit is de voorloper van Verordening 1122/2009) bepaalt dat de constatering van onjuistheden in de aangifte van de landbouwer aanleiding geeft tot een vervolgactie in de vorm van enige passende administratieve procedure en zo nodig een controle ter plaatse. Dit geldt - ingevolge de doelstelling van artikel 23, eerste lid, van Verordening 796/2004 - ook als die onregelmatigheden aan het licht zijn gekomen door een vergelijking tussen opgegeven percelen landbouwgrond en recente luchtbeelden die worden gebruikt voor actualisering van het systeem voor identificatie van de landbouwpercelen. Wordt een onregelmatigheid geconstateerd dan is het aan de bevoegde autoriteit om te beoordelen welke maatregelen dienen te worden genomen. Uit het voorgaande volgt dat de bevoegde autoriteit die geen enkele twijfel koestert over de meetgegevens die zij heeft ontleend aan de luchtbeelden waarover zij beschikt, in elk geval niet verplicht is om de betrokken percelen ter plaatse op te meten. Zou de bevoegde autoriteit in het geval zij een onregelmatigheid constateert altijd de percelen ter plaatse moeten meten, dan zou de beoordelingsruimte betekenisloos zijn, aldus het Hof. In aanmerking genomen dat appellant ten aanzien van de betreffende percelen zelf niet heeft verzocht om deze fysiek te controleren, daar waar hij dat wel heeft gedaan ten aanzien van de andere percelen, en appellant geen concrete argumenten heeft aangedragen die een duidelijke aanwijzing zouden kunnen opleveren dat de vaststelling van de referentiepercelen op basis van nauwkeurige luchtfoto’s tot onjuiste of in ieder geval onbetrouwbare resultaten heeft geleid en dat een controle ter plaatse het geëigende middel zou zijn om tot een (nog) meer gedegen oppervlaktevaststelling te komen, ziet het College geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van de door verweerder vastgestelde oppervlakte van de hier betreffende percelen (vergelijk de uitspraak van 9 februari 2015, hiervoor aangehaald).
6.4
Voor zover appellant betoogt dat verweerder ten aanzien van de percelen 9, 12 en 21 ten onrechte geen meettolerantie heeft vastgesteld, moet worden geoordeeld dat dit betoog evenzeer faalt. Ingevolge artikel 34, eerste lid, van Verordening 1122/2009 wordt de oppervlakte van de percelen landbouwgrond geconstateerd met behulp van enig middel waarvoor is aangetoond dat het een meting garandeert van een kwaliteit die ten minste gelijkwaardig is aan die welke is voorgeschreven in een geldende technische norm die is opgesteld op het niveau van de Gemeenschap. Een meettolerantie wordt vastgesteld die gelijk is aan een maximaal 1,5 m brede buffer, toegepast op de omtrek van het perceel landbouwgrond. Appellant heeft ter zitting van het College verklaard dat hij – kort gezegd – bij de opgave is uitgegaan van zijn kadastrale oppervlakte en dat hij die binnen de referentiepercelen heeft ingepast. Zoals verweerder ter zitting van het College terecht heeft opgemerkt moet niet van de kadastrale oppervlakte worden uitgegaan, maar van de subsidiabele oppervlakte. Uit het hiervoor onder 6.1 overwogene volgt immers dat niet subsidiabele elementen buiten het referentieperceel vallen en dus niet subsidiabel zijn. Op deze niet tot de percelen landbouwgrond behorende niet subsidiabele elementen is de meettolerantie niet van toepassing (zie de uitspraak van 6 juli 2015, ECLI:NL:CBB:2015:239).
6.5
De opvatting van appellant dat verweerder de door appellant opgegeven oppervlakten had moeten goedkeuren reeds omdat deze oppervlakten binnen de meettolerantie vallen, deelt het College, gezien hetgeen hiervoor is overwogen, dan ook niet. Deze opvatting, die erop neerkomt dat steeds de maximale mogelijke positieve afwijking (1,5 meter maal de omtrek van het perceel) bij de door verweerder gemeten oppervlakte moet worden opgeteld, zou bovendien tot een structureel te hoge uitkomst leiden (vergelijk de uitspraak van
22 oktober 2013, ECLI:NL:CBB:2013:211).
6.6
Voor zover appellant betoogt dat verweerder ten onrechte stelt dat een luchtfotometing nauwkeuriger is dan een fysieke meting, moet worden geoordeeld dat dit betoog faalt. In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet het College geen grond voor het oordeel dat de resultaten van de fysieke controle (GPS-meting) nauwkeuriger zijn dan de metingen op basis van luchtfoto’s (vergelijk de uitspraak van 19 december 2014, ECLI:NL:CBB:2014:484). Wat perceel 15 betreft stelt het College vast dat appellant dit perceel bij de gecombineerde opgave heeft opgegeven met een oppervlakte van 1.04 ha en dat bij de fysieke controle 0.96 ha is vastgesteld. Verweerder heeft bij het bestreden besluit een subsidiabele oppervlakte van 0.91 ha goedgekeurd. Appellant heeft over perceel 15 aangevoerd dat de luchtfoto geen informatie geeft waar de perceelgrens loopt onder de bomen. Appellant verwijst hierbij naar de door verweerder gehanteerde Handleiding waaruit volgt dat de perceelgrens bij bomen dient te worden gelegd op 50 cm vanaf het hart van de stam. Appellant stelt dat bij perceel 15 en de overige percelen die in meer of mindere mate omringd zijn door bomen, de stam niet waarneembaar is op de luchtfoto door de kruin van de boom. Het juist situeren van de perceelgrens is op basis van luchtfoto’s dus niet mogelijk. Dit betoog faalt. Op de winterluchtfoto uit 2014 is duidelijk te zien dat zich aan een rand van het perceel 15 een bomenrij bevindt en dat de perceelgrens op de AAN-laag onder de overhangende takken van die bomenrij is getrokken. Gelet hierop is het College van oordeel dat verweerder de bomenrij terecht niet als landbouwgrond subsidiabel heeft geacht.
6.7
Uit het voorgaande volgt dat de beroepsgronden niet slagen.
7. Appellant heeft voorts aangevoerd dat aan de fysieke controle (GPS-meting) tekortkomingen kleven die hebben geleid tot afwijkende meetresultaten van de perceelsgrenzen. Appellant heeft in dit verband gewezen op de door hem in beroep overgelegde meetresultaten van Kavel 10. Kavel 10 heeft de perceelsgrenzen die niet met GPS-apparatuur konden worden gemeten met TotalStation vastgelegd. Verder heeft appellant erop gewezen dat een meettolerantie gehanteerd moet worden en dat de opgegeven oppervlakte dan wel de door Kavel 10 vastgestelde oppervlakte van een aantal percelen binnen de meettolerantie valt.
8. Deze beroepsgrond faalt. In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet het College geen grond voor het oordeel dat de door verweerder gebruikte apparatuur niet voldoet aan de daaraan te stellen voorwaarden. Voor zover appellant in dit verband heeft verwezen naar afwijkende meetresultaten van Kavel 10, moet worden vastgesteld dat appellant deze gegevens niet in de bezwaarprocedure naar voren heeft gebracht en dat het College op basis van de door appellant in beroep ingebrachte gegevens niet kan vaststellen dat de door verweerder uitgevoerde metingen onjuist zijn. Reeds om die reden komt aan de meetresultaten van Kavel 10 niet de betekenis toe die hij daaraan gehecht wenst te zien. Wat betreft het beroep op de meettolerantie verwijst het College naar hetgeen daaromtrent hiervoor onder 6.4 en 6.5 is overwogen.
9. Ter zitting van het College heeft appellant ten aanzien van een aantal percelen nog aangevoerd dat verweerder de opgegeven oppervlakte onjuist heeft vastgesteld.
10. Deze beroepsgrond faalt evenzeer.
10.1
Wat perceel 1 betreft stelt het College vast dat appellant dit perceel bij de Gecombineerde opgave heeft opgegeven met een oppervlakte van 1.30 ha. Verweerder heeft bij het bestreden besluit een subsidiabele oppervlakte van 1.06 ha goedgekeurd. Appellant heeft ter zitting over perceel 1 aangevoerd dat aan de goedgekeurde oppervlakte van dit perceel de oppervlakte van een naastgelegen strook land zou moeten worden toegevoegd. Appellant heeft perceel 1 met deze strook opgegeven bij zijn Gecombineerde opgave 2013. Appellant stelt dat deze strook eerder in 2010 wel subsidiabel is geacht en dat het gras tussen de bomen door dieren wordt begraasd. Dit betoog slaagt niet. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat deze strook niet valt aan te merken als tijdelijk grasland, omdat het perceel grotendeels uit onkruid bestaat. Verweerder heeft daarbij gewezen op het rapport, en de foto’s. De controleur stelt in zijn rapport dat de strook niet bewerkt kan worden met landbouwwerktuigen en dat de strook afgerasterd is, zodat het vee er geen gebruik van kan maken.
10.2
Wat perceel 8 betreft stelt het College vast dat appellant dit perceel bij de Gecombineerde opgave heeft opgegeven met een oppervlakte van 4.40 ha. Verweerder heeft bij het bestreden besluit een subsidiabele oppervlakte van 4.20 ha goedgekeurd. Appellant heeft over perceel 8 aangevoerd dat aan de goedgekeurde oppervlakte van dit perceel de oppervlakte van een grasstrook van 3 meter breed en ongeveer 60 meter lang moet worden toegevoegd. Verweerder heeft deze strook bestempeld tot toegangspad voor perceel 20, maar appellant stelt dat perceel 20 via een ander pad wordt ontsloten. Dit betoog faalt. Het College onderschrijft het standpunt van verweerder, nu uit het rapport en de luchtfoto’s blijkt dat het een onverhard pad betreft. Zoals het College eerder heeft overwogen levert grond die als pad in gebruik is geen subsidiabele oppervlakte op (zie de uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CBB:2015:17).
11. Tot slot overweegt het College dat de mededeling van appellant in het beroepschrift dat hij verzoekt hetgeen in het bezwaarschrift naar voren is gebracht als herhaald en ingelast te beschouwen – zonder daarbij aan te geven in welk opzicht, in zijn visie, de reactie van verweerder in het bestreden besluit ontoereikend was – onvoldoende is om te spreken van een beroepsgrond waar het College op dient in te gaan.
12. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp in aanwezigheid van mr. W.M.J.A. Duret, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 maart 2016.
w.g. A. Venekamp	w.g. W.M.J.A. Duret