ECLI:NL:RVS:2014:3933
Raad van State — Uitspraak 


201309344/1/R2.
Datum uitspraak: 5 november 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak (als bedoeld in artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)), in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Huissen, gemeente Lingewaard,
2. [appellant sub 2], wonend te Huissen, gemeente Lingewaard,
3. [appellant sub 3], wonend te Huissen, gemeente Lingewaard, en anderen,
en
de raad van de gemeente Lingewaard,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2013, kenmerk 53/2013, heeft de raad het bestemmingsplan "Kom Huissen" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 3] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 september 2014, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. I.M.M. Verhaak, advocaat [NAAM], [appellant sub 2], [appellant sub 3], bijgestaan door M.H. van Wijk, en de raad, vertegenwoordigd door R.L. Noppen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
3. Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor de kern Huissen.
Het beroep van [appellant sub 1]
4. [appellant sub 1] heeft bezwaar tegen de vaststelling van het plan voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Wonen" en de functieaanduiding ‘horeca van categorie 1’ betreffende het perceel [locatie 1] te Huissen. [appellant sub 1] betoogt dat het plan op haar perceel, anders dan voor andere in het plangebied gelegen bedrijven geldt, geen afhaalrestaurant toestaat zonder dat daarbij een echt restaurant wordt geëxploiteerd. Verder betoogt zij dat zij volgens de planregels haar op het perceel aanwezige hotel ten onrechte slechts mag exploiteren als de kamers van tevoren worden geboekt. Zij stelt dat deze regeling slechts voor haar perceel is opgenomen en niet voor de overige horecapanden in de omgeving. Eerst ter zitting heeft [appellant sub 1] voorts betoogd dat in het plan aan haar perceel ten onrechte de bestemming "Wonen" en niet de bestemming "Horeca" is toegekend en dat op haar perceel ten onrechte geen horeca van categorie 2 is toegestaan. Zij stelt daartoe dat dientengevolge in het plan zaalverhuur op haar perceel niet is toegestaan, terwijl dat ter plaatse van nabijgelegen horecabedrijven wel is toegestaan.
4.1. Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Awb wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.
[appellant sub 1] heeft geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht.
Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan door een belanghebbende geen beroep worden ingesteld tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarover hij bij het ontwerpplan geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
Geen rechtvaardiging is gelegen in de door [appellant sub 1] gestelde omstandigheden dat zij niet op de hoogte was van de terinzagelegging van het ontwerpplan en dat zij in een gesprek met de burgemeester tijdens de periode van terinzagelegging daar niet op is gewezen. Er is voldaan aan de wettelijke vereisten ter zake van de kennisgeving van de terinzagelegging. In de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), noch in enig ander wettelijk voorschrift valt een bepaling aan te wijzen op grond waarvan het gemeentebestuur in een geval als hier aan de orde verplicht is eventuele belanghebbenden persoonlijk in kennis te stellen van de terinzagelegging van een ontwerp voor een bestemmingsplan.
Het beroep van [appellant sub 1] dat geen afhaalrestaurant is toegestaan zonder het exploiteren van een restaurant moet naar het oordeel van de Afdeling worden geacht te zijn gericht tegen de vaststelling van de Lijst van horeca-activiteiten die als bijlage 2 bij de planregels is gevoegd, nu daarin is bepaald welke horeca-activiteiten, een afhaalservice inbegrepen, op het perceel van [appellant sub 1] zijn toegestaan. De Afdeling stelt vast dat het plan in zoverre gelijkluidend is aan het ontwerpplan, zodat geen sprake is van wijziging als gevolg waarvan haar redelijkerwijs niet had kunnen worden verweten dienaangaande geen zienswijze naar voren te hebben gebracht. Het beroep is in zoverre niet-ontvankelijk.
Ten aanzien van het beroep van [appellant sub 1] dat aan haar perceel in plaats van de bestemming "Wonen" en de functieaanduiding ‘horeca van categorie 1’, de bestemming "Horeca" had moeten worden toegekend, waarbij horeca van categorie 2, daarbij inbegrepen zaalverhuur, had moeten worden toegestaan, stelt de Afdeling eveneens vast dat het plan in zoverre gelijkluidend is aan het ontwerpplan, zodat geen sprake is van wijziging als gevolg waarvan haar redelijkerwijs niet had kunnen worden verweten dienaangaande geen zienswijze naar voren te hebben gebracht. Daargelaten of het eerst ter zitting naar voren brengen van deze beroepsgrond in overeenstemming is met een goede procesorde, is het beroep in zoverre niet-ontvankelijk.
4.2. De raad stelt dat naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2013 in zaak nr. 201207859/1/A1 ten opzichte van het ontwerpplan aan artikel 21, lid 21.1, onder i, van de planregels is toegevoegd dat horeca met nachtverblijf uitsluitend is toegestaan in de vorm van een hotel.
4.3. Aan het perceel van [appellant sub 1] zijn de bestemming "Wonen" en de aanduiding ‘horeca van categorie 1’ toegekend.
Ingevolge artikel 21, lid 21.1, aanhef en onder i, van de planregels zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding ‘horeca van categorie 1’ bestemd voor horeca uit categorie 1 van de als bijlage 2 bij de planregels gevoegde Lijst van horeca-activiteiten, met dien verstande dat binnen het aanduidingsvlak geldt dat horeca met nachtverblijf uitsluitend is toegestaan in de vorm van een hotel.
In de Lijst van horeca-activiteiten die als bijlage 2 bij de planregels is gevoegd, is onder categorie 1, subcategorie 1b, onder meer een hotel vermeld.
4.4. Over de door [appellant sub 1] gemaakte vergelijking met nabijgelegen horecabedrijven wordt overwogen dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie omdat ten tijde van de vaststelling van het plan op het perceel van [appellant sub 1] geen horeca-activiteiten plaatsvonden en ter plaatse van de nabijgelegen horecabedrijven wel. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant sub 1] genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie.
In de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2013 in zaak nr. 201207859/1/A1 heeft de Afdeling overwogen dat de raad in redelijkheid heeft kunnen weigeren een projectbesluit te nemen voor het geheel vernieuwen van een logiesgebouw voor seizoensarbeiders op het perceel. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid onder verwijzing naar voornoemde uitspraak horeca met nachtverblijf op het perceel van [appellant sub 1] heeft kunnen beperken tot nachtverblijf in de vorm van een hotel.
Het betoog faalt.
5. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 1] voor het overige ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 2]
6. [appellant sub 2] betoogt dat in het plan ten onrechte geen mogelijkheid is opgenomen om op de eerste en mogelijk tweede verdieping een verbinding met woonruimte te bouwen tussen zijn panden [locatie 2 en 3] te Huissen, waarbij de steeg tussen deze panden tot 2,80 meter boven het maaiveld als onderdoorgang onbebouwd blijft. [appellant sub 2] heeft in zijn zienswijze daar om verzocht. Hij voert aan dat gelet op het conserverende karakter van het plan, de gewenste bouwmogelijkheid in het plan had moeten worden opgenomen, omdat het voorheen geldende plan daarin reeds voorzag.
6.1. De raad stelt dat het voornemen dat [appellant sub 2] bij zijn zienswijze uitte nog verschillende mogelijke bouwkundige varianten bevatte, maar geen concreet bouwplan betrof. De raad heeft er ter zitting op gewezen dat hij het realiseren van een door [appellant sub 2] gewenst bouwplan met toepassing van artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, mits wordt voldaan aan de voorwaarden daarvoor, niet op voorhand afwijst.
6.2. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld.
In zijn zienswijze heeft [appellant sub 2] de wens geuit om op de eerste en mogelijk tweede verdieping boven de steeg tussen zijn panden een nieuw appartement te bouwen, dat via een nieuw te bouwen portiek aan een nog te bepalen zijde van de steeg zou worden ontsloten. Hoewel uit de door [appellant sub 2] bij de zienswijze gevoegde stukken blijkt dat hij een wens heeft om de tussen de panden aanwezige ruimte op enigerlei wijze te bebouwen, was het initiatief van [appellant sub 2] ten tijde van de vaststelling van het plan daartoe onvoldoende concreet, zodat de raad daarmee in redelijkheid geen rekening heeft hoeven houden.
Het betoog faalt.
7. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 2] ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 3] en anderen
8. Het beroep van [appellant sub 3] en anderen voor zover dat is ingediend door [appellant sub 3a], steunt niet op een bij de raad naar voren gebrachte zienswijze.
Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door een belanghebbende die over het ontwerpplan niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
Deze omstandigheid doet zich niet voor. Het beroep van [appellant sub 3] en anderen, voor zover het is ingesteld door [appellant sub 3a], zal in de einduitspraak niet-ontvankelijk worden verklaard.
Onder [appellant sub 3] en anderen wordt hierna verstaan: [appellant sub 3] en anderen, behoudens [appellant sub 3a].
8.1. [appellant sub 3] en anderen betogen dat hun plannen om op het terrein aan de Weverstraat gelegen tussen de Stadsdam en de percelen [locaties 4] te Huissen (hierna: het perceel) negentien appartementen en een commerciële ruimte te realiseren, ten onrechte niet in het plan zijn opgenomen. Zij voeren daartoe aan dat zij hierover jarenlang met de gemeente hebben overlegd. Zij stellen daartoe dat het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard al bij brief van 26 mei 2003 heeft aangegeven onder welke stedenbouwkundige randvoorwaarden hij bereid was medewerking te verlenen. Na overleg met de gemeente over de plannen, is op 10 juni 2011 deze medewerking verzocht, aldus [appellant sub 3] en anderen. Zij stellen dat in overleg met de gemeente op 29 maart 2012 een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het bouwen en afwijken van het bestemmingsplan is ingediend, waarbij een ruimtelijke onderbouwing was gevoegd. [appellant sub 3] en anderen stellen dat de welstandscommissie de aanvraag heeft goedgekeurd en dat op ambtelijk niveau goedkeuring is verleend aan de ruimtelijke onderbouwing en alle onderliggende onderzoeken.
8.2. De raad stelt dat het bouwplan in februari 2013 aan de raad is voorgelegd en dat is geconstateerd dat er geen bestuurlijk draagvlak aanwezig is voor het bouwplan. De raad stelt verder dat het initiatief van [appellant sub 3] en anderen niet past binnen de op 18 december 2008 door de raad vastgestelde "Centrumvisie Huissen 2008".
8.3. Aan het perceel is in het plan de bestemming "Bedrijf - 1" toegekend. In de verbeelding zijn ter plaatse van het perceel twee bouwvlakken opgenomen. Aan beide bouwvlakken is tevens de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’ toegekend.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Bedrijf - 1" aangewezen gronden bestemd voor het uitoefenen van bedrijfsmatige activiteiten die staan vermeld in de categorieën 1 en 2 van bijlage 1 bij de planregels, met uitzondering van geluidzoneringsplichtige inrichtingen.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder c, van de planregels zijn de voor "Bedrijf - 1" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’ bestemd voor maximaal één bedrijfswoning.
8.4. In het stelsel van de Wro is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld.
8.5. Het initiatief van [appellant sub 3] en anderen heeft betrekking op het bouwen van negentien appartementen en een commerciële ruimte op het perceel. Het plan voorziet niet in de mogelijkheid daartoe. [appellant sub 3] en anderen hebben vóór de vaststelling van het plan een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het bouwen van een woongebouw op het perceel. Deze tijdig kenbaar gemaakte aanvraag betreft een voldoende concreet initiatief zodat de raad bij de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan diende te beoordelen.
De enkele stelling van de raad dat het bestuurlijk draagvlak voor het initiatief ontbrak, waarover de raad ter zitting heeft verklaard dat dit de conclusie was van een besloten informele bijeenkomst van raadsleden, bevat geen enkele beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het initiatief van [appellant sub 3] en anderen. Volgens de raad volgt uit de "Centrumvisie Huissen 2008" dat voor het perceel een voorkeur wordt gegeven aan een combinatie van appartementen en grondgebonden woningen. De raad heeft echter, ook desgevraagd ter zitting, niet onderbouwd dat het initiatief van [appellant sub 3] en anderen niet in overeenstemming zou zijn met de "Centrumvisie Huissen 2008" of dat daaruit zou volgen dat het initiatief niet ruimtelijk aanvaardbaar is. Gelet op het voorgaande heeft de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het initiatief van [appellant sub 3] en anderen niet deugdelijk beoordeeld. Het plan is in zoverre onvoldoende gemotiveerd.
Overigens is ter zitting gebleken dat de raad in beginsel bereid is om in het plan een wijzigingsbevoegdheid op te nemen door middel waarvan het initiatief van [appellant sub 3] en anderen kan worden mogelijk gemaakt, zolang daarmee wordt voldaan aan de daaraan nader te stellen voorwaarden, en voorts is gebleken dat [appellant sub 3] en anderen zich daarin kunnen vinden.
Het betoog slaagt.
9. Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 3] en anderen dat aan het perceel ten onrechte tevens de bestemming "Waterstaat - waterkering" is toegekend, overweegt de Afdeling dat die bestemming in het plan niet aan het perceel is toegekend. Het betoog mist feitelijke grondslag.
10. In hetgeen [appellant sub 3] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover dat ziet op de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Bedrijf - 1" dat ziet op de gronden aan de Weverstraat gelegen tussen de Stadsdam en de percelen [locaties 4] te Huissen is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
Bestuurlijke lus
11. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen.
Gelet op hetgeen is overwogen onder 8.5 dient de raad het besluit ten aanzien van het plandeel met de bestemming "Bedrijf - 1" dat ziet op de gronden aan de Weverstraat gelegen tussen de Stadsdam en de percelen [locaties 4] te Huissen nader te motiveren, dan wel het bestreden besluit te wijzigen.
De raad behoeft bij een eventueel gewijzigd besluit geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb. De raad dient een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Proceskosten
12. Met betrekking tot [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
Ten aanzien van [appellant sub 3] en anderen zal in de einduitspraak worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 1], voor zover dat is gericht tegen het niet toestaan van een afhaalrestaurant zonder exploitatie van een restaurant en voor zover dat is gericht tegen het niet toekennen van de bestemming "Horeca" aan en het niet mogelijk maken van horeca van categorie 2 op het perceel [locatie 1] te Huissen, niet-ontvankelijk;
II. draagt de raad van de gemeente Lingewaard op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak:
a. met inachtneming van hetgeen onder 8.5 is overwogen het besluit van 27 juni 2013, kenmerk 53/2013, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Kom Huissen" ten aanzien van het plandeel met de bestemming "Bedrijf - 1" dat ziet op de gronden aan de Weverstraat gelegen tussen de Stadsdam en de percelen [locaties 4] te Huissen nader te motiveren, dan wel te wijzigen; en
b. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
III. verklaart het beroep van [appellant sub 1] voor het overige en het beroep van [appellant sub 2] geheel ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
w.g. Polak w.g. Plambeck
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2014
159-803.