ECLI:NL:RVS:2014:3774
Raad van State — Uitspraak 


201309362/1/A1.
Datum uitspraak: 22 oktober 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten], beiden wonend te Epe,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 augustus 2013 in zaken nrs. 12/1735 en 12/1835 in het geding tussen:
[appellanten]
en
het college van burgemeester en wethouders van Epe.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 26 juni 2012 heeft het college [appellanten] onder oplegging van een dwangsom gelast de permanente bewoning van de recreatiewoning aan de [locatie] te Epe te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij afzonderlijke besluiten van 31 oktober 2012 heeft het college de door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 augustus 2013 heeft de rechtbank de door [appellanten] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 6 december 2013 heeft het college de aan [appellant B] opgelegde last onder dwangsom gewijzigd in die zin dat de hieraan verbonden begunstigingstermijn wordt vastgesteld op 26 maanden na dagtekening van het besluit van 26 juni 2012.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij afzonderlijke besluiten van 18 juni 2014 heeft het college de aan beide voormelde lasten verbonden begunstigingstermijn verlengd tot vier weken na de uitspraak van de Afdeling in deze procedure.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 augustus 2014, waar [appellanten], bijgestaan door mr. W. Visser, en het college, vertegenwoordigd door mr. K.A. Weerts, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Niet in geschil is dat [appellant A] en haar zoon [appellant B] de recreatiewoning op het perceel permanent bewonen. [appellant A] woont sinds 1999 in de recreatiewoning en [appellant B] sinds 2010. Vast staat dat permanente bewoning van de recreatiewoningen in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Wissel en Schaveren", zodat het college ter zake handhavend kon optreden.
2. [appellant B] betoogt dat de rechtbank het aan hem gerichte besluit ten onrechte in stand heeft gelaten, nu het college ter zitting van de rechtbank te kennen heeft gegeven dat dit besluit, voor zover dat ziet op de begunstigingstermijn, niet wordt gehandhaafd.
2.1. Het college heeft de begunstigingstermijn voor [appellant A] vastgesteld op 26 maanden na dagtekening van het besluit van 26 juni 2012. Voor [appellant B] heeft het college de begunstigingstermijn vastgesteld op 26 weken na dagtekening van het besluit van 26 juni 2012. Nu het college ter zitting van de rechtbank te kennen heeft gegeven dat de voor [appellant B] geldende begunstigingstermijn dient te worden gelijk gesteld aan de termijn die aan [appellant A] is gegeven, en het het aan [appellant B] gerichte besluit in zoverre niet handhaaft, had de rechtbank aanleiding moeten zien om het aan [appellant B] gerichte besluit in zoverre te vernietigen en het beroep van [appellant B] gegrond te verklaren. Het betoog slaagt. De aangevallen uitspraak dient reeds hierom te worden vernietigd.
3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4. [appellanten] voeren aan dat de rechtbank hun betoog dat het college het recht om handhavend optreden heeft verspeeld door niet binnen een aanvaardbare termijn gebruik te maken van de bevoegdheid om handhavend op te treden, ten onrechte uitsluitend als een beroep op het vertrouwensbeginsel heeft behandeld. Zij voeren hiertoe aan dat de rechtbank ten onrechte geen gewicht heeft toegekend aan de overeenstemming tussen de minister en de het college vertegenwoordigende Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG) om het ingetrokken wetsvoorstel "Wet vergunning onrechtmatige bewoning recreatiewoningen" (Tweede Kamer, vergaderjaar 2009-2010, 32 366, nr. 2) uit te werken in beleidsregels. Voorts voeren zij aan dat het college bij gebreke van een beleidsuitspraak over het al dan niet overnemen van de voorbeeldbeleidsregels van de VNG de besluiten niet op draagkrachtige wijze heeft gemotiveerd.
4.1. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de enkele omstandigheid dat het college lange tijd niet handhavend is opgetreden tegen de illegale bewoning onvoldoende om tot het oordeel te komen dat het college bij [appellanten] het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat hiertegen niet meer handhavend zou worden opgetreden. Evenmin kan dat vertrouwen worden ontleend aan het feit dat de VNG voorbeeldbeleidsregels heeft opgesteld voor de aanpak van onrechtmatige bewoning van recreatiewoningen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 oktober 2012 in zaak nr. 201200393/1/A1) is het college niet gebonden aan door de VNG opgestelde voorbeeldbeleidsregels. Bovendien kunnen handelingen van de VNG er niet toe leiden dat het college een in rechte te honoreren vertrouwen wekt.
4.2. Het college had ten tijde van het nemen van de handhavingsbesluiten niet uitdrukkelijk besloten om de door de VNG opgestelde voorbeeldbeleidsregels niet over te nemen. Het college was niet verplicht dat te doen en de rechtbank heeft daarin terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de besluiten om tot handhaving over te gaan niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Het college heeft aan zijn besluiten ten grondslag gelegd dat het reeds vanaf 1981 het beleid voert om geen permanente bewoning van recreatiewoningen toe te staan, het dit beleid bekend heeft gemaakt en het in alle bestemmingsplannen van de gemeente is opgenomen. Het college heeft er op gewezen dat de raad van de gemeente Epe op 16 december 2004 en 30 oktober 2007 expliciet heeft besloten om het verbod op permanente bewoning van recreatiewoningen onverminderd door te zetten. Voorts heeft het college gewezen op het belang van het verzekeren van voldoende aanbod voor verblijfsrecreatie en het verzekeren en ontwikkelen van de kwaliteit van het landelijk gebied. Omdat permanente bewoning van recreatiewoningen leidt tot minder aanbod voor de recreant en verstening van het natuurlijk gebied, acht het college permanente bewoning van recreatiewoningen onwenselijk. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat het college in redelijkheid niet het standpunt heeft kunnen innemen dat het niet bereid is om mee te werken aan het verlenen van een omgevingsvergunning, zodat reeds hierom geen sprake is van concreet zicht op legalisering.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep van [appellant B] ongegrond is verklaard. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant B] tegen het aan hem gerichte besluit van 31 oktober 2012 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid en dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd, voor zover het de vastgestelde begunstigingstermijn betreft.
6. De besluiten van 6 december 2013 en 18 juni 2014 tot verlenging van de begunstigingstermijn strekken tot wijziging van de besluiten van 31 oktober 2012. Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
7. [appellant B] betoogt dat het college in het besluit van 6 december 2013 tot wijziging van het besluit op bezwaar van 31 oktober 2012 ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om zijn in het bezwaarschrift opgenomen verzoek tot vergoeding van de kosten die hij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken te honoreren.
7.1. Het college heeft ter zitting van de Afdeling bevestigd dat het met het besluit van 6 december 2013 heeft beoogd het aan [appellant B] gerichte besluit van 26 juni 2012 te herroepen voor zover het de begunstigingstermijn betreft. Het college heeft hierin geen aanleiding gezien om terug te komen van de in het besluit van 31 oktober 2012 opgenomen afwijzing van het verzoek van [appellant B] om vergoeding van de kosten in de bezwaarfase. De herroeping van het aan [appellant B] gerichte besluit van 26 juni 2012 is het gevolg van een uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 maart 2013. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat het college in dit geval geen toepassing heeft kunnen geven aan het door hem gevoerde beleid voor het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn en heeft derhalve bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat voor [appellant B] dezelfde begunstigingstermijn geldt als voor [appellant A]. Nu het college heeft berust in dit oordeel van de voorzieningenrechter, moet het er voor worden gehouden dat de herroeping het gevolg is van een aan het college te wijten onrechtmatigheid. Gelet daarop bestaat geen grond voor het oordeel dat het college niet de kosten van [appellant B] in de bezwaarfase zou moeten vergoeden. Het betoog slaagt.
8. Het beroep van [appellant B] tegen het besluit van 6 december 2013 is gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd voor zover het college het verzoek van [appellant B] om vergoeding van de kosten die hij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken niet heeft gehonoreerd. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb het te vergoeden bedrag vaststellen.
[appellanten] hebben geen afzonderlijke beroepsgronden aangevoerd tegen het besluit van 18 juni 2014. Gelet hierop bestaat aanleiding het beroep tegen dit besluit ongegrond te verklaren.
9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 27 augustus 2013 in zaken nrs. 12/1735 en 12/1835, voor zover daarbij het beroep van H. [appellant B] ongegrond is verklaard;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV. verklaart het door [appellant B] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
V. vernietigt het aan [appellant B] gerichte besluit van het college van burgemeester en wethouders van Epe van 31 oktober 2012, kenmerk 2012-34784, voor zover het de begunstigingstermijn betreft;
VI. verklaart het beroep van [appellant B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Epe van 6 december 2013 gegrond;
VII. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Epe van 6 december 2013, kenmerk 2013-43486, voor zover daarbij het verzoek van [appellant B] om vergoeding van de kosten die hij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken is afgewezen;
VIII. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Epe van 18 juni 2014, kenmerk 2014-23191, ongegrond;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Epe tot vergoeding van bij [appellant B] in verband met de behandeling van in bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Epe tot vergoeding van bij [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1948,00 (zegge: negentienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Epe aan [appellant B] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 395,00 (zegge: driehonderdvijfennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Deen
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2014
604.