ECLI:NL:RVS:2015:1751
Raad van State — Uitspraak 


201404715/1/A3.
Datum uitspraak: 3 juni 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 28 april 2014 in zaak nr. 13/989 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Defensie.
Procesverloop
Bij besluit van 16 augustus 2012 heeft de minister de ten behoeve van [appellant] afgegeven verklaring van geen bezwaar ingetrokken.
Bij besluit van 16 april 2013 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 april 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2014, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.P.K. Ruperti, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door J.F. Huising MSc., werkzaam bij de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de MIVD), zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2 van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: de Wvo) treden, voor de toepassing van het bepaalde in de artikelen 3 tot en met 10, de minister van Defensie en de MIVD in de plaats van respectievelijk de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst, indien een vertrouwensfunctie wordt uitgeoefend bij het Ministerie van Defensie.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 2, is de minister bevoegd tot het intrekken van de verklaring, indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen.
De wijze waarop de minister ten tijde van belang invulling gaf aan de hem op grond van artikel 10, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 2 van de Wvo toekomende bevoegdheid, is neergelegd in de Beleidsregeling justitiële antecedenten bij veiligheidsonderzoeken Defensie (hierna: de Beleidsregeling).
Volgens punt 4 wordt de verklaring van geen bezwaar ingetrokken als de betrokkene:
(…)
b. is veroordeeld wegens een misdrijf tegen het leven, de lichamelijke integriteit of de gezondheid;
(…)
e. is veroordeeld tot zes maanden (on)voorwaardelijke vrijheidsstraf of meer.
Volgens punt 5 kan bij misdrijven tegen het leven, de lichamelijke integriteit of de gezondheid (punt 4, onderdeel b) worden gedacht aan moord, doodslag, vrijheidsberoving, zware mishandeling, het veroorzaken van de dood of zwaar lichamelijk letsel door schuld en diefstal met geweld, zoals genoemd in titels XVIII, XIX, XX, XXI, XXII van het tweede boek van het Wetboek van Strafrecht).
Op 1 november 2013 is de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken Defensie (hierna: de Beleidsregel) in werking getreden.
Volgens artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, vindt het intrekken van een verklaring als bedoeld in artikel 10 van de Wvo in de regel plaats indien het naar betrokkene ingestelde veiligheidsonderzoek gegevens heeft opgeleverd betreffende het feit dat betrokkene is veroordeeld voor het plegen van een misdrijf waarop naar de wettelijke omschrijving een mogelijke gevangenisstraf van drie jaar of meer is gesteld, met uitzondering van het misdrijf als bedoeld in artikel 300, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht.
Volgens het derde lid wordt bij de beoordeling van de in het eerste lid genoemde strafbare feiten rekening gehouden met:
a. de aard van het gegeven;
b. de pleegdatum van het strafbare feit;
c. de zwaarte van de opgelegde straf of maatregel;
d. de leeftijd van betrokkene ten tijde van de pleegdatum van het strafbare feit.
Volgens artikel 3 wordt de commandant van de betrokkene geïnformeerd over een voornemen tot intrekking van een verklaring als bedoeld in artikel 10 van de Wvo. In de gevallen, bedoeld in artikel 2, vierde lid, raadpleegt de MIVD schriftelijk de commandant omtrent de persoon van betrokkene. In de overige gevallen waarin sprake is van een voornemen tot intrekking van een verklaring staat het de commandant vrij op eigen initiatief een zienswijze aan de MIVD te verstrekken.
Volgens artikel 7, eerste lid, blijft ten aanzien van veiligheidsonderzoeken die zijn ingesteld vóór inwerkingtreding van deze Beleidsregel de Beleidsregeling van toepassing.
2. [appellant], geboren in 1959, was als burgermedewerker werkzaam als brugwachter te Den Helder. Deze vertrouwensfunctie heeft een veiligheidsmachtigingsniveau C. De minister heeft de ten behoeve van [appellant] voor de uitoefening van die functie afgegeven verklaring met toepassing van punt 4, aanhef en onder b en e, gelezen in samenhang met punt 5 van de Beleidsregeling ingetrokken, omdat hij van oordeel is dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Hieraan heeft hij ten grondslag gelegd dat uit een veiligheidsonderzoek is gebleken dat [appellant] in januari 2007 is veroordeeld tot tien maanden gevangenisstraf voorwaardelijk met een proeftijd van twee jaren en 180 uren werkstraf subsidiair 90 dagen hechtenis wegens poging tot doodslag in vereniging, gepleegd in augustus 2006.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door hem gestelde persoonlijke omstandigheden niet zodanig bijzonder zijn dat de minister daarin aanleiding had moeten zien om van de Beleidsregeling af te wijken. Volgens [appellant] heeft de minister ter zitting bij de rechtbank te kennen heeft gegeven dat in het veiligheidsonderzoek alleen de justitiële antecedenten zijn betrokken, terwijl de minister ook zijn persoonlijke omstandigheden bij de besluitvorming had moeten betrekken. Zo waren ten tijde van de intrekking van de verklaring reeds zes en een half jaar verstreken sinds de strafrechtelijke veroordeling. Die veroordeling heeft betrekking op een geïsoleerde gedraging gericht tegen de persoon die de dochter van zijn broer had misbruikt. In de specifieke omstandigheden van het geval heeft de strafrechter volgens [appellant] aanleiding gezien om een relatief lage straf op te leggen. [appellant] betoogt voorts dat de minister ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het feit dat hij voor zijn veroordeling nimmer in aanraking was geweest met politie en justitie en na zijn veroordeling verantwoordelijkheid heeft getoond in het reclasseringstraject. Uit zijn persoonsdossier en het positieve oordeel van zijn leidinggevenden over zijn functioneren volgt dat het strafbare feit zijn functioneren als brugwachter niet negatief heeft beïnvloed. Het gaat hier bovendien om een functie met het laagste veiligheidsniveau, waarbij de werkzaamheden buiten het militaire terrein worden uitgevoerd. Handhaving van de intrekking van de verklaring heeft onevenredige gevolgen voor hem, nu dit tot ontslag zal leiden en hij vanwege zijn leeftijd en ervaring vrijwel geen perspectief heeft op een betrekking buiten Defensie, aldus [appellant].
In aanvulling op het voorgaande heeft [appellant] ter zitting bij de Afdeling gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 30 juli 2014 in zaak nr. 201307763/1/A3 en betoogd dat uit het nieuwe beleid van de minister volgt dat de door hem gestelde persoonlijke omstandigheden wel degelijk in de besluitvorming moeten worden betrokken.
3.1. De minister is bevoegd een verklaring in te trekken indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Bij de beoordeling of onvoldoende waarborgen aanwezig zijn, komt de minister beoordelingsruimte toe die door de minister voor de beoordeling van de justitiële gegevens ten tijde van belang was ingevuld met de Beleidsregeling. Deze invulling door de minister van zijn door de wetgever geboden ruimte dient door de rechter terughoudend te worden getoetst.
3.2. Volgens punt 4 van de Beleidsregeling wordt een verklaring ingetrokken indien de betrokkene is veroordeeld voor een van de in sub a tot en met d genoemde strafbare feiten dan wel tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf als bedoeld in sub e en f van dat punt. Het betoog van [appellant] komt er op neer dat de rechtbank heeft miskend dat het toepassen van de Beleidsregeling door de minister in dit geval onredelijk is, nu op grond van punt 4 van de Beleidsregeling de omstandigheden van zijn specifieke geval niet in de beoordeling door de minister worden betrokken.
In de hiervoor vermelde uitspraak van 30 juli 2014 is overwogen dat het de Afdeling is gebleken dat de minister in de praktijk in afwijking van de Beleidsregeling in een geval als bedoeld in punt 4 niet altijd zonder nadere afweging tot intrekking overgaat. In bepaalde gevallen betrekt de minister de hoogte van de opgelegde straf of maatregel in zijn beoordeling of een verklaring moet worden ingetrokken. De minister heeft in de thans aan de orde zijnde zaak niet deugdelijk gemotiveerd waarom hij in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen reden heeft gezien om in afwijking van de Beleidsregeling een nadere afweging te verrichten, terwijl op voorhand niet onaannemelijk is dat de door [appellant] aangevoerde specifieke omstandigheden van het geval relevant zijn. Naast de hoogte van de opgelegde straf of maatregel kunnen immers ook andere aspecten van belang zijn voor de beoordeling of [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het beleid inmiddels is gewijzigd, in die zin dat de Beleidsregel in werking is getreden en volgens dat beleid bij de beoordeling rekening moet worden gehouden met bepaalde omstandigheden, zoals de pleegdatum van het strafbare feit en de zwaarte van de opgelegde straf of maatregel, en voorts de commandant van [appellant] op eigen initiatief een zienswijze kan verstrekken.
De Afdeling is in het licht van het vorenstaande van oordeel dat onverkorte toepassing van punt 4, aanhef en onder b en e, van de Beleidsregeling in dit geval onredelijk is, omdat daarbij geen ruimte wordt gelaten om de hiervoor genoemde feiten en omstandigheden bij de beoordeling te betrekken. De minister heeft zijn standpunt inzake de betrouwbaarheid van [appellant] dan ook ten onrechte gebaseerd op de enkele omstandigheid dat deze is veroordeeld wegens poging tot doodslag in vereniging, en zonder daarbij de hiervoor genoemde feiten en omstandigheden te betrekken. Het besluit van 16 april 2013 ontbeert in zoverre een draagkrachtige motivering. De minister heeft dat besluit dan ook genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 16 april 2013 vernietigen.
5. De minister dient een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] te nemen. Hierbij dient de minister het volgende in aanmerking te nemen.
Hoewel volgens artikel 7, eerste lid, van de Beleidsregel ten aanzien van veiligheidsonderzoeken als in geding, ingesteld vóór de inwerkingtreding van deze Beleidsregel, de Beleidsregeling van toepassing blijft, is dat artikellid gezien de toelichting daarbij met name bedoeld voor die gevallen waarin toepassing van de Beleidsregel minder gunstig is voor de betrokkene dan toepassing van de Beleidsregeling. Hierbij is tevens van belang dat de Beleidsregel een uitvloeisel is van nieuwe inzichten ter invulling van het criterium, waarbij in steeds meer gevallen al van de Beleidsregeling werd afgeweken.
Gelet op hetgeen onder 3.2 is overwogen, moet het ervoor worden gehouden dat in het geval van [appellant] toepassing van de Beleidsregel gunstiger is dan toepassing van de Beleidsregeling. De zwaarte van de opgelegde straf of maatregel vormt een van de omstandigheden die de minister op grond van de Beleidsregel bij zijn besluitvorming moet betrekken en [appellant] betoogt terecht dat de strafrechter een relatief lage straf heeft opgelegd voor het delict dat hij heeft gepleegd. Voorts heeft de minister zich ter zitting bij de Afdeling op het standpunt gesteld dat aan de enkele omstandigheid dat ten tijde van de intrekking van de verklaring reeds zes en een half jaar waren verstreken geen bijzondere betekenis toekomt, nu de veroordeling van [appellant] binnen de terugkijktermijn van acht jaar valt en eerst betekenis aan tijdsverloop pleegt te worden gehecht bij het verstrijken van die termijn. Op grond van de Beleidsregel dient de minister de pleegdatum van het strafbare feit wel bij zijn besluitvorming te betrekken, waarbij er voorts op wordt gewezen dat sedertdien meer dan acht jaar zijn verstreken.
6. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
7. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 28 april 2014 in zaak nr. 13/989;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Defensie van 16 april 2013, kenmerk DIS2013005247;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt de minister van Defensie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.960,00 (zegge: negentienhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de minister van Defensie aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 406,00 (zegge: vierhonderdzes euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Steendijk w.g. Klein
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2015
434-773.