ECLI:NL:RVS:2013:821
Raad van State — Uitspraak 


201208415/1/A3.
Datum uitspraak: 21 augustus 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Naarden,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 juli 2012 in zaak nr. 12/466 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Naarden.
Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2011 heeft de burgemeester van Naarden [vergunninghouder] vergunning verleend voor het exploiteren van het [restaurant] aan de [locatie] te Naarden (hierna: het restaurant).
Bij besluit van 11 mei 2011 heeft de burgemeester van Naarden [vergunninghouder] vergunning verleend voor het exploiteren van het restaurant inclusief de terrassen aan de voor- en achterzijde.
Bij besluit van 20 december 2011 heeft de burgemeester van Naarden het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 juli 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, doch bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
De burgemeester heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gelijktijdig met zaak nr. 201208384/1/A3 ter zitting behandeld op 1 augustus 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.R. Koster, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.I. Houben, advocaat [NAAM], en S.A.D. Saffrie, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting [vergunninghouder] als belanghebbende gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2:10, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Naarden 2010 (hierna: APV) kan het bevoegd bestuursorgaan in het belang van de openbare orde of de woon- en leefomgeving nadere regels stellen ten aanzien van terrassen en uitstallingen.
Afdeling 8 betreft het toezicht op horecabedrijven. Ingevolge artikel 2:27 wordt in deze afdeling verstaan onder:
a. openbare inrichting: de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie worden verstrekt of bereid. Onder een openbare inrichting wordt in ieder geval verstaan: een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis. Onder openbare inrichting wordt tevens verstaan een bij deze inrichting behorend terras en andere aanhorigheden;
b. terras: een buiten de besloten ruimte van de openbare inrichting liggend deel daarvan waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie kunnen worden bereid of verstrekt.
Ingevolge artikel 2:28, eerste lid, is het verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. Ingevolge het derde lid kan de burgemeester de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed.
Ingevolge artikel 2:29, eerste lid, zijn openbare inrichtingen gesloten op:
a. maandag tot en met vrijdag tussen 01:00 en 06:00 uur, en op zaterdag en zondag tussen 02:00 en 06:00 uur
b. en in afwijking hiervan op 31 december na 21:00 uur en op 1 januari voor 06:00 uur.
c. In afwijking hiervan zijn de openingstijden van de terrassen van maandag tot en met zondag van 10.00 tot 22.00 uur.
Volgens artikel 3, eerste lid, van de Nadere regels voor terrassen, reclame- en uitstallingen Naarden-Vesting (hierna: het Terrassenbeleid) mag een terras, afhankelijk van de ligging van de openbare inrichting en het bepaalde in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit), in beginsel alleen direct grenzend aan de voor-, zij- en/of achtergevel van de eigen openbare inrichting worden ingenomen. In bijzondere situaties kan hiervan worden afgeweken. Dit ter beoordeling van het daartoe bevoegde bestuursorgaan.
Volgens het tweede lid mogen terrassen bij voorkeur niet door een weg worden gescheiden. De rijbaan moet vrijgehouden worden.
Volgens artikel 7, tweede lid, mag het gebruik van het terras niet leiden tot hinder, schade of overlast voor derden. De regels uit het Activiteitenbesluit zijn van toepassing.
Ingevolge artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit geldt voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau LAr,LT en het maximaal geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, dat de niveaus op de in tabel 2.17a genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden.
2. De burgemeester heeft bij besluit van 24 maart 2011 [vergunninghouder] een gedeeltelijke vergunning verleend voor de exploitatie van het inpandige gedeelte van het restaurant. Die vergunning zag niet op de terrassen bij dat restaurant. Bij besluit van 11 mei 2011 heeft de burgemeester [vergunninghouder] vergunning verleend voor de exploitatie van het restaurantgedeelte van het restaurant inclusief de terrassen aan de voor- en achterzijde. Aan dit besluit heeft hij ten grondslag gelegd dat het besluit van 24 maart 2011 een voorlopig besluit was en dat met dat besluit gedeeltelijk op de aanvraag van [vergunninghouder] was beslist. Met het besluit van 11 mei 2011 is geheel en definitief op die aanvraag beslist, aldus de burgemeester.
Aan het besluit van 11 mei 2011 heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat het restaurant een inrichting is als bedoeld in de Wet milieubeheer en dat het daarom valt onder het Activiteitenbesluit, waarin onder andere geluidsnormen zijn opgenomen waaraan moet worden voldaan. Beoordeeld dient te worden of aan die geluidsnormen kan worden voldaan. Met het terras aan de achterzijde kan daaraan volgens de burgemeester worden voldaan. Omdat het terras aan de voorzijde een terras is dat niet op een binnenterrein is gelegen, behoeft op grond van artikel 2.18, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit niet te worden getoetst of het stemgeluid van gasten voldoet aan de geluidsnormen.
Aan het in beroep bestreden besluit heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat het besluit van 24 maart 2011 met dat van 11 mei 2011 is vervallen. Voorts heeft hij aan dat besluit ten grondslag gelegd dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling de vraag of een horeca-inrichting voldoet aan de geluidsnormen die in het Activiteitenbesluit zijn vervat, dient te worden beantwoord in het kader van de handhaving door het college van burgemeester en wethouders van die normen en dat die normen niet dienen te worden vervat in de exploitatievergunning, verleend door de burgemeester. Die wordt op dat punt dan ook aangepast. Wat betreft het terras aan de achterzijde heeft de burgemeester de motivering die aan het besluit van 11 mei 2011 ten grondslag is gelegd gewijzigd in die zin dat hij aansluiting heeft gezocht bij de geluidsnormen die in het Activiteitenbesluit zijn vervat. Indien met de exploitatie van dat terras kan worden gebleven binnen de geluidsnormen die daarvoor gelden, is dat een eerste aanknopingspunt voor de beoordeling van de invloed van dat terras op de woon- en leefsituatie van de omgeving. Op basis van het rapport, getiteld "Akoestisch onderzoek terras achterzijde inrichting", van 31 maart 2011, dat in opdracht van [vergunninghouder] door Kupers & Niggebrugge is opgesteld, stelt de burgemeester zich op het standpunt dat binnen die normen kan worden gebleven en dat het terras objectief geen overlast met zich meebrengt. Voorts heeft de burgemeester in zijn besluitvorming betrokken dat het terras beperkte openingstijden kent, dat het voor zowel de levensvatbaarheid van de horeca als de faciliteiten die gewenst zijn voor de bezoekers en bewoners van Naarden-Vesting zeer gewenst is en dat woningen aan de Marktstraat per definitie zijn gelegen in een drukbezocht gebied. Op deze gronden acht de burgemeester het exploiteren van het terras aan de achterzijde van het restaurant toelaatbaar en wenselijk. Voor zover het betreft het terras aan de voorzijde van het restaurant heeft de burgemeester de motivering bij het in beroep bestreden besluit aangepast in die zin, dat het gaat om een klein terras van circa 10 m2 dat past binnen het Terrassenbeleid. Voorts heeft hij de motivering gewijzigd in die zin dat het terras is gesitueerd op de Marktstraat en dat hij gelet op de minimale uitstraling ervan de exploitatie ervan toelaatbaar en wenselijk acht en dat het geen ontoelaatbare, negatieve beïnvloeding van de woon- en leefsituatie oplevert. De burgemeester heeft zich in het in beroep bestreden besluit ten slotte op het standpunt gesteld dat de vraag welke geluidsnormen van toepassing zijn en of het overgangsrecht dat in het Activiteitenbesluit is vervat van toepassing is, dient te worden beantwoord in een eventuele procedure over de vraag of het restaurant voldoet aan de normen die zijn vervat in het Activiteitenbesluit. Die vraag dient niet aan de orde te komen in het kader van het verlenen van de exploitatievergunning.
3. De rechtbank heeft het in beroep bestreden besluit vernietigd, omdat de burgemeester daarin onvoldoende tot uiting heeft gebracht of hij in zijn beoordeling of met de verleende vergunning de woon- en leefsituatie in de omgeving van het restaurant op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed, heeft betrokken dat het restaurant elke dag van de week geopend is, dat op grond van de vergunning zowel aan de voorzijde als aan de achterzijde een terras mag worden geëxploiteerd zodat er geen luwe kant meer is en dat het restaurant is gelegen in het centrum van Naarden-Vesting. De rechtbank heeft evenwel aanleiding gezien om de rechtsgevolgen ervan in stand te laten, omdat geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat de burgemeester zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf niet op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door het geproduceerde geluidsniveau. Zij heeft daarbij in aanmerking genomen dat het terras beperkte openingstijden kent en het eveneens beperkt zal worden geëxploiteerd, gelet op het aantal dagen per jaar dat het weer dat toelaat. Voorts heeft zij in dit verband overwogen dat en waarom andere beroepsgronden falen.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten, omdat daarmee een onduidelijke situatie is ontstaan. Het restaurant, inclusief de terrassen, mag thans worden geëxploiteerd zonder dat een concrete vergunning is verleend. Voorts kan de burgemeester niet meer effectief handhaven, omdat er met de vernietiging geen voorschriften meer zijn waaraan met de exploitatie moet worden voldaan.
4.1. Dit betoog faalt. Met de vernietiging is slechts het besluit van 20 december 2011 vernietigd. De vergunning voor het exploiteren van het restaurant en de terrassen is met het besluit van 11 mei 2011 verleend. Voorts heeft de rechtbank met het in stand laten van de rechtsgevolgen tevens de voorschriften die zijn vervat in het besluit van 20 december 2011 in stand gelaten.
5. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand heeft gelaten, omdat zij ten onrechte ervan is uitgegaan dat het terras aan de achterzijde van het restaurant nooit volledig bezet zal zijn. Op de website van het restaurant is vermeld dat het terras aan de achterzijde 30 stoelen heeft. Volgens [appellant] valt niet in te zien dat die niet alle bezet zullen worden, nu het bij goedlopende horeca gebruikelijk is dat alle tafels bezet zijn en bezoekers wachten op een vrijkomende tafel. Voorts is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat stiltes vallen tijdens een gesprek op het terras aan de achterzijde. Het is volgens [appellant] gebruikelijker dat op zeer luid niveau wordt gesproken omdat iedereen boven de geluiden in de directe nabijheid wil uitkomen. Volgens hem heeft de rechtbank voorts, bij het in stand laten van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit, ten onrechte overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de burgemeester zich niet op het standpunt mocht stellen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het restaurant niet op ontoelaatbare wijze nadelig zal worden beïnvloed omdat het terras aan de achterzijde beperkt geopend zal zijn. Volgens hem zal weliswaar in de periode van oktober tot en met maart zeer beperkt gebruik worden gemaakt van het terras, maar in de periode van april tot en met september zal er juist volop gebruik van kunnen worden gemaakt, omdat er in de lente en de zomer regelmatig drie tot vier weken achtereen mooi weer is waarbij het terras iedere avond vol kan zitten. De rechtbank heeft bij het in stand laten van de rechtsgevolgen verder miskend dat het terras aan de achterzijde van het restaurant op een binnenterrein is gelegen. Volgens hem is de hinder van het terras erg groot en kan in het algemeen worden gesteld dat zo’n groot terras onwenselijk is en niet past bij een binnenterrein. Verder heeft de rechtbank bij het in stand laten van de rechtsgevolgen volgens [appellant] miskend dat met het verlenen van de exploitatievergunning bij het restaurant twee terrassen mogen worden geëxploiteerd, hetgeen een situatie is die voorheen niet in Naarden-Vesting bestond. Voorts is noch in de APV, noch in het Terrassenbeleid bepaald dat het gebruik van zowel een terras aan de voorzijde als aan de achterzijde is toegestaan dan wel wenselijk is. De rechtbank heeft miskend dat de burgemeester daarom had moeten motiveren waarom hij [vergunninghouder] vergunning heeft verleend voor het exploiteren van een terras aan de voor- en achterzijde van het restaurant.
5.1. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2011 in zaak nr. 201005680/1/H3 terecht overwogen dat de burgemeester eventueel door bezoekers veroorzaakte geluidsoverlast ook in aanmerking dient nemen bij de beoordeling of de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf op ontoelaatbare wijze nadelig zal worden beïnvloed. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de beoordeling of een horeca-inrichting aan de gestelde milieunormen voldoet uitsluitend in het kader van de handhaving van de Wet milieubeheer aan de orde dient te komen (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2008 in zaak nr. 200704352/1). Dit betekent evenwel niet dat de burgemeester aan geluidshinderaspecten voorbij kan gaan. Het geluid, voor zover dat valt binnen de door de milieuwetgeving gestelde normen, maakt deel uit van de uitstraling in haar totaliteit van de inrichting op de omgeving en is dus mede bepalend voor de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf.
Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2006 in zaak nr. 200507103/1 (AB 2006, 357) is bij de beoordeling of de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf op ontoelaatbare wijze nadelig zal worden beïnvloed het toegelaten geluidniveau een gegeven; er zal van uit moeten worden gegaan dat het terras aan de gestelde milieunormen voldoet en dat daarvan de volgens die normen maximaal toelaatbare milieueffecten uitgaan. Wordt niet aan die normen voldaan, dan zal gebruik moeten worden gemaakt van de aan de milieuwetgeving te ontlenen bevoegdheden van het college om aan schending van de normen een einde te maken.
Dit laat evenwel onverlet dat de burgemeester bij het nemen van een besluit op een aanvraag ingevolge artikel 2:28 van de APV moet afwegen of een terras op een bepaalde plaats toelaatbaar is, gelet op de kwaliteit van de woon- en leefsituatie aldaar. De burgemeester mag bij die afweging het karakter van de omgeving waar het terras moet worden gevestigd betrekken, evenals de uitstraling van het terras - in haar totaliteit - op die omgeving. Hij is daarbij in beginsel bevoegd om binnen het stedelijk gebied onderscheid te maken tussen de verschillende delen daarvan, mede met het oog op de wenselijkheid van het behoud van bijzondere elementen van een gebied met een eigen karakter. De burgemeester moet in dit kader tevens afwegen of het terras kan worden toegelaten onder het stellen van voorschriften, welke voorschriften echter niet specifiek betrekking mogen hebben op de geluidhinder welke door het terras kan worden veroorzaakt.
5.2. De rechtbank heeft ten onrechte in het midden gelaten of artikel 6.12, eerste lid, van het Activiteitenbesluit van toepassing is op het terras aan de achterzijde van het restaurant. Zonder het vaststellen van de toepasselijke norm is het immers niet mogelijk om te beoordelen wat het maximaal toegestane geluidsniveau op het terras is en wat zo beschouwd de invloed is van het terras op de woon- en leefsituatie in de omgeving van het restaurant.
5.3. [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit in stand heeft gelaten. Zij heeft aan haar oordeel om de rechtsgevolgen in stand te laten nagenoeg dezelfde motivering ten grondslag gelegd als vermeld in het besluit dat zij had vernietigd, welke motivering zij niet voldoende heeft geacht voor dat besluit.
De rechtbank heeft bovendien niet onderkend dat de burgemeester niet op de juiste wijze heeft beoordeeld wat de invloed is van het terras op de woon- en leefsituatie in de omgeving. Noch in het door de rechtbank vernietigde besluit, noch in de uitspraak van de rechtbank, is een beoordeling gemaakt als hiervoor onder 5.1 is uiteengezet, nu in de beoordeling niet is betrokken op welke wijze de woon- en leefsituatie in de omgeving van het restaurant wordt beïnvloed door het geluid dat maximaal mag worden geproduceerd op het terras. Dit klemt temeer, nu het terras is gelegen op een binnenterrein en aan het terras tuinen en slaapkamers grenzen van omliggende woningen.
De burgemeester heeft in zijn verweerschrift van 15 oktober 2012 gesteld dat onder meer voor de horeca-inrichting Het Hert aan de Cattenhagestraat vergunning is verleend voor de exploitatie van een terras aan de voorzijde en aan de achterzijde. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de burgemeester met het verlenen van de exploitatievergunning aan [vergunninghouder] een situatie is ontstaan die niet voorheen in Naarden-Vesting bestond. Voorts is niet van belang dat in de APV geen bepaling is opgenomen waarin is bepaald dat vergunning kan worden verleend voor de exploitatie van een terras aan zowel de voor- als achterzijde van een horeca-inrichting. Van belang is dat geen bepaling in de APV zich daartegen verzet.
Uit artikel 3, eerste lid, van het Terrassenbeleid volgt voorts dat de burgemeester vergunning kan verlenen voor terrassen aan meer zijden van één horeca-inrichting. Uitgangspunt van dat beleid is dat indien aan de gestelde voorwaarden is voldaan een terras aan zowel de voor- als achterzijde van een horeca-inrichting in het algemeen geen overlast met zich meebrengt die de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf op ontoelaatbare wijze beïnvloedt.
Nu evenwel de rechtsgevolgen van het in beroep vernietigde besluit ten onrechte in stand zijn gelaten omdat een onjuiste beoordeling heeft plaatsgevonden van de invloed van het terras aan de achterzijde van het restaurant op de woon- en leefsituatie in de omgeving van het restaurant, behoeft niet te worden beoordeeld of de burgemeester in dit geval ten onrechte vergunning heeft verleend voor de exploitatie van een terras aan zowel de voorzijde als aan de achterzijde van het restaurant. Die omstandigheid dient immers opnieuw in de beoordeling te worden betrokken.
6. [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet heeft aangetoond dat de daling van de omzet van zijn winkel tussen 2007 en 2011 is veroorzaakt door de exploitatie van het terras aan de voorzijde van het restaurant. Volgens hem is dat niet met absolute zekerheid aan te tonen, maar is dat wel aannemelijk gelet op de gegevens over de omzet over die jaren die hij heeft overgelegd. Ten onrechte heeft de burgemeester alternatieven niet in zijn afweging betrokken.
6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de gegevens over de omzet van de winkel van [appellant] die hij heeft overgelegd niet volgt dat een verband bestaat tussen de daling van de omzet van zijn winkel en de exploitatie van het terras aan de voorzijde van het restaurant. [appellant] heeft voorts niet inzichtelijk gemaakt op welke alternatieven hij doelt.
Hert betoog faalt.
7. Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.1 tot en met 5.3 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand zijn gelaten die betrekking hebben op de exploitatie van het terras aan de achterzijde van het restaurant. De uitspraak van de rechtbank dient voor het overige, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
8. De burgemeester van Naarden dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 juli 2012 in zaak nr. 12/466, voor zover bij het in stand laten van de rechtsgevolgen de vergunning voor de exploitatie van het terras aan de achterzijde van [restaurant] aan de [locatie] te Naarden is gehandhaafd;
III. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, voor het overige;
IV. veroordeelt de burgemeester van Naarden tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de burgemeester van Naarden aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,00 (zegge: tweehonderdtweeëndertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Reuveny
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2013
622.