ECLI:NL:RVS:2015:647
Raad van State — Uitspraak 


201405668/1/A3.
Datum uitspraak: 4 maart 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging Association for Practical Shooting (hierna: de vereniging), gevestigd te Alkmaar,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 2 juni 2014 in zaak nr. 12/2958 in het geding tussen:
de vereniging
en
de minister van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2012 heeft de minister een verzoek van de vereniging om openbaarmaking van documenten afgewezen.
Bij besluit van 24 januari 2013 heeft de minister het door de vereniging daartegen ingediende bezwaar opnieuw gedeeltelijk gegrond verklaard en voor het overige ongegrond.
Bij uitspraak van 2 juni 2014 heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 januari 2013 gedeeltelijk vernietigd, het besluit van 26 juni 2012 gedeeltelijk herroepen en bepaald dat de Wob niet van toepassing is op bepaalde documenten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vereniging hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De vereniging heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2015, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [penningmeester], en de minister, vertegenwoordigd door mr. D.W.M. Wenders en mr. C.M. Joubert, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in de wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
(…)
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
(…)
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
2. Op 4 april 2012 heeft de vereniging de minister om openbaarmaking verzocht van: "alle ambtsberichten, intern gericht en extern gericht betreffende de ‘Overeenkomst inzake samenwerking Koninklijke Nederlandse Schutters Associatie (hierna: de KNSA) en de Minister van Veiligheid en Justitie’ (door u ondertekend op 27-03-2012), en alle ambtsberichten, intern en extern gericht betreffende de totstandkoming van uw brief van 28 maart 2012 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (kenmerk 245656)".
3. In hoger beroep zijn in geding de documenten die door de minister en de rechtbank zijn aangeduid met de nummers 1 tot en met 6, 7, 11, met uitzondering van 11.2-11.4 en 11.6-11.10, 12, met uitzondering van 12.1-12.2, 12.34-12.40 en 12.42-12.45, 13, 14 en 16.
4. De vereniging voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de onder 3 genoemde documenten niet openbaar gemaakt behoefden te worden. Daartoe voert zij aan dat nog steeds geen antwoord is gekomen op haar vraag welke feiten en omstandigheden voor de minister destijds aanleiding hebben gevormd om de dynamische schietsportdisciplines te willen verbieden.
5. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de onder 3 genoemde documenten overweegt de Afdeling als volgt.
6. De documenten met de nummers 1 tot en met 6 betreffen nota’s, adviezen en berichten van ambtenaren aan de minister.
Het document met nummer 11 bevat 115 pagina’s met e-mails die zijn verzonden tussen ambtenaren van het Ministerie van Veiligheid en Justitie en medewerkers van de KNSA, tussen ambtenaren van het Ministerie van Veiligheid en Justitie onderling en tussen ambtenaren van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Zoals reeds is overwogen onder 3 zijn in hoger beroep niet meer in geding de documenten 11.2-11.4 en 11.6-11.10.
Het document met nummer 12 betreft e-mails die zijn verzonden tussen ambtenaren van het Ministerie van Veiligheid en Justitie en medewerkers van de KNSA, tussen ambtenaren van het Ministerie van Veiligheid en Justitie onderling en tussen ambtenaren van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Zoals reeds is overwogen onder 3 zijn in hoger beroep niet meer in geding de documenten 12.1-12.2, 12.34-12.40 en 12.42-12.45.
De documenten met de nummers 13 en 16 betreffen beide verslagen van intern ambtelijk overleg.
Het document met nummer 14 betreft een agenda en een verslag van intern ambtelijk overleg.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 juni 2009 in zaak nr. 200806313/1/H3), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid.
Gelet op artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad geen informatie verstrekt over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 19 januari 2011 in zaak nr. 201004998/1/H3 heeft overwogen, blijkt uit de wetsgeschiedenis dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II, 19 859, nr. 3, blz. 14 en 38).
Voorbeelden van stukken voor intern beraad zijn nota's van ambtenaren aan hun politieke of ambtelijke chefs, correspondentie tussen de onderdelen van een ministerie en ministeries onderling, concepten van stukken, agenda's, notulen, samenvattingen en conclusies van interne besprekingen n rapporten van ambtelijke adviescommissies (Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 13 en 14).
Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusies van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Niet noodzakelijk is dat opvattingen, om te kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob, herleidbaar zijn tot een individueel persoon. In een document opgenomen opvattingen van personen die bij de opstelling van het document betrokken waren, verliezen, mede in aanmerking genomen de geschiedenis van de totstandkoming van voormelde bepaling, hun karakter van persoonlijke beleidsopvattingen niet doordat zij niet herleidbaar zijn tot één bepaalde persoon.
De rechtbank heeft terecht de minister gevolgd in zijn standpunt en geoordeeld dat de onder 6 genoemde documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Voor zover de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat bepaalde informatie uit deze documenten reeds openbaar is, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat die informatie daarom niet opnieuw openbaar behoeft te worden gemaakt. (Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 mei 2009, in zaak nr. 200806994/1/H3). Voorts zijn de in de persoonlijke beleidsopvattingen opgenomen feiten zozeer verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat zij niet los daarvan kunnen worden bezien.
Met betrekking tot de e-mails afkomstig van medewerkers van de KNSA, die zijn opgenomen in documenten met nummers 11 en 12, heeft de rechtbank terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2003 in zaak nr. 200301597/1, geoordeeld dat ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13). Voorts heeft de Afdeling in de hiervoor onder 6.1 vermelde uitspraak van 19 januari 2011 geoordeeld dat de in die zaak in geding zijnde e-mailberichten niet het karakter dragen van advisering of gestructureerd overleg, reeds omdat het een specifiek, op een beperkte periode betrekking hebbend, project betreft. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat ditzelfde geldt voor de e-mails afkomstig van medewerkers van de KNSA.
De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm is in beginsel aan het bestuursorgaan overgelaten. Het bestuursorgaan heeft hieromtrent beleidsvrijheid die de Afdeling marginaal toetst (Vergelijk de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2011). De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister, gelet op de aard en de inhoud van de documenten, in redelijkheid af heeft kunnen zien van toepassing van artikel 11, tweede lid, van de Wob.
7. Het document met nummer 7 betreft een brief van de minister aan de directeur van de KNSA. De rechtbank heeft terecht het standpunt van de minister gevolgd dat het hier gaat om informatie die reeds openbaar is door openbaarmaking van de "Overeenkomst inzake samenwerking Koninklijke Nederlandse Schutters Associatie en de Minister van Veiligheid en Justitie" en door openbaarmaking van de als document 8 aangeduide brief van de minister van 28 maart 2012 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Neuwahl
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2015
280.