ECLI:NL:RVS:2015:745
Raad van State — Uitspraak 


201404831/1/A3.
Datum uitspraak: 11 maart 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante] (hierna: [appellante]), gevestigd te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 april 2014 in zaak nr. 13/9731 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2013 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 27.000,00 wegens overtreding van artikel 10 van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet).
Bij besluit van 23 oktober 2013 heeft de minister het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 april 2014 heeft de rechtbank het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door [vertegenwoordiger 1] en [vertegenwoordiger 2], beiden werkzaam bij [appellante], bijgestaan door mr. O.J. Praamstra, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. I. Guffens-Faber, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 10 van de Arbowet neemt de werkgever, indien bij of in rechtstreeks verband met de arbeid die de werkgever door zijn werknemers doet verrichten in een bedrijf of een inrichting of in de onmiddellijke omgeving daarvan gevaar kan ontstaan voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen dan die werknemers, doeltreffende maatregelen ter voorkoming van dat gevaar.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, werken, indien in een bedrijf of een inrichting verschillende werkgevers arbeid doen verrichten, zij onderling op doelmatige wijze samen teneinde de naleving van het bij of krachtens deze wet bepaalde te verzekeren.
Ingevolge het tweede lid, zorgen de werkgevers ervoor dat, alvorens werkzaamheden behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie aanvangen, schriftelijk is vastgelegd op welke wijze zal worden samengewerkt, welke voorzieningen daarbij zullen worden getroffen en op welke wijze op die voorzieningen toezicht zal worden uitgeoefend.
Ingevolge artikel 33, eerste lid, wordt als overtreding aangemerkt het niet naleven van artikel 10.
Ingevolge artikel 34, tiende lid, stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld.
Ingevolge artikel 2.28, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) zorgt de opdrachtgever ervoor dat ten aanzien van bouwwerken die voor de veiligheid en gezondheid van werknemers bijzondere gevaren met zich meebrengen als bedoeld in bijlage II bij de richtlijn of een bouwwerk ten aanzien waarvan een melding verplicht is, een veiligheids- en gezondheidsplan wordt opgesteld.
Volgens artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel) kunnen bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en achtereenvolgens leiden tot verlaging van het normbedrag:
1o. indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd, een veilige werkwijze heeft ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van de Arbeidsomstandighedenwetgeving, deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld en de verdere nodige maatregelen heeft getroffen wordt de bestuurlijke boete gematigd met een derde;
2o. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de bestuurlijke boete gematigd met nog een derde; en
3o. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen bestuurlijke boete opgelegd.
2. Aan de boeteoplegging heeft de minister het door de arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW (hierna: de inspecteur) op ambtseed opgemaakte boeterapport van 23 april 2013 ten grondslag gelegd. In dit boeterapport is vermeld dat de inspecteur een onderzoek heeft ingesteld naar aanleiding van een melding dat op 15 maart 2013 een arbeidsongeval heeft plaatsgevonden op het terrein van [bedrijf 1]. Uit dit onderzoek is de inspecteur gebleken dat [appellante] werkzaamheden heeft uitgevoerd in de fabriek MSPO-1 Unit 200 van [bedrijf 1]. Om het de werknemers van [appellante] mogelijk te maken hun werkzaamheden uit te voeren, heeft [bedrijf 2] steigers gebouwd. [bedrijf 2] heeft deze steigers ook gedemonteerd. Uit de aan het boeterapport gehechte verklaringen van [vertegenwoordiger 3], [vertegenwoordiger 4] en [vertegenwoordiger 5], vertegenwoordigers van onderscheidenlijk [bedrijf 1], [appellante] en [bedrijf 2], volgt dat tijdens een overleg op 14 maart 2013 is afgesproken dan wel verwachtingen zijn gewekt dat [appellante] op 15 maart 2013 reeds vóór de lunch haar werkzaamheden zou afronden, zodat [bedrijf 2] na de lunch een steiger zou kunnen demonteren. Op 15 maart 2013 rond 14.15 uur stond een werknemer van [appellante] op een steigervloer en verwijderde een zich dichtbij en boven de leuningen van de steiger bevindende bout door deze grotendeels door te zagen en vervolgens los te slaan. Op de 10 tot 13 m lager gelegen vloer schuin onder de steiger bevonden zich, ter uitvoering van hun werkzaamheden, steigerbouwers van [bedrijf 2]. Een stuk losgeslagen bout met moer schoot weg over de leuningen van de steigervloer en raakte [medewerker], een steigerbouwer van [bedrijf 2]. Ten gevolge hiervan heeft [medewerker] verwondingen opgelopen, ter behandeling waarvan hij in een ziekenhuis is opgenomen.
Volgens de minister bestond het gevaar dat een stuk losgeslagen bout met moer zou wegschieten en een steigerbouwer zou raken. Nu [appellante] geen doeltreffende maatregelen heeft genomen ter voorkoming van dit gevaar, heeft zij volgens de minister artikel 10 van de Arbowet overtreden. De minister heeft de hoogte van de boete overeenkomstig de Beleidsregel vastgesteld en geen aanleiding gezien de boete te matigen, omdat [appellante], door ook na de lunchpauze werkzaamheden te verrichten, is afgeweken van hetgeen was afgesproken met [bedrijf 1] en [bedrijf 2] en zij de risico’s, verbonden aan de aard van de werkzaamheden en de afwijking van de gemaakte afspraken, niet voldoende heeft geïnventariseerd noch haar werkwijze daaraan heeft aangepast. [appellante] heeft dan ook niet alles gedaan wat in redelijkheid van haar mocht worden verwacht om de overtreding te voorkomen, aldus de minister.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij artikel 10 van de Arbowet heeft overtreden en de minister haar terecht een boete heeft opgelegd. Hiertoe voert zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat [bedrijf 1], [bedrijf 2] en [appellante] gebonden waren aan het veiligheids- en gezondheidsplan van [bedrijf 1], als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de Arbowet gelezen in verbinding met artikel 2.28, eerste lid, van het Arbobesluit, welk plan is neergelegd in het Handboek Veiligheid Gezondheid Welzijn Milieu Ondersteuning en Beveiliging. [bedrijf 1] hanteerde als coördinator van de uitvoeringsfase een systeem van werkvergunningen en een Laatste Minuut Risico Analyse (hierna: LMRA), waarbij alleen bevoegde personen de bouwplaats mochten betreden. Hierdoor is het theoretisch niet mogelijk dat werknemers van verschillende bedrijven gelijktijdig in dezelfde fabriek werkzaamheden verrichten. Aangezien [appellante] de haar verleende werkvergunning nog niet had ingeleverd, had [bedrijf 1] behoren te weten dat [appellante] nog aan het werk was. [bedrijf 1] en [bedrijf 2] hebben het veiligheids- en gezondheidsplan overtreden door [bedrijf 2] zonder werkvergunning fabriek MSPO-1 unit 200 te laten betreden, als gevolg waarvan [medewerker] aanwezig was op een plek waar hij niet had mogen zijn. Volgens [appellante] ziet artikel 10 van de Arbowet slechts op derden met wier aanwezigheid in redelijkheid rekening moet worden gehouden. Door te overwegen dat aanvullende maatregelen hadden moeten worden getroffen omdat het systeem van werkvergunningen niet naar de letter werd uitgevoerd, gaat de rechtbank eraan voorbij dat [appellante] slechts verwachtingen heeft uitgesproken over het tijdstip waarop zij haar werkzaamheden zou voltooien en niet wist dat door [bedrijf 1] en [bedrijf 2] in strijd met voormeld systeem van werkvergunningen werd gehandeld.
3.1. Niet is in geschil dat [appellante], anders dan [bedrijf 2], in het bezit was van een door [bedrijf 1] afgegeven werkvergunning voor de dag, het tijdstip en de locatie waarop het ongeval heeft plaatsgevonden. Evenmin is in geschil dat deze werkvergunning op het tijdstip waarop het ongeval heeft plaatsgevonden door [appellante] niet was ingeleverd. Verder is niet in geschil dat [appellante], anders dan [bedrijf 2], ’s ochtends vóór aanvang van de werkzaamheden een LMRA heeft uitgevoerd.
3.2. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kon bij de door werknemers van [appellante] te verrichten arbeid gevaar ontstaan voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen dan die werknemers. [appellante] diende derhalve doeltreffende maatregelen te nemen ter voorkoming van dat gevaar. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het veiligheids- en gezondheidsplan van [bedrijf 1], bestaande uit een systeem van werkvergunningen en een LMRA, op zichzelf adequaat en doeltreffend is om ervoor te zorgen dat geen gevaar kan ontstaan voor de veiligheid of gezondheid van andere dan de eigen werknemers.
Hoewel aan [appellante] een werkvergunning was afgegeven voor het verrichten van werkzaamheden tot 17.00 uur, zij deze vergunning ten tijde van het ongeval niet had ingeleverd en ’s ochtends vóór aanvang van de werkzaamheden een LMRA had uitgevoerd, mocht, omdat zij had gezegd voor de lunch klaar te zijn, van haar worden verlangd dat zij aanvullende maatregelen zou treffen ter voorkoming van gevaar voor de veiligheid en gezondheid van de steigerbouwers van [bedrijf 2]. Niet is gebleken dat [appellante] [bedrijf 1] dan wel [bedrijf 2] ervan in kennis heeft gesteld dat zij ook na de lunch werkzaamheden verrichtte, noch dat zij na de lunch heeft gecontroleerd of zich andere personen in de buurt van de bouwplaats bevonden. Evenmin is gebleken dat [appellante] anderszins maatregelen heeft getroffen. Daargelaten of [bedrijf 2] en [bedrijf 1] zich niet hebben gehouden aan het veiligheids- en gezondheidsplan, was het de verantwoordelijkheid van [appellante] om doeltreffende maatregelen te nemen ter voorkoming van gevaar als bedoeld in artikel 10 van de Arbowet. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat [appellante] artikel 10 van de Arbowet heeft overtreden.
Het betoog faalt.
4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de opgelegde boete in dit geval passend en geboden is. Hiertoe voert zij aan dat, indien [bedrijf 1] op 15 maart 2013 niet zou zijn afgeweken van haar eigen veiligheidsbeleid, zij artikel 10 van de Arbowet niet zou hebben overtreden. Deze handelswijze van [bedrijf 1] doet, anders dan de rechtbank heeft overwogen, af aan de overtreding door [appellante]. Derhalve is de boete in strijd met het evenredigheidsbeginsel opgelegd, aldus [appellante].
4.1. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 10 van de Arbowet om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. Ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht moet de minister bij de aanwending van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie
4.2. Bij de beantwoording van de vraag of aanleiding bestaat de opgelegde boete te matigen, dient volgens artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel allereerst te worden beoordeeld of [appellante] heeft aangetoond dat zij de risico’s van de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan, voldoende heeft geïnventariseerd. De minister heeft zich in het besluit van 23 oktober 2013 terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] dat niet heeft gedaan. Hierbij is van belang dat uit de bij het boeterapport opgenomen verklaringen volgt dat [appellante] niet het risico heeft onderkend dat de steigerbouwers van [bedrijf 2] na de lunch de steiger zouden demonteren, door de werkzaamheden door [appellante] een stuk bout met moer over de leuningen van de steigervloer zou kunnen wegschieten en daarbij een steigerbouwer van [bedrijf 2] zou kunnen raken. Hierbij neemt de Afdeling mede de verklaring van [vertegenwoordiger 3] van [bedrijf 1] in aanmerking, waaruit blijkt dat deze op 14 maart 2013 met [vertegenwoordiger 4] van [appellante] en [vertegenwoordiger 5] van [bedrijf 2] heeft besproken dat [bedrijf 2] op 15 maart 2013 na de lunch de steiger zou demonteren en niet had ingeschat dat de door [appellante] verrichte werkzaamheden risico’s zouden kunnen opleveren voor de steigerbouwers van [bedrijf 2], omdat deze op een lager niveau en 5 à 6 m naast de werknemers van [appellante] aan het werk waren. Dat [appellante] door [bedrijf 1] een werkvergunning was verleend voor het verrichten van werkzaamheden tot 17.00 uur en [bedrijf 2] zich niet op de betrokken bouwplek mocht bevinden, wat daar ook van zij, laat onverlet dat van [appellante] mocht worden verwacht dat zij de risico’s die gepaard konden gaan met de na de lunchpauze verrichte werkzaamheden had geïnventariseerd en aanvullende maatregelen had genomen om het ongeval te voorkomen. De boete is derhalve niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel opgelegd. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Groenendijk
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2015
164-800.