ECLI:NL:RVS:2015:2156
Raad van State — Uitspraak 


201409362/1/A2.
Datum uitspraak: 8 juli 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 oktober 2014 in zaak nr. 13/8333 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 24 december 2010 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] er van in kennis gesteld dat zij geen recht heeft op kinderopvangtoeslag over 2009 en dat zij het over dat jaar ontvangen voorschot moet terugbetalen.
Bij besluit van 14 november 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kinderopvangtoeslag van [appellante] over 2009 herzien op nihil gesteld en het te veel betaalde van haar teruggevorderd.
Bij besluit van 19 november 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] tegen het besluit van 24 december 2010 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 26 november 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het recht van [appellante] op kinderopvangtoeslag over 2009 op nihil vastgesteld.
Bij uitspraak van 14 oktober 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 19 november 2013 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. N. Köse-Albayrak, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, werkzaam aldaar, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder n, van de Wet kinderopvang (hierna: Wko) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder kinderopvangtoeslag: een tegemoetkoming van het Rijk in de kosten van kinderopvang.
Ingevolge artikel 1a, eerste lid, is op deze wet de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) van toepassing.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, heeft een ouder jegens het Rijk aanspraak op een kinderopvangtoeslag in de door hem te betalen kosten, indien de opvang door tussenkomst van een geregistreerd gastouderbureau plaatsvindt.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, is de hoogte van de kinderopvangtoeslag afhankelijk van de draagkracht en de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1º. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2º. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
3º. de soort kinderopvang.
Ingevolge artikel 52 geschiedt kinderopvang op basis van een schriftelijke overeenkomst tussen de ouder en de houder.
Ingevolge artikel 12 van de Awir, zoals deze wet luidde ten tijde van belang, blijft voor de toepassing van hoofdstuk 2 van die wet, voor zover van belang, titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) buiten toepassing.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, verleent de Belastingdienst/Toeslagen, indien de tegemoetkoming naar verwachting niet binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag zal worden toegekend, de belanghebbende een voorschot tot het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld.
Ingevolge het vierde lid kan de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot herzien.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, verstrekt een belanghebbende de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien ten name van de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting wordt vastgesteld, de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe binnen dertien weken nadat de laatste in dit kader van belang zijnde aangifte inkomstenbelasting is ingediend, of, indien dit eerder is, binnen acht weken na de vaststelling van de laatste in dit kader van belang zijnde aanslag. Voor de toepassing van de eerste volzin wordt een aangifte inkomstenbelasting die is ingediend vóór 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar geacht te zijn ingediend op 1 april van het jaar volgend op het berekeningsjaar.
Ingevolge artikel 26 is de belanghebbende, indien een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag, het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.
2. [appellante] heeft in 2009 gebruik gemaakt van kinderopvang door tussenkomst van [gastouderbureau A], [gastouderbureau B] en [gastouderbureau C].
3. Aan het besluit van 19 november 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat hij, ondanks herhaalde verzoeken daartoe, onvoldoende gegevens heeft ontvangen om vast te kunnen stellen of [appellante] recht heeft op kinderopvangtoeslag.
De rechtbank heeft dit standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen gevolgd.
Omvang van het geschil
4. De Belastingdienst/Toeslagen heeft ter zitting bij de Afdeling te kennen gegeven dat hij zich niet langer op het standpunt stelt dat [appellante] geen aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag voor zover het gaat om kinderopvang die heeft plaatsgevonden door tussenkomst van de gastouderbureaus [gastouderbureau A] en [gastouderbureau B]. De Belastingdienst/Toeslagen heeft toegezegd dat de definitieve vaststelling van 26 november 2013 in zoverre zal worden herzien. Gelet hierop slagen de betogen van [appellante] die zijn gericht tegen het in het besluit van 19 november 2013 ingenomen standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen over de opvang die heeft plaatsgevonden door tussenkomst van die twee gastouderbureaus.
Het voorgaande betekent dat in hoger beroep uitsluitend nog in geschil is of [appellante] recht heeft op kinderopvangtoeslag voor zover het de kinderopvang door tussenkomst van [gastouderbureau C] betreft. In dat kader is van belang dat [appellante] eerst in beroep de jaaropgave 2009 van [gastouderbureau C] heeft overgelegd. Nu [appellante] evenwel geen bankafschriften of andere bescheiden heeft overgelegd waaruit blijkt dat zij het bedrag aan kosten, vermeld op de jaaropgave van [gastouderbureau C], volledig heeft voldaan, heeft de Belastingdienst/Toeslagen het standpunt dat zij geen aanspraak heeft op toeslag over die kosten gehandhaafd. Voorts heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat [appellante] niet heeft aangetoond dat de opvang door tussenkomst van [gastouderbureau C] op basis van een overeenkomst, als bedoeld in artikel 52 van de Wko, heeft plaatsgevonden.
Hogerberoepsgronden
5. [appellante] betoogt dat de Afdeling niet kan worden aangemerkt als onafhankelijk en onpartijdig gerecht, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Volgens [appellante] volgt uit de uitspraken van de Afdeling in zaken over kinderopvangtoeslag dat de Afdeling vooringenomen is en dat burgers geen gelijkwaardige positie ten opzichte van de Belastingdienst/Toeslagen innemen.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 17 juni 2015 in zaak nr. 201406591/1/A2), bestaat geen grond voor het oordeel dat de Afdeling niet onafhankelijk is of niet aan de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM vermelde vereisten voldoet. Dat [appellante] zich niet kan vinden in de jurisprudentie van de Afdeling in vergelijkbare zaken is onvoldoende om de onpartijdigheid van de Afdeling in twijfel te trekken.
Het betoog faalt.
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij niet heeft aangetoond dat zij de kosten van kinderopvang, voor zover die betrekking hebben op de opvang door tussenkomst van [gastouderbureau C], volledig heeft voldaan. Daartoe voert zij aan dat uit de door haar overgelegde jaaropgave van [gastouderbureau C] volgt dat zij het daarop vermelde bedrag aan kosten heeft voldaan.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 juli 2014 in zaak nr. 201303430/1/A2), volgt uit artikel 18, eerste lid, van de Awir, gelezen in samenhang met artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wko, dat degene die kinderopvangtoeslag ontvangt, moet kunnen aantonen dat hij kosten voor kinderopvang heeft gemaakt en wat de hoogte is van deze kosten.
6.2. Uit de door [appellante] overgelegde jaaropgave van [gastouderbureau C] volgt dat de kosten van kinderopvang door tussenkomst van dat gastouderbureau in 2009 in totaal € 8.564,40 bedroegen. Anders dan [appellante] betoogt volgt uit die jaaropgave niet dat zij dat bedrag ook volledig heeft betaald, maar dient zij dit aan te tonen met betaalbewijzen, zoals bankafschriften waaruit de overschrijvingen blijken of, bij contante betaling, bewijzen van geldopnames in combinatie met kwitanties (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2014 in zaak nr. 201303070/1/A2). Nu zij dergelijke bewijzen niet heeft overgelegd, heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt gesteld dat zij niet heeft aangetoond de kosten van kinderopvang, voor zover die betrekking hebben op de opvang door tussenkomst van [gastouderbureau C], volledig te hebben voldaan.
Het betoog faalt.
7. Gelet op hetgeen onder 6.2 is overwogen, heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] geen aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag, voor zover het de opvang door tussenkomst van [gastouderbureau C] betreft. Dit betekent dat aan een beoordeling van het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen dat [appellante] niet heeft aangetoond dat de opvang door tussenkomst van [gastouderbureau C] op basis van een overeenkomst als bedoeld in artikel 52 van de Wko heeft plaatsgevonden niet wordt toegekomen, zodat de door [appellante] aangevoerde hogerberoepsgronden die daarop betrekking hebben geen bespreking meer behoeven.
8. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen niet bevoegd was het voorschot kinderopvangtoeslag te herzien. In dat kader voert zij aan dat artikel 16 van de Awir weliswaar de ruimte biedt een voorschot te herzien, maar dat die bepaling slechts kan worden toegepast tot het moment waarop de Belastingdienst/Toeslagen op grond van artikel 19 van de Awir de aanspraak definitief hoort vast te stellen. Nadat de termijn voor het vaststellen van de aanspraak, bedoeld in artikel 19 van de Awir, is verstreken, kan artikel 16 van de Awir niet meer worden toegepast, aldus [appellante].
Voorts voert [appellante] aan dat de Belastingdienst/Toeslagen niet bevoegd was het voorschot te herzien omdat de herziening niet het gevolg was van een wijziging van haar verzamelinkomen.
8.1. Uit artikel 16, vierde lid, van de Awir volgt dat de Belastingdienst/Toeslagen de hoogte van het voorschot mag herzien, zolang hij de tegemoetkoming nog niet heeft toegekend. Uit de Awir blijkt niet dat gevolgen moeten worden verbonden aan overschrijding van de in artikel 19, eerste lid, van de Awir vermelde termijn. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van de Awir biedt daarvoor geen aanknopingspunten. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat aan de overschrijding van de genoemde termijn het verstrekkende gevolg moet worden verbonden dat de Belastingdienst/Toeslagen niet meer bevoegd is om een voorschot kinderopvangtoeslag te herzien. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013 in zaak nr. 201301181/1/A2.
Voorts kan, anders dan [appellante] aanvoert, in artikel 16, vierde lid, noch in enige andere bepaling van de Awir steun worden gevonden voor het oordeel dat een voorschot slechts kan worden gewijzigd indien het verzamelinkomen van de aanvrager wijzigt.
Het betoog faalt.
9. Voor zover [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 26 november 2013 niet rechtsgeldig is, nu dat niet is genomen met inachtneming van de in artikel 19 van de Awir voorgeschreven termijn, faalt dit, reeds omdat het onderhavige geschil betrekking heeft op de voorschotfase.
10. [appellante] betoogt eveneens tevergeefs dat artikel 4:48, eerste lid, van de Awb in de weg staat aan de herziening van het voorschot kinderopvangtoeslag, reeds omdat die bepaling ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Awir toepassing mist ten aanzien van het in hoofdstuk 2 van die wet bepaalde.
11. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] niet mag tegenwerpen dat [gastouderbureau C] niet voldeed aan de voorwaarden, gesteld in de Wko, nu dit reeds uit een inspectierapport uit 2009 blijkt en de dienst zelf desondanks niets heeft gedaan om [gastouderbureau C] uit het register te schrappen.
11.1. Dit betoog faalt. Niet de Belastingdienst/Toeslagen, maar het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar de gastouderopvang is gevestigd, is verantwoordelijk voor het controleren of een gastouderbureau aan de kwaliteitseisen van de Wko voldoet en voor de in- en uitschrijving in en uit het register kinderopvang.
12. Het betoog van [appellante] dat zij aan het ontvangen voorschot het vertrouwen heeft mogen ontlenen dat de bij de aanvraag overgelegde bescheiden aan de gestelde eisen voldeden, faalt evenzeer. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2009 in zaak nr. 200803995/1) vloeit uit artikel 16, eerste lid, gelezen in samenhang met het vierde lid van de Awir voort dat aan het verlenen van een voorschot niet het gerechtvaardigde vertrouwen kan worden ontleend dat een met dat voorschot overeenkomende aanspraak op toeslag bestaat.
13. [appellante] betoogt evenzeer tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld, nu uit de toelichtingsbrochure over het jaar 2009 die hij aan [appellante] heeft gezonden niet blijkt dat overeenkomsten en bankafschriften moeten worden overgelegd om de toeslag definitief te kunnen vaststellen. Dat dit, als gesteld, in de toelichtingsbrochure kinderopvangtoeslag 2009 van de Belastingdienst/Toeslagen niet uitdrukkelijk is vermeld, laat onverlet dat dit uit de Wko volgt.
14. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat aan de terugvordering, die het gevolg is van de herziening van het voorschot, geen evenredige belangenafweging ten grondslag ligt. De Belastingdienst/Toeslagen heeft geen enkel belang bij terugvordering, terwijl de terugvordering ertoe leidt dat zij nog lange tijd met een aanzienlijke schuld geconfronteerd wordt, aldus [appellante].
14.1. Artikel 26 van de Awir schrijft imperatief voor dat indien een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag, de belanghebbende het bedrag van de terugvordering in zijn geheel is verschuldigd. In de Awir is geen bepaling opgenomen op grond waarvan de Belastingdienst/Toeslagen van terugvordering kan afzien, het terug te vorderen bedrag kan matigen, of van een ander dan de belanghebbende kan terugvorderen. De stelling dat aan de terugvordering geen redelijke belangenafweging ten grondslag ligt baat [appellante] niet, reeds omdat een belangenafweging bij de terugvordering als zodanig niet aan de orde is.
Het betoog faalt.
15. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen haar ten onrechte niet heeft gehoord in de bezwaarfase. Van horen mag alleen worden afgezien indien over de conclusie geen twijfel mogelijk is en daarvan zal niet snel sprake zijn indien het, zoals in dit geval, een complexe materie betreft.
15.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 januari 2009 in zaak nr. 200805565/1), vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om die bepaling toe te passen dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd.
Gelet op het feit dat [appellante] bij haar bezwaarschrift een deel van de door de Belastingdienst/Toeslagen gevraagde gegevens, te weten de jaaropgaven van de gastouderbureaus [gastouderbureau A] en [gastouderbureau B], heeft overgelegd, heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat het gemaakte bezwaar niet tot een andersluidend besluit kon leiden.
Het betoog slaagt.
16. Gelet op hetgeen onder 4 en 15.1 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 19 november 2013 van de Belastingdienst/Toeslagen alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 7:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Belastingdienst/Toeslagen dient een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
17. De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 oktober 2014 in zaak nr. 13/8333;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 19 november 2013, kenmerk BOB NHL 09;
V. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.960,00 (zegge: negentienhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 290,00 (zegge: tweehonderdnegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Ouwehand
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2015
752.