ECLI:NL:RVS:2013:356
Raad van State — Uitspraak 


201301478/1/R4.
Datum uitspraak: 17 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Precimax Special Products B.V., gevestigd te Hillegom, en anderen (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: Precimax),
2. de vereniging Vereniging Behoud de Polders, gevestigd te Hillegom,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Hillegom,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Vosse- en Weerlanerpolder" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben de vereniging en Precimax beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2013, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigden], beiden bestuurslid van de vereniging, bijgestaan door mr. B.J. Meruma, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. N.J.M. van Hattum, V.J.M. Lommerse, S.P.E. Zon en J.M. Nicola, allen werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan voorziet in een juridisch-planologisch kader voor de herinrichting van de Vosse- en Weerlanerpolder tot natuurgebied en ten behoeve van extensief recreatief medegebruik.
Het beroep van de vereniging
3. De vereniging kan zich niet met het plan verenigen. Zij vreest dat de door het bestreden plan mogelijk gemaakte herinrichting van het gebied zal leiden tot aantasting van de bestaande natuurwaarden, waaronder de weidevogelfunctie van het gebied.
Hiertoe betoogt de vereniging in de eerste plaats dat het fietspad langs de ringvaart en de gronden waarop de manege is voorzien ten onrechte geen onderdeel zijn van het plan, aangezien deze ontwikkelingen met elkaar samenhangen. Hierdoor is ook onduidelijk welke extra waterberging dient te worden gerealiseerd. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 10 november 2010, zaak nr. 200909325/1/R2, stelt de vereniging dat de raad de planbegrenzing ten onrechte niet heeft gemotiveerd.
3.1. Gelet op de systematiek van de Wet ruimtelijke ordening komt de raad beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of anderszins in strijd met het recht.
De raad heeft toegelicht dat de verplaatsing van de manege uit het oogpunt van voortgang van de procedure buiten het bestemmingsplan is gehouden, dat voor het fietspad reeds een planologische procedure is doorlopen en dat geen aanleiding bestaat die ontwikkeling nogmaals op te nemen in het onderhavige plan, nu de plannen onderling op elkaar zijn afgestemd. Hiertoe wijst de raad erop dat in het onderhavige plan is voorzien in de in verband met de genoemde ontwikkelingen benodigde watercompensatie. Gelet hierop heeft de raad de gekozen planbegrenzing gemotiveerd en de Afdeling ziet in hetgeen de vereniging heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
4. De vereniging betoogt dat de bescherming van de weidevogelfunctie van het gebied onvoldoende in het plan is gewaarborgd. In het bijzonder ontbreekt een koppeling tussen het plan en het in opdracht van de gemeente door SAB opgestelde rapport "Flora- en faunarapportage Vosse- en Weerlanderpolder Gemeente Hillegom" van 11 augustus 2011 (hierna: de flora- en faunarapportage), aldus de vereniging. Zij voert in dit verband aan dat het begrip ‘natuur’ niet is gedefinieerd in de planregels, dat aan het bestaande weidevogelgebied geen beschermende aanduiding op de verbeelding is toegekend, dat onvoldoende is voorzien in agrarisch natuurbeheer en dat voorwaardelijke verplichtingen in het plan hadden moeten worden opgenomen.
Verder betoogt de vereniging dat vergroting van de waterbergingscapaciteit alsmede de aanleg van paden in het plangebied de weidevogelfunctie van het gebied zullen aantasten.
4.1. De raad stelt dat het gebied wordt heringericht ter behoud van bestaande natuurwaarden en de ontwikkeling van nieuwe natuur, ter vergroting van de waterbergingscapaciteit alsmede ten behoeve van extensief recreatief medegebruik. Om deze doelstellingen te bereiken, heeft de raad onderzoek laten verrichten naar de in het plangebied aanwezige natuurwaarden. Het flora- en faunaonderzoek is uitgevoerd door SAB en de resultaten hiervan zijn neergelegd in de flora- en faunarapportage. Gelet op de conclusies van de flora- en faunarapportage acht de raad de functies in het gebied met elkaar verenigbaar.
De raad stelt voorts dat de bescherming van het bestaande weidevogelgebied niet uitdrukkelijk als natuurdoelstelling in het plan is gedefinieerd, aangezien de doelstelling van het plan breder is dan slechts de bescherming van het bestaande weidevogelgebied en natuur geen statisch gegeven is. Met het oog op de bescherming van de aanwezige natuurwaarden is in het plan voorzien in een omgevingsvergunningplicht, aldus de raad.
4.2. Blijkens de verbeelding is aan de door de vereniging bedoelde gronden de bestemming "Natuur" toegekend.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, van de planregels zijn de voor "Natuur" aangewezen gronden bestemd voor:
a. het behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van natuurwaarden;
b. waterhuishoudkundige doeleinden, waterberging en waterlopen;
c. extensief recreatief medegebruik;
d. extensieve beweiding door vee;
met de daarbij behorende:
e. gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
f. fiets, wandel- en ruiterpaden.
Ingevolge lid 4.3.1 is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning op de in artikel 4.1 bedoelde gronden de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
a. het ontgronden, vergraven, afgraven, egaliseren, diepploegen, woelen en mengen en ophogen van gronden;
b. het aanleggen, verbreden en verharden van wegen, paden, banen, parkeervoorzieningen en andere oppervlakteverhardingen;
c. het aanleggen, verdiepen, verbreden en dempen van sloten, watergangen en overige waterpartijen.
Ingevolge lid 4.3.2 mag een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 4.3.1 alleen en moet worden geweigerd indien door het uitvoeren van de werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden, dan wel door de daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen blijvend onevenredig afbreuk wordt gedaan aan de natuurwaarden en hieraan door het stellen van voorwaarden niet of onvoldoende tegemoet kan worden gekomen.
Ingevolge lid 4.3.3 wordt een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 4.3.1 niet verleend dan nadat burgemeester en wethouders daarover een advies hebben ingewonnen van (een) onafhankelijke deskundige(n) op het gebied van landschap en natuur.
4.3. In het voorheen geldende bestemmingsplan "De Polders", was aan de desbetreffende gronden de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwaarden" toegekend. Deze gronden waren bestemd voor:
a. de uitoefening van een agrarisch bedrijf;
b. de bescherming van de landschapswaarden en de natuurwaarden in de vorm van openheid;
c. watergangen ten behoeve van de waterhuishouding;
d. een en ander met (ontsluiting)wegen, paden en inritten.
4.4. Uit de plantoelichting volgt dat het plan een drieledige doelstelling heeft, bestaande uit het behoud van bestaande natuurwaarden en de ontwikkeling van nieuwe natuur, het vergroten van de waterbergingscapaciteit en het voorzien in extensief recreatief medegebruik van het plangebied. Aan het gebied is geen beschermde status toegekend op grond van de natuurregelgeving. Voorts is het gebied op provinciaal niveau niet als belangrijk weidevogelgebied aangewezen. De aanwezige natuurwaarden, waaronder het bestaande weidevogelgebied, zijn geïnventariseerd in de flora- en faunarapportage. Uit de flora- en faunarapportage volgt dat met de aanleg van de paden, inclusief verstoringszone, ongeveer 5,6 ha van het huidige leefgebied van de weidevogels verstoord wordt, hetgeen een verstoring van 5 nestlocaties betekent. Deze verstoring vindt alleen plaats in de periode waarin de vogels nestelen en hun jongen groot brengen. Door het treffen van maatregelen, zoals het beperken van de verlichting van de paden, het beperkt openstellen van paden in het broedseizoen en beheer van de weidegronden afgestemd op de weidevogels, kan de verstoring worden beperkt. Uit de flora- en faunarapportage volgt voorts dat overige ingrepen in het plangebied die verband houden met het vergroten van de waterkwantiteit zullen leiden tot een kwaliteitsverbetering van het weidevogelgebied.
Voor zover de vereniging onder verwijzing naar de brief van Vogelbescherming Nederland van 13 september 2011 betoogt dat in de flora- en faunarapportage is uitgegaan van een onjuiste verstoringsafstand van 50 m en dat had moeten worden uitgegaan van een verstoringsafstand van 100 m, overweegt de Afdeling dat in deze brief slechts algemene bevindingen uit de wetenschappelijke literatuur zijn weergegeven en het, anders dan de flora- en faunarapportage, geen onderzoek betreft dat specifiek op de onderhavige situatie ziet.
De flora- en faunarapportage is als bijlage bij de plantoelichting gevoegd en biedt, zo is tussen partijen niet in geschil, een adequate beschrijving van de bestaande situatie. Ter bescherming van de natuurwaarden heeft de raad in artikel 4, lid 4.3, van de planregels voorzien in een omgevingsvergunningplicht voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden in het plangebied. Ter zitting heeft de raad verklaard dat bij de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning de flora- en faunarapportage als leidraad zal dienen, voor zover deze alsdan nog actueel is. De in de flora- en faunarapportage aanbevolen maatregelen vormen hierdoor mede het toetsingskader bij het verlenen van de omgevingsvergunning. Deze maatregelen kunnen op grond van artikel 4, lid 4.3, van de planregels als voorwaarden worden gesteld aan de voor de aanleg van de paden en het vergroten van de watercapaciteit noodzakelijke omgevingsvergunning. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de bescherming van het bestaande weidevogelgebied onvoldoende is gewaarborgd in het plan en evenmin voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanleg van paden en het vergroten van de waterbergingscapaciteit verenigbaar zijn met de natuurwaarden van het gebied.
5. De vereniging betoogt dat het plan in strijd met de artikelen 2, 10 en 11 van de Flora- en Faunawet (hierna: Ffw) is vastgesteld, doordat de aanleg en het gebruik van de voorziene paden zal leiden tot een verstoring van de aanwezige weidevogels.
5.1. De raad stelt, onder verwijzing naar de flora- en faunarapportage, dat de huidige of toekomstige aanwezigheid van beschermde dier- of plantsoorten in het plangebied niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
5.2. De vragen of voor de uitvoering van het plan een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is, en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet had mogen vaststellen, indien en voor zover de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
5.3. In de flora- en faunarapportage staat op pagina 16 dat met het plan geen negatieve effecten op jaarrond beschermde vogelsoorten te verwachten zijn en dat nestlocaties en leefgebieden van de in het plangebied aangetroffen weidevogels slechts tijdens het broedseizoen zijn beschermd. Mits de werkzaamheden plaatsvinden buiten het broedseizoen van de (weide)vogels is het niet noodzakelijk een ontheffing in het kader van de Ffw aan te vragen. Echter, als tijdens de werkzaamheden broedende vogels worden aangetroffen, dienen de werkzaamheden stilgelegd te worden totdat de jongen zijn uitgevlogen.
5.4. De vereniging heeft niet aannemelijk gemaakt dat hetgeen in de flora- en faunarapportage is vermeld onvolledig of onjuist is. Derhalve bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het bestemmingsplan wat betreft de gevolgen voor door de Ffw beschermde soorten niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid. Evenmin bestaat aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. De door de vereniging aangehaalde uitspraken leiden niet tot een ander oordeel. De uitspraak van de rechtbank Utrecht van 16 juli 2010 (ECLI:NL:RBUTR:2010:BN1305) betrof een geval waarin het bevoegd gezag, met een beroep op de op hem rustende zorgplicht, zoals verwoord in artikel 2 van de Ffw, voorwaarden heeft gesteld aan de verleende vrijstelling op grond van de toenmalige Wet op de Ruimtelijke Ordening ten behoeve van paraglidingactiviteiten die een verstorend effect konden hebben op de in de omgeving aanwezige vogels. Uit deze uitspraak kan niet worden afgeleid dat de mogelijkheden die het onderhavige plan biedt strijd opleveren met de genoemde bepaling. Ditzelfde geldt voor de door de vereniging aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2012, zaak nr. 201108336/1/T1/R1, in welke uitspraak de Afdeling juist tot het oordeel kwam dat van overtreding van artikel 2 van de Ffw geen sprake was.
6. Het beroep is ongegrond.
Het beroep van Precimax
7. Precimax kan zich niet met het plan verenigen voor zover het voorziet in de mogelijkheid van beweiding van de in het plangebied gelegen weilanden door paarden ten behoeve van de buiten het plangebied voorziene manege alsmede voor zover het plan voorziet in de aanleg en het gebruik van buitenbakken en ruiterpaden.
Hiertoe betoogt Precimax dat het plan in strijd met de Verordening Ruimte van de Provincie Zuid-Holland, de Structuurvisie Hillegom en de Ffw en andere natuurwetgeving is vastgesteld.
7.1. De raad stelt dat het plan past binnen de uitgangspunten van de structuurvisie en in overeenstemming met de verordening is vastgesteld. Voorts staat de Ffw niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg, aldus de raad.
7.2. Precimax heeft haar algemene stellingen niet nader onderbouwd, zodat de Afdeling in hetgeen Precimax heeft aangevoerd reeds hierom geen aanleiding ziet voor vernietiging van het bestreden besluit.
7.3. Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. [NAAM].C. van Sloten, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.M. Gerkema, ambtenaar van staat.
w.g. Van Sloten w.g. Gerkema
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2013
472-745.