ECLI:NL:RVS:2015:2901
Raad van State — Uitspraak 


201501586/1/R3.
Datum uitspraak: 16 september 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Volkel, gemeente Uden,
appellant,
en
1. de raad van de gemeente Uden,
2. het college van burgemeester en wethouders van Uden,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 11 december 2014, met kenmerk 903960, heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie] te Volkel" vastgesteld.
Bij besluit van 9 januari 2015, met kenmerk 185083, heeft het college aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van een bedrijfsruimte, het bouwen van drie bedrijfshallen, het realiseren van een in- en uitrit en het legaliseren van bestaande bedrijfsbebouwing voor de percelen, kadastraal bekend gemeente Uden, sectie [.], nummers [….], [….] en [….].
Tegen deze besluiten heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[vergunninghouder] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juli 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. F.K. van den Akker, advocaat [NAAM], en de raad en het college, beide vertegenwoordigd door mr. S.W.M. Schutte en ing. A.M. Dunlop, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. H.A. Pasveer, advocaat [NAAM]‘s-Hertogenbosch, ter zitting als partij gehoord.
Overwegingen
1. De besluiten van 11 december 2014 en 9 januari 2015 maken tezamen de uitvoering van de bedrijfsactiviteiten van [vergunninghouder] mogelijk. De besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van de artikelen 3.30 en 3.32 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
2. Het plan voorziet in een groot- en detailhandel in hout- en plaatmateriaal en ijzer en een houtzagerij op de percelen [locaties], waarmee wordt beoogd te voorzien in een planologische regeling voor het bestaande bedrijf en de uitbreiding van [vergunninghouder]. [appellant] heeft agrarische gronden in eigendom die grenzen aan het plangebied.
Over het door de raad gevoerde verweer dat [appellant] niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in zijn beroepschrift omdat hij geen belanghebbende is bij de bestreden besluiten, verwijst de Afdeling naar de uitspraak van 30 april 2015 in zaak nr. 201501586/2/R3, waarin de voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat een rechtstreeks bij de bestreden besluiten betrokken belang kan worden aangenomen en [appellant] belanghebbende is bij de bestreden besluiten. De Afdeling ziet geen aanleiding om van dit oordeel af te wijken.
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
4. [appellant] betoogt dat de raad de plandelen met de bestemmingen "Bedrijf" en "Bedrijf-1-Voorlopig" in strijd met de artikelen 3.1 en 3.2, en voor zover van toepassing, artikel 7.10 gelezen in samenhang met artikel 4.6 van de Verordening ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant (hierna: Verordening 2014) heeft vastgesteld. Daartoe voert hij aan dat het plan, voor zover dat betrekking heeft op het plandeel met de bestemming "Bedrijf-1-Voorlopig", voorziet in de nieuwvestiging van een niet-agrarisch bedrijf, omdat voor die gronden nooit een bouwvergunning voor bedrijfsbebouwing is verleend. Bovendien is in de planregels niet gewaarborgd dat die gronden niet zullen worden aangewend voor de vestiging van een ander bedrijf dan dat van [vergunninghouder], dat reeds is gevestigd op de naastgelegen gronden waaraan de bestemming "Bedrijf" is toegekend. Voor zover sprake is van uitbreiding van een bestaand bedrijf als bedoeld in de Verordening 2014, dient bij de berekening daarvan te worden aangesloten bij de toegestane uitbreiding van bedrijfsbebouwing ten opzichte van de omvang van de onherroepelijk vergunde bedrijfsbebouwing en niet van het bedrijfsmatige gebruik van de percelen daaromheen, omdat daarvoor nimmer planologische toestemming heeft plaatsgevonden. Binnen het plandeel met de bestemming "Bedrijf" wordt in ieder geval voorzien in een uitbreiding van meer dan 20%, hetgeen de raad niet beoogd heeft.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat met betrekking tot voornoemde bepalingen uit de Verordening 2014 het relativiteitsvereiste aan [appellant] moet worden tegengeworpen. Deze bepalingen strekken ertoe om het woon- en leefklimaat in het agrarisch gebied te beschermen en dienen volgens de raad niet ter behartiging van het belang van [appellant] als eigenaar van agrarische gronden.
De raad stelt zich verder op het standpunt dat de locatie waarvoor de bouwvergunningen zijn verleend een bestaand bouwperceel is. Daarbij betrekt de raad tevens de gronden rondom de bedrijfsbebouwing die overeenkomstig de tekening behorend bij de in 1986 verleende vrijstelling in gebruik zijn voor buitenopslag ten behoeve van het bedrijf. De percelen [locaties] betreffen één aansluitend ruimtelijk perceel waar een dergelijk bedrijf is toegestaan. Gelet daarop is volgens de raad geen sprake van nieuwvestiging, maar van uitbreiding van een bestaand bedrijf. Het plan voorziet in een bedrijfsbestemming met een totale oppervlakte van 27.043 m², hetgeen blijft beneden de toegestane uitbreiding van 20% van de bestaande situatie waarin sprake was van een bedrijfsbestemming met een totale oppervlakte van 22.915 m², aldus de raad.
4.2. Ingevolge artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
4.3. Ingevolge artikel 1.20 van de Verordening 2014 moet onder bouwperceel worden verstaan: aaneengesloten (virtueel) vlak waarop functioneel bij elkaar behorende bebouwing en voorzieningen worden geconcentreerd, bestaande uit een bouwvlak, waarbinnen de gebouwen zijn toegelaten, met de direct daaraan grenzende gronden waar ook bouwwerken geen gebouwen zijnde en vergunningvrije bouwwerken zijn toegestaan.
Ingevolge artikel 1.59 moet onder nieuwvestiging worden verstaan: vestiging op een locatie die volgens het geldende bestemmingsplan niet is voorzien van een (bouwvlak op een) bestaand bouwperceel.
Ingevolge artikel 1.79 wordt onder uitbreiding verstaan: vergroting van een bestaand bouwperceel of bestaand bestemmingsvlak.
Ingevolge artikel 1.85 wordt onder vestiging verstaan: mogelijk maken van een ruimtelijke ontwikkeling binnen het bouwvlak van een bestaand bouwperceel die op grond van het geldende planologische regime niet is toegelaten.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, wordt, tenzij de strekking van de bepaling zich daartegen verzet dan wel in deze verordening uitdrukkelijk anders is aangegeven, bij toepassing van deze verordening onder bestemmingsplan tevens begrepen:
f. een vrijstelling op grond van artikel 19, eerste of tweede lid, van de WRO, zoals deze luidde voor 1 juli 2008.
Ingevolge het derde lid wordt waar in deze verordening gesproken wordt over een bestaand bouwperceel, bestaande bebouwing, een bestaande planologische gebruiksactiviteit of een bestaande omvang, daaronder verstaan:
a. datgene wat het geldende bestemmingsplan zonder toepassing van wijzigingsbevoegdheden toestaat (…);
b. datgene waarvan vaststaat dat handhaving wegens strijdigheid met het geldende bestemmingsplan niet meer mogelijk is.
Ingevolge artikel 3.1, tweede lid, onder a, houdt het principe van zorgvuldig ruimtegebruik als bedoeld in het eerste lid in ieder geval in dat een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied gebruik maakt van een bestaand bouwperceel, tenzij in deze verordening uitdrukkelijk anders is bepaald.
Ingevolge artikel 7.10, eerste lid, kan een bestemmingsplan dat is gelegen in gemengd landelijk gebied voorzien in een vestiging van een niet-agrarische functie, anders dan bepaald in de artikelen 7.7 tot en met artikel 7.9 mits:
a. de totale omvang van het bouwperceel van de beoogde ontwikkeling ten hoogste 5.000 m² bedraagt;
i. de beoogde activiteit niet leidt tot een grootschalige ontwikkeling.
Ingevolge het tweede lid kan een bestemmingsplan, in afwijking van het eerste lid, onder a, d en i, voorzien in een uitbreiding van een bestaande niet-agrarische functie, mits de toelichting een verantwoording bevat waaruit blijkt dat:
a. de beoogde uitbreiding in redelijke verhouding staat tot de bestaande omvang en/of bestaande aantallen bezoekers/overnachtingen;
b. overeenkomstige toepassing is gegeven aan artikel 4.6, tweede lid, (uitbreiding bedrijven in kern landelijk gebied) indien vestiging van het bedrijf vanwege de aard van de activiteiten op een bedrijventerrein in de rede ligt;
c. de beoogde uitbreiding in redelijke verhouding staat tot de op grond van artikel 3.1 vereiste zorgplicht voor ruimtelijke kwaliteit.
4.4. De aan elkaar gekoppelde percelen [locatie 2] hebben de bestemming "Bedrijf" en onder meer de aanduidingen "bouwvlak" en "relatie". Het perceel [locatie 3] heeft de bestemming "Bedrijf-1-Voorlopig" en onder meer de aanduiding "bouwvlak".
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, van de planregels zijn de voor "Bedrijf" aangewezen gronden bestemd voor:
a. een groot- en detailhandel in hout- en plaatmateriaal en ijzer;
b. een houtzagerij.
Ingevolge lid 4.2, onder 4.2.1, gelden voor het bouwen van bedrijfsgebouwen en overkappingen de volgende regels:
a. bouwen is slechts toegestaan binnen het bouwvlak. Indien tussen bouwvlakken de aanduiding "relatie" is aangegeven worden deze bouwvlakken aangemerkt als één bouwvlak;
b. per bouwvlak is bebouwing ten behoeve van niet meer dan één bedrijf toegestaan.
Ingevolge artikel 8, lid 8.1, zijn de voor "Bedrijf-1-Voorlopig" aangewezen gronden bestemd voor:
a. een groothandel in hout- en plaatmateriaal en ijzer;
b. een houtzagerij;
c. buitenopslag.
Ingevolge lid 8.2, onder 8.2.1, gelden voor het bouwen van bedrijfsgebouwen en overkappingen de volgende regels:
a. bouwen is slechts toegestaan binnen het bouwvlak;
b. per bouwvlak is bebouwing ten behoeve van niet meer dan één bedrijf toegestaan.
4.5. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
De ingeroepen artikelen uit de Verordening 2014 hebben een algemeen karakter en beogen mede bescherming te bieden aan het belang bij het behoud en de bevordering van een goede ruimtelijke kwaliteit in gemengd landelijk gebied. Het plangebied en de aan het plangebied grenzende agrarisch gronden van [appellant] liggen in dit gemengd landelijk gebied. De belangen van [appellant] zijn onder meer gelegen in het behoud van dit gebied waarin zijn gronden liggen en het belang dat zijn percelen gevrijwaard blijven van de ruimtelijke invloed van de voorziene ontwikkelingsmogelijkheden in de naaste omgeving. In het licht daarvan kan [appellant] zich op de door hem genoemde artikelen uit de Verordening 2014 beroepen en is er geen aanleiding hem in dit opzicht het in artikel 8:69a Awb neergelegde relativiteitsvereiste tegen te werpen.
4.6. Artikel 7 van Hoofdstuk 3 van de Verordening 2014 bevat regels die van toepassing zijn op gemengd landelijk gebied, waarvan het plangebied deel uitmaakt. Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit het systeem van de Verordening 2014 dat de niet-agrarische ontwikkelingen als bedoeld in artikel 7.7 van de Verordening 2014 en verder in gemengd landelijk gebied alleen zijn toegestaan als dit uitdrukkelijk is bepaald. Het plan voorziet in een niet-agrarische functie als bedoeld in artikel 7.10 van de Verordening 2014. Ingevolge artikel 7.10, eerste lid, van de Verordening 2014 kan een bestemmingsplan dat is gelegen in gemengd landelijk gebied onder een aantal voorwaarden voorzien in een vestiging van een niet-agrarische functie. Ingevolge het tweede lid van dat artikel wordt de mogelijkheid geboden voor een redelijke uitbreiding van bestaande niet-agrarische functies. De nieuwvestiging van een niet-agrarische functie in gemengd landelijk gebied is gelet op de systematiek van de Verordening 2014 niet toegestaan. De begrippen vestiging en nieuwvestiging zijn gedefinieerd in de artikelen 1.85 en 1.59 van de Verordening 2014.
4.7. Het perceel [locatie 3] heeft in het bestemmingsplan "Buitengebied 2006" de bestemming "Agrarisch gebied". Hieraan is niet de bestemming "Niet-agrarische bedrijven/functies" toegekend. Het voorliggende plan voorziet voor het perceel [locatie 3] in een zelfstandig bouwvlak. Ingevolge artikel 8, lid 8.2, onder 8.2.1, sub b, van de planregels is ter plaatse van het bouwvlak bebouwing ten behoeve van één bedrijf toegestaan. Nu het perceel [locatie 3] in het vorige bestemmingsplan niet was voorzien van een bouwvlak op een bestaand bouwperceel, is derhalve geen sprake van vestiging van een niet-agrarische functie als bedoeld in artikel 7.10, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 1, lid 1.85, van de Verordening 2014, maar van nieuwvestiging als bedoeld in artikel 1, lid 1.59, van de Verordening 2014. Van een uitbreiding van een bestaande niet-agrarische functie is evenmin sprake, omdat het plan in zoverre niet voorziet in een vergroting van een bestaand bouwperceel of bestaand bestemmingsvlak ten behoeve van één bedrijf. Het plan staat met het toekennen van een zelfstandig bouwvlak binnen de bestemming "Bedrijf-1-Voorlopig" voor het perceel [locatie 3] een zelfstandig bedrijf toe, naast het bedrijf op de aan elkaar gekoppelde percelen [locatie 2] binnen de bestemming "Bedrijf". Het plan is in zoverre dan ook in strijd met artikel 7.10, gelezen in samenhang met artikel 3.1, tweede lid, onder a, van de Verordening 2014. Het betoog slaagt.
4.8. In het vorige bestemmingsplan "Buitengebied 2006" hadden de aan elkaar gekoppelde percelen [locatie 2] aanvankelijk mede de detailbestemming "Niet-agrarische bedrijven/functies", waar een groothandel in hout en plaatmateriaal was toegestaan. Het college van gedeputeerde staten heeft goedkeuring onthouden aan het plandeel met de detailbestemming "Niet-agrarische bedrijven/functies" voor het perceel [locatie 4] en het koppelteken tussen de percelen [locatie 2]. Bij uitspraak van 12 augustus 2009, in zaak nr. 200708124/1, heeft de Afdeling het besluit van het college vernietigd, voor zover daarbij goedkeuring was verleend aan het plandeel met de detailbestemming "Niet-agrarische bedrijven/functies" voor het perceel [locatie 3]a. De percelen [locatie 2] hebben in het bestemmingsplan "Buitengebied 2006" derhalve alleen de gebiedsbestemming "Agrarisch gebied".
Bij besluit van 17 februari 1969 is een bouwvergunning verleend voor de bouw van een opslagloods op het perceel [locatie 5], thans het perceel [locatie 4]. Bij besluiten van 16 december 1986 - gewijzigd bij besluit van 12 augustus 1987 -, 26 augustus 1996 en 4 juli 1997 zijn bouwvergunningen met toepassing van artikel 19 WRO (oud) verleend voor de bouw van drie loodsen en een kantoor op de percelen [locatie 2]. Bij besluit van 18 februari 2010 is tevens een bouwvergunning verleend voor de bouw van een nieuwe loods en de verbouw van het kantoor op het perceel [locatie 3]a. Uit de bij de vrijstelling van 16 december 1986 gevoegde tekening, die op het perceel [locatie 3]a ziet, kan naar het oordeel van de Afdeling worden afgeleid dat tevens toestemming is verleend voor het gebruik van dat perceel voor buitenopslag ten behoeve van het bedrijf. Daarbij is van belang dat de tekening tevens deel uitmaakt van de bouwaanvraag en bij besluit van 12 augustus 1987 uitdrukkelijk toestemming is verleend voor het gewijzigd uitvoeren van het bouwplan voor het bouwen van een houtopslagloods overeenkomstig de daarbij gevoegde en gewaarmerkte tekening, waarop naast de aan te leggen beplanting tevens de buitenopslag is weergegeven. Voorts is niet in geschil dat de destijds bestaande en legale bebouwing en het bestaande en legale gebruik op het perceel [locatie 4] viel onder het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan "Buitengebied 2006". Gelet op artikel 2, derde lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met het eerste lid, onder f, van de Verordening 2014 is in het voorliggende geval, voor zover voor de bedrijfsbebouwing en de bedrijfsactiviteit - al dan niet met een vrijstelling - een bouwvergunning is verleend, sprake van een bestaand bouwperceel, bestaande bebouwing, een bestaande planologische gebruiksactiviteit en een bestaande omvang als bedoeld in de Verordening 2014. Gelet op artikel 2, aanhef en onder b, van de Verordening 2014 geldt dit ook voor het gebruik en de bebouwing op het perceel [locatie 4], voor zover vallend onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied 2006". De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de vraag of sprake is van een uitbreiding van een niet-agrarische functie als bedoeld in artikel 7.10, tweede lid, van de Verordening 2014, mede gelet op het eerste lid, onder a, van de Verordening 2014, niet had mogen aansluiten bij de omvang van het bouwperceel, in dit geval de vergunde bebouwing en de gronden daaromheen die legaal bedrijfsmatig in gebruik zijn.
Gelet op het voorgaande is voor de percelen [locatie 2], binnen de bestemming "Bedrijf", sprake van een bestaande niet-agrarische functie in de zin van de Verordening 2014 en wordt in zoverre niet voorzien in een uitbreiding, die moet voldoen aan de voorwaarden zoals omschreven in artikel 7.10, tweede lid, van de Verordening 2014.
Het betoog faalt.
5. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 11 december 2014, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Bedrijf-1-Voorlopig" voor het perceel [locatie 3], is vastgesteld in strijd met artikel 7.10, gelezen in samenhang met artikel 3.1, tweede lid, onder a, van de Verordening 2014. Het beroep is gegrond, zodat het besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
6. De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om voor het vernietigde plandeel met inachtneming van deze uitspraak een nieuw plan vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen. Daarbij dient de raad overigens in verband met de Verordening 2014 rekening ermee te houden dat bij uitbreiding van de groot- en detailhandel in hout- en plaatmateriaal en ijzer en een houtzagerij sprake dient te zijn van een vergroting van een bestaand bouwperceel of bestaand bestemmingsvlak ten behoeve van dit bedrijf binnen dezelfde bestemming. Voor de uitbreiding is verder ingevolge artikel 7.10, tweede lid, van de Verordening 2014 onder meer van belang dat deze in redelijke verhouding staat tot de bestaande omvang van de niet-agrarische functie, in dit geval de omvang van de bestemmingsvlakken met de bestemming "Bedrijf" voor de percelen [locatie 2], zijnde bouwpercelen in de zin van de Verordening 2014, tezamen.
7. Het voorgaande betekent gelet op artikel 3.30, derde lid, van de Wro dat eveneens de door het college van burgemeester en wethouders van Uden op 9 januari 2015 verleende omgevingsvergunning, waarvoor het bestemmingsplan het toetsingskader heeft gevormd, dient te worden vernietigd, voor zover die betrekking heeft op de percelen, kadastraal bekend gemeente Uden, sectie O, nummers 1058 en 1186.
8. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt:
a. het besluit van de raad van de gemeente Uden van 11 december 2014, met kenmerk 903960, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Bedrijf-1-Voorlopig" voor het perceel [locatie 3];
b. het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Uden van 9 januari 2015, met kenmerk 185083, voor zover dat betrekking heeft op de percelen, kadastraal bekend gemeente Uden, sectie [.], nummers [….] en [….];
III. draagt de raad op om binnen 24 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Uden en het college van burgemeester en wethouders van Uden tezamen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de raad van de gemeente Uden en het college van burgemeester en wethouders van Uden tezamen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.S. Bongertman, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Bongertman
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2015
709.