ECLI:NL:RVS:2015:276
Raad van State — Uitspraak 


201405972/1/A2.
Datum uitspraak: 4 februari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Onderwijs Cultuur en Wetenschap,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 10 juni 2014 in zaak nr. 13/2167 in het geding tussen:
het college van bestuur van de Universiteit Maastricht (lees: de Universiteit Maastricht)
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2012 heeft de minister het verzoek van de universiteit om de aan haar verstrekte rijksbijdrage voor 2012 te verhogen met € 1.300.000,00 (ƒ 2.864.823,00), afgewezen.
Bij besluit van 6 juni 2013 heeft de minister het door de universiteit daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 juni 2014 heeft de rechtbank het door de universiteit daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 6 juni 2013 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
De universiteit heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 januari 2015, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.D. Cossee-Godschalk, werkzaam bij het ministerie, en de universiteit, vertegenwoordigd door [vice-decaan] van de faculteit Psychologie en Neurowetenschappen, en ir. A.J.G.M. Wessels, dr. T. Smeets en mr. W.B. Callemeijn-Kokshoorn, allen werkzaam bij de universiteit, bijgestaan door mr. N.J.A.P.B. Niessen en mr. I. Bierkens, beiden advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Met ingang van 1995 bood de universiteit de studie ‘Psychologie vanuit biologisch en cognitivistisch perspectief’ aan. De universiteit ontving voor deze studie wegens het bèta-profiel een hoge bekostiging. In 1999 besloot de minister tot een herordening van het opleidingsaanbod. Daarbij zijn varianten van opleidingen onder een en dezelfde noemer geschaard en gelijk bekostigd. Universiteiten die door de herordening minder rijksbekostiging voor hun opleidingen gingen ontvangen, zouden daarvoor worden gecompenseerd door verhoging van de vaste voeten voor onderwijs en onderzoek. De universiteit heeft daarnaast verzocht om een extra vergoeding voor de ingroei van de nog jonge opleiding naar het in de stabiele fase te verwachten aantal studenten, diploma’s en promoties.
2. De rechtbank heeft overwogen dat de minister het verzoek van de universiteit niet heeft mogen afwijzen. Nadat ten gevolge van de herordeningsoperatie van het universitaire opleidingenaanbod de opleiding ‘Psychologie vanuit biologisch en cognitivistisch perspectief’ werd gewijzigd in de opleiding ‘Psychologie’ en het bekostigingsniveau van de opleiding van hoog naar laag werd gewijzigd, heeft de minister met de universiteit bestuurlijke afspraken gemaakt voor additionele compensatie voor de ingroei van de opleiding naar een stabiele fase. Dit betekende dat een bedrag van ƒ 3.000.000,00 (€ 1.361.340,65) zou worden uitgekeerd om, gezien de te verwachten groei van de opleiding psychologie, de overgang van hoge naar lage bekostiging van deze opleiding budgetneutraal te houden. De onverkorte toepassing van de bekostigingsbepalingen komen met deze afspraak in strijd, aldus de rechtbank.
3. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de universiteit in afwijking van de bekostigingsregels aanspraak kan maken op een bedrag van € 1.300.000,00, omdat het bedrag van ƒ 3.000.000,00 alleen was bedoeld als budgettair neutrale compensatie voor de herordeningoperatie, waarbij het bekostigingsniveau van de opleiding van hoog naar laag is gewijzigd, en niet ook als additionele bekostiging voor ingroei van de opleiding.
Daartoe voert hij onder meer aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit de letterlijke tekst van de brieven van 9 september 1999 en 7 oktober 1999 niet kan worden afgeleid of het bedrag van ƒ 3.000.000,00 in zijn geheel of slechts gedeeltelijk betrekking heeft op de te verwachten groei van de opleiding. De rechtbank heeft niet onderkend dat het uitgangspunt van de budgetneutrale compensatie, neergelegd in de brief van de minister van 3 februari 1999 en de afwijzing ervan bij brief van de universiteit van 22 maart 1999, eenzelfde bedrag inhouden, te weten ƒ 3.000.000,00, aan compensatie op basis van de geëffectueerde herordening. Verder voert hij daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte waarde heeft gehecht aan het onderwerp van de brief van 7 oktober 1999: "Additionele financiering". Het gebruik van de term "additionele financiering" in het onderwerp van die brief kan niet leiden tot de conclusie dat de uitleg die door de universiteit wordt gegeven de enig juiste uitleg is.
Ten slotte voert de minister aan dat de door de universiteit overgelegde berekening aan de hand van de bestuurlijke afspraken de juistheid van de door hem aan de afspraken gegeven uitleg bevestigd. Volgens de berekening van de universiteit heeft van de in totaal ƒ 4.500.000,00 (€ 2.042.010,97) die nodig is voor het bewerkstelligen van een budgettair neutrale herordening, een bedrag van ƒ 2.700.000,00 (€ 1.225.206,58) betrekking op het ingroei-effect volgroeide opleiding en daarmee ƒ 1.800.000,00 (€ 816.804,39) op de wijziging van de bekostiging van hoog naar laag.
3.1. Bij brief van 22 maart 1999 heeft de universiteit aan de Informatie-Beheergroep medegedeeld niet akkoord te gaan met de herordening van de opleiding psychologie wegens de grote nadelige gevolgen voor de rijksbekostiging door de te verwachten groei van de opleiding. In de brief van 9 september 1999 heeft de universiteit de afspraken vastgelegd met betrekking tot de additionele financiering van de universiteit. Daarin is vermeld:
"De UM meldt de opleiding Psychologie aan bij het CROHO voor lage bekostiging m.i.v. 2001. De UM ontvangt hiervoor m.i.v. 2001 structurele compensatie (via ophoging vaste voeten PBM) ter grootte van 3 mln; zijnde het verschil tussen hoge en lage bekostiging op basis van een volgroeide faculteit met betrekking tot instroom, diploma’s en promoties. Daarbij is vooralsnog uitgegaan van een stabiele eerste jaars instroom van 300 studenten, een studierendement van 60% en een achttal promoties jaarlijks".
In de brief van 7 oktober 1999 van de minister aan de universiteit is vermeld:
"Met ingang van 2002 ontvangt de Universiteit Maastricht een compensatie ter grootte van 3 mln. gulden voor de overgang van hoge naar lage bekostiging van vorengenoemde opleiding".
In de brief van 14 september 2001 aan de colleges van bestuur van de universiteiten heeft de minister uiteengezet waartoe de afspraken met de universiteiten over de compensatie herordening opleidingsaanbod toe leiden. In die brief is vermeld:
"Voorts is bij twee universiteiten een structurele verhoging van de basisvoorziening onderwijs aangebracht die was toegezegd in bestuurlijk overleg. Het betreft een bedrag van 1,2 miljoen gulden voor de Universiteit Maastricht, waarmee de verhoging op het toegezegde bedrag van 3,0 miljoen gulden uitkomt en een bedrag van 1,1 miljoen gulden voor de Universiteit Twente. De bedragen van 1,2 en 1,1 miljoen gulden zijn exogeen aan het macrokader PBM toegevoegd en komen derhalve niet ten laste van de basisvoorziening van andere universiteiten."
Uit deze brief blijkt duidelijk dat de uitleg van de afspraken door de minister is dat de het bedrag van ƒ 3.000.000,00 het totaal bedrag was voor zowel de budgettair neutrale compensatie voor de herordeningoperatie als de compensatie voor ingroei.
3.2. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat uit deze correspondentie niet blijkt dat de minister heeft ingestemd met een volledige vergoeding voor ingroei van de opleiding bovenop de compensatie van de wijziging van de bekostiging van hoog naar laag. Veeleer kan daaruit worden opgemaakt dat de minister is uitgegaan van een gedeeltelijke vergoeding voor de ingroei van de opleiding en een andere uitleg heeft gegeven aan de in de brief van 9 september 1999 vastgelegde afspraken dan de universiteit. Deze brief is niet eenduidig, nu uit de zinsnede: "De UM ontvangt hiervoor m.i.v. 2001 structurele compensatie (via ophoging vaste voeten PBM) ter grootte van 3 mln; zijnde het verschil tussen hoge en lage bekostiging op basis van een volgroeide faculteit met betrekking tot instroom, diploma’s en promoties" ook kan worden opgemaakt dat het bedrag van ƒ 3.000.000,00 ziet op de compensatie voor het verschil tussen hoge en lage bekostiging op basis van een volgroeide faculteit, zodat de vergoeding voor ingroei is inbegrepen.
Ook uit de berekeningen valt niet af te leiden dat de minister heeft ingestemd met een volledige vergoeding voor de ingroei van de opleiding, of een gedeeltelijke. Uit de berekening van zowel de minister als de universiteit vloeit voort dat de compensatie voor het verschil tussen hoge en lage bekostiging ƒ 1.800.000,00 bedraagt. De universiteit heeft evenwel geen ƒ 1.800.000,00 van de minister ontvangen, maar ƒ 3.000.000,00. Hieruit volgt dat de universiteit bovenop de compensatie voor het verschil van hoge naar lage bekostiging een bedrag van ƒ 1.200.000,00 heeft ontvangen. Niet valt in te zien waarom de minister haar dit hogere bedrag zou toekennen als het niet mede betrekking had op de ingroei van de opleiding.
Nu de minister bij brief van 14 september 2001 aan de universiteit kenbaar heeft gemaakt op welke wijze hij aan de bestuurlijke afspraken uitvoering zou geven en de universiteit daarop niet heeft gereageerd, kan thans niet worden staande gehouden dat de universiteit erop mocht vertrouwen dat de minister overeenkomstig haar uitleg van de afspraken voor de ingroei van de opleiding een vergoeding zou toekennen van ƒ 2.700.000,00, thans € 1.300.000,00.
3.3. Het betoog slaagt.
4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit toetsen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden voor zover daarop na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
5. De universiteit voert aan dat de minister in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, nu hij de universiteit van Twente wel een volledige vergoeding heeft gegeven ten bedrage van ƒ 1.100.000,00 voor de ingroei van de opleidingen ‘toegepaste onderwijskunde’ en ‘toegepaste communicatiewetenschap’.
5.1. De universiteit heeft niet aannemelijk gemaakt dat de omstandigheden bij de universiteit van Twente gelijk waren. Bij de universiteit van Twente betrof de wijziging van hoge naar lage bekostiging twee opleidingen. De universiteit van Twente heeft daarover haar eigen afspraken met de minister gemaakt. Uit de door de universiteit overgelegde stukken blijkt niet wat de uitgangspunten van die afspraken waren en evenmin op basis van welke gegevens deze afspraken zijn gemaakt. Voorts kan op grond van de verhouding tussen de leerlingenaantallen, diploma’s en promoties van de opleiding van de universiteit en de opleidingen van de universiteit van Twente niet gekomen worden tot een vergoeding voor ingroei die zoveel hoger ligt dan de ƒ 1.200.000,00 die de universiteit heeft ontvangen dat reeds daarom moet worden aangenomen dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 10 juni 2014 in zaak nr. 13/2167;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Poot
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2015
362.