ECLI:NL:RVS:2014:121
Raad van State — Uitspraak 


201303407/1/R4.
Datum uitspraak: 22 januari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen, allen wonend te Naaldwijk, gemeente Westland,
en
de raad van de gemeente Westland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Bloemenveiling" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 november 2013, waar [appellant] en [appellant A], en de raad, vertegenwoordigd door mr. R.J.J. Aerts en mr. A.J. van der Ven, advocaten te Den Haag, en mr. A. Kishoen-Misier, J. den Heijer, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door ing. W.J. Bekink, ing. E. Jongen-Otter, P.E. Rozenblad en J. Verspui, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het college, vertegenwoordigd door mr. R.J.J Aerts en mr. A.J. van der Ven, voornoemd, gehoord.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor het terrein van de zogenoemde Bloemenveiling te Naaldwijk. Het plan is grotendeels consoliderend van aard maar voorziet ook in een aantal wijzigingsbevoegdheden voor het college van burgemeester en wethouders.
3. Het beroep van [appellant] en anderen is gericht tegen de vaststelling van het plan voor zover het betreft de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied - 6" voor de plandelen met de bestemmingen "Groen" en "Water -1" in de directe nabijheid van hun woningen. [appellant] en anderen voeren aan - samengevat weergegeven - dat niet is aangetoond dat behoefte bestaat aan de verbreding van de Burgemeester Elsenweg (N213) die met deze wijzigingsbevoegdheid mogelijk wordt gemaakt. Volgens hen is verder ten onrechte geen alternatievenonderzoek gedaan. [appellant] en anderen voeren voorts aan dat verbreding van de weg ten koste zal gaan van hun woon- en leefklimaat. Zij vrezen voor geluidhinder maar ook voor verslechtering van de luchtkwaliteit. De raad heeft bij de vaststelling van het plan onvoldoende rekening gehouden met hun belangen, aldus [appellant] en anderen.
4. Ingevolge artikel 26, lid 26.7, van de planregels kunnen burgemeester en wethouders ter plaatse van de aanduiding "wro-zone wijzigingsgebied - 6" de bestemmingen "Groen" met de aanduiding "geluidscherm" en "Water - 1" wijzigen in de bestemming "Verkeer" met de aanduiding "geluidscherm" met inachtneming van de volgende regels:
a. het aantal m² "Groen" en "Water - 1" dat wordt gewijzigd in "Verkeer" dient gecompenseerd te worden te worden in de vorm van onverhard terrein c.q. groen in de verkeersbestemming ter plaatse van de Burgemeester Elsenweg;
b. in het wijzigingsplan dient rekening te worden gehouden met het advies van het Hoogheemraadschap Delfland. Uitgangspunt hierbij is dat de waterhuishoudkundige situatie niet mag verslechteren als gevolg van de ontwikkeling;
c. de uitvoerbaarheid van het wijzigingsplan dient te zijn gewaarborgd, waarbij in ieder geval moet zijn aangetoond dat:
1. het wijzigingsplan financieel en economisch uitvoerbaar is;
2. voldaan wordt aan het bepaalde in de Flora- en faunawet;
3. voldaan wordt aan het bepaalde in de milieuwetgeving;
4. er middels een mobiliteitsplan kan worden aangetoond, dat aan alle verkeersaspecten zoals verkeersveiligheid en voldoende parkeerplaatsen kan worden voldaan;
5. er archeologisch onderzoek wordt uitgevoerd;
6. er aan het nader op te stellen beeldkwaliteitplan getoetst wordt.
5. De Burgemeester Elsenweg (N213) ligt niet in het plangebied. De in artikel 26, lid 26.7, opgenomen wijzigingsbevoegdheid ziet op een aantal in elkaars verlengde gelegen stroken - groenstroken en een deel van een waterpartij - direct ten oosten van de Burgemeester Elsenweg. Uit de stukken, waaronder de brief van het college van 6 september 2013, blijkt dat verbreding van de Burgemeester Elsenweg (N213) zal plaatsvinden in oostelijke richting waarbij de desbetreffende stroken deel uit zullen gaan maken van de N213.
6. Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in het plan kan de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop die wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd indien voldaan wordt aan de bij het plan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Derhalve moet reeds bij het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid die de nieuwe bestemming mogelijk maakt, worden beoordeeld of de nieuwe bestemming in het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid rust, vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, in beginsel aanvaardbaar is.
7. De raad heeft bij de vaststelling van het plan niet op kenbare wijze onderbouwd dat verbreding van de Burgemeester Elsenweg (N213) nodig is. Niet gebleken is verder dat de raad bij zijn afweging ten behoeve van de vaststelling van het plan de voor- en nadelen van eventuele alternatieven voor verbreding van de Burgemeester Elsenweg (N213) heeft meegenomen. Voorts heeft de raad de belangen van [appellant] en anderen bij verbreding van Burgemeester Elsenweg (N213) niet op kenbare wijze bij de besluitvorming over het plan betrokken. Onvoldoende is dat de raad heeft gesteld dat deze belangen bij de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid zullen worden betrokken. De raad had immers bij de vaststelling van het plan dienen te beoordelen of verbreding van de weg ter plaatse vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening in beginsel aanvaardbaar is. Hierbij had de raad onder meer dienen te bezien of verbreding van de weg ter plaatse in beginsel toelaatbaar is in de nabijheid van de woningen van [appellant] en anderen. Door dit na te laten, en door voorts niet de noodzaak van verbreding van de weg op kenbare wijze te onderbouwen, heeft de raad - zoals hij ter zitting ook heeft erkend - het plan wat betreft de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied 6" vastgesteld in strijd met de op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bij de voorbereiding van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
8. Het beroep van [appellant] en anderen is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover het betreft de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied - 6".
9. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover vernietigd, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand te laten en overweegt hiertoe het volgende.
10. Van de zijde van het college is bij brieven van 6 september 2013 en 30 oktober 2013 een uiteenzetting gegeven over onder meer het nut en de noodzaak van verbreding van de Burgemeester Elsenweg (N213) en de wijze van uitvoering daarvan, alsmede over de akoestische gevolgen en de gevolgen voor de luchtkwaliteit die met verbreding van de weg gepaard gaan. Met de brief van 6 september 2013 zijn daartoe onderzoeksresultaten overgelegd. Het betreft rapporten van onderzoeksbureau Witteveen+Bos met de onderscheidenlijke titels "Doorstromingsmaatregelen goederenvervoer Westland" van 3 april 2009, "Maatregelenpakket doelgroepenstrook centrale as Westland" van 4 juni 2012, "Kruispuntberekening N213 Dijkweg" van 4 september 2013, "Akoestisch onderzoek verbreding N213 Naaldwijk" van 22 november 2012 en "Onderzoek effecten voor luchtkwaliteit" van 7 juni 2013.
11. Ter zitting heeft de raad verklaard dat hij deze rapporten en de resultaten daarvan, alsmede de uiteenzetting in de brieven van 6 september 2013 en 30 oktober 2013 onderschrijft en dat hij deze ter onderbouwing van het plan tot de zijne maakt.
12. De raad en het college hebben ter onderbouwing van het nut en de noodzaak van de met de bestreden wijzigingsbevoegdheid voorziene verbreding van de Burgemeester Elsenweg (N213) toegelicht dat het Westland een belangrijke motor van de Nederlandse economie is en dat de tuinbouw, de veilingen en andere agrogerelateerde bedrijven in dit gebied een grote verkeersproductie met een groot aandeel goederenvervoer met zich brengt. Door de toename van de mobiliteit en bedrijvigheid is de verkeersdruk op de N213 in de afgelopen jaren dermate toegenomen dat sprake is van structurele verkeershinder en dat de bereikbaarheid van de bedrijven onder druk staat, aldus de raad en het college. Uit de rapporten "Doorstromingsmaatregelen goederenvervoer Westland", "Maatregelenpakket doelgroepenstrook centrale as Westland" en "Kruispuntberekening N213 Dijkweg" blijkt volgens de raad en het college dat er behoefte is aan een verbetering van de doorstroming van het vrachtverkeer op de centrale as door het Westland (N213-N211) tussen knooppunt Westerlee en ABC-Westland. Het doorstromingsprobleem is het grootst op het kruispunt van de N213 met de Dijkweg en het wegvak N213 tussen de Middel Broekweg en de Dijkweg. Uit de rapporten blijkt volgens de raad en het college verder dat de aanleg van 2 extra rijstroken (1 in elke richting) op het laatstgenoemde wegvak - zoals met het in het plan opnemen van de bestreden wijzigingsbevoegdheid is voorzien - samen met de realisatie van extra opstelvakken en een fietsbrug op het kruispunt N213/Dijkweg leidt tot aanzienlijke verbetering van de doorstroming en tot reistijdwinst.
12.1. De bezwaren die [appellant] en anderen over de rapporten naar voren hebben gebracht komen er - naar de kern weergegeven - op neer dat volgens hen vooral wat betreft de gehanteerde verkeersgegevens en verkeersprognoses ten onrechte is uitgegaan van algemene veronderstellingen en aannames.
In de rapporten is uiteengezet welke werkwijze en uitgangspunten zijn gehanteerd. In het rapport "Doorstromingsmaatregelen goederenvervoer Westland" is vermeld dat de inventarisatie van de ruimtelijke en verkeerskundige ontwikkelingen en knelpunten langs de vrachtverkeerroutes in het Westland is uitgevoerd middels een bureaustudie en een zogenoemde veldverkenning. Daarna zijn per knelpunt oplossingsrichtingen in kaart gebracht en beoordeeld op de kosten, de effectiviteit en de inpasbaarheid. Daartoe is gebruik gemaakt van zogenoemde factsheets die als bijlagen bij het rapport zijn gevoegd. In het rapport "Maatregelenpakket doelgroepenstrook centrale as Westland" is onder meer vermeld dat de effectiviteit van de maatregelen is berekend. Daarvoor is het gehele wegennetwerk tussen de Middel Broekweg en ABC-Westland gemodelleerd en zijn de trajectreistijden gegenereerd.
[appellant] en anderen hebben de juistheid van de genoemde factsheets niet gemotiveerd betwist. Er is daarom, tegen de achtergrond van het vorenstaande en de toelichting van de raad en het college ter zitting, geen aanleiding voor het oordeel dat de rapporten zodanige gebreken of leemten in kennis bevatten dat daarvan niet in redelijkheid kan worden uitgegaan. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat de met de bestreden wijzigingsbevoegdheid voorziene verbreding van de Burgemeester Elsenweg (N213) niet in redelijkheid noodzakelijk kan worden geacht en boven de genoemde alternatieven te verkiezen is.
13. Op basis van het rapport "Akoestisch onderzoek verbreding N213 Naaldwijk" neemt de raad het standpunt in dat zich geen onaanvaardbare geluidhinder zal voordoen en dat een goed woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd. Voorts is volgens de raad gelet op het rapport "Onderzoek effecten voor luchtkwaliteit" aan de luchtkwaliteitseisen voldaan.
13.1. In het rapport "Akoestisch onderzoek verbreding N213 Naaldwijk" zijn de akoestische effecten van verbreding van de Burgemeester Elsenweg (N213) berekend. Ter zitting is van de zijde van de raad - in reactie op door [appellant] en anderen op dit punt naar voren gebrachte twijfels - uiteengezet dat bij de berekeningen ook de reflecterende werking van de gebouwen van het veilingcomplex is meegenomen. Er is in het licht van hetgeen in het rapport over de modellering van gebouwen is vermeld geen reden om te twijfelen aan de juistheid van die uiteenzetting. [appellant] en anderen hebben ook overigens niet aannemelijk gemaakt dat niet van de onderzoeksresultaten in het rapport kan worden uitgegaan.
Uit voornoemd rapport en de bij de brief van 30 oktober 2013 overgelegde nadere notitie van Witteveen+Bos blijkt - zo is ter zitting met partijen vastgesteld - dat de geluidbelasting vanwege de Burgemeester Elsenweg (N213) ter plaatse van de woningen van [appellant] en anderen aan het Burgemeester Elsenpark na de voorziene verbreding, rekening houdend met de geluidreducerende werking van het in verband met de verbreding voorziene geluidscherm tussen de Burgemeester Elsenweg en het Burgemeester Elsenpark, ten hoogste 54 dB zal bedragen, terwijl de geluidbelasting in de huidige situatie ten hoogste 57 dB bedraagt. Gelet op de afname van de geluidbelasting heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in zoverre een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de woningen van [appellant] en anderen kan worden gewaarborgd.
13.2. In het rapport "Onderzoek effecten voor luchtkwaliteit" zijn de effecten van onder meer de verbreding van de Burgemeester Elsenweg (N213) voor de luchtkwaliteit onderzocht. Daarbij is, zo is in het rapport vermeld, uitgegaan van een worst-case scenario wat betreft de toename van het verkeer en de afstand van de wegas tot de woningen aan het Burgemeester Elsenpark. In het rapport is geconcludeerd dat de verbreding van de weg geen overschrijding van de geldende grenswaarden voor luchtkwaliteit veroorzaakt. [appellant] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit rapport zodanige gebreken dan wel leemten in kennis bevat, dat daarvan niet kan worden uitgegaan.
14. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Westland van 18 december 2012 waarbij het bestemmingsplan "Bloemenveiling" is vastgesteld voor zover het betreft de aanduiding "wro-zone - wijzigingsgebied - 6";
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven voor zover het is vernietigd;
IV. gelast dat de raad van de gemeente Westland aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.G. Timmerman, ambtenaar van staat.
w.g. Simons-Vinckx w.g. Timmerman
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2014
431.