ECLI:NL:RVS:2016:518
Raad van State — Uitspraak 


201409761/1/A3.
Datum uitspraak: 2 maart 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Rotterdam Bulk Terminal B.V. (hierna: R.B.T.),
gevestigd te Vlaardingen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 27 oktober 2014 in zaak nrs. 12/1621,12/4257,12/2726,12/2727 en 12/2728 in het geding tussen:
R.B.T.
en
de staatssecretaris (lees: de minister) van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Zaak bij de rechtbank geregistreerd onder nr. 12/1621
Bij besluit van 11 november 2011 heeft de staatssecretaris het aan R.B.T. op 3 november 2011 door de inspecteurs van de Arbeidsinspectie [inspecteur A] en [inspecteur B] op grond van artikel 28 van de Arbeidsomstandighedenwet gegeven mondelinge bevel tot stillegging van de werkzaamheden ten aanzien van graan en houtpellets in en rond de silo’s, de vlakloods en de lopendebandsystemen op de arbeidsplaats van R.B.T. aan de Schiedamsedijk 16 te Vlaardingen in verband met ernstig gevaar voor personen, schriftelijk bevestigd.
Bij besluit van 6 april 2012 heeft de staatssecretaris het door R.B.T. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Zaak bij de rechtbank geregistreerd onder nr. 12/2726
Bij besluit van 23 december 2011 heeft de staatssecretaris het bevel van 3 november 2011 ingetrokken voor zover het de stillegging van de werkzaamheden in en rond de silo’s betreft.
Bij besluit van 16 mei 2012 heeft de staatssecretaris het door R.B.T. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Zaak bij de rechtbank geregistreerd onder nr. 12/2727
Bij besluit van 10 januari 2012 heeft de staatssecretaris het aan R.B.T. op 5 januari 2012 door de inspecteurs [inspecteur A], [inspecteur B] en [inspecteur C]
gegeven mondelinge bevel, inhoudende dat ten aanzien van graan en andere brandbare stoffen geen werkzaamheden mogen aanvangen, schriftelijk bevestigd.
Bij besluit van 15 mei 2012 heeft de staatssecretaris het door R.B.T. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Zaak bij de rechtbank geregistreerd onder nr. 12/2728
Bij brieven van 12 december 2011 en 31 januari 2012 heeft R.B.T. de staatssecretaris verzocht de bevelen van 3 november 2011 en 5 januari 2012 in te trekken.
Bij besluit van 20 februari 2012 heeft de staatssecretaris deze verzoeken afgewezen.
Bij besluit van 15 mei 2012 heeft de staatssecretaris het door R.B.T. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 26 april 2012 heeft de staatssecretaris de bevelen van 3 november 2011 en 5 januari 2012 geheel ingetrokken.
Bij uitspraak van 27 oktober 2014, voor zover hier van belang, heeft de rechtbank de door R.B.T. tegen voormelde besluiten op bezwaar ingestelde beroepen in zaak nrs. 12/1621, 12/2726 en 12/2727 ongegrond verklaard. Voorts heeft de rechtbank het beroep in zaak nr. 12/2728 gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 15 mei 2012 vernietigd en bepaald dat deze uitspraak in de plaats van het vernietigde besluit treedt.
In dat verband heeft de rechtbank het bezwaar van R.B.T. tegen het besluit van 20 februari 2012 gegrond verklaard en dat besluit herroepen.
Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
R.B.T. heeft een verweerschrift ingediend en voorts incidenteel hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 november 2015, waar de minister, vertegenwoordigd door [inspecteur A] en [inspecteur C], bijgestaan door mr. C.A. Geleijnse, advocaat [NAAM]n Haag, en R.B.T., vertegenwoordigd door [gemachtigden], beiden werkzaam bij R.B.T., en M.A.K. Maes en J.A.K. Maes, beiden werkzaam bij Maes Advies, bijgestaan door mr. E. Broeren, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet is een daartoe aangewezen toezichthouder bevoegd mondeling of bij gedagtekend schrijven te bevelen, dat personen niet mogen blijven in door hem aangewezen plaatsen, of dat door hem aangewezen werkzaamheden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen, indien naar zijn redelijk oordeel dat verblijf of die werkzaamheden ernstig gevaar opleveren voor personen.
Ingevolge het tweede lid wordt een mondeling bevel zo spoedig mogelijk schriftelijk bevestigd aan de werkgever of aan de andere personen, bedoeld in artikel 16, zevende, achtste en negende lid.
Ingevolge het vierde lid trekt de toezichthouder die een bevel als bedoeld in het eerste lid gaf, het bevel in, zodra naar zijn oordeel geen ernstig gevaar meer aanwezig is.
Het hoger beroep van de minister
Met betrekking tot de aangevallen uitspraak in zaak nr. 12/2728
2. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris voorafgaand aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 20 februari 2012, tot afwijzing van de verzoeken om intrekking van de bevelen van 3 november 2011 en 5 januari 2012, zich ten onrechte niet door een nieuwe inspectie van de arbeidsplaats op de hoogte heeft gesteld van de actuele veiligheidssituatie bij R.B.T. Door louter te beoordelen of R.B.T. alle maatregelen had genomen die zij volgens de besluiten van 11 november 2011 en 10 januari 2012 diende te nemen, heeft de staatssecretaris niet alle gegevens vergaard die nodig waren voor de besluitvorming. Dit klemt te meer, nu de staatssecretaris bij besluit van 26 april 2012 op basis van aanvullende informatie van R.B.T. en de door haar getroffen organisatorische maatregelen, die veel minder verstrekkend zijn dan de in de besluiten van 11 november 2011 en 10 januari 2012 genoemde technische maatregelen, alsnog tot intrekking van de bevelen heeft besloten. Gelet hierop is de staatssecretaris teruggekomen van zijn standpunt dat de in deze besluiten genoemde maatregelen alle dienden te worden getroffen alvorens tot die intrekking kon worden overgegaan, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft het beroep in zaak nr. 12/2728 gegrond verklaard, het besluit op het door R.B.T. tegen het besluit van 20 februari 2012 gemaakte bezwaar vernietigd en zelf in de zaak voorziend dat bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 20 februari 2012 herroepen. Nu de bevelen tot stillegging zijn opgeheven bij het besluit van de staatssecretaris van 26 april 2012 bestaat geen aanleiding anderszins in de zaak te voorzien, aldus de rechtbank.
3. De minister betoogt dat de rechtbank bij voormeld oordeel ten onrechte het besluit van 26 april 2012 heeft betrokken. Voorts heeft de rechtbank miskend dat het aan degene is tot wie het bevel tot stillegging van de werkzaamheden is gericht om het geconstateerde ernstige gevaar voor personen op te heffen en de toezichthouders daarover te informeren. Vanaf dat moment mag van hen worden verwacht dat zij zo spoedig mogelijk beoordelen of het bevel kan worden ingetrokken. In dit geval hebben de inspecteurs bij de inspectie op 5 januari 2012 nog overleg met R.B.T. gevoerd. Het door R.B.T. ingenomen standpunt, dat geen ernstig gevaar bestond, stond echter geruime tijd aan verder overleg in de weg, aldus de minister.
3.1.
De verzoeken om intrekking van de bevelen tot stillegging van de werkzaamheden zijn door de staatssecretaris beoordeeld op het moment dat het besluit op die verzoeken werd genomen en op het moment dat op grond van het daartegen gemaakte bezwaar een heroverweging van dat besluit plaatsvond. Laatstgenoemd besluit van 15 mei 2012, waarbij de bezwaren van R.B.T. tegen het besluit van 20 februari 2012 ongegrond zijn verklaard, lag bij de rechtbank ter toetsing voor. De rechtbank heeft het besluit van 26 april 2012 dan ook terecht bij deze toetsing betrokken.
3.2.
Zoals R.B.T. terecht stelt, heeft zij, ondanks haar opvatting dat geen gevaar bestond dat de bevelen tot stillegging van de werkzaamheden rechtvaardigde, inspanningen verricht om aan de veiligheidsnormen, neergelegd in de besluiten van 11 november 2011 en 10 januari 2012 te voldoen en de inspecteurs regelmatig over de getroffen maatregelen geïnformeerd.
Zoals volgt uit hetgeen hierna onder 4.1, 5.1 en 8.1 wordt overwogen, heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de staatssecretaris op grond van de bevindingen bij de inspecties op 2 november 2011 en 5 januari 2012 en de conclusies van het explosieveiligheidsdocument (hierna: EVD; versie van december 2011), dat R.B.T. op aanwijzing van de staatssecretaris na de stillegging van de werkzaamheden in november 2011 door Maes Advies heeft laten opstellen, zich bij het besluit van 10 januari 2012 terecht op het standpunt heeft gesteld dat ernstig gevaar voor personen bestond.
Maes Advies heeft echter bij brief van 30 januari 2012 de conclusies van het EVD van december 2011 genuanceerd en gesteld dat, gezien de aard van de activiteiten van R.B.T., die zich beperken tot het verplaatsen en het opslaan van producten zonder aanvullende bewerking ervan, en de door R.B.T. getroffen technische en organisatorische maatregelen, geen ernstig gevaar voor personen door de mogelijkheid van stofexplosies bestaat. Volgens Maes Advies vindt tijdens het transport van de producten geen stofvorming plaats, omdat dat met grote en lange bandtransporteurs gebeurt, waarbij het getransporteerde product veelal in rust is. Er is slechts stofvorming tijdens het inbrengen en het uitladen van de producten in de silo’s en de vlakloods en bij de overstortpunten van het transportsysteem. De stofconcentratie is hierbij echter met grote waarschijnlijkheid niet zodanig dat er een explosieve omgeving is. Dat geen ernstig gevaar aanwezig is, kan volgens Maes Advies uit het EVD van december 2011 worden afgeleid. In dit document zijn de kritische plaatsen binnen het bedrijf van R.B.T. door middel van kleuren aangeduid. De aanduiding rood wijst op een locatie waar het risico groot zou kunnen zijn indien ter plaatse in het geheel geen maatregelen zouden zijn getroffen. De aanduidingen geel en groen corresponderen met het risico dat resteert na het treffen van maatregelen. De situatie bij R.B.T. op het moment van het opstellen van het EVD voldeed strikt genomen niet aan de ATEX 137-normen. Met het oog daarop verdiende het aanbeveling de in het EVD genoemde aanvullende maatregelen te treffen. Dit betekent echter uitdrukkelijk niet dat bij afwezigheid van die maatregelen ernstig gevaar voor personen aanwezig is, aldus Maes Advies. Ten slotte noemt zij in de brief van 30 januari 2012 diverse door R.B.T. getroffen organisatorische en technische maatregelen om de effecten van een stofexplosie zoveel mogelijk te beperken.
R.B.T. heeft deze brief van Maes Advies met het verzoekschrift van 31 januari 2012 aan de staatssecretaris toegezonden. Gelet op de door Maes Advies in de brief gemaakte nuancering van de conclusies van het EVD van december 2011 heeft de staatssecretaris bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 20 februari 2012 ten onrechte geen nader onderzoek naar de actuele situatie verricht en slechts volstaan met de vaststelling dat blijkens de inhoud van het verzoekschrift niet alle te nemen maatregelen, genoemd in het EVD, waren getroffen en zich op grond daarvan op het standpunt gesteld dat nog steeds ernstig gevaar voor personen bestond.
Het betoog faalt.
Het incidenteel hoger beroep van R.B.T.
Met betrekking tot de aangevallen uitspraak in zaak nr. 12/1621
4.    R.B.T. betoogt dat de rechtbank met de overweging dat in geschil is of de situatie bij R.B.T. ten tijde van de inspecties op 26 oktober 2011 en 2 november 2011 zo gevaarlijk was dat stillegging van de werkzaamheden op 3 november 2011 gerechtvaardigd was, ten onrechte suggereert dat R.B.T. erkent dat überhaupt gevaar voor personen bestond.
Volgens haar hebben de inspecteurs ten onrechte geconcludeerd dat stofexplosiegevaar bestond op basis van een beoordeling van de situatie die slechts vanaf de buitenzijde van de silo’s en vanuit de ingang van de vlakloods heeft plaatsgevonden. Daardoor is een vertekend beeld ontstaan van de hoeveelheid in deze ruimtes aanwezig stof, omdat vanuit het licht het donker werd ingekeken. Ook hebben de inspecteurs aan de werknemers die tijdens de inspecties aan het werk waren niet gevraagd in hoeverre het zicht door stof werd belemmerd. Uit de mate van die belemmering kan het mogelijke explosiegevaar blijken, aldus R.B.T. Zij stelt dat, indien zoveel stof aanwezig was dat dat gevaar bestond, dit dermate slecht zicht zou hebben veroorzaakt dat het voor de werknemers niet mogelijk was geweest werkzaamheden te verrichten.
4.1.
Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet is een daartoe aangewezen toezichthouder bevoegd te bevelen dat door hem aangewezen werkzaamheden worden gestaakt of niet mogen worden aangevangen, indien naar zijn redelijk oordeel die werkzaamheden ernstig gevaar opleveren voor personen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht getoetst of de staatssecretaris in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat bij de werkzaamheden op de arbeidsplaats bij R.B.T. zodanig ernstig gevaar voor personen bestond dat de problemen niet met aanpassingen tijdens het werk konden worden opgelost en tot stillegging van de werkzaamheden moest worden bevolen. Dat R.B.T meende dat in het geheel geen gevaar voor personen bestond, maakt niet dat de rechtbank ten onrechte aan dit beoordelingskader heeft getoetst.
De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat R.B.T. in bezwaar de in het besluit van 11 november 2011 vermelde, tijdens de inspecties door de inspecteurs vastgestelde aanwezigheid van de stoflaag en stofwolken in de silo’s en de vlakloods en in en rond de lopendebandsystemen niet heeft bestreden. Een van deze inspecteurs heeft ter zitting bij de rechtbank verklaard dat zij bij de inspecties de situatie ter plaatse goed hebben kunnen beoordelen. Ter zitting bij de Afdeling heeft deze inspecteur verklaard dat tijdens de inspectie op 2 november 2011 is vastgesteld dat op dat moment graan werd verplaatst, waarbij grote hoeveelheden stof omhoog wervelden, zodanig dat van de bij de werkzaamheden gebruikte bobcat nog slechts de lichten zichtbaar waren. In de silo’s lag een grote stoflaag op de vloer, waarin bandensporen en voetstappen zichtbaar waren. De inspecteurs werden begeleid door een medewerker van R.B.T. en hebben gesproken met de chauffeur van de bobcat, die op dat moment in een silo aan het werk was. Hij droeg een mondkapje dat vol stof zat en verklaarde dat hij in verband met het stof regelmatig even naar buiten moest gaan, aldus de inspecteur. In reactie op de door R.B.T. naar voren gebrachte vuistregel, dat een stofwolk eerst bij een zicht van minder dan een meter tot ontploffing kan komen, heeft de minister gemotiveerd uiteengezet dat ook indien de concentratie stof gemiddeld gezien lager is dan nodig is voor ontsteking, lokaal stofwolken met een verhoogde concentratie stof kunnen worden gevormd die explosief kunnen zijn. Gelet hierop ziet de Afdeling evenals de rechtbank in het door R.B.T. aangevoerde geen aanleiding om de aan het bevel tot stillegging van de werkzaamheden ten grondslag gelegde inschatting van de inspecteurs van het explosiegevaar wegens de combinatie van stof en stofwolken in voormelde ruimtes en de daar aanwezige niet-explosieveilige arbeidsmiddelen, niet te volgen.
Het betoog faalt.
5.    R.B.T. betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de conclusies in het EVD bevestigen dat een ernstig gevaar voor personen bestond. Zij voert daartoe aan dat de opsteller van het EVD, Maes Advies, bij de inspectie op 5 januari 2012, in de brief van 30 januari 2012 en ter zitting bij de rechtbank gemotiveerd heeft uiteengezet dat de in het EVD aangeduide risico’s betrekking hebben op de theoretische situatie dat ter plaatse geen technische of organisatorische maatregelen zouden zijn getroffen en een deel van de genoemde risico’s geen gevolgen heeft voor personen, omdat tijdens werkzaamheden als het vullen van de silo’s en de vlakloods geen personen in die ruimtes aanwezig zijn. In het EVD is geconcludeerd dat de inrichting van de gebouwen op bepaalde onderdelen niet voldoet aan de Europese richtlijnen ATEX 137. Met het oog hierop is vermeld welke maatregelen genomen moeten worden. Dit betekent echter niet dat volgens het EVD ernstig gevaar voor personen binnen het bedrijf bestond zolang die maatregelen niet werden getroffen, aldus R.B.T.
5.1.
Uit de bij het EVD van december 2011 behorende gevarenzone-indeling volgt dat in de vlakloods en de silo’s en bij een deel van de transportbanden tijdens het op- en overslaan van brandbare stoffen een explosieve atmosfeer kan ontstaan en op een aantal plaatsen mogelijke ontstekingsbronnen aanwezig zijn. Zo wordt een transportband in de vlakloods, waar niet wordt schoongemaakt wanneer er een product is opgeslagen en geen kunstmatige plaatselijke ventilatie aanwezig is, genoemd als een locatie waar veel stofafzetting en derhalve continu of regelmatig gedurende lange perioden een explosiegevaarlijke atmosfeer is. De apparatuur is niet overal (zichtbaar) geaard. Hierdoor zou het mogelijk kunnen zijn dat er statische ontladingen plaatsvinden die een mogelijk explosiefmengsel ontsteken. De installaties moeten zichtbaar geaard en doorverbonden worden, aldus het EVD. In de risicobeoordeling, bijlage 1 bij het EVD, zijn de gevaren bij R.B.T. geïdentificeerd en ondergebracht in risicocategorieën. Volgens deze beoordeling, als toegelicht in paragraaf 2.11.2 van het EVD, is er binnen het bedrijf van R.B.T. op een deel van de genoemde locaties ontoelaatbaar risico - risiconiveau A, B en C - en zijn risicobeperkende maatregelen nodig.
De minister heeft zich in het verweerschrift terecht op het standpunt gesteld dat het nadien bij brief van 30 januari 2012 door Maes Advies gestelde, dat de in het EVD aangeduide risico’s zien op een theoretische situatie waarbij in het geheel geen maatregelen zijn genomen, niet reeds uit het EVD zelf blijkt. In het EVD worden als uitgangspunten voor de gevarenzone-indeling vermeld:
"De beschreven gevarenzones zijn gebaseerd op de te nemen technische en organisatorische maatregelen. Deze maatregelen zijn een voorwaarde voor de beschreven zone-indeling en dienen dan ook op basis van de vermelde prioriteiten uitgevoerd te worden. Wordt niet voldaan aan de realisatie van de uit te voeren taken, dan zal de gevarenzone-indeling aangepast moeten worden. Dit moet gebeuren aan [de hand van] de dan geldende bedrijfssituatie".
Naar de minister met juistheid heeft aangevoerd, heeft R.B.T. erkend dat tijdens de inspecties op 26 oktober 2011 en 2 november 2011 door haar werknemers werkzaamheden werden verricht in de silo’s. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat zich derhalve personen bevonden in de binnenruimtes waar het gevaar voor een stofexplosie aanwezig was.
Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich mede op grond van het EVD op het standpunt heeft mogen stellen dat ernstig gevaar voor personen bestond.
Het betoog faalt.
Met betrekking tot de aangevallen uitspraak in zaak nr. 12/2726
6.    R.B.T. betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris, met het noemen in het besluit op bezwaar van 16 mei 2012 van de reden voor de intrekking van het bevel van 3 november 2011 en voor het feit dat die intrekking tot de werkzaamheden in de silo’s is beperkt, niet is ingegaan op het door haar tegen het besluit van 23 december 2011 gemaakte bezwaar. Voorts bestrijdt zij dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, het beroep tegen het besluit van 16 mei 2012 is beperkt tot de grond dat aan dat besluit voormeld motiveringsgebrek kleeft. In het beroepschrift is gemotiveerd uiteengezet waarom R.B.T. zich niet in dat besluit kan vinden. Daartoe is verwezen naar de bezwaarschriften van 12 december 2011, 31 januari 2012 en 1 maart 2012 en het aanvullende beroepschrift van 11 april 2012, dat is ingediend tegen het besluit van 6 april 2012, en verzocht de inhoud van deze stukken als herhaald en ingelast te beschouwen, aldus R.B.T.
6.1.
De rechtbank heeft terecht in het door R.B.T. in beroep aangevoerde geen grond gezien voor het oordeel dat het besluit van 16 mei 2012 onvoldoende is gemotiveerd. Naast de in het besluit vermelde reden voor de opheffing van de stillegging van de werkzaamheden in de silo’s, gelegen in het feit dat daar geen explosiegevaar meer aanwezig was omdat het graan uit de silo’s was verwijderd, heeft de staatssecretaris met betrekking tot het bezwaar dat het besluit van 23 december 2011 ten onrechte niet mede de opheffing van de stillegging van de werkzaamheden in en rond de vlakloods en de lopendebandsystemen inhield, overwogen dat de situatie met betrekking tot die bedrijfsonderdelen niet was gewijzigd ten opzichte van de situatie bij de inspecties die tot die stillegging hebben geleid. R.B.T. heeft niet met bewijs gestaafd dat die situatie wel zodanig was gewijzigd dat de opheffing ten onrechte tot de silo’s is beperkt.
In de stukken waarnaar R.B.T. verwijst, bestrijdt zij dat ernstig gevaar voor personen heeft bestaan. Voor zover R.B.T. met de verwijzing naar deze stukken heeft bedoeld te betogen dat de staatssecretaris in het besluit van 16 mei 2012 ten onrechte niet is teruggekomen van zijn standpunt dat een ernstig gevaar voor personen bestond, heeft de staatssecretaris in dit besluit in het licht van het hiervoor overwogene mogen volstaan met de verwijzing naar het besluit van 6 april 2012, waarin gemotiveerd is weergegeven waarom dat gevaar door hem aanwezig is geacht.
Het betoog faalt.
Met betrekking tot de aangevallen uitspraak in zaak nr. 12/2727
7.    R.B.T. betoogt dat de rechtbank bij de toetsing van het besluit op bezwaar van 15 mei 2012 ten onrechte heeft beoordeeld of de bedrijfsvoering van R.B.T. op 5 januari 2012 zodanig was gewijzigd ten opzichte van de situatie die tot het bevel van 3 november 2011 heeft geleid, dat aanleiding bestaat de inschatting van de staatssecretaris van het explosiegevaar op 5 januari 2012 niet te volgen. Volgens R.B.T. heeft de rechtbank aldus miskend dat het besluit van 10 januari 2012, waarbij de staatssecretaris het mondeling gegeven bevel van 5 januari 2012 schriftelijk heeft bevestigd, is gebaseerd op het EVD. In het besluit van 10 januari 2012 is vermeld dat R.B.T. alle noodzakelijke maatregelen, genoemd in dat document, moet uitvoeren. Dit besluit heeft derhalve een andere grondslag dan het besluit van 11 november 2011, aldus R.B.T.
7.1.
Bij de beoordeling van de besluitvorming met betrekking tot het preventieve bevel van 5 januari 2012 ligt, evenals bij de beoordeling van de besluitvorming met betrekking tot het bevel tot stillegging van de werkzaamheden van 3 november 2011, ter toetsing voor of de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zodanig ernstig gevaar voor personen bestond dat aanleiding bestond om tot het bevel over te gaan.
Aan het besluit op bezwaar van 15 mei 2012 heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat op 5 januari 2012 het risico van een stofexplosie en de schadelijke gevolgen daarvan nog niet voldoende was beperkt, gelet op de vaststelling door de inspecteurs tijdens de inspectie en hun overleg met R.B.T. op 5 januari 2012 dat R.B.T. daartoe nog onvoldoende maatregelen had genomen. Gelet hierop en op de bij de Arbeidsinspectie aanwezige informatie dat R.B.T. een schip met graan verwachtte, bestond volgens de staatssecretaris bij de te verwachten hervatting van de werkzaamheden in en rond de silo’s opnieuw ernstig gevaar voor personen, zodat volgens hem op 5 januari 2012 terecht is bevolen dat geen laad-, los-, op- of overslagwerkzaamheden mochten aanvangen.
De rechtbank heeft bij de toetsing van het besluit van 15 mei 2012 derhalve terecht beoordeeld of het ernstige gevaar, dat naar haar oordeel door de staatssecretaris op 3 november 2011 aanwezig mocht worden geacht, op 5 januari 2012 door het nemen van afdoende maatregelen was weggenomen.
8.    R.B.T. betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat, gelet op de gegrondverklaring van het beroep in zaak nr. 12/2728, het beroep in zaak nr. 12/2727 ook gegrond is. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank voor de gegrondverklaring van het beroep in zaak nr. 12/2728, tegen het besluit van 15 mei 2012 op het bezwaar tegen het besluit van 20 februari 2012, van belang heeft geacht dat de staatssecretaris bij besluit van 26 april 2012 de bevelen tot stillegging heeft ingetrokken naar aanleiding van de door R.B.T. getroffen maatregelen, die minder verstrekkend zijn dan de maatregelen die R.B.T. volgens de besluiten van 11 november 2011 en 10 januari 2012 diende te nemen. De rechtbank heeft geoordeeld dat aan het besluit van 15 mei 2015 in zaak nr. 12/2728 een motiveringsgebrek kleeft, omdat daarbij alleen is beoordeeld of de laatstgenoemde maatregelen waren genomen. Hieruit volgt dat aan het besluit van 15 mei 2015 in zaak nr. 12/2727 evenzeer een motiveringsgebrek kleeft, nu de staatssecretaris ook aan dat besluit ten grondslag heeft gelegd dat R.B.T. op 5 januari 2012 nog niet alle in het besluit van 11 november 2011 vermelde maatregelen had uitgevoerd. Voorts heeft de rechtbank voor de gegrondverklaring van het beroep in zaak nr. 12/2728 van belang geacht dat de staatssecretaris zich voorafgaand aan het besluit van 20 februari 2012 ten onrechte niet op de hoogte heeft gesteld van de actuele stand van zaken bij R.B.T.
De stellingen van R.B.T. omtrent de onvoldoende constructieve opstelling van de staatssecretaris en de vraag op welk moment de stillegging bij voldoende medewerking van de staatssecretaris had kunnen en moeten worden opgeheven, zijn bij de beoordeling van de besluitvorming in zaak nr. 12/2727 evenzeer relevant, aldus R.B.T.
Zij betoogt voorts dat de rechtbank, met het oordeel dat niet is gebleken dat aanleiding bestaat de inschatting van de staatssecretaris van het bestaan van ernstig gevaar voor personen op 5 januari 2012 niet te volgen, voorbij gaat aan de maatregelen die op dat moment waren getroffen.
8.1.
Zoals volgt uit hetgeen hiervoor onder 3.2 is overwogen, heeft de rechtbank bij de gegrondverklaring van het beroep met zaak nr. 12/2728 terecht van belang geacht dat de staatssecretaris bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 20 februari 2012 ten onrechte zonder nader onderzoek en uitsluitend op grond van de inhoud van de door R.B.T. ingediende verzoeken om intrekking van de bevelen heeft beoordeeld of alle noodzakelijke maatregelen waren getroffen, temeer nu de staatssecretaris op 26 april 2012 op grond van minder verstrekkende maatregelen dan de in de besluiten van 11 november 2011 en 10 januari 2012 vermelde maatregelen tot intrekking van de bevelen heeft besloten.
Voor de besluitvorming omtrent het preventieve bevel van 5 januari 2012 geldt echter dat voorafgaand aan dat bevel door de inspecteurs van de Arbeidsinspectie die dag een inspectie op de arbeidsplaats van R.B.T. is uitgevoerd. Daarbij is gesproken met R.B.T. en Maes Advies. De inspecteurs hebben bij deze inspectie vastgesteld dat op dat moment onvoldoende maatregelen waren genomen om het risico van een stofexplosie te beheersen. Het oordeel van de staatssecretaris is daarmee gebaseerd op de toen actuele situatie bij R.B.T.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat niet is gebleken dat de bedrijfsvoering van R.B.T. op 5 januari 2012 zodanig was gewijzigd dat de inschatting van de staatssecretaris van het explosiegevaar op dat moment niet kan worden gevolgd. Het besluit van 26 april 2012 doet aan de juistheid van dat oordeel niet af. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de stellingen van R.B.T., dat de staatssecretaris zich onvoldoende constructief heeft opgesteld en niet, althans onvoldoende, heeft meegedacht over minder vergaande maatregelen om de bedrijfsvoering te kunnen hervatten, geen betrekking hebben op de vraag naar het al dan niet bestaan van een gevaarsituatie op 5 januari 2012.
Het betoog faalt.
Met betrekking tot de aangevallen uitspraak in zaak nr. 12/2728
9.    R.B.T. betoogt dat de rechtbank, met het oordeel dat niet aannemelijk is geworden dat de staatssecretaris het er op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet daarheen had kunnen en moeten leiden dat reeds bij het besluit van 20 februari 2012 de besluiten tot stillegging van de werkzaamheden konden worden opgeheven, heeft miskend dat de bevelen tot die stillegging al geruime tijd vóór 20 februari 2012 hadden moeten worden ingetrokken.
9.1.
Anders dan R.B.T. kennelijk veronderstelt, heeft de rechtbank aldus geen oordeel gegeven over de mogelijkheid tot intrekking van de bevelen op 20 februari 2012, maar terecht haar oordeel beperkt tot de constatering dat het verzoekschrift van R.B.T. van 31 januari 2012 de staatssecretaris tot nader onderzoek had moeten bewegen en dat het besluit van 20 februari 2012 herroepen diende te worden omdat bij gebreke aan dat onderzoek in strijd met artikel 3:2 van de Awb bij de voorbereiding van dat besluit niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten is vergaard.
Het betoog faalt.
10. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Rotterdam Bulk Terminal B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep van de minister opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1007,04 (zegge: duizendzeven euro en vier cent), waarvan € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III.    bepaalt dat van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een griffierecht van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. De Wilde
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2016
598.