ECLI:NL:CBB:2014:154
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 13/328
14913
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 april 2014 in de zaak tussen
[naam], appellant
(gemachtigde: mr. A.R.A.R. Sitaldin),
en
de Minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder
(gemachtigde: mr. M.B. Gschwind).
Procesverloop
Bij besluit van 27 november 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder appellant de last opgelegd dat hij zich dient te onthouden van overtreding van artikel 76, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000) en dat bij elke geconstateerde overtreding een dwangsom zal worden verbeurd van € 10.000,- met een maximum van € 100.000,-
Bij besluit van 29 maart 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 december 2013.
Gemachtigden van partijen zijn ter zitting verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 76, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000 (Wp 2000) is het verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe door Onze Minister verleende vergunning.
Ingevolge artikel 93 van de Wp 2000 is verweerder bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
In de Beleidsregels last onder dwangsom personenvervoer over de weg (Stcrt. 27 december 2005, nr. 251, p. 42, hierna: Beleidsregels) is in artikel 1, eerste lid bepaald dat een last onder dwangsom wordt opgelegd na constatering van een overtreding van een in de bijlage bij deze beleidsregels genoemde bepaling van de Wet personenvervoer 2000 of van het Besluit personenvervoer 2000.
De bijlage bij artikel 1 van de Beleidsregels bepaalt, onder meer, dat als de overtreding bestaat uit het verrichten van taxivervoer zonder een daartoe verleende vergunning, in welk geval sprake is van overtreding van artikel 4, tweede lid van de Wp 2000, (thans artikel 76, eerste lid van de Wp 2000) de hoogte van de dwangsom per overtreding € 10.000,- bedraagt en de maximumhoogte van de verbeurde dwangsombedragen € 200.000,- is.
Artikel 5:32b van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt als volgt:
1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
2. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
2.
Het College neemt bij de beoordeling van het geschil de volgende feiten als vaststaand aan. Op 17 september 2012 heeft de politie Amsterdam/Amstelland in samenwerking met de Inspectie voor Verkeer en Waterstaat een snordersactie in burger gehouden met als doel om illegale taxichauffeurs, ook wel snorders genoemd, aan te pakken. Appellant is op die dag door twee agenten aangehouden en verhoord vanwege het verrichten van taxivervoer zonder de daarvoor vereiste vergunning.
3.
In het door twee agenten (verbalisanten) op ambtsbelofte/ambtseed opgemaakte proces-verbaal van aanhouding is – onder meer – vermeld dat:
- appellant twee maal seinde met grootlicht en oogcontact maakte met verbalisanten, hetgeen hen een gevoel gaf dat zij uitgenodigd werden om bij hem in zijn auto te mogen stappen;
- hij op de rijbaan voor hen stopte en toeliet dat zij in zijn auto stapten;
- hij meteen, zonder verder een gesprek aan te knopen vroeg “waar naar toe?”
- hij bij het uitstappen riep: “het is tien euro!”.
Naar aanleiding van deze bevindingen heeft verweerder de bestreden last onder dwangsom opgelegd.
4.
Appellant stelt dat uit het proces-verbaal niet kan worden geconcludeerd dat hij het initiatief heeft genomen. Volgens hem ontbreekt het causaal verband tussen seinen en het gevoel tot uitnodiging. Appellant is dan ook van mening dat sprake is van uitlokking. Daarnaast heeft appellant gesteld dat hij geen winstoogmerk heeft, maar dat hij mensen wil helpen door hen een lift aan te bieden. Voorts acht hij het opleggen van een last onder dwangsom niet in verhouding tot de vermeende overtreding staan. Gelet op het feit dat zijn auto in beslag is genomen, is de hoogte van de dwangsom niet proportioneel. Hij wordt hierdoor dubbel gestraft.
5.
Het College is van oordeel dat op grond van het proces-verbaal van aanhouding, zoals hiervoor samengevat weergegeven, is vast komen te staan dat appellant de overtreding van het verrichten van taxivervoer zonder vergunning heeft begaan. Van de juistheid van de inhoud van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal mag in beginsel worden uitgegaan. De stelling van appellant dat hij is uitgelokt tot het begaan van een overtreding kan reeds om die reden geen doel treffen. De enkele ontkenning dat een overtreding is begaan, geeft geen aanknopingspunt om aan de juistheid van het proces-verbaal te twijfelen. Het standpunt van appellant dat geen sprake was van winstoogmerk volgt het College niet. Appellant vroeg blijkens het proces-verbaal voor een rit van 9 à 10 kilometer een vergoeding van € 10,-. Verweerder heeft er in het bestreden besluit terecht op gewezen dat dit bedrag beduidend hoger is dan het kostendekkend tarief dat in eerdere soortgelijke zaken door een politierechter economische zaken is vastgesteld. Verweerder was dan ook bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen.
6.
Van zijn bevoegdheid heeft verweerder naar het oordeel van het College in redelijkheid gebruik kunnen maken. Het College overweegt dat de last onder dwangsom is opgelegd om een herhaling van de overtreding te voorkomen. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van verweerder worden verwacht dat hij afziet van zijn bevoegdheid handhavend op te treden. Het standpunt van appellant dat hij dubbel gestraft wordt omdat ook zijn auto in beslag is genomen slaagt niet. Het College overweegt dat de auto van appellant niet door verweerder in beslag is genomen. Deze inbeslagname laat de bevoegdheid van verweerder om een last onder dwangsom op te leggen onverlet.Deze bestuursrechtelijke maatregel is bovendien niet als bestraffend aan te merken, zodat van een dubbele sanctie geen sprake is.
7.
Ten aanzien van de hoogte van de opgelegde dwangsom van € 10.000,- per overtreding overweegt het College als volgt. Uit de toelichting in het bestreden besluit blijkt dat verweerder de hoogte van de dwangsom per overtreding heeft afgestemd op het financiële voordeel dat een snorder kan behalen. Dat oordeel bestaat volgens verweerder uit twee componenten:
(1) de kosten die de snorder bespaart doordat hij taxivervoer verricht zonder een daartoe verleende vergunning (dit betreft onder meer de kosten voor de aanvraag van de ondernemingsvergunning, chauffeurspas, vergunningsbewijzen, kosten voor opleiding en de kosten om het voertuig in overeenstemming te brengen met de daaraan gestelde wettelijke eisen, met een totaal gemiddelde van € 3.500,-);
(2) de omzet die een overtreder met het snorren behaalt bij het beperkt aanbieden van taxivervoer. Ten aanzien van de hoogte van de te behalen omzet gaat verweerder uit van een beperkte dienstduur van een snorder van 4 uur per dag en een gemiddelde aantal (weekend)dienstdagen van 30 per jaar. Dit aantal vermenigvuldigt verweerder met de gemiddelde ritprijs die door een snorder wordt gevraagd. Omdat verweerder van belang acht dat de last onder dwangsom een effectieve werking heeft en de overtreder ertoe zal brengen dat hij de overtreding niet nogmaals begaat, heeft verweerder op de gemiddeld te behalen omzet een hem redelijk voorkomende vermenigvuldigingsfactor toegepast. Aldus heeft verweerder in zijn beleidsregels de hoogte van de dwangsom bij overtreding van artikel 76, lid 1, van de Wp 2000 vastgesteld op een bedrag van € 10.000,-  per overtreding.
7.
Het College heeft reeds eerder overwogen (uitspraak van 27 oktober 2009,  ECLI:CBB:NL:2009:BK1424) dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dat doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Naast de kosten die een snorder bespaart door het illegaal aanbieden van taxivervoer, behaalt een snorder daarmee financieel voordeel. De bespaarde kosten en het (gemiddelde) financiële voordeel dat een snorder gemiddeld per jaar kan behalen heeft verweerder in het bestreden besluit gemotiveerd. Het toepassen van een vermenigvuldigingsfactor op de te behalen omzet, om te voorkomen dat de overtreder in herhaling valt, acht het College in beginsel niet onredelijk. Daarbij is van belang dat verweerder, blijkens het bestreden besluit, in de motivering van de hoogte van de opgelegde last onder dwangsom per overtreding, enerzijds heeft betrokken het gegeven dat een snorder minder en op beperktere schaal activiteiten verricht dan een regulier taxibedrijf, maar ook dat snorders zeer actief zijn in- in dit geval - de regio Amsterdam.
8. Bij uitspraak van 20 maart 2014 (ECLI:NL:2014:104) in een vergelijkbare zaak heeft het College reeds geoordeeld dat een opgelegde dwangsom van € 10.000,- per overtreding niet in onredelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang, namelijk de bevordering van de kwaliteit van het taxivervoer door het vereiste van een vergunning, en de beoogde werking van de dwangsom. In die uitspraak heeft het College tevens geoordeeld dat een maximumdwangsom van € 100.000,- dat een snorder kan behalen met het taxivervoer op de wijze als door hem verricht, vergelijkbaar met die van appellant, niet in redelijke verhouding staat tot het financiële voordeel.
9. Het hiervoor geconstateerde gebrek met betrekking tot het bepalen van het maximumbedrag dat appellant kan verbeuren leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 5:32b, derde lid, van de Awb niet in stand kan blijven en dient te worden vernietigd.
10.
Hoewel het bepalen van een maximumbedrag bij het opleggen van een last onder dwangsom tot de beleidsvrijheid van verweerder behoort, acht het College het in dit geval aangewezen om zelf in de zaak te voorzien. Het College ziet daartoe aanleiding met het oog op een spoedige beslechting van het geschil, gelet op het feit dat van de periode van twee jaar waarvoor de last geldt inmiddels het grootste deel is verstreken. Het College acht, met verwijzing naar zijn oordeel in de uitspraak van 20 maart 2014 en de uitspraken van heden
(zaken met nrs. 12/1088 en 13/335)  in vergelijkbare zaken, ook in deze zaak een bedrag van € 40.000,- als bedrag dat maximaal verbeurd kan worden gedurende de looptijd van twee jaar vanaf de ingangsdatum van de last onder dwangsom, een bedrag dat in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Dit laat onverlet de bevoegdheid van verweerder om in het kader van de aanpassing van zijn beleid ten aanzien van de maximale hoogte van op te leggen dwangsommen bij het verrichten van taxivervoer zonder vergunning, tot andere, al dan niet gedifferentieerde bedragen te komen.
Het College bepaalt derhalve dat aan het slot van de aan appellant gerichte last van
27 november 2012 de zinsnede “totdat een maximum van € 100.000,- zal zijn bereikt.” wordt vervangen door: “totdat een maximum van € 40.000,- zal zijn bereikt.”
13. Het College veroordeelt verweerder in de door appellantgemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 974,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen te zitting met een waarde per punt van
€ 487,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond:
-     vernietigt het bestreden besluit;
-     bepaalt dat in het besluit van 27 november 2012 de zinsnede “totdat een maximum van
€ 100.000,- zal zijn bereikt.” wordt vervangen door: “totdat een maximum van
€ 40.000,- zal zijn bereikt.”;
-     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
-     draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 156,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,- te betalen aan appellant.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir in aanwezigheid van
mr. N.W.A. Verrijt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 april 2014.
w.g. H.A.B. van Dorst-Tatomir 	 w.g. N.W.A. Verrijt