ECLI:NL:RVS:2013:203
Raad van State — Uitspraak 


201207132/1/A1.
Datum uitspraak: 10 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te De Cocksdorp, gemeente Texel,
tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 7 juni 2012 in zaak nr. 11/2500 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Texel.
Procesverloop
Bij besluit van 8 februari 2011 heeft het college aan [belanghebbende A] een gedoogbeschikking verleend voor het plaatsen van tien stacaravans met een sanitaire unit op het perceel [locatie] te De Cocksdorp (hierna: het perceel) ten behoeve van het onderbrengen van maximaal twintig seizoenwerkers in dienst van [bedrijf] te De Cocksdorp.
Bij besluit van 9 augustus 2011 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 juni 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.L.M. Frantzen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.H. Witte, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij besluit van 8 februari 2011 heeft het college een gedoogbeschikking afgegeven ten behoeve van het plaatsen van tien stacaravans op het perceel voor het onderbrengen van seizoenwerkers van [bedrijf]. Deze beschikking eindigt indien niet binnen een maand na dagtekening van deze gedoogbeschikking een aanvraag om omgevingsvergunning (voormalige aanvraag om bouwvergunning tweede fase) is ingediend voor het realiseren van een loods met inpandige personeelsverblijven. Daarnaast eindigt de beschikking indien 6 maanden zijn verstreken na het onherroepelijk worden van de bouwvergunning tweede fase voor de loods met inpandige personeelsverblijven en is bij besluit van 9 augustus 2011 als uiterste einddatum 1 november 2014 opgenomen.
2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Texel" rust op het perceel, voor zover hier van belang, de bestemming "Agrarisch gebied, categorie 1, klasse a".
Ingevolge artikel 3, eerste lid, voor zover hier van belang, zijn de gronden aangewezen voor agrarische bedrijfsvoering.
Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, mogen de gronden met de bestemming "Agrarisch gebied, categorie 1, klasse a" uitsluitend gebruikt en ingericht worden voor agrarische doeleinden, met de daarbij behorende bebouwing, alsmede voor de instandhouding, het herstel en de uitbouw van de aan die gronden eigen landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische waarden.
3. De beroepsgrond van [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de gedoogbeschikking niet is geëxpireerd omdat [belanghebbende B] niet tijdig de bouwvergunning tweede fase voor het realiseren van een loods op het perceel heeft aangevraagd, is ter zitting ingetrokken.
4. Het college is bevoegd, naar tussen partijen ook niet in geschil is, handhavend op te treden tegen het in strijd met het bestemmingsplan en zonder omgevingsvergunning plaatsen en gebruiken van de tien stacaravans ten behoeve van het onderbrengen van seizoenwerkers en de op het perceel gerealiseerde sanitaire unit.
5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gedoogbeschikking in strijd is met het handhavingsbeleid, zoals dat is opgenomen in de beleidsnotitie "Visie + Handhavingsstrategie en werkwijze Wabo 2011-2015 Gemeente Texel" (hierna: de handhavingsnotitie). Zij voert hiertoe aan dat de gedoogde situatie geen overgangs- of overmachtssituatie is als bedoeld in de handhavingsnotitie, nu de voor agrarische doeleinden bestemde gronden ten gevolge van de gedoogbeschikking zeven jaar zullen worden gebruikt voor de huisvesting van tijdelijke werknemers en de situatie niet beperkt is in tijd en omvang. [appellante] betoogt verder dat het college geen onderzoek heeft gedaan naar de vraag of deze tijdelijke werknemers werkzaam zijn ten behoeve van het [bedrijf] en of deze seizoenwerkers ook daadwerkelijk noodzakelijk zijn voor het [bedrijf]. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gedoogbeschikking in strijd is met de door de raad van de gemeente Texel op 19 december 2006 vastgestelde beleidsnotitie "Bedrijfswoningen en Personeelverblijven" (hierna: de beleidsnotitie), omdat vanuit planologisch oogpunt bezien het realiseren van personeelsverblijven in de bestaande bebouwing wenselijker is en bovendien tot de mogelijkheden behoort.
6.1. Volgens paragraaf 5.5 van de handhavingsnotitie is gedogen in uitzonderingsgevallen aanvaardbaar, mits beperkt in omvang en tijd. Daarnaast moet het expliciet (actief, schriftelijk) en in een concreet geval na zorgvuldige kenbare belangenafweging plaatsvinden en moeten de voorwaarden worden gecontroleerd. Met actief gedogen wordt volgens de handhavingsnotitie bedoeld dat de gemeente bewust en schriftelijk besluit tot het (onder voorwaarden) niet handhavend optreden in situaties van overgang of overmacht.
6.2. De Afdeling ziet, gelet op de door het [bedrijf] overgelegde verklaring van de accountant administratieconsulent van 19 oktober 2009, waarin een overzicht is gegeven van de werknemers die niet woonachtig zijn op Texel, geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het strandpaviljoen behoefte heeft aan seizoenwerkers. Uit de verklaring van de accountant administratieconsulent kan worden afgeleid dat het strandpaviljoen in de jaren 2006 tot en met 2009 in ieder geval meer dan 19 werknemers buiten Texel in dienst heeft gehad. Voorts heeft, anders dan [appellante] betoogt, de rechtbank in hetgeen zij heeft aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de seizoenwerkers niet werkzaam zijn in het [bedrijf]. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat uit de voornoemde verklaring blijkt dat in 2008 58 werknemers in het paviljoen hebben gewerkt die niet woonachtig zijn op Texel en dat, zoals toegelicht door het college ter zitting, het [bedrijf] een van de grotere paviljoens van Texel is. De stelling van [appellante] dat een gedoogbeschikking niet nodig is, omdat in de woning op het perceel reeds voldoende slaapvoorzieningen aanwezig zijn, faalt eveneens, nu gelet op het voorgaande aannemelijk is dat meer dan de in de woning op het perceel aanwezige zes slaapvoorzieningen zijn vereist. Daargelaten dat het bieden van slaapgelegenheid in het strandpaviljoen niet is toegestaan, is anderzijds evenmin gebleken dat, zoals [appellante] stelt, in het strandpaviljoen afdoende ruimte is voor personeelsverblijven.
De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruiken van de stacaravans een overgangssituatie is als bedoeld in de handhavingsnotitie. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat ten tijde van het besluit van 9 augustus 2011 een vrijstelling en bouwvergunning eerste fase was verleend voor het oprichten van een loods op het perceel waarin personeelsverblijven zijn voorzien en derhalve de stacaravans na realisering van dit bouwplan vanwege deze structurele oplossing niet meer nodig zijn. Hierbij wordt voorts in aanmerking genomen dat dit bouwplan evenwel nog niet is gerealiseerd, omdat een procedure is gestart tegen deze verleende vrijstelling en bouwvergunning. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de voormelde situatie kan worden aangemerkt als een overgangssituatie als bedoeld in de handhavingsnotitie. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat de gedoogbeschikking is beperkt in omvang en tijd, nu in het besluit van 9 augustus 2011 het besluit van 8 februari 2011 is gewijzigd in die zin dat een einddatum van 1 november 2014 is opgenomen als voorwaarde bij het besluit. Deze expliciete einddatum is, zoals toegelicht door het college ter zitting, opgenomen met het oog op het bieden van een redelijke termijn om tot een structurele oplossing te komen. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de gedoogbeschikking in strijd is met de handhavingsnotitie.
Reeds nu de op het perceel aanwezige woning, zoals hiervoor overwogen, onvoldoende ruimte biedt om te kunnen voorzien in voldoende personeelsverblijven voor seizoenwerkers bestaat, anders dan [appellante] betoogt, in zoverre geen strijd met de beleidsnotitie. Voorts ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gedoogbeschikking in strijd is met het in de beleidsnotitie opgenomen uitgangspunt dat permanente verblijfsvoorzieningen niet zijn toegestaan, omdat de stacaravans slechts een tijdelijke oplossing zijn en de voorzieningen derhalve niet van permanente aard zijn.
Het betoog faalt.
7. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college gelet op haar belangen niet in redelijkheid een gedoogbeschikking heeft kunnen nemen. Zij voert hiertoe aan dat het gebruik van de stacaravans door tijdelijke werknemers een inbreuk maakt op het woon- en leefklimaat van de in de omgeving van het perceel gelegen woningen en recreatieterreinen en dat de stacaravans zijn gelegen in de nabijheid van de grens van een Natura 2000-gebied en het Nationaal Park de Duinen van Texel.
7.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gevolgen van de tijdelijke plaatsing van de stacaravans voor het woon- en leefklimaat van [appellante] en het gebruik van de recreatiewoningen op haar perceel niet dusdanig groot zijn dat het daarin aanleiding had moeten zien de situatie niet te gedogen. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het college hierbij van belang heeft geacht dat de woning van [appellante] is gelegen op een afstand van meer dan 70 m van een betonnen schuur op het perceel waarachter de stacaravans zijn gesitueerd, waardoor vanuit de woning van [appellante] weinig tot geen zicht op de stacaravans bestaat en het gebruik gedurende het naseizoen minder intensief is. Voorts heeft de rechtbank hierbij van belang kunnen achten dat het slechts gaat om een overgangssituatie, zoals hiervoor onder 6.2 is overwogen. Voorts is niet aannemelijk gemaakt dat het tijdelijk toestaan van tien stacaravans op het perceel zodanige gevolgen heeft voor de twee recreatieparken en het nabijgelegen Natura-2000 gebied dat het college daarin aanleiding had moeten zien geen gedoogbeschikking te nemen. Dat seizoenwerkers door de duinen lopen, waar dat verboden is, is een kwestie van handhaving die in de onderhavige procedure niet aan de orde kan komen.
Het betoog faalt.
8. Voor zover [appellante] haar eerder aangevoerde gronden herhaalt en inlast, vormt dit een herhaling van hetgeen zij in beroep bij de rechtbank heeft aangevoerd. De rechtbank is hierop in de overwegingen van de aangevallen uitspraak ingegaan. In hoger beroep heeft [appellante] geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. Er bestaat derhalve ook in zoverre geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Montagne
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2013
374-700.