ECLI:NL:RVS:2014:564
Raad van State — Uitspraak 


201306287/1/R6.
Datum uitspraak: 19 februari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Zeddam, gemeente Montferland,
2. [appellant sub 2], wonend te Azewijn, gemeente Montferland,
en anderen,
en
de raad van de gemeente Montferland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, Ontbrekende Schakel N316" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2013, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2] en anderen, in de personen van [appellant sub 2] en [appellant sub 2 A], en de raad, vertegenwoordigd door mr. H.B.P. Coenraadts en ing. L. Bosch, beiden werkzaam bij de gemeente, en H. Walinga, zijn verschenen. Voorts is ter zitting H.B.R. Arendsen, bijgestaan door M.G.J. Beimers gehoord.
Overwegingen
Het plan
1. Het plan maakt een verbindingsweg mogelijk tussen de Terborgseweg (N335) te Zeddam en de Meilandsedijk (N816) te Lengel in de gemeente Montferland. Dit is het ontbrekende weggedeelte in de omleiding van de N316 tussen ’s-Heerenberg en Zeddam.
Algemeen toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Overleg
3. [appellant sub 2] en anderen betogen dat omwonenden onvoldoende zijn betrokken bij de vaststelling van het plan. De raad heeft volgens hen onvoldoende gecommuniceerd met omwonenden.
3.1. Het bieden van inspraak aan omwonenden en het communiceren met omwonenden maakt geen deel uit van de in de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde bestemmingsplanprocedure. Het schenden van een inspraakverplichting, daargelaten of daarvan sprake is, heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan. Het betoog faalt.
Nut en noodzaak
4. [appellant sub 1] betwist het nut en de noodzaak van de in het plan voorziene verbindingsweg. [appellant sub 1] voert aan dat de raad de feitelijke verkeerssituatie onvoldoende bij de vaststelling van het plan heeft betrokken. Volgens hem doen zich geen structurele doorstromingsproblemen voor en is er geen sprake van sluipverkeer. Daartoe voert hij aan dat de Borgstraat en Korenhorsterweg vooral door lokaal landbouwverkeer worden gebruikt en niet als sluiproute. Verder voert [appellant sub 1] aan dat de verkeersgegevens die ten grondslag liggen aan het milieueffectrapport achterhaald zijn. Volgens hem zijn de verkeersintensiteiten lager dan waarin in het milieueffectrapport van is uitgegaan. [appellant sub 1] voert aan te betwijfelen of de woningbouwprojecten weer op gang zullen komen vanwege de economische crisis en de bevolkingskrimp.
4.1. De raad stelt dat in de huidige situatie een volledige provinciale verbinding tussen de A18 in het noorden en de A12/A3 in het zuiden ontbreekt, waardoor het verkeer tussen Doetinchem en ’s-Heerenberg deels over het gemeentelijk wegennet rijdt. Volgens de raad zorgt de huidige verbrokkelde structuur ervoor dat gekozen wordt voor sluiproutes via de Borgstraat, Korenhorsterweg, Lengelsweg en Laakweg. Deze plattelandswegen zijn volgens de raad niet op dit verkeer, waaronder vrachtverkeer, toegerust. De leefbaarheid en de verkeersveiligheid in de kernen van ’s-Heerenberg, Lengel, Zeddam, Azewijn, Etten en Ulft komt hierdoor onder druk te staan, aldus de raad. Door nieuwe economische ontwikkelingen en als gevolg van de aansluiting op de A3 aan de Duitse zijde zal het verkeer op de N316 volgens de raad toenemen. Het verkeer zal volgens de raad nog verder toenemen indien de economie aantrekt en ook woningbouwprojecten verder tot ontwikkeling worden gebracht. Hoewel dit verkeer niet direct zal leiden tot capaciteitsproblemen op de bestaande route zal volgens de raad de leefbaarheid en verkeersveiligheid in de kernen verder onder druk komen te staan. Door de aanleg van de verbindingsweg worden de kernen ontlast, de leefbaarheid in de kernen zal hierdoor toenemen en de bereikbaarheid van de bedrijventerreinen in de gemeente wordt daarmee vergroot, aldus de raad. Daarnaast heeft de aanleg van de verbindingsweg volgens de raad een positief effect op de toeristische ontwikkeling, het grondwaterbeschermingsgebied en de Ecologische Hoofdstructuur. Voorts zal door de aanleg van de verbindingsweg en het toepassen van flankerende maatregelen het verkeer op de Drieheuvelenweg, een deel van de huidige N316, afnemen, aldus de raad. De raad verwijst in dit kader naar paragraaf 2.3.2 van de plantoelichting en het rapport "Quickscan, de ontbrekende schakel, de N316 omleiding Montferland", van 15 augustus 2008, dat als bijlage is gevoegd bij de plantoelichting.
Over de gehanteerde verkeersgegevens in het milieueffectrapport "Milieueffectrapportage Ontbrekende Schakel N316" van 6 november 2012 (hierna: MER) brengt de raad naar voren naar aanleiding van het advies van de commissie voor de milieueffectrapportage en de naar voren gebrachte zienswijzen een nadere analyse te hebben uitgevoerd met een actueel verkeersmodel, welke is neergelegd in de notitie "Onderbouwing verkeersanalyse nog steeds actueel getoetst op doelbereik", van 17 april 2013. Daaruit volgt volgens de raad dat weliswaar uitgegaan moet worden van 15 tot 20 procent lagere verkeersintensiteiten dan waarvan in het MER is uitgegaan, maar dat ook bij deze lagere verkeersintensiteiten de geschetste problemen zich zullen blijven voordoen. De effecten van de economische crisis worden volgens de raad betrokken in het verkeersmodel.
4.2. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad zich niet heeft mogen baseren op de conclusies in de hiervoor genoemde quickscan en de notitie van 17 april 2013. De raad heeft, gelet op het voorgaande, voldoende aannemelijk gemaakt dat de door hem geschetste problemen zich voordoen. De raad heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het noodzakelijk is om de verbindingsweg mogelijk te maken. Het betoog faalt.
Alternatieven
5. [appellant sub 1] betoogt dat de raad ten onrechte niet heeft gekozen voor de zogenaamde "combivariant" dan wel "westvariant". Daartoe voert [appellant sub 1] aan dat met deze alternatieven meer groen en cultuurgrond wordt gespaard en het ruimtebeslag kleiner is, dan bij het gekozen alternatief. Volgens [appellant sub 1] hoeft bij de combivariant geen volledige parallelstructuur te worden aangelegd. Daarnaast zijn volgens [appellant sub 1] de door hem voorgestane alternatieven goedkoper dan het gekozen alternatief. Volgens [appellant sub 1] stelt de raad ten onrechte dat archeologische waarden in de weg staan aan realisering van deze alternatieven. Verder voert [appellant sub 1] aan dat het argument van de raad dat het gekozen alternatief minder grondeigenaren raakt niet van belang is bij het bepalen of de aanleg in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
5.1. De raad stelt dat aan het besluit een zorgvuldige belangenafweging ten grondslag ligt. In het MER zijn zowel de oostelijke als de westelijke variant onderzocht. Daaruit volgt dat er verkeerskundig gezien geen verschil is tussen beide varianten, maar dat de oostelijke variant op grotere afstand ligt van de archeologische vindplaats "De Borgt" en daarbij meer rekening wordt gehouden met de belevingswaarde van de manege dan bij de westelijke variant het geval is. Dat bij de oostelijke variant minder grondeigenaren worden geraakt, is volgens de raad een bijkomend voordeel. Verder stelt de raad dat de gekozen oostelijke variant weliswaar meer nadelige gevolgen voor [appellant sub 1] met zich brengt dan de westelijke variant, maar volgens de raad wegen deze niet zwaarder dan de belangen die zijn gemoeid met het plan. Daarbij wijst de raad erop dat ook bij de westelijke variant percelen van [appellant sub 1] zullen moeten worden aangekocht. Over de combivariant stelt de raad dat deze in een eerder stadium is afgevallen, omdat voor deze variant minder draagvlak was en deze variant duurder is vanwege het benodigde lange viaduct over de N316 en parallelwegen aan beide zijden van de N316.
5.2. De raad dient bij de keuze van de bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsvrijheid. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die belangenafweging te worden meegenomen. Voor het aantasten van de rechtmatigheid van de keuze van de raad voor de in het plan voorziene verbindingsweg is onvoldoende dat gewezen wordt op andere mogelijke aanvaardbare oplossingen, maar moet aannemelijk worden gemaakt dat de keuze van de raad onredelijke gronden ontbeert.
5.3. In aanmerking genomen de uiteenzetting van de raad van de in dit verband in beschouwing genomen alternatieven, waaronder de door [appellant sub 1] voorgestane alternatieven, ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] daarover heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat onvoldoende onderzoek heeft plaatsgevonden naar alternatieven. Evenmin geeft hetgeen [appellant sub 1] aanvoert aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid de voorkeur heeft kunnen geven aan de in het plan voorziene ligging van de verbindingsweg boven een van de door [appellant sub 1] voorgestane alternatieven. Het betoog faalt.
Kruising Hartjensstraat en verbindingsweg
6. [appellant sub 2] en anderen kunnen zich niet verenigen met de in het plan voorziene verhoogde ligging van de verbindingsweg ter hoogte van de Hartjensstraat. Volgens [appellant sub 2] en anderen zijn er alternatieven denkbaar die goedkoper zijn, beter zijn voor de geluidbelasting ter plaatse en het open karakter van het gebied minder aantasten. In dat kader voeren [appellant sub 2] en anderen aan dat volgens hen een beter alternatief is om een viaduct in de Hartjensstraat aan te leggen, zodat de Hartjensstraat de voorziene verbindingsweg bovenlangs kan kruisen. Een ander alternatief is volgens [appellant sub 2] en anderen om de verbindingsweg verdiept aan te leggen, zodat deze weg de Hartjensstraat onderlangs kan kruisen. Zij wijzen erop dat in Lange Wei bij de rondweg om Zeddam een viaduct is aangelegd over de rondweg heen. Voorts voeren [appellant sub 2] en anderen aan dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de verbindingsweg niet ook door landbouwverkeer mag worden gebruikt, zodat het viaduct in de Hartjensstraat eenvoudiger is uit te voeren. Volgens [appellant sub 2] en anderen rijdt het landbouwverkeer ook op andere provinciale wegen in de omgeving.
6.1. De raad stelt op basis van visualisaties van de door [appellant sub 2] en anderen aangedragen alternatieven dat het gekozen tracé van de verbindingsweg, met een deels verdiepte ligging van de Hartjensstraat en een deels verhoogde ligging van de verbindingsweg, overzichtelijker is voor het verkeer en veiliger voor het fietsverkeer is, omdat deze op maaiveldniveau kunnen blijven rijden en het gemotoriseerd verkeer een kleine helling op moet. Bij alle alternatieven waarbij de Hartjensstraat over de verbindingsweg wordt geleid, zal volgens de raad de aansluiting van de Borgstraat een knelpunt worden, omdat de grondlichamen die daarvoor benodigd zijn het uitzicht belemmeren. Een dergelijk zichtbeperkend grondlichaam zit ook bij het viaduct in de rondweg Zeddam ter plaatse van de kruising met de Holthuizerstraat, aldus de raad. Volgens de raad is er bij het viaduct in de rondweg Zeddam tevens minder fietsverkeer dan bij de Hartjensstraat het geval is.
Over de geluidbelasting stelt de raad dat een verhoogde ligging van de verbindingsweg slechts een beperkt effect heeft op de geluidbelasting in de omgeving.
Voorts stelt de raad dat de nieuwe weg een gebiedsontsluitingsfunctie buiten de bebouwde kom krijgt. Volgens de raad is het provinciale beleid voor dit type wegen erop gericht om uitwisseling te bundelen ter hoogte van enkele strategisch gekozen kruispunten. Door spaarzaam om te gaan met kruispunten, en specifiek met rotondes, wordt volgens de raad de doorstroming gewaarborgd. Verder is het volgens de raad uit het oogpunt van verkeersveiligheid wenselijk om zo min mogelijk conflictpunten op een gebiedsontsluitingsweg toe te staan, zodat in dit geval bij de vaststelling van het plan ervan is uitgegaan dat het landbouwverkeer geen gebruik maakt van de verbindingsweg.
6.2. Het uitgangspunt van de raad bij de vaststelling van het plan om geen landbouwverkeer op de voorziene verbindingsweg toe te staan, komt de Afdeling niet onredelijk voor. Gelet op het voorgaande heeft de raad na het in ogenschouw nemen van alternatieven en bij afweging van de belangen besloten tot een deels verdiepte ligging van de Hartjensstraat en een deels verhoogde ligging van de voorziene verbindingsweg. Dat [appellant sub 2] en anderen andere alternatieven voorstaan, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de afweging van de raad voor de in het plan voorziene kruising van de Hartjensstraat en de nieuwe verbindingsweg zodanig onevenwichtig is dat de raad niet in redelijkheid tot dit besluit heeft kunnen komen.
Flora- en faunawet
7. [appellant sub 1] voert aan dat zijn gronden gebruikt worden als foerageergebied voor herten en reeën. Volgens [appellant sub 1] heeft de aanleg van de verbindingsweg gevolgen voor deze dieren.
7.1. De Afdeling begrijpt deze beroepsgrond aldus dat niet vaststaat of de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) niet in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan. De vragen of voor de uitvoering van een plan een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet had kunnen vaststellen, indien en voor zover de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
7.2. In de aan het plan ten grondslag gelegde rapporten "Uitgebreide natuurtoets Ontbrekende Schakel; de N316: Omleiding Montferland" van 11 november 2009 (hierna: natuurrapport) en "Veldinventarisatie fauna ontbrekende schakel rondweg N316 Zeddam - ’s-Heerenberg" van oktober 2010, zijn de resultaten weergegeven van de onderzoeken naar de in het plangebied voorkomende beschermde planten- en diersoorten. In het natuurrapport is met betrekking tot grondgebonden zoogdieren vermeld dat de ree als licht beschermde soort op of nabij het plangebied is te verwachten. Volgens het natuurrapport is gedurende het veldbezoek van de grondgebonden zoogdieren alleen de haas waargenomen. Volgens het natuurrapport valt echter niet uit te sluiten dat licht beschermde zoogdieren op de planlocatie voorkomen. Voor deze licht beschermde soorten geldt in het kader van de Ffw een vrijstelling, zodat een ontheffingsaanvraag niet nodig is, aldus het natuurrapport.
7.3. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de hiervoor vermelde rapporten zodanige gebreken of leemten in kennis vertonen dat de raad zich hierop niet heeft mogen baseren. De enkele stelling van [appellant sub 1] dat zijn gronden gebruikt worden als foerageergebied van herten en reeën is onvoldoende voor het oordeel dat de raad niet van de genoemde rapporten had mogen uitgaan en op voorhand had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Belangenafweging
8. [appellant sub 1] betoogt dat zijn belangen onvoldoende zijn betrokken bij de vaststelling van het plan. Hij voert aan onevenredig in zijn woon- en leefklimaat te worden aangetast, aangezien de verbindingsweg vlakbij zijn woning wordt aangelegd. Volgens hem leidt dit tot een toename van de geluidbelasting op de gevel van zijn woning en een verslechtering van de luchtkwaliteit. Het plan leidt volgens hem tot een verschuiving van de leefbaarheidsproblemen van de kern van ’s-Heerenberg naar het buitengebied. Verder voert hij aan in zijn bedrijfsvoering te worden geschaad, omdat hij een deel van zijn gronden moet afstaan voor de aanleg van de weg. Hij betoogt hierdoor in zijn uitbreidingsmogelijkheden te worden beperkt.
8.1. De raad stelt dat de verbindingsweg op ongeveer 140 m afstand van de woning van [appellant sub 1] aan de Terborgseweg 16 te Zeddam komt te liggen. Volgens de raad zal de luchtkwaliteit ter plaatse van deze woning in beperkte mate verslechteren en zal de geluidbelasting toenemen als gevolg van de aanleg van de verbindingsweg. Deze milieugevolgen ter plaatse van de woning van [appellant sub 1] zijn volgens de raad aanvaardbaar, omdat de aanleg van de verbindingsweg leidt tot een aanzienlijke afname van de geluidbelasting in de kern van ’s-Heerenberg en ter plaatse van de woning van [appellant sub 1] wordt voldaan aan de wettelijk gestelde normen voor de geluidbelasting en de luchtkwaliteit.
8.2. In paragraaf 5.2.3 van de plantoelichting is ten aanzien van het aspect geluid op basis van het akoestisch rapport "Akoestisch onderzoek bestemmingsplan wijziging de ontbrekende schakel N316" van 16 oktober 2012, geconcludeerd dat het aspect geluid geen belemmering vormt voor de in het plan voorziene ontwikkeling. Bij de woning aan de Terborgseweg 16 te Zeddam is een geluidbelasting van 51 dB berekend, zodat de in de Wet geluidhinder gestelde voorkeursgrenswaarde van 48 dB met 3 dB wordt overschreden. Uit de plantoelichting volgt dat voor deze woning en twee andere woningen bij besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 7 juni 2013 hogere geluidgrenswaarden zijn vastgesteld. Volgens de plantoelichting heeft het college van gedeputeerde staten daarbij in overweging genomen dat is gebleken dat het treffen van maatregelen om de geluidbelasting onder de voorkeurswaarde te brengen voor deze woningen niet doelmatig is. Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat de geluidbelasting bij zijn woning door het treffen van maatregelen had moeten worden teruggebracht tot de voorkeursgrenswaarde, overweegt de Afdeling dat deze beroepsgrond ziet op de afweging van de te nemen maatregelen in het kader van het besluit van het college tot het vaststellen van hogere waarden van 7 juni 2013 en in zoverre in deze procedure niet aan de orde kan komen. Het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 7 juni 2013 is in de uitspraak van heden in zaak nr. 201306291/1/R6 ongegrond verklaard.
In paragraaf 5.2.4 van de plantoelichting is met betrekking tot het aspect lucht geconcludeerd dat dit aspect geen belemmering vormt voor de in het plan voorziene aanleg van de verbindingsweg. Uit de in deze paragraaf weergegeven resultaten van het luchtkwaliteitsonderzoek volgt dat zich vanwege de aanleg van de verbindingsweg binnen het studiegebied wijzigingen voordoen in de concentraties stikstofdioxide, zwevende deeltjes en koolstofdioxide, maar dat daarbij nergens in het studiegebied de wettelijke grenswaarden worden overschreden. [appellant sub 1] heeft dit niet gemotiveerd bestreden.
8.3. Ten aanzien van de gevolgen van het plan voor de bedrijfsvoering van [appellant sub 1] stelt de raad dat een deel van de gronden van [appellant sub 1] zullen worden onteigend ten behoeve van de aanleg van de verbindingsweg. Volgens de raad is het grondareaal dat resteert zodanig dat in de toekomst sprake kan zijn van een volwaardig agrarisch bedrijf.
[appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het na de aanleg van de verbindingsweg niet langer mogelijk is om een rendabel bedrijf te voeren. Bij de aankoop van de gronden die voor de weg zijn bestemd, zal schadeloosstelling op basis van de onteigeningswet plaatsvinden.
8.4. Gelet op de door de raad gegeven uiteenzetting van de gemaakte belangenafweging ziet de Afdeling in het betoog van [appellant sub 1] geen grond voor het oordeel dat de raad bij de afweging van de betrokken belangen aan het belang van [appellant sub 1] in zoverre een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de realisering van het plan zijn gemoeid.
Verwijzing naar zienswijze
9. Voor zover [appellant sub 1] in zijn beroepschrift heeft verwezen naar de inhoud van de door hem tegen het ontwerpplan naar voren gebrachte zienswijze, overweegt de Afdeling dat hierop in de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan. [appellant sub 1] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Conclusie en proceskosten
10. De beroepen zijn ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Alderlieste, ambtenaar van staat.
w.g. Simons-Vinckx w.g. Alderlieste
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2014
590.