ECLI:NL:CBB:2015:229
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 13/751
5101
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 mei 2015 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1], te [plaats], appellante
(gemachtigde: mr. B.M.T.M. Brus),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. L.C.M. Harteveld-van den Bosch).
Procesverloop
Bij besluit van 6 juni 2013 (primair besluit) heeft verweerder de aan appellante verleende subsidie in het kader van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006, onderdeel Investeringen in integraal duurzame stallen en houderijsystemen (de Regeling), vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 29 augustus 2013 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 maart 2015. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Tevens is voor haar verschenen [naam 2]. Verweerder was vertegenwoordigd door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] en [naam 4].
Overwegingen
1.  	Het College gaat uit van de volgende, in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Verweerder heeft op 9 januari 2012 de aanvraag van appellante voor subsidie op grond van hoofdstuk 2a, paragraaf  2, van de Regeling, betreffende Investeringen in integraal duurzame stallen en houderijsystemen, ontvangen. Deze aanvraag heeft betrekking op  investeringen in een nieuw te bouwen ligboxenstal voor 126 melkkoeien. Appellante heeft op het aanvraagformulier aangekruist om welke investeringen het hierbij gaat. Het betreft - kort weergegeven - de volgende investeringen: ventilatiesysteem, daglicht via lichtstraat of dak, dakisolatie, extra loopruimte voor de dieren (oppervlakte: 5m2), LED verlichting, ligcomfort door diepstrooisel en bepaalde boxlengte binnen- en buitenrij, loopruimte achter voerhek, mechanisch instrooien, roterende koeborstels, strohok droge en kalfkoeien, verhoogde voergang, ecovloer, voerhek, voerbuis, warmteterugwinning, weidegang, gebruik bronwater, mestscheiding en aparte opslag dikken en dunne fractie mest, instrooien droge dikke fractie in boxen, doorloopbad en beplantingsplan inheemse aanplant. Appellante heeft bij haar aanvraag op een daartoe bestemd formulier de investeringen nader toegelicht. De aanvraag is namens verweerder door een deskundigencommissie en een beoordelingscommissie beoordeeld. De conclusies zijn vermeld in een beoordelingsmemorandum. Daaruit blijkt dat een aantal investeringen op de onderdelen dierenwelzijn, diergezondheid, milieu en perspectief hebben gescoord en dat de overige investeringen als gangbaar en niet subsidiabel zijn beoordeeld, maar dat het project te laag is gerangschikt om voor subsidie in aanmerking te komen.
1.2.
Bij besluit van 11 mei 2012 is de aanvraag afgewezen omdat het subsidiebudget was uitgeput door verstrekking van subsidie aan aanvragers van wie de aanvraag, als gevolg van een volgens de Regeling te maken rangschikking, een hogere plaats had ingenomen dan de aanvraag van appellante.
1.3.
Appellante heeft bij brief van 5 juni 2012 tegen dit besluit bezwaar gemaakt en aangevoerd dat aan een aantal van haar investeringen ten onrechte geen score is toegekend. Op 10 juli 2012 heeft naar aanleiding van het bezwaarschrift een informeel telefonisch overleg plaatsgevonden tussen de gemachtigde van appellante en een medewerker van de Dienst Regelingen. Daarin is door deze medewerker aan appellante meegedeeld dat de aanvraag opnieuw is voorgelegd aan de beoordelingscommissie en dat dit aanleiding geeft om onder voorbehoud alsnog een subsidiebedrag aan appellante toe te kennen. Op dezelfde datum is een berekening van het steunbedrag voor commentaar aan appellante voorgelegd. Appellante heeft met een brief van 11 juli 2012 op die berekening als volgt gereageerd:
“We zagen dat u in de berekening ook de offerte van (..) heeft opgevoerd. Deze offerte was later door ons aangeleverd, omdat Dienst Regelingen vroeg om een prijsindicatie van de kale stal aan te leveren. Het is echter nimmer de bedoeling geweest om de bouw van de kale stal te betrekken in de aanvraag. Het doel van de aanvraag was het vragen van subsidie voor die onderdelen, die naar onze indruk een positieve bijdrage leveren aan het dierenwelzijn. Dit zijn achtereenvolgens uit uw berekening: koeborstels, computergestuurd gordijn, mestscheider, ecovloer, dakisolatie, LED verlichting, automatisch voerhek. (..) Wij willen u dan ook verzoeken om bij de nadere berekening hier rekening mee te houden (..) in die zin, dat de subsidie alleen verstrekt zou worden op de meerkosten van de ‘mooie’ voorzieningen. (..) Graag zouden wij van u een herziene berekening ontvangen en natuurlijk een positieve beschikking, rekening houdend met de hierbij voorgestelde wijzigingen.”
1.4.
Verweerder heeft bij besluit van 3 augustus 2012 het bezwaar tegen het besluit van
11 mei 2012 gegrond verklaard voor zover het de afwijzing van de aanvraag betreft en de overige bezwaren ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het besluit van 11 mei 2012 herroepen in de zin dat alsnog een subsidie van € 102.504,- is toegekend. Bij besluiten van
27 november 2012 en 17 december 2012 heeft verweerder verzoeken van appellante om wijziging van de verleende subsidie goedgekeurd. Het besluit van 27 november 2012 ziet op wijzigingen met betrekking tot de klimaatcomputer, de mestscheider, de ecovloer, de dakisolatie, de LED-verlichting en de voerhokken overeenkomstig de in dit besluit genoemde offertes. Het besluit van 17 december 2012 heeft betrekking op een wijziging met betrekking tot de bouw van de stal, waarvan de kosten zijn onderbouwd in drie daartoe genoemde offertes. Bijgevoegd is een nieuw berekeningsformulier voor het verleende subsidiebedrag, dat ten opzichte van vorengenoemde besluiten van 3 augustus 2012 en 27 november 2012 niet is gewijzigd.
1.5.
Appellante heeft op 14 februari 2013 een verzoek om vaststelling en betaling van de subsidie aangevraagd. Bij het primaire besluit, zoals gehandhaafd bij het bestreden besluit, is de subsidie vastgesteld op nihil en is het betalingsverzoek afgewezen. Daaraan is ten grondslag gelegd dat, gelet op de door appellante op 4 april 2012 getekende orderbevestiging voor het plaatsen van een mestkelder door [naam 5] BV (de orderbevestiging), de verplichtingen voor de bouw van de stal zijn aangegaan voordat de subsidie is verleend. Gelet op artikel 31, tweede lid, van de Regeling, komt appellante daarom niet voor subsidie in aanmerking. Ook is er in de gerealiseerde stal per dier minder ruimte dan is voorzien in het projectplan op grond waarvan de subsidie is verleend. Daarom is de subsidie ook op grond van artikel 70e, eerste lid, van de Regeling op nihil vastgesteld.
1.6.
Appellante is van mening dat verweerder de subsidie niet om de hiervoor genoemde redenen op nihil heeft mogen vaststellen.
Met betrekking tot het vroegtijdig aangaan van verplichtingen voor de bouw van de stal heeft zij daartoe aangevoerd dat zij alleen subsidie heeft aangevraagd voor de meerkosten van een aantal met name genoemde investeringen, zoals de emissiearme vloer, dakisolatie, koeborstels en andere specifieke voorzieningen, maar niet voor de mestkelder en de ruwbouw van de stal (kale staal). Appellante heeft tot het moment van de subsidieverlening gewacht met het aangaan van verplichtingen ter zake van deze onderdelen die de stal het duurzame karakter verlenen. Indien geen subsidie was verstrekt had appellante er alsnog voor kunnen kiezen om de stal eenvoudiger uit te voeren.
Met betrekking tot de beschikbare ruimte per dier heeft appellante gesteld dat tijdens de bouw van de stal op enkele plaatsen muurtjes zijn gezet, waardoor het aantal vierkante meter per dier iets kleiner is geworden. Appellante is van mening dat haar de gelegenheid moet worden geboden om, indien nodig, door middel van aanvullende investeringen, alsnog aan de voorwaarden van de subsidie te kunnen voldoen om extra punten te verkrijgen waarmee het niet verwezenlijken van de in het projectplan voorziene ruimte per dier kan worden gecompenseerd. De van toepassing zijnde regelgeving biedt volgens haar die mogelijkheid. Volgens appellante is het op 14 februari 2013 ingediende betalingsverzoek een tussentijds verzoek, dat wordt gevolgd door het uiterlijk in februari 2014 in te dienen tweede verzoek. Genoemd eerste verzoek heeft dan ook niet de status van een verzoek tot vaststelling van de subsidie, omdat dit zou impliceren dat het subsidietraject is afgerond, wat gezien het tweede verzoek niet het geval is.
2. 	Het College overweegt als volgt.
2.1.
Het College ziet aanleiding eerst een oordeel te geven over de vraag of verweerder terecht de subsidie op nihil heeft vastgesteld op de grond dat appellante verplichtingen met betrekking tot de bouw van de stal is aangegaan, voordat haar subsidie was verleend. Hierbij moet allereerst worden ingegaan op de stelling van appellante dat zij geen subsidie heeft aangevraagd voor de bouw van de mestkelder waarop de door verweerder ter onderbouwing van deze afwijzingsgrond genoemde orderbevestiging betrekking heeft
2.2.
Gelet op het besluit van 3 augustus 2012 tot verlening van de subsidie aan appellante, zoals gewijzigd bij de besluiten van 27 november 2012 en 17 december 2012, staat naar het oordeel van het College vast dat hierbij subsidie is verleend voor het totaal van de investeringen in de bouw van een melkveestal en niet slechts voor specifieke investeringen voor bepaalde onderdelen van deze stal, zoals is betoogd door appellante. Dit blijkt zowel uit de motivering van het wat dit betreft bij genoemde wijzigingsbesluiten niet gewijzigde besluit van 3 augustus 2012 als uit het bij al deze besluiten gevoegde “Berekeningsformulier subsidieverlening investeringen in integraal duurzame stallen en houderijsystemen
2012-GLB”, waarin telkenmale de hoogte van de verleende subsidie is berekend. In het besluit van 3 augustus 2012 is het volgende overwogen:
“Met uw brief van 11 juli 2012 hebt u op de inhoud van deze berekening gereageerd. U verzoekt de meerkosten te berekenen aan de hand van de individueel aan te schaffen voorzieningen in de nieuwe melkveestal. U verzoekt met deze wijzigingen rekening te houden en de berekening te herzien. Ik overweeg hierbij het volgende. Voor de berekening van de meerkosten is een vergelijking gemaakt tussen de door u te maken kosten voor de bouw van een nieuwe melkveestal en een standaard normbedrag, overeenkomstig de gegevens uit de Kwantitatieve Informatie Veehouderij (..). Uit nader onderzoek is gebleken dat de door mij gehanteerde methode voor uw situatie juist is berekend. Terecht is het steunbedrag vastgesteld op € 102.504,-.”
Verweerder heeft hiermee derhalve expliciet het verzoek van appellante afgewezen om de te verlenen subsidie uitsluitend te berekenen op basis van de meerkosten van de door appellante in haar brief van 11 juli 2012 bedoelde investeringen voor bepaalde voorzieningen. Dit wordt bevestigd door de in genoemde berekeningsformulieren gemaakte berekeningen van de hoogte van het verleende subsidiebedrag van € 102.504. Daaruit blijkt onmiskenbaar dat de totale subsidiabele kosten na beoordeling zijn verkregen door de totale subsidiabele investeringskosten, zijnde de kosten voor de bouw van de gehele stal, te verminderen met de totale normkosten. Het subsidiebedrag is vervolgens bepaald op een percentage van deze subsidiabele kosten. Appellante heeft tegen het besluit van 3 augustus 2012, zoals gewijzigd bij de besluiten van 27 november 2012 en 17 december 2012, geen beroep ingesteld. Dit besluit is derhalve in rechte komen vast te staan. Dit betekent dat er ook in rechte van moet worden uitgegaan dat subsidie is verleend voor het totaal van de investeringen in de bouw van een melkveestal.
2.3.
Ingevolge het hier van toepassing zijnde artikel 31, tweede lid, van de Regeling komt de landbouwer alleen voor steun op grond van artikel 29, eerste lid, in aanmerking voor activiteiten die zijn verricht op of na de beslissing, bedoeld in artikel 34, derde lid. Ingevolge artikel 34, derde lid, van de Regeling beslist de minister binnen vier maanden na de uiterste datum waarop aanvragen tot steunverlening kunnen worden ingediend als bedoeld in artikel 30, eerste lid.
Artikel 31, tweede lid, van de Regeling, zoals hiervoor weergegeven, luidt aldus sinds de per 1 januari 2012 in werking getreden wijziging van de Regeling bij besluit van de minister van landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de Minister) van 7 november 2011, Stcrt, nr. 22801.
Vóór deze wijziging luidde artikel 31, tweede lid, van de Regeling als volgt:
“De landbouwer mag niet zijn begonnen met het realiseren van onderdelen van het investeringsplan voor de aanvraag tot steunverlening is ingediend.”
Deze bepaling was opgenomen in de Regeling, zoals vastgesteld door de Minister bij besluit van 14 december 2009, Strct. nr. 19470, waarin de onderhavige subsidieregeling is ingevoerd per 1 januari 2010. In de toelichting bij dit besluit is met betrekking tot dit voorschrift het volgende opgemerkt:
“Landbouwers mogen niet begonnen zijn met de realisatie van het investeringsplan alvorens hun aanvragen voor steunverlening zijn ingediend bij DR. Als begin van realisatie van investeringen geldt het aangaan van een verbintenis die de landbouwer – ongeacht het al dan niet ontvangen van steun op grond van deze paragraaf – onherroepelijk dwingt tot het verrichten van de investering.”
In het licht hiervan is het College van oordeel dat verweerder artikel 31, tweede lid, van de Regeling, zoals van toepassing in dit geval, terecht aldus heeft uitgelegd dat onder de daarin bedoelde activiteiten mede moet worden verstaan het aangaan van een verbintenis die de landbouwer onherroepelijk dwingt tot het verrichten van de investering. Hierbij is van belang dat uit de toelichting bij vorengenoemd besluit van de minister van 7 november 2011 blijkt dat met de daarbij ingevoerde wijziging van artikel 31, tweede lid, van de Regeling is beoogd op grond van de Europese staatssteunregels te verduidelijken dat investeringen alleen voor steun in aanmerking komen nadat de minister een besluit heeft genomen over de steunaanvraag. Hieruit valt dus niet af te leiden dat toen is beoogd het aangaan van onherroepelijke verbintenissen niet meer te beschouwen als het begin van de realisatie van het investeringsplan en daardoor ook niet meer als het verrichten van activiteiten in de zin van die bepaling.
2.4.
Gelet op het vorenstaande staat, gezien de op 4 april 2012 ondertekende orderbevestiging, vast dat appellante in strijd met artikel 31, tweede lid, van de Regeling activiteiten heeft verricht, voordat verweerder de als beslissing in de zin van artikel 34, derde lid, van de Regeling aan te merken beslissing van 11 mei 2012 tot afwijzing van de subsidieaanvraag van appellante heeft genomen. Appellante heeft derhalve niet voldaan aan deze aan de subsidie verbonden verplichting. Verweerder was derhalve reeds op grond hiervan ingevolge artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevoegd de subsidie, die eerst was afgewezen en na bezwaar bij besluit van 3 augustus 2012 alsnog is verleend, lager vast te stellen. In genoemd artikel is bepaald dat een verleende subsidie lager kan worden vastgesteld indien de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen.
2.5.
Naar het oordeel van het College heeft appellante geen feiten en omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de subsidie reeds om de in 2.4 genoemde reden op nihil vast te stellen. Hierbij acht het College van belang, zoals verweerder in het bestreden besluit ook heeft gesteld, dat moet worden aangenomen dat in het geval de aanvrager zich contractueel heeft verplicht tot het doen van de investering, het feit of de subsidie al dan niet wordt toegekend geen rol meer speelt bij het nemen van de beslissing omtrent die investering. Dit doet ernstig afbreuk aan het doel van de subsidieregeling, gelegen in de stimulering van de bouw van integraal duurzame en diervriendelijke stal- of houderijsystemen in Nederland.
2.6.
Uit het vorenstaande volgt dat het College niet meer hoeft toe te komen aan de bespreking van de door verweerder als zelfstandige grond gehanteerde andere reden (met betrekking tot de ruimte per dier) om de subsidie op nihil vast te stellen.
3. Het College komt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir en
mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 mei 2015.
w.g. S.C. Stuldreher							w.g. A.G.J. van Ouwerkerk