ECLI:NL:CBB:2013:129
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 12/877
13950
Uitspraak van de meervoudige kamer van 17 september 2013 in de zaak tussen
Stichting Admiraal De Ruyter Ziekenhuis, te Middelburg, appellante,
(gemachtigde: mr. J.G. Sijmons),
en
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster
(gemachtigden: mrs. H.M. den Herder en J.J. Rijken).
Procesverloop
Verweerster heeft bij tariefbeschikking van 26 september 2011 de nacalculatie 2010 van appellante verwerkt.
Bij besluit van 19 juli 2012 heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen voormelde tariefbeschikking ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 mei 2013 waarbij partijen vertegenwoordigd door hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Verder is ter zitting voor appellante [X] verschenen.
Overwegingen
1.
Met ingang van 2012 is voor de ziekenhuiszorg een nieuw systeem van prestatiebekostiging ingevoerd. Dit brengt onder meer met zich dat het systeem van functiegerichte budgettering wordt beëindigd en dat de gegarandeerde, productieonafhankelijke kapitaallastenvergoeding voor ziekenhuizen komt te vervallen. Onder het systeem van functiegerichte budgettering worden de in de budgetten van ziekenhuizen op te nemen bedragen voor kapitaallasten bepaald aan de hand van de Beleidsregel afschrijving (CI-957/CA-165). Deze beleidsregel gaat uit van vaste jaarlijkse afschrijvingspercentages.
Onder het nieuwe systeem van prestatiebekostiging dragen ziekenhuizen zelf het risico voor de dekking van de kapitaallasten. Mede in verband hiermee heeft verweerster, op aanwijzing van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister), een aantal overgangsregelingen in het leven geroepen waaronder de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 (BR-CU-2002). Deze beleidsregel voorziet in een volledige vergoeding voor afschrijvingen van immateriële vaste activa die aan het A-segment kunnen worden toegerekend.
Het geschil gaat over de wijze van afschrijving van een bedrag van in totaal € 469.180,- voor directiekosten. Deze kosten zijn gemaakt ten behoeve van verschillende projecten in de periode 1994 tot en met 2010. Appellante heeft in verband met voormelde directiekosten op het nacalculatieformulier 2010 een restpost versnelde afschrijving immateriële vaste activa A-segment als bedoeld in de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 opgenomen. Verweerster heeft deze post ten dele verwerkt in de tariefbeschikking van 26 september 2011. Tegen deze tariefbeschikking heeft appellante bezwaar gemaakt. Vervolgens heeft verweerster bij het bestreden besluit het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
2.
In de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 is vermeld, voor zover van belang:
ʺ 3. Toepassingsbereik
3.1.
Deze beleidsregel is van toepassing op:
a. immateriële vaste activa (IVA) conform definitie NZa-nacalculatieformulier / NZI-rekeningschema die (i) in de jaarrekening 2008 als IVA waren geclassificeerd of (ii) in eerdere jaarrekeningen als IVA waren geclassificeerd en in de jaarrekening 2008 waren geclassificeerd als financiële vaste activa of op basis van de aanvulling op de RJ-uiting 2008-2 als materiële vaste activa (iii) in de jaarrekening 2007 zijn afgeboekt onder gelijktijdige opneming van een vordering op de overheid van dezelfde omvang met verwijzing naar afschaffing van het bouwregime;
b. (nieuwe) asbestproblemen en plankosten van lopende of na 2008 in gebruik genomen / te nemen bouwprojecten met WTZi-vergunning of gerealiseerd uit de trekkingsruimte waarvan activering uiterlijk in de jaarrekening 2010 plaatsvindt.ʺ
3.
Appellante stelt dat een bedrag van € 117.501,- van de directiekosten kan worden aangemerkt als plankosten als bedoeld in onderdeel 3.1, onder b, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010. Verweerster heeft dit bedrag ten onrechte niet vergoed, aldus appellante.
4.
Het College stelt vast dat appellante in het nacalculatieformulier een restpost versnelde afschrijving IVA A-segment als bedoeld in de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 heeft opgevoerd. Appellante heeft deze restpost niet nader gespecificeerd in het nacalculatieformulier.
De zorgverzekeraars hebben bij brief van 31 mei 2011 hun instemming onthouden aan de opgevoerde restpost. De zorgverzekeraars hebben daarbij onder meer opgemerkt dat zij niet kunnen beoordelen of sprake is van kosten als bedoeld in onderdeel 3.1, onder b, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010.
Verweerster heeft vervolgens per e-mail van 11 juli 2011 gevraagd om een nadere toelichting op de opgevoerde restpost. Verweerster heeft daarbij gevraagd naar zowel de cijfermatige aansluiting als de omschrijvingen en paginanummers van de jaarrekening.
In antwoord hierop heeft appellante bij e-mail van 15 juli 2011 uitgelegd op welke wijze het totaal opgevoerde bedrag tot de jaarrekening 2010 terug te voeren is.
Eerst in het aanvullend bezwaarschrift tegen de tariefbeschikking van 26 september 2011 heeft appellante ongemotiveerd gesteld dat de kosten daarnaast vallen onder het toepassingsbereik van artikel 3.1, onder b, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010.
In deze omstandigheden lag het naar het oordeel van het College op de weg van appellante om nader te onderbouwen dat een gedeelte van de opgevoerde post volgens haar viel onder het toepassingsbereik van onderdeel 3.1, onder b, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010. Verweerster kon dit ten tijde van het primaire en bestreden besluit op basis van de door appellante verstrekte gegevens niet goed beoordelen. Zij heeft daarom terecht alleen bezien of de kosten vielen onder onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel. Voor zover appellante ter zitting heeft gesteld dat de jaarrekening 2010 voldoende informatie bevatte, overweegt het College dat zonder nadere toelichting – welke ontbrak – niet uit deze jaarrekening kon worden afgeleid om welk gedeelte van de opgevoerde post het ging. Verder bevatte de jaarrekening geen gedetailleerde informatie over de herkomst van de kosten. Deze informatie was eveneens benodigd voor een beoordeling van verweerster op grond van onderdeel 3.1, onder b, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010.
5.
Appellante stelt dat een bedrag van € 351.670,- van de totale directiekosten op basis van onderdeel 3.1, onder a, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 zouden moeten worden vergoed. Zij acht de definitie van immateriële vaste activa in dit onderdeel van de beleidsregel te beperkt en in strijd met het uitgangspunt van de aanwijzing van 22 juni 2010 (Stcrt. 2010, nr. 10255) van de minister. De directiekosten zijn typische voorbereidingskosten van nieuwbouw en kwalificeren zich daarom als immateriële vaste activa. Appellante voert verder aan dat ziekenhuizen ongelijk worden behandeld. Gelijke posten werden in het verleden ongelijk gekwalificeerd. Sommige ziekenhuizen hadden directiekosten tot 2006 geboekt als immateriële vaste activa en daarna als materiële vaste activa. Appellante heeft de directiekosten overeenkomstig de regels van de Raad voor de Jaarverslaglegging altijd als materiële vaste activa gerubriceerd en valt dientengevolge niet onder het toepassingsbereik van onderdeel 3.1, onder a, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010. Appellante voert ten slotte aan dat verweerster zich in de toelichting bij de (gehandhaafde) tariefbeschikking van 26 september 2011 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat herrubricering van kosten niet is toegestaan. Een jaarrekening kan in een volgend jaar worden aangepast en gecorrigeerd. Appellante acht het onbegrijpelijk dat de verslaglegging in een jaar (2006) een definitief karakter krijgt met tarifaire consequenties.
6.
Verweerster heeft bij de herbeoordeling in bezwaar het saldo IVA uit de jaarrekening 2006 gehanteerd als uitgangspunt voor de toepassing van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010, omdat was gebleken dat een aantal ziekenhuizen de uiting 2008-2 van de Raad voor de Jaarverslaglegging (hierna: RJ-uiting 2008-2) al in de jaarrekening 2007 had toegepast en IVA had afgeboekt. In de jaarrekening 2006 was deze IVA nog wel zichtbaar. Door de jaarrekening 2006 tot uitgangspunt te nemen heeft verweerster zicht gekregen op alle activa waarop de elementen (i), (ii) dan wel (iii) van onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel van toepassing zijn. Appellante heeft een bedrag van € 683.072,- aangevraagd voor versnelde afschrijving op basis van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010. Onderdeel van dit bedrag is de in geschil zijnde post voor directiekosten die samenhangen met projecten over de jaren 1994 t/m 2010. Deze post is altijd geactiveerd geweest als materiële vaste activa. Deze post is dus nooit immateriële vaste activa geweest en voldoet hiermee niet aan onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel. Verweerster is in zoverre niet tot versnelde afschrijving overgegaan.
7.
Uit de uitspraak van het College van 12 juli 2012 (LJN: BX1252) volgt dat verweerster het begrip immateriële vaste activa in onderdeel 3.1, onder a, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 niet te beperkt heeft gedefinieerd. Het College ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanknopingspunt voor een ander oordeel. Daarbij neemt het College in aanmerking dat de aanwijzing van de minister die aan de beleidsregel Compensatie IVA 2010 ten grondslag ligt, geen definitie van het begrip immateriële vaste activa bevat. Deze aanwijzing biedt verweerster daarom de ruimte om, binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling, het begrip immateriële vaste activa te definiëren. De minister heeft blijkens zijn brief van 1 april 2010 (Kamerstukken II, 2009-2010, 29 248, nr. 114) voor de dekking van de afschrijving van de immateriële vaste activa, die ultimo 2010 nog resteren, oorspronkelijk € 160 miljoen beschikbaar gesteld. Dit betreft middelen die in het aanvullend beleidsakkoord ʺSamen werken, samen leven″ (Kamerstukken II, 2009-2009, 31 070, nr. 24) nog bestemd waren voor het realiseren van een bouwimpuls in de ziekenhuissector. Later zijn aanvullende middelen beschikbaar gesteld in verband met overschrijdingen (Kamerstukken II, 2011-2012, 29 248, 233). Gelet op de beperkte middelen die oorspronkelijk beschikbaar zijn gesteld en gelet op de uitvoerbaarheid van de regeling die is gediend met eenvoudig toepasbare criteria, acht het College de keuze van verweerster om in onderdeel 3.1, onder a, van de Beleidsregel een strikte definitie van het begrip immateriële vaste activa op te nemen waarbij wordt verwezen naar de classificatie van deze activa in de jaarrekening 2008 of eerdere jaarrekeningen van een instelling niet onredelijk. Door toevoeging van element (ii) aan dit onderdeel heeft verweerster rekening gehouden met de mogelijkheid dat bepaalde kosten in eerdere jaarrekeningen als immateriële vaste activa waren geclassificeerd en in de jaarrekening 2008 waren geclassificeerd als financiële vaste activa of op basis van de aanvulling op de
RJ-uiting 2008-2 als materiële vaste activa. Door toevoeging van element (iii) aan dit onderdeel heeft verweerster rekening gehouden met de mogelijkheid dat bepaalde kosten
in de jaarrekening 2007 zijn afgeboekt onder gelijktijdige opneming van een vordering op de overheid van dezelfde omvang met verwijzing naar afschaffing van het bouwregime. Verweerster heeft in redelijkheid geen rekening hoeven houden met de mogelijkheid dat bepaalde kosten om andere redenen in het verleden niet als immateriële vaste activa in de jaarrekening waren geclassificeerd.
Vast staat dat de betreffende directiekosten in de jaarrekening 2008 en eerdere jaarrekeningen van appellante als materiële vaste activa zijn geactiveerd. Eerst in de jaarrekening 2010 is appellante overgegaan tot herrubricering van de kosten, in die zin dat daarin een bijzondere waardevermindering van de materiële vaste activa is opgevoerd in verband met de toepassing van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010. Gelet op de classificatie van de directiekosten in de jaarrekening 2008 en eerdere jaarrekeningen is niet voldaan aan de elementen (i) of (ii) van onderdeel 3.1, onder a, van de Beleidsregel Compensatie IVA 2010. Aangezien evenmin aan element (iii) is voldaan, heeft verweerster zich terecht op het standpunt gesteld dat de kosten niet onder dit onderdeel van de beleidsregel vallen.
8.
De conclusie is dat verweerster op goede gronden de tariefbeschikking van 26 september 2011 heeft gehandhaafd. Het beroep dient dan ook ongegrond te worden verklaard.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Verwayen, mr. H.A.B. Dorst-Tatomir en
mr. L.F. Wiggers-Rust, in aanwezigheid van mr. B.S. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 september 2013.
w.g. B. Verwayen                                                                                                w.g. B.S. Jansen