ECLI:NL:RVS:2013:1622
Raad van State — Uitspraak 


201210291/1/R3.
Datum uitspraak: 23 oktober 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2011, kenmerk C2019378/2837629, heeft het college geweigerd een ontheffing te verlenen op grond van artikel 9.6 van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: Verordening 2011) voor een uitbreiding van het agrarisch bouwblok tot een omvang van meer dan 1,5 ha van een intensieve veehouderij op het perceel [locatie] te [plaats], gelegen in een verwevingsgebied.
Bij besluit van 18 september 2012, kenmerk C2064336/3269055, heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft het college van burgemeester en wethouders van Zundert (hierna: het gemeentebestuur) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2013, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde] en mr. T.J.H. Verstappen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door E.A.L.J.C. van Lieshout, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het gemeentebestuur, vertegenwoordigd door mr. P.J.A. Engelvaart, verschenen.
Buiten bezwaren van partijen heeft het gemeentebestuur nog een stuk in het geding gebracht. Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend teneinde [appellant] en het college in de gelegenheid te stellen hun zienswijzen hierover naar voren te brengen. Bij brieven van 8 juli 2013 en 16 juli 2013 hebben zij hiervan gebruik gemaakt. Met toestemming van partijen is een nadere zitting achterwege gebleven.
Overwegingen
1. Ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan dat voorziet in een uitbreiding van een bouwblok voor een intensieve veehouderij op het perceel [locatie] tot een omvang van 2,22 ha, heeft het gemeentebestuur een aanvraag gedaan om een ontheffing van het bepaalde in artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening 2011. De aanvraag betreft een uitbreiding van het bouwblok voor de bestaande intensieve veehouderij van [appellant].
2. Op de kaartbijlage bij de Verordening 2011 heeft het gebied waarin het perceel aan de [locatie] ligt de aanduiding "Verwevingsgebied".
Ingevolge artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening 2011 bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een verwevingsgebied dat bouwblokken voor intensieve veehouderij die kleiner zijn dan 1,5 ha tot een omvang van ten hoogste 1,5 mogen uitbreiden op een duurzame locatie.
Ingevolge artikel 9.6, eerste lid, aanhef en onder a, kan het college van gedeputeerde staten, mits de daartoe strekkende aanvraag voor een ontheffing voor 1 april 2011 is ingediend, in het geval van een uitbreiding van een intensieve veehouderij ontheffing verlenen van artikel 9.3, eerste lid, onder d en artikel 9.4, eerste lid, onder a en d, voor een bestemmingsplan dat voorziet in:
a. uitbreiding van een bouwblok tot ten hoogste 2,5 hectare in een verwevingsgebied;
b. […].
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, bevatten de in artikel 13.3, tweede lid, bedoelde stukken behorende bij de aanvraag om ontheffing tevens, indien het bestemmingsplan ertoe strekt uitbreiding van een intensieve veehouderij mogelijk te maken, een beschrijving van het feit dat reeds voor 20 maart 2010 voldoende concrete initiatieven waren ontplooid met het oog op de uitbreiding van de intensieve veehouderij.
Ingevolge het derde lid is van een van voor 20 maart 2010 daterend concreet initiatief tot uitbreiding van een intensieve veehouderij als bedoeld in het tweede lid, onder a, sprake, indien voor 20 maart 2010 het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat planologische medewerking aan deze uitbreiding zal worden verleend. Gerechtvaardigd vertrouwen kan slechts worden aangenomen voor zover sprake is van een voor 20 maart 2010 ingediende schriftelijke aanvraag tot uitbreiding van een intensieve veehouderij en waarvan het college van burgemeester en wethouders c.q. de raad dan wel een daartoe krachtens een voor 20 maart 2010 genomen mandaatbesluit bevoegde ambtenaar schriftelijk te kennen heeft gegeven hieraan zijn medewerking te verlenen. Bovendien moet worden voldaan aan:
a. het bepaalde in artikel 9.3, tweede lid, ten aanzien van de duurzame locatie in verwevingsgebied […].
2.1. Ter zitting is komen vast te staan dat tussen partijen niet langer in geschil is dat [appellant] een aanvraag heeft gedaan als bedoeld in artikel 9.6, derde lid, van de Verordening 2011.
3. Ter zitting heeft [appellant] de beroepsgronden, inhoudend dat het verbod van artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening 2011 en de ontheffingsmogelijkheid van artikel 9.6 in strijd zijn met de Reconstructiewet concentratiegebieden, het reconstructieplan De Baronie, artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), het beginsel van de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel, ingetrokken. Ook heeft [appellant] zijn beroep op artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer (oud) ingetrokken.
4. [appellant] betoogt dat voor 20 maart 2010 een concreet initiatief voor uitbreiding van het bouwblok op het perceel aan de [locatie] was ontplooid. Hij wijst in dit verband onder meer op een op 8 november 2007 verleende vergunning (hierna: de milieuvergunning) op basis van de Wet milieubeheer. Hieruit kan volgens hem worden afgeleid dat het gemeentebestuur reeds toen bereid was om planologische medewerking te verlenen aan de door hem gewenste uitbreiding.
4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat een schriftelijke instemming van het gemeentebestuur tot planologische medewerking ontbreekt, en dat de daartoe aangedragen milieuvergunning geen afweging omtrent de planologische aanvaardbaarheid van de uitbreiding tot 2,22 ha bevat, waaruit de planologische medewerking aan die uitbreiding kan worden afgeleid.
4.2. Voor de beantwoording van de vraag of planologische medewerking is verleend is van belang of de aangedragen stukken zo concreet zijn dat hierin een schriftelijke toezegging van het gemeentebestuur tot planologische medewerking aan de gewenste uitbreiding van het bouwblok besloten ligt.
Ter zitting heeft het gemeentebestuur een besluit van de raad van de gemeente Zundert van 23 april 2009 overgelegd, waarbij de beleidsuitgangspunten per thema voor het nieuwe bestemmingsplan Buitengebied gemeente Zundert zijn vastgesteld conform het daartoe strekkende voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 14 april 2009. Volgens het gemeentebestuur valt hieruit planologische medewerking aan de uitbreiding van het bouwblok voor de intensieve veehouderij van [appellant] af te leiden.
Als beleidsuitgangspunt staat in dit stuk bij het subthema intensieve veehouderij dat begrensde bouwblokken worden opgenomen voor alle intensieve veehouderijbedrijven en dat uitbreiding, hervestiging en omschakeling naar intensieve veehouderij in verwevingsgebieden mogelijk wordt gemaakt met een wijzigingsbevoegdheid.
In dit stuk ligt naar het oordeel van de Afdeling geen schriftelijke toezegging van het gemeentebestuur tot planologische medewerking aan een concreet initiatief van [appellant] tot uitbreiding van zijn bouwblok besloten. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat nu juist blijkens dit stuk, dat als gemeentelijk beleidsuitgangspunt geldt, alle intensieve veehouderijen begrensde bouwblokken dienen te hebben en dat een uitbreiding slechts bij een nog nader te formuleren wijzigingsbevoegdheid mogelijk is. Dat over de uitbreiding op 12 februari 2009 een ambtelijk gesprek is gevoerd met [appellant] leidt niet tot een ander oordeel. Daargelaten dat het hier gaat om een gesprek, geen schriftelijk stuk, zijn tijdens dit gesprek mogelijkheden besproken om vanuit het gemeentebestuur mee te kunnen werken. Hieruit volgt niet dat op basis van dat gesprek, of eventuele andere gesprekken, al een afweging is gemaakt door het gemeentebestuur over de planologische medewerking aan de uitbreiding.
Ook overigens is niet van planologische medewerking gebleken. Hierbij wordt opgemerkt dat in de milieuvergunning geen standpunt is ingenomen over medewerking aan een ruimtelijke procedure. Voor zover [appellant] heeft gewezen op de "Toetsing duurzame locatie", kan dit stuk reeds niet bij de beoordeling worden betrokken omdat dit dateert van 7 juni 2010 en daarmee van na 20 maart 2010.
Het betoog faalt.
4.3. Voor zover [appellant] heeft betoogd dat hij door de weigering van de ontheffing aanzienlijke schade heeft geleden, vat de Afdeling dat op als een betoog dat het college bij het bestreden besluit de weigering van de ontheffing niet heeft mogen handhaven zonder tevens te voorzien in nadeelcompensatie. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 17 juli 2013 in zaak nr. 201204343/1/R3, is de bestuursrechter slechts bevoegd over dit aspect te oordelen indien hij ook bevoegd is te oordelen over de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid. In dit geval is de mogelijk schadeveroorzakende uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid echter niet de weigering van de ontheffing door het college, maar de vaststelling van artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, en artikel 9.6, derde lid, van de Verordening 2011 door provinciale staten op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro. Bij de vaststelling van deze algemene regels hebben provinciale staten een afweging van de betrokken belangen en vervolgens de keuze voor de limitatieve ontheffingsregeling gemaakt, waaraan het college gebonden is. Dit houdt in dat er voor het college geen ruimte bestond voor een belangenafweging op grond van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Deze algemene regels zijn algemeen verbindende voorschriften, waartegen ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang, geen beroep openstond, zodat niet de Afdeling, maar de civiele rechter bevoegd is om over de eventuele vergoeding van schade als gevolg van de vaststelling van deze algemene regels te oordelen, indien de toepassing hiervan onevenredige nadelige gevolgen heeft in een concreet geval. Het betoog kan derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.M. Mathot, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Mathot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2013
413-605.