ECLI:NL:RVS:2014:2837
Raad van State — Uitspraak 


201307711/1/R4.
Datum uitspraak: 30 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Palace Hotel Holland B.V., gevestigd te Leiden, en [appellant sub 2A], wonend te Noordwijk,
3. de vereniging Wijkvereniging Het Oude Zeedorp, gevestigd te Noordwijk,
4. [appellant sub 4], wonend te Noordwijk,
en
de raad van de gemeente Noordwijk,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Zeewaardig" gewijzigd vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1], Palace Hotel Holland en [appellant sub 2A], de wijkvereniging en [appellant sub 4] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [belanghebbende A], [belanghebbende B] en [belanghebbende C] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Palace Hotel Holland en [appellant sub 2A] en de wijkvereniging hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2014, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. J.G. Hinnen, advocaat [NAAM], Palace Hotel Holland en [appellant sub 2A], vertegenwoordigd door mr. I.L. Haverkate, advocaat [NAAM], de wijkvereniging, vertegenwoordigd door P.G. Steenvoorden, [appellant sub 4] en de raad, vertegenwoordigd door mr. R.A.J. de Jong en ir. M.C. Koot, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A], [belanghebbende B] en [belanghebbende C], alle vertegenwoordigd door mr. S.T.J. Olierook, advocaat [NAAM], gehoord.
Overwegingen
Algemeen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Het plan
2. Het plan vervangt zeven oude bestemmingsplannen en is hoofdzakelijk conserverend van aard. Het plangebied omvat het oude centrum en de kuststrook aan de bebouwde kom van Noordwijk aan Zee.
Ontvankelijkheid
3. De raad, [belanghebbende A], [belanghebbende B] en [belanghebbende C] betogen dat het beroep van Palace Hotel Holland en [appellant sub 2A] niet-ontvankelijk dient te worden verklaard voor zover dat is ingesteld door Palace Hotel Holland omdat zij geen zienswijze over het ontwerp van het plan naar voren heeft gebracht.
3.1. Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Awb wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.
Palace Hotel Holland heeft geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht.
Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door een belanghebbende die over het ontwerpplan niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
3.2. Palace Hotel Holland en [appellant sub 2A] richten zich in beroep tegen het plan voor zover daarbij volgens hen is voorzien in een verruiming van de gebruiksmogelijkheden voor horeca op het perceel [locatie 4] ten opzichte van het vorige plan. Palace Hotel Holland betoogt dat haar redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren heeft gebracht. Zij voert hierbij aan dat zij er op basis van hetgeen in de kennisgeving van de terinzagelegging van het ontwerpplan over de inhoud van het ontwerp is vermeld geen rekening mee hoefde te houden dat de gebruiksmogelijkheden voor horeca op het desbetreffende perceel zouden worden verruimd, nu in de kennisgeving is vermeld dat het zou gaan om een conserverend plan.
3.3. Ingevolge artikel 3:12, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, geeft het bestuursorgaan kennis van het ontwerp en kan daarbij worden volstaan met het vermelden van de zakelijke inhoud.
3.4. In de kennisgeving is vermeld dat het doel van het bestemmingsplan is het opstellen van een conserverende regeling. Verder is vermeld dat dit betekent dat de bestaande situatie (bebouwing en gebruik) en de bestaande planologische regelingen uitgangspunt zijn geweest voor het toekennen van de bestemmingsregelingen in het voorliggende ontwerp.
Er is geen aanleiding voor het oordeel dat de kennisgeving als zodanig niet voldoet aan het bepaalde in artikel 3:12, eerste lid, van de Awb. Uit de bewoordingen van de kennisgeving had Palace Hotel Holland niet mogen opmaken - zoals zij blijkbaar heeft gedaan - dat in het ontwerpplan geen enkele wijziging ten opzichte van het vorige plan is opgenomen. Het had op haar weg gelegen zich daarover nader te laten informeren. Nu Palace Hotel Holland dat heeft nagelaten dient de veronderstelling dat de gebruiksmogelijkheden voor horeca op het perceel [locatie 4] niet zouden worden verruimd ten opzichte van het vorige plan, voor haar rekening te blijven en is het niet naar voren brengen van zienswijzen niet verschoonbaar.
Het beroep van Palace Hotel Holland en [appellant sub 2A], voor zover ingesteld door Palace Hotel Holland, zal in de einduitspraak niet-ontvankelijk worden verklaard.
4. In de navolgende overwegingen wordt het beroep van Palace Hotel Holland en [appellant sub 2A], voor zover ingesteld door [appellant sub 2A], aangeduid als het beroep van [appellant sub 2A].
Toetsingskader
5. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van [appellante sub 1]
6. [appellante sub 1] kan zich er niet mee verenigen dat aan haar perceel [locatie 1] niet een woonbestemming is toegekend. Zij voert aan dat op het perceel al langere tijd bebouwing aanwezig is met vier woonstudio’s ten aanzien waarvan de raad te kennen heeft gegeven dat hij niet afwijzend staat tegenover het legaliseren van de zelfstandige bewoning.
6.1. Op het perceel [locatie 1] - het achtererf van het woonperceel [locatie 2] - staat bebouwing waarin vier zelfstandige woonstudio’s zijn gerealiseerd.
In het plan is aan het perceel de bestemming "Gemengd" met een bouwvlak toegekend. De maximale bouwhoogte bedraagt 6 m.
Ingevolge artikel 5, lid 5.1, van de planregels zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd voor dienstverlening, detailhandel, kantoor, maatschappelijke voorzieningen, culturele voorzieningen, bedrijfsactiviteiten tot met categorie 2, wonen, uitsluitend op de verdieping, aan huis verbonden beroepen en bedrijven, aan de genoemde functies gebonden (ondergrondse) parkeervoorzieningen en bij de bestemming behorende bouwwerken en voorzieningen waaronder groen, water, erven, tuinen en paden.
6.2. De raad heeft toegelicht dat hij een zogenoemd zomerhuisbeleid wenst te voeren dat er in de kern op neerkomt dat permanente bewoning van zomerhuisjes die onder het vorige plan vielen onder de regeling voor erfbebouwing - alwaar permanente bewoning niet is toegestaan -, onder voorwaarden wordt gelegaliseerd. Bij de vaststelling van het plan is daarom als uitgangspunt gehanteerd dat zomerhuisjes die aan de voorwaarden voldoen desgewenst voor wonen zijn bestemd. Als voorwaarde geldt onder meer dat moet zijn voldaan aan de regels voor bestaande bouw uit het Bouwbesluit 2012.
De raad heeft uiteengezet dat de bebouwing op het perceel [locatie 1] niet de uiterlijke kenmerken van een zomerhuis heeft en daarom niet onder het zomerhuisbeleid kan worden geschaard. Hij heeft verder toegelicht dat hij in het verlengde van dat beleid weliswaar niet afwijzend staat tegenover permanente bewoning van andere erfbebouwing, maar dat er - eveneens in het verlengde van het beleid - voor is gekozen om aan het desbetreffende perceel geen woonbestemming toe te kennen omdat de bebouwing niet voldoet aan het Bouwbesluit 2012.
Er is geen aanleiding voor het oordeel dat de raad er onder de door hem uiteengezette omstandigheden van het geval - waarvan [appellante sub 1] de juistheid niet heeft bestreden - niet in redelijkheid van heeft kunnen afzien om aan het perceel [locatie 1] een woonbestemming toe te kennen.
Het betoog faalt.
6.3. Het beroep van [appellante sub 1] is ongegrond.
De beroepen van [appellant sub 4] en de wijkvereniging
7. [appellant sub 4] en de wijkvereniging kunnen zich niet verenigen met het plan, voorzover daarbij delen van het gebied tussen de Parallelboulevard, de Nicolaas Barnhoornweg en het Jan Kroonsplein waaraan in het vorige plan de bestemming "Erf" was toegekend onder de bestemming "Wonen" zijn gebracht. De bestemmingswijziging leidt volgens [appellant sub 4] en de wijkvereniging tot grotere bebouwingsmogelijkheden, hetgeen zij gezien het specifieke karakter van het oude zeedorp ongewenst achten. Zij voeren aan dat aan de desbetreffende percelen de bestemming "Tuin" had moeten worden toegekend.
7.1. Aan de door [appellant sub 4] en de wijkvereniging bedoelde gronden tussen de Parallelboulevard, de Nicolaas Barnhoornweg en het Jan Kroonsplein waaraan in het plan de bestemming "Wonen" is toegekend, was in het vorige bestemmingsplan "Noordwijk aan Zee - Centrum e.o.", vastgesteld op 25 maart 1997, de bestemming "Erf" toegekend met op de plankaart aangegeven maatvoeringsaanduidingen betreffende onder meer maximale bouwhoogtes en maximale grondoppervlaktes voor bijgebouwen.
7.2. In de toelichting is vermeld dat het plan overeenkomstig de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2008 (hierna: SVBP 2008) is opgesteld. De raad heeft verder uiteengezet dat de SVBP 2008 niet de bestemming "Erf" kent zodat ervoor is gekozen om aan de gronden waaraan in het vorige bestemmingplan die bestemming was toegekend, in het plan de bestemming "Wonen" zonder bouwvlak toe te kennen. Voor de desbetreffende gronden geldt de bij de woonbestemming behorende uniforme erfbebouwingsregeling waarvoor volgens de raad geldt dat die daar waar nodig met maatvoeringsaanduidingen op de verbeelding nader is afgestemd op de specifieke situatie. De raad heeft voorts toegelicht dat bij de vaststelling van het plan als uitgangspunt is gehanteerd dat de bestemming "Tuin" is voorbehouden aan voortuinen om te voorkomen dat daar kan worden gebouwd.
7.3. Er is geen aanleiding om de door de raad gehanteerde plansystematische uitgangspunten onredelijk te achten. Verder stelt de Afdeling vast dat met het toekennen van de woonbestemming de bouwmogelijkheden voor erfbebouwing op de door [appellant sub 4] en de wijkvereniging bedoelde gronden enigszins zijn verruimd ten opzichte van het vorige plan. In hetgeen [appellant sub 4] en de wijkvereniging hebben aangevoerd ziet de Afdeling echter geen aanleiding voor het oordeel dat daarmee wat het oude zeedorp betreft zodanige ruimtelijke gevolgen gepaard kunnen gaan dat de raad aan de desbetreffende gronden niet in redelijkheid de bestemming "Wonen" heeft kunnen toekennen.
Het betoog faalt.
8. [appellant sub 4] voert verder aan - samengevat weergegeven - dat de bestaande situatie in het gebied tussen de Parallelboulevard, de Nicolaas Barnhoornweg en het Jan Kroonsplein niet op de juiste wijze op de verbeelding van het plan is weergegeven voor zover het betreft het pand Nicolaas Barnhoornweg 40, het straatje tussen de panden Nicolaas Barnhoornweg 38, 40 en 42 en 9 parkeerplaatsen aan de Parallelboulevard.
8.1. De raad heeft uiteengezet dat de bestemmingsregeling voor de gronden ter plaatse van de Nicolaas Barnhoornweg 40 en de gronden tussen de Nicolaas Barnhoornweg 38, 40 en 42 overeenkomt met die van het vorige bestemmingsplan en dat hij de aldus bestaande rechten heeft willen respecteren. Verder heeft de raad toegelicht dat de door [appellant sub 4] bedoelde parkeerplaatsen aan de Parallelboulevard zijn toegestaan op grond van de aan de desbetreffende gronden toegekende bestemming zodat het niet nodig is om daaraan een verkeersbestemming toe te kennen.
In hetgeen [appellant sub 4] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan in zoverre niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen.
Het betoog faalt.
9. De beroepen van [appellant sub 4] en de wijkvereniging zijn ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 2A]
10. [appellant sub 2A], eigenaar van het perceel [locatie 3], kan zich niet verenigen met het plan voor zover aan het perceel [locatie 4], alwaar horecagelegenheid [belanghebbende A] is gevestigd, de aanduiding "horeca tot en met horecacategorie 3" is toegekend. [appellant sub 2A] stelt dat daarmee een zwaardere categorie is toegestaan ten opzichte van het vorige plan en derhalve de gebruiksmogelijkheden worden uitgebreid, terwijl uit de nota beantwoording zienswijzen blijkt dat niet is beoogd een zwaardere horecacategorie toe te staan, maar het feitelijke gebruik overeenkomstig het vorige plan te bestemmen. Volgens hem had aan het desbetreffende perceel de aanduiding "horeca tot en met horecacategorie 2" moeten worden toegekend hetgeen overeenkomt met het feitelijke gebruik en hetgeen het vorige plan toestond. [appellant sub 2A] vreest dat de uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden leidt tot geluidoverlast vanwege harde muziek en overlast vanwege de toename van het aantal bezoekers en verkeersbewegingen. Verder voert [appellant sub 2A] aan dat het toegestane gebruik onverenigbaar is met het gemeentelijke beleid om geen café's of bars toe te staan buiten het concentratiegebied op een beperkte strook van De Grent.
10.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de aanduiding "horeca tot en met horecacategorie 3" recht doet aan de bij besluit van 7 januari 1993, kenmerk 1992/155, verleende vrijstelling en bouwvergunning voor de verbouw van de woning op perceel [locatie 4] tot grand-café, alsmede aan de afspraken vastgelegd in de notariële akte van 15 juli 1993 voor het gebruik van het pand [locatie 4] als grand-café. Tevens wordt daarmee recht gedaan aan het feitelijk gebruik van het pand [locatie 4] als loungebar en restaurant. De raad wijst er ook op dat een horecavergunning is verleend voor "het uitoefenen van het café-bedrijf" dat in de Drank- en Horecawet inmiddels is vervangen door het begrip "horecabedrijf". Daaronder wordt verstaan de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse. De verleende vergunningen op grond van de Drank- en Horecawet verwijzen naar de notariële akte van 15 juli 1993, aldus de raad. In het vorige bestemmingsplan "Noordwijk aan Zee - Centrum e.o." is aan het perceel de bestemming "Horeca (H)" en volgens de raad abusievelijk slechts de aanduiding "restaurant/cafetaria (r)" toegekend. Volgens de raad had, gelet op de verleende bouwvergunning en vrijstelling, alsmede op de notariële akte, tevens de aanduiding "café/bar (c)" moeten worden toegekend. Het gebruik van het pand als grand-café kon evenwel worden voortgezet onder het overgangsrecht van dat plan. Met de toekenning van de aanduiding "horeca tot en met horecacategorie 3" aan het perceel in het onderhavige plan is aangesloten bij het bestaande, legale gebruik, aldus de raad. De raad heeft ter zitting verder toegelicht dat hij de aanduiding om die reden in overeenstemming acht met zijn horecaconcentratiebeleid.
10.2. In 1993 zijn vrijstelling en bouwvergunning verleend voor de verbouw van de woning op perceel [locatie 4] tot grand-café, waarbij in de notariële akte van 15 juli 1993, voor zover thans van belang, is vastgelegd dat onder een grand-café wordt verstaan: "een horecagelegenheid gericht op het verstrekken van dranken en maaltijden in een rustige atmosfeer. Er is geen dansvloer en er wordt slechts achtergrondmuziek ten gehore gebracht. Het publiek maakt in hoofdzaak gebruik van stoelen en tafels".
10.3. In het bestemmingsplan "Noordwijk aan Zee - Centrum e.o." is aan het perceel de bestemming "Horeca (H)" en de aanduiding "restaurant/cafetaria (r)" toegekend.
Ingevolge artikel 1, onder 27, van de voorschriften behorende bij dat plan wordt onder restaurant/cafetaria verstaan een bedrijf, dat in hoofdzaak bestaat uit het verstrekken van maaltijden voor gebruik ter plaatse en waarbij het verstrekken van dranken (daaraan) ondergeschikt is. Ingevolge dat planvoorschrift wordt onder café/bar verstaan een zelfstandige, niet geheel of gedeeltelijk deel uitmakend van een hotel, restaurant of zaalakkommodatie voorkomende bedrijvigheid, die in hoofdzaak bestaat uit het verstrekken van dranken voor gebruik ter plaatse en waar het verstrekken van maaltijden daaraan ondergeschikt is.
10.4. In het onderhavige plan is aan het perceel de bestemming "Horeca" en de aanduiding "horeca tot en met horecacategorie 3" toegekend.
Ingevolge artikel 1.33 van de planregels wordt onder horeca categorie 2 restaurant/cafetaria verstaan een bedrijf, waarvan de activiteiten in hoofdzaak bestaan uit het verstrekken van maaltijden voor gebruik ter plaatse en waarbij het verstrekken van dranken (daaraan) ondergeschikt is.
Onder horeca categorie 3 café/bar wordt verstaan een zelfstandig, niet geheel of gedeeltelijk deel uitmakende van een hotel, restaurant of zaalaccommodatie voorkomende bedrijf, waarvan de activiteiten in hoofdzaak bestaan uit het verstrekken van dranken voor gebruik ter plaatse en waar het verstrekken van maaltijden daaraan ondergeschikt is.
10.5. De Afdeling is van oordeel dat het plan met de aanduiding "horeca tot en met horecacategorie 3" voorziet in een uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden voor horeca op het perceel [locatie 4] ten opzichte van het vorige plan. Het door de raad bij de vaststelling van het plan gehanteerde uitgangspunt om het in 1993 vergunde gebruik van het pand als grand-café als zodanig te bestemmen, is naar het oordeel van de Afdeling op zichzelf niet onredelijk. De raad heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het toekennen van de aanduiding "horeca tot en met horecacategorie 2" zich niet met dat uitgangspunt zou verdragen. Naar het oordeel van de Afdeling voorziet het plan met de aanduiding "horeca tot en met horecacategorie 3" echter in ruimere gebruiksmogelijkheden dan voor het als zodanig bestemmen van het in 1993 vergunde gebruik als grand-café nodig is en ten aanzien waarvan bovendien niet uitgesloten kan worden geacht dat die voor [appellant sub 2A] met meer geluidhinder en hinder vanwege verkeersbewegingen gepaard gaan. Niet is gebleken dat de raad bij de voorbereiding van het plan onderzoek heeft verricht naar de gevolgen die het plan vanwege de ruimere gebruiksmogelijkheden in zoverre kan hebben voor het woon- en leefklimaat bij de woning van [appellant sub 2A]. De raad heeft er aldus geen blijk van gegeven zich in zoverre, mede bezien in het licht van zijn horecaconcentratiebeleid, van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het plan te hebben vergewist. Dat het toekennen van een andere aanduiding dan "horeca tot en met horecacategorie 3" volgens de raad vanwege de plansystematiek onwenselijk is, wat daarvan ook zij, doet er niet aan af dat de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de aldus toegestane gebruiksmogelijkheden in zoverre diende te bezien. Het bestreden besluit is in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
Bestuurlijke lus
11. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van overweging 10.5 alsnog onderzoek te verrichten naar de mogelijke gevolgen van de gebruiksmogelijkheden voor horeca op het perceel [locatie 4] voor het woon- en leefklimaat bij de woning van [appellant sub 2A] op het perceel [locatie 3] en te bezien of het besluit tot vaststelling van het plan in het licht van de uitkomsten van dit onderzoek, alsmede bezien in het licht van het horecaconcentratiebeleid, in stand kan blijven, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een eventueel gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
Proceskosten en griffierecht
12. In de einduitspraak zal ten aanzien van [appellant sub 2A] worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van [appellante sub 1], [appellant sub 4] en de wijkvereniging bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van [appellante sub 1], de vereniging Wijkvereniging Het Oude Zeedorp en [appellant sub 4] ongegrond;
II. draagt de raad van de gemeente Noordwijk op om binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak:
1. met inachtneming van deze uitspraak het onder 11 omschreven gebrek te herstellen en
2. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel besluit tot wijziging op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. M.A.A. Mondt-Schouten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.G. Timmerman, ambtenaar van staat.
w.g. Mondt-Schouten w.g. Timmerman
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2014
431-783.