ECLI:NL:RVS:2015:3303
Raad van State — Uitspraak 


201303867/3/R4.
Datum uitspraak: 28 oktober 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Emmen 55 Beleggingen B.V. en Vrigo Vastgoed B.V. (hierna: Emmen 55 en Vrigo), gevestigd te Emmen, onderscheidenlijk Bodegraven,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Oldambt,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Scheemda-Centrum, Poststraat e.o." vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben Emmen 55 en Vrigo beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Emmen 55 en Vrigo hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2013, waar Emmen 55 en Vrigo, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. R.P. Doting, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door E.A. Abbas en ing. M. van Dijk, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens is ter zitting gehoord Adelaarsrots B.V., vertegenwoordigd door [directeur].
Bij tussenuitspraak van 12 maart 2014 in zaak nr. 201303867/1/R4 heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 20 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 27 februari 2013 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 18 juni 2014 heeft de raad het plan met een nadere motivering opnieuw vastgesteld.
Emmen 55 en Vrigo hebben hierover een zienswijze naar voren gebracht.
De raad heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak wederom ter zitting behandeld op 13 november 2014, waar Emmen 55 en Vrigo, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. R.P. Doting, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door J.H. Samberg en E.A. Abbas, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Bij tussenuitspraak van 28 januari 2015 in zaak nr. 201303867/2/R4 heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 10 weken na verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 27 februari 2013 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij beschikking van 12 maart 2015 heeft de Afdeling op verzoek van de raad de in de tussenuitspraak gegeven termijn verlengd.
Bij besluit van 13 april 2015 heeft de raad het plan gewijzigd vastgesteld.
Emmen 55 en Vrigo hebben hierover een zienswijze naar voren gebracht.
De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
De tussenuitspraak van 28 januari 2015
1. In de tussenuitspraak van 28 januari 2015 heeft de Afdeling de raad opgedragen met inachtneming van hetgeen daarin en hetgeen in 13.6 van de tussenuitspraak van 12 maart 2014 is overwogen alsnog inzichtelijk te maken dat het plan wat betreft de uitbreiding van de detailhandel die is voorzien in het plandeel met de bestemming "Centrum", voor zover daaraan niet de aanduiding "supermarkt" is toegekend, voldoet aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), dan wel een gewijzigde planregeling vast te stellen. Hierbij heeft de Afdeling bepaald dat indien de raad besluit het plan gewijzigd vast te stellen, daarbij niet opnieuw toepassing hoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Het besluit van 13 april 2015
2. De raad heeft met het besluit van 13 april 2015 het plan opnieuw vastgesteld met de volgende wijzigingen.
Het bestemmingsvlak "Centrum" is verkleind en anders vormgegeven. Aan de gronden die niet langer voor "Centrum" zijn bestemd, direct grenzend aan de Poststraat, is de bestemming "Verkeer - Parkeerterrein" toegekend.
De gronden in het verkleinde plandeel met de bestemming "Centrum" zijn grotendeels voorzien van een bouwvlak. De gronden in dit bouwvlak hebben tevens de aanduiding "supermarkt". De vorm van het bouwvlak is gewijzigd, waardoor aan de zuidelijke kant van het plangebied ruimte is ontstaan tussen het bouwvlak en de bestemming "Groen". Een deel van de gronden in die ruimte heeft nu de aanduiding "specifieke vorm van centrum - verdiepte laad- en losgelegenheid". Deze aanduiding is niet langer toegekend aan een deel van de westelijke zijde van het plandeel.
In de bestemming "Groen" zijn nu tevens licht- en geluidwerende voorzieningen toegestaan.
3. Emmen 55 en Vrigo stellen dat de wijzigingen van het plan waarin het besluit van 13 april 2015 voorziet zodanig groot zijn dat het ontwerp van dit besluit met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb ter inzage had moeten worden gelegd.
3.1. Gelet op hetgeen hiervoor onder 1 is vermeld, hoefde de raad bij de voorbereiding van het besluit van 13 april 2015 afdeling 3.4 van de Awb in ieder geval niet toe te passen voor zover dat besluit strekt tot uitvoering van de opdracht in de tussenuitspraak van 28 januari 2015. Dit betekent dat de raad afdeling 3.4 niet hoefde toe te passen voor zover in het besluit van 13 april 2015 de bestemming "Verkeer - Parkeerterrein" is toegekend aan de gronden waaraan de bestemming "Centrum" was toegekend in de besluiten van 27 februari 2013 en 18 juni 2014.
De andere wijzigingen waarin het besluit van 13 april 2015 voorziet, zoals hiervoor onder 2 vermeld, zijn van ondergeschikte aard, zodat de raad ook in zoverre niet verplicht was afdeling 3.4 van de Awb opnieuw te doorlopen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2012 in zaak nr. 201012762/1/T1/R1; www.raadvanstate.nl).
Het betoog faalt.
4. Emmen 55 en Vrigo stellen dat het plan na de gewijzigde vaststelling niet langer voorziet in andere detailhandel dan een supermarkt en woningbouw, terwijl deze functies door de raad eerder nog van wezenlijk belang werden geacht voor de realisering van de zogenoemde twee-polen-structuur in Scheemda, zoals voorzien in de "Ruimtelijke Visie Scheemda-Centrum" uit 2010. Emmen 55 en Vrigo betogen dat door het schrappen van deze functies het gebied rond het voormalige gemeentehuis, inclusief de door hen geëxploiteerde gronden, zich niet meer zal kunnen ontwikkelen. Ook is volgens hen de kans op duurzame leegstand vergroot.
4.1. In de toelichting op het op 13 april 2015 gewijzigde plan staat dat de raad uit het "Aanvullend distributie-planologisch onderzoek n.a.v. tussenuitspraak Raad van State" van Broekhuis Rijs Advisering uit februari 2015 de conclusie heeft getrokken dat de eerder voorziene uitbreiding van niet-dagelijkse detailhandel kan leiden tot leegstand en om deze reden niet langer gewenst is. De bouw van de bovenwoningen in het plangebied hing samen met deze uitbreiding. Nu die uitbreiding niet meer plaatsvindt, is volgens de toelichting ook de realisatie van de bovenwoningen niet langer realistisch.
In de toelichting wordt verder ingegaan op de "Ruimtelijke Visie Scheemda-Centrum". Die is volgens de toelichting mede gericht op het versterken van het centrum rond het Vredenhovenplein. Aan de west- en oostzijde hiervan liggen twee ontwikkelingsgebieden, zogenoemde centrumpolen. Het gebied rond de Poststraat is de oostelijke pool. De versterking van de centrumvoorzieningen, zoals voorzien in het oorspronkelijk vastgestelde plan, past goed binnen de "twee-polen-gedachte". Rond de Poststraat kan een versterking van de nu plaatselijk onduidelijke ruimtelijke structuur (met meerdere achterkantsituaties) samengaan met het verbeteren van de woonomgeving. Ook de historische structuurlijnen, zoals aanwezig in de vorm van het Winschoterdiep, kunnen volgens de toelichting zo worden geaccentueerd. Waar in het in 2013 vastgestelde plan nog werd uitgegaan van een invulling met centrumbebouwing aan de Poststraat, is dit door de wijziging van het plan niet meer actueel. Niettemin wordt vastgehouden aan het uitgangspunt van een doorlopende gevellijn. De inzet is het maken van een gevel tussen de bestaande bebouwing langs de Poststraat en de zuidelijk daarvan geprojecteerde supermarkt. Dit uitgangspunt sluit aan bij het plan zoals dat in 2013 is vastgesteld, aldus de toelichting.
4.2. Gelet op hetgeen hiervoor is weergegeven, zijn gewijzigde omstandigheden als gevolg waarvan leegstand dreigt voor de raad aanleiding geweest om in het plan niet langer te voorzien in de uitbreiding van niet-dagelijkse detailhandel en de bouw van woningen. De raad heeft tevens toegelicht hoe de wijzigingen zich verhouden tot de stedenbouwkundige uitgangspunten van de "Ruimtelijke Visie Scheemda-Centrum". Daarom bestaat in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 13 april 2015 niet berust op een deugdelijke motivering.
Emmen 55 en Vrigo hebben de stelling dat als gevolg van het besluit van 13 april 2015 leegstand en problemen bij de ontwikkeling van het gebied rond het voormalige gemeentehuis dreigen te ontstaan onvoldoende onderbouwd. Wat de detailhandel in niet-dagelijkse goederen betreft, is bovendien van belang dat Emmen 55 en Vrigo deze ontwikkeling in het beroep tegen het oorspronkelijk vastgestelde plan juist hebben bestreden, onder meer op de grond dat daaraan volgens hen geen behoefte bestaat en reeds veel winkelruime in Scheemda leeg staat (zie overweging 13 van de tussenuitspraak van 12 maart 2014 in zaak nr. 201303867/1/R4). In zoverre komt het gewijzigd vastgestelde plan aan het beroep van Emmen 55 en Vrigo tegemoet.
Het betoog faalt.
5. Emmen 55 en Vrigo betogen voorts dat de raad onderzoek had moeten doen naar de gevolgen voor omwonenden en eigenaren van omliggende gronden van de verplaatsing van de bevoorrading van de nieuwe supermarkt van de west- naar de zuidzijde van het perceel en de uitbreiding van de parkeerruimte.
5.1. Gelet op hetgeen in 13.9 van de tussenuitspraak van 12 maart 2014 is overwogen, kunnen Emmen 55 en Vrigo alleen beroepsgronden over hinder aandragen met betrekking tot hinder op het perceel dat Emmen 55 in het plangebied in eigendom heeft of hinder veroorzaakt door activiteiten op dat perceel.
Door de verplaatsing van de aanduiding "specifieke vorm van centrum - verdiepte laad- en losgelegenheid" is de laad- en losgelegenheid verder van het perceel van Emmen 55 voorzien. Bovendien is de nieuwe supermarkt ertussen voorzien. Nu voor Emmen 55 en Vrigo geen relevante hinder optreedt als gevolg van de verplaatsing van de aanduiding "specifieke vorm van centrum - verdiepte laad- en losgelegenheid" behoeft deze beroepsgrond geen bespreking.
Wat betreft de uitbreiding van de parkeerruimte in het besluit van 13 april 2015 valt niet in te zien waarom Emmen 55 en Vrigo hiervan hinder zouden ondervinden. De uitbreiding van de parkeerruimte is ten opzichte van het perceel van Emmen 55 immers aan de overzijde van de Poststraat voorzien. Bovendien schrapt het besluit van 13 april 2015 functies uit het plan die parkeerruimte vragen. Ook deze beroepsgrond behoeft derhalve geen bespreking.
Het betoog faalt.
6. Emmen 55 en Vrigo stellen dat door de uitbreiding van de parkeerruimte een argument is komen te vervallen voor het niet als zodanig bestemmen van de bestaande supermarkt op het perceel Poststraat 4-10. De raad had opnieuw moeten beoordelen of die supermarkt als zodanig bestemd kan blijven, aldus Emmen 55 en Vrigo.
6.1. Zoals is overwogen onder 6.7 van de tussenuitspraak van 28 januari 2015 is een van de argumenten van de raad om niet te voorzien in een uitbreiding van de bestaande supermarkt op het perceel Poststraat 4-10 het gebrek aan parkeerruimte dat dan zou ontstaan. De vergroting van de parkeerruimte zoals voorzien in het besluit van 13 april 2015 zou wellicht aan dit bezwaar, al dan niet gedeeltelijk, tegemoet kunnen komen, maar dit neemt niet weg dat het plandeel met de bestemming "Verkeer - Parkeerterrein" juist is vastgesteld vanwege de ontwikkeling van de nieuwe supermarkt en dat niet vaststaat dat dit plandeel zonder deze ontwikkeling ook zou zijn vastgesteld. Bovendien worden de overige bezwaren van de raad, die van stedenbouwkundige en verkeerskundige aard zijn, waaronder bezwaren betreffende de bevoorrading van de bestaande supermarkt, niet weggenomen door het besluit van 13 april 2015. Daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de gewijzigde vaststelling van het plan ertoe leidt dat het besluit van de raad wat betreft de bestemming van de bestaande supermarkt op het perceel Poststraat 4-10 niet langer van een deugdelijke motivering is voorzien.
Het betoog faalt.
Conclusie
7. Gelet op hetgeen in 14.2 van de tussenuitspraak van 12 maart 2014 is overwogen, is het beroep tegen het besluit van 27 februari 2013 niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen het niet vaststellen van het financiële deel van een exploitatieplan.
8. Gelet op hetgeen in 9.3, 12.4 en 13.6 van de tussenuitspraak van 12 maart 2014 is overwogen, is het beroep tegen het besluit van 27 februari 2013, voor zover ontvankelijk, gegrond.
Dit besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 5.16, eerste lid, onder c, van de Wet milieubeheer, gelezen in verbinding met artikel 2, eerste lid, van het Besluit niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen).
Ten aanzien van de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Centrum" wat betreft het perceel Poststraat 4-10 te Scheemda is het besluit tevens in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
Ten aanzien van de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Centrum" wat betreft de gronden ten zuiden van de Poststraat is het besluit tevens in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, in samenhang bezien met artikel 3:2 van de Awb.
9. Gelet op hetgeen in 6.8 van de tussenuitspraak van 28 januari 2015 is overwogen, is het beroep tegen het besluit van 18 juni 2014 gegrond.
Dit besluit moet wat betreft de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Centrum", voor zover daaraan niet de aanduiding "supermarkt" is toegekend, worden vernietigd wegens strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, in samenhang bezien met artikel 3:2 van de Awb.
10. Het beroep tegen het besluit van 13 april 2015 is ongegrond.
11. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Oldambt van 27 februari 2013 niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen het niet vaststellen van het financiële deel van een exploitatieplan;
II. verklaart de beroepen tegen de besluiten van de raad van de gemeente Oldambt van 27 februari 2013, voor zover ontvankelijk, en 18 juni 2014 gegrond;
III. vernietigt de besluiten van de raad van de gemeente Oldambt van 27 februari 2013 en 18 juni 2014, dit laatste besluit alleen voor zover het betreft de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Centrum", voor zover daaraan niet de aanduiding "supermarkt" is toegekend;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Oldambt van 13 april 2015 ongegrond;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Oldambt tot vergoeding van bij de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Emmen 55 Beleggingen B.V. en Vrigo Vastgoed B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.085,44 (zegge: tweeduizend vijfentachtig euro en vierenveertig cent), waarvan € 1.960,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Oldambt aan de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Emmen 55 Beleggingen B.V. en Vrigo Vastgoed B.V. het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.R. Jacobs, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Jacobs
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2015
717.