ECLI:NL:RBDHA:2014:1707
Rechtbank DHA — Uitspraak 


Rechtbank DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 13/4015
tussenuitspraak als bedoeld in artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht van de meervoudige kamer van 13 februari 2014 in de zaak tussen
het College van Bestuur van de Hogeschool Leiden
, te Leiden, eiser
(gemachtigde: mr. F.P. van Galen),
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
, verweerder
(gemachtigde: mr. B.J. de Koning).
Procesverloop
Bij besluit van 3 november 2012 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (de staatssecretaris) aan eiser voor de periode 2013 – 2016 prestatiebekostiging toegekend. Voor 2013 betreft het een bedrag van € 3.516.602, waarvan € 2.185.737 is gekoppeld aan de voorwaardelijke financiering en € 1.330.865 aan het selectieve budget. In laatstgenoemde bedrag is € 1.000.000 opgenomen voor het positief beoordeelde voorstel voor het Centre of Expertise ‘Genomics’. Voor het voorstel voor het Centre of Expertise ‘Jeugd’ dat als onvoldoende is beoordeeld, is geen bedrag toegekend.
Bij besluit van 17 april 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 november 2013. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [vertegenwoordiger]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [vertegenwoordiger].
Overwegingen
1.
Op 31 oktober 2012 heeft de regering het Besluit houdende bepalingen voor een experiment met het oog op verbetering van de kwaliteit van het hoger onderwijs door de invoering van prestatiebekostiging (Besluit experiment prestatiebekostiging hoger onderwijs) (hierna: het Besluit) vastgesteld. Het Besluit is in werking getreden op
3 november 2012 en werkt ingevolge artikel 17 van het Besluit terug tot 1 januari 2012. Het Besluit vormt de uiteindelijke uitwerking van de in juli 2011 vastgestelde Strategische Agenda Hoger Onderwijs, Onderzoek en Wetenschap ‘Kwaliteit in verscheidenheid’ (hierna: de Strategische Agenda) en het, in het verlengde daarvan, in november 2011 tussen de staatssecretaris en de HBO-raad gesloten Hoofdlijnenakkoord OCW (hierna: het Hoofdlijnenakkoord).
1.1.
Het experiment prestatiebekostiging houdt kort gezegd in dat een deel van de rijksbekostiging van de hogescholen en universiteiten afhankelijk wordt gemaakt van de beoordeling van een door de instellingen in te dienen plan. Beoogd wordt de focus minder op kwantiteit en meer op kwaliteit en profilering te leggen. Dat kan worden bereikt door instellingen uit te nodigen plannen voor hogere kwaliteit en meer profilering in te dienen en ambitieuze plannen in financiële zin te belonen. Met die nieuwe manier van bekostigen wordt beoogd om scherpe keuzes van instellingen in hun profiel te faciliteren en instellingen te stimuleren een hogere kwaliteit te leveren.
1.2.
Het experiment behelst de verdeling van twee afzonderlijke budgetten, de voorwaardelijke financiering en het selectieve budget, op basis van instellingsplannen. Voor de voorwaardelijke financiering, die ongeveer 5% van de totale onderwijsbekostiging omvat, is in het hoger beroepsonderwijs in 2012 € 53 miljoen beschikbaar, oplopend naar
€ 140 miljoen in 2016. Deze financiering is verdeeld over alle instellingen die een prestatieafspraak zijn aangegaan en is toegekend voor de periode 2013 tot en met 2016. Realisatie van de ambities van de instellingen op de onderwerpen onderwijskwaliteit en studiesucces is voorwaarde voor continuering van de middelen in de periode 2017 – 2020. Voor het selectieve budget, dat ongeveer 2% van de totale onderwijsbekostiging omvat, is in het hoger beroepsonderwijs in de periode 2013 tot en met 2016 € 44 miljoen per jaar beschikbaar. Dit budget is toegekend op basis van de plannen die de hogescholen in het kader van de prestatieafspraken hebben ingediend ten aanzien van de onderwerpen profilering en zwaartepuntvorming. Het wel of niet behalen van de gestelde ambities op de deze onderwerpen is hierop niet van invloed. Het experiment zal maximaal 6 jaar duren, waarna een evaluatie zal volgen.
1.3.
Bij brief van 29 december 2011 heeft de destijds bevoegde staatssecretaris eiser uitgenodigd om vóór 1 mei 2012 op basis van het bestaande profiel van de instelling, de specifieke context van de instelling en het streefbeeld uit het Hoofdlijnenakkoord een voorstel te formuleren voor een prestatieafspraak. De uitnodiging vermeldt voorts dat in het voorstel de huidige prestaties en ambities van de instelling ten aanzien van onderwijskwaliteit en studiesucces, profilering van het onderwijs, zwaartepuntvorming en valorisatie, dienen te worden beschreven en dat het Hoofdlijnenakkoord het kader voor de prestatieafspraken vormt. Voorts is vermeld dat de systematiek zal worden vastgelegd in het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 en de Regeling financiën hoger onderwijs en dat verweerder zich zal laten adviseren door een reviewcommissie ten aanzien van de beoordeling van de prestatieafspraken. Voorts is vermeld aan welke criteria de voorstellen in ieder geval moeten voldoen en is aangekondigd dat de reviewcommissie de criteria zal uitwerken tot een beoordelingskader dat uiterlijk op 1 maart 2012 door de instellingen ontvangen zal worden. De brief bevat onder meer als bijlage 2 de Indicatoren onderwijskwaliteit en studiesucces.
1.4.
Bij brief van 5 maart 2012 heeft de staatssecretaris nadere informatie over de prestatieafspraken aan eiser gestuurd, waaronder het door de Reviewcommissie Hoger Onderwijs en Onderzoek (hierna: de RC) te hanteren Beoordelingskader van 5 maart 2012 wat als bijlage bij de brief is gevoegd. De brief vermeldt voorts dat de RC de staatssecretaris zal adviseren over de vragen of sprake is van een adequaat voorstel voor een prestatieafspraak en of het voorstel in aanmerking komt voor toekenning van extra middelen uit het selectieve budget. Voorts is vermeld dat de voorstellen door de RC worden beoordeeld op drie criteria: ambitieniveau, aansluiting bij de gewenste ontwikkelingen op stelselniveau en uitvoerbaarheid. Het derde criterium wordt uitsluitend betrokken bij de beoordeling ten behoeve van de toekenning van middelen uit het selectieve budget, zo vermeldt de brief.
1.5.
Bij brief van 26 april 2012, waarin in tegenstelling tot eerdere berichten door verweerder is opgemerkt dat het voorstel uiterlijk 5 mei wordt verwacht, heeft de staatssecretaris eiser geïnformeerd over de voorgenomen aanpassingen van wet- en regelgeving en is nadere informatie verschaft over de verdeling van het selectieve budget. Als bijlage bij de brief is een concretisering van de verdeling van het selectieve budget bijgevoegd, waarin onder meer is vermeld dat instellingen die drie maal een drie scoren zich kwalificeren voor het selectieve budget en dat gewerkt wordt met een verdeelmechanisme met weegfactoren.
1.6.
Bij brief van 1 mei 2012 heeft eiser het voorstel voor prestatieafspraken van de Hogeschool Leiden (HL) (hierna: het Voorstel) bij de staatssecretaris ingediend. Hierin is onder meer het volgende opgenomen:
“(…). De school heeft in de afgelopen tien jaar een onstuimige groei doorgemaakt in studentenaantallen. De komende jaren wordt ingezet op stabilisering van de omvang qua studentenaantallen. De grote groei heeft zijn weerslag gehad op de hogeschool. Door de onstuimige groei zijn forse investeringen nodig geweest in faciliteiten (nieuwbouw, ict). De gestage groei van studenten maakte tevens een jaarlijkse investering in het personeelsbestand noodzakelijk. Door de bekostigingssystematiek t-2 betekent dit dat er tot nu toe € 25 miljoen is voorgefinancierd. Het moge duidelijk zijn dat de groei consequenties heeft gehad voor de keuzes die gemaakt zijn ten aanzien van beleidsprioriteiten. (…) Graag zouden we verder zijn geweest in de verbetering van de virtuele faciliteiten. (…) is vooral geïnvesteerd in het onderwijs om studenten het onderwijs te bieden: in docenten en onderwijsruimten.
(…). In dit kader ontwikkelt de Hogeschool Leiden twee expertisecentra (…). Het gaat hier om het Expertisecentrum Jeugd Hogeschool Leiden en het Centre of Expertise Genomics.
(…) zal hogeschool Leiden een Expertisecentrum inrichten dat zich bezighoudt met Jeugd. Deze gerichtheid op Jeugd is in het geheel niet nieuw voor hogeschool Leiden. Met haar sociaal agogische, educatieve en zorgopleidingen, lectoren en praktijkonderzoek richt zij zich al jaren op en werkt samen met de beroepspraktijken waar zij professionals voor opleidt. Het Expertisecentrum focust op de bundeling van onderzoek en onderwijs over jeugd op de grensvlakken van zorg, welzijn, onderwijs en justitie. Want op deze grensgebieden is veel winst te behalen. Juist daar kan het werk van de te onderscheiden professionals worden verbeterd, verbreed en verdiept.
Wanneer jeugdigen het met behulp van hun ouders of opvoeders en de ‘gewone’ omgeving niet lukt om goed te functioneren kunnen vormen van jeugdzorg of jeugdhulpverlening nodig zijn. (…) speelt onderwijs een belangrijke rol; de hogeschool Leiden (Welzijn samen met Educatie) neemt daarin het voortouw door aandacht te vragen voor het begeleiden van professionals op de werkvloer met deze moeilijke taak en het ontwikkelen van practice- en evidence based instrumenten om de beroepspraktijk te verbeteren.
(…) De verschillende opleidingen die voorbereiden op beroepen met jeugdigen die meer of minder extra ondersteuning nodig hebben benutten inzichten uit met name de (ortho)pedagogiek, onderwijs- en omgangskunde, (ontwikkelings)psychologie, sociologie en kinder- en jeugdpsychiatrie. De hogeschool Leiden wil met het Expertisecentrum ervaring, kennis en praktijkgericht onderzoek combineren vanuit deze vakgebieden.
2.2.
Hbo jeugdzorgwerker
(…) De noodzaak tot verdere professionalisering en verheldering van het profiel van de jeugdzorgwerker neemt hierdoor verder toe. (…). Op basis van het beroepsprofiel is een uitstroomprofiel Jeugdzorgwerker ontwikkeld dat door de hbo-raad is geaccordeerd. De opleiding SPH van de hogeschool Leiden heeft het opleidingsprofiel Jeugdzorgwerker in haar onderwijs geïmplementeerd, en is ook landelijk een van de initiatiefnemers in het aanpassen en verbeteren van professionalisering mede met inzet van praktijkgericht onderzoek.
2.3.
De (academinsche) leraar (binnen passend onderwijs)
(…). Ook voor het beroepsprofiel van leraren betekenen de ontwikkelingen aanscherping en verdieping van het competentieprofiel. (…). In samenwerking met de Vakgroep Pedagogiek  van Universiteit Leiden is in 2009 de Academische Pabo Leiden gestart. (…). Het doel van de opleiding is dat de afgestudeerden in staat zijn in volle omvang van de dagelijkse praktijk te functioneren als leerkracht (…) en daarbij een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling en verbetering van de praktijk van het primair – passend – onderwijs op basis van de integratie van wetenschappelijke kennis, praktijkkennis en eigen ervaring. (…).
2.4.
Master opleiding Social Work voor de Jeugdzorg
In september 2008 is de masteropleiding Social Work voor de Jeugdzorg bij de Hogeschool Leiden van start gegaan. De opleiding is ontwikkeld, omdat er in het veld van de jeugdzorg behoefte bleek te bestaan aan professionals die leiding kunnen geven aan teams uitvoerend werkers en de leiding kunnen nemen in complexe casuïstiek. (…). Inmiddels is uit de eerste groep studenten op grond van hun kennis, ervaring en praktijkgericht onderzoek binnen de masteropleiding een aantoonbare vernieuwingsimpuls ontstaan in de organisaties waarin zij werkzaam zijn (…).
2.5.
Master opleiding Passend onderwijs
De recent ontwikkelde minor passend onderwijs is ontwikkeld op basis van vragen vanuit het werkveld, de landelijke VELON werkgroep passend opleiden en onderzoek vanuit het lectoraat en diverse Universiteiten. Evaluaties van de minor (…) geven aan dat grote groepen studenten zich middels een minor, maar ook verder middels een master passend onderwijs verder willen bekwamen, Samen met het werkveld (…) wordt gewerkt aan een passende onderwijsacademie waar een master passend onderwijs een centraal element zal zijn. (…).
2.6.
Lectoraten en lectoren
De hogeschool Leiden werkt met haar lectoraten en lectoren in het Jeugddomein nauw samen met het werkveld, andere hogescholen en universiteiten om de professionele uitvoering te verbeteren. Verschillende lopende of reeds afgesloten onderzoeken hebben niet alleen op nationaal niveau maar ook internationale impact, (…). Het praktijkgerichte onderzoek, maar ook de publicaties dragen daarnaast bij tot verdere kennisontwikkeling in het onderwijs. (…).
2.7.
Samenwerking kennisinstellingen, kenniscreatie en valorisatie
De afgelopen vijf jaar heeft de hogeschool Leiden een aantal unieke samenwerkingsverbanden opgebouwd in de jeugdzorg. Het cluster SW & TP hanteert een samenwerkingsmodel met werkveldinstellingen die een praktijkgerichte vraag aan de hogeschool stellen die vervolgens gekoppeld wordt aan expertise van kennisinstellingen op het gebied van jeugdzorg. (…). Studenten en docenten van de hogeschool profiteren op deze wijze van kenniscirculatie (…). Deze nieuw opgedane kennis wordt vervolgens weer omgezet in leerstof en cursussen, (…).”
Als bijlage bij het Voorstel is een aantal steunbetuigingen voor de oprichting van het Expertisecentrum Jeugd, getekend door verschillende instellingen op het gebied van jeugd en (jeugd)onderwijs, gevoegd.
1.7.
Bij brief van 24 september 2012 heeft de RC de staatssecretaris geadviseerd over het Voorstel. Het advies van de RC (hierna: het Advies) vermeldt, voor zover van belang, het volgende:
“Profiel
De HL beschrijft haar profiel als volgt.
De HL is een regionaal georiënteerde hogeschool in het hart van de Randstad die in de afgelopen tien jaar een onstuimige groei heeft doorgemaakt. De komende jaren wordt ingezet op stabilisering van de omvang en op groei in kwaliteit. (…). De afgelopen vier jaar heeft de HL sterk ingezet op de ontwikkeling van de onderzoeksfunctie, onder meer via het kwaliteitszorgsysteem en het verbeteren van de faciliteiten voor studenten en medewerkers. (…).
Aansluiting
(…).
De aanvragen  van de HL voor de Centres of Expertise zijn door de commissie beoordeeld voor eventuele financiering vanuit het selectieve budget. Het betreft de volgende aanvragen:
(…)
Het Centre of Expertise ‘Jeugd’. (…). Het Centre focust op de bundeling van onderzoek en onderwijs aangaande jeugdvraagstukken op de grensvlakken van zorg, welzijn, onderwijs en justitie. Het Centre beoogt hiermee een bijdrage te leveren aan het thema Jeugd, een actueel thema in het overheidsbeleid. De commissie beoordeelt deze aanvraag als onvoldoende (zie bijlage 3 voor haar motivatie).
(…)
Advies aan de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Op grond van de beoordeling van het voorstel van de Hogeschool Leiden op basis van de drie criteria (…), daarbij rekening houdend met de wegingsfactor zoals beschreven in paragraaf 3 van het beoordelingskader, komt de commissie tot het volgende advies aan de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap:
(…)
2.
Gezien de oordelen op de drie criteria ten aanzien van onderwijs, onderzoek en valorisatie komt de commissie tot de conclusie dat de Hogeschool Leiden in aanmerking dient te komen voor middelen uit het selectief budget. De commissie plaatst het voorstel van de Hogeschool Leiden in de categorie ‘goed’.
Bijlage 2: Scores bij de beoordeling van het voorstel van de Hogeschool Leiden
Score aan de hand van paragraaf 3 van het beoordelingskader (brief staatssecretaris van OCW 7 maart 2012):
Ambitieniveau en realiteitsgehalte			3
Aansluiting bij gewenste ontwikkelingen op stelselniveau	4
Conclusie: het voorstel is toereikend voor de voorwaardelijke financiering.
Ten behoeve van de toekenning van het selectieve budget telt het tweede criterium dubbel:
Ambitieniveau en realiteitsgehalte			3
Aansluiting bij gewenste ontwikkelingen op stelselniveau	2 x 4 = 8
Uitvoerbaarheid					3
Totaalscore 					14
Conclusie: Het voorstel valt in de categorie ‘goed’. (…)
Bijlage 3: Beoordeling aanvragen Centres of Expertise
Centre of Expertise ‘Jeugd’
(…)
Het beoogde Centre past goed in het profiel van de hogeschool. Met haar sociaal agogische, educatieve en zorgopleidingen, lectoren en praktijkonderzoek richt zij zich al langere tijd op het thema en werkt samen met de beroepspraktijk, waar zij professionals voor opleidt. Lectoraten vormen het vertrekpunt van het voorstel. Hoewel er een track record is met een aantal relevante (met name op onderwijs gerichte) activiteiten, blijkt uit het voorstel onvoldoende op welke wijze het is gebaseerd op en bijdraagt aan een regionaal zwaartepunt. De commissie concludeert dat het voorstel onvoldoende aannemelijk maakt dat aan de eerste voorwaarde kan worden voldaan.
(…) De commissie concludeert dat het voorstel voldoende aannemelijk maakt dat aan de tweede voorwaarde kan worden voldaan.
Gezien bovenstaande conclusies beoordeelt de commissie de aanvraag voor het beoogde Centre of Expertise als onvoldoende.”
1.11.	Op 1 oktober 2012 heeft een gesprek tussen eiser en de staatssecretaris plaatsgevonden in verband met het Advies. Naar aanleiding van dat gesprek heeft verweerder de volgende drie vragen van eiser voorgelegd aan de voorzitter van de RC:
- In welke mate is meegewogen dat bij de HL de laatste jaren sprake is geweest van een extreme en aanhoudende groei van de studenteninstroom?
- In welke mate zijn de (on)mogelijkheden die voortkomen uit de t-2 financiering met als gevolg een gepercipieerde “bekostigingsachterstand” bij die snel groeiende studentenpopulatie, meegewogen?
- Hoe is naar de aanvraag van de HL voor een Centre of Expertise Jeugd gekeken: als het versterken van een bestaand profiel of als het opzetten van iets nieuws en unieks in Leiden/omgeving. Daarbij is ook een vraag in hoeverre dit Centre of Expertise inderdaad een ontwikkeling is die de verlangde aansluiting in de regio bij andere regionale zwaartepunten ontbeert.
1.12.	Bij brief van 29 oktober 2012 heeft de staatssecretaris de antwoorden van de RC op deze vragen teruggekoppeld aan eiser. Vermeld is dat de RC bij het oordeel over Onderwijs-kwaliteit en Studiesucces rekening heeft gehouden met de situatie van de aanhoudende groei van studentenaantallen bij de HL. De RC blijft echter bij haar algehele oordeel, gegeven de relatieve score ten opzichte van andere hogescholen, dat er sprake is van voldoende voornemens ten aanzien van Onderwijskwaliteit en studiesucces. Voorts blijkt uit het antwoord van de RC dat zij zich geen goede gesprekspartner acht met betrekking tot de gepercipieerde bekostigingsachterstand als gevolg van de t-2 financiering. Tot slot heeft de RC met betrekking tot het oordeel over het voorgestelde Centre of Expertise Jeugd onder meer toegelicht dat de ontbrekende schakel het bewijs van een aanwijsbaar regionaal zwaartepunt is. Niet duidelijk wordt waarom juist dit Centre in deze regio zou moeten worden gevestigd. Ook ontbreken externe bronnen die dit aantonen. Tevens wordt volgens de RC slechts beperkt onderbouwd wat het Centre gaat betekenen voor de ontwikkeling in de regio. De toegevoegde waarde van het Centre voor de regio is daarmee beperkt, aldus de RC.
2.
Eén en ander heeft geresulteerd in het primaire besluit van de staatsecretaris wat in bezwaar door verweerder is gehandhaafd. Het bestreden besluit berust op de volgende grondslagen.
Het Besluit kent een juiste wettelijke basis in artikel 1.7a van de Wet op het Hoger Onderwijs (WHW), waarin de mogelijkheid is gegeven om af te wijken van bepalingen van de WHW. Het afwijken van bepalingen die de bekostiging betreffen is geen doel op zichzelf, maar geldt als een middel om de kwaliteit van het hoger onderwijs te (kunnen) verbeteren, aldus verweerder. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat de HL door het Hoofdlijnenakkoord en door de brieven van verweerder van 29 december 2011, 5 maart 2012 en 26 april 2012 adequaat is geïnformeerd over alle stappen die in het proces met betrekking tot de prestatiebekostiging zijn gezet. Op basis van deze informatie kon de HL weten hoe de voorstellen zouden worden beoordeeld en hoe zij haar voorstel diende in te richten. Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat de vrijheid die de instellingen hadden om te bepalen hoe zij hun voorstel wensten te presenteren, geen gevolgen heeft gehad voor de inhoudelijke beoordeling van de voorstellen door de RC. Die beoordeling heeft plaatsgevonden op basis van hetzelfde Beoordelingskader dat, mede gelet op wat in het Hoofdlijnenakkoord was opgenomen, voldoende helder en duidelijk was. Voorts merkt verweerder op dat bij de beoordeling van het deelaspect onderwijskwaliteit en studiesucces als onderdeel van het criterium ambitieniveau en realiteitsgehalte is uitgegaan van de specifiek voor de HL geldende situatie van een aanhoudende groei van studentenaantallen en het effect daarvan op het ambitieniveau voor de komende jaren. Verweerder ziet geen aanleiding om de hardheidsclausule ten aanzien van de HL toe te passen. Tot slot stelt verweerder zich op het standpunt dat de RC het voorstel van de HL voor het Centre of Expertise Jeugd (CoEJ) terecht heeft afgewezen, nu niet is voldaan aan de voorwaarde dat het Centre of Expertise moet passen in het profiel van de instelling waarbij het moet gaan om integrale zwaartepuntvorming rond het onderwijs en onderzoek, gebaseerd op de (economische) zwaartepunten in de regio.
3.
Eiser voert in beroep het volgende aan.
Het Besluit is onverbindend nu artikel 1.7a van de WHW onvoldoende wettelijke grondslag biedt voor de in het Besluit geregelde afwijking van de Grondwet. De bekostiging wordt immers afhankelijk gemaakt van instellingsspecifieke beleidsoverwegingen en is daarmee niet langer gebaseerd op een algemene, van instellingsspecifieke doelen geabstraheerde, berekening zoals bedoeld in de Grondwet (Gw) en in de WHW. Subsidiair, voor het geval het Besluit verbindend is, voert eiser aan dat het Besluit ten onrechte met terugwerkende kracht in werking is getreden en bepalend is geweest voor de bekostiging voor het jaar 2013.
Voorts betoogt eiser dat het Beoordelingskader onvoldoende helder en bepaalbaar is geformuleerd, niet aansluit bij het Besluit en dat uit het Advies niet blijkt dat een vergelijking heeft plaatsgevonden met voorstellen van vergelijkbare instellingen en hoe die voorstellen van andere instellingen zijn beoordeeld. Voorts is eiser het niet eens met de beoordeling van de RC dat het Voorstel 3 uit 5 punten heeft gescoord op het criterium ambitieniveau en realiteitsgehalte in het kader van het selectieve budget. De beoordeling van dit criterium heeft voor het hele voorstel plaatsgevonden en is vervolgens voor beide budgetten gehanteerd, hetgeen volgens eiser in strijd is met het Besluit en het Beoordelingskader. Bovendien vindt eiser dat de omstandigheid van de sterke groei van de HL in combinatie met de omstandigheid dat de lumpsum-bekostiging wordt gebaseerd op het studentenaantal van twee jaar eerder (t-2 financiering), onvoldoende is meegewogen. Deze omstandigheid had volgens eiser bovendien aanleiding voor verweerder moeten zijn om de hardheidsclausule van artikel 9, zevende lid, van het Besluit toe te passen. Volgens eiser had de score op het criterium ambitieniveau en realiteitsgehalte in het kader van het selectieve budget moeten uitgekomen op 15 punten, waarmee een totaalbeoordeling ‘zeer goed’ zou zijn behaald. Ten slotte stelt eiser zich op het standpunt dat het voorstel voor het Centre of Expertise Jeugd (CoEJ) ten onrechte door verweerder is afgewezen, nu sprake is van een regionaal zwaartepunt op het thema Jeugd. Het CoEJ sluit volgens eiser aan bij de in de afgelopen tien jaar opgebouwde band met het (regionale) werkveld die de regionale arbeidsmarkt vormt. Bovendien ontbeert het Advies ten aanzien van de afwijzing van het voorstel voor het CoEJ een dragende motivering en blijkt uit het Advies niet op welke wijze aan de in het Beoordelingskader opgenomen verplichting dat de RC een aantal experts zal vragen om de voorgestelde Centres of Expertise te beoordelen, is voldaan.
4.
Alvorens over te gaan tot de beoordeling van het geschil tussen partijen, zal de rechtbank eerst het toepasselijke juridisch kader weergeven.
Juridisch kader
5.
Ingevolge artikel 23, tweede lid, van de Gw is het geven van onderwijs vrij, behoudens het toezicht van de overheid en, voor wat bij de wet aangewezen vormen van onderwijs betreft, het onderzoek naar de bekwaamheid en de zedelijkheid van hen die onderwijs geven, een en ander bij de wet te regelen. Het vijfde lid van dit artikel bepaalt, voor zover van belang, dat de eisen van deugdelijkheid, aan het geheel of ten dele uit de openbare kas te bekostigen onderwijs te stellen, bij de wet worden geregeld.
5.1.
Uit artikel 1.9, eerste lid, en artikel 1.8, eerste lid, van de WHW vloeit voort dat de in de bijlage (http://wetten.overheid.nl/BWBR0005682/Bijlage/geldigheidsdatum_11-11-2013) van de wet onder a, c, h en j opgenomen instellingen, waaronder de HL, ten behoeve van het verzorgen van initieel onderwijs en, voorzover het universiteiten betreft, mede ten behoeve van het verrichten van wetenschappelijk onderzoek, aanspraak hebben op bekostiging uit ’s Rijks kas, voorzover aan de aan die instellingen verbonden opleidingen accreditatie is verleend of die opleidingen de toets nieuwe opleiding met positief gevolg hebben ondergaan.
5.2.
Ingevolge artikel 2.5, eerste lid, van de WHW wordt de rijksbijdrage waarop de in artikel 1.9, eerste lid, van de WHW bedoelde aanspraak betrekking heeft, berekend op de grondslag van een algemene berekeningswijze. Het derde lid van dit artikel bepaalt dat de rijksbijdrage jaarlijks door Onze minister wordt vastgesteld in overeenstemming met het betreffende onderdeel van de voor dat begrotingsjaar vastgestelde rijksbegroting.
5.3.
Artikel 2.6, eerste lid, van de WHW bepaalt dat de in artikel 2.5, eerste lid, bedoelde algemene berekeningswijze bij of krachtens algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld. De algemene berekeningswijze bevat voor alle instellingen of voor groepen van instellingen gelijkelijk geldende maatstaven. Deze maatstaven hebben betrekking op de aard en omvang van de werkzaamheden en op de uitvoering daarvan. Ingevolge het derde lid hebben de maatstaven wat betreft de instellingen voor hoger onderwijs, met uitzondering van de Open Universiteit, in elk geval betrekking op het aantal studenten en op de studieresultaten. De maatstaven kunnen verschillen per opleiding of groep van opleidingen.
5.4.
Artikel 1.7a van de WHW, genaamd ‘Ruimte voor innovatie’, bepaalt in het eerste lid, voor zover van belang, dat bij wijze van experiment met het oog op verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van het hoger onderwijs bij algemene maatregel van bestuur kan worden afgeweken van: a. titel 2 van hoofdstuk 2 (http://wetten.overheid.nl/BWBR0005682/Hoofdstuk2/Titel2/geldigheidsdatum_11-11-2013), (…). Het tweede lid bepaalt dat in geval van toepassing van het eerste lid bij algemene maatregel van bestuur in ieder geval wordt bepaald: a. het doel van het experiment, b. op welke wijze van welke artikelen van de in het eerste lid genoemde hoofdstukken, titels of paragrafen wordt afgeweken, c. de duur van het experiment, en d. op welke wijze en aan de hand van welke criteria de met het experiment beoogde effecten worden geëvalueerd.
5.5.
Ingevolge artikel 2 van het Besluit wordt met het experiment prestatiebekostiging beoogd op basis van plannen van instellingen de prestaties van die instellingen door middel van bekostiging ten aanzien van de volgende aspecten te verhogen: a. onderwijskwaliteit en studiesucces; b. profilering en zwaartepuntvorming, en c. valorisatie. In artikel 4 van het Besluit is bepaald dat met het Besluit wordt afgeweken van de artikelen 2.5 en 2.6 van de WHW.
5.6.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het Besluit kan Onze Minister op aanvraag aan een instelling voor het tijdvak 2013 tot en met 2017 bekostiging toekennen in verband met het doel, bedoeld in artikel 2 (http://wetten.overheid.nl/BWBR0032163/geldigheidsdatum_11-11-2013). Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de WHW wordt een aanvraag voor bekostiging vóór 6 mei 2012 elektronisch en schriftelijk ingediend.
5.7.
Artikel 8, eerste lid, van het Besluit bepaalt dat de aanvraag de plannen van de aanvrager voor het tijdvak 2013 tot en met 2015 betreft met betrekking tot: a. onderwijs-kwaliteit en studiesucces; b. profilering en zwaartepuntvorming, en c. valorisatie. Het tweede lid bepaalt dat voor het bepalen van de beoogde prestaties in 2015 ten aanzien van onderwijskwaliteit en studiesucces de aanvrager in ieder geval gebruik maakt van de indicatoren die in bijlage 2 (http://wetten.overheid.nl/BWBR0032163/geldigheidsdatum_11-11-2013) bij dit besluit zijn opgenomen. Voor de indicatoren voor onderwijskwaliteit en studiesucces waarover geen landelijke gegevensbestanden beschikbaar zijn, gebruikt de aanvrager een eigen indicator. Ingevolge het derde lid omvat de aanvraag naast het weergeven van de beoogde prestaties: a. een beschrijving van het huidige instellingsprofiel; b. een analyse van de sterktes en zwaktes van de instelling; c. een beschrijving van de voorgenomen wijzigingen of aanscherpingen in het instellingsprofiel, en d. een beschrijving van de wijze waarop het instellingsbestuur werkgevers, studenten, docenten en onderzoekers of andere relevante belanghebbenden bij de besluitvorming over de ingediende plannen, bedoeld in het eerste lid, heeft betrokken.
5.8.
Ingevolge artikel 9, zesde lid, van het Besluit beoordeelt de Minister de ingediende plannen aan de hand van het Beoordelingskader (bijlage 1). Het zevende lid bepaalt dat de Minister in individuele gevallen één of meer onderdelen van het Beoordelingskader buiten toepassing kan laten of daarvan kan afwijken voor zover toepassing, gelet op het doel van het experiment, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
5.9.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, van het Besluit wordt een toekenning van bekostiging voor onderwijskwaliteit en studiesucces berekend op basis van het aandeel van de aanvrager in de studentgebonden financiering, bedoeld in artikel 4.7 van het Besluit, en de onderwijsopslag in percentages, bedoeld in artikel 4.11, tweede lid, van het Besluit, van de desbetreffende groep instellingen voor het desbetreffende begrotingsjaar. Het vijfde lid bepaalt dat een toekenning van bekostiging voor profilering en zwaartepuntvorming wordt berekend door het beschikbare budget volgens de rekenregels die in het Beoordelingskader zijn opgenomen, te verdelen over de plannen die volgens dat Beoordelingskader voldoen aan de criteria, bedoeld in artikel 9 (http://wetten.overheid.nl/BWBR0032163/geldigheidsdatum_11-11-2013).
5.10.
Het Beoordelingskader vermeldt, voor zover van belang, het volgende:
“2. Werkwijze
Het belang van de specifieke context en historie van een instelling
Bij profilering staat het eigen karakter en het ontwikkelingsperspectief van de individuele instelling voorop. Om daar recht aan te doen, beoordeelt de RC de voorstellen in de eerste plaats in het licht van de specifieke context en historie van de instelling. Centrale vragen zijn of de voorstellen voldoende ambitieus en haalbaar zijn en of ze aansluiten bij de gewenste ontwikkelingen op stelselniveau. (…).
Vergelijkend perspectief
In aanvulling op deze aandacht voor context en historie zal de RC bezien hoe de plannen van de instellingen zich verhouden tot de voornemens van vergelijkbare instellingen. Instellingen kunnen daartoe zelf (nationale en/of internationale) relevante instellingen benoemen. (…).
Geen format
De instelling kan zelf bepalen op welke wijze zij het voorstel voor de prestatieafspraak wenst te presenteren. Er is geen verplicht format voor het opstellen van het voorstel. (…). De RC gaat ervan uit dat de hier beschreven werkwijze en het beoordelingskader voldoende aanknopingspunten bieden voor de instelling om te bepalen of zij de door de RC gevraagde informatie heeft verschaft.
3.
Beoordelingskader
3.1
Algemeen
Criteria
Het beoordelingskader is samengesteld uit drie criteria die in deze paragraaf nader worden uitgewerkt: ambitieniveau en realiteitsgehalte (3.2); aansluiting bij gewenste ontwikkelingen op stelselniveau (3.3); uitvoerbaarheid (3.4).
De RC zal zich een oordeel vormen over de instellingsvoorstellen aan de hand van deze drie criteria en zal dat oordeel tot uitdrukking brengen in drie daarop betrekking hebbende ordinale vijfpuntsschalen. (…)
Weging
Zoals in de inleiding aangegeven, zal de RC oordelen over de volgende twee vragen: Is er sprake van een adequaat voorstel voor een prestatieafspraak? Komt de instelling in aanmerking voor extra – en zo ja, hoeveel – geld uit het selectieve budget? Bij beide oordelen zal de RC hetzelfde beoordelingskader hanteren, zij het dat er bij de eerste vraag geen beoordeling plaatsvindt op het derde criterium uitvoerbaarheid. Daarnaast zal de RC de drie criteria bij de twee oordelen verschillend wegen.
Prestatieafspraken
De RC zal bij haar oordeelsvorming over de prestatieafspraken tot een positief oordeel komen als op het eerste (ambitieniveau en realiteitsgehalte) en tweede (aansluiting bij gewenste stelselontwikkelingen) criterium ten minste een 3 wordt gescoord op de hierna te presenteren vijfpuntsschalen. Er vindt geen beoordeling plaats op het derde criterium (uitvoerbaarheid). Daarnaast zal de RC tot een positief oordeel komen wanneer instellingen die een 2 scoren op het tweede criterium «aansluiting», dat kunnen compenseren met een score 4 of 5 op het eerste criterium «ambitie en realiteitsgehalte». Dit biedt ruimte aan instellingen die een brede en vergaande kwaliteitsverbetering als eerste prioriteit kiezen.
Selectieve budget
Bij de oordeelsvorming over een mogelijke toekenning uit het selectieve budget geldt dat de scores op elk van de drie criteria tenminste een 3 zullen moeten zijn. Daarnaast zal bij deze beoordeling het criterium ‘aansluiting bij gewenste ontwikkelingen op stelselniveau’ relatief zwaar wegen. De RC hanteert daarbij de volgende verdeling: ambitieniveau en realiteitsgehalte: 25%; aansluiting bij gewenste ontwikkelingen op stelselniveau: 50%, en; uitvoerbaarheid: 25%. Instellingen hoeven geen apart plan in te dienen voor het selectieve budget. Wel kan een instelling desgewenst zelf onder de aandacht brengen voor welke ambities of voornemens men in het bijzonder de middelen wil aanwenden. De RC zal adviseren hoe het selectieve budget wordt verdeeld over de voorstellen die aan de minimumvoorwaarden voldoen en die het beste scoren op de gewogen criteria. (…)
Concretisering van de verdeling van het selectieve budget (2%)
Instellingen die aan de minimumeisen voldoen ontvangen een bijdrage uit het selectieve budget. Zoals in dit beoordelingskader is opgenomen, komen uitsluitend instellingen met een score van minimaal een drie op alle drie de beoordelingscriteria in aanmerking voor het selectieve budget. Alle instellingen die drie maal een score van drie hebben, kwalificeren zich, en zullen ook daadwerkelijk een bedrag ontvangen uit het selectieve budget. De relatieve omvang van het bedrag is hoger is voor de beste voorstellen. Er wordt dus gewerkt met een verdeelmodel.
Een verdeelmechanisme met weegfactoren
Het verdeelmodel werkt met een verdeelsleutel voor de omvang van de instelling en weegfactoren voor de kwaliteit van het voorstel.
Een verdeelsleutel voor de omvang van de instelling:
De verdeelsleutel voor de omvang van de instelling is gelijk aan de verdeelsleutel die bij de toerekening van de 5% voorwaardelijke financiering wordt gebruikt. Deze verdeelsleutel is gerelateerd aan de lump sum van de instellingen.
Weegfactoren in drie groepen:
Het aandeel dat een instelling krijgt wordt eerst gerelateerd aan z’n omvang, vervolgens wordt er een weegfactor op alle bedragen gezet, zodat de instellingen met de beste voorstellen meer krijgen dan hun relatieve aandeel. De puntentelling door de RC biedt de basis voor de weegfactoren. Elk voorstel krijgt van de RC punten op de drie criteria uit het beoordelingskader (ambitie/realisme, aansluiting bij stelseldoelen en uitvoerbaarheid), waarbij het criterium «aansluiten bij stelseldoelen» dubbel telt. Alleen voorstellen met minimaal 3 x 3 komen in aanmerking voor het selectieve budget. Dan ligt het aantal punten dat behaald kan worden in de range tussen 12 punten (3 maal een score van 3, waarbij de tweede dubbel telt) en 20 punten (3 maal een score van 5, en de tweede telt dubbel). Om het aantal weegfactoren overzichtelijk te houden en de bedragen die instellingen uit het selectieve budget ontvangen (gecorrigeerd voor de omvang van de instelling) niet te sterk uiteen te laten lopen, wordt een driedeling gemaakt van deze scores en is er een weegfactor aan elke groep gekoppeld:
12
t/m 14 punten = goede voorstellen: 2
15
t/m 17 punten = zeer goede voorstellen: 3
18
t/m 20 punten = excellente / de beste voorstellen: 5
De beste voorstellen krijgen relatief gezien een substantieel hoger bedrag uit het selectieve budget dan de voorstellen uit de eerste groep (de factor 5 is 2,5 maal de factor 2). (…).
Zwaartepuntvorming en Centres of Expertise in het hbo
In de hoofdlijnenakkoorden is afgesproken dat in het hbo tenminste 50% van het selectieve budget wordt afgezonderd voor zwaartepuntvorming). Zwaartepuntvorming kan in de vorm van Centres of Expertise, maar ook andere manieren van zwaartepuntvorming zijn mogelijk. Voor de Centres of Expertise is in principe een bedrag van € 1 mln per jaar beschikbaar (per Centre). De andere 50% is bedoeld voor differentiatie van het onderwijs en wordt verdeeld zoals in het voorstel hierboven aangegeven. Gegeven de ingediende voorstellen kan de reviewcommissie in beperkte mate van die 50%–50%-verdeling afwijken. Zoals in het beoordelingskader opgenomen gelden voor een Centre of Expertise in elk geval de volgende voorwaarden:
– Het CoE past in het profiel van de instelling; het gaat om integrale zwaartepuntvorming rond onderwijs en onderzoek, gebaseerd op de (economische) zwaartepunten in de regio.
– (…)
(…)
De reviewcommissie zal een aantal experts vragen om, voortbouwend op de ervaringen van de commissie-Van Staalduinen, de voorgestelde Centres of Expertise te beoordelen. Daarbij gaat het om experts uit private en publieke sectoren. Deze experts maken een pre-advies voor de reviewcommissie. Zij geven daarbij ook aan wat per Centre aandachtspunten zijn die de instellingen in de loop van 2013 nog verder zullen moeten uitwerken. (…).”
Inhoudelijke beoordeling
6.
De rechtbank merkt allereerst op dat de staatssecretaris in de aanloop naar en ten tijde van het primaire besluit het bevoegde bestuursorgaan was op het terrein van het hoger onderwijs. Ten tijde van het bestreden besluit lag die bevoegdheid bij verweerder.
7.
Gelet op de beroepsgronden van eiser zal de rechtbank eerst beoordelen of het Besluit is gebaseerd op een deugdelijke wettelijke grondslag en in overeenstemming is met de (Grond)wet. Hierover overweegt de rechtbank het volgende.
8.
Artikel 23 van de Gw bepaalt dat instellingen die door het Rijk worden bekostigd, moeten voldoen aan bij de wet te stellen eisen van deugdelijkheid. Uit de artikelen 2.5 en 2.6 van de WHW volgt dat de rijksbijdrage voor de instellingen wordt berekend op de grondslag van een algemene berekeningswijze die is vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur en die voor alle instellingen of voor groepen van instellingen gelijkelijk geldende maatstaven bevat. Artikel 1.7a, eerste lid, van de WHW bepaalt voorts dat bij wijze van experiment bij algemene maatregel van bestuur met het oog op verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid van het hoger onderwijs kan worden afgeweken van titel 2 van hoofdstuk 2. De rechtbank overweegt dat deze afwijkingsbevoegdheid ook doelt op de artikelen 2.5 en 2.6 van de WHW die deel uitmaken van titel 2 van hoofdstuk 2. Voor de stelling van eiser dat deze artikelen niet onder de bevoegdheid tot afwijken vallen, maar uitsluitend de andere bepalingen van titel 2, zoals eiser betoogt, ziet de rechtbank geen grond.
9.
De rechtbank stelt vast dat het Besluit een dergelijk bij algemene maatregel van bestuur vastgelegd experiment betreft dat is gebaseerd op een deugdelijke wettelijke grondslag. De rechtbank wijst in dit kader op het advies ontwerpbesluit invoering prestatiebekostiging in het hoger onderwijsadvies van de Afdeling Advisering van de Raad van State van 22 juni 2012. Hierin merkt de Afdeling op dat het voorgenomen artikel 2.6 van de WHW geen toereikende grondslag voor de invoering van voorwaardelijke financiering en voor profilering biedt. Geadviseerd wordt om de invoering in de vorm van een additionele bekostiging vorm te geven op basis van een eigen specifieke grondslag in de WHW, naast de bekostiging via de algemene berekeningswijze. Hiertoe zou het ontwerpbesluit kunnen worden gebaseerd op artikel 1.7a van de WHW, aldus de Afdeling. Dat artikel maakt het mogelijk om voor een periode van maximaal zes jaar bij wijze van experiment af te wijken van de WHW met het oog op verbetering van kwaliteit, toegankelijkheid of doelmatigheid van onderwijs. De extra middelen die gereserveerd zijn voor de onderwijsopslag voor kwaliteit en profilering zouden daaraan moeten worden toegedeeld. Deze benadering heeft als voordeel dat eerst ervaring kan worden opgedaan met deze nieuwe wijze van financiering. De rechtbank sluit zich bij deze advisering aan.
10.
Gelet op het in artikel 2 van het Besluit bepaalde doel van het experiment, te weten verhoging van prestaties van de instellingen door middel van bekostiging, is de rechtbank voorts met verweerder van oordeel dat het afwijken van bepalingen die de bekostiging betreffen geen doel op zichzelf is maar als middel geldt om de kwaliteit van het hoger onderwijs te (kunnen) verbeteren. Met het Besluit wordt dat ook niet de systematiek van de Rijksbekostiging gewijzigd, zoals eiser aanvoert.
11.
Voorts is de vraag aan de orde of het Besluit in strijd is met de artikelen 2.5 en 2.6 van de WHW. Volgens eiser is dit het geval, omdat de rijksbekostiging in het Besluit afhankelijk is gemaakt van instellingsspecifieke beleidsoverwegingen en daarmee niet langer is gebaseerd op een algemene, van instellingsspecifieke doelen geabstraheerde berekening. Dat op basis van het Besluit extra geld, bovenop de reguliere rijksbijdrage, is gereserveerd voor de verbetering van onderwijskwaliteit, zoals verweerder stelt, is volgens eiser niet juist. De middelen voor prestatiebekostiging zijn afkomstig uit de bestaande begroting voor de Rijksbijdrage, aldus eiser. Er is slechts sprake van een herverdeling van de uitgaven. Ter onderbouwing van zijn standpunt wijst eiser op de memorie van toelichting op de begrotingsstaten van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII) voor het jaar 2012 (TK 2011-2012, 33 000 VIII, p. 45), waaruit volgens eiser blijkt dat met ingang van 2013 het reguliere budget daalt met een (zelfs groter) bedrag dan aan prestatiebekostiging is opgenomen in de zogenaamde prestatiebox. Voorts blijkt daaruit volgens eiser dat de gemiddelde uitgaven per student, waarvan de prestatiebekostiging deel uit maakt, in 2013 ten opzichte van 2012 is gedaald. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
12.
Verweerder heeft ten aanzien van zijn standpunt dat met het Besluit uitsluitend additionele bekostiging over de instellingen wordt verdeeld, ter zitting het volgende opgemerkt. Het budget voor prestatiebekostiging was in 2012 al beschikbaar bovenop de hoofdbekostiging die toereikend is voor het verzorgen van onderwijs dat aan alle basisvereisten voldoet, maar is toen via de algemene berekeningswijze verdeeld. In 2013 is het budget voor prestatiebekostiging in een apart potje, de prestatiebox, opgenomen en is het via de wijze zoals genoemd in het Besluit verdeeld. Er was echter nog steeds sprake van een aanvullend budget, bovenop de hoofdbekostiging die via de algemene berekeningswijze wordt verdeeld. Eigenlijk zijn beide budgetten samen 107%, maar vanwege bezuinigingen op de basisbekostiging is het nu samen 100%. De daling van de gemiddelde uitgaven per student in 2013 ten opzichte van 2012 is daardoor te verklaren, aldus verweerder.
13.
De rechtbank is van oordeel dat uit de toelichting van verweerder afdoende blijkt dat de prestatiebekostiging additionele bekostiging betreft die naast de hoofdbekostiging, die via de algemene berekeningswijze wordt verdeeld, bestaat. Met verweerder kan dus worden geconcludeerd dat het overgrote deel van de bekostiging op basis van de algemene verdelingswijze bij of krachtens artikel 2.6 van de WHW wordt verdeeld. Die bekostiging is toereikend voor het verzorgen van onderwijs dat aan alle basisvereisten voldoet. De rechtbank hecht eraan er in dit verband ook op te wijzen dat de prestatiebekostiging op de wijze waarop deze momenteel is vormgegeven, een zesjarig experiment betreft. Indien zou worden besloten de prestatiebekostiging na afloop van die termijn voort te zetten en daarbij het percentage aan prestatiebekostiging zou toenemen bij gelijkblijvende middelen, als gevolg waarvan de bekostiging van de basiskwaliteit mogelijk niet langer gegarandeerd zou zijn, dan zou een andere deugdelijke wettelijke grondslag moeten worden gevonden. Laatstgenoemde scenario is echter op dit moment niet aan de orde.
14.
Ten aanzien van de stelling van eiser dat het Besluit in strijd is met de deugdelijkheidseisen van artikel 23, vijfde lid, van de Gw, omdat de aan het door het Rijk te bekostigen onderwijs te stellen deugdelijkheidseisen niet in een wet in formele zin zijn opgenomen, overweegt de rechtbank het volgende.
15.
Deugdelijkheidseisen vervullen in de verhouding overheid en onderwijs een kwaliteitsnormerende functie met betrekking tot de gang van zaken in de school in zeer ruime zin. Het zijn verplichtingen die aan het bekostigde onderwijs worden opgelegd, met het doel een voldoende kwaliteit van de onderwijsinrichting en het functioneren van de school te waarborgen. Artikel 23, vijfde lid, van de Gw laat in het midden wat precies van de wetgever wordt verlangd en in hoeverre hij zijn regelingsbevoegd kan overdragen bij wijze van horizontale of verticale delegatie. Dat de in het vijfde lid genoemde deudgelijkheidseisen in een wet in formele zin moeten zijn neergelegd, zoals eiser stelt, is de rechtbank dus niet gebleken.
16.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het Besluit een deugdelijke wettelijke grondslag kent en niet in strijd is met de (Grond)wet. Het Besluit is dus verbindend.
17.
Voorts is de vraag aan de orde of terugwerkende kracht aan het Besluit mocht worden toegekend. Volgens eiser is dat ten onrechte gebeurd, omdat het werkveld pas in de zomer van 2012 van de inhoud van het conceptbesluit op de hoogte was gebracht, terwijl de instellingen daarvóór al werden gedwongen om een voorstel te doen voor te maken prestatieafspraken zonder dat duidelijk was op welke wijze de beoordeling zou plaatsvinden. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
18.
De prestatiebekostiging door middel van prestatieafspraken tussen verweerder en individuele instellingen is in de Strategische Agenda van juli 2011 geïntroduceerd. In het verlengde daarvan is op 12 december 2011 het Hoofdlijnenakkoord gesloten, waarin onder meer de aanpak prestatieafspraken en monitoring zijn beschreven. Daaruit blijkt, voor zover relevant, dat de prestatieafspraken over drie onderwerpen gaan, te weten: 1) kwaliteit en studiesucces, 2) profilering en 3) valorisatie. Voorts is vermeld dat de middelen voor kwaliteit en studiesucces worden toegekend als voorwaardelijke financiering en dat elke hogeschool als inzet op deze punten voorstellen voor prestatieafspraken formuleert in het licht van het eigen profiel, de eigen ambities en het streefbeeld. De staatssecretaris zal zich over de inzet van de instelling voor de prestatieafspraken laten adviseren door de reviewcommissie. Voorts zijn als bijlage 1 indicatoren opgenomen waarvan de instellingen bij het bepalen van de inzet gebruik dienen te maken, waarbij ruimte geboden wordt voor maatwerk om aan te sluiten bij de lokale situatie. Voorts is vermeld dat de afspraken rond profilering en valorisatie een bestuurlijk karakter hebben en niet worden meegenomen in de voorwaardelijke financiering. Voor de profilering zijn wel selectief te verdelen middelen beschikbaar die in 2013 worden toegekend aan instellingen met de beste plannen rond profilering. De staatssecretaris zal zich hierover laten adviseren door de reviewcommissie.
19.
Voorts heeft eiser de onder 1.3. tot en met 1.5. genoemde brieven met bijlagen van verweerder ontvangen. Daarin is (wederom) vermeld wat het kader voor de prestatie-afspraken is, wat van de instelling wordt verwacht, welke indicatoren bij het onderwerp onderwijskwaliteit en studiesucces worden gehanteerd, wanneer de instellingen in aanmerking komen voor het selectieve budget en hoe de reviewcommissie de voorstellen voor de prestatieafspraken zal beoordelen. Als bijlage bij de brief van 5 maart 2012 is de werkwijze en het Beoordelingskader van de reviewcommissie meegestuurd. De rechtbank overweegt dat de eerder door verweerder gegeven informatie over het beoordelingskader overeenkomt met wat uiteindelijk in het Beoordelingskader is opgenomen.
20.
Gelet op het voorgaande, is de rechtbank van oordeel dat eiser op basis van deze informatie al kon weten hoe het voorstel zouden worden beoordeeld en hoe het voorstel diende te worden ingericht. Aan het Besluit mocht dus terugwerkende kracht worden toegekend.
21.
Eiser heeft voorts aangevoerd dat de wijziging van de bekostigingsstructuur en de wijze waarop dit voor de HL uitpakt neerkomt op een gedeeltelijke weigering van subsidie. Eiser stelt dat niet is voldaan aan het vereiste van artikel 4:51 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarin is bepaald dat indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts geschiedt met inachtneming van een redelijke termijn. Dit betoog van eiser kan niet slagen, nu hiervóór is geoordeeld dat sprake is van een nieuwe, additionele, bekostiging van onderwijs die – op de wijze zoals nu vormgegeven – is ingegaan in 2013. Er is dus niet aan de in het eerste lid van artikel 4:51 van de Awb genoemde eis voldaan dat sprake moet zijn van een subsidie die reeds is verstrekt voor drie of meer achtereenvolgende jaren.
22.
Voorts dient de rechtbank te beoordelen of het door de staatssecretaris vastgestelde  Beoordelingskader voldoende helder en bepaalbaar is en aansluit bij het Besluit. Volgens eiser is dat om de volgende redenen niet het geval. Doordat instellingen zelf konden bepalen op welke wijze zij het voorstel van de prestatieafspraken presenteerden, is een mate van ongelijkheid gecreëerd waardoor de beoordeling van de voorstellen afhankelijk is geworden van de wijze waarop het Beoordelingskader door de instelling is geïnterpreteerd. Voorts zijn de in het Beoordelingskader opgenomen criteria ambitieniveau en realiteitsgehalte, aansluiting bij gewenste ontwikkelingen op sectorniveau en uitvoerbaarheid, niet of nauwelijks uitgewerkt. Voor zover al sprake is van definities van die criteria zijn deze volgens eiser te algemeen. Bovendien biedt de formulering in het Beoordelingskader geen houvast en is er in het Beoordelingskader geen inhoudelijke koppeling terug te vinden tussen de criteria  en de te beoordelen aspecten. Voorts wijst eiser erop dat in het Beoordelingskader is voorgeschreven dat het voorstel wordt vergeleken met de voorstellen van andere instellingen, maar dat uit het Advies niet blijkt dat een vergelijking heeft plaatsgevonden en hoe de voorstellen van andere instellingen zijn beoordeeld. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
23.
De rechtbank stelt voorop dat verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 5 van het Besluit, een discretionaire bevoegdheid heeft tot het al dan niet toekennen van prestatiebekostiging aan een instelling voor hoger onderwijs. Het gebruik van deze bevoegdheid dient door de rechtbank met terughoudendheid te worden getoetst. Met de discretionaire bevoegdheid hangt samen dat verweerder een ruime mate van vrijheid in het vaststellen van een beoordelingskader heeft.
24.
Het door de staatssecretaris opgesteld Beoordelingskader vermeldt dat de instelling zelf kan bepalen op welke wijze zij het voorstel voor de prestatieafspraken wenst te presenteren. Er wordt vanuit gegaan dat de in het Beoordelingskader opgenomen werkwijze en beoordelingskader voldoende aanknopingspunten bieden voor de instelling om te bepalen of zij de door de RC gevraagde informatie heeft verschaft.
25.
In het Beoordelingskader is vermeld dat, zoals is afgesproken in het Hoofdlijnen-akkoord, de prestatieafspraken betrekking zullen hebben op de aspecten onderwijskwaliteit en studiesucces, profilering van onderwijs en onderzoek, en valorisatie en dat de voorstellen zullen worden beoordeeld in het licht van hun profiel, de prestaties die zij de afgelopen jaren hebben gerealiseerd en hun ambities voor de toekomst. Voorts is vermeld dat de RC de voorstellen zal beoordelen aan de hand van de criteria ambitieniveau en realiteitsgehalte, aansluiting bij gewenste ontwikkelingen op sectorniveau, en uitvoerbaarheid. Het Beoordelingskader omvat ten aanzien van elk van de drie beoordelingscriteria een begripsomschrijving, een weergave van de aandachtspunten bij de beoordeling en een weergave van de wijze van beoordeling. Ten aanzien van het onderwerp onderwijskwaliteit en studiesucces zijn in bijlage 2 de volgende indicatoren, met een definitie en nadere omschrijving en toelichting, genoemd waarop instellingen ambities moeten formuleren: uitval, rendement, switch, docentkwaliteit, onderwijs-intensiteit, kwaliteit en excellentie.
26.
Verweerder heeft opgemerkt dat het Beoordelingskader geen strikte normen bevat, omdat juist het hanteren van al te strakke criteria en beoordelingsnormen zou leiden tot rechtsongelijkheid. Het moeten behalen van een strikte norm zou van elke instelling een andere inspanning vergen, wat ertoe zou leiden dat verschillende inspanningen tot eenzelfde beloning zouden leiden of andersom, gesteld dat dezelfde inspanningen van verschillende instellingen ongelijk zou worden beloond. Er moet juist een bepaalde ruimte zijn bij het bepalen van de kwaliteit van de voorstellen om recht te kunnen doen aan de eigen positie en ambitie van de instelling, aldus verweerder. De huidige criteria vormen de grenzen van die ruimte.
27.
De rechtbank is van oordeel dat – mede gelet op het in de Nota van toelichting bij het Besluit genoemde uitgangspunt dat de instellingen bij het formuleren van hun prestatieafspraken in hoge mate zelf hun inzet bepalen – de in het Beoordelingskader opgenomen werk- en beoordelingswijze niet onredelijk zijn. Met verweerder is de rechtbank voorts van oordeel dat de vrijheid in wijze van presenteren van de voorstellen geen gevolgen heeft gehad voor de inhoudelijke beoordeling ervan door de RC. Die beoordeling heeft immers plaatsgevonden op basis van hetzelfde Beoordelingskader, waarin – in aansluiting op het Besluit – is uitgewerkt aan de hand van welke criteria de voorstellen worden beoordeeld, welke scores kunnen worden behaald (zowel voor wat betreft de voorwaardelijke financiering als voor het selectieve budget) en hoe de weging van de scores plaatsvindt. De rechtbank overweegt dat het Beoordelingskader aansluit bij het Besluit en, mede gelet op wat in het Hoofdlijnenakkoord was opgenomen, voldoende helder en bepaalbaar is.
28.
Hetgeen eiser over het Beoordelingskader heeft aangevoerd, kan niet tot een ander oordeel leiden.
29.
Het betoog van eiser dat de toepassing van het Beoordelingskader door de RC in strijd is met het willekeurverbod, omdat uit het Advies niet blijkt dat het Voorstel is vergeleken met voorstellen van vergelijkbare instellingen, slaagt evenwel vanwege het navolgende.
30.
Zoals is weergegeven onder 5.10 blijkt de door eiser gestelde vergelijking uit het Beoordelingskader. Uit het Advies noch uit het (primaire of) bestreden besluit blijkt dat er een vergelijking van het Voorstel met voorstellen van andere instellingen heeft plaats-gevonden. Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat de vergelijking inderdaad niet expliciet blijkt uit het Advies, maar dat de RC het Voorstel van de HL wel heeft vergeleken met voorstellen van vergelijkbare instellingen. Dat de vergelijking heeft plaatsgevonden zou moeten blijken uit de 0-puntmeting die is gedaan, aldus verweerder. Dat een dergelijke 0-meting heeft plaatsgevonden, is door eiser niet betwist. De rechtbank is echter met eiser van oordeel dat ergens uit zal moeten blijken dat de gestelde vergelijking, al dan niet door middel van een vergelijking van de 0-puntmetingen, ook daadwerkelijk heeft plaatsge-vonden en op welke wijze die vergelijking heeft plaatsgevonden, zodat een en ander kenbaar en toetsbaar is.
31.
Nu uit het Advies noch uit enig ander document van de RC, althans van verweerder,  blijkt dat het Voorstel daadwerkelijk is vergeleken met voorstellen van vergelijkbare instellingen, terwijl dit is voorgeschreven in het Beoordelingskader, kleeft aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek. De enkele stelling van verweerder dat die vergelijking wel heeft plaatsgevonden, maar dat daarover niets is opgenomen is onvoldoende om aan het vereiste in het Beoordelingskader te voldoen. Overigens gaat dit oordeel niet zo ver dat in  het Beoordelingskader had moeten zijn weergegeven op welke wijze de betreffende vergelijking plaats zou vinden. Voldoende is dat de wijze van vergelijken uit het Advies dan wel uit enig ander door de RC opgesteld document zou zijn gebleken.
32.
De rechtbank oordeelt op gelijke wijze over de stelling van eiser dat uit het Advies noch uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder gevolg heeft gegeven aan het in het Beoordelingskader opgenomen vereiste dat de reviewcommissie aan een aantal experts zal vragen om de voorgestelde Centres of Expertise te beoordelen door middel van het opstellen van een pre-advies voor de RC (zie onder 5.10). Ook ten aanzien hiervan heeft verweerder gesteld dat een dergelijk advies is ingewonnen en dat er ongetwijfeld rapporten over zullen zijn, maar dat deze niet inzichtelijk zijn voor eiser. Ook hierover oordeelt de rechtbank dat uit het Advies dan wel uit enig ander document van de experts, dan wel de RC, dan wel verweerder, had moeten blijken dat de genoemde experts om een advies is gevraagd en wat dat advies heeft behelst. Dit geldt eens te meer nu in het Beoordelingskader is opgemerkt dat de betreffende experts dienen aan te geven wat per Centre aandachtspunten zijn die de instellingen in de loop van 2013 nog verder zullen moeten uitwerken.
33.
Voorts is de rechtbank met eiser vanwege het navolgende van oordeel dat het bestreden besluit een dragende motivering ontbeert voor wat betreft de afwijzing van het voorgestelde CoEJ.
34.
Verweerder heeft zich – in navolging van de RC – op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat het CoEJ moet passen in het profiel van de instelling waarbij het moet gaan om integrale zwaartepuntvorming rond het onderwijs en onderzoek, gebaseerd op de (economische) zwaartepunten in de regio. Volgens verweerder is het voorstel van eiser voor het CoEJ vooral gericht op activiteiten van de HL zelf en ontbreekt bewijs van een aanwijsbaar regionaal zwaartepunt. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder toegelicht dat een zogenaamde wisselwerking met het werkveld in het Voorstel ontbreekt.
35.
Met eiser is de rechtbank van oordeel dat uit het Voorstel blijkt (zie onder 1.6.) dat het voorgestelde CoEJ aansluit bij de in de afgelopen tien jaar opgebouwde band met het (regionale) werkveld die de regionale arbeidsmarkt vormt en dat het beoogde CoEJ zorgt voor goed-opgeleide professionals die later bij de betreffende (jeugd)instellingen werkzaam zullen zijn. Gelet hierop kan de rechtbank het standpunt van verweerder dat het CoEJ geen toegevoegde waarde voor het werkveld heeft en een aanwijsbaar regionaal zwaartepunt ontbreekt, niet volgen.
36.
Hetgeen onder 29 tot en met 35 is geoordeeld maakt dat sprake is van een gegrond beroep. De rechtbank ziet in het kader van finale geschilbeslechting aanleiding tot toepassing van de bestuurlijke lus. De rechtbank zal verweerder met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb in de gelegenheid stellen de geconstateerde motiverings-gebreken te herstellen.
37.
De overige door eiser aangevoerde beroepsgronden falen vanwege het navolgende.
38.
Dat de wijze van beoordeling van het ambitieniveau en realiteitsgehalte in het kader van het selectieve budget in strijd met het Besluit en het Beoordelingskader heeft plaatsgevonden, zoals eiser stelt, kan de rechtbank niet volgen. In artikel 9 van het Besluit zijn de toekenningscriteria en de beoordelingswijze vermeld. Hieruit blijkt niet dat voor de voorwaardelijke financiering en het selectieve budget per criterium afzonderlijke beoordelingen door de RC moeten plaatsvinden. Uit het Beoordelingskader volgt juist dat voor de voorwaardelijke financiering evenals voor het selectieve budget hetzelfde beoordelingskader wordt gebruikt, zij het dat er in het kader van de voorwaardelijke financiering geen beoordeling plaatsvindt op het criterium uitvoerbaarheid, maar een andere weging plaatsvindt (zie onder 5.10). Zoals blijkt uit Bijlage 2 bij het Advies (zie onder 1.7.) is heeft de RC bij de advisering gehandeld zoals in het Besluit en in het Beoordelingskader is voorgeschreven.
39.
Voorts is de rechtbank met verweerder van oordeel dat uit het Advies (zie bij 1.7. onder ‘profiel’) en uit de bij 1.12. genoemde brief van 29 oktober 2012 voldoende blijkt dat de RC bij de beoordeling van het ambitieniveau en realiteitsgehalte van het Voorstel op de onderwerpen onderwijskwaliteit en het studiesucces de specifiek voor de HL geldende situatie van een aanhoudende groei van studentenaantallen, de gevolgen van t-2 bekostiging en het effect daarvan op het ambitieniveau van de HL, heeft meegewogen. Dat niet met de
t-2 bekostigingssystematiek als zodanig rekening is gehouden, zoals verweerder stelt, komt de rechtbank niet onredelijk voor nu deze bekostigingssystematiek voor elke instelling geldt en dus geen specifieke omstandigheid van de HL vormt.
40.
Gelet op het voorgaande acht de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten aanwezig voor de conclusie van eiser dat verweerder het Voorstel voor wat betreft het selectieve budget 15 punten (en daarmee ‘zeer goed’) had moeten geven.
41.
Nu vast staat dat verweerder de door eiser genoemde omstandigheden heeft meegewogen in de beoordeling van het Voorstel en voorts onvoldoende is gebleken waarom toepassing van het Beoordelingskader in het geval van de HL zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard, is de rechtbank tot slot van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat voor toepassing van de hardheidsclausule (artikel 9, zevende lid, van het Besluit) geen aanleiding was.
42.
Iedere verdere beslissing wordt aangehouden.
Beslissing
De rechtbank:
stelt verweerder in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak:
– inzichtelijk te maken dat het voorstel van de HL door de RC is vergeleken met voorstellen van vergelijkbare instelling en op welke wijze die vergelijking heeft plaatsgevonden;
– inzichtelijk te maken dat de RC experts uit private en publieke sectoren om advies heeft verzocht voor wat betreft het voorstel van de HL voor het CoEJ en wat dat advies heeft behelst;
– de afwijzing van het voorstel van de HL voor het CoEJ deugdelijk te motiveren met inachtneming van hetgeen daarover in deze uitspraak is overwogen;
en een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
bepaalt dat verweerder hierna een afschrift van dit besluit aan de rechtbank zal doen toekomen, onder gelijktijdige toezending aan eiser;
stelt vervolgens eiser in de gelegenheid om binnen vier weken een schriftelijke reactie te doen toekomen aan de rechtbank, onder gelijktijdige toezending aan de gemachtigde van verweerder.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.E. Bakels, voorzitter, mr. B. Meijer, lid, en mr. D. Biever, lid, in aanwezigheid van C.P. van Veldhoven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 februari 2014.
griffier						voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan slechts tegelijkertijd met een hoger beroep tegen de einduitspraak hoger beroep worden ingesteld.