ECLI:NL:RVS:2015:565
Raad van State — Uitspraak 


201405905/1/A2.
Datum uitspraak: 25 februari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 17 juni 2014 in zaak nr. 13/4360 in het geding tussen:
[appellant]
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2013 heeft de raad een verzoek van [appellant] om een toevoeging voor rechtsbijstand afgewezen.
Bij besluit van 28 juni 2013 heeft de raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 juni 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. C.J. Forder, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.W. Wijnstra en mr. K. Achefai, beiden werkzaam bij de raad, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, eerste volzin, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, heeft een ieder recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wrb) wordt rechtsbijstand niet verleend indien het een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijze aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling van wie onderscheidenlijk waarvan de werkzaamheden niet vallen binnen de werkingssfeer van deze wet.
Ingevolge artikel 28, eerste lid, aanhef en onder c, kan de raad de toevoeging weigeren indien de aanvraag een rechtsprobleem betreft dat naar het oordeel van de raad eenvoudig afgehandeld kan worden.
De raad voert bij de toepassing van de Wrb het beleid neergelegd in het Handboek Toevoegen, uitgave april 2007.
Volgens de aantekeningen 9 en 31 bij artikel 12 van de Wrb vloeit de uitsluitingsgrond als bedoeld in het tweede lid, aanhef en onder g, van die bepaling voort uit de doelstelling van de wet. De wet strekt er immers toe een voorziening te bieden voor bijstand van juridische aard. In een aantal gevallen zal er weliswaar een probleem zijn waarvoor de rechtzoekende hulp nodig heeft, doch in het kader van deze wet zal beoordeeld moeten worden of de noodzaak bestaat juridische bijstand te verlenen. Het niet spreken van de Nederlandse taal, het niet beschikken over juridische kennis of de gezondheid van de rechtzoekende maken niet dat er een noodzaak tot juridische bijstand bestaat. Is juridische bijstand niet geïndiceerd dan dient de aanvraag te worden afgewezen, waarbij de rechtzoekende zo nodig kan worden gewezen op andere meer geëigende vormen van hulpverlening, bijvoorbeeld hulpverlening van maatschappelijk werk, slachtofferhulp of een bureau sociaal raadslieden, aldus die aantekeningen.
Volgens aantekening 32 is artikel 12 van de Wrb onverkort van toepassing op de beoordeling van toevoegingsaanvragen met betrekking tot het indienen van klachten.
Volgens aantekening 4 bij artikel 28 van de Wrb kan in de gevallen van het eerste lid, aanhef en onder c, van die bepaling een lichte adviestoevoeging worden aangevraagd indien het Juridisch Loket de zaak niet in het spreekuur af kan doen. Het gaat hier om een rechtsprobleem dat naar het oordeel van de raad eenvoudig kan worden afgehandeld (de verlengde spreekuurzaken, bedoeld in artikel 19, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wrb), aldus die aantekening.
Het beleid van de raad is verder uitgewerkt in werkinstructies. Volgens de door de raad op deze zaak van toepassing geachte werkinstructie "O040 geschil medisch handelen" is een klachtprocedure bij een regionaal tuchtcollege voor de gezondheidszorg laagdrempelig. De rechtzoekende kan een klacht in principe zelf indienen of zich voor hulp bij het indienen van een klacht wenden tot het Informatie- en Klachtenbureau Gezondheidszorg (hierna: het IKG) of het Juridisch Loket. Ingeval van een complexe zaak of grote belangen, bijvoorbeeld een medische fout die overlijden, invaliditeit of aanmerkelijk letsel en schade tot gevolg heeft gehad, kan een toevoeging worden verstrekt. Ingeval van een klacht die eenvoudig kan worden ingediend en/of een belang waarvan de behartiging redelijkerwijs aan de rechtzoekende zelf kan worden overgelaten, wordt de aanvraag afgewezen, aldus die werkinstructie.
2. [appellant] is dakloos en heeft een hiv-infectie. Hij heeft de gemeente Amsterdam verzocht om opvang in een vaste woonvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: de Wmo). De gemeente heeft, naar [appellant] stelt, in dat kader advies ingewonnen bij een arts van de Geneeskundige en Gezondheidsdienst van Amsterdam (hierna: de GGD-arts). De GGD-arts heeft [appellant] onderzocht en op 23 december 2011 per e-mail bericht dat zij geen medische reden ziet voor plaatsing van [appellant] in een ziekenboeg.
3. De gevraagde toevoeging ziet op het indienen van een klacht tegen de GGD-arts bij het regionaal tuchtcollege van de gezondheidszorg te Amsterdam. De raad heeft die aanvraag afgewezen, omdat het een eenvoudig rechtsprobleem betreft en [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij die klacht niet zelf kan indienen of daarbij kan worden bijgestaan door een andere persoon of instelling dan een rechtsbijstandverlener in de zin van de Wrb, zoals het IKG in de regio.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de raad bij de beoordeling van de aanvraag er ten onrechte van is uitgegaan dat de klacht betrekking heeft op een medisch oordeel, terwijl de klacht ziet op de medisch-juridische kwestie of de GGD-arts in de e-mail van 23 december 2011 de juiste vraag heeft beantwoord. De vraag die had moeten worden gesteld en beantwoord is of er medische redenen bestonden voor maatschappelijke opvang op grond van de Wmo en niet of acute opvang in een ziekenboeg was aangewezen. Het is volgens [appellant] onredelijk om van hem te verwachten dat hij deze complexe medisch-juridische kwestie zonder bijstand van een advocaat [NAAM], temeer nu de vraag of een staat verplicht is zieke en dakloze mensen middelen voor onderdak en voeding te verstrekken zich in een fase van intensieve rechtsontwikkeling bevindt.
[appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat de raad geheel voorbij is gegaan aan het zwaarwegende belang dat hij heeft bij het indienen van de klacht, namelijk dat hij door het handelen van de GGD-arts een kans is misgelopen om zijn aanspraak op hulp van de gemeente met een correct medisch advies te staven. Verder is de raad ten onrechte niet ingegaan op de omstandigheden die relevant zijn voor de bescherming van het in artikel 6 van het EVRM gewaarborgde recht op toegang tot de rechter, zoals zijn financiële situatie, zijn emotionele betrokkenheid bij de procedure, de complexiteit van de zaak en het feit dat de GGD-arts wordt bijgestaan door een advocaat. Volgens [appellant] heeft hij als kwetsbaar, dakloos persoon ook op grond van artikel 8 van het EVRM recht op rechtsbijstand.
4.1. De klacht van [appellant] ziet er in essentie op dat de GGD-arts niet heeft onderkend dat zij diende te adviseren over de noodzaak van een vaste woonvoorziening op grond van de Wmo en niet over de noodzaak van opvang in een ziekenboeg. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gevraagde rechtsbijstand een belang betreft als bedoeld in artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb, omdat deze klacht niet zodanig feitelijk of juridisch complex is dat daarvoor rechtsbijstand door een rechtsbijstandverlener in de zin van de Wrb, zoals een advocaat, diende te worden verleend. Daarbij is van belang dat de klacht zelf niet ziet op de vraag of een staat verplicht is zieke en dakloze mensen middelen voor onderdak en voeding te verstrekken, zodat het voor het voorleggen van de klacht aan het tuchtcollege niet nodig was dat [appellant] kennis had van de door hem genoemde rechtsontwikkeling die zich op dat gebied voordoet. [appellant] kon zich voor het tuchtcollege beperken tot het betoog dat hij had verzocht om een vaste woonvoorziening en dat het advies daar ten onrechte niet op inging. Verder heeft de raad terecht van belang geacht dat een klachtprocedure bij een regionaal tuchtcollege voor de gezondheidszorg laagdrempelig is en [appellant] zich voor hulp bij het indienen van een klacht kan wenden tot bijvoorbeeld het IKG of het Juridisch Loket. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze instanties niet voldoende in staat zouden zijn hem daarbij bij te staan. Onder deze omstandigheden heeft de raad voorts aan het belang van [appellant] bij het verlenen van rechtsbijstand in redelijkheid geen zwaarder gewicht hoeven toekennen dan aan het belang van de financiële beheersbaarheid van het systeem van rechtsbijstandsverlening. De raad heeft de gevraagde toevoeging derhalve in redelijkheid op grond van artikel 28, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wrb kunnen weigeren.
4.2. De rechtbank heeft voorts terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de besluitvorming in strijd is met artikel 6 van het EVRM. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) heeft in onder andere de door [appellant] genoemde arresten van 9 oktober 1979, Airey tegen Ierland, nr. 6289/73, punt 26, en 23 maart 2010, M.A.K. en R.K. tegen het Verenigd Koninkrijk, nrs. 45901/05 en 40146/06, punt 43 (www.echr.coe.int) overwogen dat, hoewel artikel 6 van het EVRM geen recht op gratis rechtsbijstand voor min- of onvermogenden toekent buiten het geval van strafrechtelijke procedures, het daarin besloten liggende recht op toegang tot de rechter in andere rechtsgedingen, waarbij ingewikkelde feitenvaststelling of rechtsvragen aan de orde zijn, ook een verplichting voor de verdragsstaten kan meebrengen dienaangaande positieve actie te ondernemen.
Uit de rechtspraak van het EHRM, zoals het door [appellant] genoemde arrest van 15 februari 2005, Steel en Morris tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 68416/01, punt 62 (www.echr.coe.int) volgt echter evenzeer dat deze verplichting niet betekent dat onbeperkt recht op gratis rechtsbijstand zou bestaan. Het recht op toegang tot de rechter is niet absoluut, maar mag aan beperkingen worden onderworpen. Dergelijke beperkingen mogen evenwel het recht op toegang tot de rechter niet in essentie aantasten, moeten een gerechtvaardigd doel dienen en moeten proportioneel zijn aan dat doel.
4.3. De artikelen 12, tweede lid, aanhef en onder g, en 28, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wrb leiden alleen tot een beperking van de subsidiëring van rechtsbijstand in het geval waarin de behartiging van een belang redelijkerwijs aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling van wie onderscheidenlijk waarvan de werkzaamheden niet vallen binnen de werkingssfeer van de Wrb. Die beperking schaadt het recht op toegang tot de rechter niet in essentie. Daarbij is van belang dat juist in dergelijke zaken betrokkenen in staat worden geacht hun belangen voor de rechter of de betreffende instantie zelf te behartigen. Verder moet het, met het oog op de financiële beheersbaarheid van het systeem van rechtsbijstandsverlening, gerechtvaardigd worden geacht dat geen rechtsbijstand wordt verleend wanneer het een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijze aan de rechtszoekende zelf kan worden overgelaten, dan wel waarvoor meer geëigende vormen van hulpverlening openstaan. Ten slotte zijn de gevolgen van de afwijzing van de aanvraag van [appellant] niet onevenredig in verhouding tot het daarmee te dienen doel, nu hij zich, zoals hiervoor is overwogen, kosteloos kan laten adviseren door bijvoorbeeld het IKG of het Juridisch Loket. Met zijn slechte financiële positie en emotionele betrokkenheid bij de zaak wordt op die wijze voldoende rekening gehouden.
4.4. Het EHRM heeft in het hiervoor vermelde arrest van 15 februari 2005, punten 60 en 62, verder overwogen dat een verdragsstaat niet verplicht is door middel van gefinancierde rechtsbijstand een volledige gelijkheid van proceskansen (‘equality of arms’) te bewerkstelligen, zolang de betrokkene de redelijke mogelijkheid heeft om zijn zaak voor te leggen onder omstandigheden die hem niet in een aanzienlijk nadeliger positie brengen dan de wederpartij. Het vereenvoudigen van de procedure kan daaraan bijdragen.
In dit geval is er sprake van een laagdrempelige procedure bij een regionaal tuchtcollege, waarbij [appellant] zich kan laten adviseren door bijvoorbeeld het IKG of het Juridisch Loket. De Afdeling volgt [appellant] dan ook niet in zijn stelling dat, nu de GGD-arts in de klachtenprocedure wordt bijgestaan door een advocaat, het niet verlenen van rechtsbijstand aan hem in strijd is met het recht op een eerlijk proces zoals gegarandeerd door artikel 6 van het EVRM.
4.5. Ten aanzien van het beroep op artikel 8 van het EVRM wordt als volgt overwogen.
Zoals [appellant] aanvoert, volgt uit de rechtspraak van de Centrale Raad voor Beroep dat de kwestie van opvang van kwetsbare, dakloze personen binnen de reikwijdte van artikel 8 van het EVRM valt (onder meer de uitspraak van 4 juni 2014; ECLI:NL:CRVB:2014:1995). Het EHRM heeft in de door [appellant] genoemde arresten van 14 februari 2012, A.M.M. tegen Roemenië, nr. 2151/10, punt 56, 8 januari 2013, A.K. en L. tegen Kroatië, nr. 37956/11, punt 63, en 19 februari 2013, B. tegen Roemenië, nr. 1285/03, punten 86 en 89 (www.echr.coe.int) overwogen dat, hoewel artikel 8 van het EVRM geen uitdrukkelijke procedurele vereisten kent, het besluitvormingsproces over maatregelen die een inmenging vormen in de uitoefening van het door die bepaling beschermde recht eerlijk dient te verlopen en de rechten, standpunten en belangen van de betrokkene bij dat proces dienen te worden betrokken. De bevoegde instanties moeten daarbij in het bijzonder aandacht besteden aan personen die zich in een kwetsbare positie bevinden en deze extra bescherming bieden. Onder omstandigheden brengt dit mee dat een kwetsbaar persoon, die niet in staat is zijn eigen belangen te behartigen, rechtsbijstand dient te krijgen.
Een dergelijke situatie doet zich in dit geval niet voor, nu [appellant] in staat moet worden geacht zelf, dan wel met behulp van bijvoorbeeld het IKG of het Juridisch Loket, de klacht voor te leggen aan het regionaal tuchtcollege. De rechtbank heeft het besluit van 28 juni 2013 derhalve terecht niet in strijd geacht met artikel 8 van het EVRM. Daarbij komt dat de raad aan [appellant] in de procedure over de vraag of hij voor een woonvoorziening op grond van de Wmo in aanmerking dient te komen, wel toevoegingen heeft verstrekt.
4.6. Gelet op het voorgaande falen de betogen.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Het verzoek om schadevergoeding dient te worden afgewezen, reeds omdat het hoger beroep ongegrond is.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. De Vries-Biharie
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2015
611.