ECLI:NL:RVS:2013:1504
Raad van State — Uitspraak 


201205295/1/A3.
Datum uitspraak: 16 oktober 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 16 april 2012 in zaak nr. 11/4021 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 18 augustus 2011 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) voor de functie van (buitengewoon) opsporingsambtenaar afgewezen.
Bij besluit van 4 november 2011 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 april 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juni 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. D.I.A. Schröder, advocaat [NAAM], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R. Faasse, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: Wjsg) is een VOG een verklaring van de minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
Ingevolge artikel 35, eerste lid, weigert de minister de afgifte van een VOG, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan een behoorlijke uitoefening van de taak of de bezigheden waarvoor de VOG wordt gevraagd, in de weg zal staan.
Bij de beoordeling van de aanvraag om afgifte van de VOG werden ten tijde van het besluit van 4 november 2011 de criteria toegepast die zijn neergelegd in de Beleidsregels VOG NP-RP & IVB 2011 (Stcrt. 15 juli 2011, 12842).
Volgens paragraaf 3 ontvangt de staatssecretaris ten behoeve van de beoordeling van een VOG-aanvraag alle justitiële gegevens die zijn geregistreerd in het Justitieel Documentatiesysteem (hierna: het JDS). Aan de aanvrager die in het geheel niet voorkomt in de justitiële documentatie wordt zonder meer een VOG afgegeven. Wanneer de aanvrager voorkomt in de justitiële documentatie wordt de aanvraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium.
Volgens paragraaf 3.1 wordt bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager een terugkijktermijn in acht genomen.
Volgens het specifieke screeningsprofiel geldend voor een (buitengewoon) opsporingsambtenaar bedraagt de terugkijktermijn bij dit beroep tien jaren.
Indien in de voor de aanvraag van toepassing zijnde terugkijktermijn relevante justitiële gegevens zijn aangetroffen, betrekt de minister bij de beoordeling van de aanvraag ook alle overige voor de aanvraag relevante justitiële gegevens die buiten de terugkijktermijn liggen in de beoordeling van de aanvraag.
Volgens paragraaf 3.1.1 wordt de terugkijktermijn niet in duur beperkt indien het justitiële gegevens betreft over misdrijven tegen de zeden zoals omschreven in onder meer de artikelen 240b tot en met 250 van het Wetboek van Strafrecht.
Volgens paragraaf 3.2 wordt de afgifte van de VOG in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Dit criterium strekt tot de beoordeling of de justitiële gegevens die over de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak, dan wel bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.
Volgens paragraaf 3.2.4 wordt bij zedendelicten als bedoeld in deze beleidsregels onder meer beoordeeld of bij de uitoefening van de betreffende functie/taak/bezigheid sprake is van een gezags- of afhankelijkheidsrelatie. Op basis van de locatie waar de werkzaamheden worden verricht dan wel de omstandigheid dat voor de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd, sprake is van een gezags- of afhankelijkheidsrelatie, geldt een verscherpt toetsingskader. In het geval dat de aanvrager in de twintig jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling ter zake van een misdrijf tegen de zeden als bedoeld in deze beleidsregels eenmaal is veroordeeld tot een (on)voorwaardelijke gevangenisstraf of een (on)voorwaardelijke taakstraf, wordt uitgegaan van het bestaan van een belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid.
Volgens paragraaf 3.3 strekt het subjectieve criterium tot de beoordeling of het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven, ook al wordt voldaan aan het objectieve criterium.
Volgens paragraaf 3.3.1 worden bij de toepassing van het subjectieve criterium als omstandigheden van het geval altijd in de beoordeling betrokken de wijze waarop de strafzaak is afgedaan, het tijdsverloop en de hoeveelheid antecedenten.
Indien de staatssecretaris na weging van de omstandigheden van het geval niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven, worden de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden in de beoordeling betrokken.
Volgens paragraaf 3.3.2 bestaat bij misdrijven tegen de zeden als bedoeld in deze beleidsregels slechts zeer beperkte ruimte om op basis van het subjectieve criterium alsnog over te gaan tot de afgifte van een VOG wanneer sprake is van een functie met een gezags- of afhankelijkheidsrelatie of wanneer op grond van de locatie een belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de functie wordt aangenomen. De VOG kan enkel dan worden afgegeven indien de weigering van de VOG evident disproportioneel is. Of een weigering evident disproportioneel is, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.
Om vast te stellen of het aangetroffen antecedent een belemmering kan vormen voor de afgifte van een VOG, hanteert de staatssecretaris bij de beleidsregels behorende screeningsprofielen, bedoeld in paragraaf 3.2.3. In het specifieke screeningsprofiel ‘(buitengewoon) opsporingsambtenaar’ staat het navolgende vermeld: ‘Een (buitengewoon) opsporingsambtenaar is belast met de opsporing van strafbare feiten en spreekt uit hoofde van zijn functie personen aan op hun gedrag. Opsporingsambtenaren hebben verschillende bevoegdheden. De taak van de opsporingsambtenaar is vastgelegd in wetten. Gelet op de toegekende bevoegdheden wordt van de (buitengewoon) opsporingsambtenaar een hoge mate van integriteit vereist.
Het onderhavige specifieke screeningsprofiel heeft betrekking op de functie van (buitengewoon) opsporingsambtenaar en is van toepassing op alle taken en bevoegdheden die een (buitengewoon) opsporingsambtenaar kan hebben. Dit houdt verband met het gegeven dat een (buitengewoon) opsporingsambtenaar bij de handhaving van wet- en regelgeving in diverse gebieden verschillende bevoegdheden toebedeeld kan krijgen.
Alle (buitengewoon) opsporingsambtenaren mogen verbaliseren en sommige (buitengewoon) opsporingsambtenaren hebben ook geweldsbevoegdheden, waarbij zij verschillende geweldsmiddelen kunnen inzetten. Verder is één van de aspecten van de functie van (buitengewoon) opsporingsambtenaar dat hij bevoegd is om met gevoelige informatie om te gaan, systemen te raadplegen en/of te bewerken waarin vertrouwelijke gegevens zijn opgeslagen, en kennis kan dragen van veiligheidssystemen, controlemechanismen en verificatieprocessen.
Daarnaast kan het verlenen van diensten, het verschaffen, aanschaffen, het beheren van goederen en producten en het bewaken van productieprocessen tot hun taken behoren. Ook het bedienen van en werken met voertuigen of (lucht)vaartuigen kan tot hun taken behoren, waarbij kan worden gedacht aan het (rijdend) vervoer waarbij personen, goederen en/of producten vervoerd worden. Andere belangrijke aspecten zijn het belast zijn met de zorg voor het welzijn en de veiligheid van mensen (en dieren). Daarnaast kunnen zij bovendien belast zijn met de zorg voor minderjarigen en/of personen die in een afhankelijkheidssituatie verkeren, waarbij onder andere sprake kan zijn van een één op één relatie en bovendien van een (tijdelijke) afhankelijkheid. Het betreft hier dan onder andere het vervoeren van personen. Ook het voorhanden hebben van stoffen, objecten, voorwerpen en dergelijke kan bij oneigenlijk of onjuist gebruik, een risico vormen voor het welzijn en de veiligheid van mens (en dier).
Doordat een (buitengewoon) opsporingsambtenaar op verschillende manieren toegang kan hebben tot gevoelige en vertrouwelijke informatie of informatiebronnen bestaat het gevaar van machtsmisbruik en misbruik ten eigen bate door onder andere het misbruiken van gegevens, lekken van informatie, omkoping, afpersing en afdreiging, diefstal en verduistering. Daarnaast bestaat de mogelijkheid van het in gevaar brengen van goederen, maar bovenal het in gevaar brengen van de veiligheid van personen en de volksgezondheid in het algemeen. Bij strafbare feiten die de veiligheid van personen in gevaar kunnen brengen, kan worden gedacht aan gewelds- en zedendelicten, maar bijvoorbeeld ook aan het rijden onder invloed, aldus het screeningsprofiel.
2. De staatssecretaris heeft aan het besluit van 4 november 2011 ten grondslag gelegd dat op naam van [appellant] in de justitiële documentatie staat geregistreerd dat hij op 8 oktober 2004 in hoger beroep is veroordeeld tot een gevangenisstraf van 24 maanden wegens ontucht met een persoon beneden de zestien jaar, meermalen gepleegd. Daarnaast is aan [appellant] een maatregel van schadevergoeding opgelegd van € 5.039,17 subsidiair 100 dagen hechtenis. Deze uitspraak is op 12 september 2006 onherroepelijk geworden.
De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat dit zedendelict, indien herhaald, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de door [appellant] beoogde functie van (buitengewoon) opsporingsambtenaar, waardoor aan het objectieve criterium is voldaan. Voorts heeft de staatssecretaris zich in het kader van het subjectieve criterium op het standpunt gesteld dat de weigering van de afgifte van een VOG niet evident disproportioneel is.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris bij de beoordeling of aan het objectieve criterium is voldaan ten onrechte geen belang heeft gehecht aan de omstandigheid dat het strafbare feit ruim zestien jaar geleden is begaan. De rechtbank heeft volgens hem verder niet onderkend dat de staatssecretaris geen belang heeft toegekend aan het feit dat hij geen verdediging heeft gevoerd bij het gerechtshof en bij verstek is veroordeeld, alsmede dat hij met uitzondering van voormeld feit nimmer met justitie in aanraking is gekomen.
3.1. [appellant] heeft een VOG aangevraagd voor de functie van (buitengewoon) opsporingsambtenaar. De staatssecretaris heeft daarom terecht het screeningsprofiel ‘(buitengewoon) opsporingsambtenaar’ toegepast. Uit dit screeningsprofiel volgt onder meer dat een (buitengewoon) opsporingsambtenaar een functie heeft, waarbij een hoge mate van integriteit wordt verwacht. Voorts volgt uit het profiel dat een (buitengewoon) opsporingsambtenaar belast kan zijn met de zorg voor minderjarigen en/of personen die in een afhankelijkheidssituatie verkeren, waarbij onder meer sprake kan zijn van een één op één relatie en bovendien van een tijdelijke afhankelijkheid. Daarnaast bestaat volgens het profiel de mogelijkheid van het in gevaar brengen van de veiligheid van personen, waarbij kan worden gedacht aan zedendelicten. Omdat [appellant] is veroordeeld voor een zedendelict heeft de staatssecretaris dat antecedent, gelet op het van toepassing zijnde screeningsprofiel, terecht bij de beoordeling van de aanvraag betrokken. Daarbij heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat de pleegperiode van het strafbare feit weliswaar 1 september 1994 tot en met 31 juli 1997 is, maar dat gelet op paragraaf 3.1.2 van de beleidsregels de datum van de rechterlijke uitspraak in eerste aanleg als uitgangspunt wordt genomen om te bepalen of een relevant justitieel gegeven binnen de terugkijktermijn valt. Hoewel de datum van de uitspraak in eerste aanleg niet is vermeld in het JDS, is niet in geschil dat deze uitspraak is gedaan in 2003. Nu [appellant] in de twintig jaar voorafgaand aan het moment van beoordeling eenmaal wegens een zedendelict is veroordeeld tot een onvoorwaardelijke vrijheidsbeperkende straf, brengt paragraaf 3.2.4 van de beleidsregels mee dat het strafbare feit, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de functie of bezigheden waarvoor de VOG is aangevraagd. Opmerking verdient dat paragraaf 3.2.4 van de beleidsregels op dit punt een niet kennelijk onredelijke invulling vormt van het objectieve criterium, en dat er in dit geval geen bijzondere omstandigheden zijn gesteld die tot een ander oordeel zouden moeten leiden. De Afdeling merkt overigens op dat ook tussen de periode waarin het strafbare feit is gepleegd en het moment van beoordeling van de aanvraag om afgifte van een VOG minder dan twintig jaren zijn verstreken.
In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd omtrent de omstandigheden waaronder de veroordeling tot stand is gekomen, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de staatssecretaris niet heeft mogen afgaan op de beschikbare justitiële gegevens. Het is niet aan de bestuursrechter om te beoordelen of een strafrechtelijke veroordeling terecht is uitgesproken.
De rechtbank is er dan ook terecht van uitgegaan dat aan het objectieve criterium is voldaan. Hetgeen [appellant] verder aanvoert, kan in dit kader niet aan de orde komen, maar zal worden besproken in het kader van het subjectieve criterium.
Het betoog faalt.
4. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de weigering tot afgifte van de VOG niet evident disproportioneel is. Daartoe voert hij aan dat het zedendelict waarvoor hij is veroordeeld meer dan zestien jaar geleden is gepleegd en hij verder nimmer met justitie in aanraking is geweest. Verder voert hij aan dat hij zich vrijwillig heeft laten behandelen, hij de behandeling met positief resultaat heeft afgerond en er een laag risico bestaat op recidive. In dat kader verwijst [appellant] naar de door hem overgelegde verklaringen van 1 augustus 2011 van B.A. ten Hag, psychotherapeut bij De Waag, van 16 september 2011 van H.A. van Lunen, reclasseringsmedewerker bij Reclassering Nederland en van 1 augustus 2011 van S. van der Spoel, medewerker van de Stichting Exodus Utrecht. Voorts voert hij aan dat hij als (buitengewoon) opsporingsambtenaar zeer goed functioneert, hetgeen volgens hem ook volgt uit het door zijn werkgever overgelegde getuigschrift en hij zijn leven volledig op orde heeft. De staatssecretaris heeft aan die verklaringen volgens [appellant] onvoldoende belang gehecht. In dat kader verwijst hij naar een uitspraak van de rechtbank Assen van 8 september 2011, LJN: BR7101.
4.1. Niet in geschil is dat [appellant] strafrechtelijk is veroordeeld ter zake van een zedendelict. Volgens paragraaf 3.3.2 van de beleidsregels wordt in een dergelijk geval alleen tot afgifte van een VOG besloten, indien de weigering daarvan evident disproportioneel is, hetgeen wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de weigering door de staatssecretaris van de VOG voor de functie van (buitengewoon) opsporingsambtenaar in het geval van [appellant] niet evident disproportioneel is. De rechtbank heeft daartoe terecht overwogen dat de staatssecretaris bij zijn afweging doorslaggevend heeft mogen achten dat het tijdsverloop tussen de uitspraak van de strafrechter in eerste aanleg en de datum van beoordeling van de door [appellant] gedane aanvraag om een VOG onvoldoende is, gelet op de in paragraaf 3.2.4 genoemde termijn van twintig jaren. Zoals eerder is overwogen onder 3.1 dient de datum van uitspraak van de strafrechter in eerste aanleg als uitgangspunt om te bepalen of een relevant justitieel gegeven binnen de terugkijktermijn valt. Op dat uitgangspunt wordt een uitzondering gemaakt wanneer tussen de pleegdatum en de datum van de rechterlijke uitspraak in eerste aanleg een langere periode is verstreken dan twee jaren. In die gevallen geldt de pleegdatum als uitgangspunt, maar die uitzondering geldt niet indien het een zedendelict betreft. Nu de uitspraak van de strafrechter in eerste aanleg dateert van 2003 en [appellant] op 6 juli 2011 een VOG heeft aangevraagd, betrof het tijdsverloop ten tijde van de door hem gedane aanvraag, anders dan hij betoogt, geen zestien jaar maar acht jaar. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de staatssecretaris bij de belangenafweging heeft mogen betrekken dat het een ernstig zedendelict betreft waarvoor een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van niet geringe duur is opgelegd en dat [appellant] ten tijde van het gepleegde strafbare feit meerderjarig was, waardoor hij geacht kon worden op de hoogte te zijn van de ernst van het door hem gepleegde feit. De door [appellant] geschetste positieve ontwikkeling en de door hem overgelegde verklaringen van verschillende instanties alsmede het feit dat hij slechts eenmaal met justitie in aanmerking is gekomen heeft de staatssecretaris bij de beoordeling meegewogen. Weliswaar heeft de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling desgevraagd erkend dat het recidiverisico volgens die verklaringen laag moet worden ingeschat, maar daarin heeft de staatssecretaris geen aanleiding hoeven te zien om van het geldende beleid af te wijken. In dat kader heeft de staatssecretaris in redelijkheid meer belang kunnen hechten aan het feit dat het een ernstig zedendelict betreft waarvoor een aanzienlijke straf is opgelegd en de aanvraag ziet op een verantwoordelijke functie waarbij sprake kan zijn van een gezags- of afhankelijkheidsrelatie en waarbij de mogelijkheid bestaat dat met jongeren wordt gewerkt. Voorts heeft de staatssecretaris zich in dat kader op het standpunt mogen stellen dat een zedendelict bij uitstek niet is te verenigen met een functie waarin [appellant] belast is met toezicht en handhaving.
Gelet op het vorenoverwogene heeft de staatssecretaris in redelijkheid meer gewicht kunnen toekennen aan het risico voor de samenleving dan aan het belang van [appellant] bij de afgifte van een VOG. Het besluit om de afgifte van een VOG te weigeren is dan ook niet disproportioneel.
De door [appellant] aangehaalde uitspraak van de rechtbank Assen van 8 september 2011 geeft geen aanleiding anders te oordelen, reeds omdat in die zaak de in paragraaf 3.2.4 van de beleidsregels genoemde termijn bijna zou verlopen, terwijl in dit geval van die termijn ten tijde van de door [appellant] gedane aanvraag, pas acht jaar was verstreken.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en dr. M.W.C. Feteris en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Neuwahl
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2013
280-721