ECLI:NL:PHR:2014:1719
Parket bij de Hoge Raad — Uitspraak 


Nr. 13/02972
Zitting: 1 juli 2014
Mr. [NAAM]:
[verdachte]
1. Verdachte is door de Rechtbank Den Haag ter zake van “het door verdachte niet voldoen aan een bevel van een ambtenaar van politie strekkend tot het vervolgen van zijn weg of tot het zich, in een door de ambtenaar van politie aangewezen richting, verwijderen, terwijl hij, verdachte, aanwezig was bij een tot toeloop van publiek aanleiding gevende gebeurtenis, waardoor er wanordelijkheden dreigden te ontstaan” strafbaar verklaard onder de bepaling dat hem geen straf of maatregel wordt opgelegd.
2. Namens verdachte heeft mr. W. Römelingh, advocaat [NAAM]'s-Gravenhage, twee middelen van cassatie voorgesteld.
3. Het
eerste middel
klaagt dat op ontoereikende gronden is verworpen het verweer dat de verdachte moet worden vrijgesproken omdat de vordering door de politie, waaraan hij niet heeft voldaan, niet krachtens een wettelijk voorschrift is geschied.
4. Ten laste van de verdachte is bewezen verklaard:
“dat verdachte, te 's-Gravenhage, op 21 april 2012, geen gevolg heeft gegeven aan een daartoe strekkend bevel van een ambtenaar van politie om zijn weg te vervolgen en/of zich in de, door die ambtenaar van politie, aangewezen richting te verwijderen, zulks terwijl hij, verdachte, op of aan de weg, het Tournooiveld, aanwezig was bij een tot toeloop van publiek aanleiding gevende gebeurtenis waardoor er wanordelijkheden dreigden te ontstaan.”
5. Het bewezenverklaarde is gekwalificeerd als overtreding van art. 2:1 lid 2 APV Den Haag. Art. 2:1 APV Den Haag luidde ten tijde van het bewezenverklaarde feit, voor zover van belang:
“1. Het is verboden op de weg deel te nemen aan een samenscholing, onnodig op te dringen of door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden.
2. Eenieder, die op de weg aanwezig is bij enig voorval waardoor er wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan, of bij een tot toeloop van publiek aanleiding gevende gebeurtenis waardoor er wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan, dan wel zich bevindt in of aanwezig is bij een samenscholing, is verplicht op een daartoe strekkend bevel van een ambtenaar van politie zijn weg te vervolgen of zich in de door hem aangewezen richting te verwijderen.”
6. Het door het middel bedoelde verweer is door de Rechtbank als volgt verworpen:
“9. Uit vaste jurisprudentie van de Hoge Raad, ingezet sinds 2008, blijkt dat artikel 2 van de Politiewet een algemene taakomschrijving voor de politie bevat en niet (langer) kan worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift op basis waarvan vorderingen of bevelen kunnen worden gegeven, waaraan, op straffe van overtreding van artikel 184, eerste lid, Wetboek van Strafrecht ("WvS"), moet worden voldaan.
Sinds deze jurisprudentie kan overtreding van het bevel als bedoeld in artikel 2:1 lid 2 model-APV, niet meer strafrechtelijk worden vervolgd op grond van artikel 184 lid 1 WvS, maar wel op grond van een strafbaarstelling in de model-APV zelf (artikel 6:1 model-APV) {Kamerstukken II, 2012-2013, 29628, nr.292). Nu verdachte niet is vervolgd op grond van artikel 184 WvS in samenhang met artikel 2:1 APV Den Haag, maar op basis van de artikelen 2:1 en 6:1 APV Den Haag, treft het verweer van verdachte op dit punt geen doel.”
7. Bij zijn arrest van 29 januari 2008, ECLI:NL:HR:2008:BB4108, NJ 2008, 206
oordeelde de Hoge Raad dat art. 2 Politiewet 1993 (thans art. 3 Politiewet 2012; WHV) een algemene taakomschrijving voor de politie bevat en niet kan worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift op basis waarvan vorderingen of bevelen kunnen worden gegeven waaraan op straffe van overtreding van art. 184, eerste lid, Sr moet worden voldaan.
8. Over art. 10, leden 1 en 2, APV ’s Hertogenbosch 1996, welke bepaling geheel gelijkluidend is aan het hiervoor aangehaalde art. 2:1, leden 1 en 2 APV Den Haag, oordeelde de Hoge Raad
:
“3.2. De tenlastelegging van feit 1 is toegesneden op art. 184, eerste lid, Sr. Die bepaling eist een "krachtens wettelijk voorschrift" gedane vordering. Een dergelijk voorschrift moet uitdrukkelijk inhouden dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het doen van een vordering (vgl. HR 29 januari 2008, LJN BB4108, NJ 2008/206).
3.3. De tenlastelegging en bewezenverklaring houden in dat de vordering van de daar genoemde hoofdagenten aan de verdachte om te vertrekken is gedaan krachtens art. 10 van de Algemene Plaatselijke Verordening 's-Hertogenbosch 1996. In aanmerking genomen dat deze bepaling, die in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 13 is weergegeven, niet uitdrukkelijk inhoudt dat de ambtenaar van politie is gerechtigd tot het doen van een vordering als waarvan te dezen sprake is, is de bewezenverklaring, voor zover deze inhoudt dat de vordering "krachtens wettelijk voorschrift" is gedaan, niet naar de eis der wet met redenen omkleed.”
9. De in het vonnis genoemde brief van de Minister van Veiligheid en Justitie houdt – voor zover van belang en met inbegrip van de hier niet vermelde voetnoten - in:
“In het Algemeen Overleg dat ik op 21 december 2011 met uw Kamer voerde over de weerbaarheid van de Nederlandse politie (Kamerstuk 29 628, nr. 290) heb ik toegezegd een aantal onderwerpen in een brief nader toe te lichten. Met deze brief doe ik deze toezegging gestand. Ik zal achtereenvolgens ingaan op de bevelsbevoegdheid voor de politie, de capacitaire gevolgen van de weerbaarheidstrainingen, de financiering van het programma weerbaarheid, de wenselijkheid van wettelijke borging van de zorg voor politiemensen, de mogelijkheid tot invoering van dienstsport, de selectie van aspiranten en de motie Çörüz over het veteranenbeleid bij de politie. (…).
Bevelsbevoegdheid politie
Op grond van artikel 2 van de Politiewet heeft de politie de bevoegdheid om bevelen te geven. Deze bevelen dienen ter feitelijke handhaving van de openbare orde, bijvoorbeeld bij opstootjes, bemoeienis bij aanhouding en het samenkomen van groepen. Op 29 januari 2008 heeft de Hoge Raad bepaald dat het negeren van een politiebevel dat op grond van artikel 2 Politiewet is gegeven niet strafbaar is op grond van artikel 184, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht. Dit artikel stelt het negeren van een krachtens wettelijk voorschrift gegeven ambtelijk bevel strafbaar. Artikel 2 Politiewet bevat de algemene taakomschrijving van de politie en kan niet worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift in de zin van artikel 184, eerste lid Sr, aldus de Hoge Raad. Het arrest betekent dat de politie een op grond van artikel 2 gegeven bevel niet langer strafrechtelijk kan handhaven op grond van artikel 184, eerste lid, Sr. Het arrest van de Hoge Raad houdt echter
niet
in dat uit artikel 2 Politiewet niet langer een bevoegdheid kan worden afgeleid om een burger bevelend toe te spreken.
Dit kan nog steeds. Ook kan de politie de persoon in kwestie fysiek verwijderen indien hij geen gehoor geeft aan het bevel. Verzet daartegen is strafbaar. Om bij niet naleving van bepaalde politiebevelen nog steeds tot strafrechtelijke vervolging te kunnen overgaan, is in samenspraak met politie, OM en VNG naar een werkbaar alternatief gezocht. Deze constructie is gevonden in artikel 2:1, tweede lid van de model- APV. In dit artikel is een gebodsbepaling opgenomen inhoudende het bevel zich te verwijderen in geval van een voorval of bij toeloop van publiek waardoor ongeregeldheden dreigen te ontstaan. Het is in deze situaties dat het gemis van de mogelijkheid om te vervolgen zich in de praktijk voordoet. Het niet opvolgen van de gebodsbepaling- en dus het politiebevel- is strafbaar gesteld in hoofdstuk 6 van de model- APV. Via de APV kan het negeren van een bevel van de politie dus worden vervolgd. Ik heb op 13 april 2011 de gemeenten, de hoofdofficieren en de korpschefs van politie van het een en ander op de hoogte gebracht. Het College van P-G’s heeft de strafbaarstelling en gronden tot verbalisering c.q. vervolging in een brief van 3 maart 2011 aan het OM uiteengezet. Gemeenten werd geadviseerd de APV aan te passen conform de model-APV. De politie en het OM werden gevraagd in het vervolg het negeren van een politiebevel te vervolgen via de APV in plaats van artikel 184, eerste lid Sr. Deze constructie is nog steeds goed werkbaar. Voorwaarde is uiteraard wel dat alle gemeenten hun APV’s conform de model-APV aanpassen en dat politie en OM vervolgens strafrechtelijk handhaven op grond van de strafbepalingen van de APV. De burgemeesters van alle gemeenten zal ik daarom schriftelijk verzoeken om – voor zover dit nog niet is gebeurd – thans met voortvarendheid dienovereenkomstig te regelen en die oplossingsrichting ook in de driehoek te bespreken. Voorts zal ik de burgemeesters – en via hen de andere partners in de lokale driehoek – verzoeken om mij te informeren over de ervaringen met deze constructie in de praktijk. Het is mijn intentie om, in samenwerking met het college van procureurs-generaal, aldus te monitoren of het handhaven van een politiebevel via de APV in de praktijk voldoende adequaat.”
10. Het middel stelt de vraag aan de orde of de opvatting van de Minister juist is, dus of bij gemeentelijke verordening inderdaad kan worden voorzien in strafbaarheid van handelen in strijd met bevelen van de politie gebaseerd op art. 2 Politiewet 1993, thans art. 3 Politiewet 2012.
11. In het hiervoor aangehaalde HR 29 januari 2008, ECLI:NL:HR:2008:BB4108, NJ 2008, 206 laat de Hoge Raad zich niet over deze vraag uit. Deze was daar ook niet aan de orde. Daar ging het over de vraag of art. 2 Politiewet 1993 kon worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift op basis waarvan vorderingen of bevelen konden worden gegeven waaraan op straffe van overtreding van art. 184, eerste lid, Sr moest worden voldaan. De Hoge Raad oordeelde van niet. Art. 184, eerste lid, Sr eist een "krachtens wettelijk voorschrift" gedane vordering. Een dergelijk voorschrift moet uitdrukkelijk inhouden dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het doen van een vordering. Art. 2 Politiewet 1993 voldoet niet aan die eis omdat dit artikel niet meer bevat dan een algemene taakomschrijving voor de politie, aldus de Hoge Raad.
12. Brouwer en Schilder
zijn van mening dat de gemeentelijke wetgever geen eigenstandige bevelsbevoegdheid aan de politie kan toekennen indien de formele wetgever daarvan – zoals ten aanzien van art. 2 Politiewet 1993, thans art. 3 Politiewet 2012 - heeft afgezien. Zij werpen de vraag op of gemeenteraden het gemis van een sanctie op formeel wetsniveau op lokaal niveau kunnen compenseren. Staat dit, aldus genoemde schrijvers, niet haaks op het uitputtende karakter van de Politiewet 1993? Voorts vragen zij zich af of de Hoge Raad de eis van een uitdrukkelijke bevelsbevoegdheid niet evenzeer op APV-niveau zal stellen voor strafrechtelijke sanctionering van niet-naleving van een politiebevel: “Het arrest van 2008 valt wellicht ook in een bredere context te plaatsen, in die zin dat een veroordeling ter zake van niet-naleving van een ambtelijk bevel vanuit democratisch perspectief slechts mogelijk is indien hieraan een expliciete bevoegdheidheidsattributie ten grondslag ligt. Een dergelijke uitdrukkelijke bevoegdheidstoedeling in de APV — die nu nog ontbreekt — stuit echter af op eerdergenoemde bezwaren.”
13. Mevis
ziet art. 184 Sr als een formeel-wettelijke bepaling die de materie van het niet opvolgen van een ambtelijk bevel of vordering uitputtend regelt. Met zodanige uitputtende regeling van deze materie in de wet in formele zin acht hij bemoeienis van de gemeentelijke wetgever met dit onderwerp van de strafbaarstelling van het niet opvolgen van bevelen uitgesloten. Voor een specialis-bepaling van de lagere wetgever ziet hij dan ook geen ruimte.
14. Weegt tegen deze argumenten op hetgeen de Minister stelt, te weten dat het arrest van de Hoge Raad
niet inhoudt dat uit artikel 2 Politiewet niet langer een bevoegdheid kan worden afgeleid om een burger bevelend toe te spreken, alsmede dat de politie de persoon in kwestie fysiek kan verwijderen indien hij geen gehoor geeft aan het bevel en dat verzet daartegen strafbaar is? Naar mijn mening is dat niet het geval. De argumentatie van de Minister raakt niet aan de vraag of de raad van een gemeente bij verordening straf kan stellen op het niet-naleven van een op art. 2 Politiewet 1993, thans art. 3 Politiewet 2012 - gebaseerd bevel. De behoefte aan strafbaarheid lijkt de doorslag te geven. Dat is opvallend, omdat bij invoering van de nieuwe Politiewet aan de onderhavige kwestie in het geheel geen aandacht is besteed hoewel – gelet op de tijd waarin de hiervoor aangehaalde arresten zijn gewezen - wel bekend moet zijn geweest dat hier sprake was van een leemte in de wet.
15. Het onderhavige art. 2:1 lid 2 APV Den Haag komt ook voor in een oude modelverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). In de toelichting op die bepaling werd aanvankelijk (augustus 1994) gesteld:
“Een rechtstreekse toekenning van uitvoeringsbevoegdheden aan ambtenaren door de gemeentelijke wetgever is niet mogelijk. Afzonderlijke vermelding verdient echter de figuur dat een door een politieambtenaar gegeven aanwijzing, last, bevel of oordeel een element vormt van een strafbepaling. Een voorbeeld van zo'n bepaling is gegeven in het tweede lid van dit artikel. Het geven van de aanwijzing e.d. is dan niet zozeer aan te merken als het uitvoeren van de raadsverordening in de zin van artikel 162 of artikel 174 Gemeentewet, maar als het constateren van een feitelijke toestand, als in de verordening bedoeld. Dit is nodig indien een situatiebeoordeling nodig is voor de reële toepasbaarheid van een strafbepaling.
Aan de politieambtenaar mag slechts een begrensde 'bevoegdheid' (tot het geven van aanwijzingen e.d.) worden gegeven, namelijk om in die gevallen dat iets voor regeling in bijzonderheden niet vatbaar is, naar gelang van de omstandigheden ter plaatse te beoordelen of de in de desbetreffende APV-bepaling verboden toestand feitelijk aanwezig is. De aanwijzing, last e.d. vormt een voorwaarde voor de toepasselijkheid van de strafbepaling; zij is bestanddeel van het strafbare feit.
De rechter blijft volkomen vrij in beoordeling van het bewezene. Indien de rechter van oordeel is dat de politieambtenaar in zijn waardering van de gedraging heeft misgetast, laat hij de desbetreffende strafbepaling buiten toepassing. Het gaat hier niet om niet reeds bestaande politiebevoegdheden. In oudere jurisprudentie oordeelde de Hoge Raad dat deze bevoegdheden 'eigenaardig tot de werkkring der politie behoren' (als bedoeld in artikel 223, lid 2, van de gemeentewet (oud))!
Thans kan deze bevoegdheid gestoeld worden op de artikelen 2 en 12 Politiewet. Artikel 2 draagt aan de politie de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde op, waaronder blijkens artikel 12 de handhaving der openbare orde begrepen is. Deze taak is wel omschreven als: het zoveel mogelijk met onmiddellijke maatregelen in redelijk ordelijke banen leiden van het leven 'op straat' ('voor publiek toegankelijke plaatsen') alsmede de onmiddellijke zorg voor de veiligheid van persoon en goed.
Volgens de jurisprudentie impliceert de in de artikelen 2 en 12 omschreven taak van de politie de bevoegdheid tot het geven van bevelen ter handhaving van de openbare orde c.a. Deze bevoegdheid wordt in feite herhaald als van een gemeentelijke strafbepaling een aanwijzing, last, bevel of oordeel van een politieambtenaar een element vormt. (…)”
16. Later (april 2002) is deze toelichting vervangen door de volgende toelichting:
“Aan de politieambtenaar mag slechts een begrensde “bevoegdheid” (tot het geven van aanwijzingen e.d.) worden gegeven, namelijk om in die gevallen dat iets voor regeling in bijzonderheden niet vatbaar is, naar gelang van de omstandigheden ter plaatse te beoordelen of de in de desbetreffende APV bepaling verboden toestand feitelijk aanwezig is. De aanwijzing, last e.d. vormt een voorwaarde voor de toepasselijkheid van de strafbepaling; zij is bestanddeel van het strafbare feit.
De rechter blijft volkomen vrij in de beoordeling van de feiten. Als de rechter meent dat de politieambtenaar in zijn waardering van de gedraging heeft misgetast, laat hij de strafbepaling buiten toepassing. Het gaat hier om bestaande politiebevoegdheden. Deze bevoegdheid berust op de artikelen 2 en 12 Politiewet. Artikel 2 draagt aan de politie de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde op, waaronder blijkens artikel 12 de handhaving van de openbare orde. Deze bevoegdheid wordt in feite herhaald als van een gemeentelijke strafbepaling een aanwijzing, last, bevel of oordeel van een politieambtenaar een element vormt.
De aanvullende bevoegdheid van de gemeentelijke wetgever op de artikelen 184 en 186 Wetboek van Strafrecht (WvSr) is meermalen door de Hoge Raad erkend. De sanctionering van het niet opvolgen van een krachtens een APV bepaling gegeven politiebevel gebeurt op grond van de artikelen 184 of 186 WvSr of op grond van artikel 154 Gemeentewet. Het opzettelijk niet voldoen aan een dergelijk bevel levert het strafbare feit van artikel 184 WvSr op en bij samenscholingen van artikel 186 WvSr. (…)”
De toelichting op art. 2:1 lid 2 APV Den Haag is gelijk aan deze laatste toelichting.
17. Aan de vraag of de hiervoor aangehaalde bepaling verenigbaar is met art. 2 Politiewet 1993 wordt in deze toelichtingen vrijwel voorbijgegaan. Volstaan wordt met de opmerking dat de gemeentelijke strafbepaling de bevoegdheid, vervat in art. 2 Politiewet 1993 in feite herhaalt. Dat is echter niet het geval. Volgens de Hoge Raad
kon art. 2 Politiewet 1993 juist niet worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift op basis waarvan strafrechtelijk gesanctioneerde vorderingen of bevelen konden worden gegeven. Deze bepaling bevat, aldus de Hoge Raad, niet meer dan niet meer dan een algemene taakomschrijving voor de politie.
18. De huidige modelverordening bevat de volgende bepaling:
“Artikel 2:1 Samenscholing en ongeregeldheden
1. Het is verboden op een openbare plaats deel te nemen aan een samenscholing, onnodig op te dringen of door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot ongeregeldheden.
2. Degene die op een openbare plaats
a. aanwezig is bij een voorval waardoor ongeregeldheden ontstaan of dreigen te ontstaan;
b. aanwezig is bij een gebeurtenis die aanleiding geeft tot toeloop van publiek waardoor ongeregeldheden ontstaan of dreigen te ontstaan; of
c. zich bevindt in of aanwezig is bij een samenscholing;
is verplicht op bevel van een ambtenaar van politie zijn weg te vervolgen of zich in de door hem aangewezen richting te verwijderen.
3(..)”
Deze bepaling verschilt niet wezenlijk van de hiervoor genoemde bepaling uit de oude modelverordening. De toelichting verschilt wel. Deze luidt:
“Eerste lid
Het begrip “samenscholing” is ontleend aan artikel 186 WvSr: “Hij die opzettelijk bij gelegenheid van een volksoploop zich niet onmiddellijk verwijdert na het derde door of vanwege het bevoegde bestuursorgaan gegeven bevel, wordt, als schuldig aan deelneming aan samenscholing, gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie.”
Zie hierover de in het commentaar bij het tweede lid genoemde jurisprudentie. Onder omstandigheden is het denkbaar dat een samenscholing het karakter heeft van bijvoorbeeld een betoging. Gelet op de Wet openbare manifestaties moeten dit soort samenscholingen van de werking van dit artikel uitgezonderd worden. In het vijfde lid is dit dan ook gebeurd.
Tweede lid
In het tweede lid wordt aan de burger de verplichting opgelegd om zich op bevel van een politieambtenaar te verwijderen van een openbare plaats bij (dreigende) ongeregeldheden.
De bevoegdheid van de politie om bevelen te geven volgt uit artikel 2 Politiewet. Artikel 2:1, tweede lid van de model-APV bevat het geven van een bevel in een concreet geval. Overtreding van een dergelijk bevel wordt strafbaar gesteld via opname van artikel 2:1, tweede lid in artikel 6:1 van de (model)APV.
Ook in het proces- verbaal en de tenlastelegging moet het niet opvolgen van het politiebevel worden vervolgd op grond van overtreding van artikel 2:1 jo. het desbetreffende strafartikel van de gemeentelijke APV (artikel 6:1 van de model-APV).
Naast de politiebevelen ex artikel 2:1- model-APV blijven uiteraard ook de bevelen van de burgemeester in het kader van diens openbare-ordebevoegdheden mogelijk. Bevelen van de burgemeester, bijvoorbeeld op grond van de Gemeentewet, of aanwijzingen in het kader van de Wet Openbare Manifestaties die de politie in mandaat uitvoert en die niet worden opgevolgd, kunnen nog steeds strafbaar worden gesteld op grond van artikel 184, eerste lid Wetboek van Strafrecht.
Jurisprudentie
Oordeel van de politie is element van gemeentelijke strafbepaling. HR 12 02 1940, NJ 140, 622, AB 1940, p. 744, Gst. 1940, p. 125 (Haags tippelverbod). Zie ook: HR 02 06 1903, W. 7938, Gst., 2715 (APV Amsterdam); HR 20 01 1936, NJ 1936, 343, Gst. 1936, p. 90, AB 1936, p. 558 (APV Amsterdam); HR 03 06 1969, NJ 1969, 411, AB 1970, p. 17, OB 1971, XIV.3, nr. 30391, NG 1970, p. 616 m.nt. H.R.G. Veldkamp (APV Amsterdam) en HR 17 03 1970, NJ 1970, 331, OB 1971, X.4, nr. 31108, NG 1971, p. 292 (APV Arnhem).
Van een volksoploop ex artikel 186 WvSr is sprake als een menigte zich verzamelt. De openbare orde hoeft niet te worden verstoord. HR 26-02-1991, NJ 1991, 512 en HR 14-01-1992, NJ 1992, 380.
Relatie tussen APV bepaling en artikel 184 en 186 WvSr. Aanvulling van de gemeentelijke wetgever erkend. HR 02 06 1903, W. 7938 (APV Amsterdam) en HR 25 06 1963, NJ 1964, 239 m.nt. B.V.A. Röling (samenscholingsarrest).
HR 29-01-2008, NJ 2008, 206, LJN BB4108: Voor een bevel of vordering ‘krachtens wettelijk voorschrift’ gedaan als bedoeld in art. 184, eerste lid, Sr is vereist dat het betreffende voorschrift uitdrukkelijk inhoudt dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het geven van een bevel of het doen van een vordering. Art. 2 Politiewet 1993 bevat een algemene taakomschrijving voor de politie en kan niet worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift op basis waarvan vorderingen of bevelen kunnen worden gegeven waaraan op straffe van overtreding van art. 184, eerste lid, Sr moet worden voldaan. Art. 2 Politiewet 1993 kan wel worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift ter uitvoering waarvan de in art. 184 Sr bedoelde ambtenaren handelingen kunnen ondernemen waarvan het beletten, belemmeren of verijdelen overtreding van art. 184, eerste lid, Sr kan opleveren.
LJN BM9992, Gerechtshof 's-Hertogenbosch, 30 juni 2010: Nu art. 7 APV Tilburg niet uitdrukkelijk bepaalt dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het doen van een vordering als bedoeld in art. 184 Sr, wordt de verdachte vrijgesproken van de ten laste gelegde overtreding van art. 184 Sr.
LJN BO4382, Gerechtshof Leeuwarden, 16 november 2010: Aan verdachte is onder 2 ten laste gelegd dat hij opzettelijk een bevel of vordering krachtens artikel 2.3.1.7. en/of 2.1.1.1. van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente [gemeente] (hierna: APV), in elk geval krachtens enig wettelijk voorschrift, niet heeft opgevolgd. Het in artikel 184, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr) beschreven misdrijf vereist een krachtens wettelijk voorschrift gedane vordering. Een dergelijk voorschrift moet uitdrukkelijk inhouden dat de betrokken ambtenaar gerechtigd is tot het doen van een vordering. Het hof overweegt dat de artikelen 2.3.1.7. en 2.1.1.1. van de APV niet uitdrukkelijk een dergelijke bevoegdheid bevatten. Derhalve zijn deze artikelen geen "wettelijk voorschrift" in de zin van artikel 184, eerste lid, Sr. Voorts kan ook artikel 2 van de Politiewet 1993 niet worden aangemerkt als een wettelijk voorschrift op basis waarvan vorderingen of bevelen kunnen worden gegeven, waaraan op straffe van overtreding van artikel 184 van het Wetboek van Strafrecht moet worden voldaan.”
Ook deze toelichting gaat voorbij aan de vraag of de gemeentelijke wetgever straf kan stellen op het niet opvolgen van bevelen als de formele wetgever strafbaarheid daarvan achterwege heeft gelaten. Volstaan wordt de opmerking dat de art. 184 en 186 Sr niet in de weg staan aan aanvulling met de onderhavige APV-bepaling. Daarbij wordt verwezen naar HR 2 juni 1903, W. 7938 (APV Amsterdam), waarin inderdaad is geoordeeld dat art. 186 Sr zich niet verzet tegen een APV-bepaling die straf stelt op het niet gehoorzamen aan een bevel van een politieambtenaar. Tevens wordt genoemd HR 25 juni 1963, NJ 1964, 239 m.nt. B.V.A. Röling (samenscholingsarrest). Dit arrest heeft echter niet betrekking op de vraag of art. 184 en/of 186 Sr een dergelijke aanvulling toelaat.
19. De onderhavige bepaling van de APV Den Haag is opgenomen in Hoofdstuk 2 Openbare orde. Dat punt is tot nu toe niet aan de orde geweest. Toch is dat voor de onderhavige zaak niet zonder belang. In HR 11 oktober 2005, ECLI:NL:HR:2005:AS9224 werd namelijk overwogen:
“3.5. Art. 2.4.1 (oud) APV Nijmegen luidt:
"Het is degenen aan wie dit door of namens burgemeester en wethouders in het belang van de openbare orde of zedelijkheid is bekendgemaakt, verboden zich anders dan in een openbaar middel van vervoer te bevinden op of aan door burgemeester en wethouders aangewezen wegen en plaatsen gedurende de uren daarbij genoemd. Dit verbod geldt gedurende de in de bekendmaking genoemde periode van ten hoogste twaalf weken."
(…)
3.7.1. Ten slotte bevat het middel de klacht dat het Hof ten onrechte heeft geoordeeld dat voormeld art. 2.4.1 APV Nijmegen verbindend is.
3.7.2. Opmerking verdient vooreerst dat het Hof met juistheid heeft aangenomen dat het die vraag had te beoordelen ongeacht het feit dat de verdachte niet de daartoe openstaande, met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft benut. Die enkele omstandigheid heeft immers niet tot gevolg dat de strafrechter, die geroepen is te oordelen over een tegen de verdachte gerezen verdenking van overtreding van een jegens hem uitgevaardigd verbod als het onderhavige, zich geen eigen oordeel behoort te vormen omtrent de verbindendheid van de aan dat verbod ten grondslag liggende regeling.
3.7.3. Voor de bespreking van dit onderdeel van het middel zijn de volgende bepalingen van de Gemeentewet van belang:
(i) art. 147, eerste lid, Gemeentewet, dat luidt:
"Gemeentelijke verordeningen worden door de raad vastgesteld voor zover de bevoegdheid daartoe niet bij de wet of door de raad krachtens de wet aan het college van burgemeester en wethouders of de burgemeester is toegekend."
(ii) art. 149 Gemeentewet, dat luidt:
"De raad maakt de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt."
(iii) art. 160, eerste lid, Gemeentewet, dat luidt:
"Het college is in ieder geval bevoegd:
a. (...)
b. beslissingen van de raad voor te bereiden en uit te voeren, tenzij bij of krachtens de wet de burgemeester hiermee is belast;
(...)"
(iv) art. 172, eerste lid, Gemeentewet, dat luidt:
"De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde."
3.7.4. De APV Nijmegen is een verordening als bedoeld in de art. 147 en 149 Gemeentewet. In die APV is art. 2.4.1 (oud), welke bepaling is getiteld "Verblijfsontzeggingen", ondergebracht in afdeling 4, luidende "Maatregelen tegen overlast en baldadigheid" van Hoofdstuk 2 met het opschrift "Openbare orde". Aldus heeft de raad van de gemeente Nijmegen, met gebruikmaking van zijn daartoe bij de Gemeentewet gegeven bevoegdheden - de uitzondering bedoeld in het eerste lid van art. 147 doet zich hier niet voor - bij verordening een regeling gegeven voor het in het belang van de openbare orde opleggen van een verblijfsontzegging aan een bepaald persoon. De uitvoering daarvan heeft hij opgedragen aan het college van burgemeester en wethouders.
3.7.5. Gelet op de bewoordingen en de plaatsing van art. 2.4.1 (oud) in Afdeling 4 van Hoofdstuk 2 van de APV Nijmegen ziet die bepaling op de feitelijke handhaving van de openbare orde. Met die feitelijke handhaving van de openbare orde is ingevolge art. 172 Gemeentewet uitsluitend de burgemeester belast. Dat brengt mee dat de gemeenteraad buiten zijn verordenende bevoegdheden is getreden door in art. 2.4.1 (oud) APV Nijmegen het college van burgemeester en wethouders, in plaats van de burgemeester, aan te wijzen als het bevoegde orgaan voor het opleggen van verblijfsontzeggingen als hier bedoeld. De APV Nijmegen moet dus in zoverre buiten toepassing blijven. Deze klacht van het middel is terecht voorgesteld.”
20. Gelet op de plaatsing van de onderhavige bepaling in Hoofdstuk 2 Openbare orde lijdt het mijns inziens geen twijfel dat deze bepaling betrekking heeft op de feitelijke handhaving van de openbare orde. Dat blijkt ook uit de inhoud van de bepaling. Deze houdt immers in dat ieder verplicht is te voldoen aan een bevel van een ambtenaar van politie zijn weg te vervolgen of zich in de door deze aangewezen richting te verwijderen indien men op de weg aanwezig is bij enig voorval waardoor er wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan, of bij een tot toeloop van publiek aanleiding gevende gebeurtenis waardoor er wanordelijkheden ontstaan of dreigen te ontstaan, dan wel zich bevindt in of aanwezig is bij een samenscholing. Typisch een geval van feitelijke handhaving van de openbare orde.
21. Met die feitelijke handhaving van de openbare orde is ingevolge art. 172 Gemeentewet uitsluitend de burgemeester belast. In feite belast art. 2:1 lid 2 (oud) APV Den Haag de ambtenaar van politie met voorbijgaan van de burgemeester met het handhaven van de openbare orde. Dat springt temeer in het oog wanneer wordt bedacht dat – zoals hiervoor aan de orde is geweest - art. 2 Politiewet 1993, thans art. 3 Politiewet 2012 niet de bevoegdheid geeft een bevel als in genoemde bepaling omschreven te geven. Belasting van een ambtenaar van politie met handhaving van de openbare orde is ook in strijd met art. 12 lid 1 Politiewet 1993 (thans: art. 11 lid 1 Politiewet 2012), dat immers bepaalt dat de politie staat onder gezag van de burgemeester indien zij optreedt ter handhaving van de openbare orde.
Een en ander brengt mee dat de gemeenteraad met art. 2:1 lid 2 (oud) APV Den Haag buiten zijn verordenende bevoegdheden is getreden.
De APV Den Haag moet dus in zoverre buiten toepassing blijven.
22. Gelet op art. 121 Gemeentewet kan ook nog de vraag onder ogen worden gezien of een APV-bepaling als de onderhavige in strijd is met de (formele) wet, in het bijzonder art. 184 Sr. Mijns inziens is dat niet het geval. Art. 184 Sr heeft betrekking op het niet opvolgen van ieder krachtens wettelijk voorschrift gegeven bevel, bedoelde bepaling alleen op een in een specifieke situatie gegeven bevel. Anders dan art. 184 Sr eist een dergelijke APV-bepaling geen opzet op het niet opvolgen van het bevel, maar die APV-bepaling behelst dan ook geen misdrijf maar een overtreding (art. 154 Gemeentewet). Tot strijd met art. 184 Sr leidt dit daarom niet.
23. In het kader van art. 121 Gemeentewet is voorts van belang
of art. 184 Sr uitputtend bedoeld is en dus een bepaling als de onderhavige niet “verdraagt”.
Daartoe is van belang dat de memorie van toelichting op art. 184 Sr (oorspronkelijk genummerd 199) inhoudt:
“III.
Belemmering van ambtelijke verrigtingen en niet voldoen aan ambtelijke bevelen
( artt. 199-204)
Art. 199 is bestemd tot vervanging van een groot aantal strafbepalingen, die thans in bijzondere wetten voorkomen. In plaats van die bepalingen, gelijk zij nu luiden, in het wetboek van strafregt op te nemen, is het verre verkiesselijk ze in een ruimer voorschrift zamen te vatten. Deze handelwijze beveelt zich uit een oogpunt van regelmaat en eenvoud krachtig aan, en maakt ook voor het vervolg dergelijke bepalingen in bijzondere wetten onnoodig.
De oorzaak namelijk van de groote menigte bijzondere bepalingen is gelegen in het gemis van aIgemeene voorschriften. Niet behoefte aan eene bijzondere regeling wegens den bijzonderen aard van het onderwerp, maar bij elk onderwerp dezeIfde behoefte aan eenige regeling, wegens het stilzwijgen der strafwet, riep de bijzondere bepalingen in het leven. Zoodra het wetboek van strafregt een algemeen voorschrift als hier wordt voorgesteld, inhoudt, mag men aannemen dat voortaan geene bijzondere bepalingen daarnevens zullen ontstaan en zoodoende het gevaar zal worden vermeden om, geIijk thans, een aantal strafbepalingen te hebben,
die volstrekt niet passen in het algemeene strafstelsel, noch in behoorlijk verband staan tot elkander en tot andere gelijksoortige voorschriften.
Let men op de ruime opvatting van wederspannigheid als verzet tegen alle ambtenaren en hunne gerequireerde helpers, zoo komt hier inzonderheid in aanmerking de feitelijke verhindering of belemmering, die zich op andere wijze uit dan door geweld of bedreiging met geweld, alsmede de weigering van het geven van inlichtingen.
In art. 199 zijn begrepen:
a.
(…)
(…)
u.
uit de wet van 31 Augustus 1853 (Staatsblad n°. 83), tot verzekering der uitvoering van sommige voorschriften van plaatselijke verordeningen:
32°. art. 1, weigering van toegang in de gevallen bij de gemeenteverordeningen bevolen, geene strafbepaling.
Wegens de plaatselijke verordeningen, ingevolge laatstgenoemde wetsbepaling vastgesteld, is in art. 199 de algemeene uitdrukking krachtens wettelijk voorschrift gekozen. Bovendien kon met het oog op deze bemoeijingen van gemeentewege het woord »staatstoezigt" niet gebezigd worden. Toezigt alléén is voldoende, daar de zinbouw aanwijst, dat hier slechts van zoodanig toezigt sprake is waarvan de uitoefening aan ambtenaren is opgedragen.”
Voorts houdt het Advies van den Raad van State in:
Artt. 196 en 199. De Raad herinnert aan hetgeen hij op art. 154 [141] over zamenrotting in het midden bracht, met verwijzing overigens naar § 115 van het Duitsche strafwetboek [zie hiervoor bl. 91].
Wijders mag betwijfeld worden of art. 199, hetwelk moet voorzien in tal van speciale bepalingen, thans in verschillende wetten verspreid, in de praktijk blijken zal genoegzaam te voldoen. Daarbij komt, dat de straffen, in het artikel bedreigd, niet zelden veel ligter zullen blijken te zijn dan die der speciale wetten, waarop het artikel het oog heeft en welke in de memorie van toelichting te dezer plaatse worden vermeld.
Weglating of althans beperking van art. 199 tot bijzonder te bepalen gevallen acht de Raad van State aanbevelenswaardig.”
Daarop reageerde de regering in een Rapport aan den Koning als volgt:
“Art. 199 is één dier artikelen, waaruit mede de noodzakelijkheid en het voordeel eener nieuwe codificatie van het strafregt duidelijke schijnen te volgen. Het laat zich toch niet verdedigen, feiten van geheel gelijken aard, in een groot aantal bijzondere wetten, op verschillende wijze te omschrijven en daartegen verschillende straffen te bedreigen. Verwarring slechts en ongelijkheid worden daardoor veroorzaakt. Door niemand wordt de eenheid van beginsel, waarop al de bedoelde bepalingen steunen, ontkend; het is de bescherming van het openbaar gezag in de uitvoering der wetten, binnen de door die wetten gestelde grenzen, tegen verhindering of belemmering, die zich op andere wijze uit dan door geweld of bedreiging met geweld.
Het Staatsgezag heeft inlichtingen noodig om de behoorlijke uitvoering der wetten de verzekeren. De wet verpligt den stoom fabrikant , den schoolonderwijzer , de vroedvrouw ten aanzien van bepaald aangewezen onderwerpen die inlichtingen te geven. Op welken grond kan, bij herhaalde weigering tot het verstrekken van die inlichtingen, de fabrikant slechts eene geldboete van ten hoogste twee honderd gulden, de onderwijzer eene van vijftig gulden of gevangenis van zes dagen beloopen, terwijl de vroedvrouw tot gevangenzetting van een jaar kan worden veroordeeld? Het algemeen gevaar, dat uit die weigering te duchten is, moge in de verschillende gevallen verschillen, daartoe late de wet den regter voldoende ruimte in de keuze tusschen een maximum en minimum, altoos in verband met en in verhouding tot art. 206, waartegen door den Raad van State geene bezwaren zijn geopperd.
24. Uit deze toelichting spreekt onmiskenbaar het streven van de wetgever met art. 184 Sr aan een wildgroei van voorschriften, die straf stelden op het niet-naleven van een specifiek ambtelijk bevel, een einde te maken
en in strafbaarheid van het negeren van alle krachtens wettelijk voorschrift gegeven bevelen te voorzien met één overkoepelende algemene strafbepaling, art. 184 Sr, welk motief ook aan die voorschriften ten grondslag lag.
Het bepaalde in art. 121 Gemeentewet verzet zich dan ook tegen een APV-bepaling als de onderhavige, die immers naast art. 184 Sr voorziet in strafbaarheid van het niet opvolgen van een ambtelijk bevel. Daaraan doet mijns inziens niet af dat de APV-bepaling geen misdrijf maar een overtreding behelst en niet eist dat het bevel opzettelijk is genegeerd.
Kennelijk heeft de strafwetgever, een algemene regeling scheppend voor strafbaarheid van niet opvolgen van ambtelijke bevelen, de strafbaarheid willen beperken tot gevallen van opzettelijk niet voldoen aan een ambtelijk bevel.
25. Nu is het wel zo dat de parlementaire geschiedenis dateert uit een periode toen de zogenaamde motieftheorie
nog niet tot volle wasdom was gekomen.
In het licht van die theorie is van belang dat art. 184 Sr is geplaatst in een titel “Misdrijven tegen het openbaar gezag” en dus is bedoeld om het openbaar gezag te beschermen, terwijl een APV-bepaling als de onderhavige blijkens de afdeling waarin deze is geplaatst beoogt het belang van de openbare orde te behartigen. Of dit in het licht van het bepaalde in art. 121 Gemeentewet voldoende is om een APV- bepaling, houdende een strafrechtelijk gesanctioneerd verbod op het (al dan niet opzettelijk) negeren van een ambtelijk bevel, gegeven ter handhaving van de openbare orde, mogelijk te maken naast art. 184 Sr vraag ik mij af. Bescherming van het openbaar gezag en van de openbare orde liggen immers wel heel dicht bij elkaar.
26. Hoe dit ook zij, zoals uit het voorgaande moge blijken is het niet noodzakelijk een APV-bepaling te scheppen om er in te voorzien dat het negeren van door ambtenaren van politie ter handhaving van de openbare orde gegeven bevelen strafbaar is. Daartoe is slechts vereist dat de burgemeester zijn in art. 172 lid 3 Gemeentewet voorziene bevoegdheid deugdelijk aan die ambtenaren van politie delegeert. Ik wijs te dier zake op HR 10 december 2013, ECLI:NL:HR:2013:1742, rov. 2.6.
27. Uit het voorgaande volgt dat de Rechtbank het door het middel bedoelde verweer ten onrechte heeft verworpen.
28. Het middel slaagt.
29. Het
tweede middel
klaagt over de verwerping van het verweer dat de politieambtenaar niet handelde in de rechtmatige uitoefening van zijn bediening.
30.  De Rechtbank heeft dit verweer als volgt verworpen:
“7. De kantonrechter heeft uit de bewijsmiddelen het volgende afgeleid. Verdachte wilde zich bemoeien met de aanhouding van een andere verdachte, die op het kermisterrein was aangehouden en naar de politiepost Tournooiveld werd gebracht. Hierop is verdachte gevorderd weg te gaan ter voorkoming van wanordelijkheden en het ontzetten van de reeds aangehouden verdachte, hetgeen hij heeft geweigerd, waarop hij is aangehouden. Er was op dat moment een behoorlijke oploop van kermispubliek.
8. De omstandigheid dat, zoals hiervoor reeds vastgesteld, sprake was een behoorlijke oploop van kermispubliek, waarbij de politie trachtte de orde te handhaven en wanordelijkheden te voorkomen, brengt mee dat de politie handelde in de rechtmatige uitoefening van haar gezag.”
31. Volgens de toelichting op het middel heeft de Rechtbank ten onrechte in het midden gelaten of de oploop van kermispubliek samenhing met de kermis zelf dan wel het gevolg was van de arrestatie van een derde.
32. Deze klacht gaat niet op, omdat bij gebreke van een nadere toelichting die ontbreekt niet valt in te zien dat het voor het bewijs of voor de strafbaarheid van belang is of de oploop samenhing met de kermis zelf dan wel het gevolg was van de arrestatie van een derde.
33. Het middel faalt en kan worden afgedaan met de in art. 81 RO bedoelde motivering.
34. Ambtshalve heb ik geen gronden aangetroffen waarop het bestreden arrest zou dienen te worden vernietigd.
35. Deze conclusie strekt tot vernietiging van het vonnis van de Rechtbank en tot terugwijzing van de zaak naar de Rechtbank te Den Haag opdat de zaak opnieuw wordt berecht en afgedaan.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG
Zie over dit arrest J.W.P. van Heusden, Gemeentestem 2010, 11.
Zie over de ontwikkelingen voorafgaand aan deze rechtspraak Noyon-Langemeijer-Remmelink, Het Wetboek van Strafrecht, art. 184, aant. 4 (suppl. 160. augustus 2013).
HR 24 januari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BT7085.
In dezelfde zin HR 27 maart 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV6665 (APV Tilburg), HR 15 mei 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW5164, HR 4 september 2012, ECLI:NL:HR:2012:BX3809 (besluit burgemeester Den Haag), HR 11 december 2012, ECLI:NL:HR:2012:BY4827  (APV Deventer), HR 12 februari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY8311 (tippelverbod Venlo), HR 18 februari 2014, ECLI:NL:HR:2014:353 (APV Amsterdam).
Noot bij HR 24 januari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BT7085, AB 2012, 112.
Noot bij HR 24 januari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BT7085, NJ 2013, 49.
Het hiervoor genoemde HR 29 januari 2008, ECLI:NL:HR:2008:BB4108, NJ 2008, 206.
HR 29 januari 2008, ECLI:NL:HR:2008:BB4108, NJ 2008, 206.
Noot J.G. Brouwer en A.E. Schilder bij Hof Arnhem 1 april 2010,  AB 2010, 188 onder 4.
Zie ook noot J.G. Brouwer en A.E. Schilder bij Hof Arnhem 1 april 2010,  AB 2010, 188 onder 4: het is vaste jurisprudentie dat de raad geen bevoegdheden kan toekennen aan andere organen dan het college van B&W, de burgemeester, gemeentelijke commissies en de raad zelf.
A.H.M. Dölle en D.J. Elzinga, m.m.v. J.W.M. Engels, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, Deventer: Kluwer 2004, p. 188 e.v.
A.H.M. Dölle en D.J. Elzinga, a.w., p. 189.
Smidt II 1881, p. 174-177.
Smidt II 1881, p. 178-179.
Smidt II 1881, p. 178-179.
Zie voor kritiek op de uitvoering van dit streven Noyon-Langemeijer-Remmelink, Het Wetboek van Strafrecht, art. 184, aant. 12 (suppl. 160. augustus 2013).
Zie over het belang van het motief dat aan een voorschrift ten grondslag ligt A.H.M. Dölle en D.J. Elzinga, a.w., p. 191.
Machielse (Noyon-Langemeijer-Remmelink, Het Wetboek van Strafrecht, art. 184, aant. 12 (suppl. 160. augustus 2013)) ziet nog wel ruimte voor een overtredingsvariant van art. 184 Sr. Daartoe wijst hij op de verhouding tussen art. 184 Sr en art. 443 Sr.
A.H.M. Dölle en D.J. Elzinga, a.w., p. 190, 191.
A.H.M. Dölle en D.J. Elzinga, a.w., p. 187 e.v.