ECLI:NL:RVS:2014:873
Raad van State — Uitspraak 


201305631/1/A1.
Datum uitspraak: 12 maart 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Reeuwijk, gemeente Bodegraven-Reeuwijk,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 mei 2013 in zaak nr. 12/11689 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk.
Procesverloop
Bij besluit van 19 juli 2012 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het zonder omgevingsvergunning gebouwde zwembad, terras en tuinhuis op het perceel [locatie] te Reeuwijk (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 19 november 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 mei 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 20 december 2013 heeft het college de besluiten van 19 juli en 19 november 2012 ingetrokken en [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast binnen 12 weken na de verzenddatum van dat besluit de overtreding ongedaan te maken door het zonder omgevingsvergunning gebouwde zwembad en terras op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
Bij besluit van 21 januari 2014 heeft het college de begunstigingstermijn van het besluit van 20 december 2013 verlengd tot 1 september 2014.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2014, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.M.M. Scholtes, werkzaam bij de omgevingsdienst Midden-Holland, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. (…),
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge het derde lid kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
Ingevolge artikel 2.3a, eerste lid, is het verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
Ingevolge het tweede lid blijft het eerste lid buiten toepassing indien voor het bouwen van het desbetreffende bouwwerk op grond van artikel 2.1, derde lid, geen omgevingsvergunning is of was vereist, met dien verstande dat indien in een dergelijk geval sprake is van een bouwwerk waarvan de aanwezigheid slechts een beperkte periode is toegestaan, het eerste lid uitsluitend buiten toepassing blijft gedurende die periode.
2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 september 2013 in zaak nr. 201210000/1/A1), blijft ingevolge artikel 2.3a, tweede lid, van de Wabo, mede gelet op de geschiedenis van de totstandkoming ervan (Kamerstukken II 2008/09, 31 953, nr. 3, blz. 43), het in artikel 2.3a, eerste lid, bedoelde verbod buiten toepassing voor het bouwen van bouwwerken waarvoor ingevolge artikel 2.1, derde lid, van de Wabo geen vergunning is of was vereist. Een redelijke, mede door de rechtszekerheid ingegeven, uitleg brengt mee dat ook bouwwerken of delen van bouwwerken die onder de werking van de Woningwet vergunningvrij zijn gebouwd, onder de Wabo vergunningvrij in stand mogen worden gelaten.
Zoals het college zich in het besluit van 20 december 2013 ook terecht op het standpunt heeft gesteld, kan niet handhavend worden opgetreden tegen het op het perceel gerealiseerde tuinhuis, omdat het tuinhuis ingevolge artikel 2, aanhef en onderdeel b, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichte bouwwerken (hierna: het Bblb) vergunningvrij is opgericht. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank niet onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen het zonder omgevingsvergunning gebouwde tuinhuis.
3. Het zwembad en terras zijn zonder omgevingsvergunning gebouwd in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Plassen, natuur en weidegebieden" (hierna: het bestemmingsplan) en "Plassen, natuur- en weidegebieden, eerste partiële herziening" (hierna: de herziening). De bouwwerken zijn in strijd met artikel 16, derde lid, onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan en artikel 16, derde lid, onder d, van de voorschriften van de herziening, nu de bouwwerken niet zijn gerealiseerd op gronden die zijn aangeduid als bouwstede, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder a, van de voorschriften van het bestemmingsplan.
4. Het college is, gelet op het voorgaande, bevoegd handhavend op te treden tegen het zwembad en terras op het perceel. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat daartegen handhavend kan optreden in de regel van die bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het dat niet doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat in verband daarmee van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat bijzondere omstandigheden bestaan op grond waarvan het college behoorde af te zien van handhavend optreden. Hij voert hiertoe aan dat het college het vertrouwen heeft gewekt dat de bouwwerkzaamheden niet omgevingsvergunningplichtig waren en dat mee zal worden gewerkt door het college aan legalisering van het zwembad en terras. Volgens [appellant] is er veelvuldig contact geweest met medewerkers van de gemeente waarbij niet te kennen is gegeven dat het realiseren van de bouwwerken niet zou zijn toegestaan. Voorts voert hij aan dat het college bouwvergunning heeft verleend voor het bouwen van een zwembad op andere percelen en dat het college welwillend leek te staan tegenover de bouw van een zwembad op onderhavig perceel, nu het te kennen heeft gegeven dat het beleid over het bouwen van zwembaden nog zal worden bepaald.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 november 2008 in zaak nr. 200801122/1), is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over het zwembad terecht geen grond gezien voor het oordeel dat aan het college toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon waaraan hij het gerechtvaardigde vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen het zonder omgevingsvergunning gebouwde zwembad. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het college [appellant] bij brief van 30 augustus 2006 te kennen heeft gegeven dat het zwembad niet als vergunningvrij bouwwerk kan worden aangemerkt en niet handhavend zal worden opgetreden totdat er meer duidelijkheid is over het al dan niet toestaan van een zwembad bij een woning. Daarnaast vermeldt het college in deze brief uitdrukkelijk dat de werkzaamheden die verder aan het zwembad worden verricht geheel voor eigen risico van [appellant] zijn en wordt hem geadviseerd de werkzaamheden aan het zwembad te staken. Hierbij wordt voorts in aanmerking genomen dat in een brief van 20 mei 2008 eveneens geen concrete, ondubbelzinnige toezegging door een daartoe bevoegd persoon is gedaan over het gerealiseerde zwembad, maar dat nogmaals te kennen is gegeven dat, indien geen beleid wordt vastgesteld op grond waarvan het zwembad alsnog kan worden toegestaan, het college genoodzaakt is tot voortzetting van het handhavingstraject. Verder heeft [appellant] niet aan de hand van concrete gegevens aannemelijk gemaakt dat het college in vergelijkbare gevallen omgevingsvergunning heeft verleend voor het bouwen van een zwembad. Het college heeft dit weersproken.
Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet is gebleken van een concrete, ondubbelzinnige toezegging van het college waaraan [appellant] het gerechtvaardigde vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen het terras op het perceel. De gestelde indruk die is ontstaan bij [appellant] dat het terras vergunningvrij konden worden opgericht naar aanleiding van een gesprek met ambtenaren van de gemeente, is daartoe onvoldoende. Dat het college in de voormelde brieven van 30 augustus 2006 en 20 mei 2008 het terras niet heeft vermeld, betekent evenmin dat daaruit het gerechtvaardigd vertrouwen kon worden ontleend dat het college daartegen niet handhavend zal optreden.
De rechtbank heeft voorts terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2009 in zaak nr. 200802708/1, overwogen dat de enkele omstandigheid dat het college niet direct handhavend heeft opgetreden nadat het bekend was met de voormelde overtredingen, niet maakt dat het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen het op het perceel gerealiseerde zwembad en terras.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 19 november 2012 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking, omdat het college niet bevoegd is handhavend op te treden tegen het zonder omgevingsvergunning gebouwde tuinhuis.
7. Bij besluit van 20 december 2013 heeft het college de besluiten van 19 juli en 19 november 2012 ingetrokken. Bij besluit van 21 januari 2014 heeft het college de begunstigingstermijn van het besluit van 20 december 2013 verlengd. Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
8. [appellant] betoogt dat het college niet heeft onderkend dat concreet zicht op legalisering bestaat. Hij voert hiertoe aan dat een voorontwerpbestemmingsplan "Plassengebied" in procedure is gebracht en hij naar aanleiding daarvan heeft verzocht tot inpassing van de bouwwerken. Verder betoogt [appellant] dat de door hem gerealiseerde bouwwerken de landschappelijke-, cultuurhistorische- en natuurwaarden niet schaden.
8.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraken van 8 november 2006 in zaak nr. 200601311/1 en 12 maart 2008 nr. 200705434/1) is voor het bestaan van concreet zicht op legalisering niet voldoende dat ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar een voorontwerp van een bestemmingsplanherziening ter inzage is gelegd. Gelet hierop bestaat in de omstandigheid dat het voorontwerpbestemmingsplan "Plassengebied" in procedure is gebracht geen concreet zicht op legalisering.
Anders dan [appellant] stelt, ziet de Afdeling voorts geen grond voor het oordeel dat vanwege een mogelijke wijziging van artikel 2, aanhef en onder 3, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) concreet zicht op legalisering bestaat, reeds omdat de door [appellant] genoemde wijziging een ontwerp van een algemene maatregel van bestuur betreft.
In hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd over de landschappelijke-, cultuurhistorische- en natuurwaarden ziet de Afdeling evenmin grond voor het oordeel dat handhavend optreden wegens bijzondere omstandigheden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat in verband daarmee van handhavend optreden in de concrete situatie behoort te worden afgezien.
Het betoog faalt.
9. De beroepen van [appellant] tegen de besluiten van 20 december 2013 en 21 januari 2014 zijn ongegrond.
10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 mei 2013 in zaak nr. 12/11689;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk van 19 november 2012, kenmerk Z-12-13388/UIT-12-13991;
V. verklaart de beroepen tegen de besluiten van 20 december 2013 en 21 januari 2014 ongegrond;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1461,00 (zegge: veertienhonderdeenenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 395,00 (zegge: driehonderdvijfennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, ambtenaar van staat.
w.g. Bijloos w.g. Graaff-Haasnoot
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2014
531-700.