ECLI:NL:CBB:2014:470
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 13/283
11201
Uitspraak van de meervoudige kamer van 5 december 2014 in de zaak tussen
[naam 1], te [plaats], appellante
(gemachtigde: mr. B. van Meurs, advocaat),
en
Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. J.C.Q. Bult).
Procesverloop
Bij besluit van 25 juli 2012 (het primaire besluit 1) heeft verweerder aan appellante op grond van artikel 106 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwwd) wegens overtreding van het Honden- en kattenbesluit (HKB) een last opgelegd strekkende tot het uitvoeren van vijftien maatregelen onder verbeurte van een dwangsom van € 500 per maatregel per week tot een maximumbedrag van € 50.000.
Bij besluit van 7 september 2012 (het primaire besluit 2) heeft verweerder van appellante verbeurde dwangsommen van totaal € 3.000 ingevorderd.
Bij besluit van 8 maart 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante deels gegrond en voor het overige ongegrond verklaard. Verweerder heeft beslist dat een deel van de bij besluit van 25 juli 2012 opgelegde maatregelen ten onrechte is opgelegd en het besluit van 25 juli 2012 in zoverre herroepen. Als gevolg hiervan heeft verweerder het besluit van 7 september 2012 gewijzigd in die zin dat de verbeurde dwangsom is verlaagd tot € 1.500.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juni 2013. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College vast komen te staan.
Appellante exploiteert een inrichting als bedoeld in artikel 3 van het HKB (hondenpension).
Op 2 mei 2012 hebben toezichthouders van de Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming (LID) en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) de inrichting van appellante gecontroleerd. De bevindingen daarvan zijn neergelegd in een toezichtrapport van 7 mei 2012.
Bij besluit van 11 juni 2012 heeft verweerder appellante wegens overtreding van eisen van het HKB een last onder dwangsom opgelegd. Appellante diende te voldoen aan de in het HKB gestelde eisen van vakbekwaamheid (maatregel 1) en huisvesting van dieren (maatregel 2).
Op 4 juli 2012 hebben toezichthouders van de LID de inrichting van appellante opnieuw gecontroleerd. De bevindingen daarvan zijn neergelegd in een toezichtrapport van 4 juli 2012.
Op 12 juli 2012 heeft verweerder de bij besluit van 11 juni 2012 opgelegde last ten aanzien van maatregel 2 ingetrokken en appellante een last onder bestuursdwang opgelegd waarbij appellante is gelast 8 maatregelen inzake de huisvesting van haar dieren uit te voeren voor 18 juli 2012.
Bij besluit van 25 juli 2012 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de besluiten van 11 juni 2012 en 12 juli 2012 ingetrokken en aan appellante wegens overtreding van het HKB een last onder dwangsom opgelegd, bestaande uit 15 maatregelen inzake de huisvesting met een begunstigingstermijn tot 1 augustus 2012 (maatregelen 1, 5, 6, 7, 9, 14 en 15) respectievelijk 1 oktober 2012. Verweerder heeft de hoogte van de dwangsom bepaald op € 500,- per maatregel per week tot een maximumbedrag van € 50.000.
Op 8 augustus 2012 hebben een toezichthouder van de LID en een agent van de dierenpolitie de inrichting van appellante gecontroleerd. De bevindingen daarvan zijn vastgelegd in een toezichtrapport van 10 augustus 2012. Op 22 augustus 2012 hebben deze toezichthouders opnieuw een controle uitgevoerd in het bijzijn van twee toezichthouders van de NVWA en een vloerendeskundige van [naam 2] B.V. De bevindingen daarvan zijn vastgelegd in een toezichtrapport van 27 augustus 2012 en een inspectierapport van [naam 2] B.V. van 28 augustus 2012.
Bij besluit van 7 september 2012 (het primaire besluit 2) is verweerder overgegaan tot invordering van een verbeurde dwangsom van totaal € 3000 omdat appellante niet heeft voldaan aan maatregel 1 en maatregel 9 van het dwangsombesluit van 25 juli 2012 en hierdoor dwangsommen heeft verbeurd van € 1.500 per maatregel (3 weken en  € 500 per maatregel).
Op 1 november 2012 heeft een hoorzitting plaatsgevonden.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het volgende overwogen en beslist. Verweerder heeft de bezwaren van appellante tegen de besluiten van 11 juni 2012 en 12 juli 2012 gegrond verklaard en appellante een vergoeding van de kosten van de bezwaarfase toegekend van € 472 voor het indienen van de bezwaarschriften bij een wegingsfactor van 0,5.
Verweerder heeft voorts de bezwaren tegen het besluit van 25 juli 2012 gegrond verklaard,  voor zover het betreft de maatregelen 1, 4, 6, 7, 10, 11 en 14, omdat deze maatregelen ten onrechte waren opgelegd. Voor het overige heeft verweerder dit besluit gehandhaafd. Verweerder heeft appellante een vergoeding van de kosten van de bezwaarfase ter hoogte van € 944 toegekend (1 punt voor de indiening van het bezwaarschrift en 1 punt voor bijwonen van de hoorzitting).
Verweerder heeft ten slotte de bezwaren tegen het besluit van 7 september 2012 gegrond verklaard en het besluit gewijzigd in die zin dat de verbeurde dwangsom is verlaagd tot € 1.500 omdat maatregel 1 is komen te vervallen en in zoverre geen dwangsom is verbeurd. Voor de indiening van het bezwaarschrift heeft verweerder appellante een vergoeding toegekend op basis van een half punt. Voor het bijwonen van de hoorzitting heeft verweerder geen aparte vergoeding toegekend, omdat daarvoor al een vergoeding is toekend in het kader van de bezwaren tegen het beluit van 25 juli 2012, en het om één en dezelfde hoorzitting gaat.
3.1.
Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat het besluit van 25 juli 2012 in strijd is met artikel 6:18, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat het besluit van 25 juli 2012 materieel gezien hetzelfde zou zijn als het besluit van 12 juli 2012.
3.2.
Verweerder heeft betoogd dat bij het besluit van 25 juli 2012 sprake is van een ander besluit omdat aan de nieuwe last naast de eerdere overtredingen, ook andere overtredingen ten grondslag zijn gelegd en bij dat besluit ook de begunstigingstermijnen zijn verruimd. Volgens verweerder was in de last onder dwangsom van 11 juni 2012 niet concreet aangegeven welke maatregelen appellante diende te nemen en waren de in de last onder bestuursdwang van 12 juli 2012 gestelde termijnen te kort gebleken.
3.3.
Ingevolge artikel 6:18, derde lid, van de Awb (zoals dit artikel luidde ten tijde in geding; hierna: oud) mag het bestuursorgaan na de intrekking of wijziging, zolang het bezwaar aanhangig blijft, geen besluit nemen waarvan de inhoud of strekking met oorspronkelijke besluit overeenstemt, tenzij gewijzigde omstandigheden dit rechtvaardigen en het bestuursorgaan daartoe los van het bezwaar of beroep ook bevoegd zou zijn geweest.
3.4.
Het College volgt appellante niet in haar standpunt. Verweerder heeft bij besluit van 25 juli 2012 een last onder dwangsom opgelegd in plaats van een last onder bestuursdwang. De last onder dwangsom heeft niet hetzelfde rechtsgevolg als een last onder bestuursdwang. Naar het oordeel van het College kan reeds om die reden niet staande worden gehouden dat inhoud of strekking van het besluit van 25 juli 2012 met het besluit van 12 juli 2012 overeenstemt.
4.	Appellante heeft in hoger beroep gronden aangevoerd tegen alle, bij besluit van 25 juli 2012, opgelegde maatregelen. Het College stelt vast dat bij het bestreden besluit een aantal opgelegde maatregelen is komen te vervallen, te weten de maatregelen 1, 4, 6, 7, 10, 11 en 14. Op basis van hetgeen is aangevoerd is het College niet gebleken dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van de rechtmatigheid van deze maatregelen. Het College is voorts van oordeel dat evenmin is gebleken van een belang van appellante bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de maatregelen 2, 3, 5, 8, 12 en 13. Naar uit het bestreden besluit blijkt en door verweerder ter zitting ook is bevestigd, staat voor verweerder vast dat appellante alleen maatregel 9 niet (tijdig) heeft uitgevoerd en dat ten aanzien van de overige opgelegde maatregelen geen dwangsommen zijn verbeurd. Aangezien de inrichting van appellante inmiddels is gevestigd op een andere – definitieve – locatie en van een (financieel) belang van appellante bij de beoordeling van de rechtmatigheid van die  maatregelen in dit geding niet is gebleken, heeft het door appellante ook ten aanzien van de maatregelen 2, 3, 5, 8, 12 en 13 nagestreefde gelijk voor haar geen feitelijke betekenis meer. Het College zal zijn beoordeling dan ook beperken tot een beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit voor zover het de handhaving van maatregel 9 behelst.
5.1.
Ter beoordeling staat de vraag of verweerder bij besluit van 25 juli 2012 terecht aan appellante een last heeft opgelegd op de grond dat zij in strijd heeft gehandeld met artikel 8, derde lid, onder b, van het HKB. In artikel 8, derde lid, onder b, van het HKB is bepaald dat een binnen- of buitenverblijf dient te beschikken over een vloer van vloeistofdicht en stroef materiaal. De aan appellante opgelegde last – maatregel 9 – houdt in dat appellante de vloeren zodanig dient aan te passen zodat deze voldoen aan de eisen zoals bedoeld in artikel 8, derde lid, onder b, van het HKB. Verweerder heeft daarbij vermeld dat appellante onder andere de vloeren zodanig dient te behandelen dat deze geen ziekteverwekkers, smetstoffen en/of vuil kunnen opnemen en dat het niet voldoende is om de vloer alleen met cement te behandelen, en de naden te voegen met een kit. Verweerder heeft appellante daarbij een begunstigingstermijn tot 1 augustus 2012 gegeven.
5.2.
Verweerder heeft aan de last de bevindingen ten grondslag gelegd die zijn verkregen naar aanleiding van de controlebezoeken van de toezichthouders van verweerder op 2 mei 2012 en 4 juli 2012 waarvan verslag is gedaan in de rapporten van 7 mei 2012 en 4 juli 2012. Geconstateerd is – door het College kort weergegeven – dat de betonvloer deels in het geheel niet was afgewerkt met een deklaag en deels wel van een deklaag was voorzien, waarin zich echter vele gaten, poriën, putjes, scheuren en beschadigingen bevonden. Tevens is een vloer aangetroffen van trottoirtegels met daartussen zandvoegen. Verweerder is op grond van de constateringen van de toezichthouders die gestaafd worden met foto’s tot de conclusie  gekomen dat de vloeren van de binnenverblijven niet van vloeistofdicht materiaal waren. Dat bij het oordeel over de (niet)vloeistofdichtheid in eerste instantie mede de CUR/PVB 44-norm is betrokken, is volgens verweerder van ondergeschikt belang, omdat ook zonder toepassing van die norm, hij op grond van de (visuele) constateringen van de toezichthouders tot de conclusie komt dat de vloeren niet vloeistofdicht waren.
5.3.
Appellante meent dat de aan haar bij besluit van 25 juli 2012 opgelegde maatregel niet terecht is, omdat zij artikel 8, derde lid, onder b, van het HKB niet heeft overtreden. Zij heeft daartoe aangevoerd dat uit de verklaring van [naam 3] van 24 september 2012 blijkt dat de vloeren in de inrichting van appellante vloeistofdicht zijn en dat verweerder ten onrechte de CUR/PBV 44-norm heeft toegepast om te bepalen of een vloer vloeistofdicht is.
5.4.
Het College is van oordeel dat, gelet op de bevindingen van de toezichthouders bij de controles op 7 mei en 4 juli 2012, waaronder de bij het toezichtrapport gevoegde foto’s, vast is komen te staan dat de binnenverblijven van de inrichting van appellante niet beschikten over een vloeistofdichte vloer. Appelante heeft de visuele bevindingen van de toezichthouders, vastgelegd in de desbetreffende rapporten, niet betwist. De door appellante in het geding gebrachte verklaring van [naam 3] dateert van 24 september 2012. Uit die verklaring blijkt met betrekking tot de vloeistofdichtheid van de vloeren dat op vijf plaatsen testen zijn uitgevoerd met als resultaat dat er na drie minuten geen sprake was van waterindringing. Aangezien vast staat dat appellante na 25 juli 2012 een deel de vloeren van de binnenverblijven met (waterdichte) verf heeft behandeld, is de verklaring van [naam 3], al gelet op het tijdstip van onderzoek, niet toereikend om twijfels te zaaien bij de conclusie van verweerder dat de vloeren op 25 juli 2012 niet vloeistofdicht waren. Het vorenstaande in aanmerking nemende heeft verweerder terecht vastgesteld dat appellante artikel 8, derde lid, onder b, van het HKB heeft overtreden. Verweerder kwam dan ook de bevoegdheid toe om handhavend op te treden.
6. Waar appellante heeft betoogd, dat zij het niet in haar macht had om de opgelegde last na te komen omdat het hierbij zou gaan om het verrichten zware bouwkundige aanpassingen waarvoor zij als huurder afhankelijk zou van de toestemming van derden (pandeigenaar en de gemeente), volgt het College haar niet, omdat appellante haar betoog op geen enkele wijze concreet heeft onderbouwd.
7. Appellante heeft aangevoerd dat de begunstigingstermijn tot 1 augustus 2012 te kort is. Deze grond slaagt niet. Het College is van oordeel dat verweerder in redelijkheid een begunstigingstermijn heeft kunnen stellen tot 1 augustus 2012. Het College acht aannemelijk dat de vereiste maatregelen binnen de termijn hadden kunnen worden getroffen. Appellante heeft geen feitelijke aanknopingspunten aangedragen die kunnen leiden tot de conclusie dat de termijn tot 1 augustus 2012 te kort zou zijn geweest. Daarbij heeft het College in aanmerking genomen dat verweerder al bij besluit van 12 juli 2012 is opgetreden inzake de vloeistofdichtheid van de vloeren en appellante onder aanzegging van bestuursdwang heeft gelast de vloeren conform de eisen van artikel 8, derde lid, onder b, van het HKB aan te passen.
8. Ook het standpunt van appellante dat een dwangsom van € 500 per maatregel per week te hoog is, faalt. De dwangsom van € 500 per overtreding staat naar het oordeel van het College in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang, namelijk de bevordering van welzijn en gezondheid van honden en katten die bedrijfsmatig worden gehouden en de door verweerder beoogde werking van de dwangsom waarvan een prikkel dient uit te gaan om aan de last te voldoen. Appellante heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan geoordeeld dient te worden dat de hoogte van de opgelegde dwangsom per overtreding in dit geval disproportioneel is.
9.1.
Ter beoordeling staat voorts de vraag of verweerder bij besluit van 7 september 2012 terecht heeft vastgesteld dat appellante een dwangsom heeft verbeurd omdat zij niet heeft voldaan aan de last de vloeren van de inrichting zodanig te behandelen dat de vloeren vloeistofdicht zijn.
9.2.
Blijkens de bevindingen tijdens de controles op 8 en 22 augustus 2012 zoals vastgelegd in het rapporten van 10 en 27 augustus 2012 was de vloer in een deel van de binnenverblijven - waarin honden aanwezig waren - nog niet voorzien van vloeistofdicht materiaal. Een deel van binnenverblijven was voorzien van een verf- dan wel coatinglaag, aangebracht op niet geëgaliseerde vloer met scheuren en putjes. Vermeld is voorts dat het de rapporteurs niet duidelijk was of de door appellante wel behandelde vloeren vloeistofdicht waren en dat verweerder daarom een deskundige heeft ingeschakeld die de vloeren op 22 augustus 2012 heeft bekeken. Deze deskundige heeft, zo blijkt uit het rapport van 28 augustus 2012, vier hondenverblijfsruimten geïnspecteerd en vastgesteld dat de vloeren niet als vloeistofdicht konden worden aangemerkt zodat geen “Verklaring vloeistofdichte Voorziening” kon worden afgegeven.
9.3.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan de verbeurte ten grondslag gelegd dat tijdens de controle op 8 augustus 2012 bleek dat appellante de vloeren van drie binnenverblijven niet had behandeld en dat die situatie op 22 augustus 2012 onveranderd bleek. Voor verweerder staat, mede gelet op de bevindingen bij de eerdere controles, daarmee vast dat appellante maatregel 9 niet (tijdig) heeft uitgevoerd.
9.4.
Appellante is van mening dat zij aan de opgelegde maatregel heeft voldaan.  Appellante heeft aangevoerd dat zij de vloeren van de binnenverblijven tot drie keer toe met waterdichte verf heeft behandeld en dat door [naam 3] is vastgesteld dat de vloeren waterdicht waren hetgeen hij in zijn verklaring van 24 september heeft bevestigd. De door verweerder ingeschakelde deskundige heeft onderzocht of de vloeren voldoen aan de norm CUR/PBV aanbeveling 44, een norm die gebaseerd is op de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming en die niet van toepassing is op inrichtingen in de zin van het HKB. Appellante heeft voorts gesteld dat de binnenverblijven waarvan de vloeren (nog) niet waren behandeld, niet meer door haar als verblijfsruimte voor honden werden gebruikt.
9.5.
Het College is van oordeel dat verweerder op basis van de bevindingen tijdens de controle op 8 augustus en 22 augustus 2012 terecht heeft vastgesteld dat appellante op 22 augustus 2012 niet heeft voldaan aan de last de vloeren van de inrichting zodanig te behandelen dat deze voldeden aan de eisen van artikel 8, derde lid, onder b, van het HKB. Gelet op de bevindingen bij de controle op 8 en 22 augustus 2012 staat ook voor het College vast dat een deel van de binnenverblijven was het voorzien van een onafgewerkte betonnen vloer die gebreken vertoonde in de vorm van scheuren, grindnesten en beschadigingen en dus niet beschikte over een vloer van vloeistofmateriaal. Appellante heeft weliswaar gesteld dat zij deze verblijven niet meer als hondenverblijf heeft gebruikt, maar zij heeft dit op geen enkele wijze onderbouwd, laat staan aannemelijk gemaakt. Gesteld noch gebleken is dat deze drie binnenverblijven waren afgesloten. De bevindingen van de rapporteurs van de controle op 8 augustus 2012 wijzen op het tegendeel, aangezien in het rapport van 10 augustus 2012 is vermeld dat in deze binnenverblijven honden aanwezig waren.
Gelet op het voorgaande kan naar het oordeel van het College de vraag of de vloeren van de binnenverblijven die appellante wel had voorzien van een beschermlaag als vloeistofdicht konden worden aangemerkt, in het midden blijven. Over de door appellante ingebrachte verklaring van [naam 3] van 24 september 2012 merkt het College op dat uit deze verklaring niet volgt dat alle vloeren vloeistofdicht waren. Uit de verklaring blijkt niet anders dan dat op vijf plaatsen de test met het buisje van [naam 4] is gedaan, dat na drie minuten geen sprake van waterindringing is geweest en dat na de bemonstering van de diverse vloerafwerkingen een passend advies voor het aanbrengen van een coating gemaakt kan worden.
10.1.
Appellante heeft ten slotte aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen hoorzitting heeft gehouden naar aanleiding van haar bezwaar tegen het dwangsombesluit van 7 september 2012 en dat haar dus ten onrechte geen vergoeding voor het bijwonen van de hoorzitting is toegekend.
10.2.
Het College is van oordeel dat dit betoog faalt en overweegt daartoe als volgt. Appellante in haar bezwaarschrift van 16 oktober 2012 tegen het besluit van 7 september 2012 verzocht om gevoegde behandeling met de eerder ingediende bezwaren en daarbij te kennen gegeven dat wat betreft een hoorzitting (desnoods) aansluiting gezocht zou kunnen worden bij de reeds geplande hoorzitting. De telefonische hoorzitting heeft plaatsgevonden op 1 november 2012. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder appellante voor het bijwonen van de hoorzitting geen aparte vergoeding heeft toegekend, omdat hij daarvoor al een vergoeding heeft toegekend in het kader van de bezwaren tegen het besluit van 25 juli 2012, en het om één en dezelfde hoorzitting ging. Het College ziet, gelet op de stukken in dit geding en het verhandelde ter zitting, geen aanknopingspunten voor het oordeel dat appellante door deze handelswijze van verweerder in haar belangen is geschaad. Dat appellante haar bezwaar tegen het besluit van 7 september 2012 pas na 1 november 2012 heeft aangevuld doet in dit verband niet ter zake.
11. Het beroep is ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, mr. J.A.M. van den Berk en mr. G.P. Kleijn, in aanwezigheid van mr. A. Graefe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 december 2014.
w.g. E.R. Eggeraat	w.g. A. Graefe