ECLI:NL:RVS:2014:1323
Raad van State — Uitspraak 


201306088/1/A1.
Datum uitspraak: 16 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Rotterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 mei 2013 in zaak nr. 12/4631 in het geding tussen:
[appellante]
en
het dagelijks bestuur van de deelgemeente Prins Alexander.
Procesverloop
Bij besluit van 2 mei 2012 heeft het dagelijks bestuur [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen zestien weken na de verzenddatum van dit besluit de dakopbouw op het achterdakvlak van het pand op het perceel [locatie] te Rotterdam (hierna: de dakopbouw onderscheidenlijk het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden, dan wel aan te passen tot een vergunningsvrij bouwwerk overeenkomstig bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht.
Bij besluit van 11 september 2012 heeft het dagelijks bestuur het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 mei 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2014, waar [appellante], bijgestaan door R.A. Tholel, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. M. van Andel, werkzaam bij de deelgemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Oosterflank-Woonwijk" rust op het perceel de bestemming "Woningen".
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor woningen, met de daarbij behorende voorzieningen.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, dienen op de voor bebouwing bestemde gronden de op de plankaart aangegeven bebouwingsnormen in acht genomen te worden.
Op de plankaart, gelezen in verbinding met de daarbij behorende verklaring, is aangegeven dat de woning op het perceel uit maximaal één bouwlaag mag bestaan.
Ingevolge artikel 1 wordt onder een bouwlaag verstaan, het tussen twee opeenvolgende vloeren of tussen een vloer en een plafond gelegen, voor verblijf geschikt deel van een gebouw, met inbegrip van een kap met een dakkapel die breder is dan 2/3 van de breedte van het pand. Een vliering, kap, zolderverdieping, souterrain of ondergrondse parkeervoorziening alsmede een dakopbouw binnen het theoretisch profiel van een kap, worden niet als afzonderlijke laag begrepen.
Onder een kap wordt verstaan een dakopbouw met schuine zijden waarbij de hellingshoek ten minste 20 en ten hoogste 60 graden bedraagt.
2. Vast staat dat [appellante] de dakopbouw heeft gerealiseerd zonder de daartoe vereiste bouwergunning dan wel omgevingsvergunning.
3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het dagelijks bestuur van handhaving had behoren af te zien, nu concreet zicht op legalisering bestaat. Volgens haar heeft het dagelijks bestuur ter zitting van de rechtbank verklaard niet langer bezwaar te hebben tegen twee woonlagen op het perceel. Er blijft voor het dagelijks bestuur daarom geen goede reden over om gekant te zijn tegen de dakopbouw. Bovendien bestaat de dakopbouw feitelijk niet uit twee extra woonlagen bestaat, maar vormt deze slechts één extra woonlaag, aldus [appellante].
4.1. Het betoog van [appellante] dat de dakopbouw niet uit twee woonlagen bestaat, mist, gelet op de uitvoering ervan en de omschrijving van het begrip bouwlaag in artikel 1 van de planvoorschriften, feitelijke grondslag. De beide niveaus die door de dakopbouw worden gevormd, zijn geschikt voor verblijf en bevinden zich tussen twee opeenvolgende vloeren onderscheidenlijk tussen een vloer en een plafond. Voorts vallen deze niveaus, zoals het dagelijks bestuur ter zitting heeft toegelicht, niet onder de uitzonderingen die in voormeld planvoorschrift zijn opgenomen. De stelling van [appellante] dat het dagelijks bestuur zijn standpunt heeft gewijzigd in die zin, dat het geen bezwaren meer heeft tegen twee woonlagen, mist eveneens feitelijke grondslag. Wijziging van standpunt kan niet worden afgeleid uit het proces-verbaal van de rechtbankzitting en is, naar het dagelijks bestuur ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht, niet aan de orde. Daarbij heeft het dagelijks bestuur er nog op gewezen dat het precedentwerking wenst te voorkomen, nu de wens om in afwijking van het bestemmingsplan een extra woonlaag te realiseren bij meer bewoners in de omgeving van het perceel leeft. Gelet op het voorgaande, bestaat geen grond de conclusie van de rechtbank dat het dagelijks bestuur niet bereid is om aan afwijking van het bestemmingsplan mee te werken en geen concreet zicht op legalisering bestaat, voor onjuist te houden. Dat het dagelijks bestuur te kennen heeft gegeven eventueel bereid te zijn mee te werken aan een bouwplan dat voorziet in het realiseren van een dakkapel, maakt niet dat ten aanzien van de thans in geschil zijnde dakopbouw ten tijde van belang concreet zicht op legalisering bestond.
Het betoog faalt.
5. In het betoog van [appellante] dat een omgevingsvergunning voor een dakopbouw, in de toekomst op grond van gewijzigde bouwregelgeving mogelijk slechts mag worden geweigerd wanneer niet aan constructieve vereisten wordt voldaan en de dakopbouw daaraan voldoet, heeft de rechtbank terecht evenmin grond gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur van handhaving diende af te zien. [appellante] doelt op een onzekere toekomstige ontwikkeling, terwijl de rechtbank diende te beoordelen of het dagelijks bestuur zich ten tijde van het besluit van 11 september 2012 terecht op het standpunt heeft gesteld dat concreet zicht op legalisering niet aan de orde was.
6. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het dagelijks bestuur daarvan had behoren af te zien. Zij voert hiertoe aan dat een woning die slechts uit één bouwlaag bestaat niet meer van deze tijd is en zij behoefte heeft aan een moderne woning met voldoende licht en ruimte. Bovendien heeft haar woning slechts een woonoppervlakte van 42 m2 op een perceelgrootte van 520 m2, aldus [appellante].
6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat onevenredigheid van de last in verhouding tot de daarmee te dienen belangen niet aan de orde is.
Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het algemeen belang is gediend bij beëindiging van de overtreding en handhaving van het bestemmingsplan. Het in strijd met het bestemmingsplan realiseren van twee extra woonlagen op een woning die ingevolge het bestemmingsplan uit maximaal één woonlaag mag bestaan, is geen overtreding van geringe aard en ernst. Voorts komt het voor rekening en risico van [appellante] dat zij de dakopbouw heeft gerealiseerd zonder de daartoe vereiste bouwvergunning of omgevingsvergunning.
Het betoog faalt.
7. Anders dan [appellante] betoogt, heeft de rechtbank voorts terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Haar stelling dat het dagelijks bestuur ten onrechte niet handhavend optreedt tegen bewoning van een woonwagen op het perceel Capelseweg 426A, wat daarvan zij, kan niet tot dat oordeel leiden, reeds omdat dit geen situatie betreft waarbij het dagelijks bestuur medewerking heeft verleend aan afwijking van het bestemmingsplan door ten behoeve van een woonhuis extra woonlagen toe te staan. In de stelling van [appellante] dat het dagelijks bestuur ten onrechte medewerking heeft verleend aan de realisering van gebouwen in de nabije omgeving die uit vier, vijf, tien onderscheidenlijk elf woonlagen bestaan en de woning aan de Capelseweg 432 twee woonlagen heeft, heeft de rechtbank eveneens terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden. Het gebouw met vier woonlagen waarop [appellante] doelt, is een school, ter plaatse waarvan de bestemming "Maatschappelijke voorzieningen" geldt, zodat dit reeds daarom geen gelijk geval is. De gebouwen met vijf, tien, onderscheidenlijk elf woonlagen alsmede de woning aan de Capelseweg 432, hebben, gelet op de aanduidingen op de plankaart, het aantal woonlagen dat op grond van het bestemmingsplan is toegestaan.
Het betoog faalt.
8. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2013 in zaak nr. 201211567/1/A1), heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat de overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Mede gelet op hetgeen hiervoor onder 6.1 is overwogen, heeft de rechtbank in het betoog van [appellante] met betrekking tot haar financiële situatie en die van haar inwonende zoon, terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de aan haar opgelegde dwangsom te hoog is.
Het betoog faalt.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van staat.
w.g. Bijloos w.g. Oudenaller
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2014
374-619.