ECLI:NL:RVS:2013:582
Raad van State — Uitspraak 


201211252/1/A2.
Datum uitspraak: 31 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats], waarvan de maten zijn [maat a en maat b], beiden wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 1 november 2012 in zaak nr. 12/594 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân.
Procesverloop
Bij besluit van 16 augustus 2011 heeft het college aan [appellante] medegedeeld dat de subsidie, verleend ingevolge de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer (hierna: de SAN), is vastgesteld op € 59.292,47.
Bij besluit van 3 februari 2012 heeft het college, voor zover thans van belang, het door [appellante] tegen dit besluit gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dit besluit herroepen en de subsidie voor elf onderscheiden beheerseenheden hoger en voor twee beheerseenheden lager vastgesteld.
Bij besluit van 10 mei 2012 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 16 augustus 2011 gemaakte bezwaar wederom gegrond verklaard en, voor zover thans van belang, de subsidie voor twaalf onderscheiden beheerseenheden hoger vastgesteld.
Bij uitspraak van 1 november 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 3 februari 2012, zoals gewijzigd bij besluit van 10 mei 2012, ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 mei 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door ir. S. Boonstra, werkzaam bij LTO Noord advies, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J.M. Daniels, werkzaam bij de Dienst Regelingen van het ministerie van Economische Zaken, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De in geding zijnde subsidie ingevolge de SAN is verleend in het kader van het Plattelandsontwikkelingsprogramma 2000-2006, en verstrekt uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), nadien vervangen door - onder meer - het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO), één van de structuurfondsen van de Europese Unie. Om te komen tot een gemeenschappelijk beleid inzake plattelandsontwikkeling is Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het EOGFL (Pb 1999 L 160; hierna: Verordening 1257/1999) vastgesteld.
Ingevolge artikel 93, eerste lid, van Verordening EG nr. 1698/2005 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het ELFPO (Pb 2005 L 277; hierna: Verordening 1698/2005) blijft Verordening 1257/1999 van toepassing voor de acties die de Commissie vóór 1 januari 2007 op grond van die verordening goedkeurt, zodat Verordening 1257/1999 op dit geval van toepassing is gebleven.
1.1. Bij Verordening (EG) nr. 817/2004 van de Commissie (Pb 2004 L 231) zijn uitvoeringsbepalingen van Verordening 1257/1999 vastgesteld.
Ingevolge artikel 66, vierde lid, worden oppervlaktes geïdentificeerd overeenkomstig de artikelen 18 en 20 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 (thans: de artikelen 15 en 17 van Verordening (EG) nr. 73/2009).
Ingevolge artikel 14 van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1782/2003 (Pb 2009 L 30; hierna: Verordening 73/2009) zet elke lidstaat een geïntegreerd beheers- en controlesysteem (het geïntegreerd systeem) op.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder b, omvat het geïntegreerd systeem een systeem voor de identificatie van landbouwpercelen.
Ingevolge artikel 17 wordt het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen opgezet op basis van kaarten of kadastrale documenten of andere cartografische gegevens. Daarbij wordt gebruikgemaakt van technieken op basis van een geautomatiseerd geografisch informatiesysteem, bij voorkeur inclusief orthobeelden van lucht- of satellietopnamen, met een homogene norm die een precisie waarborgt die ten minste overeenkomt met die van kaarten op schaal 1:10.000.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, voeren de lidstaten administratieve controles van de steunaanvragen uit om de subsidiabiliteitsvoorwaarden van de steun te verifiëren.
Ingevolge het tweede lid worden de administratieve controles aangevuld met een op verificatie van de subsidiabiliteit van de steun gericht systeem van controles ter plaatse. Hiertoe stellen de lidstaten een steekproefplan op voor de landbouwbedrijven.
Ingevolge artikel 86, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (Pb 2009 L 316) blijft Verordening (EG) nr. 796/2004 van toepassing voor de steunaanvragen betreffende premieperioden die vóór 1 januari 2010 zijn ingegaan, zodat laatstgenoemde verordening op dit geval van toepassing is gebleven.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, aanhef en onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij de Verordeningen (EG) nr. 1782/2003 en (EG) nr. 73/2009 van de Raad, en inzake de randvoorwaarden waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad (Pb 2004 L 141; hierna Verordening 796/2004) maken de in artikel 23 van Verordening (EG) nr. 1782/2003 (thans: artikel 20 van Verordening 73/2009) bedoelde administratieve controles de opsporing van onregelmatigheden, in het bijzonder de automatische opsporing daarvan met behulp van computermiddelen, mogelijk en omvatten deze administratieve controles kruiscontroles door de in de verzamelaanvraag aangegeven percelen landbouwgrond te vergelijken met de in het systeem voor de identificatie van de percelen landbouwgrond opgenomen referentiepercelen om na te gaan of de oppervlaktes als zodanig voor steun in aanmerking komen.
Ingevolge het tweede lid geven uit de kruiscontroles voortvloeiende indicaties omtrent onregelmatigheden aanleiding tot een vervolgactie in de vorm van enige andere passende administratieve procedure en, zo nodig, een controle ter plaatse.
1.2. Bij besluit van 20 december 1999 (Stcrt. 1999, 252) heeft de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, onder meer gelet op Verordening 1257/1999, alsmede gelet op de artikelen 2 en 4 van de Kaderwet LNV-subsidies, de SAN vastgesteld.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder u, wordt in deze regeling verstaan onder beheerseenheid een oppervlakte-eenheid binnen een terrein waarop een beheers- of landschapspakket ontwikkeld of in stand gehouden wordt.
Bij besluit van 14 december 2006 (Stcrt. 2006, nr. 249) hebben de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister), de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de minister van Verkeer en Waterstaat de Regeling inrichting landelijk gebied vastgesteld (hierna: de Regeling).
Ingevolge artikel 33 is de SAN ingetrokken.
Ingevolge artikel 34, eerste lid, blijven bestaande aanspraken en verplichtingen op grond van de SAN in stand.
Ingevolge het tweede lid blijft op subsidieaanvragen ingediend op grond van de SAN het recht van toepassing zoals dat gold voorafgaande aan de inwerkingtreding van de Regeling.
Ingevolge artikel 4, eerste en tweede lid, voor zover hier van toepassing, gelezen in samenhang met de bijlage bij de Regeling, zijn de verplichtingen en daarmee samenhangende bevoegdheden die de minister voor 1 januari 2007 op grond van de SAN had, per die datum aan het college overgedragen.
Ingevolge artikel 35 treedt de Regeling in werking op 1 januari 2007.
2. Bij besluit van 23 november 2005, gewijzigd bij besluit van 5 december 2006, heeft de minister aan de Agrarische Natuurvereniging Fûgelfrij, mede ten behoeve van [appellante], voor de periode van 1 januari 2005 tot en met 31 december 2010 subsidie ingevolge de SAN verleend, tot een bedrag van € 259.207,49 voor alle beheerders binnen het samenwerkingsverband van de Natuurvereniging tezamen. Aan de berekening van dit bedrag liggen ten grondslag de oppervlaktes van de beheerseenheden, waaronder die van [appellante], vermeld in het van het besluit van 5 december 2006 deel uitmakende berekeningsformulier. Bij besluit van 18 december 2009 heeft het college de subsidieverlening deels ingetrokken en medegedeeld dat de subsidie ten behoeve van [appellante] € 57.695,88 bedraagt. Hieraan is ten grondslag gelegd dat de oppervlaktes van een aantal onderscheiden beheerseenheden is gewijzigd nadat ter plaatse fysieke veldinspecties door de Algemene Inspectiedienst (AID) hebben plaatsgevonden.
De in geding zijnde subsidievaststelling betreft uitsluitend de beheerseenheden van [appellante]. Aan de subsidievaststelling heeft het college ten grondslag gelegd dat uitsluitend de beteelbare oppervlakte van percelen landbouwgrond voor subsidie in aanmerking komt en dat de controle daarvan met toepassing van het in 2009 in gebruik genomen aangepaste perceelsregister, het Agrarisch Areaal Nederland (AAN), in het geval van [appellante] ertoe heeft geleid dat met ingang van beheerjaar 2010 voor een aantal onderscheiden beheerseenheden van een gewijzigde oppervlakte moet worden uitgegaan. De reden hiervoor is dat uit de controle volgde dat voorheen ook niet-subsidiabele oppervlaktes bij de oppervlaktes van de beheerseenheden zijn betrokken, aldus het college.
3. Ter zitting heeft [appellante] de beroepsgrond met betrekking tot de berekening van de subsidiebedragen over beheerjaar 2009 ingetrokken.
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de oppervlaktes van de onderscheiden beheerseenheden niet had mogen vaststellen op basis van het aangepaste perceelsregister, omdat daardoor bepaalde oppervlaktes ten onrechte niet tot de beteelbare, subsidiabele oppervlakte zijn gerekend. Zij wijst erop dat de oppervlakte van een groot deel van de in geding zijnde beheerseenheden in 2009 door de AID ter plaatste is opgemeten. De door de AID bij fysieke veldinspecties vastgestelde oppervlaktes dienen bij de vaststelling van de subsidie als uitgangspunt te worden genomen, aldus [appellante].
4.1. Het college heeft de oppervlakte van de door [appellante] opgegeven percelen vastgesteld op basis van AAN-referentiepercelen en daarbij gebruik gemaakt van luchtfoto’s uit 2010. Dit betreft een administratieve controle aan de hand van het systeem voor de identificatie van landbouwpercelen, als voorzien in artikel 24, eerste lid, aanhef en onder c, van Verordening 796/2004. Eventueel kan ingevolge het tweede lid van dit artikel een controle ter plaatse, al dan niet door middel van een fysieke veldinspectie, worden gehouden. Dit is afhankelijk van door de landbouwer aangedragen argumenten over de juistheid van de vastgestelde subsidiabele oppervlakte.
4.2. Het college heeft naar aanleiding van de bezwaren van [appellante] de opgegeven percelen opnieuw vergeleken met de AAN-referentiepercelen, hetgeen ertoe heeft geleid dat de totale subsidiabele oppervlakte van de beheerseenheden bij de besluiten van 3 februari 2012 en 10 mei 2012 enigszins is vergroot. In de verweerschriften in beroep van 9 mei 2012 en 4 juni 2012 heeft het college aan de hand van bijgevoegde luchtfoto’s per beheerseenheid dan wel gewasperceel nader uiteengezet dat bij de oppervlaktemeting door de AID in 2009 ook niet-subsidiabele oppervlaktes bij de oppervlaktes van de beheerseenheden zijn betrokken. Het college heeft aldus gemotiveerd waarom het heeft afgeweken van de eerdere meting door de AID en bij de in geding zijnde besluitvorming niet van die meting is uitgegaan. [appellante] heeft in hoger beroep geen concrete, op individuele percelen toegespitste argumenten aangedragen die erop wijzen dat het college ten onrechte subsidiabele oppervlaktes buiten beschouwing heeft gelaten. Gelet hierop was het college niet gehouden tot een vervolgactie op grond van artikel 24, tweede lid, van Verordening 796/2004 in de vorm van een controle ter plaatse. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
4.3. [appellante] heeft ter onderbouwing van haar standpunt gewezen op de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) van 24 oktober 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BY2054; www.rechtspraak.nl) waarbij het CBb prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie heeft gesteld. Het Hof heeft aan deze zaak het nummer C-485/12 toegekend. Deze verwijzingsuitspraak leidt niet tot een ander oordeel. De luchtfoto-interpretatie die is verricht bij de controle op basis van de AAN-referentiepercelen in 2010, zoals in het geval van [appellante] , betreft geen controle ter plaatse door middel van teledetectie, maar, zoals hiervoor onder 4.1 vermeld, een administratieve controle aan de hand van het systeem voor de identificatie van landbouwpercelen, als voorzien in artikel 24, eerste lid, aanhef en onder c, van Verordening 796/2004 (zie in dit verband de uitspraken van het CBb van 22 februari 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ4257, en 19 april 2013, ECLI:NL:CBB:2013:CA0355; www.rechtspraak.nl). De verwijzingsuitspraak van 24 oktober 2012 heeft betrekking op een andere controlebevoegdheid, namelijk de mogelijkheid controles ter plaatse uit te voeren door middel van teledetectie, als voorzien in artikel 32 van Verordening 796/2004. De genoemde verwijzingsuitspraak kan er derhalve niet toe leiden dat in het geval van [appellante] de resultaten van een fysieke controle dienen te prevaleren boven die van een administratieve.
4.4. Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Van Meurs-Heuvel
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2013
47-710