ECLI:NL:RBGEL:2013:6494
Rechtbank GEL — Uitspraak 


RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Team bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/3824
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem, te Arnhem, eiser
(gemachtigde: mr. B.S. ten Kate),
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 mei 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wet participatiebudget (Wpb) een bedrag van € 4.350.836,- teruggevorderd van het aan eiser verstrekte participatiebudget 2009.
Bij besluit van 9 augustus 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 mei 2013. De zaak van eiser is gevoegd behandeld met de zaak van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Renkum, dossiernummer AWB 12/368. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door R.G.J. Kroes, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden mr. H.P.M. Schenkels en N. Bochallati.
Overwegingen
1.
Artikel 2, eerste lid, van de Wpb bepaalt dat de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan het college van burgemeester en wethouders een uitkering verstrekt, ten behoeve van de kosten van participatievoorzieningen, niet zijnde uitvoeringskosten, voor de doelgroep alsmede voor de voorzieningen, als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de Wpb. In artikel 2, tweede lid, van de Wpb wordt bepaald dat de uitkering wordt vastgesteld in september voorafgaande aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft.
Artikel 4, eerste lid, van de Wpb bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders over de uitvoering van deze wet verantwoording aflegt aan de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, op de wijze als bedoeld in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet. Artikel 4, tweede lid, van de Wpb bepaalt dat indien uit de in het eerste lid bedoelde verantwoordingsinformatie blijkt dat de uitkering, als bedoeld in artikel 2, eerste lid van de Wpb niet volledig of onrechtmatig is besteed, dit onrechtmatige of niet bestede deel van de hier bedoelde uitkering wordt teruggevorderd, en dat de Minister van Sociale Zaken daarvan mededeling doet binnen een jaar na ontvangst van de verantwoordingsinformatie. Artikel 4, vierde lid, van de Wpb bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld over de terugvordering, bedoeld in het tweede en derde lid, alsmede over de verdeling van de teruggevorderde gelden. Daarbij kan worden bepaald dat een gedeelte van het niet bestede deel van de uitkering niet wordt teruggevorderd.
Op grond van artikel 12, eerste en derde lid, van het Besluit participatiebudget (Bpb), zoals dat gold tot 14 oktober 2009 kon, indien in een kalenderjaar het participatiebudget niet volledig was besteed aan participatie-voorzieningen, het college het niet bestede bedrag tot maximaal 75% van het voor dat jaar toegekende participatiebudget reserveren voor besteding aan participatievoorzieningen in het daaropvolgende kalenderjaar. Bij besluit van 14 oktober 2009 is dit artikellid gewijzigd en is “75%” vervangen door “31,25%”.
Op grond van artikel 44, eerste lid, van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (Bbv) worden voorzieningen getroffen wegens:
verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten;
op de balansdatum bestaande risico's ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten;
kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren.
2.
Verweerder heeft aan eiser een uitkering ingevolge de Wpb verleend voor het jaar 2009 en het participatiebudget vastgesteld.
3.
Eiser heeft op grond van artikel 44 , eerste lid, van het Bbv een voorziening getroffen ten laste van het participatiebudget 2009. Deze voorziening is getroffen voor de toekomstige loonkostensubsidies die eiser verschuldigd is voor een groep mensen die voorheen op gesubsidieerde arbeidsplaatsen werkte (voormalige WIW/ID-ers). Eiser heeft aangevoerd dat de prestatie, het treffen van een participatievoorziening voor onbepaalde tijd voor een tot de doelgroep van de Wpb behorende persoon, op de balansdatum al was verricht. In dit geval heeft als prestatie te gelden het door een werkgever voor onbepaalde tijd in dienst nemen van een voormalig WIW/ID-er. Het bedrag mag daarom ten laste van het participatiebudget 2009 worden gebracht, aldus eiser.
4.
Verweerder betwist dat de prestatie reeds geleverd is. In verband hiermee voert verweerder aan dat uit de verantwoordingsinformatie blijkt dat niet voor het bedrag van de voorziening de prestatie is geleverd. De verantwoording in de Wpb geschiedt op basis van het baten-lastenstelsel. In dit stelsel worden de lasten en baten toegerekend aan het tijdvak waarin het verbruik van goederen en diensten plaatsvindt (lasten) en de baten ontstaan. In dit stelsel is het moment van betaling niet relevant en worden de lasten verantwoord in het jaar waarin de prestatie is geleverd. Het baten-lastenstelsel betekent dat trajecten die over meerdere kalenderjaren worden gerealiseerd ook over meerdere jaren worden verantwoord. De loonkostensubsidies waarvoor de voorziening is getroffen, hebben betrekking op meerdere jaren en de prestatie wordt in de toekomst geleverd, namelijk op het moment van het in stand houden van de dienstbetrekking en het verrichten van arbeid, aldus verweerder. Het bedrag mag daarom niet ten laste van het participatiebudget 2009 worden gebracht.
5.
Naar het oordeel van de rechtbank is er geen sprake van een besteding in de zin van de Wpb. In aanmerking genomen dat de werkgevers betaald worden voor elk jaar dat de arbeidsovereenkomsten voortduren, betreft het hier trajecten die over meerdere kalenderjaren worden gerealiseerd, zodat deze op grond van het baten-lasten stelsel ook over meerdere jaren moeten worden verantwoord. Daarmee verhoudt zich niet het ten laste van één enkel jaar brengen van de integrale kosten van dit meerjarige traject.
Eiser heeft ter zitting verklaard dat de omschakeling van een kasstelsel naar een baten-lastenstelsel de aanleiding is geweest voor het treffen van de voorziening. Deze omstandigheid maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de voorziening moet worden aangemerkt als een prestatie in de zin van de Wpb.
Voorts valt de getroffen voorziening onder de reikwijdte van de reserveringsregeling van artikel 12 van het Bpb. Op basis van de reserveringsregeling kunnen gemeenten het niet bestede bedrag tot maximaal een vastgesteld percentage van het participatiebudget reserveren voor besteding aan participatievoorzieningen in het daaropvolgende jaar. Door een voorziening zoals die door eiser is getroffen zou er feitelijk meer geld ten laste van het participatiebudget gereserveerd kunnen worden voor toekomstige bestedingen dan wettelijk is toegestaan. De rechtbank ziet daarom geen mogelijkheden om naast de reserveringsregeling nog een aparte voorziening ten laste van het participatiebudget te treffen voor bestedingen in toekomstige jaren.
Ten slotte faalt in dit verband de stelling dat verweerder blind zou hebben gevaren op het oordeel van de accountant, nu in de besluitvorming afdoende uiteen is gezet waarom verweerder het oordeel van de accountant deelt.
6.
Nu de rechtbank van oordeel is dat het bedrag van de voorziening geen besteding is in de zin van de Wpb, komt de rechtbank niet meer toe aan de beoordeling van de rechtmatigheid van de voorziening op grond van het Bbv.
7.
Eiser heeft vervolgens aangevoerd dat de wijziging van artikel 12 van het Bpb per 14 oktober 2009 in strijd is met het rechtszekerheid- en vertrouwensbeginsel. Door deze wijziging worden de percentages van de reserveringsregeling voor 2009 verlaagd. Eiser heeft hiermee bij het maken van de plannen aan het begin van 2009 geen rekening kunnen houden. De wijziging moet daarom buiten toepassing blijven, aldus eiser.
8.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat artikel 12 van de Bpb een algemeen verbindend voorschrift is en daartegen geen bezwaar of beroep kan worden ingesteld. Verweerder kan niet afwijken van de voor 2009 geldende percentages. Gesteld noch gebleken is dat reserveringsregeling onjuist is toegepast.
9.
Aangezien artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb, zoals die gold ten tijde van belang, niet in de weg staat aan de mogelijkheid algemeen verbindende voorschriften exceptief te toetsen, kan, anders dan verweerder betoogt, getoetst worden of de wijziging van artikel 12 van het Bpb in strijd is met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel.
De rechtbank is van oordeel dat dit het geval is. De reserveringsregeling strekt ertoe dat met bestedingen over verschillende jaren kan worden geschoven teneinde een optimale planning mogelijk te maken. De rechtbank acht aannemelijk dat eiser bij het maken van de planning voor 2009 rekening heeft gehouden met de reserveringsregeling zoals die gold tot 14 oktober 2009 en dat eiser, had hij geweten van de wijziging van die regeling, andere bestedingsbeslissingen zou hebben genomen. Verder acht de rechtbank aannemelijk gemaakt dat het voor eiser niet mogelijk was om in 2009 nog adequaat op deze wijziging in te spelen bij de besteding van het participatiebudget 2009, aangezien deze wijziging pas op 14 oktober 2009 bekend werd gemaakt. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat eiser al eerder kon weten dat er een wijziging van de reserveringsregeling zou komen. Verweerder heeft echter niet onderbouwd op grond waarvan eiser kon weten dat ook voor het lopende jaar 2009 nog een wijziging voorbereid werd. De wijziging moet daarom buiten toepassing worden gelaten en het maximaal te reserveren bedrag moet worden vastgesteld op basis van de voor de wijziging van 14 oktober 2009 geldende percentages.
10.
Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het vaststellen van het juiste reserveringsbedrag bij uitstek op de weg van verweerder ligt. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 944 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van
€  472 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
-	verklaart het beroep gegrond;
-	vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 302 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944, te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.A. van der Straaten, voorzitter, en mr. D.J. Post en mr. C.H.M. Pastoors, rechters, in aanwezigheid van mr. N.J.H. Klomp, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier											voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.