ECLI:NL:CBB:2014:195
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 13/169
10835
Uitspraak van de meervoudige kamer van 8 mei 2014 in de zaak tussen
-
besloten vennootschap
[naam 1] B.V.
, te [plaats 1] ([naam 1])
-
besloten vennootschap
[naam 2] B.V.
, te [plaats 2] ([naam 2])
-
maatschap
[naam 3]
, te [plaats 3] ([naam 3])
- [naam 4]
te [plaats 4] ([naam 4])
-
coöperatie
[naam 5]
, te [plaats 5] ([naam 5])
-
commanditaire vennootschap
[naam 6]
, te [plaats 5] ([naam 6])
-
commanditaire vennootschap
[naam 7]
, te [plaats 5] ([naam 7])
-
commanditaire vennootschap
[naam 8]
, te [plaats 5] ([naam 8])
-
commanditaire vennootschap
[naam 9]
, te [plaats 5] ([naam 9])
-
commanditaire vennootschap
[naam 10]
, te [plaats 5]
([naam 10])
-
commanditaire vennootschap
[naam 11]
, te [plaats 5] ([naam 11])
-
commanditaire vennootschap
[naam 12]
, te [plaats 5] ([naam 12])
hierna gezamenlijk ook: appellanten
(gemachtigde: mr. A. van Beelen)
en
het Productschap Zuivel,
(gemachtigde: mr. J.T. Bonhof en L.J. Koers).
Procesverloop
Bij besluiten van 19 april 2012 (de primaire besluiten) heeft verweerder een aantal meldingen
van een quotumoverdracht met grond afgewezen.
Bij besluit van 4 februari 2013 heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond
verklaard.
Appellanten hebben tegen dit besluit beroep ingesteld en verweerder heeft een verweerschrift
ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 februari 2014. Partijen hebben zich
laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.
Verweerder heeft met betrekking tot het heffingsjaar 2012/2013 meldingsformulieren
‘quotumoverdracht met grond’ ontvangen betreffende overdrachten van fabrieksquota door respectievelijk:
- [naam 1] aan [naam 6];
- [naam 2] aan [naam 12];
- [naam 4] aan [naam 11];
- [naam 1] aan [naam 10];
- [naam 3] aan [naam 7];
- [naam 3] aan [naam 9] en
- [naam 5] aan [naam 8].
Bij de primaire besluiten heeft verweerder deze verzoeken tot quotumoverdracht afgewezen.
Daartoe heeft verweerder overwogen dat uitgangspunt van de superheffingsregeling is dat per
bedrijf één quotum is geregistreerd. Nu op het volgens de meldingsformulieren vermelde
adres van de verkrijgers, [adres 1], reeds een producent met quotum is
geregistreerd, kan op dat adres op een ander relatienummer geen quotum worden
geregistreerd.
2.1
Bij het bestreden besluit heeft verweerder deze afwijzingen in bezwaar gehandhaafd,
omdat de verkrijgers - alle commanditaire vennootschappen (cv’s) - niet kunnen worden
aangemerkt als producenten als bedoeld in artikel 65, onder c, van Verordening (EG) nr.
1234/2007. Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie blijkt dat de
hoedanigheid van producent alleen betrekking heeft op de producent die met het oog op de
melkproductie op eigen verantwoordelijkheid een geheel aan productie-eenheden exploiteert
en die ook zelfstandig beheert. Volgens verweerder beschikken de afzonderlijke cv’s niet
over een geheel van productie-eenheden, zodat zij niet zelfstandig en op eigen
verantwoordelijkheid een melkveehouderijbedrijf exploiteren en zij derhalve geen producent
in vorengenoemde zin zijn. In het bestreden besluit is verweerder hiertoe uitgegaan van de
volgende feiten en omstandigheden. Op het adres [adres 1] wordt de
op naam van de onderscheiden cv’s geproduceerde melk in één melktank opgeslagen en van
daaruit ook geleverd. De melk is afkomstig van koeien die door de afzonderlijke cv’s vóór
het melken zijn aangeschaft en na het melken zijn verkocht. De koeien weidden aanvankelijk
op [adres 1] waar zij eerst met de hand en later met gebruikmaking van een mobiele
melkmachine zijn gemolken. Nadien zijn de koeien met deze machine op naam van de
afzonderlijke cv’s gemolken op diverse percelen grasland/ tuin in de omgeving van
[adres 1].
2.2
In het verweerschrift heeft verweerder zijn conclusie dat de cv’s niet kunnen worden
aangemerkt als producenten nader onderbouwd en daartoe gewezen op de onderlinge
verwevenheid van de cv’s en van de cv’s met de reeds op het adres [adres 1]
geregistreerde producent met quotum. [naam 13] ([naam 13]) is beherend
vennoot in elke cv. In die hoedanigheid is [naam 13] belast met de dagelijkse leiding en heeft hij
een huurovereenkomst gesloten met [bedrijf], de  verhuurder van de ‘mobiele
boerderij’, waarvan [naam 13] eigenaar is. [naam 13] is ook de bevoegde functionaris van de reeds op
het adres [adres 1] geregistreerde producent en diens bedrijf.
3.
Appellanten zijn het niet eens met deze conclusie van verweerder en voeren daartoe het
volgende aan. Per 1 januari 2012 zijn zeven afzonderlijke cv’s opgericht met als doel binnen elke afzonderlijke vennootschap een melkveehouderijbedrijf te exploiteren met gehuurde productiemiddelen. Als beherend vennoot is [naam 13] aangesteld, die onder andere ook de administratie van deze ondernemingen voor zijn rekening zou nemen. De wens was daarbij dat de poststukken voor deze ondernemingen op een en hetzelfde adres, namelijk [adres 1], zouden aankomen. De cv’s hebben van de Dienst Regelingen elk een eigen UBN-nummer gekregen.
Gelet op artikel 67, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 wordt een quotum niet per bedrijf maar per producent geregistreerd. Uit de superheffingsregeling blijkt niet dat het achtereenvolgens leveren van melk vanaf een en het zelfde adres door meerdere producenten niet is toegestaan. De feitelijke bedrijfslocatie hoeft bovendien niet per definitie gelijk te zijn aan het postadres. Gelet op de definities van de begrippen ‘producent’ in artikel 65, onder c, van Verordening (EG) nr. 1234/2007 en ‘bedrijf’ in artikel 2, onder b, van Verordening (EG) nr. 1782/2003 en jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU, heeft ieder die een bedrijf zelfstandig beheert en melk of zuivelproducten verkoopt of levert de hoedanigheid van producent. Deze hoeft geen eigenaar te zijn van de productie-eenheden, maar mag deze ook pachten. Appellanten hebben er in de hoorzitting in bezwaar op gewezen dat de cv’s niet gelijktijdig gebruik maken van de gehuurde productiemiddelen: de koeien worden steeds vóór het melken aangekocht door de betreffende cv en na het melken doorverkocht aan een andere cv, terwijl op het moment van overdracht van de koeien door de overdragende onderneming ook de huur van de voor de exploitatie benodigde installaties (melktank en -machine) wordt beëindigd en een nieuwe huurovereenkomst wordt aangegaan door de verkrijgende onderneming. Ten onrechte heeft verweerder geen gebruik gemaakt van het aanbod van appellanten om hieromtrent nadere feitelijke informatie te verstrekken. Het bestreden besluit is ten onrechte gebaseerd op de aanname dat de door de verschillende cv’s geproduceerde melk bij elkaar in dezelfde melktank wordt verzameld en van daaruit wordt geleverd en dat de cv’s gezamenlijk gebruik maken van een mobiele melkmachine. De melk wordt steeds afzonderlijk geproduceerd, in een melktank opgevangen, geadministreerd en geleverd. Verweerder heeft dan ook ten onrechte geconcludeerd dat de cv’s niet beschikken over een geheel van productie-eenheden en niet elk zelfstandig en op eigen verantwoording een melkveehouderijbedrijf exploiteren.
4.
Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten („Integrale-GMO-verordening”) luidde voor zover van belang als volgt:
“Artikel 65 - Definities
(…)
c. producent: landbouwer wiens bedrijf zich op het grondgebied van een lidstaat bevindt en die melk produceert en vermarkt of voorbereidingen treft om dit in een zeer nabije toekomst te doen.
d) „bedrijf”: bedrijf in de zin van artikel 2, van Verordening (EG) nr. 1782/2003;
(…)”
Artikel 67 - Individuele quota
(…)
2.
Producenten kunnen beschikken over één of over twee individuele quota, waarvan één
voor leveringen en één voor rechtstreekse verkoop
(…)”
Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van
gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het
kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (…) luidde voor zover van belang als
volgt:
Artikel 2 - Begripsomschrijvingen
Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende begripsomschrijvingen:
a) onder “landbouwer” wordt verstaan: een natuurlijke of rechtspersoon dan wel een groep
natuurlijke of rechtspersonen, ongeacht de rechtspositie van de groep en haar leden volgens het nationale recht, waarvan het bedrijf zich bevindt op het grondgebied van de Gemeenschap als bedoeld in artikel 299 van het Verdrag en die een landbouwactiviteit uitoefent;
b) onder “bedrijf” wordt verstaan: het geheel van de productie-eenheden dat door de landbouwer wordt beheerd en zich bevindt op het grondgebied van eenzelfde lidstaat;
(…)”
5.1
Het geschil spitst zich toe op het antwoord op de vraag of verweerder de cv’s terecht niet heeft aangemerkt als producent in de zin van artikel 65, onder c, van Verordening (EG) nr. 1234/2007. Daarover overweegt het College als volgt.
5.2
Uit de definitie van het begrip producent in genoemd artikelonderdeel, in verbinding
met de definitie van het begrip bedrijf in artikel 2, onder b, van Verordening (EG) nr.
1782/2003 blijkt dat het begrip producent slechts betrekking heeft op een landbouwer die met
het oog op de melkproductie op eigen verantwoordelijkheid een geheel van productie-
eenheden exploiteert (zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 9 juli
1992, C-236/90, Maier). Het oordeel of sprake is van een bedrijf in deze zin is het resultaat
van een beoordeling van de feitelijke situatie. Ingevolge artikel 3:2 van de Algemene wet
bestuursrecht (Awb) dient verweerder bij de voorbereiding van het besluit de nodige kennis
omtrent de voor dat oordeel relevante feiten te vergaren. De beslissing op bezwaar dient
ingevolge artikel 7:12, eerste lid, Awb te berusten op een deugdelijke motivering. Dit
betekent in een geval als het onderhavige dat het oordeel of sprake is van een bedrijf
voldoende steun moet vinden in de door verweerder daartoe vergaarde en vastgestelde feiten.
5.3
Niet in geschil is dat de door de afzonderlijke cv’s geproduceerde melk afkomstig is
van koeien die steeds vóór het melken zijn aangekocht door de betreffende cv en na het
melken worden doorverkocht aan één van de overige cv’s. Uit de daartoe door appellanten
overgelegde huurovereenkomsten blijkt dat de cv’s voor het melken van de koeien elk
afzonderlijk, voor verschillende perioden, van [bedrijf] een mobiele boerderij huren
met onder andere een mobiel melktanklokaal op een vrachtwagen, een melkkoeltank en een
mobiele melkinstallatie. Appellanten hebben onweersproken uiteengezet dat steeds op het
moment van de overdracht van de koeien door een cv aan een andere cv de huur van de
mobiele boerderij wordt beëindigd en een nieuwe huurovereenkomst voor de mobiele
boerderij wordt aangegaan door de cv waaraan de koeien worden overgedragen. Voorts
wordt,  aldus appellanten, bij beëindiging van de huur van de mobiele melkboerderij de
melktank steeds leeg opgeleverd, gereinigd en geïnspecteerd. Gelet op het vorenstaande heeft
verweerder in het bestreden besluit ten onrechte aangenomen dat de op naam van de
onderscheiden cv’s geproduceerde melk in één melktank wordt opgeslagen en van daaruit
ook wordt geleverd. In zoverre is het oordeel van verweerder dat de cv’s niet als producent
kunnen worden aangemerkt derhalve gebaseerd op een onjuist beeld van de feiten, dat
daarom ook niet kan bijdragen aan dat oordeel.
5.4
Naar het oordeel van het College is verweerder bij het bestreden besluit ook uitgegaan
van een onvolledig beeld van alle feiten die op dat tijdstip relevant waren voor de
beoordeling van de vraag of elk van de betrokken cv’s een bedrijf in vorengenoemde zin
exploiteert en dientengevolge als producent moet worden beschouwd. Hierbij is van belang
dat appellanten er reeds in bezwaar op hebben gewezen dat de cv’s per 1 januari 2012 zijn
opgericht met als doel binnen elke afzonderlijke cv een melkveebedrijf te huren, dat elke cv
afzonderlijk beschikt over een eigen boekhouding en dat het aanvankelijk de bedoeling was
dat het adres [adres 1] uitsluitend als postadres voor alle cv’s zou
gaan fungeren. Gezien de motivering van de primaire besluiten waarin, naar ter zitting bij het
College door verweerder is beaamd, dit voor alle cv’s gelijkluidende adres voor verweerder
van cruciale betekenis was voor de afwijzing van de onderhavige meldingen, had verweerder
in genoemde  stellingen van appellanten in bezwaar aanleiding moeten vinden om nader
onderzoek te doen naar het ontstaan van de cv’s, het doel van de binnen deze cv’s
geëxploiteerde ondernemingen, de organisatie en uitvoering van de bedrijfsactiviteiten van
deze cv’s en de inrichting van de administratie van de cv’s. Hierbij is in aanmerking
genomen dat appellanten ter zitting bij het College omtrent deze aspecten een zodanig nader
beeld van de cv’s hebben geschetst dat verweerder daarin, naar hij ter zitting heeft
aangegeven, waarschijnlijk aanleiding zou hebben gevonden om de cv’s wel als producenten
aan te merken, aannemend dat dit beeld juist is. Dit nadere beeld ziet er als volgt uit.
5.5
Volgens appellanten stond hen ten tijde van het indienen van de meldingsformulieren
een opzet voor ogen waarbij binnen elke cv een bestaande onderneming zou worden
gedreven die fysiek was gevestigd op een bepaalde locatie en beschikte over eigen
productiemiddelen en een eigen bedrijfsstrategie. Zij hebben daarbij concrete voorbeelden
genoemd van specifieke zuivelproducten waarmee deze ondernemingen zich op de markt
beoogden te onderscheiden. Appellanten hebben benadrukt dat het in de meldingsformulieren
genoemde, voor alle cv’s gelijkluidende adres [adres 1] slechts was
bestemd als postadres en dat elke cv beschikt over een eigen administratie, gescheiden van
die van de andere cv’s. Achter het postadres gingen dus zeven zelfstandige ondernemingen
op verschillende bedrijfslocaties en met eigen bedrijfsmiddelen schuil. Alleen omdat dit
blijkens de primaire besluiten op bezwaren stuitte bij verweerder hebben appellanten
vervolgens gekozen voor de constructie van de huur van een mobiele melkboerderij door elk
van de cv’s. Vaststaat dat deze gegevens geen rol hebben gespeeld in de voorbereiding van
het bestreden besluit. De achtergrond en bedrijfsactiviteiten van de cv’s zijn weliswaar in
bezwaar tijdens de hoorzitting aan de orde geweest, maar dit is blijkens het verslag slechts
summier gebeurd. Niet gebleken is dat verweerder actief nadere informatie over
vorengenoemde aspecten van de cv’s heeft ingewonnen bij appellanten. Gelet op artikel 3:2
van de Awb had dit naar het oordeel van het College wel op verweerders weg gelegen.
Daaraan doet niet af dat appellanten zelf wellicht ook hebben bijgedragen aan de onvolledige
beeldvorming door niet ruimhartiger uit eigen beweging nadere informatie te verstrekken.
5.6
Uit het vorenstaande volgt verder dat verweerder in het verweerschrift zijn oordeel dat
de cv’s niet als producenten kunnen worden aangemerkt eenzijdig heeft gebaseerd op de
hoedanigheid van [naam 13] als respectievelijk beherend vennoot van elk van de cv’s, als
eigenaar van het bedrijf dat de mobiele boerderij aan elk van de cv’s heeft verhuurd en als
bevoegde functionaris van de op het adres [adres 1] reeds
geregistreerde producent met quotum. Op zich zelf zijn de op deze rollen van [naam 13]
betrekking hebbende feiten relevant voor de beantwoording van de vraag of elk van de cv’s
kan worden aangemerkt als producent. Nu verweerder bij het bestreden besluit evenwel is
uitgegaan van een onjuist en onvolledig beeld van de feiten, zijn die feiten op zich zelf niet
toereikend voor de conclusie van verweerder dat de cv’s niet als producenten kunnen worden
aangemerkt.
5.7
De slotsom is dat het beroep gegrond wordt verklaard en het bestreden besluit voor
vernietiging in aanmerking komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 Awb.
5.8
Nu de rechtsgevolgen van het bestreden besluit niet in stand kunnen blijven en het
College niet beschikt over voldoende gegevens om zelf in de zaak te voorzien, zal
verweerder worden opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met
inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Verweerder moet een nader
onderzoek instellen naar alle feiten die ten tijde hier in geding relevant waren voor de
beantwoording van de vraag of de cv’s kunnen worden aangemerkt als producenten in de hier
bedoelde zin. Nu onvoldoende zicht bestaat op het met dat onderzoek gemoeide tijdsbeslag,
acht het College een bestuurlijke lus hier niet aangewezen. Van belang hierbij is verder nog
dat ter zitting is gebleken dat de cv’s thans nog wel bestaan, maar dat een aantal inmiddels is
‘afgehaakt’ en het procesbelang, aldus appellanten, is gelegen in vergoeding van de als
gevolg van  het bestreden besluit beweerdelijk geleden schade.
6.
Het College ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door appellanten in beroep
gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten
bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,--
(1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met
een waarde van € 487,-- per punt en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar van appellanten te nemen met
inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,--, te betalen aan
appellanten;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 318,-- aan appellanten te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. H.S.J.
Albers, in aanwezigheid van mr. E. van Kerkhoven, griffier. De beslissing is in het
openbaar uitgesproken op 8 mei  2014.
w.g. S.C. Stuldreher 						w.g. E. van Kerkhoven