ECLI:NL:RVS:2014:3370
Raad van State — Uitspraak 


201402256/1/A2.
Datum uitspraak: 10 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Islamitische Scholen El-Amal, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2013 heeft de raad van de gemeente Haarlemmermeer het verzoek van de stichting tot opneming van een islamitische basisschool in het plan van scholen 2014-2017 afgewezen.
Bij besluit van 13 februari 2014 heeft de staatssecretaris het door de stichting hiertegen ingestelde administratief beroep ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de gemeenteraad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2014, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. A. Yandere-Köycü, drs. B. Mom en E.H.M. de Jong, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, werkzaam bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, en de gemeenteraad, vertegenwoordigd door G. Pontier, J.A. Boersma en P. Klaver, allen werkzaam bij de gemeente Haarlemmermeer, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: Wpo), zoals deze luidde ten tijde van belang, kan de bekostiging van een openbare en een bijzondere school slechts een aanvang nemen, indien zij voorkomt op een voor de gemeente van vestiging vastgesteld plan van nieuwe scholen.
Ingevolge het tweede lid stelt de gemeenteraad het plan, bedoeld in het eerste lid, eerste volzin, elk jaar voor 1 augustus vast.
Ingevolge artikel 76, tweede lid, aanhef en onder a, vermeldt het verzoek de richting van de school en naam en adres van het bevoegd gezag en gaat het vergezeld van de gegevens genoemd in artikel 75, eerste lid, gelezen in verbinding met het derde lid, met dien verstande dat in afwijking van artikel 75, eerste lid, gelezen in verbinding met het derde lid, aanhef en onder c, onder 6˚ en 7˚, de prognose gegevens bevat omtrent het belangstellingspercentage voor het basisonderwijs van die richting in een vergelijkbare gemeente.
Ingevolge artikel 77, eerste lid, neemt de gemeenteraad een bijzondere school in elk geval in het plan op, indien op grond van de bij het verzoek overgelegde gegevens aannemelijk is dat zij binnen 5 jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging en voorts gedurende 15 jaar na die periode van 5 jaar zal worden bezocht door ten minste het aantal leerlingen dat overeenkomt met de voor de gemeente geldende stichtingsnorm.
Ingevolge het tweede lid wordt bij ministeriële regeling voor elke gemeente een stichtingsnorm vastgesteld.
Ingevolge de in artikel 77, tweede lid, van de Wpo bedoelde Regeling aanpassing van de stichtings- en opheffingsnormen voor het basisonderwijs in 2013 is de voor de gemeente Haarlemmermeer geldende stichtingsnorm 230 leerlingen.
2. De stichting heeft een verzoek ingediend voor opneming van een islamitische basisschool in het plan van scholen 2014-2017 van de gemeente Haarlemmermeer. De bij dit verzoek behorende prognose van het aantal te verwachten leerlingen voor die school is mede gebaseerd op het belangstellingspercentage voor islamitisch onderwijs in de gemeente Amersfoort, omdat in de gemeente Haarlemmermeer geen islamitische school is gevestigd en Amersfoort volgens de stichting een met Haarlemmermeer vergelijkbare gemeente is.
3. Aan het besluit van 13 februari 2014 heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat de verschillen tussen de gemeente Haarlemmermeer en de gemeente Amersfoort, onder meer wat leerlingdichtheid en samenstelling van de groep niet-westerse allochtonen betreft, dermate groot zijn, dat de gemeenteraad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Amersfoort geen vergelijkbare gemeente is en het belangstellingspercentage van Amersfoort daarom niet kan worden gebruikt bij de berekening van de prognose. Derhalve kan niet worden vastgesteld dat binnen vijf jaar de stichtingsnorm zal worden gehaald en heeft de gemeenteraad het verzoek terecht afgewezen, aldus de staatssecretaris.
4. De stichting betoogt dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat Amersfoort geen met Haarlemmermeer vergelijkbare gemeente is. Het feitelijke voedingsgebied van de gemeente Amersfoort, waartoe ook omringende gemeenten als Soest, Zeist en Baarn moeten worden gerekend, is vergelijkbaar met de gemeente Haarlemmermeer, die bestaat uit verschillende woonkernen. Voorts is de mate van stedelijkheid van de twee grootste woonkernen van Haarlemmermeer, Hoofddorp en Nieuw Vennep, vergelijkbaar met de mate van stedelijkheid van Amersfoort. Verder is de leerlingdichtheid in de hoofdkernen van Haarlemmermeer vergelijkbaar met Amersfoort, aldus de stichting.
4.1. Bij een verzoek tot opneming in het plan van scholen behoort een prognose van het aantal verwachte leerlingen. Indien in de desbetreffende gemeente nog geen basisonderwijs van de richting waar de te stichten school toe behoort wordt gegeven, dient ingevolge artikel 76, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wpo, het belangstellingspercentage te worden berekend aan de hand van het belangstellingspercentage voor het basisonderwijs van die richting in een vergelijkbare gemeente. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling volgt dat in dat geval moet worden gestreefd naar een zo groot mogelijke vergelijkbaarheid (Kamerstukken II 1993/94, 23 070, nr. 13, blz. 24 ). Voorts zijn verschillende factoren van belang als het gaat om het bepalen van een vergelijkbare gemeente, zoals de ligging van de gemeente, de bevolkingssamenstelling en, als het een groeigemeente betreft, de gemeente waaruit de desbetreffende bevolking afkomstig is, en spelen daarnaast de factoren leerlingdichtheid en totaal aantal inwoners een rol (Kamerstukken II 1992/93, 23 070, nr. 3, blz. 21 en nr. 6, blz. 40).
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 september 2009, in zaak nrs. 200900631/1/H2 en 200900633/1/H2) heeft de gemeenteraad een zekere ruimte bij het beoordelen van het verzoek tot opneming in een plan van scholen en de daarbij behorende prognose. Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 november 2009, in zaak nr. 200902283/1/H2) is de beoordeling van de vergelijkbaarheid van gemeenten niet beperkt tot de in de totstandkomingsgeschiedenis genoemde vier factoren. Die factoren moeten worden beschouwd als mogelijk relevante voorbeelden van beoordelingscriteria. De situatie in een concreet geval is bepalend voor de vraag welke criteria bij de beoordeling van de vergelijkbaarheid van gemeenten relevant zijn.
4.2. Bij de berekening van het belangstellingspercentage dient, overeenkomstig artikel 76, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wpo, de gemeente als voedingsgebied te worden betrokken. In deze bepaling is geen onderscheid gemaakt tussen gemeenten met meer of minder (hoofd-)kernen, of tussen gemeenten met of zonder centrumfunctie voor omliggende gemeenten. Zoals de Afdeling eerder in haar uitspraken van 3 juli 1997 in zaak nr. E04960058 (AB 1998, 63) en 5 augustus 1997 in zaak nr. E04960017 (AB 1998, 64) heeft overwogen over de bepalingen van de Wet op het basisonderwijs die gelijkluidend zijn aan die van de Wpo, volgt uit de wet en de wetsgeschiedenis dat het gebied van de gehele gemeente bepalend is voor de berekening van het belangstellingspercentage en niet kan worden volstaan met slechts een deel of bepaalde delen van de gemeente als relevant voedingsgebied voor de nieuw te stichten school te beschouwen. Er is geen grond voor het oordeel dat de Wpo anders moet worden uitgelegd.
Voorts mochten de staatssecretaris en de gemeenteraad zich op het standpunt stellen, dat de stichting niet heeft onderbouwd dat de structuur van Haarlemmermeer wat stedelijkheid en oppervlakte betreft kan worden vergeleken met Amersfoort en omliggende gemeenten. Daarbij is van belang dat de gemeenteraad ter zitting bij de Afdeling onweersproken heeft gesteld dat de gemeente Haarlemmermeer bestaat uit verscheidene kernen die aan de rand van Haarlemmermeer liggen en zijn gericht op andere gemeenten, waaronder Haarlem, Amstelveen en Amsterdam, in plaats van op Nieuw-Vennep en Hoofddorp. De gemeente Amersfoort daarentegen is compacter en heeft een centrumfunctie voor omliggende gemeenten.
De stichting heeft verder niet betwist dat significante verschillen bestaan in de samenstelling van de groepen niet-westerse allochtonen. Zo is het aandeel Surinamers binnen de groep niet-westerse allochtonen in Haarlemmermeer groter dan in Amersfoort, waar deze groep voornamelijk bestaat uit Turken en Marokkanen. Van de Surinamers is verder het overgrote deel niet-islamitisch. De religieuze achtergrond van de groep niet-westerse allochtonen, een factor van gewicht bij het meten van de belangstelling voor islamitisch onderwijs, is in Haarlemmermeer derhalve in betekende mate verschillend van Amersfoort.
Gelet op het verschil in leerlingdichtheid in de gemeente Haarlemmermeer en de gemeente Amersfoort, de mate van stedelijkheid en de samenstelling van de groepen niet westerse allochtonen, is er geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris en de gemeenteraad zich niet op het standpunt mochten stellen, dat Amersfoort en Haarlemmermeer geen vergelijkbare gemeenten zijn.
4.3. Dat de stichting, gelet op het geringe aantal gemeenten waar islamitisch onderwijs wordt gegeven, weinig keus had, maakt niet dat de staatssecretaris en de gemeenteraad de gemeente Amersfoort als vergelijkbare gemeente had moeten aanmerken. De staatssecretaris heeft in dat verband terecht opgemerkt dat de door de gemeenteraad aangeduide verschillen zodanig groot zijn dat de raad terecht Amersfoort niet als vergelijkbare gemeente heeft aangemerkt.
4.4. Het betoog faalt.
5. De stichting betoogt tenslotte dat aan de afwijzing van de aanvraag een ander motivering ten grondslag heeft gelegen, die niet is vermeld in de besluitvorming. Gelet op de teruglopende leerlingenaantallen in het primair onderwijs in Haarlemmermeer is het de uitdrukkelijke wens van het college om geen nieuwe basisscholen toe te staan, zo is vermeld in het college-akkoord van 2014. De afwijzing heeft derhalve niets te maken met vergelijkbaarheid, aldus de stichting.
5.1. De stichting heeft deze grond en de daaraan ten grondslag liggende gestelde feiten voor het eerst ter zitting bij de Afdeling aangevoerd. Aangezien er geen reden is waarom dat betoog niet eerder kon worden aangevoerd, en de staatssecretaris niet adequaat op dit betoog heeft kunnen reageren, is het ter zitting aanvoeren van deze beroepsgrond in strijd met de goede procesorde. De Afdeling laat deze grond dan ook buiten beschouwing bij de beoordeling van het bestreden besluit.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, griffier.
w.g. Borman w.g. Poot
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2014
362-729.