ECLI:NL:RVS:2014:3479
Raad van State — Uitspraak 


201308877/1/R4.
Datum uitspraak: 24 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
de vennootschap onder firma [appellant] V.O.F., gevestigd te Berkel en Rodenrijs, gemeente Lansingerland, en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant])
appellanten,
en
de raad van de gemeente Lansingerland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Oostland-Berkel" gewijzigd vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 april 2014, waar [appellant], vertegenwoordigd door haar directeur [directeur], bijgestaan door mr. J. Hiemstra, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. L. Voogelaar-van der Lely, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Het plan biedt een juridisch-planologisch kader voor onder meer de ontwikkeling van glastuinbouw binnen het plangebied.
3. Bij de vaststelling van een plan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
4. [appellant] kan zich niet verenigen met het plan voor zover daarbij de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" is toegekend aan haar perceel [locatie] te Berkel en Rodenrijs en hiermee haar reeds 30 jaar aanwezige caravanstalling ter plaatse niet als zodanig is bestemd. Zij voert hiertoe aan dat de raad had moeten bezien of ontheffing kon worden verleend van de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland (hierna: de Verordening Ruimte).
[appellant] betoogt dat glastuinbouw op haar perceel niet kan worden gerealiseerd en het plan daarmee op dit punt niet uitvoerbaar is. Voorts worden haar bedrijfsactiviteiten ten onrechte onder het overgangsrecht gebracht en kan volgens haar niet langer handhavend worden opgetreden tegen het stallen van caravans op het perceel. [appellant] verwijst in dit verband naar een motie van de raad van 27 juni 2013.
4.1. De raad stelt dat het perceel van [appellant] in overeenstemming met het provinciale en gemeentelijke beleid de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" heeft gekregen en dat gezien de overeenkomende gemeentelijke en provinciale belangen, ontheffing van de Verordening Ruimte niet mogelijk is.
De raad acht het overgangsrecht niet van toepassing, nu het vorige bestemmingsplan het gebruik van gronden ten behoeve van het stallen van caravans aanmerkte als strijdig gebruik. De raad stelt voorts dat weliswaar niet actief handhavend is opgetreden, maar dat hieruit niet kan worden afgeleid dat de ter plaatse aanwezige caravanstalling als zodanig in het plan dient te worden opgenomen. Volgens de raad is herstructurering en samenvoeging met naastgelegen percelen goed mogelijk waardoor een bedrijfseconomisch gezond glastuinbouwbedrijf ter plaatse kan worden gerealiseerd.
4.2. Ten tijde van de vaststelling van het plan gold, anders dan [appellant] meent, de Verordening Ruimte zoals vastgesteld door provinciale staten van Zuid-Holland op 30 januari 2013.
Ingevolge artikel 1, vierde lid, van de Verordening Ruimte, voor zover hier van belang, worden onder bestaande functies begrepen functies en bebouwing die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening rechtmatig aanwezig zijn, of waarvoor op het tijdstip op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening vrijstelling of bouwvergunning is verleend dan wel een aanvraag om vrijstelling of bouwvergunning is ingediend die kan worden verleend, of die in overeenstemming met deze verordening tot stand zijn gekomen, of waarvoor ontheffing van deze verordening is verleend of wordt geacht te zijn verleend.
In alle andere gevallen is sprake van nieuwe functies en bebouwing. Onder nieuwe functies of bebouwing wordt ook begrepen uitbreiding van bestaande functies en bestaande bebouwing.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, sluiten bestemmingsplannen voor gronden buiten de bebouwingscontouren (zoals aangegeven op kaart 1) bestemmingen uit die nieuwvestiging of uitbreiding van stedelijke functies mogelijk maken.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder g, voor zover hier van belang, kunnen bestemmingsplannen in afwijking van het bepaalde in lid 1 voor gronden buiten de bebouwingscontour, maar binnen de begrenzing van het "glastuinbouwbedrijvengebied", zoals aangegeven op kaart 2 behorende bij de Verordening, naast glastuinbouw, de vestiging of uitbreiding van bedrijven en andere functies die een directe binding hebben met de glastuinbouw en noodzakelijk zijn voor het functioneren van de glastuinbouw, zoals transportbedrijven, verpakkings- en verwerkingsbedrijven en kennisinstituten, mogelijk maken.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, kunnen gedeputeerde staten ontheffing verlenen van de regels van deze verordening voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden indien de betrokken provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
4.3. Het perceel [locatie] heeft de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw".
Ingevolge artikel 5, lid 5.1, onder 5.1.1, aanhef en sub a, van de planregels, voor zover hier van belang, zijn de voor "Agrarisch - Glastuinbouw" aangewezen gronden bestemd voor volwaardige glastuinbouwbedrijven voor alle typen glastuinbouwteelt.
Ingevolge lid 5.5, onder 5.5.2, aanhef en sub g, wordt tot strijdig gebruik met deze bestemming gerekend: het gebruik van gronden en/of bouwwerken voor de stalling van caravans.
In het vorige bestemmingsplan "Landelijk gebied" had het perceel een agrarische bestemming.
4.4. Het perceel [locatie] ligt in het op kaart 2 behorende bij de Verordening Ruimte aangeduide "glastuinbouwbedrijvengebied".
Vast staat dat de nieuwvestiging van een caravanstalling buiten de bebouwingscontour en in een gebied dat is aangeduid als "glastuinbouwbedrijvengebied" in strijd is met de Verordening Ruimte, nu een caravanstalling niet voldoet aan het gestelde in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder g, van de Verordening Ruimte.
De Verordening Ruimte biedt in artikel 21, eerste lid, de mogelijkheid tot een algemene ontheffing voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen.
Het gemeentelijk beleid is geschetst in de Toekomstvisie 2040 voor de gemeente Lansingerland en verder uitgewerkt in de door de raad op 18 februari 2010 vastgestelde Structuurvisie Lansingerland. Het gebied waarin het perceel van [appellant] is gelegen, is in de Toekomstvisie 2014 opgenomen als glastuinbouw. In de Structuurvisie Lansingerland is dit gebied aangeduid als "Studiezone herstructurering glas". Doelstelling hiervan is om te komen tot een integrale gebiedsontwikkeling waarin herstructurering van de glastuinbouw met verbetering van de ontsluiting, de wateropgave en de realisering van groene recreatieve verbindingen centraal staan. Overeenkomstig het voorgaande heeft de raad de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw" toegekend aan de gronden van [appellant].
Gelet op het voorgaande heeft de raad zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de Verordening Ruimte zich ertegen verzet om de caravanstalling ter plaatse als zodanig op te nemen in het plan. Verder ziet de Afdeling onder de gegeven omstandigheden geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan slechts had mogen vaststellen na bij het college van gedeputeerde staten een verzoek om ontheffing met toepassing van artikel 21, eerste lid, van de Verordening Ruimte te hebben gedaan en een beslissing daarop te hebben afgewacht. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het gemeentelijk beleid, evenals de Verordening Ruimte, de (her)ontwikkeling van glastuinbouw ter plaatse voorstaat, waardoor de Verordening Ruimte de verwezenlijking van het gemeentelijke beleid niet in de weg staat (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 26 september 2012 in zaak nr. 201108509/1/R4).
Aan de door [appellant] in dit verband overgelegde rapportage "Onderbouwing ontheffing Provinciale Verordening Ruimte alsmede bestemmingswijzigingen glastuinbouwbedrijf" komt geen betekenis toe, nu de ontheffingsmogelijkheid zoals neergelegd in het oude artikel 15 van de Verordening Ruimte zoals vastgesteld op 29 februari 2012 als uitgangspunt voor deze rapportage is gebruikt en deze bepaling wezenlijk verschilde van de ontheffingsmogelijkheid zoals neergelegd in het thans aan de orde zijnde artikel 21, eerste lid, van de Verordening Ruimte.
Het betoog faalt in zoverre.
4.5. Voor zover [appellant] wijst op de motie van de raad van 27 juni 2013, overweegt de Afdeling als volgt. De motie van de raad houdt in dat het college van burgemeester en wethouders zich moet inzetten voor het mogelijk maken van de caravanstalling en in afwachting van de hiervoor benodigde actualisatie van de Provinciale Structuurvisie en Verordening ruimte, niet handhavend optreedt tegen [appellant]. De raad heeft toegelicht dat deze motie heeft geleid tot overleg met de provincie over deze problematiek, maar dat hij niet vooruitlopend op een eventuele actualisatie van het provinciaal beleid de caravanstalling als zodanig in het plan heeft opgenomen. Gelet hierop en nu de bestemming "Agrarisch-glastuinbouw" voor het perceel [locatie] in overeenstemming met het provinciale en gemeentelijke beleid in het plan is opgenomen, ziet de Afdeling in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid tot voornoemde bestemming heeft kunnen komen.
4.6. Over het betoog van [appellant] dat haar bedrijfsactiviteiten ten onrechte onder het overgangsrecht worden gebracht, wordt het volgende overwogen. Artikel 31, lid 31.2, onder a en d, van de planregels bepaalt dat het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan en hiermee in strijd is mag worden voortgezet indien dit gebruik niet reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
[appellant] stalt vanaf 1977 caravans op haar perceel [locatie]. In het nadien vastgestelde plan "Landelijk gebied" van de voormalige gemeente Berkel en Rodenrijs bepaalde artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften dat op gronden, gebouwen en andere bouwwerken die bij het van kracht worden van het plan op andere wijze in gebruik zijn dan overeenkomt met de aan de grond gegeven (sub)bestemming, dan wel met deze voorschriften, als zodanig in gebruik mogen blijven.
De raad heeft erkend dat het perceel [locatie] ten tijde van de vaststelling van het vorige bestemmingsplan mede werd gebruikt ten behoeve van het stallen van caravans. De raad heeft daarbij niet onder ogen gezien dat het overgangsrecht van toepassing kan zijn op het gebruik van het perceel [locatie] ten behoeve van het stallen van caravans. Het had op de weg van de raad gelegen hierover een oordeel te vormen. Nu de raad dit niet heeft gedaan is het bestreden besluit in zoverre niet met de ingevolge 3:2 van de Awb vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
Het betoog slaagt.
5. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van rechtsoverweging 4.6 een oordeel te vormen over de toepasselijkheid van het overgangsrecht op het gebruik van het perceel [locatie] ten behoeve van het stallen van caravans en op deze wijze het bestreden besluit alsnog toereikend te motiveren dan wel een passende regeling te treffen.
De raad dient de Afdeling de uitkomst van voormelde opdracht mede te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
6. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Lansingerland op om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van rechtsoverwegingen 4.6 en 5 het daar omschreven gebrek te herstellen; en
- de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventuele wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. Verhoeven, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Verhoeven
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2014
690.