ECLI:NL:RVS:2014:719
Raad van State — Uitspraak 


201300940/1/A3.
Datum uitspraak: 5 maart 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Sint Nicolaas Boot Stichting, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 december 2012 in zaak nr. 12/342 in het geding tussen:
Sint Nicolaas Boot Stichting
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 21 september 2009 heeft het college geweigerd de melding van Sint Nicolaas Boot Stichting dat zij zonder winstoogmerk met een vaartuig in Amsterdam vaart te accepteren.
Bij besluit van 14 december 2011 heeft het college het door Sint Nicolaas Boot Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en geweigerd haar vergunning te verlenen voor het vervoeren van passagiers met een bedrijfsvaartuig.
Bij uitspraak van 17 december 2012 heeft de rechtbank het door Sint Nicolaas Boot Stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Sint Nicolaas Boot Stichting hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2014, waar Sint Nicolaas Boot Stichting, vertegenwoordigd door [penningmeester], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J. Drijftholt, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2.2.1 van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: Vob), zoals die luidde ten tijde van het in beroep bestreden besluit, wordt in hoofdstuk 2 en de daarop rustende bepalingen verstaan onder:
a. (…)
b. bedrijfsvaartuig: een vaartuig, daaronder begrepen een object te water, niet zijnde een zee- of binnenschip, hoofdzakelijk gebruikt als of bestemd voor de uitoefening van enig bedrijf of beroep dan wel voor de uitoefening van sociaal-culturele activiteiten;
c. passagiersvaartuig: een bedrijfsvaartuig, hoofdzakelijk gebruikt voor of bestemd tot:
1. vervoer van personen, of
2. om beschikbaar te worden gesteld aan een of meer personen ten behoeve van varende recreatie;
(…).
Ingevolge artikel 2.4.5, eerste lid, dat onderdeel uitmaakt van hoofdstuk 2, is het verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig goederen dan wel passagiers te vervoeren.
Ingevolge het zevende lid kan het college vrijstelling verlenen van het verbod van het eerste lid, voor zover de activiteiten worden uitgevoerd in de haven, en kan het hierover nadere regels stellen.
Ingevolge het achtste lid kan het college nadere regels vaststellen.
Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, wordt degene die voor het in werking treden van deze verordening over een vergunning, ontheffing of toestemming beschikt op grond van de Verordening op de haven en het binnenwater 2006 (hierna: Vhb) geacht vergunning, ontheffing of toestemming te hebben verkregen op grond van de van toepassing zijnde bepalingen van deze verordening.
Ingevolge het tweede lid wordt op aanvragen om een vergunning, ontheffing of toestemming op grond van de Vhb, waarop bij de inwerkingtreding van deze verordening nog niet is beslist, met toepassing van de bepalingen van deze verordening een beslissing genomen.
Ingevolge het vierde lid wordt op bezwaarschriften tegen besluiten op grond van de Vhb, waarop bij de inwerkingtreding van deze verordening nog niet is beslist, met toepassing van de bepalingen van deze verordening een beslissing genomen.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Regeling passagiersvervoer te water Amsterdam (hierna: Rpa) worden vergunningen verleend door middel van uitgifteronden.
Ingevolge het tweede lid besluit het college per uitgifteronde hoe de vergunningen worden verdeeld. Daarbij bepaalt het college hoeveel vergunningen per categorie beschikbaar zijn. Het college kan tevens bepalen dat vergunningen beschikbaar worden gesteld voor een specifiek aan te wijzen wijze van exploitatie.
Ingevolge het derde lid worden aanvragen die worden ingediend op een moment dat er geen uitgifteronde van kracht is, afgewezen op grond van het volumebeleid.
Ingevolge het vierde lid kan het college in afwijking van het eerste lid buiten een uitgifteronde om vergunning verlenen voor een bijzonder initiatief met milieuvriendelijke aandrijving of voor een innovatief vervoersconcept.
Ingevolge artikel 5.2, eerste lid, is geen vergunning vereist voor het varen met een passagiersvaartuig als aan de volgende eisen wordt voldaan:
a. het vaartuig is in eigendom van een vereniging of stichting, die als doelstelling heeft het beoefenen van watersport dan wel het beheren, in stand houden en conserveren van één of meer waardevolle vaartuigen, waarbij in het laatstgenoemde geval de eigenaar van het vaartuig lid is van een bij de Stichting Federatie Oud Nederlandse Vaartuigen aangesloten behoudorganisatie van historische Nederlandse vaartuigen;
b. de vereniging of stichting is ingeschreven bij de Kamer van Koophandel en levert jaarlijks aan het college de jaarcijfers;
c. het vaartuig is gemeld bij het college en deze melding is door het college schriftelijk aanvaard;
d. het college kan in bijzondere gevallen afwijken van de onder a, b en c gelieerde eisen.
Ingevolge het tweede lid wordt een melding als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder b (lees: c), niet aanvaard indien het college van oordeel is dat er sprake is van een overwegend commerciële doelstelling voor de exploitatie van het vaartuig.
2. Het college heeft zich in het in beroep bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de Vob op 1 februari 2010 in werking is getreden en het door Sint Nicolaas Boot Stichting gemaakte bezwaar daaraan getoetst moet worden en niet aan de Vhb. Volgens het college is het niet bevoegd om nadere regels te stellen over de vrijstelling van het verbod dat is vervat in artikel 2.4.5, eerste lid, van de Vob. Daarom zijn de voorwaarden voor een vrijstelling van de verplichting vergunning aan te vragen, als vermeld in artikel 5.2 van de Rpa, buiten beschouwing gelaten. Het college heeft de melding van Sint Nicolaas Boot Stichting opgevat als een verzoek om verlening van een vergunning, als bedoeld in artikel 2.4.5, eerste lid, van de Vob. Volgens het college heeft de werkwijze van Sint Nicolaas Boot Stichting voor het organiseren van vaartochten een bedrijfsmatig karakter. Nu gelet op het volumebeleid daar geen vergunningen voor worden verleend, heeft het college de aanvraag afgewezen.
3. Sint Nicolaas Boot Stichting betoogt dat de aangevallen uitspraak onzorgvuldig tot stand is gekomen. De uitspraak is wegens ziekte van de griffier bijna veertien weken na de zitting gedaan. Tevens vertoont de uitspraak gebreken, mogelijk ook als gevolg van die ziekte.
3.1. Hetgeen Sint Nicolaas Boot Stichting aanvoert, is onvoldoende om te komen tot het oordeel, dat de uitspraak van de rechtbank onzorgvuldig tot stand is gekomen. Zij heeft niet inzichtelijk gemaakt welke gebreken de uitspraak vertoont, anders dan dat zij het er niet mee eens is. De enkele omstandigheid dat de uitspraak bijna veertien weken na de zitting is gedaan, leidt voorts niet tot het oordeel dat deze onzorgvuldig tot stand is gekomen.
Het betoog faalt.
4. Sint Nicolaas Boot Stichting betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het in beroep bestreden besluit onbevoegd is genomen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2007 in zaak nr. 200603240/1 voert zij aan dat de functie van de bezwaarprocedure met zich brengt dat mandaat om op het bezwaar te beslissen niet mag worden verleend aan een niet-ondergeschikte. Het is niet duidelijk wat de verhouding is tussen WaterNet, dat het besluit op bezwaar heeft genomen, en het college. De procedure lijkt niet te voldoen aan artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht.
4.1. De directeur Juridische Zaken van de gemeente Amsterdam, die ondergeschikt is aan het college, heeft het in beroep bestreden besluit namens dat college genomen. Niet is gebleken dat deze daartoe niet bevoegd was. Het betoog faalt.
5. Sint Nicolaas Boot Stichting betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college het in beroep bestreden besluit op de verkeerde wettelijke grondslag heeft gebaseerd. Indien tijdig op het bezwaar was beslist, had niet aan de Vob, maar aan de Vhb moeten worden getoetst. De hoorzitting in bezwaar is gehouden voordat de Vob in werking is getreden. Voorts is met het toepassen van de Vob het verbod van ‘reformatio in peius‘ geschonden, volgens welk verbod iemand niet slechter mag worden van het aanwenden van een rechtsmiddel. Dat verbod strekt zich uit tot gevallen waarin toetsing op grond van de toepasselijke regelgeving ten tijde van het besluit op bezwaar ertoe leidt dat de bezwaarmaker wordt onthouden waarop hij aanspraak had gehad als het primaire besluit correct zou zijn genomen.
Volgens Sint Nicolaas Boot Stichting had haar een vrijstelling moeten worden verleend, indien was getoetst aan de Vhb. Zij is een ideële stichting zonder winstoogmerk, die haar boten gebruikt om fondsen te werven voor het onderhoud van die boten. Ter zitting van de rechtbank heeft zij erop gewezen dat recent onderhoud was uitgevoerd aan een van haar boten, waarvan de kosten de waarde van die boot overstegen. Dergelijk onderhoud pleeg je alleen uit liefde voor de historische boot. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat zij haar boten voor bedrijfsmatig vervoer gebruikt, aldus Sint Nicolaas Boot Stichting.
5.1. In bezwaar dient een volledige heroverweging plaats te vinden, in beginsel op grond van de feiten die op dat tijdstip bestaan en met toepassing van het recht dat op dat tijdstip geldt. Daarnaast was het college, zoals de rechtbank heeft overwogen, ingevolge artikel 5.1, vierde lid, van de Vob bij het nemen van dat besluit gehouden de Vob toe te passen.
Voor zover Sint Nicolaas Boot Stichting beoogt te betogen dat de rechtszekerheid zich in dit geval verzet tegen de toepassing in bezwaar van de Vob, omdat zij reeds in augustus 2004 om informatie had gevraagd over de geldende regels en zij naar zij stelt volgens de toen geldende regelgeving wel een vrijstelling dan wel vergunning zou hebben verkregen, geldt dat zij rechtsmiddelen had kunnen aanwenden tegen de termijnoverschrijdingen, voor zover die er zijn geweest.
Het college heeft reeds bij het besluit van 21 september 2009 geweigerd de melding van Sint Nicolaas Boot Stichting te accepteren. Zij is door het maken van bezwaar niet in een slechtere positie komen te verkeren, nu dat besluit in bezwaar in stand is gebleven. Reeds hierom bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend, dat met het toepassen van de Vob het verbod van ‘reformatio in peius’ is geschonden.
De rechtbank heeft daarom terecht onderkend dat het college met juistheid de Vob heeft toegepast bij het besluit van 14 december 2011.
5.2. De rechtbank heeft ten onrechte niet beoordeeld of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 5.2 van de Rpa onverbindend is. Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De bevoegdheid van het college om nadere regels te stellen, vervat in artikel 2.4.5, zevende lid, van de Vob, ziet alleen op de omstandigheid dat het college vrijstelling kan verlenen van het verbod dat is vervat in het eerste lid, voor zover de activiteiten worden uitgevoerd in de haven. Die bepaling bevat geen bevoegdheid voor het college om nadere regels te stellen over het verlenen van vrijstellingen van de vergunningplicht die is vervat in het eerste lid, voor zover dit het binnenwater betreft. Ook het achtste lid bevat daartoe geen bevoegdheid. Anders zou het zevende lid geen betekenis meer hebben. Het college is daarom niet bevoegd om uitzonderingen vast te stellen op het verbod vervat in het eerste lid, om zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig goederen dan wel passagiers te vervoeren, voor zover die uitzondering ziet op het binnenwater. Artikel 5.2 van de Rpa is daarom in zoverre onverbindend.
De rechtbank is er blijkens haar uitspraak terecht van uitgegaan dat artikel 5.2 van de Rpa in zoverre onverbindend is.
5.3. Niet in geschil is dat passagiers voor de rondvaarten zich tevoren moeten inschrijven op intekenlijsten op het Leidseplein te Amsterdam en de kring van passagiers niet beperkt is. Verder heeft Sint Nicolaas Boot Stichting ter zitting van de Afdeling toegelicht dat zij wekelijks in de zomer vier tot zes maal en in de winter een tot twee maal per week rondvaarten verzorgt en in een goed jaar ongeveer duizend passagiers vervoert. Doel van de rondvaarten is het verkrijgen van gelden voor onderhoud van de boten, waarbij passagiers om een, zij het vrijwillige, financiële bijdrage wordt gevraagd, waarbij deze gemiddeld € 4,00 à € 4,50 betalen.
Gelet op de publieke toegankelijkheid en het structurele karakter van de rondvaarten, alsmede het oogmerk om daarmee inkomsten te verwerven, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld, dat Sint Nicolaas Boot Stichting haar boten bedrijfsmatig gebruikt in de zin van artikel 2.4.5, eerste lid, van de Vob, waarvoor een vergunning is vereist.
Het betoog faalt.
6. Sint Nicolaas Boot Stichting betoogt daarnaast dat de rechtbank ten onrechte waarde heeft gehecht aan de stelling van het college dat het volumebeleid - dat erop is gericht een toename van passagiersvervoer te water te beperken om de drukte op het water te kunnen beheersen - consequent wordt toegepast, ook ten aanzien van de reeds gevestigde reders. Zij neemt genoegen met die stelling, indien het college aantoont dat dit het geval is, maar ziet daartoe geen aanleiding, nu zij al tien jaar steeds nieuwe schepen op de binnenwateren van Amsterdam aantreft.
6.1. Sint Nicolaas Boot Stichting heeft met betrekking tot het volumebeleid in hoger beroep hetzelfde aangevoerd als in beroep, zonder daarbij in te gaan op de overwegingen van de rechtbank. Het is aan Sint Nicolaas Boot Stichting om aannemelijk te maken dat de rechtbank ten onrechte tot haar oordeel is gekomen, nu de rechtbank een oordeel heeft gegeven over het met name genoemde geval waarin volgens Sint Nicolaas Boot Stichting het college het volumebeleid niet consequent heeft toegepast. In beroep heeft zij aangevoerd dat rederij Lovers voor de Amfibus een vergunning, als bedoeld in artikel 2.4.5, eerste lid, is verleend en haar gelet op het gelijkheidsbeginsel daarom ook een vergunning diende te worden verleend. De rechtbank heeft overwogen dat het geval van Lovers niet gelijk is aan dat van Sint Nicolaas Boot Stichting, nu het college uiteen heeft gezet dat volgens het volumebeleid vergunning kan worden verleend voor vaartuigen die gebruik maken van innovatieve ontwikkelingen op het gebied van milieu, zoals de Amfibus, en daarvan bij de vaartuigen van Sint Nicolaas Boot Stichting geen sprake is. Sint Nicolaas Boot Stichting heeft dat oordeel niet gemotiveerd bestreden. Zij heeft volstaan met de algemene stelling dat na invoering van het volumebeleid met nieuwe rondvaarten worden verzorgd, hetgeen onvoldoende is.
Het betoog faalt.
7. Sint Nicolaas Boot Stichting betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het volumebeleid niet in strijd is met het mededingingsrecht. De rechtbank heeft miskend dat met dat beleid de marktwerking voor passagiersvervoer op de Amsterdamse wateren wordt verhinderd, dan wel onevenredig wordt belemmerd. Het volumebeleid is niet proportioneel voor het doel dat ermee wordt nagestreefd, temeer nu pleziervaartuigen niet worden beperkt voor zover zij geen passagiers vervoeren. De intensiteit van het gebruik van het water wordt niet gereguleerd met het volumebeleid.
7.1. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het volumebeleid niet in strijd is met het mededingingsrecht, nu er geen wettelijke bepaling valt aan te wijzen waarmee dat beleid in strijd is.
Voor zover Sint Nicolaas Boot Stichting beoogt te betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het volumebeleid dat het college hanteert niet onredelijk is, volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2006 in zaak nr. 200508883/1 dat het volumebeleid, zoals dat destijds gold, niet onredelijk is. In hetgeen Sint Nicolaas Boot Stichting heeft aangevoerd, wordt geen grond gevonden om thans tot een ander oordeel te komen. Dat Sint Nicolaas Boot Stichting liever had gezien dat in dat beleid andere keuzes waren gemaakt, maakt het beleid niet onredelijk, zoals ook de rechtbank heeft overwogen.
Het betoog faalt.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, gelet op hetgeen hiervoor onder 5.2 is overwogen, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, ambtenaar van staat.
w.g. Bijloos w.g. Reuveny
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2014
622.