ECLI:NL:CBB:2014:329
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 13/455
11201
Uitspraak van de meervoudige kamer van 1 september 2014 in de  tussen
Classens Pluimveebedrijven B.V., te Venray, appellante
(gemachtigde: mr. [NAAM]. W.B.M. Engels),
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. [NAAM]. H.D. Strookman).
Procesverloop
Bij besluit van 23 januari 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder appellante een last onder bestuursdwang opgelegd om de overtreding van artikel 2, tweede lid, van het Legkippenbesluit 2003 (Legkippenbesluit) voor 1 april 2013 op te heffen. Verweerder heeft appellante aangezegd dat hij anders de legkippen die zijn gehuisvest in kooien die niet voldoen aan de eisen van het Legkippenbesluit zal verwijderen.
Bij besluit van 15 mei 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 mei 2014. Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
De volgende feiten zijn niet betwist en staan ook voor het College vast. Appellante is houder van meer dan 50.000 legkippen. In de bovenste laag kooien (576 in totaal) in stal 1 had appellante in strijd met artikel 2, tweede lid, van het Legkippenbesluit legkippen gehuisvest. Deze kooien voldeden niet aan artikel 2, vierde lid, van het Legkippenbesluit.
2.1
Appellante betwist dat er wat betreft de overige kooien sprake was van een overtreding. Zij had haar legkippen gehuisvest in te verrijken kooien, hetgeen tot 1 januari 2021 is toegestaan. Appellante had vóór 18 april 2008 de grootte van haar kooien aangepast. Zij heeft de verrijkingselementen (zitstok, nesten en ruimten met strooisel) tijdig, dat wil zeggen voor 1 januari 2012 aangebracht. Appellante doet hiermee een beroep op artikel 2, vierde lid, onder a, van het Legkippenbesluit en de toelichting hierop. Appellante stelt zich voorts op het standpunt dat zij niet hoeft aan te tonen dat de kooien vóór 18 april 2008 zijn aangepast doch dat verweerder moet aantonen dat dit na 18 april 2008 is gebeurd nu er sprake is van een bestraffende sanctie. Appellante is voorts van mening dat er geen sprake was van een onbevooroordeelde behandeling nu medewerkers van verweerder in hun rapport niet alleen feiten hebben geconstateerd maar daaraan ook kwalificaties hebben gegeven en appellante reeds aanmerkten als overtreder.
2.2
Verweerder is van mening dat appellante haar legkippen huisvestte in strijd met artikel 2, tweede lid, van het Legkippenbesluit. Ook de overige kooien voldeden niet aan artikel 2, vierde lid, van het Legkippenbesluit. Van verrijkte kooien was geen sprake omdat de kooien voor 2003 zijn gebouwd en de verrijkingselementen niet vóór 18 april 2008 waren aangebracht. Ook was geen sprake van te verrijken kooien nu appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat appellante vóór 18 april 2008 een huisvestingssysteem heeft gebouwd dat wat betreft de afmetingen voldoet aan artikel 5 van het Legkippenbesluit. De verklaring van appellante op dit punt is volgens verweerder niet toereikend. De aanpassingen die appellante had verricht aan de kooi gaan bovendien verder dan het aanbrengen van inrichtingselementen en betreffen aanpassingen aan de kooi zelf. Voorts is verweerder van oordeel dat er geen sprake is van vooringenomenheid van medewerkers van verweerder nu zij conclusies trekken uit feiten die zij hebben waargenomen.
2.3
Het College ziet zich voor de vraag gesteld of appellante zich terecht beroept op de uitzondering van artikel 2, vierde lid, onder a, van het Legkippenbesluit. Het College beantwoordt die vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
2.4
Op grond van artikel 2, vierde lid, onder a, van het Legkippenbesluit is het toegestaan tot en met 31 december 2020 legkippen in een kooi als bedoeld in artikel 5 te houden, voor zover het een huisvestingssysteem betreft waarvan de gebruiker kan aantonen dat het vóór 18 april 2008 is gebouwd. Uit de tekst van de wet in samenhang met de Nota van Toelichting bij het Wijzigingsbesluit en de brief van de Minister van 18 april 2008 blijkt dat om een geslaagd beroep te doen op de uitzondering van artikel 2, vierde lid, van het Legkippenbesluit de kooien vóór 18 april 2008 moeten voldoen aan de eisen die artikel 5 van het Ligkippenbesluit stelt aan de grootte van de kooi.
2.5
Volgens vaste jurisprudentie draagt appellante, nu zij een beroep doet op de uitzondering van artikel 2, vierde lid, onder a, van het Legkippenbesluit, de bewijslast van het feit dat  de betreffende uitzondering zich in haar geval voor doet. Het betoog van appellante over de bewijslastverdeling gaat bovendien niet op nu een last onder bestuursdwang geen bestraffende sanctie is, zoals appellante veronderstelt, maar een herstelsanctie. Dat is in artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) expliciet tot uitdrukking gebracht.
2.6
Appellante heeft in de metalen wanden tussen de oorspronkelijke kooien een opening gemaakt om tot het vereiste vrij beschikbare grondoppervlakte te kunnen komen en de onderzijde van de mestband verhoogd zodat de vrije ruimte boven de gehele bruikbare oppervlakte van de kooi een hoogte van ten minste 45 cm heeft. Hiermee zouden de kooien voldoen aan de vereiste afmetingen op grond van artikel 5 van het Legkippenbesluit. Appellante heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat de aanpassingen vóór 18 april 2008 hebben plaatsgevonden en de kooien vóór 18 april 2008 voldeden aan de vereiste afmetingen. Haar eigen verklaringen daarover zijn tegenstrijdig. Appellante verklaarde in eerste instantie dat zij de tussenwanden er in 2011 tussenuit had geslepen. Nadat zij van verweerder vernam dat in dat geval geen geslaagd beroep op artikel 2, vierde lid, van het Legkippenbesluit gedaan kon worden, verklaarde zij dat zij dit in 2007 had gedaan, weer later dat zij dit in 2008 of 2009 had gedaan, weer later dat dit vóór 18 april 2008 had plaatsgevonden. Ten aanzien van het verhogen van de mestbanden verklaarde appellante dat dit in 2007-2008 had plaatsgevonden, later dat zij dit vóór 18 april 2008 had gedaan. Deze verklaringen zijn ten dele tegenstrijdig, waarbij het College een grotere waarde hecht aan de eerste verklaring. Bovendien ontbreken relevante facturen of ondubbelzinnige verklaringen van derden. Gelet hierop is het College van oordeel dat appellante niet is geslaagd te bewijzen dat bovengenoemde uitzonderingssituatie op haar van toepassing is. Het toezichtsrapport geeft naar het oordeel van het College geen blijk van vooringenomenheid van medewerkers van verweerder. Op grond van artikel 5:48 van de Awb moet in het rapport onder meer de naam van de overtreder worden vermeld en ook de overtreding. De noodzakelijk beschrijving van de feiten is dan niet afdoende, de feiten moeten ook worden gekwalificeerd zoals verweerder heeft gedaan.
3.1
Appellante beroept zich op toezeggingen van de minister in 2003 en 2004 om geen strengere normen te implementeren dan op basis van de EU-regelgeving is vereist. In strijd daarmee zijn de wijzigingen in het Legkippenbesluit in 2009 met terugwerkende kracht tot 18 april 2008 van kracht geworden. Ze moeten voor haar buiten toepassing blijven, tenzij een schadevergoeding wordt aangeboden. De afschrijvingstermijn voor het huidige systeem is namelijk te kort zodat zij schade lijdt. Volgens verweerder bevat het Legkippenbesluit geen strengere normen dan Richtlijn 1999/74/EG waardoor het niet voldoen aan het Legkippenbesluit automatisch betekent dat appellante niet voldoet aan Richtlijn 1999/74/EG.
3.2
Het College overweegt hierover het volgende. Verweerder heeft bij invoering van het verbod op het houden van legkippen in kooien als bedoeld in artikel 5 van het Legkippenbesluit voorzien in een overgangstermijn voor bestaande gevallen, om te voorkomen dat pluimveehouders, al dan niet in anticipatie op dit verbod, nog in verrijkte kooien zouden investeren. Deze overgangsregeling is neergelegd in artikel 2, vierde lid, van het Legkippenbesluit en geldt tot 1 januari 2021. Dat appellante van deze overgangsregeling geen gebruik kan maken omdat zij niet kan aantonen dat zij op de ijkdatum van 18 april 2008 voldeed aan de eisen die de overgangsregeling stelt, betekent niet dat de overgangsregeling in strijd is met een of meer algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
4.1.
Volgens appellante is het opleggen van de last onder bestuursdwang onevenredig. De last had tot gevolg dat zij de legkippen vóór 1 april 2013 moest slachten, wat zeer kostbaar was. Deze kippen hadden nog een aantal maanden eieren kunnen produceren. Deze beroepsgrond komt er op neer dat verweerder de termijn waarbinnen de last moest worden uitgevoerd te kort heeft vastgesteld.
4.2.
Verweerder heeft toegelicht dat dat appellante reeds in 1999 op de hoogte was van het verbod op legbatterijen met ingang van 1 januari 2012. Zij heeft met het continueren van de exploitatie van de legbatterijen bewust een risico genomen.
4.3.
Het College overweegt ter zake als volgt. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met  handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is handhavend  op te treden, behoudens bijzondere omstandigheden, van zijn bevoegdheid ter zake gebruik moeten maken.
4.4.
In dit geval had appellante op 6 juni 2012 circa 114.832 legkippen gehuisvest in kooien die niet voldeden aan de wettelijke eisen die reeds sinds 1 januari 2012 golden. Volgens de verklaring van appellante heeft zij deze kippen hier eind april 2012 geplaatst, dus ruimschoots na inwerkingtreding van het verbod en de eerste controle van verweerder op 7 maart 2012 die meedeelde dat de kooien niet voldeden aan het Legkippenbesluit.. Zij heeft op 25 april 2012 welbewust een risico genomen door een nieuw koppel te huisvesten in kooien die niet voldeden aan de eisen van artikel 2, tweede lid, van het Legkippenbesluit. Reeds om deze reden is geen sprake van bijzondere omstandigheden. Het door appellante op dit punt ontwikkelde betoog slaagt derhalve niet.
5.
Het beroep is ongegrond.
6.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. E.R. Eggeraat en mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. G.J.P. Leuverink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2014.
w.g.R.R.Winter		w.g. G.J.P. Leuverink