ECLI:NL:RVS:2015:714
Raad van State — Uitspraak 


201310070/1/R3.
Datum uitspraak: 11 maart 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
de vereniging Politiehondenvereniging Irene Elsloo, gevestigd te Elsloo, gemeente Stein (hierna: de vereniging)
appellante,
en
de raad van de gemeente Stein,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 september 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Kern Elsloo" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft de vereniging beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De vereniging en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2015, waar de vereniging, vertegenwoordigd door R.J.M. Schepers, H.J.M. Frederix en R.W.M. Janssen, bijgestaan door mr. D.N. Lavain, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. B.B.M. Lemmens en N.S.A. Daniëls, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2.1. De vereniging richt zich tegen het plandeel met de bestemming "Natuur" voor het perceel, kadastraal bekend gemeente Elsloo, sectie A, nr. 3259 (hierna: het perceel). Zij betoogt onder meer dat het gebruik van het perceel voor haar activiteiten, te weten het oefenen met politiehonden, ten onrechte niet als zodanig is bestemd, maar onder het overgangsrecht is gebracht. In dit verband voert zij aan dat zij haar activiteiten reeds sinds 1966 ter plaatse ontplooit en dat de raad heeft miskend dat het gebruik altijd legaal is geweest dan wel legaal is geworden door het overgangsrecht in het plan "Elservelt/Meeldert".
2.2. De raad stelt zich op het standpunt dat het gebruik door de vereniging vanaf het begin illegaal is geweest en dat dit ook nimmer legaal is geworden dan wel wederom illegaal is geworden, mede gelet op het overgangsrecht in het vorige plan "Elserveld/Meeldert 1e herziening", dat illegaal gebruik uitsluit van de toepasselijkheid van dat overgangsrecht.
2.3. Bij de aanvang van de activiteiten van de vereniging in 1966 gold voor het perceel het uitbreidingsplan "Gemeente Elsloo, Uitbreidingsplan aanwijzende de bestemmingen in hoofdzaak", vastgesteld door de raad bij besluit van 18 januari 1962 en goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Limburg bij besluit van 12 november 1962, waarin aan het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden I" was toegekend.
2.4. In het daarop volgende plan "Elserveld/Meeldert", vastgesteld door de raad bij besluit van 22 juni 1995 en goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Limburg bij besluit van 16 januari 1996, is aan het perceel de bestemming "Natuurgebied" toegekend.
Ingevolge artikel 17, Lid A, van de voorschriften van dat plan zijn de op de plankaart als zodanig aangewezen gronden, onverminderd het bepaalde in de artikelen 22, 24 en 25, bestemd voor:
a. behoud, herstel, ontwikkeling en versterking van de aanwezige natuurlijke, landschappelijke, cultuurhistorische en archeologische waarden;
b. extensief recreatief medegebruik;
c. voortzetting van agrarisch gebruik, indien dit bestond op het moment van het van kracht worden van het plan.
Ingevolge artikel 28, Lid B, onder 1, mag het gebruik van de grond en/of opstallen dat strijdig is met de in het plan gegeven bestemmingen op het tijdstip, waarop het plan van kracht wordt, worden gehandhaafd.
Ingevolge het bepaalde onder 2 is wijziging van het met het plan strijdige gebruik van gronden en opstallen verboden, indien door die wijziging van het gebruik de afwijking van het plan wordt vergroot.
2.5. Bij het plan "Elserveld/Meeldert 1e herziening", vastgesteld door de raad bij besluit van 28 juni 2001 en goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Limburg bij besluit van 18 september 2001, is het plan "Elserveld/Meeldert" gedeeltelijk gewijzigd. Bij dit plan is de bestemming van het perceel niet gewijzigd. Evenmin is artikel 17, Lid A, van de planvoorschriften gewijzigd. Aan artikel 28 is een Lid C toegevoegd, ingevolge welk lid het bepaalde in Lid B, onder 1 en 2, niet van toepassing is op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
2.6. In het plan is aan het perceel de bestemming "Natuur" toegekend. Ingevolge artikel 12, lid 12.1.1, van de planregels zijn de voor "Natuur" aangewezen gronden bestemd voor:
a. instandhouding, versterking en ontwikkeling van natuurlijke, landschappelijke, cultuur-historische en archeologische waarden;
b. wandel-, voet- en fietspaden;
c. natuureducatie;
d. bestrijding en voorkoming van bodemerosie en wateroverlast;
e. bestaand agrarisch gebruik;
f. verkeer, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "verkeer" ten behoeve van de ontsluiting van het gebied;
met daaraan ondergeschikt:
1. recreatief medegebruik en de daarbij behorende voorzieningen, zoals parkeer-, picknickplaatsen, rust-, uitzicht- en informatiepunten;
2. water en watergangen;
3. waterhuishoudkundige voorzieningen, waaronder begrepen voorzieningen voor het ontvangen, vasthouden, infiltreren, bergen en afvoeren van hemelwater.
Ingevolge artikel 33, lid 33.2, onder a, mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
Ingevolge het bepaalde onder d is het eerste lid niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
2.7. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van het perceel door de vereniging in 1966 is aangevangen en dat dit gebruik in de loop van de tijd niet is toegenomen of van aard is veranderd. Daargelaten of dit gebruik, te weten het oefenen met politiehonden, bij de aanvang daarvan in strijd was met het toen geldende uitbreidingsplan "Gemeente Elsloo, Uitbreidingsplan aanwijzende de bestemmingen in hoofdzaak", met het in werking treden van het daarop volgende plan "Elserveld/Meeldert" is dit gebruik onder het overgangsrecht van dat plan gebracht, gelet op het bepaalde in artikel 28, Lid B, onder 1, van dat plan. Bij dat plan is het gebruik namelijk niet als zodanig bestemd, nu dat gebruik niet kan worden aangemerkt als extensief recreatief medegebruik of voortzetting van agrarisch gebruik als bedoeld in artikel 17, Lid A, van de planvoorschriften. Dat bij het plan "Elserveld/Meeldert 1e herziening" aan artikel 28 een nieuw Lid C is toegevoegd, brengt, anders dan de raad in zijn nadere stukken heeft betoogd, niet met zich dat het gebruik vanaf dat moment niet langer onder het overgangsrecht viel. Het betrof immers gebruik dat niet in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, omdat het werd beschermd door het overgangsrecht van dat plan. Gelet op het vorenstaande is de raad er bij de vaststelling van het voorliggende plan ten onrechte vanuit gegaan dat het gebruik door de vereniging in strijd met het vorige plan was. De raad heeft het gebruik bij dit plan, zonder het zich te realiseren, wederom onder het overgangsrecht gebracht.
2.8. Het opnieuw onder het overgangsrecht brengen van gebruik kan onder omstandigheden aanvaardbaar zijn. Hiervoor is in ieder geval vereist dat de gerechtvaardigde verwachting bestaat dat het bestaande gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd. De raad heeft bij het besluit noch ter zitting aannemelijk gemaakt dat het gebruik door de vereniging binnen de planperiode zal worden beëindigd. De raad heeft gelet hierop niet deugdelijk gemotiveerd waarom dit gebruik in het plan wederom onder het overgangsrecht is gebracht.
Hoewel de omstandigheid dat gebruik onder het overgangsrecht valt geen gerechtvaardigde rechten en verwachtingen doet ontstaan dat bij de vaststelling van een opvolgend bestemmingsplan een bestemming wordt toegekend die dat gebruik mogelijk maakt, had het op de weg van de raad gelegen om te onderzoeken of een dergelijke bestemming niettemin mogelijk is. Nu de raad dit niet heeft onderzocht omdat hij er ten onrechte vanuit ging dat het gebruik door de vereniging in strijd was met het vorige bestemmingsplan, heeft de raad het besluit in zoverre niet zorgvuldig voorbereid.
2.9. In hetgeen de vereniging heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Natuur" voor het perceel, kadastraal bekend gemeente Elsloo, sectie A, nr. 3259, is genomen in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Awb. Het beroep is gegrond. Gelet op het vorenstaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
3. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 20 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van overweging 2.8:
- alsnog deugdelijk te motiveren waarom in het plan het feitelijke gebruik door de vereniging, namelijk het oefenen met politiehonden, op het perceel, kadastraal bekend gemeente Elsloo, sectie A, nr. 3259, wederom onder het overgangsrecht wordt gebracht, dan wel ten aanzien van dat gebruik alsnog te voorzien in een passende planregeling en
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en in het geval het plan wordt gewijzigd het besluit daartoe op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Daarbij behoeft afdeling 3.4 van de Awb niet opnieuw te worden toegepast.
4. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Stein op om binnen 20 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van overweging 3 het daar omschreven gebrek in het besluit van 11 september 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kern Elsloo" te herstellen, en
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
w.g. Polak w.g. Lap
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2015
288.