ECLI:NL:RVS:2013:2542
Raad van State — Uitspraak 


201209365/2/A1.
Datum uitspraak: 24 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Veere,
tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 9 augustus 2012 in zaak nr. 12/2182 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Veere.
Procesverloop
Bij besluit van 6 oktober 2009 heeft het college het verzoek van [appellante] om uitbreiding van haar minicamping op het perceel [locatie] te Oostkapelle (hierna: het perceel) afgewezen.
Bij besluit van 2 maart 2010 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 31 maart 2011 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 maart 2010 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen, opnieuw op het bezwaar te beslissen.
Bij brief van 2 februari 2012 heeft [appellante] beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar door het college.
Ter voldoening aan de uitspraak van de rechtbank van 31 maart 2011 heeft het college bij besluit van 6 maart 2012 het door [appellante] tegen het besluit van 6 oktober 2009 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en dat besluit herroepen.
Bij brief van 16 maart 2012 heeft [appellante] het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar ingetrokken, en de rechtbank laten weten dat het bij brief van 2 februari 2012 ingestelde beroep moet worden geacht te zijn gericht tegen het besluit van 6 maart 2012.
Bij uitspraak van 9 augustus 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 maart 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. B.A.M. Suijkerbuijk en mr. M.J. Spierdijk, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Bij tussenuitspraak van 10 juli 2013 in zaak nr. 201209365/1/T1/A1 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen in overweging 4.2. is overwogen het gebrek in het besluit van 6 maart 2012 te herstellen. De tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 30 juli 2013 heeft het college ter uitvoering van de tussenuitspraak opnieuw op het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 6 oktober 2009 beslist.
[appellante] heeft een zienswijze naar voren gebracht.
De Afdeling heeft bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft, met dien verstande dat op het besluit van 30 juli 2013 het ná inwerkingtreding van voornoemde wet geldende recht van toepassing is.
2. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het college, door geen nieuw besluit te nemen op de aanvraag van 12 september 2009, niet heeft voldaan aan de opdracht van de rechtbank in haar uitspraak van 31 maart 2011. Doordat in het besluit van 6 maart 2012 enerzijds wordt vermeld dat bij [appellante] een belang bij het alsnog besluiten op de aanvraag van 12 september 2009 ontbreekt en anderzijds dat geen redenen aanwezig waren op grond waarvan die aanvraag had moeten worden afgewezen, is niet duidelijk of [appellante] gedurende de kampeerseizoenen 2010 en 2011 over de op 12 september 2009 aangevraagde ontheffing had kunnen beschikken en een camping met een omvang van 25 standplaatsen had kunnen exploiteren. In de tussenuitspraak is het college opgedragen dit gebrek binnen zes weken na verzending van de tussenuitspraak te herstellen en zo nodig daartoe een nieuw besluit te nemen en dit besluit in dat geval op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
3. Het college heeft ter uitvoering van de tussenuitspraak op 30 juli 2013 een nieuw besluit genomen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, gelezen in verbinding met artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding. [appellante] heeft tegen dit besluit, bij brieven van 7 augustus 2013 en 12 september 2013, een zienswijze ingediend.
4. Ingevolge artikel 2, onder c, van de bij besluit van 21 juni 2007 door de raad van de gemeente Veere vastgestelde ‘Verordening kleinschalig kamperen 2008’ (hierna: de verordening), zoals dit gold ten tijde van belang en voor zover thans van belang, kan het college ontheffing verlenen om het maximale aantal niet-permanente standplaatsen op een terrein voor kleinschalig kamperen als bedoeld in lid b, tot 25 standplaatsen te verhogen, mits de aanvrager een reëel agrarisch bedrijf exploiteert en beschikt over een agrarisch bebouwingsvlak, in de zin van het bestemmingsplan Buitengebied Veere en de aanvrager beschikt over ten minste 5 ha agrarische grond.
Volgens dit artikel onder e, zoals dit gold ten tijde van belang, weigert het college de onder c genoemde ontheffing in ieder geval als blijkt dat de aanvrager niet of niet meer een reëel agrarisch bedrijf exploiteert of niet meer voldoet aan het vereiste van het beschikken over een agrarisch bouwvlak van ten minste 5 ha agrarische grond.
5. Bij het besluit van 30 juli 2013 heeft het college besloten dat de door [appellante] op 12 september 2009 gedane aanvraag om ontheffing van de verordening, had moeten worden afgewezen, omdat zij niet voldeed aan de in de verordening opgenomen vereisten dat een reëel agrarisch bedrijf wordt geëxploiteerd en dat de aanvrager beschikt over ten minste 5 ha agrarische grond. Aan het besluit heeft het college de adviezen van 13 september 2011 en 15 december 2011 van de Agrarische Adviescommissie Zeeland van de Stichting Advisering Landelijk Gebied Zeeland (hierna: de AAZ) ten grondslag gelegd.
6. [appellante] betoogt dat de gevraagde ontheffing niet geweigerd kon worden, omdat artikel 2, onder c en e, van de verordening, onverbindend moet worden geacht en om die reden buiten toepassing moet worden verklaard. Zij stelt in dit verband dat de in de verordening opgenomen vereisten dat uitbreiding van bestaande minicampings is voorbehouden aan exploitanten die over een reëel agrarisch bedrijf en voldoende agrarische grond beschikken, leiden tot ongeoorloofde marktregulering. Zij voert hiertoe aan dat exploitanten die niet aan de vereisten voldoen, hun investeringen via een geringer aantal staanplaatsen moeten terugverdienen dan exploitanten die daaraan wel voldoen. Het is, zo stelt zij, niet aan de overheid, maar aan de ondernemer om te bepalen of het doen van investeringen in kwaliteitsverbetering en capaciteitsuitbreiding al dan niet verantwoord is.
6.1. Het staat een exploitant van een minicamping vrij om te bewerkstelligen dat aan de in de verordening opgenomen vereisten wordt voldaan, dan wel op een andere locatie waar dat is toegestaan, een grotere camping te exploiteren. [appellante] wordt reeds daarom niet gevolgd in haar betoog dat de bedoelde vereisten in artikel 2, onder c en e, van de verordening, leiden tot ontoelaatbare marktregulering. Derhalve wordt evenmin grond gevonden voor het oordeel dat artikel 2, onder c en e, van de verordening onverbindend moet worden geacht en het college om die reden dit onderdeel van de verordening buiten toepassing moest laten.
Het betoog faalt.
7. [appellante] betoogt voorts dat het college de gevraagde ontheffing van de verordening niet kon weigeren, omdat de Afdeling bij uitspraak van 15 juli 2009 in zaak nr. 200802097/1/R2 het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 29 januari 2008 ter goedkeuring van het door de raad van de gemeente Veere bij besluit van 27 september 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied, 3e herziening" heeft vernietigd voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de Lijst met bestaande ontheffingen kleinschalige kampeerterreinen in de gemeente Veere. Volgens haar is met die uitspraak de bevoegdheid van het college om ontheffing als bedoeld in artikel 2, onder c, van de verordening te verlenen, komen te vervallen.
7.1. Anders dan [appellante] stelt, is met de genoemde uitspraak van de Afdeling niet de bevoegdheid van het college om de in geding zijnde ontheffing te verlenen komen te vervallen, nu de uitspraak niet ziet op de verordening, maar op het bestemmingsplan "Buitengebied, 3e herziening".
Het betoog faalt.
8. [appellante] betoogt verder dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij ten tijde van de aanvraag van 12 september 2009 niet aan de in de verordening opgenomen vereisten voldeed. Daartoe voert zij aan dat het college zich eerder op het standpunt heeft gesteld dat geen redenen aanwezig waren op grond waarvan de aanvraag van 12 september 2009 had moeten worden afgewezen. Verder is het college ter onderbouwing van zijn standpunt volgens haar ten onrechte uitgegaan van de gegevens behorend bij de aanvraag die zij op 11 juni 2010 heeft ingediend, en heeft het nagelaten onderzoek te doen naar de feiten die golden ten tijde van de aanvraag van 12 september 2009. Bovendien heeft het college haar naar aanleiding van de aanvraag van 11 juni 2010, op 20 december 2011 ontheffing verleend, aldus [appellante]. Daarom bestaat volgens haar geen reden om aan te nemen dat zij niet ook ten tijde van haar eerdere aanvraag aan de bedoelde vereisten voldeed.
8.1. De AAZ heeft haar advies van 13 september 2011 gebaseerd op haar bevindingen tijdens een bezoek aan [appellante] op 30 mei 2011, op overleg dat nadien met [appellante] en haar echtgenoot heeft plaatsgevonden en op bedrijfsbescheiden die begin augustus 2011 op verzoek van de AAZ door [appellante] zijn overgelegd. In het advies is aangegeven dat hieruit het volgende naar voren is gekomen.
[appellante] beschikte ten tijde van het onderzoek door de AAZ over een vestigingskavel van 1,3 ha. Op deze kavel bevinden zich een woonhuis, een minicamping, een loods van 20 bij 50 m en een voorterrein. De loods was hoofdzakelijk in gebruik voor de stalling van caravans en werd daartoe verhuurd. Tevens was daar het sanitair voor de minicamping ondergebracht. Op het achterste gedeelte van de minicamping bevonden zich 70 à 80 pruimenbomen. De echtgenoot van [appellante] heeft aangegeven dat hij in februari 2011 2.24.30 ha grond heeft aangekocht, waarvan de overdracht medio mei 2011 heeft plaatsgevonden. Per 15 april 2011 heeft [appellante] een perceel van nagenoeg 3 ha gepacht. Volgens [appellante] was het de bedoeling het aangekochte perceel in gebruik te nemen voor de teelt van appels en pruimen en het gepachte perceel voor akkerbouwgewassen. Verder heeft de echtgenoot van [appellante] ten tijde van het onderzoek aangegeven dat de voorgaande jaren niet is deelgenomen aan de voor agrarische bedrijven verplichte registraties zoals de landbouwtelling, dat het aangekochte perceel in het voorjaar van 2011 op naam van de verkoper is geregistreerd en dat de pachtgrond in de gecombineerde opgave van zijn broer is opgenomen. De echtgenoot van [appellante] bekleedde ten tijde van het onderzoek door de AAZ een fulltime dienstbetrekking bij een bank en [appellante], die ten tijde van het onderzoek geen betrekking buitenshuis had, is opgeleid tot kapster. Geen van beiden had opleidingen of cursussen gevolgd gericht op de agrarische bedrijfsvoering. Uit de bedrijfsadministratie die door de AAZ vertrouwelijk is ingezien, bleek dat geen omzet uit agrarische bedrijfsvoering was gegenereerd en bleek niet van de aanwezigheid van landbouwmachines. In haar advies van 15 december 2011 heeft de AAZ, naar aanleiding van een door [appellante] overgelegde schriftelijke toelichting op de toekomstige bedrijfsvoering, geconcludeerd dat mits en voor zover de exploitatie van ongeveer 2 ha pruimenteelt zal plaatsvinden, van een reëel agrarisch bedrijf sprake zal zijn. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de bevindingen van de AAZ in zoverre onjuist zijn.
Nu uit het voorgaande volgt dat [appellante] niet eerder dan in de eerste helft van 2011 is begonnen met het toevoegen van gronden aan de oorspronkelijke vestigingskavel, wordt geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat het college zich, afgaand op de bevindingen van de AAZ, niet op het standpunt kon stellen dat [appellante] ten tijde van de aanvraag van 12 september 2009 geen agrarisch bedrijf exploiteerde en niet over 5 ha agrarische grond beschikte. Dat het college [appellante] bij besluit van 20 december 2011 alsnog ontheffing van de kampeerverordening heeft verleend, leidt niet tot een andere dan de voornoemde conclusie. Dit wijst er slechts op dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] op dat moment aan de vereisten voor ontheffingverlening voldeed.
Met betrekking tot het verzoek van [appellante] aan de Afdeling om haar zo nodig nog in de gelegenheid te stellen nader bewijs aan te dragen, wordt overwogen dat het op de weg van [appellante] lag om het door haar noodzakelijk geachte bewijs, daargelaten de betekenis die daaraan zou kunnen worden gehecht, in een eerder stadium naar voren te brengen.
Het betoog faalt.
9. Het betoog van [appellante] dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, faalt eveneens, reeds omdat zij haar stelling dat het college aan vele van haar concurrenten ontheffing van de verordening heeft verleend op grond van een andere, voor haar gunstiger, beleidsopvatting over de vraag welke activiteiten als agrarische bedrijfsactiviteiten moeten worden beschouwd dan die het voor haar situatie heeft toegepast, niet aannemelijk heeft gemaakt.
10. Gelet op hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 6 maart 2012 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, voor vernietiging in aanmerking. Het beroep van [appellante] tegen het besluit van 30 juli 2013 is, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, ongegrond.
11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 9 augustus 2012 in zaak nr. 12/2182;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veere van 6 maart 2012, kenmerk 09I.10971/12U.02676;
V. verklaart het beroep tegen het besluit van 30 juli 2013, kenmerk 13I.05084/13U.04367, ongegrond;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veere tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.124,00 (zegge: eenentwintighonderdvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Veere aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 388,00 (zegge: driehonderdachtentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Fransen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2013
407-619.