ECLI:NL:RVS:2015:2056
Raad van State — Uitspraak 


201410515/1/A3.
Datum uitspraak: 1 juli 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 november 2014 in zaak nr. 14/3266 in het geding tussen:
[appellante sub 2]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2013 heeft de minister aan [appellante sub 2] een bestuurlijke boete van € 11.250,00 opgelegd.
Bij besluit van 18 april 2014 heeft de minister het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 november 2014 heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 april 2014 vernietigd, het besluit van 16 december 2013 herroepen en de hoogte van de boete vastgesteld op € 5.000,00. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[appellante sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en een verweerschrift ingediend.
De minister heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juni 2015, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. R.W.J. Crommelin en mr. I. Beurmanjer-de Lange, beiden werkzaam bij het ministerie, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [medewerker], werkzaam bij [appellante sub 2], en mr. B. Scheffer, werkzaam bij Koninklijke Metaalunie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet) worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
Ingevolge het tiende lid is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur, voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
Ingevolge artikel 33, tweede lid, wordt als overtreding aangemerkt het niet naleven van artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding.
Ingevolge artikel 34, vijfde lid, stelt de minister beleidsregels vast waarin is aangegeven hoe de hoogte van de op te leggen bestuurlijke boete wordt bepaald.
Ingevolge artikel 3.5, derde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) worden werkzaamheden aan of in de nabijheid van een elektrische installatie slechts uitgevoerd, indien de installatie of het gedeelte waaraan of in de nabijheid waarvan wordt gewerkt, spanningsloos is.
Ingevolge artikel 9.1 is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld.
Ingevolge artikel 9.9c, eerste lid, wordt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in artikel 3.5, derde lid, aangemerkt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd van de tweede categorie.
1.1. De minister heeft, gelet op het bepaalde in artikel 5:46, vierde lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht, in plaats van toepassing van de op 23 november 2012 geldende Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving het boetebedrag berekend overeenkomstig de op 1 januari 2013 in werking getreden Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel), nu deze Beleidsregel voor [appellante sub 2] de gunstigste bepalingen bevat.
Volgens artikel 1, derde lid, van de Beleidsregel worden bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 33, eerste en tweede lid, en artikel 34 van de Arbowet zeven categorieën normbedragen onderscheiden. Het vijfde normbedrag bedraagt € 4500,00.
Volgens het achtste lid zijn de in het derde lid genoemde normbedragen uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor bedrijven of instellingen met 500 of meer werknemers. Voor bedrijven of instellingen met 40 tot en met 99 werknemers wordt het boetebedrag verlaagd tot 50 procent van het normbedrag.
Volgens het tiende lid kunnen bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
a. bij een arbeidsongeval dat leidt tot de dood worden de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vijf;
b. (..);
c. (..);
d. (..).
Volgens het elfde lid kunnen bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en achtereenvolgens leiden tot verlaging van het normbedrag:
1o. indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd, een veilige werkwijze heeft ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van de Arbeidsomstandighedenwetgeving, deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld en de verdere nodige maatregelen heeft getroffen wordt de bestuurlijke boete gematigd met een derde;
2o. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de bestuurlijke boete gematigd met nog een derde; en
3o. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen bestuurlijke boete opgelegd.
Volgens de bijlage wordt voor overtreding van artikel 3.5, derde lid van het Arbobesluit een boete opgelegd van de categorie vijf.
2. In een door een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW op 17 april 2013 opgemaakt boeterapport is vermeld dat hem het volgende is gebleken. Op 23 november 2012 waren vier personen, waarvan drie werknemers van [appellante sub 2], bezig met het plaatsen van een hekwerk rond een parkeerplaats. Bij het graven van een gat in de grond door een kraanmachinist werd een elektriciteitskabel losgetrokken uit een stopcontact voor buitengebruik. Een voorman van [appellante sub 2] heeft de aanwezige medewerkers mondeling geïnstrueerd van de bekabeling af te blijven. Een van de werknemers van [appellante sub 2] heeft geprobeerd de losgetrokken kabel opnieuw op het stopcontact aan te sluiten. Hij is hierbij onder spanning komen te staan en als gevolg hiervan overleden.
Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 16 december 2013 heeft de minister aan [appellante sub 2] een bestuurlijke boete van € 11.250,00 opgelegd, omdat [appellante sub 2] volgens de minister artikel 3.5, derde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden, doordat de losgetrokken elektriciteitskabel niet spanningsloos was gemaakt.
3. De rechtbank heeft overwogen dat [appellante sub 2] niet voldoet aan de eerste grond voor matiging zoals opgenomen in artikel 1, elfde lid, aanhef en onder 1, van de Beleidsregel. De overige matigingsgronden kunnen volgens de rechtbank op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel pas aan de orde komen indien aan de eerste wordt voldaan. In aanvulling op het beleid ziet de rechtbank aanleiding de boete op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb te matigen tot een bedrag van € 5.000,00. Daartoe heeft de rechtbank onder andere van belang geacht dat [appellante sub 2] met de door haar opgestelde risico-inventarisatie en -evaluatie (hierna: RIE) een veilige werkwijze heeft ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van de Arbeidsomstandighedenwetgeving.
Het hoger beroep van [appellante sub 2]
4. [appellante sub 2] betoogt dat zij artikel 3.5, derde lid, van het Arbobesluit niet heeft overtreden. Daartoe voert zij aan dat niet aan of in de nabijheid van een elektrische installatie werd gewerkt, nu de voorman na het lostrekken van de kabel de werknemers mondeling heeft geïnstrueerd om van de bekabeling af te blijven.
4.1. In het boeterapport van 17 april 2013 is vermeld dat de door [appellante sub 2] te graven gaten in de grond 70 cm diep moesten worden en de bekabeling op ongeveer 60 cm diep lag. Bij het graven met een kraanmachine is een elektriciteitskabel losgetrokken uit een stopcontact voor buitengebruik. De voorman van [appellante sub 2] is door de opdrachtgever op de hoogte gebracht van de aanwezigheid van een elektrische kabel en het stopcontact ter plaatse van de te verrichten werkzaamheden. Bovendien bevonden zich lantaarnpalen in de directe omgeving van het graafwerk en die waren goed zichtbaar. Nu aldus aan de medewerkers van [appellante sub 2] bekend was dat de werkzaamheden in de nabijheid van een elektrische installatie werden uitgevoerd, diende de installatie spanningsloos te zijn. Niet in geschil is dat de installatie niet spanningsloos is gemaakt alvorens het graafwerk werd begonnen. De minister heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat [appellante sub 2] artikel 3.5, derde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden.
Het betoog faalt.
Het hoger beroep van de minister
5. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb de boete heeft gematigd tot een bedrag van € 5.000,00. Nu niet aan de eerste matigingsgrond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel is voldaan, bestond volgens de minister geen aanleiding voor matiging. Voorts kunnen volgens de minister inspanningen van de werkgever slechts tot matiging leiden indien zij het naleven van de wet wezenlijk dichterbij hebben gebracht. De minister voert aan dat [appellante sub 2] geen veilige werkwijze heeft ontwikkeld, nu een veilige werkwijze slechts eruit kan bestaan dat de elektrische installatie spanningsloos wordt gemaakt, voordat met de graafwerkzaamheden in de nabijheid daarvan wordt begonnen. Gelet hierop heeft de rechtbank volgens de minister ten onrechte betekenis toegekend aan de rol van het slachtoffer. De rechtbank heeft eveneens ten onrechte waarde gehecht aan het feit dat [appellante sub 2] het voorschrift niet eerder heeft overtreden, nu de Arbowet voorziet in verhoging van de boete bij recidive. Tot slot voert de minister aan dat de rechtbank in de ernst van de overtreding aanleiding had moeten zien om de boete op een hoger bedrag vast te stellen en dat de rechtbank geen rekening heeft gehouden met de belangen van werknemers en de doelen van de Arbeidsomstandighedenwetgeving.
5.1. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van voormelde bepalingen van de Arbowet en het Arbobesluit om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
5.2. In de RIE van [appellante sub 2] is voor zover hier van belang vermeld dat elektrische installaties periodiek worden gekeurd door een interne deskundige, dat groot onderhoud door externe firma’s wordt gedaan en dat werknemers ervan op de hoogte zijn dat zij zelf geen werkzaamheden mogen uitvoeren aan elektrische installaties. In de taakrisicoanalyse monteur staat bij "kabels en leidingen" vermeld "graven van proefsleuven, geen interventie bij schade/ gevaar, derden inschakelen". In een "instructie graven en heien" staat dat er, voordat men met graafwerkzaamheden begint, moet worden nagegaan of zich ter plaatse of in de nabijheid van te graven putten of sleuven gas-, water-, of elektriciteitsleidingen bevinden. Voorts staat hierin vermeld dat het aan te raden is om vooraf met de hand een proefsleuf te maken. In het bedrijfsreglement staat dat werknemers werkzaam in de montage verplicht zijn om het Veiligheid Gezondheid en Milieu Checklist Aannemers (VCA)-certificaat in bezit te hebben. Door cursussen en toolbox-meetings houdt [appellante sub 2] de kennis over veilig werken van werknemers actueel. De voorman is geïnformeerd over de aanwezigheid van een kabel ter plekke van het werk. In het werkdossier van de werkzaamheden die werden uitgevoerd op de dag van de overtreding staat onder "let op" vermeld: "lijn goed doornemen en proefsleuven graven".
5.3. Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.2. is overwogen, heeft [appellante sub 2] de risico’s van de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voortgedaan voldoende geïnventariseerd, een veilige werkwijze ontwikkeld en voldoende instructies gegeven. Dat die ter plekke niet zijn nageleefd doet, anders dan de minister meent, niet aan die inspanningen af. Reeds hierom heeft de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, de opgelegde boete gematigd tot een bedrag van € 5.000,00. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank in de ernst van de overtreding of de belangen van werknemers en de doelen van de Arbeidsomstandighedenwetgeving aanleiding had moeten zien de boete op een hoger bedrag vast te stellen.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
III. bepaalt dat van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een griffierecht van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) voor de behandeling van het hoger beroep wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Neuwahl
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2015
280-819.