ECLI:NL:RVS:2015:3881
Raad van State — Uitspraak 


201501560/1/A3.
Datum uitspraak: 16 december 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 14 januari 2015 in zaak nr. 14/1387 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Heerhugowaard.
Procesverloop
Bij besluit van 12 december 2013 heeft het college de huisnummeraanduidingen voor de kantoorruimten in het gebouw ‘Hal Trade Center’ aan de Bevelandseweg 2 tot en met 198-A tot en met U te Heerhugowaard met ingang van 1 maart 2014 ingetrokken en opnieuw vastgesteld.
Bij besluit van 3 juni 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 januari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde]], bijgestaan door mr. A.A. Aartse Tuyn, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door T.H.M. Slats en I. Fiorenza-van Concensus, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder l, van de Wet basisregistraties adressen en gebouwen (hierna: de Wet bag) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder nummeraanduiding: door het bevoegde gemeentelijke orgaan als zodanig toegekende aanduiding van een verblijfsobject, een standplaats of een ligplaats.
Ingevolge deze aanhef en onder q wordt verstaan onder verblijfsobject: kleinste binnen één of meer panden gelegen en voor woon-, bedrijfsmatige, of recreatieve doeleinden geschikte eenheid van gebruik die ontsloten wordt via een eigen afsluitbare toegang vanaf de openbare weg, een erf of een gedeelde verkeersruimte, onderwerp kan zijn van goederenrechtelijke rechtshandelingen en in functioneel opzicht zelfstandig is.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, kent de gemeenteraad nummeraanduidingen toe aan de op het grondgebied van de gemeente gelegen verblijfsobjecten.
Ingevolge artikel 156, eerste lid, van de Gemeentewet kan de raad aan het college bevoegdheden overdragen, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder l, van de Verordening naamgeving en nummer (adressen) 2013 van de gemeente Heerhugowaard (hierna: de Verordening) wordt in deze verordening en de daarop berustende bepalingen verstaan onder verblijfsobject: de kleinste binnen één of meerdere panden gelegen en voor woon-, bedrijfsmatige of recreatieve doeleinden geschikte eenheid van gebruik die ontsloten wordt via een eigen afsluitbare toegang vanaf de openbare weg, een erf of een gedeelde verkeersruimte, die onderwerp kan zijn van goederenrechtelijke rechtshandelingen en in functioneel opzicht zelfstandig is.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, kent het college binnen het grondgebied van de gemeente nummers toe aan verblijfsobjecten.
Bij de uitoefening van zijn bevoegdheid tot toekenning van een nummeraanduiding neemt het college het Objectenhandboek voor de basisregistraties adressen en gebouwen 2009 (hierna: het Objectenhandboek) als uitgangspunt. Hierin wordt een toelichting gegeven op de definities opgenomen in artikel 1 van de Wet bag ter bevordering van het op een juiste en landelijk uniforme wijze interpreteren van deze definities.
Volgens paragraaf 3.1 van dit handboek wordt een bedrijfsruimte als verblijfsobject aangemerkt als van daaruit een bedrijf zelfstandig opereert. Een dergelijke situatie doet zich in elk geval niet voor als er achter een gemeenschappelijke voordeur geen sprake is van eigen eenheden, omdat voorzieningen worden gedeeld en er geen afgesloten eenheden vallen te onderscheiden (innovatiecenters met startende bedrijfjes). Er is sprake van een verblijfsobject als vanuit dit object een bedrijf zelfstandig opereert, zonder dat er sprake is van substantiële afhankelijkheid van voorzieningen in andere ruimten binnen het pand. Dit betekent dat er bij kantoorgebouwen in het algemeen sprake is van een afzonderlijk verblijfsobject per zelfstandig opererende gebruiker.
2. [appellant] is eigenaar van het gebouw ‘Hal Trade Center’ dat bestaat uit meer dan 100 verhuurbare bedrijfs- of kantooreenheden. Sommige van die eenheden bestaan uit meerdere ruimten met een eigen afsluitbare toegang vanaf de openbare weg. Het merendeel van de verhuurbare eenheden bestaat uit één inpandige afsluitbare ruimte met aansluitingen voor nutsvoorzieningen.
Het college heeft aan het besluit van 3 juni 2014 ten grondslag gelegd dat het aantal huisnummers van het gebouw wordt teruggebracht van 130 naar 18, omdat een groot deel van de daarin gelegen kantoorruimten geen zelfstandige eenheden en derhalve geen verblijfsobjecten in de zin van de Wet bag zijn.
3. De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het voor de eenheden/units die geen afzonderlijk huisnummer hebben gekregen, ontbeert aan substantiële onafhankelijkheid van voorzieningen in andere ruimten in het pand. Vast staat dat die eenheden/units niet beschikken over zelfstandige, voor een bedrijfsruimte benodigde voorzieningen, zoals een toiletruimte, pantry en in sommige gevallen een kopieermachine, maar dat deze voorzieningen zich voor het overgrote deel in de algemene ruimten bevinden en met meerdere units worden gedeeld. Dit zijn basisvoorzieningen zonder welke een eenheid/unit in functioneel opzicht niet zelfstandig is, aldus de rechtbank.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte betekenis heeft toegekend aan de omstandigheid dat de meeste units geen eigen toiletruimte en kopieermachine hebben, dat deze voorzieningen zich in algemene ruimten bevinden en met andere huurders van units worden gedeeld. [appellant] voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de term ‘basisvoorziening’ noch de aanwezigheid van alle voor bedrijfsvoering noodzakelijke voorzieningen als afzonderlijke vereisten in de Wet bag zijn opgenomen. Hij verwijst in dit verband voorts naar een uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2013 in zaak nr. 201206111/1/A3. Verder betoogt hij dat 90% van de in het gebouw gevestigde ondernemers nog nooit gebruik heeft gemaakt van de in de algemene ruimten aanwezige kopieermachines. Voorts voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte geen betekenis heeft toegekend aan de wijze waarop de eenheden/units ontsloten zijn, aan het autonome karakter van de bedrijfsvoering van de ondernemers en hun wijze van opereren in commercieel en maatschappelijk opzicht. [appellant] betoogt verder dat de verhuurde eenheden/units niet op één lijn zijn te stellen met slaapruimten in verzorgingstehuizen, cellen in gevangenissen en hotelkamers en dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan het bepaalde in artikel 10, eerste lid, onder b, sub 5, van de Wet bag over brondocumenten die in het adressenregister worden ingeschreven.
4.1. [appellant] voert terecht aan dat de aanwezigheid van alle voor bedrijfsvoering noodzakelijke voorzieningen noch de aanwezigheid van basisvoorzieningen als criteria in de Wet bag zijn neergelegd. Het betoog kan hem evenwel niet baten, nu de aan- of afwezigheid van deze voorzieningen wel van belang kunnen zijn in het kader van de beantwoording van de vraag of een eenheid van gebruik voldoet aan het artikel 1, aanhef en onder q, van de Wet bag neergelegd criterium dat de eenheid van gebruik in functioneel opzicht zelfstandig is.
Het gebouw is bestemd voor de huisvesting van afzonderlijke ondernemers, waarbij de ondernemers gebruik kunnen maken van gemeenschappelijke voorzieningen, zoals toiletgroepen, ontvangstlobby, conferentieruimte en kopieermachine, teneinde de kosten zo laag mogelijk te houden. Niet in geschil is dat een aantal eenheden/units waaraan geen afzonderlijke huisnummers zijn toegekend, bestaat uit een afsluitbare inpandige ruimte die niet beschikt over eigen sanitaire voorzieningen. Ter zitting is een foto getoond van een gang met afgesloten deuren waarachter de eenheden/units zich bevinden. Dit betekent dat in die ruimten reeds daarom niet alle noodzakelijke voorzieningen voor bedrijfsvoering aanwezig zijn. Voor zover [appellant] aanvoert dat 90% van de ondernemers feitelijk geen gebruik maakt van de gemeenschappelijke kopieermachine, dat de ondernemers een autonome bedrijfsvoering hebben en op autonome wijze opereren, laat dat onverlet dat de eenheden/units waaraan geen afzonderlijke huisnummers zijn toegekend, wegens het ontbreken van alle noodzakelijke voorzieningen voor bedrijfsvoering, naar hun aard niet functioneel zelfstandig zijn.
Voor zover [appellant] aanvoert dat de eenheden/units verblijfsobjecten zijn, omdat zij ontsloten worden via een eigen afsluitbare toegang vanaf de openbare weg, een erf of een gedeelde verkeersruimte, heeft hij niet onderkend dat een object een verblijfsobject in de zin van artikel 1, aanhef en onder q, van de Wet bag is, indien aan de hierin cumulatief gestelde criteria wordt voldaan. Nu de kantoorruimten waaraan geen afzonderlijke huisnummers zijn toegekend niet voldoen aan het criterium dat zij in functioneel opzicht zelfstandig zijn, zijn deze kantoorruimten derhalve reeds daarom geen verblijfsobjecten in de zin van voormelde bepaling.
De door [appellant] genoemde uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2013 kan hem niet baten, nu die uitspraak ging over het al dan niet zelfstandige karakter van een ruimte bij een woning die in gebruik was ten behoeve van een dierenartsenpraktijk en ten aanzien van die specifieke functie in dat geval niet de eis van aanwezigheid van eigen voorzieningen gesteld werd.
De door [appellant] gemaakte verwijzing naar hetgeen in de memorie van toelichting bij de Wet Bag (Kamerstukken II, 2006/07, 30 968, nr. 3, blz. 27) is opgemerkt over verzorgingshuizen, cellen in gevangenissen en hotelkamers, kan de Afdeling niet volgen. De enkele omstandigheid dat deze ruimten volgens de toelichting naar hun aard geen verblijfsobject zijn, omdat ze geen onderwerp kunnen zijn van goederenrechtelijke rechtshandelingen, sluit niet uit dat de eenheden/units waar het hier om gaat geen verblijfsobjecten zijn omdat ze niet in functioneel opzicht zelfstandig zijn.
Anders dan [appellant] verder betoogt, heeft de rechtbank in het bepaalde in artikel 10, eerste lid, onder b, sub 5, van de Wet bag terecht geen aanleiding gezien voor een ander oordeel, nu dat artikel niet ziet op het toekennen van nummeraanduidingen aan verblijfsobjecten, maar op de inschrijving van een brondocument in het adresregister respectievelijk het gebouwenregister.
Het betoog faalt.
5. [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college verplicht is aan verblijfsobjecten een nummeraanduiding toe te kennen en dat er derhalve geen ruimte is voor een belangenafweging. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Wet bag noch het Objectenhandboek een rigide systeem van huisnummering beoogt te scheppen, dat er ruimte is voor beleid en dat een basisregistratie volgend en niet leidend behoort te zijn. Volgens [appellant] draagt een ongewijzigde handhaving van de voorheen toegekende huisnummers in het gebouw juist bij aan de bedoeling van de wetgever.
[appellant] voert voorts aan dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de omstandigheid dat het bestreden besluit tot gevolg heeft dat tientallen ondernemingen op één adres zijn gevestigd, waardoor een onveilige situatie in het leven wordt geroepen, dat het voor bestuursorganen niet meer mogelijk is om de in het gebouw gevestigde ondernemers via Post.nl te bereiken en dat van deze ondernemers een belangrijk identificatiemiddel wordt ontnomen. Volgens [appellant] heeft het college ten onrechte nagelaten om de belangen van de ondernemers te onderzoeken en heeft het college geen zwaarwegend belang bij het nemen van het bij de rechtbank bestreden besluit.
5.1. Het betoog van [appellant] dat het college geen zwaarwegend belang heeft bij het nemen van het bij de rechtbank bestreden besluit, kan niet worden gevolgd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 juli 2015 in zaak nr. 201500385/1/A3) volgt uit de totstandkoming van de Wet bag dat, om het samenstel van basisregistraties, adressen en gebouwen te kunnen laten functioneren, het noodzakelijk is dat besluiten als bedoeld in artikel 6 worden genomen, aangezien zonder dergelijke besluiten de noodzakelijke landelijke uniformiteit van de inhoud van de basisregistratie niet gewaarborgd kan zijn (Kamerstukken II 2006/07, 30 968, nr. 3, blz. 29). Volgens bladzijde 10 van de memorie van toelichting dient de toekenning van adressen te worden beperkt tot verblijfsobjecten, standplaatsen en ligplaatsen om uniformiteit en daarmee een landelijk homogene registratie te verkrijgen.
[appellant] heeft met zijn betoog voorts niet onderkend dat, nu de bedrijfsruimten waaraan geen huisnummers zijn toegekend niet functioneel zelfstandig en derhalve geen verblijfsobjecten zijn, het college, gelet op de dwingende formulering van artikel 6, eerste lid, van de Wet bag en artikel 3, tweede lid, van de Verordening, geen nadere belangenafweging kon maken alvorens de nummeraanduidingen voor de kantoorruimten in het gebouw in te trekken en opnieuw vast te stellen. Hetgeen [appellant] in dit kader heeft aangevoerd, kan reeds daarom niet tot het door hem ermee beoogde doel leiden.
Het betoog faalt.
6. [appellant] voert voorts aan dat brondocumenten met een omschrijving van de eigenschappen van de kantoorruimten ontbreken, dat het college ten onrechte huisnummers heeft toegekend aan kantoorruimten die niet over eigen sanitaire voorzieningen beschikken en dat een aanbod van het college tot nadeelcompensatie ontbreekt.
6.1. [appellant] heeft deze gronden en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom deze gronden niet reeds bij de rechtbank konden worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van de zorgvuldigheid en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dienen deze betogen buiten beschouwing te blijven.
De betogen falen.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Larsson-van Reijsen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2015
344.