ECLI:NL:RVS:2014:1220
Raad van State — Uitspraak 


201305119/1/A3.
Datum uitspraak: 9 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Maastricht,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Sassen/Dielemans B.V., gevestigd te Maastricht,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 26 april 2013 in zaak nr. 10/1789 in het geding tussen:
Sassen/Dielemans
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 17 maart 2010 heeft het college een verzoek van Sassen/Dielemans om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afwezen.
Bij besluit van 5 oktober 2010 heeft het college het door Sassen/Dielemans daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 april 2013 heeft de rechtbank het door Sassen/Dielemans daartegen ingestelde beroep gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en het besluit van 5 oktober 2010 gedeeltelijk vernietigd. De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en Sassen/Dielemans hoger beroep ingesteld.
Het college en Sassen/Dielemans hebben een verweerschrift ingediend.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
Sassen/Dielemans heeft aan de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S.A.R. Lely en mr. C.J.M. Brands, beiden advocaat [NAAM], vergezeld door mr. P. van den Dijck en ing. Ch. Remeijers, beiden werkzaam voor de gemeente, en Sassen/Dielemans, vertegenwoordigd door mr. H.M.G. Duijsters, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c en f, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.
2. Het college heeft zich in het kader van het voortzetten van het Publiek Private Samenwerking (hierna: PPS) traject betreffende de openbare begraafplaats aan de Tongerseweg te Maastricht laten adviseren door Paulussen advocaten te Maastricht. Dit advocatenkantoor heeft op 3 februari 2006 een notitie opgesteld, die door het college mede ten grondslag is gelegd aan een raadsvoorstel van 31 oktober 2006. De gemeenteraad heeft op 21 november 2006 een besluit genomen over het PPS-traject.
Bij brief van 19 januari 2010 heeft Sassen/Dielemans op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van een aantal documenten die betrekking hebben op het PPS-traject inzake de bouw van een aula/condoleanceruimte annex mortuarium/crematorium op de desbetreffende begraafplaats.
Bij besluit van 17 maart 2010 heeft het college het verzoek gedeeltelijk toegewezen door verstrekking van een groot aantal documenten aan Sassen/Dielemans en het verzoek voor het overige afgewezen. Het geding spitst zich toe op de weigering van het college om de notitie van Paulussen advocaten van 3 februari 2006 openbaar te maken. In het besluit van 5 oktober 2010 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking van die notitie in de weg staat, nu deze is opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat.
3. De rechtbank heeft overwogen dat de notitie is aan te merken als een document dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad en waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen. Naar haar oordeel geldt dat echter niet voor de tekst in de notitie onder de kopjes ‘feitelijke achtergrond’ en ‘vraagstelling’ en staat artikel 11, eerste lid, van de Wob derhalve niet in de weg aan openbaarmaking daarvan. Gelet hierop heeft zij het door Sassen/Dielemans ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 5 oktober 2010 vernietigd, voor zover het college op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd de tekst in de notitie onder voormelde kopjes openbaar te maken, en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 17 maart 2010 in zoverre herroepen en bepaald dat het college de desbetreffende tekst alsnog aan Sassen/Dielemans dient te verstrekken en dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit.
4. Sassen/Dielemans betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat, nu het college de notitie ten grondslag heeft gelegd aan het raadsvoorstel van 31 oktober 2006 en het daarin neergelegde advies aldus tot het zijne heeft gemaakt, uit de uitspraak van de Afdeling van 5 december 2012 in zaak nr. 201105857/1/A3 volgt dat openbaarmaking van de gehele notitie niet mocht worden geweigerd.
Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de tekst in de notitie onder de kopjes ‘feitelijke achtergrond’ en ‘vraagstelling’ geen persoonlijke beleidsopvattingen in de zin van de Wob bevat en dat derhalve artikel 11, eerste lid, van de Wob niet aan openbaarmaking daarvan in de weg staat. Volgens het college is de feitelijke informatie in deze tekst dermate met de persoonlijke beleidsopvattingen in de notitie verweven, dat het niet mogelijk is om deze van elkaar te scheiden. De weergave van dergelijke informatie is daarbij altijd gekleurd door de persoonlijke opvattingen van degene die de informatie beschrijft. De rechtbank heeft miskend dat dit voldoende grond vormt om openbaarmaking van de desbetreffende informatie te weigeren. Daarenboven heeft zij miskend dat met openbaarmaking van de tekst de vertrouwelijkheid tussen advocaat [NAAM], aldus het college.
4.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de gehele notitie van Paulussen advocaten van 3 februari 2006. De tekst in de notitie is onderverdeeld in drie delen, aangeduid met voormelde kopjes ‘feitelijke achtergrond’ en ‘vraagstelling’ en het kopje ‘beantwoording’. Het oordeel van de rechtbank dat de notitie, gelet op de aard en inhoud ervan, is aan te merken als een document dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad, is in hoger beroep niet bestreden. Voor zover de rechtbank heeft overwogen dat in de notitie persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen, gaat de Afdeling ervan uit dat die overweging betrekking heeft op de tekst in de notitie onder het kopje ‘beantwoording’.
4.2. Het betoog van Sassen/Dielemans heeft betrekking op het oordeel van de rechtbank over de tekst onder het kopje ‘beantwoording’. In de door haar ingeroepen uitspraak van 5 december 2012 heeft de Afdeling overwogen dat, voor zover de in geding zijnde conceptbesluiten overeenkomen met de definitieve besluiten, deze naar haar oordeel geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten en openbaarmaking daarvan derhalve niet mocht worden geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. De rechtbank heeft overwogen dat de verwijzing van Sassen/Dielemans naar deze uitspraak niet kan slagen, reeds omdat het college niet klakkeloos de notitie van Paulussen advocaten heeft overgenomen maar slechts als hulpmiddel heeft gebruikt bij het vormen van zijn besluit. Gelet op de inhoud van de notitie en het raadsvoorstel is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht tot dat oordeel is gekomen. Het betoog van Sassen/Dielemans faalt.
4.3. Het betoog van het college heeft betrekking op het oordeel van de rechtbank over de tekst onder de kopjes ‘feitelijke achtergrond’ en ‘vraagstelling’. De rechtbank heeft overwogen dat die tekst feitelijke informatie bevat die niet zodanig met de in de notitie verwoorde persoonlijke beleidsopvattingen is verweven dat artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking daarvan in de weg staat. Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank echter ten onrechte tot dat oordeel gekomen. Uit de notitie kan worden afgeleid dat het college ten behoeve van het uit te brengen advies de relevante dossierstukken aan de opsteller van de notitie ter beschikking heeft gesteld en besprekingen met hem heeft gevoerd. De opsteller van de notitie heeft op grond hiervan onder de kopjes ‘feitelijke achtergrond’ en ‘vraagstelling’ de naar zijn inzicht relevante feitelijke informatie en de te beantwoorden vragen vermeld. Naar het oordeel van de Afdeling is deze tekst aldus dermate gekleurd door de persoonlijke opvattingen van de opsteller van de notitie dat artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking daarvan in de weg staat.
Het betoog van het college slaagt.
5. Sassen/Dielemans betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte haar beroep op het vertrouwensbeginsel heeft verworpen. Een ambtenaar heeft haar toegezegd de notitie ter beschikking te stellen. Niet valt in te zien waarom het vertrouwensbeginsel niet bij de te verrichten belangenafweging in het kader van de Wob kan worden betrokken en niet alsnog zou kunnen leiden tot het openbaar maken van een document, aldus Sassen/Dielemans.
5.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 16 mei 2012 in zaak nr. 201106121/1/A1), nodig dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan een rechtens te honoreren verwachting kan worden ontleend. De desbetreffende ambtenaar heeft bij e-mailbericht van 23 april 2006 aan Sassen/Dielemans toegezegd de notitie ter beschikking te stellen. Sassen/Dielemans heeft evenwel aan dit e-mailbericht geen rechtens te honoreren verwachting kunnen ontlenen, nu de ambtenaar niet bevoegd was om die toezegging te doen. Dat deze ambtenaar betrokken is geweest bij het PPS-traject en de voorbereiding van de daarmee samenhangende besluitvorming, maakt dat niet anders. Reeds gelet hierop heeft de rechtbank het door Sassen/Dielemans gedane beroep op het vertrouwensbeginsel terecht verworpen.
Het betoog van Sassen/Dielemans faalt.
6. Het hoger beroep van Sassen/Dielemans is ongegrond. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Sassen/Dielemans ongegrond verklaren.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Sassen/Dielemans B.V. ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Maastricht gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 26 april 2013 in zaak nr. 10/1789;
IV. verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Vreken-Westra, ambtenaar van staat.
w.g. Michiels w.g. Vreken-Westra
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2014
434-797.