ECLI:NL:CBB:2013:175
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummers: 10/1316 en 11/464
5101
Uitspraak van de meervoudige kamer van 20 september 2013 in de zaken tussen
[A] en [B],
te Heibloem, appellanten in de zaak 10/1316
(gemachtigde: mr. W.M.J. Saes),
en
Vokar B.V., te Heibloem, appellante in de zaak 11/464
(gemachtigde: mr. W.M.J. Saes),
en
het Productschap Zuivel, verweerder
(gemachtigde: mr. A.C.R. Geelen).
Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2009 (het primaire besluit) heeft verweerder superheffing ten bedrage van € 1.640.369,84 over de door de vennootschap onder firma gebroeders [C] geproduceerde melk in de heffingsperiodes 2003 tot en met 2008 rechtstreeks in rekening gebracht bij [C].
Bij besluit van 20 april 2010 heeft verweerder het primaire besluit van 18 december 2009 herzien door de superheffing voor de heffingsperiode 2007/2008 niet langer rechtstreeks in rekening te brengen bij [C].
Bij besluit van 28 oktober 2010 heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben tegen dit besluit beroep ingesteld. Dit beroep heeft zaaknummer 10/1316.
Bij besluit van 20 april 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder superheffing ten bedrage van € 300.635,80 over de door Vokar B.V. (Vokar) geproduceerde melk in de heffingsperiode 2007/2008 rechtstreeks in rekening gebracht bij Vokar.
Bij besluit van 3 mei 2011 heeft verweerder het bezwaar van Vokar ongegrond verklaard.
Vokar heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. Dit beroep heeft zaaknummer 11/464.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend. Appellanten hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 mei 2013. Namens partijen hebben de gemachtigden het woord gevoerd. Verder waren namens appellanten [A] en [B] aanwezig, en namens verweerder L.J. Koers, A.P. van Houten, N.A.A. van Tricht en
H.G.M. Besten.
Overwegingen
1.1	 Op grond van artikel 1, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1788/2003 is een overschotheffing ingesteld (de “superheffing”) over de hoeveelheden koemelk en andere zuivelproducten die boven de vastgestelde nationale hoeveelheden worden vermarkt. Met ingang van 1 april 2008 is Verordening (EG) 1788/2003 ingetrokken en geldt Verordening (EG) nr. 1234/2007 (de Integrale GMO-Verordening). Deze laatste verordening kent, voor zover in deze zaken van belang, soortgelijke bepalingen inzake de overschotheffing en het begrip “vermarkten”.

1.2	Deze verordeningen verstaan onder “vermarkting”: levering van melk of rechtstreekse verkoop van melk of andere zuivelproducten. Onder “rechtstreekse verkoop” verstaan zij elke verkoop of overdracht van melk die rechtstreeks door de producent aan de consument wordt verricht, alsmede elke door een producent verrichte verkoop of overdracht van andere zuivelproducten.
1.3	De superheffing wordt volledig omgeslagen over de producenten die hebben bijgedragen tot elk van de overschrijdingen. De koper van melk is verantwoordelijk voor de inning, bij de producenten, van de bijdragen die deze verschuldigd zijn uit hoofde van de superheffing. Hij betaalt aan de bevoegde instantie van de lidstaat, vóór een datum en overeenkomstig nadere voorschriften die door de Commissie worden bepaald, het bedrag van deze bijdragen die hij inhoudt op de aan de producenten die voor de overschrijding verantwoordelijk zijn betaalde melkprijs of die hij, bij gebreke daarvan, op een andere passende wijze int.
1.4	Verweerder heeft in deze zaken toepassing gegeven aan artikel 84, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1234/2007. Hierin is bepaald dat, indien de koper heeft verzuimd om de bijdragen van de producenten in de superheffing te innen, de lidstaat de onbetaalde bedragen rechtstreeks bij de producent kan heffen, onverminderd de sancties die hij aan de in gebreke gebleven koper kan opleggen. Verordening (EG) nr. 1788/2003 kende een soortgelijke bepaling, artikel 13, derde lid. 

2.1	De vennootschap onder firma gebroeders [C] was melkveehouder en producent van melk gedurende de heffingsperiodes 2003/2004 tot en met 2006/2007. Na de ontbinding van de vennootschap onder firma op 30 mei 2007 geschiedde de exploitatie van de melkveehouderij voor rekening van Vokar. Appellanten leverden uitsluitend melk aan de erkende koper Ruva Karreveld B.V. (Ruva). Vanaf de heffingsperiode 2003/2004 hebben de gebroeders [C] delen van het melkquotum verkocht. De veestapel bleef echter gelijk, zodat er in de daarop volgende jaren steeds boven het nog resterende melkquotum werd geproduceerd. Appellanten exploiteren ook een varkensbedrijf.
2.2	Appellanten hebben tevens een belang in Ruva en in het Poolse melkveebedrijf Tipperary Farm dat ook melk levert aan Ruva. Ruva heeft geen superheffing ingehouden op de melkgelden van [C] in de heffingsperiodes 2003/2004 tot en met 2006/2007 of van Vokar in de heffingsperiode 2007/2008.
3.1	De toenmalige Algemene Inspectiedienst (AID) heeft onderzoek verricht naar de verantwoording van hoeveelheden melk door Ruva in het kader van de superheffing. De resultaten van dit onderzoek zijn vastgelegd in het rapport van 21 april 2009. De conclusie van de AID in dit rapport is dat door Ruva minder melk is verantwoord over de heffingsperiodes 2003/2004 tot en met 2007/2008 dan door [C] en Vokar aan Ruva werd geleverd.
3.2	De gebroeders [C] zijn in hun hoedanigheid van bestuurders van Ruva bij arrest van het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 13 juni 2012 vrijgesproken van de in de strafzaak tenlastegelegde feiten, waaronder met name het “witwassen” van melk boven het melkquotum.
4.
Verweerder heeft naar aanleiding van het AID-rapport aan appellanten voor de hoeveelheden melk die boven hun melkquotum aan Ruva zouden zijn geleverd superheffing opgelegd. Aangezien Ruva heeft verzuimd om superheffing te innen, heeft verweerder de heffing bovendien rechtstreeks aan [C] – als vennoten van de toenmalige vennootschap – respectievelijk Vokar opgelegd. 
Bij de vaststelling van de hoeveelheden melk is de AID uitgegaan van de jaarlijkse productie van de veestapel zoals die blijkt uit gegevens van het Koninklijk Nederlands Rundveesyndicaat (NRS). Bovendien heeft verweerder in aanmerking genomen dat deze hoeveelheden passen binnen de hoeveelheden melk die Ruva heeft gebruikt bij de productie van de verkochte zuivelproducten.
5.
Hetgeen appellanten aanvoeren komt in essentie hierop neer dat geen superheffing is verschuldigd, omdat de boven het quotum geproduceerde hoeveelheden melk niet zijn geleverd aan Ruva. De overproductie is ten dele naar de mestkelder afgevoerd en ten dele gevoederd aan het vee. 
Dat de te veel geproduceerde melk is gedumpt blijkt uit de getuigenverklaringen die bij de rechtbank Roermond zijn afgelegd in het kader van de strafprocedure. Deze getuigen hebben verklaard dat het in principe mogelijk is om via de tanks melk in de mestput te laten lopen door een kraan open te zetten. De AID heeft in het door de rechtbank gelaste nadere onderzoek geconcludeerd dat aannemelijk is dat er op het perceel voldoende mestopslagcapaciteit was om 50.000 liter melk per week te dumpen. Uit een intern vertrouwelijk stuk van 18 januari 2003 dat de AID in 2008 in beslag heeft genomen blijkt dat op het bedrijf van [C] is doorgemolken om de rust onder het personeel te bewaren, en dat de teveel geproduceerde melk is gedumpt. Ten aanzien van het vervoederen van melk aan de dieren op het bedrijf stellen appellanten dat sprake was van een bestendige gedragslijn. De AID heeft ten onrechte geen onderzoek gedaan naar het gedeeltelijk vervoederen van de teveel geproduceerde melk. Uit het in de strafzaak overgelegde deskundigenrapport van
[D] blijkt dat, gelet op de aangekochte hoeveelheid droogvoer in relatie tot de veebezetting, sprake was een voedertekort binnen het bedrijf van appellanten in de betreffende jaren. De hoeveelheden vervoederde melk komen nagenoeg overeen met de tekorten aan voer over die periode.
6.1
Het College stelt voorop dat niet in geschil is dat gedurende de periodes die in deze zaken van belang zijn, binnen het melkveebedrijf van appellanten steeds sprake is geweest van overproductie. Na de gedeeltelijke verkoop van melkquotum bleef de veestapel immers gelijk, zodat het bedrijf boven het (resterende) melkquotum kon blijven produceren. Daarmee is echter nog niet gezegd dat de betreffende hoeveelheden melk ook zijn vermarkt, anders gezegd zijn geleverd aan Ruva met het oog op de zuivelproductie. Mede onder verwijzing naar eerdere uitspraken (ECLI:NL:CBB:2011:BU3242) overweegt het College dat verweerder in beginsel de bewijslast heeft voor zijn stelling dat hoeveelheden melk zijn geleverd waarover ten onrechte geen superheffing is ingehouden. Daartoe zal verweerder voldoende feiten en omstandigheden dienen aan te dragen zodat er redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de juistheid van die stelling.

6.2	Verweerder heeft zich in hoofdzaak gebaseerd op de bevindingen van het onderzoek van de AID. Blijkens de rapportage van dat onderzoek is de AID er van uitgegaan dat de gehele melkproductie van appellanten is geleverd aan Ruva ten behoeve van de zuivelproductie. Daarbij is de AID uitgegaan van de jaarlijkse productie van de veestapel volgens de NRS-gegevens. Tegen appellanten is de verdenking gerezen dat zij, teneinde de superheffing te omzeilen, grote hoeveelheden melk hebben “witgewassen”. Daarbij zou steeds de werkwijze zijn gevolgd dat handmatig wijzigingen werden aangebracht op de CMR-formulieren die betrekking hadden op de door het Poolse melkveebedrijf Tipperary Farm aan Ruva geleverde hoeveelheden melk. Door die hoeveelheden stelselmatig te verhogen werd melk van appellanten als Poolse melk verantwoord.
6.3
Appellanten hebben steeds ontkend dat sprake is geweest van het “witwassen” van melk in de door verweerder bedoelde zin, en staande gehouden dat de overproductie van melk in de mestput is gedumpt en aan het vee is vervoederd. Als verklaring voor de wijziging van de CMR-formulieren is (kort gezegd) gegeven dat de meting van de hoeveelheden melk die in Polen in de tankwagens gingen onbetrouwbaar was. Daarom werd de melk die vanuit Polen kwam in Nederland gemeten of gewogen.
6.4.1
In het dossier bevinden zich melkproductiestaten van de melkveehouderij van appellanten waarin per kalenderjaar en per week is aangegeven welke hoeveelheden melk zijn gedumpt. Daarbij is vermeld dat het om schattingen gaat – de hoeveelheden kunnen 100 tot 200 kg verschillen – en dat de gedumpte hoeveelheden onder andere zijn gebruikt voor het voederen van kalveren en varkens. Uit een vergelijking van de door verweerder uit de NRS-gegevens herleide melkproductie met deze dumpinglijsten blijkt dat de verschillen tussen beide marginaal zijn. Derhalve kan worden aangenomen dat de extrapolatie van de NRS-gegevens nagenoeg overeenstemt met de door [C] zelf opgegeven productiegegevens. Hetgeen door appellanten is gesteld ten aanzien van de representativiteit van de NRS-gegevens kan buiten beschouwing blijven.
6.4.2
Uit de stukken blijkt dat het op de melkveehouderij van appellanten technisch mogelijk was om vanuit alle tanks rechtstreeks melk naar de mestput te lozen. Tevens staat vast dat er op het terrein ruim voldoende afvoer- en opslagcapaciteit was om de gehele overproductie te dumpen. Appellanten hebben over het vervoederen van een deel van de overproductie aan de varkens gedetailleerde verklaringen afgelegd. Er zijn geen aanwijzingen dat dit technisch niet mogelijk was. Bovendien zijn er tankwagens op het terrein van het varkensbedrijf gesignaleerd.Verweerder heeft weliswaar gesteld dat de aangekochte hoeveelheid mengvoer voldoende was om het vee te voederen en dat er dus geen behoefte was aan melk als aanvullend veevoer, maar dit standpunt is door appellanten gemotiveerd betwist. Daartoe hebben zij een verklaring in het geding gebracht van hun bedrijfsadviseur
[D]. In die verklaring wordt berekend dat er in de jaren 2005, 2006 en 2007 op het varkensbedrijf juist een grotere voerbehoefte is geweest dan de aangekochte hoeveelheid mengvoer. Aanvullend onderzoek waarin de lezing van verweerder nader wordt onderbouwd of waarin het standpunt van appellanten wordt bekritiseerd, ontbreekt.

6.4.3	Verweerder heeft gesteld dat het in bedrijfseconomisch opzicht niet rendabel was om boven het melkquotum te blijven produceren en de overschotten te dumpen. Daartoe is verwezen naar het standpunt van de forensisch accountant en andere ervarings- en materiedeskundigen van de AID. Ook dit standpunt is door appellanten gemotiveerd betwist. Appellanten hebben een rapport overgelegd waarin door [E] en [F] wordt uiteengezet dat het deels dumpen en deels vervoederen van het melkoverschot juist wel een economisch verantwoorde optie was. Naar het oordeel van het College is zodoende onduidelijk gebleven welk standpunt (het meest) verdedigbaar is. 

6.4.4	Het is opvallend dat de getuigen die in het kader van de strafzaak tegen appellanten zijn gehoord niet hebben bevestigd dat grote hoeveelheden melk in de mestput werden gedumpt en aan het vee werden vervoederd. Aan de andere kant kan niet worden uitgesloten dat een en ander buiten hun medeweten heeft plaatsgevonden, zoals door appellanten is gesteld. De lezing van appellanten wordt in zekere zin bevestigd door een intern bedrijfsmemo van 18 januari 2003, met als titel: “Onderbouwing dumping”, waarin als mogelijke oplossing wordt aangegeven: “door blijven melken, de rust onder het personeel bewaren en de teveel geproduceerde melk blijven dumpen”.
6.4.5
Alles bijeengenomen kan niet met voldoende zekerheid worden uitgesloten dat het melkoverschot, zoals appellanten bij controles consequent hebben verklaard tegenover de AID, daadwerkelijk is gedumpt. Het achteraf verrichte en vooral theoretisch getinte onderzoek dat aan de bestreden besluiten ten grondslag ligt, biedt geen toereikende basis voor de veronderstelling dat appellanten aanzienlijk grotere hoeveelheden melk aan Ruva hebben geleverd dan in hun administratie is verantwoord. Verweerder (lees: AID) heeft tijdens of direct na de controles geen gericht onderzoek gedaan naar de al toen door appellanten gegeven verklaring dat het melkoverschot werd gedumpt en vervoederd. Ook ontbreken concrete gegevens, zoals uit verkeerscontroles, die bevestigen dat het gewicht van de wekelijks uit Polen geïmporteerde melk achterbleef bij de op CMR-formulieren aangepaste gegevens.
7.1
Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat verweerder er niet in is geslaagd om voldoende aannemelijk te maken dat Ruva gedurende de perioden die hier in geding zijn hoeveelheden melk ten onrechte niet heeft verantwoord in het kader van de superheffing. Hieruit volgt dat verweerder ten onrechte superheffing heeft opgelegd aan appellanten. Dit betekent dat het beroep in beide zaken gegrond is. Er is geen aanleiding om de overige beroepsgronden te bespreken. De bestreden besluiten dienen te worden vernietigd.

7.2	Omdat nader onderzoek door verweerder naar het oordeel van het College geen nieuw licht op deze zaken zal kunnen werpen ziet het College voldoende aanleiding om zelf in de zaken te voorzien door de besluiten van 18 december 2009 en 20 april 2010 te herroepen.
8.
Het College veroordeelt verweerder in de door appellanten in beide procedures gemaakte kosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in beide bezwaar- en beroepsprocedures vast op twee maal € 1.888,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, alsmede 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van het College met een waarde per punt van € 472,- , wegingsfactor 1, gemiddeld). Het totale door verweerder te vergoeden bedrag is dus € 3.776,-.
Beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- herroept de besluiten van 18 december 2009 en 20 april 2010;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 150,- (procedurenummer 10/1316) en € 302,- (procedurenummer 11/464) aan appellanten te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 3.776,-, te betalen aan appellanten.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, mr. R.C. Stam en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 september 2013.
w.g. C.J. Waterbolk	                                           w.g. C.M. Leliveld