ECLI:NL:CBB:2013:333
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 11/573
16005
Uitspraak van de meervoudige kamer van 12 december 2013 op het hoger beroep van:
[naam 1] en [naam 2],
en [naam 3], te [vestigingsplaats]
, appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 9 juni 2011 (AWB 10/633, www.rechtspraak.nl, LJN: BT2059) in het geding tussen appellanten
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken (hierna: de staatssecretaris).
gemachtigde van appellanten: mr. W.P.N. Remie
gemachtigde van verweerder: mr. B. Raven
Procesverloop in hoger beroep
Appellanten hebben bij brief van 20 juli 2011 hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Middelburg 9 juni 2011 (de aangevallen uitspraak).
Bij brief van 20 oktober 2011 heeft de staatssecretaris een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.
Op 19 september 2013 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de gemachtigden van partijen zijn verschenen.
De grondslag van het geschil
1.
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.1
Op 19 mei 2008 heeft de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) een onderzoek ingesteld bij [bedrijfsnaam 1](hierna: [bedrijfsnaam 1]) en [bedrijfsnaam 2] (hierna: [bedrijfsnaam 2]). Uit dit onderzoek kwam naar voren dat door [bedrijfsnaam 1] in de periode van 14 juni 2007 tot en met 25 juni 2007 44 vrachten compost afgeleverd zouden zijn aan appellanten (ad.1298,70 ton). De AID is vervolgens op 24 juli 2008 een onderzoek gestart naar appellanten. In een afdoeningsrapport van 30 oktober 2008 zijn de bevindingen van dat onderzoek neergelegd. In dat rapport is ook informatie opgenomen over overige aan- en afvoer van mest, de mestproductie en uit de opslag gekomen meststoffen op het bedrijf van appellanten. Op basis van dat rapport heeft de staatssecretaris aan appellanten bij primair besluit van 7 juli 2009 een boete opgelegd van € 14.630,- wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw). Daarbij is uitgegaan van een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 1330 kg. Dat het geleverde product compost bevatte is gebaseerd op gegevens van [bedrijfsnaam 1], met name op door haar opgemaakte (koppel)afleveringsbewijzen en verkoopbevestigingen, welke gegevens zijn vergeleken met gegevens van Dienst Regelingen. Voor 44 vrachten stond [bedrijfsnaam 2] als afnemer vermeld. Voor 17 vrachten zijn door [bedrijfsnaam 2] koppelafleveringsbewijzen opgemaakt met als afnemer appellanten. Voor 44 vrachten stonden appellanten geregistreerd als gebruiker. Aan de boete zijn ook bewijzen uit de administratie van appellanten zelf ten grondslag gelegd, zoals doorslagen van 17 afleveringsbewijzen, een verkoopbevestiging voor 500 ton compost van [bedrijfsnaam 1] aan appellanten, voor € 1,-- per ton en een overeenkomst grondverbetering tussen [bedrijfsnaam 1] en appellanten. Daarnaast zijn bij de accountant van appellanten stukken aangetroffen, te weten twee facturen van [bedrijfsnaam 1] B.V. van € 505,90 (voor 17 vrachten compost) en € 792,94 (voor ‘aanvulling grondverbeterwerkzaamheden’). Ook verklaringen van appellanten, van de directeuren van [bedrijfsnaam 1] en van [naam 4] zijn bij het bewijs betrokken. Zo staat in het rapport een verklaring opgenomen van [naam 3] waarin hij de aanvoer van een grondverbeteringsproduct door [bedrijfsnaam 1] heeft bevestigd, waarvoor een bedrag van € 1 per ton is betaald aan [bedrijfsnaam 1], en waarin hij heeft verklaard dat appellanten dit product door een werknemer hebben laten verspreiden op hun land.
1.2
Het bezwaar van appellanten is gedeeltelijk gegrond verklaard bij besluit van 29 juni 2010. Verweerder heeft de boete gematigd met 25% en nog eens met 10% wegens overschrijding van de beslistermijn, waarmee de uiteindelijk opgelegde boete € 9.874,-- bedraagt.
De uitspraak van de rechtbank
2.
De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, voor zover het de hoogte van de bestuurlijke boete betreft, heeft het besluit in zoverre vernietigd en de boete vastgesteld op
€ 6.583,50. De rechtbank heeft geoordeeld dat de bijzondere omstandigheden in dit geval aanleiding hadden moeten geven de boete met 50% in plaats van 25% te matigen. De overwegingen die de rechtbank tot deze beslissing hebben gebracht zijn vermeld onder rechtsoverweging 8 tot en met 12 van de aangevallen uitspraak.
De beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.1	Artikel IV, eerste lid, van de wet van 25 juni 2009 tot aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (Staatsblad 2009, 265) bepaalt dat, indien een bestuurlijke sanctie wordt opgelegd wegens een overtreding die plaatsvond voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing blijft. Nu de gestelde overtreding voor 1 juli 2009 heeft plaatsgevonden, is het recht van toepassing, zoals dat gold tot 1 juli 2009.
3.2	Voor de beoordeling zijn de volgende bepalingen van belang:
Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder d, van de Msw wordt verstaan onder meststoffen: dierlijke meststoffen, ongeacht hun bestemming, en producten die zijn bestemd om:
1°. te worden toegevoegd aan grond of aan een groeimedium en die geheel of gedeeltelijk bestaan uit stoffen, organismen daaronder begrepen, of mengsels van stoffen, die als zodanig kunnen dienen om grond of een groeimedium geschikt of beter geschikt te maken als voedingsbodem voor planten;
2°. te worden gebruikt als groeimedium;
3°. te worden gebruikt als voedsel voor planten of delen van planten, voor zover deze producten niet reeds zijn begrepen onder 1° of 2°.
Ingevolge artikel 7 van de Msw is het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
In artikel 8 van de Msw is bepaald dat het in artikel 7 gestelde verbod niet geldt indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
(…)
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
In artikel 12 van de Msw is, voor zover van belang, bepaald dat voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel c, de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen worden bepaald door bij elkaar op te tellen de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden meststoffen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid meststoffen. De hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen fosfaat.
In artikel 50, eerste lid, aanhef en onder a van de Msw was voor zover hier van belang, bepaald dat onder overtreding wordt verstaan een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens artikel 7.
Op grond van artikel 51, eerste lid, van de Msw (oud) kan de Minister een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Ingevolge het bepaalde in artikel 52 van de Msw (oud) legt de Minister geen bestuurlijke boete op voorzover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Ingevolge artikel 57, eerste lid aanhef en onder c, van de Msw bedraagt de bestuurlijke boete ingeval van overtreding van artikel 7 € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
In artikel 59 van de Msw (oud) is bepaald dat de Minister een lagere bestuurlijke boete oplegt indien de overtreder aannemelijk maakt dat de overeenkomstig artikel 57 of 58 vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
In artikel 1, onder h, van het Uitvoeringsbesluit Msw (oud) wordt in het Besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder compost: product dat bestaat uit één of meer organische afvalstoffen die al dan niet met bodembestanddelen zijn gemengd en die met behulp van micro-organismen zijn afgebroken en omgezet tot een homogeen en zodanig stabiel eindproduct dat daarin alleen nog een langzame afbraak van humeuze verbindingen plaatsvindt en dat niet mede bestaat uit dierlijke meststoffen.
3.3	Appellanten hebben in hoger beroep in de eerste plaats betwist dat zij de fosfaatgebruiksnorm hebben overschreden. Het door [bedrijfsnaam 1] aangevoerde product was geen compost, maar een organisch product voor grondverbetering dat geen meststof in de zin van de Msw is. Het bewijs dat het geleverde product compost is, is ontoereikend, nu dit enkel afkomstig is van een verdachte verkoper. Aan de afleveringsbewijzen kan geen grote waarde worden gehecht, nu de verkoper er zelf belang bij had stikstof en fosfaat over te dragen. Appellanten hebben deze afleveringsbewijzen nooit ter ondertekening voorgelegd gekregen. Ook is niet bewezen dat het geleverde product daadwerkelijk op de percelen van appellanten is aangewend. Het is bovendien onduidelijk op basis waarvan het fosfaatgehalte van het aan appellanten geleverde product is vastgesteld.
3.4	Het hoger beroep stelt in de eerste plaats aan de orde of is komen vast te staan dat appellanten het verbod van artikel 7 van de Msw, om op hun bedrijf meststoffen in of op de bodem te brengen, hebben overtreden. Het College overweegt hierover als volgt.
In het midden kan blijven of het aan appellanten geleverde product compost is. Immers, ook indien het zoals appellanten stellen een organisch product voor grondverbetering is, moet het worden aangemerkt als een product dat is bestemd om te worden toegevoegd aan grond en bestaat uit stoffen die als zodanig kunnen dienen om grond beter geschikt te maken als voedingsbodem voor planten. Daarmee kwalificeert het product, ongeacht de benaming, als een meststof als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder d, van de Msw.
Uit het afdoeningrapport, op grond waarvan de staatsecretaris tot de conclusie is gekomen dat artikel 7 van de Msw is overtreden, blijkt dat de bescheiden en bestanden afkomstig uit de administratie van [bedrijfsnaam 1], zoals de mestafleveringsbewijzen, gecontroleerd zijn aan de hand van de gegevens die bekend waren bij Dienst Regelingen. Dat betreft ook gegevens van vervoerders en compost producerende ondernemingen. Die gegevens, waaruit naar voren komt dat het aan appellanten geleverde product compost is, blijken met elkaar te corresponderen. Ook zijn de administratie van appellanten, waaronder een verkoopbevestiging, facturen van [bedrijfsnaam 1] en verklaringen van appellanten waarin zij de levering van het product door [bedrijfsnaam 1] en de verspreiding ervan op hun land hebben bevestigd, betrokken bij het bewijs dat appellanten meststoffen op of in de bodem van hun bedrijf hebben gebracht. Uit een en ander blijkt genoegzaam dat appellanten de compost op of in de bodem hebben gebracht. Dat het bewijs van de overtreding alleen afkomstig is van [bedrijfsnaam 1], is gelet op het bovenstaande onjuist.
Het fosfaatgehalte van de door appellanten gebruikte compost, met name van belang voor de vraag of de gebruiksnorm van artikel 8, onder c, van de Msw is overschreden, is gebaseerd op de bemonsteringen en analyses van de compost producerende ondernemingen die de compost aan [bedrijfsnaam 1] hebben geleverd, zoals door de staatssecretaris in het besluit van 7 juli 2009, met verwijzing naar het afdoeningsrapport, is uiteengezet. Nu het product niet vermengd is en er geen andere aanwijzingen zijn dat er iets aan het product gewijzigd is bij doorlevering aan appellanten, is er geen reden te oordelen dat het fosfaatgehalte van het aan appellanten geleverde product niet op basis van die analyses en bemonsteringen kon worden vastgesteld. Er is geen aanleiding te twijfelen aan de kwaliteit van de bemonsteringen en analyses. Zoals het College al eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 april 2012,  ECLI:NL:CBB:2013:BW3286; uitspraak van 11 oktober 2013, ECLI:NL:CBB:2013:193), ligt de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen primair bij degene die meststoffen op of in de bodem laat brengen. Laatstgenoemde zal, om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod in zijn geval (“strafuitsluitingsgrond”) te kunnen doen, aannemelijk moeten maken dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. Dat kan door aan de verplichting te voldoen bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren. Niet in geschil is dat appellanten de door [bedrijfsnaam 1] geleverde compost niet in de meststoffenboekhouding hebben opgenomen. Dat kan ook door alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen. Die hebben appellanten niet geleverd. De door appellanten ingebrachte rapporten met de resultaten van op verzoek van appellanten uitgevoerde bodemonderzoeken van 30 juni 2003 en 3 augustus 2011, waaruit volgens appellanten blijkt dat de hoeveelheid fosfaat in de bodem van hun percelen is gedaald, zijn niet geschikt om de gegevens van de compost producerende ondernemingen te weerleggen. Deze rapporten zeggen immers niets over aan- en afvoer van meststoffen op het bedrijf van appellanten. Er zijn bovendien zeer veel factoren van invloed op de verschillende stoffen in de bodem, zoals appellanten hebben bevestigd, zodat op basis van die bodemonderzoeken niet geconcludeerd kan worden dat het fosfaatgehalte van de in 2007 aangeleverde en door appellanten op of in de bodem gebrachte compost lager was.
Het College komt gelet op het bovenstaande tot de conclusie dat de staatssecretaris met het samenstel van documenten en verklaringen zoals in het afdoeningsrapport van de AID gepresenteerd – weergegeven onder 1.1 van deze uitspraak – heeft aangetoond dat appellanten artikel 7 van de Msw hebben overtreden. Het College bevestigt dan ook op het punt van het bewijs de uitspraak van de rechtbank.
3.5 	Appellanten voeren aan dat hen geen enkel verwijt valt te maken. Zij gingen er van uit dat het product geen compost was op grond van de informatie en toezeggingen van [bedrijfsnaam 1]. Bovendien hadden zij aan [bedrijfsnaam 1] duidelijk gemaakt dat zij geen meststoffen wilden afnemen. Appellanten behoefden geen argwaan te hebben, gelet op de positie van [bedrijfsnaam 1], haar nauwe banden met Dienst Regelingen, de verwijzingen naar projecten waar volgens [bedrijfsnaam 1] het product met goedkeuring van Dienst Regelingen was gebruikt en de vele landbouwers die het product afnamen. Dat appellanten geen afleveringsbewijzen hebben ontvangen, was voor hen juist een bevestiging dat het niet om meststoffen ging. Misleiding en dwaling staan daarom aan boeteoplegging in de weg.
Het College is met de rechtbank van oordeel dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat bij de afname van producten die op of in de bodem worden gebracht appellanten een eigen verantwoordelijkheid hebben. Niet met vrucht kan worden gezegd dat bij een grondverbeteringsproduct geen rekening hoeft te worden gehouden met de reële mogelijkheid dat het product kwalificeert als “meststof” als omschreven in de Msw. Van appellanten had verwacht mogen worden dat zij zich ervan hadden vergewist wat de samenstelling was van het geleverde product. Nu appellanten niets hebben onderzocht, geen navraag hebben gedaan en geen bewijzen hebben gevraagd kan niet worden staande gehouden dat hen in het geheel geen verwijt van de overtreding kan worden gemaakt, als bedoeld in artikel 52 van de Msw. De staatssecretaris heeft dan ook terecht een boete opgelegd wegens het overtreden van artikel 7 van de Msw.
3.6	Appellanten hebben in hoger beroep betoogd dat de boete op grond van artikel 59 van de Msw wegens bijzondere omstandigheden gematigd had moeten worden tot nul dan wel tot niet meer dan een symbolisch bedrag. Daarbij hebben appellanten gewezen op de omstandigheden die zij ook ten aanzien van de verwijtbaarheid hebben ingebracht. Bovendien hebben zij niet of nauwelijks economisch voordeel genoten. Vrees voor herhaling is niet aan de orde. Voorts hebben appellanten, met verwijzing naar de op hun verzoek uitgevoerde bodemonderzoeken, gesteld dat daaruit gebleken is dat van milieuschade geen sprake is. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat de boete met niet meer dan 50% gematigd hoefde te worden.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het besluit van de staatssecretaris van 29 juni 2010 vernietigd, omdat de boete vanwege bijzondere omstandigheden niet met 25%, maar met 50%, had moeten worden gematigd. De staatssecretaris heeft het tegen dat oordeel gerichte hoger beroep ingetrokken en ter zitting van het College toegelicht dat wordt berust in een matiging van de boete met 50% wegens de bijzondere omstandigheden van het geval. Het College is van oordeel dat de aldus gematigde boete niet onevenredig is, gelet op de aanzienlijke overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm. De bodemonderzoeken die appellanten hebben ingebracht leiden niet een ander oordeel. De rapporten zien op de landbouwkwaliteit van de grond, maar laten zich niet uit over de schade die aan het milieu wordt aangebracht door het gebruik van mest. Dat met de overschrijding van de gebruiksnormen schade wordt veroorzaakt aan het milieu wordt daarmee dus niet tegengesproken. Met de rechtbank is het College van oordeel dat in dit geval geen sprake is van omstandigheden die nopen tot een nog verdergaande matiging van de boete.
3.7	Ten slotte hebben appellanten aangevoerd dat de behandeling van hun zaak dermate lang heeft geduurd dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de bescherming van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) overschreden is. Immers, op het moment dat uitspraak wordt gedaan heeft de hele procedure langer dan vier jaar geduurd. De behandeling in hoger beroep zal daarnaast, wanneer de einduitspraak zal worden gedaan, meer dan twee jaar hebben bedragen. Om die reden moet de boete verder gematigd worden.
De procedure waarin aan appellanten voor overtreding van 7 Msw een boete is opgelegd, valt binnen de werkingssfeer van artikel 6 EVRM. Die procedure moet binnen een redelijke termijn zijn voltooid. Het College dient te beoordelen of de hier bedoelde redelijke termijn al dan niet is overschreden en of op grond daarvan de boete (verder) gematigd moet worden. Bij de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden geldt, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt, dat de redelijkheid van de termijn niet in abstracto kan worden bepaald maar steeds moet worden beoordeeld in het licht van de omstandigheden van het specifieke geval, waarbij onder meer in aanmerking moet worden genomen de ingewikkeldheid van de zaak, het processuele gedrag van partijen en het belang dat in het geding is.
De redelijke termijn neemt een aanvang wanneer door het bestuursorgaan jegens de betreffende onderneming een handeling wordt verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting heeft ontleend, en in redelijkheid ook de verwachting heeft kunnen ontlenen, dat haar wegens overtreding van de Msw een boete zal kunnen worden opgelegd. Als een zodanige – met een instelling van strafvervolging vergelijkbare – handeling moet hier het boetevoornemen van 10 april 2009 worden aangemerkt. Naar het oordeel van het College kan in dit geval als uitgangspunt worden gehanteerd dat een redelijke termijn is overschreden indien de rechterlijke beoordeling in eerste aanleg niet is afgerond binnen twee jaar nadat de termijn is aangevangen. Nu de rechtbank op 9 juni 2011 uitspraak heeft gedaan is de termijn voor de rechterlijke beoordeling in eerste aanleg met enkele maanden overschreden. Vast staat echter dat de staatssecretaris bij de beslissing op het bezwaar uit overwegingen van coulance al tot een matiging van het boetebedrag met 10% heeft besloten omdat ten tijde van het primaire besluit van 7 juli 2009 reeds meer dan 26 weken waren verstreken sedert de datum van het afdoeningsrapport van de AID. Gelet hierop is het College van oordeel dat voor een verdere vermindering in verband met een, overigens geringe, overschrijding van de redelijke termijn voor de beoordeling van het geschil in eerste aanleg geen aanleiding bestond.
De redelijke termijn voor de beoordeling in hoger beroep dient in een geval als het onderhavige op eveneens twee jaar te worden gesteld. Het hoger beroepschrift van appellante is door het College ontvangen op 20 juli 2011. Op de datum van deze uitspraak is de redelijke termijn dus met ruim vier maanden overschreden. Mede onder verwijzing naar het arrest van de Hoge Raad van 19 december 2008 (ECLI:NL:HR:2008:BD0191) ziet het College hierin aanleiding om het bedrag van de boete van € 6.583,50 verder te verlagen met 5%.
3.8	Het hoger beroep slaagt, voor zover appellanten zich hebben beroepen op de overschrijding van de redelijke termijn in hoger beroep. De aangevallen uitspraak dient in verband hiermee te worden vernietigd. Het College zal de boete vaststellen op een lager bedrag. Voor het overige wordt de aangevallen uitspraak bevestigd. De staatssecretaris zal worden veroordeeld in de door appellanten in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte kosten van rechtsbijstand, die op voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op € 944,-- (één punt voor het hoger beroepschrift en één punt voor het verschijnen van de gemachtigde ter zitting bij het College, met wegingsfactor 1 en een waarde per punt van € 472,--). Tevens zal de staatssecretaris het griffierecht in hoger beroep aan appellanten moeten vergoeden.
Beslissing
Het College:
vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de daarbij vastgestelde boete betreft;
stelt de hoogte van de boete vast op € 6.254,32 (zegge: zesduizendtweehonderdvierenvijftig euro en tweeëndertig cent);
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 29 juni 2010 voor zover vernietigd;
bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
veroordeelt de staatssecretaris tot vergoeding van de door appellanten in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van
€ 944,-- (zegge: negenhonderdvierenveertig euro);
- bepaalt dat de staatssecretaris het door appellanten betaalde griffierecht van € 454,-- (zegge: vierhonderdenvierenvijftig euro) vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. E. Dijt en mr. C.J. Waterbolk, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 december 2013.
w.g. R.R. Winter                                                             w.g. A.G.J. van Ouwerkerk