ECLI:NL:RVS:2013:2235
Raad van State — Uitspraak 


201300357/1/A2.
Datum uitspraak: 4 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Hogeschool der Kunsten Den Haag, gevestigd te Den Haag,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank ‘s-Gravenhage van 28 november 2012 in zaak nr. 12/767 in het geding tussen:
de stichting
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (thans: de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap).
Procesverloop
Bij besluit van 22 augustus 2011 heeft de staatssecretaris de rijksbijdrage voor de stichting voor het jaar 2011 herzien vastgesteld op € 25.309.767,00.
Bij besluit van 20 december 2011 heeft de staatssecretaris het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 november 2012 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2013, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. F. Onrust, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. B.J. de Koning en mr. H.J. Minkhorst, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2.5, eerste lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de WHW) wordt de rijksbijdrage berekend op de grondslag van een algemene berekeningswijze.
Ingevolge artikel 2.6, eerste lid, wordt de in artikel 2.5, eerste lid, bedoelde algemene berekeningswijze bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgesteld. De algemene berekeningswijze bevat voor alle instellingen of voor groepen van instellingen gelijkelijk geldende maatstaven. Deze maatstaven hebben betrekking op de aard en omvang van de werkzaamheden en op de uitvoering daarvan.
Ingevolge het derde lid hebben de maatstaven voor wat betreft de instellingen voor hoger onderwijs in elk geval betrekking op het aantal studenten en op de studieresultaten. De maatstaven kunnen verschillen per opleiding of groepen van opleidingen.
Het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 (hierna: het UWHW) is de in artikel 2.6, eerste lid, van de WHW bedoelde algemene maatregel van bestuur.
Ingevolge artikel 4.7, eerste lid, van het UWHW wordt uit elk van de onderwijsdelen aan de rijksbijdrage van een instelling een bedrag toegevoegd dat gelijk is aan de som van de bedragen per opleiding, bedoeld in het tweede lid, voor alle opleidingen behorend tot de desbetreffende soort hoger onderwijs die door die instelling worden verzorgd.
Ingevolge het tweede lid is het bedrag per opleiding het product van het studentgebonden bedrag, bedoeld in het derde lid, en het aantal bekostigde inschrijvingen en graden voor die opleiding, vastgesteld in artikel 4.10, eerste lid.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder 2, is het studentgebonden bedrag per bekostigde inschrijving of graad voor opleidingen in hoger beroepsonderwijs, het quotiënt van een door de minister te bepalen percentage van het onderwijsdeel hbo, bedoeld in artikel 4.1, derde lid, resterend na toepassing van artikel 4.11, eerste lid, en de som van de aantallen bekostigde inschrijvingen en bekostigde graden bij opleidingen in hoger beroepsonderwijs op andere gebieden dan het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving.
Ingevolge artikel 4.8, eerste lid, geldt een in het Centraal register inschrijving hoger onderwijs geregistreerde inschrijving voor een opleiding van eerste inschrijving van een student voor een bacheloropleiding als een bekostigde inschrijving op de peildatum, indien het totaal aantal eerder bekostigde inschrijvingen voor bacheloropleidingen kleiner is dan de wettelijke studielast van de desbetreffende opleiding, gedeeld door 60 (hierna: de nominale studieduur).
Ingevolge het tweede lid is het eerste lid van overeenkomstige toepassing op een inschrijving van een student voor een masteropleiding.
2. Bij de vaststelling van de rijksbijdrage voor de stichting voor het jaar 2011 heeft de staatssecretaris de studenten die de nominale studieduur hebben overschreden overeenkomstig het bepaalde in artikel 4.8 van het Uitvoeringsbesluit buiten de bekostiging gelaten.
3. De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 4.8, eerste lid, van het UWHW in strijd is met de WHW en bij de vaststelling van de rijksbijdrage buiten toepassing had moeten worden gelaten. Het uitgangspunt van de WHW is dat de overheid verantwoordelijk is voor het bekostigen van één opleiding per student. Hiermee is onverenigbaar dat voor wat betreft de bekostiging wordt aangesloten bij de nominale studieduur. De wettelijke financiële overheidsverantwoordelijkheid voor één opleiding geldt zowel bij het collegegeld als de bekostiging. Bovendien ontbreekt een wettelijke grondslag voor het beperken van bekostiging van de opleiding op grond van het aantal jaren dat een student reeds gestudeerd heeft, aldus de stichting.
3.1. In de WHW zelf zijn geen concrete voorschriften opgenomen over de wijze van berekening van de rijksbijdrage voor instellingen. In artikel 2.5 van de WHW is bepaald dat de grondslagen voor de berekening van de rijksbijdrage algemeen zijn. Voorts is in artikel 2.6 van de WHW bepaald dat de maatstaven voor alle instellingen gelijk zijn, waarbij deze betrekking hebben op de aard en omvang van de werkzaamheden en op de uitvoering daarvan, en dat de maatstaven voor wat betreft de instellingen voor hoger onderwijs in elk geval betrekking hebben op het aantal studenten en op de studieresultaten, waarbij de maatstaven kunnen verschillen per opleiding of groepen van opleidingen. Uit deze bepalingen valt niet af te leiden dat de overheid is gehouden tot bekostiging van een gehele opleiding per student, zoals door de stichting is betoogd.
Uit de door de stichting aangehaalde passages van de totstandkomingsgeschiedenis van de wijziging van de WHW van 4 februari 2010 (Kamerstukken II 2008/09, 31 821) blijkt dat de wetgever de verschuldigdheid van het wettelijk collegegeld, dat lager is dan het instellingscollegegeld, beperkt tot de studenten die nog geen bachelor- en/of masteropleiding hebben afgerond. Anders dan de stichting betoogt, kan uit die passages slechts worden afgeleid dat de wetgever het van belang acht dat studenten een opleiding afronden, niet dat per student een gehele opleiding wordt bekostigd.
Dat de in artikel 4.8 van het UWHW opgenomen berekeningswijze voor de rijksbijdrage niet is opgenomen in een wet in formele zin, maakt niet dat deze bepaling reeds daarom onverbindend zou zijn, nu artikel 2.6 van de WHW uitdrukkelijk bepaalt dat de berekeningswijze bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, het UWHW, wordt vastgesteld.
Het betoog faalt.
4. Voorts betoogt de stichting dat toepassing van het UWHW door de minister, gelet op de financiële gevolgen ervan en het bijzondere karakter van het kunstonderwijs, in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Doordat de nominale studieduur bepalend wordt voor de bekostiging, heeft juist zij veel minder bekostigde studenten, omdat relatief veel studenten een andere opleiding hebben gevolgd voordat zij kunstonderwijs gaan volgen. De bekostiging voor de faculteit Beeldende Kunsten en Vormgeving neemt daardoor met ongeveer € 600.000 af. Deze gevolgen worden volgens de stichting onvoldoende gecompenseerd door de toepasselijke overgangsmaatregelen, temeer nu volgens de statuten van de stichting de geldstromen voor de faculteit Beeldende Kunsten en Vormgeving en de faculteit Muziek en Dans strikt gescheiden zijn, waardoor de gevolgen voor een faculteit niet over de gehele instelling kunnen worden gespreid, aldus de stichting.
4.1. Nu niet in geschil is dat artikel 4.8 van het UWHW op de juiste wijze is toegepast, moet worden beoordeeld of de regelgever bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid tot die bepaling heeft kunnen komen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen en moet bij deze toets terughoudendheid betrachten.
4.2. Bij de wijziging van artikel 4.8 van het UWHW in 2010 is een overgangsmaatregel getroffen. Uit de toelichting op de wijziging van het UWHW blijkt dat hogescholen gedurende een periode van maximaal vijf jaar zodanig gecompenseerd worden dat zij een vermindering van de bekostiging met niet meer dan een procent per jaar cumulatief moeten opvangen. Deze compensatie voor deze overgangsperiode van vijf jaar wordt voor de betrokken hogescholen vooraf vastgesteld zodat op het moment van overgang naar de nieuwe berekeningswijze duidelijkheid bestaat over meer jaren.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de stichting onvoldoende heeft onderbouwd waarom die overgangsregeling ontoereikend is en waarom het kunstonderwijs onevenredig hard wordt getroffen. De bekostiging is ook op twee andere pijlers gebaseerd, namelijk op het aantal bekostigde bachelor- en mastergraden dat is verleend en op de instellingsspecifieke onderwijsopslag. Uit de door de stichting bij brief van 18 september 2013 overgelegde cijfers blijkt, dat de instelling met medenemen van de deze bekostigingspijlers per jaar gemiddeld € 254.853 minder aan bekostiging ontvangt. Nu de overgangsregeling ervan uitgaat dat de onderwijsinstellingen zelf een procent per jaar cumulatief kan opvangen, valt niet in te zien dat de stichting in het bijzonder wordt getroffen.
Voor zover de stichting betoogt dat de faculteit Beeldende Kunsten en Vormgeving onevenredig hard wordt getroffen door de wijziging van het UWHW, faalt het evenzeer. Dat in de statuten van de stichting is bepaald dat de geldstromen voor de faculteiten strikt worden gescheiden, waardoor een lagere bekostiging voor die faculteit niet kan worden gecompenseerd met een toename in de bekostiging van de andere faculteit, komt voor rekening van de stichting.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2013
362-756.