ECLI:NL:RVS:2014:2192
Raad van State — Uitspraak 


201307298/1/A1.
Datum uitspraak: 18 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Rijsbergen, gemeente Zundert,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de  rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 juni 2013 in zaak nrs. 13/2700 en 13/2701 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zundert.
Procesverloop
Bij besluit van 11 september 2012 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 200,00 per week met een maximum van € 10.000,00 gelast de op en nabij het perceel [locatie] te Rijsbergen (hierna: het perceel) gerealiseerde carport te verwijderen binnen zes weken na verzending van het besluit.
Bij besluit van 11 april 2013 heeft het college naar aanleiding van het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar het besluit van 11 september 2012 onder wijziging van de motivering gehandhaafd.
Bij uitspraak van 21 juni 2013 heeft de voorzieningenrechter het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[belanghebbende] heeft daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 5 december 2013 heeft het college besloten tot invordering van een dwangsom van € 5.000,00.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.J.M. van der Borst, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door J.J.M. de Groot Msc, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. V.A.C.M. Vonk, gehoord.
Overwegingen
1. appellant] heeft zonder omgevingsvergunning een carport op het perceel gerealiseerd.
2.    [ appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen de op het perceel aanwezige carport, nu voor de carport op grond van artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) geen omgevingsvergunning is vereist. Anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen is de carport in het achtererfgebied gerealiseerd, omdat deze in een niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijkant is gerealiseerd, aldus [appellant]. Het gedeelte van de Vervul waarnaar de carport is gekeerd, is weliswaar een weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, maar geen openbaar toegankelijk gebied als bedoeld in de definitie in artikel 1 van bijlage II bij het Bor, omdat deze weg uitsluitend is bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer, aldus [appellant]. Daarnaast is de carport vanaf de Vervul niet of nauwelijks zichtbaar wat volgens [appellant] betekent dat de carport in het achtererfgebied is gesitueerd. De carport is volgens hem voorts in het achtererfgebied gelegen, omdat deze achter de schuur, het volgens [appellant] op het perceel aanwezige hoofdgebouw, is gelegen.
2.1.    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 3, van bijlage II bij het Bor is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. voor zover op een afstand van niet meer dan 2,5 meter van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:
1° 4 meter;
2° 0,3 meter boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en
3° het hoofdgebouw.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van die bijlage wordt verstaan onder achtererfgebied: erf aan de achterkant en de niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijkant, op meer dan 1 m van de voorkant, van het hoofdgebouw;
openbaar toegankelijk gebied: weg als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede pleinen, parken, plantsoenen, openbaar water en ander openbaar gebied dat voor publiek algemeen toegankelijk is, met uitzondering van wegen uitsluitend bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer;
voorerfgebied: erf dat geen onderdeel is van het achtererfgebied.
Ingevolge artikel 3, aanhef en onder 1, van die bijlage is geen omgevingsvergunning vereist voor een activiteit, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet, indien deze activiteit betrekking heeft op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits het niet hoger is dan 5 m.
2.2.    De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat de carport niet omgevingsvergunningvrij is, reeds omdat deze niet is gerealiseerd in het achtererfgebied. De Vervul, zijnde de weg waaraan het perceel is gelegen, is openbaar toegankelijk gebied als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor. Anders dan [appellant] betoogt valt de Vervul niet onder de uitzondering in die definitiebepaling, omdat die weg niet kan worden aangemerkt als een weg bedoeld voor de ontsluiting van percelen door langzaam verkeer. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat bezien vanuit deze voor openbaar verkeer openstaande weg, de in het geding zijnde carport is opgericht voor de op het perceel aanwezige schuur en niet aan de achterkant van die schuur. Voorts staat de carport evenmin op meer dan 1 m achter de voorkant van de zuidelijker gelegen woning op het perceel. Dat betekent dat de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen dat, ongeacht of de woning of de schuur op het perceel als hoofdgebouw wordt aangemerkt, de carport niet in het achtererfgebied als bedoeld in bijlage II bij het Bor is opgericht, zodat de carport reeds om die reden niet omgevingsvergunningvrij kan worden opgericht. Dat de carport niet of nauwelijks zichtbaar is vanaf de Vervul betekent niet dat de carport wel in het achtererfgebied is opgericht, nu de tekst van artikel 1, eerste lid, van bijlage II bij het Bor bepalend is voor het antwoord op de vraag wat onder achtererfgebied moet worden verstaan en hieruit niet volgt dat de zichtbaarheid vanaf de openbare weg daarbij van belang is. Nu voor de bouw van de carport een omgevingsvergunning is vereist, heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen de zonder omgevingsvergunning gebouwde carport.
Het betoog faalt.
3. De conclusie is dat is gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4. Het betoog van [appellant] dat de voorzieningenrechter ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog dat de carport niet in strijd is met artikel 25 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen 1977", slaagt niet. Bij besluit van 4 september 2012 heeft de raad van de gemeente Zundert het bestemmingsplan "Buitengebied" vastgesteld. Dat besluit is, voor zover het het perceel betreft, op 3 oktober 2012 in werking getreden. Dat betekent dat dat bestemmingsplan ten tijde van het besluit op bezwaar van 11 april 2013 het geldende bestemmingsplan was en het college, ten aanzien van de vraag of concreet zicht op legalisering bestond, aan dit bestemmingsplan diende te toetsen.
5.    [ appellant] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college ten onrechte niet van handhavend optreden heeft afgezien, omdat, naar hij stelt, ten tijde van het besluit op bezwaar van 11 april 2013 concreet zicht op legalisering bestond ten aanzien van de carport. Anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen geldt het bouwverbod in artikel 4.2.1.2, aanhef en onder b, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied" volgens hem niet voor bouwwerken, geen gebouw zijnde als bedoeld in artikel 4.2.8, aanhef en onder k, van de planregels, nu in artikel 4.2.1.2 de werking van artikel 4.2.8, anders dan de werking van de artikelen 4.2.2, 4.2.3 en 4.2.5, niet wordt uitgesloten.
Mocht het bouwverbod in artikel 4.2.1.2 van de planregels wel van toepassing zijn op het perceel, dan bestaat volgens hem evengoed concreet zicht op legalisering, omdat het college in artikel 4.7.11 van de planregels de mogelijkheid heeft gekregen om de huidige bestemming op het perceel te wijzigen naar de bestemming "Wonen". Binnen de regels van die bestemming is een carport toegestaan van 6 m hoogte. Anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen ziet de reactieve aanwijzing van het college van gedeputeerde staten van 9 oktober 2012 niet op die wijzigingsbevoegdheid, aldus [appellant], zodat dat gedeelte van de planregels in werking is getreden.
Evenmin staat volgens [appellant] aan verlening van vrijstelling een evidente privaatrechtelijke belemmering in de weg, omdat de carport niet op het perceel van [belanghebbende] is gerealiseerd.
5.1.    Ingevolge het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" met de nadere aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch - voormalig agrarisch bedrijf (vab)’.
Ingevolge artikel 4.2.1.2 van de planregels is het ter plaatse van de volgende aanduidingen niet toegestaan te bouwen:
a. ter plaatse van de aanduiding 'intensieve veehouderij' binnen de 'reconstructiewetzone-extensiveringsgebied' en 'reconstructiewetzone-verwevingsgebied' indien er sprake is van een uitbreiding van het aantal dierplaatsen;
b. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - voormalig agrarisch bedrijf';
De overige bepalingen in artikel 4.2.2 artikel 4.2.3 en artikel 4.2.5 zijn dan ook hier niet van toepassing.
Ingevolge artikel 4.2.8, aanhef en onder k, van de planregels bedraagt de bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouw zijnde maximaal 8 m.
Ingevolge artikel 4.7.11 van de planregels is het college onder voorwaarden bevoegd met toepassing van het bepaalde in artikel 3.6, eerste lid, onder a, van de Wet ruimtelijke ordening ten behoeve van een voormalige agrarische bedrijfslocatie de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" (al dan niet met enige aanduiding) te wijzigen in de bestemming "Wonen", al dan niet met de aanduiding 'twee aaneen', waarbij tevens het vlak wordt verkleind en de bestemming dan gewijzigd wordt naar "Agrarisch', 'Agrarisch - AHS plus", "Agrarisch - Boomteeltontwikkelingsgebied", "Agrarisch met waarden - Beekdal", "Agrarisch met waarden - Groenblauwe mantel", waarbij na bedrijfsbeëindiging de verbouw c.q. gebruik van de voormalige boerderij voor woondoeleinden kan worden toegestaan.
5.2.    De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat het op grond van artikel 4.2.1.2, aanhef en onder b, van de planregels niet is toegestaan te bouwen op gronden met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" met de nadere aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch - voormalig agrarisch bedrijf (vab)’, zodat het bouwen van een carport ter plaatse niet is toegestaan. Het is juist dat in artikel 4.2.1.2 van de planregels de toepassing van de artikelen 4.2.2, 4.2.3 en 4.2.5 expliciet is uitgesloten, maar dat betekent niet dat het bouwen als bedoeld in artikel 4.2.8 van de planregels wel is toegestaan.
[appellant] betoogt terecht dat, anders dan de voorzieningenrechter heeft overwogen, de reactieve aanwijzing van het college van gedeputeerde staten van 9 oktober 2012 niet ziet op de wijzigingsbevoegdheid van het college in artikel 4.7.11 van de planregels als zodanig. Die reactieve aanwijzing ziet slechts op artikel 4.7.11 voor zover het onderdeel d, sub 4, van de planregels betreft, zodat alleen dat gedeelte van dat artikel niet in werking is getreden. Dat kan hem echter niet baten, nu de voorzieningenrechter terecht tot het oordeel is gekomen dat geen concreet zicht op legalisering bestond. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2012 in zaak nr. 201107057/1/A1 (www.raadvanstate.nl) wordt overwogen dat het enkele feit dat het college niet bereid is van een wijzigingsbevoegdheid gebruik te maken of niet bereid is van een bestemmingsplan af te wijken in beginsel volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat het niet van zijn wijzigingsbevoegdheid gebruik wenst te maken en niet van het bestemmingsplan wenst af te wijken, omdat dit bestemmingsplan zeer recentelijk is vastgesteld. Het college heeft zich in redelijkheid op dat standpunt kunnen stellen, nu het bestemmingsplan in 2012 is vastgesteld en er toen bewust voor is gekozen om niet de bestemming "Wonen" aan het perceel toe te kennen. Het college heeft verder ter zitting toegelicht dat het ook niet van het bestemmingsplan wenst af te wijken, omdat het geen verdere bebouwing wenst op percelen met de bestemming "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" met de nadere aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch - voormalig agrarisch bedrijf (vab)’. Het college heeft zich om die redenen ook op het standpunt kunnen stellen dat het geen gebruik wenst te maken van zijn afwijkingsbevoegdheid in artikel 4.7.11 van de planregels. Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het ter zake door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en dat de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Nu het college ten behoeve van de realisering van de carport niet van zijn wijzigingsbevoegdheid gebruik wenst te maken en ook niet van het bestemmingsplan wenst af te wijken, wordt niet toegekomen aan het antwoord op de vraag of de carport een evidente privaatrechtelijke belemmering met zich brengt.
De voorzieningenrechter is derhalve terecht tot de conclusie gekomen dat het college niet wegens concreet zicht op legalisering van handhavend optreden tegen de gerealiseerde carport behoefde af te zien.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft het beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
8. Bij besluit van 5 december 2013 heeft het college beslist tot invordering van de verbeurde dwangsom ter hoogte van € 5.000,00. Hiertegen heeft [appellant] bezwaar gemaakt.
9.    [ appellant] betoogt dat het college niet bevoegd was tot invordering van dwangsommen van € 5.000,00 over te gaan, omdat met het binnen de begunstigingstermijn verwijderen van het dak van de carport tijdig aan de last is voldaan.
9.1.    Uit de rapporten van 29 en 30 augustus 2013, opgemaakt naar aanleiding van controlebezoeken op 16 en 25 juli 2013, volgt dat op die dagen het dak van de carport was verwijderd, maar de rest van de constructie van de carport nog aanwezig was. Datzelfde volgt uit een notitie van 5 augustus 2013 naar aanleiding van een controle op 1 augustus 2013. Anders dan [appellant] betoogt is met slechts het verwijderen van het dak van de carport niet aan de last onder dwangsom voldaan, omdat de last strekt tot het verwijderen van de gehele carport. Nu de carport, zoals desgevraagd door [appellant] ter zitting is bevestigd, in ieder geval op 1 augustus 2013 in de ochtend aanwezig was, was het college bevoegd tot het invorderen van dwangsommen van in totaal € 5.000,00.
Het betoog faalt.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zundert van 5 december 2013, kenmerk 2013/15766, 2013/20306, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
w.g. Hoekstra    w.g. Van Dorst
lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2014
357-776.