ECLI:NL:RVS:2016:72
Raad van State — Uitspraak 


201404076/1/A1.
Datum uitspraak: 13 januari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 april 2014 in zaak
nr.13/2804 in het geding tussen:
[appellante]
en
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oost (thans: het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Oost).
Procesverloop
Bij besluit van 16 januari 2009 heeft het dagelijks bestuur [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast het in afwijking van de verleende vervangingsvergunning gebouwde terras bij haar [woonboot] te verwijderen en verwijderd te houden uit de wateren van stadsdeel Oost.
Bij besluit van 10 mei 2012 heeft het dagelijks bestuur [appellante] onder oplegging van een last onder bestuursdwang gelast dat terras in overeenstemming te brengen met de op 7 september 2007 verleende vervangingsvergunning, alsmede het terras bestaande uit Homan Mylos drijvende betonblokken te verwijderen en verwijderd te houden uit de wateren van stadsdeel Oost.
Bij besluit van 23 april 2013 heeft het dagelijks bestuur het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 16 januari 2009 niet-ontvankelijk verklaard en het door haar gemaakte bezwaar tegen het besluit van 10 mei 2012 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 april 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 23 april 2013 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 november 2014, waar [appellante], bijgestaan door B. Garnaat, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. C.R. Waal, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend met het oog op het inwinnen van nadere schriftelijke inlichtingen als bedoeld in artikel 8:45 van de Algemene wet bestuursrecht. Bij brief van 1 juli 2015 heeft het algemeen bestuur nadere inlichtingen verstrekt. Daarop is door [appellante] bij brief van 1 augustus 2015 gereageerd.
Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gelaten. De Afdeling heeft het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Het dagelijks bestuur heeft aan [appellante] bij besluit van 7 september 2007 krachtens artikel 2.3.3 van de Verordening op de haven en het binnenwater 2006 een vervangingsvergunning verleend voor de [woonboot]. In augustus 2008 is de nieuwe woonboot geplaatst. Deze woonboot is voorzien van een terras met omheining. Voorts is bij de woonboot een tweede terras, bestaande uit Homan Mylos betonblokken (hierna: het vlot) aanwezig.
2. Nu [appellante] geen beroep heeft ingesteld tegen het besluit van 23 april 2013, voor zover daarin haar bezwaar tegen het besluit van 16 januari 2009 niet-ontvankelijk is verklaard, dient hetgeen zij in hoger beroep in zoverre tegen het besluit van 23 april 2013 heeft aangevoerd, buiten beschouwing te blijven.
3. Voor zover in het besluit van 23 april 2013 het bezwaar tegen het besluit van 10 mei 2012 ongegrond is verklaard, heeft het dagelijks bestuur daaraan ten grondslag gelegd dat het terras is gebouwd in afwijking van de bij besluit van 7 september 2007 verleende vervangingsvergunning en dat voor het vlot niet de vereiste ontheffing krachtens artikel 2.5.2, tweede lid, van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob) is verleend.
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het dagelijks bestuur niet bevoegd was handhavend op te treden nu de vervangingsvergunning mede ziet op het terras en het vlot, dat zij tezamen met de vervangen woonboot heeft gekocht, reeds sinds 1987 aanwezig is.
4.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[-]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan [-].
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12.
Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) stelt de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken.
Ingevolge artikel 121 van de Gemeentewet blijft de bevoegdheid tot het maken van gemeentelijke verordeningen ten aanzien van het onderwerp waarin door wetten, algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen is voorzien, gehandhaafd, voor zover de verordeningen met die wetten, algemene maatregelen van bestuur en provinciale verordeningen niet in strijd zijn.
Ingevolge artikel 2.2.1 van de Vob , zoals deze gold ten tijde hier van belang, wordt verstaan onder:
a. woonboot: een vaartuig, daaronder begrepen een object te water, dat hoofdzakelijk wordt gebruikt als of is bestemd tot woonverblijf, niet zijnde een object dat valt onder de Woningwet;
[-]
e. object: een al dan niet drijvend voorwerp of vaartuig dat in, op of boven het water is aangebracht of afgemeerd en dat niet behoort tot enig andere in dit hoofdstuk genoemde categorie;
[-].
Ingevolge artikel 2.3.3, eerste lid, is het verboden, zonder of in afwijking van de vergunning van het college een woonboot te vervangen.
Ingevolge artikel 2.5.2, eerste lid, is het verboden een object in, op of boven het water te plaatsen of te houden.
Ingevolge het tweede lid kan het college van het eerste lid ontheffing verlenen.
Het terras
4.2. Het terras maakt onderdeel uit van de woonboot, nu het aan de woonboot is gebouwd. Voorts is op de tekening behorend bij de verleende vervangingsvergunning een terras ingetekend. Het standpunt van het dagelijks bestuur, dat het terras een object is in de zin van artikel 2.2.1, onder e, van de Vob, wordt derhalve niet gevolgd. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat dit standpunt zich niet verdraagt met de omstandigheid dat de [appellante] opgelegde last zich beperkt tot het verwijderen en verwijderd te houden van het terras, voor zover het in afwijking van de vervangingsvergunning is gebouwd.
4.3. Ingevolge artikel 2.2.1, aanhef en onder a, van de Vob zien de in geding zijnde bepalingen van de Verordening niet op een woonboot, zijnde een object dat valt onder de Woningwet. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 3 juni 2015 in zaak nr. 201404848/1/A3 heeft overwogen worden de bepalingen van de Vob geacht evenmin van toepassing te zijn op een woonboot, zijnde een bouwwerk in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Voor het antwoord op de vraag of een woonboot een bouwwerk is in de zin van laatstgenoemde bepaling, heeft de Afdeling in deze uitspraak overwogen dat doorslaggevend is of de woonboot is bedoeld om ter plaatse te functioneren.
4.4. De woonboot, waarvan het terras onderdeel uitmaakt, moet worden aangemerkt als een bouwwerk, voor het bouwen waarvan ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo een omgevingsvergunning is vereist. De woonboot is immers bedoeld om ter plaatse als woning te functioneren, nu deze sinds jaren door [appellante] wordt bewoond en een plaatsgebonden karakter heeft. Gelet hierop zijn de bepalingen van de Vob niet van toepassing op de woonboot. Het dagelijks bestuur was derhalve niet bevoegd op grond van die bepalingen handhavend op te treden tegen het terras. Dat, als gesteld door het algemeen bestuur, [appellante] niet heeft aangevoerd dat haar woonboot een bouwwerk is, leidt niet tot een ander oordeel, nu [appellante] heeft aangevoerd dat het dagelijks bestuur niet bevoegd was handhavend op te treden en in dat verband de vraag beantwoord moet worden of haar woonboot een bouwwerk is waarop de Wabo van toepassing is, nog daargelaten dat de bevoegdheidsvraag een ambtshalve te beoordelen aspect is. Voorts maakt de omstandigheid dat de Afdeling in de uitspraak van 16 april 2014 in zaak nr. 201306684/1/A1 heeft geoordeeld dat woonboten bouwwerken in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo kunnen zijn, anders dan het algemeen bestuur heeft gesteld, niet dat woonboten ten tijde van het bestreden besluit geen bouwwerken waren.
Het betoog slaagt in zoverre.
Het vlot
4.5. Het vlot maakt geen onderdeel uit van de woonboot, maar is een object in de zin van artikel 2.2.1, onder e, van de Vob. Daarbij is van belang dat het vlot reeds aanwezig was voordat de woonboot werd gebouwd en op de tekening behorend bij de verleende vervangingsvergunning niet is ingetekend. Dat het vlot is bevestigd aan de woonboot, doet hieraan niet af. Het vlot is echter wel een bouwwerk voor het bouwen waarvan ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo een omgevingsvergunning is vereist. Het is immers al jarenlang aanwezig en bedoeld om ter plaatse als terras te gebruiken, zodat het een plaatsgebonden karakter heeft.
4.6. In de Vob, zoals deze ten tijde hier van belang gold, is alleen in artikel 2.2.1, onder a, in de definitie van woonboot, uitdrukkelijk een afbakening richting de Woningwet gemaakt. Met betrekking tot objecten anders dan woonboten zijn de bepalingen van de Vob niet buiten toepassing verklaard indien deze objecten onder het regime van de Woningwet vallen. Uit de toelichting bij de Vob noch anderszins is gebleken dat is bedoeld met betrekking tot deze objecten samenloop van de Vob en de Woningwet te voorkomen. De Afdeling ziet zich daardoor gesteld voor de vraag of artikel 2.5.2 van de Vob geldt naast artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo.
4.7. Daartoe overweegt de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van 30 december 2015 in zaak nr. 201501818/1/A3, dat de Vob weliswaar in werking is getreden op 1 februari 2010 en dus voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wabo, maar na de inwerkingtreding van de Woningwet en de Wro. Omdat het verbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo al was opgenomen in de Woningwet en op dit punt geen inhoudelijke wijziging in de wetgeving heeft plaatsgehad, dient de verbindendheid van artikel 2.5.2 van de Vob te worden beoordeeld in het licht van artikel 121 van de Gemeentewet.
4.8. In de uitspraak van 30 december 2015 heeft de Afdeling overwogen dat de Wabo ziet op activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving. Hieronder vallen ook de inrichting en het beheer van de openbare ruimte voor zover het gaat om water in de gemeente Amsterdam, waarop de Vob ziet. De activiteit bouwen wordt gelet op artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo onder meer gereguleerd door het bestemmingsplan, waarbij gelet op artikel 3.1, eerste lid, van de Wro regels over het grondgebruik kunnen worden gesteld uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening. De regeling in de Vob is mede getroffen met het oog op een doelmatig gebruik van de ligplaatscapaciteit, de openbare orde en de vlotte en veilige doorvaart. Gelet op de verschillende motieven die aan de Vob en aan voormelde hogere regelgeving ten grondslag liggen, bevat de Vob in zoverre geen regeling ten aanzien van een onderwerp waarin door de genoemde hogere regelingen is voorzien. Voor zover de bepalingen in de Vob daarnaast zijn gegeven met het oog op de ordening en welstand is er wel een zekere overlap met de Wabo, de Woningwet en de Wro, maar dit leidt niet tot strijd tussen de Vob en deze wettelijke regelingen.
Uit het voorgaande volgt dat ten aanzien van het vlot artikel 2.5.2 van de Vob van toepassing is. Nu vast staat dat voor het vlot geen ontheffing krachtens het tweede lid van dat artikel is verleend, was het dagelijks bestuur bevoegd tegen het vlot handhavend op te treden. Dat het vlot, als gesteld, reeds vanaf 1987 aanwezig is, maakt dat niet anders,
Het betoog faalt in zoverre.
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur in redelijkheid van handhavend optreden tegen het vlot had behoren af te zien. Daartoe voert zij aan dat handhavend optreden in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, nu het dagelijks bestuur het vlot geruime tijd heeft gedoogd. Voorts heeft de rechtbank volgens [appellante] niet onderkend dat er concreet zicht bestaat op legalisering van het vlot. Evenmin heeft de rechtbank onderkend dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, nu zij reeds in financiële problemen is gekomen vanwege verbeurte van de dwangsom, die haar bij besluit van 16 januari 2009 is opgelegd ter zake van de woonboot, aldus [appellante].
5.1. In het aangevoerde wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het dagelijks bestuur in redelijkheid van handhavend optreden had behoren af te zien. Aan de omstandigheid dat het vlot reeds sinds 1987 aanwezig was, mocht [appellante] niet het vertrouwen ontlenen dat daartegen niet handhavend zou worden opgetreden. Voorts bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het dagelijks bestuur zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen concreet zicht bestaat op legalisering van het vlot. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het dagelijks bestuur heeft toegelicht dat het niet bereid is het vlot te legaliseren omdat de woonboot een terras heeft en volgens de Nota Gebruik Openbaar Water 1998 bij een woonboot maar één terras is toegestaan en dat [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat het vlot gelet op toekomstig beleid van de gemeente Amsterdam zal kunnen worden gelegaliseerd. Voorts maakt de omstandigheid dat aan [appellante] eerder een last onder dwangsom is opgelegd het opleggen van een last onder bestuursdwang niet onevenredig, reeds omdat eerstgenoemde last geen betrekking had op het vlot.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij het besluit van 23 april 2013 in stand heeft gelaten, voor zover dat ziet op het besluit van 10 mei 2012, voor zover het ziet op het terras. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 23 april 2013 in zoverre alsnog vernietigen. De Afdeling ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten. Het strekt te ver om in het kader daarvan op een andere wettelijke grondslag een bevoegdheid tot handhavend optreden aanwezig te achten. De Afdeling zal op na melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van 10 mei 2012 zal worden herroepen voor zover het ziet op het terras. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Het voorgaande betekent dat de besluiten van 10 mei 2012 en van 23 april 2013 voor zover die zien op het vlot in stand blijven.
7. Het algemeen bestuur zal op na te vermelden wijze tot vergoeding in de kosten worden veroordeeld die bij [appellante] in verband met de behandeling van haar bezwaar, beroep en hoger beroep zijn opgekomen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 april 2014 in zaak nr. 13/2804, voor zover de rechtbank daarbij het besluit van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oost van 23 april 2013, kenmerk 399841, in stand heeft gelaten, voor zover dat ziet op het besluit van 10 mei 2012, kenmerk 320965, voor zover dat ziet op het terras;
III. vernietigt het besluit van 23 april 2013, voor zover dat ziet op het besluit van 10 mei 2012, kenmerk 320965, voor zover dat ziet op het terras;
IV. herroept het besluit van 10 mei 2012, voor zover het ziet op het terras;
V. bevestigt de uitspraak voor het overige;
VI. bepaalt dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII. bepaalt dat het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Oost aan [appellante] een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro) moet vergoeden voor in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. veroordeelt het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Oost tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.960,00 (zegge: negentienhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Oost aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 406,00 (zegge: vierhonderdzes euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Koeman
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2016
270-757.