ECLI:NL:RVS:2014:4094
Raad van State — Uitspraak 


201403454/1/A3.
Datum uitspraak: 12 november 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Oost (voorheen: het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oost),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 maart 2014 in zaak nr. 13/4496 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
het dagelijks bestuur.
Procesverloop
Bij besluit van 28 februari 2013 heeft het dagelijks bestuur [wederpartij] op straffe van bestuursdwang gelast binnen vier weken na verzending van dit besluit een op de waterkering van de [locatie] te [plaats] tegenover de perceelnummers [..] en [..] geplaatste trailer met zeilboot te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 2 juli 2013 heeft het dagelijks bestuur het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 maart 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het dagelijks bestuur opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het algemeen bestuur hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 oktober 2014, waar het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door M.E.R. Derby-Vink LLB, werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij] zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
Ingevolge het tweede lid wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Ingevolge artikel 26, tweede lid, van de Verordening op de stadsdelen draagt het college al zijn bevoegdheden over aan het dagelijks bestuur van de stadsdelen.
Ingevolge het vierde lid behoort tot de in het tweede lid bedoelde bevoegdheden de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang.
Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder 7, van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: Apv) wordt in de Apv verstaan onder vaartuig: elk vaartuig, met inbegrip van een vaartuig zonder waterverplaatsing en een watervliegtuig, dat feitelijk wordt gebruikt of geschikt is om te worden gebruikt als middel tot verplaatsing te water, alsmede drijvende werktuigen zoals kranen, werkeilanden, baggermolens, pontons en ander materieel van soortgelijke aard.
Ingevolge het bepaalde in die aanhef en onder 8 wordt in de Apv verstaan onder voertuig: fietsen, bromfietsen, gehandicaptenvoertuigen, motorvoertuigen, wagens, aanhangwagens en opleggers.
Ingevolge het bepaalde in die aanhef en onder 9 wordt in de Apv verstaan onder weg:
a. de voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden, met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten, alsmede de - al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijke parkeerterreinen en parkeergebouwen;
b. de - al dan niet met enige beperking - voor publiek toegankelijke stegen, pleinen, open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten, veerponten en aanlegplaatsen voor vaartuigen.
Ingevolge artikel 1.5, eerste lid, kan het bevoegde bestuursorgaan een vergunning weigeren ter bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of de ontheffing is vereist.
Ingevolge artikel 4.3, eerste lid, is het verboden zonder vergunning van het college voorwerpen of stoffen op, aan, in of boven de weg te plaatsen, aan te brengen, te hebben of te storten.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, geldt het verbod niet voor voertuigen.
Ingevolge artikel 4.4, eerste lid, kan het college de vergunning weigeren als het beoogde gebruik:
a. schade kan toebrengen aan de weg, een belemmering kan opleveren voor het gebruik daarvan of een belemmering kan opleveren voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg;
b. gevaar, hinder of verontreiniging voor de omgeving kan veroorzaken of
c. afbreuk doet aan het uiterlijk aanzien van de openbare ruimte.
2. Op 9 november 2012 heeft het dagelijks bestuur een trailer met zeilboot aangetroffen op de [locatie] te [plaats], tegenover de perceelnummers [..] en [..]. Voor het plaatsen van deze trailer met zeilboot is geen vergunning verleend.
Aan het besluit van 2 juli 2013 heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat de trailer met zeilboot is geplaatst in de berm of op de stenen waterkering tussen het water en een fietspad. Volgens het dagelijks bestuur wordt, mede gezien het gestelde in de toelichting bij artikel 1.1, aanhef en onder 9, van de Apv, het begrip "weg" als bedoeld in die bepaling zeer ruim opgevat. Bijna iedere plek die openbaar toegankelijk is, zoals een open plaats en een park, valt onder dit begrip. Daarom bestaan er ook geen beperkingen of richtlijnen over de breedte van een berm. De hele berm, dus de openbare ruimte aan de [locatie], valt onder het begrip, aldus het dagelijks bestuur.
3. De rechtbank heeft overwogen dat het dagelijks bestuur zich op het standpunt heeft gesteld dat de trailer met zeilboot was geplaatst in de berm van het fietspad op de [locatie]. Naar het oordeel van de rechtbank is, uitgaande van een afstand van 15 meter tussen het fietspad en de grond waarop de trailer met boot werd aangetroffen, te weten de grond gelegen langs de aardebaan van het fietspad, niet aannemelijk geworden dat die grond kan worden aangemerkt als berm. Het dagelijks bestuur heeft zich dan ook niet zonder nadere motivering op het standpunt kunnen stellen dat [wederpartij] de trailer met zeilboot in de berm van het fietspad heeft geplaatst en dus op de weg als bedoeld in artikel 1.1, aanhef en onder 9, aanhef en sub a, van de Apv. Het dagelijks bestuur was dan ook niet bevoegd een last onder bestuursdwang op te leggen, aldus de rechtbank.
4. Het algemeen bestuur betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Volgens hem is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat de last ziet op het verwijderen en verwijderd houden van de trailer met zeilboot, die zonder vergunning is geplaatst op de openbare weg, waaronder veel meer wordt verstaan dan uitsluitend een berm. Uit foto’s volgt dat de betreffende strook van het fietspad tot aan het water in zijn geheel licht hellend is. Het vijftien meter brede terrein waarop de trailer met zeilboot is aangetroffen valt onder het begrip weg als bedoeld in artikel 1.1, aanhef en onder 9 van de Apv, aldus het algemeen bestuur.
4.1. In het voornemen tot oplegging van de last en in het besluit van 28 februari 2013 heeft het dagelijks bestuur gesteld dat de trailer met zeilboot op de openbare weg is aangetroffen. Hoewel voorts in het besluit van 2 juli 2013 is ingegaan op "berm", staat daarin tevens vermeld dat het begrip weg zeer ruim wordt opgevat en dat bijna iedere plek die openbaar toegankelijk is, valt onder dit begrip.
Gelet hierop begrijpt de Afdeling, anders dan de rechtbank, het standpunt van het dagelijks bestuur in dat besluit aldus dat het begrip weg als bedoeld in artikel 1.1, aanhef en onder 9, van de Apv ruim moet worden opgevat en de trailer met zeilboot op de openbare weg is aangetroffen. Het algemeen bestuur heeft dit ter zitting desgevraagd bevestigd.
4.2. Bij de beoordeling of het dagelijks bestuur zich op dit standpunt heeft mogen stellen, is, anders dan waarvan [wederpartij] lijkt uit te gaan, de eigendomssituatie niet van belang (verwezen wordt naar de uitspraak van 12 december 2012 in zaak nr. 201200813/1/A3). Het gaat om de feitelijke situatie ter plaatse.
In de toelichting bij artikel 1.1, aanhef en onder 9, van de Apv is vermeld dat de definitie van weg een ruime omschrijving geeft van wat onder weg moet worden verstaan en dat die definitie uiteen valt in een aantal onderdelen. Bij alle onderdelen gaat het om wegen en plaatsen die voor het publiek toegankelijk zijn. Onderdeel a betreft de weg in de zin van de Wegenverkeerswet, namelijk de feitelijk voor het openbaar verkeer openstaande wegen met toebehoren. Onderdeel b betreft diverse plaatsen, zoals parken en pleinen, maar ook ijsvlakten, aanlegplaatsen en stegen. De zinsnede "al dan niet met enige beperking" in de onderdelen a en b geeft aan dat ook als er voorwaarden zijn gesteld voor de toegankelijkheid er nog steeds sprake is van een weg, zolang de plek voor publiek toegankelijk is, aldus de toelichting.
Niet in geschil is dat de plek waar de trailer met zeilboot is aangetroffen een parkachtig gebied is met fiets- en voetpaden. Bovendien is dit gebied in het betreffende bestemmingsplan bestemd als "Park". Dat, naar [wederpartij] heeft gesteld, op een gebouw bij de Diemerdammersluis een bordje hangt met de tekst "Hoogheemraadschap Amstelland eigen weg verboden toegang WvS art. 461" en ter hoogte van die sluis een hek staat, neemt niet weg dat het gebied waar de trailer met zeilboot is aangetroffen feitelijk voor het publiek toegankelijk is. Zoals [wederpartij] ter zitting heeft erkend, is het hek sinds het gereedkomen van het fietspad, circa acht jaar geleden, niet meer gesloten geweest.
Gezien het vorenstaande is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat het dagelijks bestuur zich in het besluit van 2 juli 2013 op het standpunt heeft mogen stellen dat de betreffende plek waar de trailer met zeilboot is aangetroffen valt onder het begrip weg als bedoeld in artikel 1.1, aanhef en onder 9, van de Apv.
4.3. Voor zover het besluit van 2 juli 2013 ziet op de last om de trailer te verwijderen en verwijderd te houden, wordt voorts het volgende overwogen.
Naar het oordeel van de Afdeling is de trailer aan te merken als een aanhanger dan wel oplegger en dus als een voertuig in de zin van artikel 1.1, aanhef en onder 8, van de Apv. Ingevolge artikel 4.3, tweede lid, van de Apv geldt het verbod dat is neergelegd in het eerste lid van dat artikel niet voor een voertuig. Gelet hierop heeft het dagelijks bestuur zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat [wederpartij] heeft gehandeld in strijd met artikel 4.3, eerste lid, van de Apv door het plaatsen van de trailer op de betreffende plek. De rechtbank is derhalve, zij het op andere gronden, terecht tot het oordeel gekomen dat het dagelijks bestuur ter zake van de trailer niet bevoegd was de last onder bestuursdwang op te leggen.
4.4. De rechtbank heeft echter ten onrechte niet onderkend dat het dagelijks bestuur ter zake van de zeilboot in beginsel wel bevoegd was de last onder bestuursdwang op te leggen. Hiertoe is van belang dat niet in geschil is dat [wederpartij] de zeilboot zonder vergunning van het dagelijks bestuur op de betreffende plek heeft geplaatst. Gelet hierop heeft hij in zoverre gehandeld in strijd met artikel 4.3, eerste lid, van de Apv.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij het besluit van 2 juli 2013 heeft vernietigd, voor zover dat ziet op de last om de zeilboot te verwijderen en verwijderd te houden. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust. De Afdeling zal het besluit van 28 februari 2013 herroepen, voor zover daarbij is gelast de trailer te verwijderen en verwijderd te houden, en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 2 juli 2013, voor zover dat ziet op die last.
Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 2 juli 2013 bespreken, voor zover dit in het licht van het vorenstaande nog bespreking behoeft.
6. Het dagelijks bestuur heeft zich in het besluit van 2 juli 2013 op het standpunt gesteld dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat, nu het niet bereid is een vergunning te verlenen omdat onder meer het uiterlijk aanzien van de omgeving in geding is. Voorts is volgens het dagelijks bestuur handhavend optreden niet onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Voor zover [wederpartij] onder verwijzing naar de situatie met een laser-zeilboot een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel, geldt dat tegen die zeilboot zal worden opgetreden en, wanneer dit niet op korte termijn gebeurt, [wederpartij] in overweging wordt gegeven om in dit kader om handhaving te verzoeken, aldus het dagelijks bestuur.
7. Hoewel [wederpartij] terecht betoogt dat het dagelijks bestuur in het besluit van 2 juli 2013 niet is ingegaan op het door hem in bezwaar gestelde dat aan de andere kant van het water tientallen boten tegen de oever zijn opgetrokken, leidt dit niet tot vernietiging van dat besluit in zoverre. Hiertoe wordt in aanmerking genomen dat het algemeen bestuur ter zitting onweersproken heeft gesteld dat op grond van een jaarlijks terugkerend project toezicht wordt gehouden, waarbij in beginsel wordt opgetreden tegen daarbij aangetroffen, illegaal op de weg geplaatste voorwerpen. Voorts heeft het algemeen bestuur gesteld dat ten tijde van het nemen van het besluit van 2 juli 2013 alle door [wederpartij] bedoelde boten door de betreffende eigenaren dan wel met toepassing van bestuursdwang door het dagelijks bestuur waren verwijderd. De Afdeling ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen.
8. Het beroep tegen het besluit van 2 juli 2013, voor zover dat ziet op de last om de zeilboot te verwijderen en verwijderd te houden, is ongegrond.
9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 maart 2014 in zaak nr. 13/4496, voor zover de rechtbank daarbij het besluit van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oost van 2 juli 2013, kenmerk 2013/416201, voor zover dat ziet op de last om de zeilboot te verwijderen en verwijderd te houden, heeft vernietigd;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre ongegrond;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. herroept het besluit van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oost van 28 februari 2013, kenmerk 382946, voor zover daarbij is gelast de trailer te verwijderen en verwijderd te houden;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het onder II. vermelde besluit, voor zover dat ziet op de onder V. vermelde last.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Neuwahl
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2014
280-741.