ECLI:NL:RVS:2013:162
Raad van State — Uitspraak 


201211539/1/R2.
Datum uitspraak: 3 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Voorthuizen, gemeente Barneveld,
2. [appellant sub 2], wonend te Voorthuizen, gemeente Barneveld,
3. [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), beiden wonend te Voorthuizen, gemeente Barneveld,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Barneveld,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 oktober 2012, kenmerk 12-66, heeft de raad het bestemmingsplan "Hunnenweg-Noordenweg" (hierna: het plan) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2013, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. G.H. Blom, [appellant sub 2], en de raad, vertegenwoordigd door P.A. Nieuwenhuizen en J.P. Buist, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan voorziet in een herinrichting van de gronden aan de Hunnenweg 24, 26 en 30 en de realisatie van een woning op het perceel aan de Noordenweg aan de rand van de kern te Voorthuizen. Daartoe is in de verbeelding aan het plandeel betreffende de gronden aan de Hunnenweg 26-30 en een gedeelte van de gronden aan de Hunnenweg 24 de bestemming "Agrarisch" toegekend. Aan het plandeel betreffende de gronden aan de Noordenweg en aan het plandeel betreffende het overige gedeelte van de gronden aan de Hunnenweg 24, is de bestemming "Wonen-Enkelvoudig" toegekend.
3. De raad betoogt dat de beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] niet-ontvankelijk zijn, voor zover deze zich richten tegen het plandeel met de bestemming "Wonen-Enkelvoudig" betreffende de gronden aan de Hunnenweg 24 en het plandeel met de bestemming "Agrarisch" betreffende de gronden aan de Hunnenweg 24, 26-30, nu zij gezien de afstand van hun woningen tot deze plandelen geen rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang hebben.
3.1. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dit luidde ten tijde van belang, kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit als het aan de orde zijnde.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
3.2. [appellant sub 2] en [appellant sub 3] wonen in de nabijheid van het plandeel met de bestemming "Wonen-Enkelvoudig" betreffende het perceel aan de Noordenweg en hebben zicht op dat plandeel. Niet is in geschil dat [appellant sub 2] en [appellant sub 3] een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang hebben, voor zover dat voornoemd plandeel betreft.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de ontwikkeling voorzien op voornoemd plandeel direct voortvloeit uit de ontwikkelingen voorzien op de plandelen betreffende de gronden aan de Hunnenweg, nu de aan de Noordenweg voorziene woning een gevolg is van het toepassen van provinciaal en regionaal beleid ten aanzien van de gronden aan de Hunnenweg. Ter zitting heeft de raad desgevraagd bevestigd dat de ontwikkeling aan de Noordenweg zonder de ontwikkelingen aan de Hunnenweg 30, niet tot stand zou zijn gekomen. Voorts zijn de ontwikkelingen op de Hunnenweg 24 en 26 alleen mogelijk, indien de ontwikkelingen op de Noordenweg en de Hunnenweg 30 verwezenlijkt worden. Daardoor is volgens de Afdeling sprake van een zodanige samenhang tussen alle voornoemde plandelen, dat moet worden aangenomen dat [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ook als belanghebbende zijn betrokken bij de plandelen betreffende de gronden aan de Hunnenweg 24, 26-30. De stelling van de raad over de grote afstand tussen de woningen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en de gronden aan de Hunnenweg, alsmede het daarmee samenhangende ontbreken van zicht op die plandelen, doet hier niet aan af.
De beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3], voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Wonen-Enkelvoudig" betreffende de gronden aan de Hunnenweg 24 en het plandeel met de bestemming "Agrarisch" betreffende de gronden aan de Hunnenweg 24, 26-30, zijn derhalve ontvankelijk.
4. Volgens [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] is de ‘Regionale beleidsinvulling functieverandering en nevenactiviteiten’ van 4 april 2008 (hierna: het functieveranderingsbeleid) ten onrechte toegepast. Zij voeren hiertoe aan dat het functieveranderingsbeleid is bedoeld om gestopte of stoppende agrariërs financieel te compenseren door hergebruik van leegstaande bebouwing of vervangende nieuwbouw op basis van een functieverandering. In dit geval gaat het echter niet om een gestopt of stoppend agrarisch bedrijf.
Daarnaast betogen [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] dat blijkens het functieveranderingsbeleid slechts onder bepaalde voorwaarden een functieverandering naar wonen gerealiseerd mag worden. In dit verband betogen [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] dat het plan in zoverre niet had mogen worden vastgesteld, omdat niet aan de voorwaarden wordt voldaan. Hierbij wijzen zij erop dat de voorziene woning aan de Noordenweg geen verband houdt met de functieverandering naar wonen aan de Hunnenweg 30 en dat met het plan meer bebouwing wordt gerealiseerd dan wordt gesloopt.
Voorts betogen [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] dat de in het plan voorziene bebouwing aan de Noordenweg zal leiden tot aantasting van de privacy en uitzicht, zal leiden tot schaduwwerking en een daarmee samenhangende schade aan beplanting, zorgt voor een toename van lichtuitstraling in de omgeving en zal leiden tot een toename van het aantal verkeersbewegingen.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het functieveranderingsbeleid aan het plan ten grondslag kan worden gelegd, nu door het slopen van 1.000 m2 aan voormalige agrarische bedrijfsbebouwing aan de Hunnenweg 30 de agrarische functie op deze gronden verdwijnt, waardoor sprake is van een gestopt of stoppend agrarisch bedrijf.
Verder is het functieveranderingsbeleid volgens de raad een deugdelijke motivering om, ter compensatie van het slopen van 1.000 m2 agrarische bedrijfsbebouwing en een bijdrage te leveren aan het verbeteren van de landschappelijke kwaliteit, een extra woning toe te staan op het eigen perceel of in aansluiting op een bebouwde kom, te weten, aan de Noordenweg.
Daarnaast stelt de raad zich op het standpunt dat de voorziene woning niet zal leiden tot aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3].
4.2. Ingevolge artikel 2, lid 2.2, van de Ruimtelijke Verordening Gelderland van 27 juni 2012 (hierna: de Verordening) is nieuwe bebouwing in een bestemmingsplan ten behoeve van wonen en werken slechts toegestaan:
a. binnen bestaand stedelijk gebied,
b. binnen de woningbouwcontour van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen,
c. binnen de zoekrichting woningbouw van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen, mits 90% van de woningen worden gebouwd in de betaalbare huur en/of koopsector, met dien verstande dat voor de gemeente Doesburg een percentage van 70 geldt,
d. binnen de zoekzones bedrijventerreinen van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen,
e. binnen de zoekzones wonen en werken uit de Streekplanuitwerking Zoekzones stedelijke functies en landschappelijke versterking, zoals opgenomen in bijlage 8.
Ingevolge artikel 2, lid 2.3, aanhef en onder b, kan in afwijking van het bepaalde in 2.2 in een bestemmingsplan nieuwe bebouwing ten behoeve van wonen en werken tevens mogelijk worden gemaakt in geval van functieverandering naar een niet-agrarische functie, mits
1) de functieverandering in overeenstemming is met een door Gedeputeerde Staten geaccordeerd regionaal beleidskader;
2) sprake is van de vervanging van bestaande bebouwing, met inbegrip van bouwwerken ten behoeve van glastuinbouw, door nieuwe bebouwing welke leidt tot een substantiële vermindering van het bebouwde oppervlak;
3) buiten de concentratiegebieden glastuinbouw en de regionale clusters glastuinbouw;
4) in de toelichting bij een bestemmingsplan wordt aangegeven op welke manier nieuwe bebouwing landschappelijk wordt ingepast.
4.3. In de toelichting bij de Verordening is vermeld dat in het geval van nieuwe bebouwing in het kader van functieverandering voor de maatvoering en specifieke voorwaarden ten aanzien van het bepaalde in lid 2.3, aanhef en onder b, kan worden aangesloten bij het bepaalde in paragraaf 2.3 van de provinciale structuurvisie Gelderland 2005 en de als uitwerking hiervan door Gedeputeerde Staten vastgestelde regionale beleidskaders waaronder de ‘Regionale beleidsinvulling functieverandering en nevenactiviteiten’ van de Regio De Vallei.
4.4. Het uitgangspunt van het functieveranderingsbeleid is dat het bij functieverandering naar wonen dient te gaan om een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit en functieverandering alleen is toegestaan indien het gaat om beëindiging van een agrarische activiteit dan wel agrarische functie. In dat kader wordt functieverandering naar wonen volgens het beleid gezien als een aantrekkelijke functie in geval van stoppende of gestopte agrarische bedrijven. In het functieveranderingsbeleid zijn voorwaarden geformuleerd op grond waarvan medewerking kan worden verleend aan functieverandering naar wonen. Hierover staat in het beleid onder meer dat het moet gaan om fysiek bestaande, legale, vrijgekomen (en ook vrijkomende) gebouwen die gelegen zijn in het buitengebied en de functieverandering van gebouwen wordt geëffectueerd door bestemmingswijziging van het gehele voormalige perceel en verkleining van het bouwvlak. Verder volgt uit het functieveranderingsbeleid dat het realiseren van extra wooneenheden na sloop van gebouwen geschiedt via een stappenplan, waarbij in de eerste plaats hergebruik van bestaande bebouwing aan de orde is. Als de bestaande bebouwing ongeschikt is voor ombouw naar wooneenheden, dan is nieuwbouw van één of twee (geschakelde) woongebouwen met één of meerdere wooneenheden op locatie of elders onder voorwaarden mogelijk. Verplaatsing van vervangende nieuwbouw naar een andere plek dan waar de voormalige agrarische bebouwing wordt gesloopt, bijvoorbeeld omdat er sprake is van een kwetsbaar gebied of gebieden waar een woonfunctie teveel belemmeringen aan de omgeving oplegt, is uitsluitend mogelijk naar zoekzones stedelijke functies, zoekzones landschapsversterking en/of gebieden waarvoor een door Gedeputeerde Staten goedgekeurd gebiedsplan ligt.
4.5. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan aan het functieveranderingsbeleid voldoet en dat daarmee tevens aan de Verordening is voldaan. Dit standpunt is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
Niet in geschil is dat aan het plandeel betreffende de gronden aan de Hunnenweg 30 onder het voorgaande bestemmingplan "Buitengebied 2000" de bestemming "Wonen met agrarische nevenactiviteiten" was toegekend. De raad heeft ter zitting toegelicht dat deze bestemming niet ziet op volwaardige agrarische activiteiten en dat de op de gronden aan de Hunnenweg 30 gevestigde paardenhouderij was aan te merken als een agrarische nevenactiviteit die ondergeschikt is aan de woonbestemming. De Afdeling overweegt dat uit de formulering van het functieveranderingsbeleid en de toelichting van de raad niet eenduidig is gebleken dat dergelijke agrarische activiteiten mede moeten worden begrepen onder de in het functieveranderingsbeleid genoemde "agrarische activiteiten dan wel agrarische functie". De stelling dat dit beleid ook van toepassing is op agrarische nevenactiviteiten die ondergeschikt zijn aan de woonbestemming, is dan ook onvoldoende onderbouwd.
Ingeval mocht blijken dat het functieveranderingsbeleid ook van toepassing zou zijn op bedoelde agrarische nevenactiviteiten, wordt overwogen dat de raad niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een functieverandering door het beëindigen van de agrarische nevenactiviteit betreffende de gronden aan de Hunnenweg 30. Onvoldoende is gebleken dat aan de voorwaarden, verkleining van het bouwvlak op die gronden en een bestemmingswijziging van het gehele voormalige perceel aan de Hunnenweg 30, wordt voldaan. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat, hoewel de bestaande agrarische bebouwing op de Hunnenweg 30 zal worden gesloopt, vaststaat dat de daar aanwezige paardenhouderij zal worden voortgezet op het plandeel betreffende de Hunnenweg 26-30 en daartoe in het plan als agrarisch bedrijf is bestemd. Voorts wordt hierbij in aanmerking genomen dat de aan dat plandeel toegekende bestemming een omvangrijkere agrarische activiteit inhoudt dan de bestaande agrarische nevenactiviteit aan de Hunnenweg 30.
Indien komt vast te staan dat sprake is van het beëindigen van een agrarische activiteit of functie, overweegt de Afdeling het volgende. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat hergebruik van de bestaande bebouwing niet mogelijk is en vervangende nieuwbouw aangewezen is. Dit standpunt acht de Afdeling, gelet op de aard en de staat van de voormalige agrarische bebouwing, niet onredelijk. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad echter ontoereikend gemotiveerd dat verplaatsing van de voorziene nieuwbouwwoning naar het perceel aan de Noordenweg in dit geval noodzakelijk is omdat bijvoorbeeld sprake is van een kwetsbaar gebied waar een woonfunctie teveel belemmeringen aan de omgeving oplegt. Voorts heeft de raad ter zitting toegelicht dat het perceel aan de Noordenweg binnen een zogenoemde ‘kernrand-zone’ ligt. Niet in geschil is dat een ‘kernrand-zone’ geen deel uitmaakt van de opsomming in het functieveranderingsbeleid van zones waarnaar vervangende nieuwbouw mag worden verplaatst. Voor zover de raad ter zitting heeft betoogd dat in zoverre van het functieveranderingsbeleid kan worden afgeweken, overweegt de Afdeling dat uit het functieveranderingsbeleid noch de toelichting van de raad is gebleken op grond waarvan van de verplaatsingsvoorwaarden uit het functieveranderingsbeleid kan worden afgeweken.
De betogen slagen.
5. In hetgeen [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. De beroepen zijn gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb te worden vernietigd.
Gelet op het vorenstaande behoeven de overige beroepsgronden met betrekking tot het plandeel met de bestemming "Wonen-Enkelvoudig" betreffende de gronden aan de Noordenweg geen bespreking.
5.1. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
6. De raad dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Barneveld van 23 oktober 2012, kenmerk 12-66;
III. draagt de raad van de gemeente Barneveld op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Barneveld tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 979,52 (zegge: negenhonderdnegenenzeventig euro en tweeënvijftig cent), waarvan € 944,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de raad van de gemeente Barneveld aan [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3A] en [partij] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) ieder, vergoedt, met dien verstande dat ten aanzien van [appellant sub 3A] en [partij] betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Vogel-Carprieaux, ambtenaar van staat.
w.g. Hoekstra w.g. Vogel-Carprieaux
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2013
458-772.