ECLI:NL:CBB:2016:19
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 13/1004
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 januari 2016 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F. te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. [NAAM]. A.N.M. van Bavel),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. M.M. de Vries).
Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellante voor 2012 op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (Regeling) vastgesteld.
Bij besluit op bezwaar van 22 november 2013 (bestreden besluit) heeft verweerder het tegen het primaire besluit door appellante gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en een kostenvergoeding toegekend.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 5 augustus 2014 (nader besluit) heeft verweerder het bestreden besluit herzien.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 januari 2015. De gemachtigden van partijen zijn verschenen. Voor appellante zijn verder nog verschenen [naam 2] en [naam 3] . Het onderzoek is ter zitting geschorst.
Met een ongedateerd besluit dat op 22 april 2015 door verweerder naar appellante is verstuurd (besluit van 22 april 2015) heeft verweerder aan appellante schadevergoeding toegekend.
Bij brief van 12 juni 2015 heeft appellante een nader stuk in het geding gebracht.
Beide partijen hebben vervolgens desgevraagd toestemming gegeven voor het achterwege laten van een nader onderzoek ter zitting, waarna het onderzoek is gesloten.
Overwegingen
1. Het College gaat uit van de volgende, in dit geding van belang zijnde, feiten en omstandigheden.
1.1.
Met het formulier ‘Gecombineerde opgave 2012’ heeft appellante onder meer om uitbetaling van haar toeslagrechten verzocht en hiervoor 133 percelen met een totale oppervlakte van 178.48 hectare opgegeven.
1.2.
Met een brief van 26 april 2013 heeft verweerder appellante bericht dat hij het voornemen heeft de bedrijfstoeslag 2012 af te wijzen wegens het volgens hem door appellante bij herhaling opgeven van een onjuiste oppervlakte en een niet subsidiabel gewas.
1.3.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de bedrijfstoeslag voor 2012 vastgesteld. Verweerder is daarbij uitgegaan van 179,80 beschikbare toeslagrechten. Van de opgegeven oppervlakte is 8.58 hectare afgekeurd. In verband daarmee is een korting ter hoogte van € 12.216,88  opgelegd. De bedrijfstoeslag is vastgesteld op netto € 65.279,18. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
1.4.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, de geconstateerde oppervlakte van een aantal percelen gewijzigd vastgesteld, het kortingsbedrag verlaagd en het primaire besluit voor het overige gehandhaafd. De bedrijfstoeslag is vastgesteld op netto € 65.699,23. Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
1.5.
Bij het nader besluit heeft verweerder het bestreden besluit herzien. De afgekeurde oppervlakte is verder verlaagd tot 4.1 hectare. Het kortingsbedrag is verlaagd tot
€ 5.838,25. De bedrijfstoeslag is vastgesteld op netto € 70.981,67. Verder is aan appellante een bedrag van € 178,45 aan wettelijke rente over de na te betalen bedrijfstoeslag toegekend.
1.6.
Appellante heeft verweerder verzocht om vergoeding van de door haar als gevolg van het primaire besluit en de brief van 26 april 2013 geleden schade. Als gevolg van deze stukken heeft zij voor de uitbetaling van haar toeslagrechten in 2013 en 2014 een aantal percelen niet opgegeven die blijkens het nader besluit wel voor uitbetaling in aanmerking komen. Het gaat hier met name om de oppervlakte van bermen, die door verweerder categoraal als niet-subsidiabel werden aangemerkt, totdat het College in zijn uitspraak van
13 mei 2014, ECLI:NL:CBB:2014:190, kort gezegd oordeelde dat verweerder per geval moet beoordelen of en tot waar een perceel als niet-subsidiabele berm dient te gelden.
1.7.
Bij het besluit van 22 april 2015 heeft verweerder het verzoek van appellante om schadevergoeding toegewezen tot een bedrag van € 4.249,76. Het betreft de misgelopen bedrijfstoeslag over 2013 en 2014, de wettelijke rente daarover en de door appellante gemaakte kosten in beroep (proceskosten). De proceskosten zijn door verweerder op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (BPB) vastgesteld op een bedrag van € 1.225,-.
Het verzoek om schadevergoeding is voor het overige afgewezen. Dit betreft advieskosten voor de opgaven 2013 en 2014, de niet vergoede kosten van juridische bijstand en de wettelijke rente daarover.
1.8.
Appellante heeft het College in een brief van 12 juni 2015 meegedeeld het niet met dit besluit eens te zijn voor zover daarmee haar verzoek om vergoeding van schade is afgewezen. Appellante heeft het College verzocht dit besluit in zijn beoordeling van het beroep te betrekken en om uitspraak te doen op het beroep.
2. 	Het College overweegt als volgt.
2.1.
Van belang zijn de volgende wettelijke bepalingen, zoals deze ten tijde van belang luidden.
Artikel 21a van de Regeling
: (...)
4. Indien naar het oordeel van de minister blijkt dat een perceel waarvoor steun is aangevraagd geheel of ten dele kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt of beschikbaar gehouden, dan komt de desbetreffende oppervlakte niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van verordening 73/2009.
Artikel 34 van Verordening 73/2009
:
1. De steun in het kader van de bedrijfstoeslagregeling wordt aan landbouwers toegekend na activering van een toeslagrecht per subsidiabele hectare. Elk geactiveerd toeslagrecht geeft recht op betaling van het in het kader van dat toeslagrecht vastgestelde bedrag.
2. Voor de toepassing van deze titel wordt onder „subsidiabele hectare” verstaan:
a. a) om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, (...) , die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, (...)
Behalve in geval van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden moeten de betrokken hectaren op om het even welk moment in een kalenderjaar aan de subsidiabiliteitsvoorwaarde voldoen.
Artikel 2 van de Verordening (EG) nr. 1120/2009
:
Voor de toepassing van titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 en van de onderhavige verordening wordt verstaan onder: (..) c) „blijvend grasland”: grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf werd opgenomen (..) ; in dit verband wordt onder „grassen of andere kruidachtige voedergewassen” verstaan: alle kruidachtige planten die in de lidstaat traditioneel in natuurlijk grasland voorkomen of normaliter in zaadmengsels voor grasland worden opgenomen (ongeacht of het betrokken grasland al dan niet voor het weiden van dieren wordt gebruikt). De lidstaten kunnen de in bijlage I genoemde akkerbouwgewassen ertoe rekenen; d) „grasland”: voor de productie van (ingezaaid of natuurlijk) gras gebruikt bouwland; voor de toepassing van artikel 49 van Verordening (EG) nr. 73/2009 omvat grasland mede blijvend grasland (..)
2.2.
Het College stelt voorop dat het beroep van appellante tegen het bestreden besluit, gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), geacht wordt mede te zijn gericht tegen het nader besluit waarmee het bestreden besluit is vervangen. Nu appellante heeft gesteld dat zij mede als gevolg van het bestreden besluit schade heeft geleden, heeft zij belang bij een beoordeling door het College van de rechtmatigheid van dit besluit, als waartoe artikel 6:19, zesde lid, van de Awb de mogelijkheid biedt.
2.3.
Tussen partijen is thans nog in geschil de vraag of verweerder in het kader van de bedrijfstoeslag 2012 de subsidiabele oppervlakte van de percelen 89 en 103 juist heeft vastgesteld.
2.4.
Het College stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft gereageerd op wat appellante in haar bezwaarschrift heeft aangevoerd tegen de door verweerder in het primaire besluit vastgestelde oppervlakte van perceel 89. Dit heeft verweerder pas in zijn verweerschrift gedaan. Het College is van oordeel dat verweerder daardoor heeft gehandeld in strijd met het bepaalde van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Nu het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering komt het besluit reeds om die reden voor vernietiging in aanmerking. Het College zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen, behoudens voor zover daarin is beslist tot vergoeding van de kosten in bezwaar.
2.5.
Het College beoordeelt vervolgens het beroep voor zover dit is gericht tegen het nader besluit. Met betrekking tot perceel 89 overweegt het College als volgt.
2.5.1.
Verweerder heeft de oppervlakte van dit perceel vastgesteld aan de hand van een administratieve kruiscontrole met de zogenoemde AAN-laag en heeft daarbij ook de onderliggende luchtfoto’s geraadpleegd. De oppervlakte van perceel 89 is aldus vastgesteld op 2.31 hectare. Daarmee is verweerder afgeweken van de door appellante opgegeven oppervlakte van 2.35 hectare en de in 2011 met betrekking tot dit perceel op grond van GPS-metingen vastgestelde oppervlakte van 2.36 hectare. Het verschil in goedgekeurde oppervlakte van dit perceel in 2011 en 2012 is volgens verweerder veroorzaakt door het verwijderen van een rand met bomen uit de AAN-laag. Verweerder hanteert bij de controle van de opgegeven percelen bij voorkeur de AAN-laag omdat deze nauwkeuriger is dan een GPS-meting. De rand met bomen is geen subsidiabele landbouwgrond. Daarom heeft hij 0.04 hectare van perceel 89 afgekeurd voor de uitbetaling van de bedrijfstoeslag. Verder heeft verweerder erop gewezen dat een oppervlakte van slechts 0.04 hectare niet of nauwelijks van invloed is op de hoogte van de bedrijfstoeslag.
2.5.2.
Appellante is het er niet mee eens dat verweerder de oppervlakte van perceel 89 in 2012 kleiner heeft vastgesteld dan in 2011. Het perceel is niet veranderd. Er zijn slechts enkele bomen aanwezig. Dat is niet ongebruikelijk bij landbouwgrond en zou de subsidiabiliteit niet mogen beïnvloeden. Het perceel is in 2011 fysiek en met een GPS-meting gecontroleerd voor de bedrijfstoeslag 2010 en 2011. Appellante heeft de daarvan opgemaakte rapporten in het geding gebracht. Appellante mocht er naar eigen zeggen op vertrouwen dat de daarbij vastgestelde oppervlakte van perceel 89 van 2.36 hectare juist is. Het perceelsregister was toen immers al geactualiseerd. Verder is er op het perceel een helling aanwezig die waarschijnlijk op de luchtfoto’s niet zichtbaar is. Dit kan een verklaring zijn voor de afwijkende oppervlakte. Het is een klein verschil, maar het gaat appellante om het principe.
2.5.3.
Het College wijst er op dat ingevolge artikel 20 van de Regeling in Nederland  de minimumoppervlakte van de percelen landbouwgrond waarvoor een aanvraag kan worden ingediend 0.01 hectare bedraagt. Gelet hierop ziet het College geen aanleiding om het partijen verdeeld houdende geschilpunt over 0.04 hectare, niet inhoudelijk te beoordelen.
2.5.4.
Het College overweegt dat verweerder de oppervlaktes in de Gecombineerde opgave elk jaar moet beoordelen en niet is gebonden aan eerder niet opgemerkte onregelmatigheden. Dat de opgegeven oppervlakte van perceel 89 in andere jaren wel geheel is goedgekeurd betekent dus niet dat appellante blijvend aanspraak kan maken op het resultaat van die eerdere beoordeling. De in dit geding gerezen vraag of een niet-subsidiabele perceelsrand met bomen voor het eerst in 2012 uit de AAN-laag is verwijderd kan appellante daarom evenmin baten. Het antwoord op die vraag kan daarom in dit geding in het midden blijven.
2.5.5.
Volgens vaste rechtspraak van het College, waaronder de uitspraak van 6 juli 2015, ECLI:NL:CBB:2015:239, is het gebruik door verweerder van de AAN-laag om te controleren of, en zo ja in hoeverre, appellantes percelen de maximale subsidiabele oppervlakte overschrijden, in overeenstemming met de geldende regelgeving. Het College ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de door verweerder overeenkomstig deze methodiek vastgestelde oppervlakte van perceel 89. Op de door verweerder ter zitting in het geding gebrachte zomer-  en winterluchtfoto’s uit 2012 van dit perceel is duidelijk te zien dat zich aan een rand van het perceel een bomenrij bevindt en dat de perceelgrens op de AAN-laag vlak langs die bomenrij is getrokken. Gelet hierop is het College van oordeel dat verweerder de bomenrij terecht niet als landbouwgrond subsidiabel heeft geacht, als bedoeld in artikel 34, tweede lid, van Verordening 73/2009. Het College volgt appellante niet in haar stelling dat het in geding zijnde verschil tussen opgegeven en goedgekeurde oppervlakte van 0.04 hectare mogelijk is toe te rekenen aan het feit dat zich op het perceel een grashelling bevindt. Appellante heeft deze stelling niet nader onderbouwd of inzichtelijk gemaakt. De door haar overgelegde rapporten van de fysieke controles in 2010 en 2011 bevatten geen informatie die deze stelling ondersteunen.
2.5.6.
Het vorenstaande leidt het College tot het oordeel dat verweerder van perceel 89 een oppervlakte van 0.04 hectare terecht niet subsidiabel heeft gesteld.
2.6.
Met betrekking tot perceel 103 overweegt het College als volgt.
2.6.1.
Perceel 103, met de door appellante opgegeven gewascode 3718 (natuurlijk grasland) en een opgegeven oppervlakte van 0.67 hectare, is door verweerder afgewezen omdat het niet kan worden aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de grond niet wordt gebruikt overeenkomstig het bepaalde in artikel 2, sub h, van Verordening 73/2009. Uit de luchtfoto’s van 2012 blijkt volgens verweerder dat het zeer smalle perceel 103 een pad is. Het perceel is voor het grootste deel kaal en er is een duidelijke rijstrook zichtbaar. Om subsidiabel te zijn moet het perceel ten tijde van de opgave blijvend grasland zijn. Niet is voldoende dat het blijvend grasland moet gaan worden. In 2012 was geen sprake van blijvend grasland. Het perceel is daarom volgens verweerder in 2012 terecht niet als blijvend grasland goedgekeurd.
2.6.2.
Appellante heeft dit standpunt van verweerder betwist en aangevoerd dat het perceel, anders dan voorheen, in 2012 geen functie meer heeft als pad met uitwegfunctie. Perceel 103 wordt volgens appellante vanaf 2012 daadwerkelijk gebruikt als landbouwgrond. Appellante heeft het deels voorzien van een afrastering. Opgegeven is natuurlijk grasland (gewascode 3718). Op de luchtfoto’s is te zien dat een deel kaal is en een deel rijstrook. De open plekken die op de foto’s te zien zijn horen bij natuurlijk grasland en zullen in de loop der jaren dichtgroeien. Dat kost tijd. Het is volgens appellante onterecht dit perceel al die tijd aan te merken als pad. Het moet worden aangemerkt als grasland. De grond is van Staatsbosbeheer en wordt twee keer per jaar door haar gemaaid. Er is volgens appellante geen verschil met de omringende percelen met natuurlijk grasland die wel subsidiabel zijn.
2.6.3.
Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat, zoals volgt uit artikel 34 van Verordening 73/2009, voor het antwoord op de vraag of perceel 103 ten tijde van belang (in het jaar 2012) moet worden aangemerkt als blijvend grasland, bepalend is de feitelijke situatie van het perceel in dat jaar. Het College is op grond van de beschikbare gegevens, waaronder de door verweerder ter zitting overgelegde luchtfoto’s van perceel 103 uit 2012 en 2013, van oordeel dat het perceel in 2012 kan worden aangemerkt als blijvend grasland. Het gaat om een lange smalle strook grond die blijkens de luchtfoto van 2012 over de gehele lengte aan weerszijden groen is. In het midden is een bandenspoor zichtbaar. Het College is van oordeel dat er in 2012 op perceel 103 genoeg gras is te zien om dit perceel aan te merken als natuurlijk grasland. De zichtbare aanwezigheid van bandensporen maakt dit niet anders. Tussen partijen is niet in geding dat het perceel in 2012 gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen geweest, als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder c van Verordening 1120/2009. Hieruit volgt dat perceel 103 in 2012 als blijvend grasland en daarmee als landbouwgrond in de zin van artikel 2, aanhef en onder h, van de Verordening 73/2009 moet worden aangemerkt.
2.6.4.
Resteert de vraag of perceel 103 in 2012 moet worden aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond, als bedoeld in artikel 34, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend. Het perceel is gelegen tussen andere, door verweerder subsidiabel geachte landbouwpercelen van appellante. Blijkens de luchtfoto’s is er weinig verschil in de begroeiing van perceel 103 en de omringende percelen. Appellante heeft ter zitting aangevoerd dat perceel 103 twee keer per jaar wordt gemaaid. Dit alles is voldoende voor het oordeel dat het hier gaat om een perceel blijvend grasland dat wordt gebruikt voor landbouwactiviteiten in de zin van artikel 21a, vierde lid, van de Regeling en artikel 2, aanhef en onder c, van de Verordening 73/2009. Gelet hierop heeft verweerder dit perceel ten onrechte voor de bedrijfstoeslag 2012 niet aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond.
2.6.5.
Het College zal het beroep tegen het nader besluit, voor zover dat betrekking heeft op perceel 103, gegrond verklaren. Het College zal dat besluit in zoverre vernietigen. Het College beschikt over onvoldoende gegevens om zelf in de zaak te voorzien. Verweerder zal worden opgedragen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit voor zover dat betrekking heeft op perceel 103. Dit nieuwe besluit vergt van verweerder slechts een rekenkundige uitwerking die naar verwachting tussen partijen niet tot een geschil leidt. Daarom is een bestuurlijke lus niet aangewezen.
2.7.
Met betrekking tot het verzoek van appellante om verweerder te veroordelen in de schade die zij als gevolg van het primaire en het bestreden besluit heeft geleden en die door verweerder met het besluit van 22 april 2015 nog niet voor vergoeding door verweerder in aanmerking is gebracht, overweegt het College als volgt.
2.7.1.
Het College merkt dit verzoek aan als een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:73 (oud) van de Awb. Dit artikel is per 1 juli 2013 met de gedeeltelijke inwerkingtreding van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten vervallen, maar is op grond van het overgangsrecht, als vermeld in artikel IV, eerste lid, van die wet, en gelet op de datum van het - naar tussen partijen vaststaat - schadeveroorzakende primaire besluit, in dit geding nog van toepassing. Het College merkt het standpunt van verweerder in zijn besluit van 22 april 2015 aan als het standpunt van verweerder op dit verzoek van appellante.
2.7.2.
Appellante heeft om vergoeding van proceskosten en wettelijke rente daarover verzocht tot een bedrag van € 4.589,14. Verweerder stelt zich op het standpunt dat op grond van artikel 2, eerste lid van het Besluit proceskosten bestuursrecht (BPB), slechts een deel van dit bedrag voor vergoeding in aanmerking komt. De kosten van bezwaar zijn reeds met het bestreden besluit vergoed tot een bedrag van € 944,-. De kosten van beroep zijn met het besluit van 22 april 2015 toegekend tot een bedrag van € 1.225,-. Resteert een bedrag van € 3.364,14 (€ 4.589,14 minus € 1.225,-) aan door appellante geclaimde kosten voor beroepsmatig verleende bijstand en advies door derden. Het College is van oordeel dat dit bedrag terecht niet voor vergoeding in aanmerking is gebracht. Voor een vergoeding van proceskosten buiten de daarvoor geldende standaard bedragen is ingevolge artikel 2, derde lid, van het BPB vereist dat sprake is van bijzondere omstandigheden. Daarvan is het College niet gebleken. Dit betekent dat er ook geen ruimte is voor een veroordeling in de wettelijke rente over deze kosten.
2.7.3.
Appellante heeft ook verzocht verweerder te veroordelen tot vergoeding van de door haar gemaakte kosten voor het inwinnen van door derden beroepsmatig aan haar verleend advies voor het indienen van de aanvragen 2013 en 2014 tot een bedrag van € 973,75 exclusief BTW. Het College is met verweerder van oordeel dat er geen voldoende oorzakelijk verband is tussen onrechtmatig gebleken besluiten van verweerder en deze advieskosten. Het geclaimde bedrag kan daarom niet worden aangemerkt als schade die appellante als gevolg van die besluiten heeft geleden.
2.7.4.
Uit het vorenstaande volgt dat het verzoek om vergoeding van (de resterende) schade moet worden afgewezen.
3.	Het College zal beslissen als hierna vermeld. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding omdat verweerder de voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten al heeft meegerekend in het bedrag van € 4.249,76.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het besluit van 22 november 2013 gegrond;
vernietigt het besluit van 22 november 2013 behalve voor zover daarin is beslist over de vergoeding aan appellante van de door haar gemaakte kosten in bezwaar;
verklaart het beroep tegen het besluit van 5 augustus 2014 gegrond voor zover dat betrekking heeft op perceel 103 en vernietigt dat besluit in zoverre;
verklaart het beroep tegen het besluit van 5 augustus 2014 voor het overige ongegrond;
draagt verweerder op binnen drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
wijst het verzoek om vergoeding van schade af;
draagt verweerder op aan appellante het door haar betaalde griffierecht van € 318,-  te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 januari 2016.
w.g. C.J. Waterbolk					     w.g. J.W.E. Pinckaers