ECLI:NL:RVS:2013:948
Raad van State — Uitspraak 


201300657/1/R4.
Datum uitspraak: 28 augustus 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen, allen wonend te Den Haag,
en
de raad van de gemeente Den Haag,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Seinpostduin 2012" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2013, waar [appellant] en anderen, bij monde van [appellant], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.W. van Amerongen, mr. [NAAM]. M. Engelberts en mr. R. Sakkee, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Intrekking
1. Ter zitting hebben [appellant] en anderen hun beroep ingetrokken voor zover ingesteld door [appellant A].
Toetsingskader
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het plan
3. Bij besluit van 9 juli 2009 heeft de raad het bestemmingsplan "Seinpostduin 2009" vastgesteld. Dit plan beoogde onder meer te voorzien in de mogelijkheid om bepaalde woningen uit te breiden door middel van het toestaan van een extra bouwlaag. De Afdeling heeft bij uitspraak van 7 juli 2010 in zaak nr. 200907514/1/R1 dit besluit voor zover het betreft de aanduiding "specifieke bouwaanduiding-dakopbouw" op de plandelen met de bestemming "Wonen" aan de Wassenaarsestraat, de Schuitenweg en de Zeeweg te Den Haag alsmede voor zover het betreft artikel 11.4.1 van de planregels, vernietigd. Daartoe heeft de Afdeling overwogen dat het besluit van 9 juli 2009 in zoverre is voorbereid in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en voor zover het betreft de aanduiding "specifieke bouwaanduiding-dakopbouw" op de plandelen met de bestemming "Wonen" aan de Wassenaarsestraat, de Schuitenweg en de Zeeweg bovendien in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
Het thans voorliggende plan voorziet opnieuw in een dakopbouwenregeling voor het hele plangebied overeenkomstig het door de raad op 23 juni 2011 vastgestelde beleid met betrekking tot dakopbouwen.
Dakopbouwen
4. [appellant] en anderen richten zich tegen de bestemming "Wonen" en de aanduiding "specifieke bouwaanduiding-dakopbouw 1" dan wel "specifieke bouwaanduiding-dakopbouw 2" betreffende de percelen aan de Schuitenweg, Wassenaarsestraat en Zeeweg te Den Haag. Daarnaast richten zij zich tegen artikel 11, lid 11.2.1, onder c, en artikel 11, lid 11.3, van de planregels die betrekking hebben op de bestemming "Wonen" en de aanduiding "specifieke bouwaanduiding-dakopbouw 1" dan wel "specifieke bouwaanduiding-dakopbouw 2". Voorts richten [appellant] en anderen zich tegen de paragrafen 3.1.6, 4.6 en 5.1.1 van de plantoelichting.
5. [appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met de in het plan opgenomen mogelijkheid voor het bouwen van dakopbouwen op de desbetreffende percelen aan de Schuitenweg, Wassenaarsestraat en Zeeweg te Den Haag. Zij voeren hiertoe aan dat het door de raad vastgestelde beleid met betrekking tot dakopbouwen niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Daarbij wijzen zij op de politieke besluitvorming.
Daarnaast voeren [appellant] en anderen aan dat de in dit beleid opgenomen zogenoemde Haagse bezonningsnorm, die aan het plan ten grondslag is gelegd, niet deugdelijk is. Volgens hen heeft de raad bij het opstellen van deze norm geen rekening gehouden met de mate van zonverlies van omliggende woningen waartoe in de uitspraak van 7 juli 2010 in zaak nr. 200907514/1/R1 volgens hen verplicht. Zij voeren in dit verband aan dat deze bezonningsnorm meer zonverlies toelaat dan de op grond van de Kadernota Dakopbouwen 2006 toegepaste bezonningsnorm. Daarnaast voeren zij aan dat de bezonningsnorm ten onrechte geen rekening houdt met de vermindering van de bezonning op omliggende woningen in de periode van 21 oktober tot en met 19 februari. Volgens [appellant] en anderen zijn juist voor de beoordeling van het zonverlies de uren met lagere zonnestanden, wel hoger dan 10 graden, van belang, omdat de zon dan langduriger diep in de woningen schijnt. Voorts voeren zij aan dat de bezonningsnorm ten onrechte geen rekening houdt met de vermindering van de bezonning in de tuinen en buitenruimten van omliggende woningen. Verder voeren [appellant] en anderen aan dat de bezonningsnorm ten onrechte geen rekening houdt met de geografische ligging van omliggende woningen en buitenruimten. Ten slotte voeren zij aan dat het feitelijke verlies van genoten bezonning veel groter is dan de in het bezonningsonderzoek berekende vermindering van de bezonningstijd per dag. Volgens [appellant] en anderen treedt namelijk de vermindering van de bezonning van omliggende woningen en buitenruimten blijkens het bezonningsonderzoek aan het einde van de middag en begin van de avond, oftewel na thuiskomst van het werk, op. [appellant] en anderen kunnen zich in dit verband niet verenigen met de eerdere uitspraken van de rechtbank Den Haag en de Afdeling over de Haagse bezonningsnorm.
Voorts voeren [appellant] en anderen aan dat de dakopbouwen zullen leiden tot een onaanvaardbare vermindering van hun woonkwaliteit, waardedaling van hun woningen en verhoging van hun energiekosten door de beperking van bezonning op hun percelen.
5.1. Voor zover [appellant] en anderen zich richten tegen de paragrafen 3.1.6, 4.6 en 5.1.1 van de plantoelichting en vernietiging daarvan wensen, overweegt de Afdeling dat de plantoelichting niet juridisch bindend is, zodat aan de paragrafen 3.1.6, 4.6 en 5.1.1 van de plantoelichting niet de betekenis kan worden toegekend die [appellant] en anderen daaraan hechten. Reeds hierom kan dit betoog niet leiden tot vernietiging van het plan.
5.2. Ten aanzien van hetgeen [appellant] en anderen over de politieke besluitvorming van de raad betreffende het beleid met betrekking tot dakopbouwen en over de eerdere uitspraken van de rechtbank Den Haag en de Afdeling betreffende de Haagse bezonningsnorm aanvoeren, overweegt de Afdeling dat dit, wat hier verder ook van zij, niet in deze procedure aan de orde kan komen. De kanttekeningen geplaatst bij het beleid over dakopbouwen is inhoudelijk slechts aan de orde voor zover het gaat om beleid dat aan het besluit van 20 december 2012 ten grondslag is gelegd.
5.3. De Afdeling overweegt dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
In de plantoelichting is vermeld dat het gemeentelijk beleid erop is gericht dat bewoners zoveel mogelijk hun wooncarrière in hun eigen wijk kunnen maken. Het vergroten van de woning is daarin een belangrijk instrument. Uitgangspunt van het gemeentelijk beleid is dat dakopbouwen in de hele stad zijn toegestaan, tenzij het uit stedenbouwkundig en/of cultuurhistorisch oogpunt niet verantwoord is. Om dit te kunnen beoordelen is een aantal criteria vastgesteld op basis waarvan een afweging kan worden gemaakt waar dakopbouwen wel en niet mogelijk zijn. In de plantoelichting is vermeld dat bij deze stedenbouwkundige en cultuurhistorische verantwoording de volgende aspecten een rol spelen: straatprofielen, binnenterreinen, hoogte stedelijke omgeving, dakvormen, ensemblewaarde en architectuur. Bij de aspecten straatprofielen en binnenterreinen is de mate van achteruitgang van de bezonning van omliggende woningen een belangrijk aandachtspunt, zo volgt uit de plantoelichting.
Voor de mogelijke locaties voor een dakopbouw is in opdracht van de gemeente Den Haag door Peutz een bezonningsonderzoek uitgevoerd. Doel van dit onderzoek is het beoordelen van de invloed van de mogelijke verhoging van de bebouwing op de bezonning van omliggende woningen in relatie tot de huidige bezonningssituatie. Het bezonningsonderzoek van Peutz van 20 december 2011 is uitgevoerd met in achtneming van de in het gemeentelijk beleid opgenomen zogenoemde Haagse bezonningsnorm. Deze norm houdt in dat wordt uitgegaan van totaal minimaal twee uur zon per dag op voor- en achtergevel, op 19 februari en 21 oktober bij een zonhoogte van minimaal 10 graden, gemeten in het midden van de gevel op een hoogte van 75 cm boven vloerniveau. Aan deze norm is een excessenregeling toegevoegd. Deze regeling heeft als doel te voorkomen dat op woningen ook al wordt voldaan aan de norm een excessieve afname van de bezonning plaatsvindt als gevolg van de realisatie van dakopbouwen. Hiervan is sprake bij een afname van de bezonningsduur van meer dan 50% op de toetsingsdatum.
De Afdeling acht dit beleid in beginsel niet onredelijk. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat bij de bezonningsnorm is uitgegaan van de lichte TNO-norm voor bezonning van woonkamers. Het standpunt van de raad dat aan schaduwwerking in de winterperiode vanwege het geringe aantal daadwerkelijke zonneschijn en de lage stand van de zon, een groot deel van de dag minder dan 10 graden, in het algemeen minder betekenis toekomt, acht de Afdeling gegeven de ligging van de woningen in een stedelijke omgeving niet onredelijk. Daarnaast neemt de Afdeling in aanmerking dat ter zitting onweersproken door de raad is gesteld dat bij de stedenbouwkundige en cultuurhistorische verantwoording de effecten van dakopbouwen op de bezonning van tuinen en buitenruimten van omliggende woningen worden betrokken. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat uit het bezonningsonderzoek volgt dat de meetpunten zijn gepositioneerd op de voor- en achtergevel van omliggende woningen en [appellant] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat op deze meetpunten geen representatief meetresultaat ontstaat. Hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd komt erop neer dat zij een voor hen gunstiger bezonningsnorm voorstaan. Met hetgeen zij in dit verband hebben aangevoerd acht de Afdeling echter niet aannemelijk gemaakt dat de door de raad gemaakte keuze als onredelijk moet worden gekwalificeerd.
5.4. Uit het bezonningsonderzoek volgt dat een verhoging van de bestaande bebouwing bij een deel van de gevels van omliggende woningen extra schaduw geeft. Bij elf woningen vindt door de schaduwwerking van de dakopbouwen een dusdanige afname van de bezonningsduur plaats dat deze onder de grenswaarde van twee uur komt, dan wel dat de afname meer bedraagt dan 50%. De dakopbouwen die volgens het bezonningsonderzoek bij deze elf woningen te veel schaduw geven, zijn aangepast om zo te komen tot een situatie waarbij de bezonning bij alle onderzochte woningen binnen de norm blijft, zo volgt uit het bezonningsonderzoek. Voor zover [appellant] en anderen in dit verband aanvoeren dat ten onrechte ter plaatse van de Schuitenweg enkele meetpunten zijn geplaatst op 4 m hoogte boven het maaiveld, overweegt de Afdeling dat ter zitting door de raad is uiteengezet dat de bezonningsnorm betrekking heeft op woonruimte en uit het bezonningsonderzoek volgt dat bij die woningen de begane grond in gebruik is als garage. [appellant] en anderen hebben de resultaten van het bezonningsonderzoek niet bestreden. Voorts heeft de raad door middel van visualisaties de bezonningssituatie in de tuinen en buitenruimten van omliggende woningen beoordeeld. In hetgeen [appellant] en anderen aanvoeren ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet van deze visualisaties heeft mogen uitgaan. Gelet hierop heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet zal leiden tot onevenredig nadelige gevolgen voor de bezonningssituatie van de woningen ter plaatse.
5.5. Wat betreft de eventueel nadelige invloed van dakopbouwen op de desbetreffende percelen aan de Schuitenweg, Wassenaarsestraat en Zeeweg te Den Haag op de waarde van de woningen en de energiekosten van [appellant] en anderen, acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat die waardevermindering en energiekostenverhoging zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de bouwmogelijkheid van dakopbouwen aan de orde zijn.
6. [appellant] en anderen voeren aan dat ten onrechte in het bezonningsonderzoek de dakopbouw aan de Schuitenweg 2 te Den Haag is opgenomen als bestaande bouw. Volgens [appellant] en anderen waren ten tijde van de uitvoering van het bezonningsonderzoek de voor de dakopbouw aan de Schuitenweg 2 verleende vrijstelling en bouwvergunning nog niet onherroepelijk. Zij stellen dat uit het bezonningsonderzoek volgt dat als gevolg van de dakopbouw aan de Schuitenweg 2 ter plaatse van het appartementengebouw ‘Residence Savoy’ niet wordt voldaan aan de Haagse bezonningsnorm.
6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de dakopbouw aan de Schuitenweg 2 te Den Haag in het bezonningsonderzoek is opgenomen als bestaande bouw, omdat voor die dakopbouw een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening gelezen in samenhang met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, sub 1, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 is verleend. Eerder verleende vrijstellingen en afwijkingen van het plan zijn als bestaande bouw opgenomen, omdat dit anders kan leiden tot een situatie waarbij een reeds vergunde situatie niet als zodanig wordt bestemd, aldus de raad. In dit verband voert de raad aan dat bij uitspraak van de Afdeling van 19 december 2012 in zaak nr. 201204894/1/A1 de verleende vrijstelling en bouwvergunning voor de dakopbouw aan de Schuitenweg 2 onherroepelijk zijn geworden.
6.2. Bij besluit van 25 mei 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag een vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het plaatsen van een dakopbouw op de bovenverdieping van de woning aan de Schuitenweg 2 te Den Haag. Bij uitspraak van de Afdeling van 19 december 2012 in zaak nr. 201204894/1/A1, derhalve vóór de vaststelling van het plan, zijn deze vrijstelling en bouwvergunning onherroepelijk geworden. Gelet hierop heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling bij het vaststellen van het plan en het daaraan ten grondslag liggende bezonningsonderzoek mogen uitgaan van de rechtmatigheid van de dakopbouw aan de Schuitenweg 2 en hoefde de raad als gevolg daarvan de effecten van de dakopbouw aan de Schuitenweg 2 op de bezonning van omliggende woningen niet te beoordelen. Dat de verleende vrijstelling en bouwvergunning nog niet onherroepelijk waren ten tijde van de uitvoering van het bezonningsonderzoek doet daar niet aan af, nu dit niet is vereist voor het kunnen opnemen van bouwplannen in een bestemmingsplan.
Conclusie
7. Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van staat.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Drouen
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2013
625.