ECLI:NL:RVS:2015:3558
Raad van State — Uitspraak 


201405348/1/R2.
Datum uitspraak: 18 november 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: Mob) en de vereniging Leefmilieu, beide gevestigd te Nijmegen,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 oktober 2013 heeft het college op grond van artikel 16 en artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) vergunning verleend voor het in werking hebben van een veehouderij aan de [locatie] te [plaats].
Bij besluit van 20 mei 2014, kenmerk 80FB125E, heeft het college het besluit van 15 oktober 2013 met een aangepaste motivering in stand gelaten.
Tegen dit besluit hebben Mob en Leefmilieu beroep ingesteld.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 augustus 2015, waar Mob en Leefmilieu, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door drs. P.C. Meeuwissen en mr. M. Uittenbosch, zijn verschenen.
Overwegingen
Het besluit
1. Het college heeft bij het besluit van 15 oktober 2013 Nbw-vergunning verleend voor het wijzigen/uitbreiden van een agrarisch bedrijf. In het besluit van 15 oktober 2013 is vermeld dat geen sprake is van een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de uitgangssituatie.
Toepassingsbereik vergunningen; bevoegdheid
2. Mob en Leefmilieu betogen dat het college in het bestreden besluit ten onrechte nalaat aan te geven voor welke gebieden vergunning wordt verleend. Het komt Mob en Leefmilieu voor dat het college daarbij de bedoeling heeft ook voor de gebieden die buiten de provinciegrenzen liggen, vergunning te verlenen. Mob en Leefmilieu wijzen hierbij in het bijzonder op het Natura 2000-gebied Binnenveld, nu de gevolgen van de aangevraagde bedrijfssituatie zich vanwege de ligging van het Gelderse deel van het gebied Binnenveld zich hoofdzakelijk op dat deel van het gebied zullen voordoen. Het college is dan ook niet bevoegd de gevolgen van het project voor het Natura 2000-gebied Binnenveld te bezien, aldus Mob en Leefmilieu.
2.1.    De Afdeling stelt voorop dat een Nbw-vergunning gelet op artikel 19d van de Nbw 1998 niet wordt verleend voor Natura 2000-gebieden, maar voor een project of andere handeling waarvan de gevolgen op de nabijgelegen Natura 2000-gebieden zijn bezien. Dit brengt met zich dat in een vergunning die is verleend krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 niet hoeft te worden opgenomen op welke gebieden deze ziet. Uit de vergunning dient echter wel te volgen voor welke nabijgelegen gebieden de gevolgen van het project of de andere handeling zijn bezien.
In het besluit van 15 oktober 2013 staat dat de gevolgen van de aangevraagde bedrijfssituatie op de verschillende Natura 2000-gebieden in de provincie Utrecht zijn beoordeeld. Voorts staat in de bij het bestreden besluit behorende stukken opgenomen dat dit alle Utrechtse Habitatrichtlijngebieden betreft die in een straal van een 25 kilometer rondom de betreffende veehouderij liggen, en zijn de betreffende Vogelrichtlijngebieden in die stukken genoemd. Hiermee is voldoende duidelijk voor welke Natura 2000-gebieden de gevolgen van de aangevraagde bedrijfssituatie zijn bezien.
Dit betoog faalt.
2.2.    Vaststaat dat het Natura 2000-gebied Binnenveld gedeeltelijk in de provincie Utrecht en gedeeltelijk in de provincie Gelderland ligt. Gebleken is dat aangevraagde bedrijfssituatie hoofdzakelijk gevolgen kan hebben voor het deel van het Natura 2000-gebied Binnenveld dat binnen de grenzen van de provincie Gelderland ligt, nu de veehouderij zich het meest nabij het in de provincie Gelderland gelegen gedeelte van dit gebied bevindt.
Gelet op het bepaalde in artikel 19d, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 2a, tweede lid, van de Nbw 1998, zoals de bepaling luidde ten tijde van belang, brengt het vorenstaande met zich dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland bevoegd is te beslissen op een aanvraag om een vergunning krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 voor de aangevraagde bedrijfssituatie voor zover deze een verslechterend effect kan hebben op het Natura 2000-gebied Binnenveld. Het college heeft derhalve bij het bestreden besluit ten onrechte de verleende vergunning gehandhaafd voor de aangevraagde bedrijfssituatie voor zover deze effecten kan hebben op het Natura 2000-gebied Binnenveld.
Het betoog slaagt.
Meitellingen
3. Mob en Leefmilieu betogen dat de bedrijfssituatie waarvoor de vergunning is verleend, anders dan waarvan in het bestreden besluit uit wordt gegaan, leidt tot een toename van stikstofdepositie op de betrokken Natura 2000-gebieden. Mob en Leefmilieu stellen dat het college zich niet mocht baseren op de dieraantallen in de Hinderwetvergunning van 3 oktober 1989, omdat in de jaren 1990 tot en met 1993 structureel minder dieren in de inrichting zijn gehouden. Dit blijkt volgens hen uit meitellingen over die jaren die zij ter onderbouwing van hun betoog hebben overgelegd. Onder verwijzing naar artikel 27, derde lid, van de destijds (tot 1 maart 1993) geldende Hinderwet stellen zij dat de vergunning uit 1989 vanwege onderbezetting van rechtswege deels is vervallen, met name voor zover het het melkvee en de gehouden vleesvarkens en gespeende biggen betreft.
3.1.    Het college is bij de beoordeling van de aangevraagde situatie ervan uitgegaan dat rechten kunnen worden ontleend aan het op grond van de Wet milieubeheer op 24 mei 2005 vergunde veebestand. Voorts stelt het college dat de meitellingen slechts een momentopname betreffen en de afwijkingen wat betreft het melkvee vallen binnen de marges van de gemiddelde veebezetting van de door het college bij het verweerschrift overgelegde modellen voor voorjaarskalvende, gespreid kalvende en najaarskalvende bedrijfsvoeringen. Verder stelt het college dat navraag bij de vergunninghouder niet tot concrete gegevens, zoals bijvoorbeeld accountantsgegevens of een mestboekhouding, heeft geleid, nu deze gelet op de lange tijdspanne van meer dan 20 jaar tussen het verlenen van de betreffende Hinderwetvergunning en het bestreden besluit niet meer voorhanden zijn.
3.2.    Uit de vergunningaanvraag volgt dat op 3 oktober 1989 een vergunning krachtens de Hinderwet aan de veehouderij is verleend voor 60 melkkoeien waarvan 25 stuks jongvee, 220 vleesvarkens, 34 dragende zeugen en 14 kraamzeugen met biggen. Gelet op de fictieve verhouding tussen fokzeugen en gespeende biggen van 10 staat tot 36. is het college er daarbij vanuit gegaan dat op grond van die vergunning voorts toestemming bestond voor 173 gespeende biggen ((34 dragende zeugen+ 14 kraamzeugen met biggen) * 3,6), zodat in totaal op een vergunde emissie van 1562,8 kg NH3/jr wordt uitgekomen.
Voorts is op 24 mei 2005 een vergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend voor een veebestand van 65 melk- en kalfkoeien, 32 stuks jongvee en 327 mestvarkens, met een emissie van 1559,8 kg NH3/jr.
3.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 31 maart 2010 in zaak nr. 200903784/1/R2 (www.raadvanstate.nl) kan een vergunning zoals hier aan de orde in ieder geval worden verleend, indien de te vergunnen situatie niet leidt tot een verhoging van de stikstofdepositie ten opzichte van de situatie waarvoor op de referentiedata toestemming was verleend.
Voorts heeft de Afdeling in de uitspraak van 13 november 2013 in zaak nr. 201211640/1/R2 (www.raadvanstate.nl) overwogen dat de vergunde situatie op de referentiedatum niet zonder meer als uitgangspunt kan worden genomen bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie, indien de ten tijde van de referentiedatum geldende vergunning niet meer of niet meer geheel van kracht is. Indien na de referentiedatum een vergunning is verleend voor een activiteit die minder ammoniakemissie tot gevolg heeft dan de op de referentiedatum vergunde situatie en voor de exploitatie niet eerder een vergunning op grond van de Nbw 1998 of de Natuurbeschermingswet (oud) is verleend maakt de op de referentiedatum vergunde situatie slechts voor een deel onderdeel uit van de aangevraagde situatie.
3.4.    Nu uit de vergunning uit 2005 een lagere emissie volgt dan de emissie zoals neergelegd in de vergunde situatie ten tijde van de referentiedata, dient deze in beginsel als uitgangspunt te gelden bij de beoordeling van de vraag of de aangevraagde situatie leidt tot een toename van stikstofdepositie (uitspraak van de Afdeling van 13 november 2013 in zaak nr. 201211640/1/R2; www.raadvanstate.nl).
Voor de vraag of de vergunning uit 1989 gedeeltelijk is vervallen op grond van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet, is bepalend in welke omvang de inrichting in de periode van 3 oktober 1989 tot 1 maart 1993 in werking is geweest. Op grond van dit artikellid is de bedoelde vergunning vervallen, voor zover gedurende drie achtereenvolgende jaren een veebestand is gehouden dat kleiner is dan 35 melkkoeien, 25 stuks jongvee, 220 vleesvarkens, 34 dragende zeugen, 14 kraamzeugen en 173 biggen, of een daarmee wat de ammoniakemissie betreft gelijk te stellen veebestand. Mob en Leefmilieu hebben meitellingen overgelegd waaruit volgens hen volgt dat in de periode van 1990 tot 1993 het aantal melkkoeien maximaal 33 stuks bedroeg. Gelet op het feit dat een aantal van 35 melkkoeien is vergund, is deze afwijking van twee stuks niet zodanig dat daarmee aannemelijk is dat het aantal vergunde melkkoeien gedurende deze jaren niet in de veehouderij aanwezig is geweest. Wat betreft het jongvee volgt uit de meitellingen dat dit aantal in de periode van 1990 tot 1993 maximaal 28 stuks is geweest, zodat gelet op het aantal vergunde stuks van 25 is geen sprake van een afwijking naar beneden.
Ten aanzien van het aantal vergunde varkens en biggen overweegt de Afdeling als volgt. Blijkens de meitellingen zijn in de betreffende jaren maximaal 190 vleesvarkens gehouden. De Afdeling acht deze afwijking niet zodanig dat daarmee aannemelijk is dat het aantal vergunde vleesvarkens van 220 stuks gedurende deze jaren niet in de veehouderij aanwezig is geweest. Wat betreft het aantal gehouden biggen is in de meitellingen een onderscheid tussen de categorieën ‘biggen tot 20 kg nog bij de zeug’ en ‘overige biggen tot 20 kg gespeend’ aangehouden. Deze twee categorieën bij elkaar opgeteld, wordt in de betreffende jaren op een maximaal gehouden aantal van 179 biggen uitgekomen. Daargelaten het onderscheid tussen deze categorieën biggen, is op grond van deze aantallen niet aannemelijk dat er gedurende de betreffende drie jaren nooit het vergunde aantal van 173 gespeende biggen in de veehouderij aanwezig is geweest.
Gelet op het voorgaande is met hetgeen Mob en Leefmilieu hebben aangevoerd, niet aannemelijk gemaakt dat in de veehouderij gedurende drie achtereenvolgende jaren een veebestand is gehouden dat kleiner is dan 35 melkkoeien, 25 stuks jongvee, 220 vleesvarkens, 34 dragende zeugen, 14 kraamzeugen en 173 biggen, of een daarmee wat de ammoniakemissie betreft gelijk te stellen veebestand. Het college heeft er in dit geval dan ook van uit kunnen gaan dat de betreffende Hinderwetvergunning niet van rechtswege deels is vervallen, zodat hij als uitgangssituatie de vergunning krachtens de Wet milieubeheer uit 2005 heeft kunnen hanteren.
Het betoog faalt.
Kosten bezwaar
4. Mob en Leefmilieu betogen dat het college ten onrechte hun verzoek om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar hebben moeten maken, heeft afgewezen.
4.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat geen aanspraak bestaat op vergoeding van de kosten die Mob en Leefmilieu in bezwaar hebben gemaakt, nu het primaire besluit niet is herroepen.
4.2.    Ingevolge artikel 7:15, tweede lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan vergoed op verzoek van de belanghebbende, voor zover het in bezwaar aangevochten besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Ingevolge artikel 7:15, derde lid, voor zover hier van belang, wordt het verzoek gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist.
4.3.    Mob en Leefmilieu hebben hun verzoek om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar hebben moeten maken, ingediend voordat het college op het bezwaar heeft beslist. Het bestreden besluit ziet slechts op een aanpassing van het besluit van 15 oktober 2013, voor zover het de motivering betreft en die niet op enig rechtsgevolg is gericht. Het is de Afdeling dan ook niet gebleken dat het primaire besluit is herroepen. Aan de vereisten van artikel 7:15, tweede lid van de Awb is in dit geval dan ook niet voldaan. Het college heeft derhalve terecht het verzoek om vergoeding van de kosten van het bezwaar afgewezen.
Het betoog faalt.
Conclusie
5. In hetgeen Mob en Leefmilieu hebben aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 19d, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, en artikel 2a, tweede lid, van de Nbw 1998, zoals de twee laatstgenoemde bepalingen luidden ten tijde van belang, voor zover voor de aangevraagde bedrijfssituatie vergunning is verleend vanwege van de mogelijke effecten op het Natura 2000-gebied Binnenveld. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.     verklaart het beroep gegrond;
II.     vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht  van 20 mei 2014, kenmerk 80FB125E, voor zover daarbij een vergunning is verleend vanwege de mogelijke effecten op het Natura 2000-gebied Binnenveld;
III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht tot vergoeding van bij de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de Vereniging Leefmilieu in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
IV.     gelast dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht aan de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en de Vereniging Leefmilieu het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.J. de Jager, griffier.
w.g. Koeman    w.g. De Jager
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2015
704.