ECLI:NL:RVS:2014:3221
Raad van State — Uitspraak 


201310949/1/A4.
Datum uitspraak: 27 augustus 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Noba B.V. (hierna: Noba), gevestigd te Lijnden, gemeente Haarlemmermeer,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 29 oktober 2013 in zaak nr. 12/539 in het geding tussen:
Noba
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
Procesverloop
Bij besluit van 1 augustus 2011 heeft het college dwangsommen ten bedrage van in totaal € 15.500,00 van Noba ingevorderd.
Bij besluit van 18 januari 2012 heeft het college het door Noba daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 oktober 2013 heeft de rechtbank het door Noba daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Noba hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met de zaken 201310944/1/A4, 201310946/1/A4, 201310948/1/A4, 201310951/1/A4, 201401146/1/A4, 201401147/1/A4, 201401148/1/A4 en 201401149/1/A4 ter zitting behandeld op 20 mei 2014, waar Noba, vertegenwoordigd door mr. A.A. Gaastra en mr. M.W. Rijkhold Meesters, beiden advocaat [NAAM], [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.C. Speelman, P. Das, M. Reedijk en S.S. Bakas, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. Noba exploiteert een vetveredelingsbedrijf aan de Raasdorperweg 177 te Lijnden.
Dwangsombesluiten
2. Bij besluit van 11 mei 2010, kenmerk 2010-31638, heeft het college aan Noba een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van een aantal voorschriften van de voor de inrichting op 7 augustus 2009 verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer (dwangsombesluit I).
Bij besluit van 26 november 2010, kenmerk 2010-68871, heeft het college aan Noba een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de aan de milieuvergunning verbonden voorschriften 5.1.1, 5.1.3 en 5.1.4 (hierna: dwangsombesluit II). De last houdt in dat Noba de overtredingen beëindigt en beëindigd houdt. Aan de last is een dwangsom per week per geconstateerde overtreding van voorschriften 5.1.3 en 5.1.4, met een maximumbedrag, verbonden en een afzonderlijke dwangsom per week per geconstateerde overtreding van voorschrift 5.1.1 met een maximumbedrag.
Bij besluit van 4 mei 2011, kenmerk 2011-22248, heeft het college aan Noba een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van de aan de milieuvergunning verbonden voorschriften 1.4.1, 1.5.1, 1.11.1, 6.1.1, 6.1.2, 7.5.1, 8.1.1 en 8.1.3, alsmede de artikelen 17.1 en 17.2 van de Wet milieubeheer en artikel 2.1, eerste lid, onder e2 en e3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: dwangsombesluit III). De last houdt in dat Noba de geconstateerde overtredingen, alsmede andere overtredingen van de vermelde voorschriften, beëindigt en beëindigd houdt, alsmede in de toekomst voorkomt dat deze voorschriften opnieuw worden overtreden. Aan de last is per voorschrift een afzonderlijke dwangsom per dag of per week per geconstateerde overtreding verbonden met een maximumbedrag.
Deze besluiten zijn in rechte onaantastbaar.
Invordering
3. Bij het besluit van 1 augustus 2011 heeft het college dwangsommen ingevorderd, omdat bij een controlebezoek op 25 juli 2011 was geconstateerd dat bij dwangsombesluiten II en III opgelegde lasten werden overtreden en aldus dwangsommen zijn verbeurd (hierna: het invorderingsbesluit).
Bij het besluit van 18 januari 2012 heeft het college de bezwaren van Noba voor zover deze zijn gericht tegen de dwangsombesluiten, niet-ontvankelijk verklaard. Het college heeft de overige bezwaren van Noba ongegrond verklaard en het invorderingsbesluit gehandhaafd.
Niet-ontvankelijkverklaring bezwaren
4. Noba betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat Noba mede is opgekomen tegen de dwangsombesluiten en dat haar bezwaren in zoverre terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard, ten onrechte niet is ingegaan op de beroepsgrond dat de lasten niet voldoen aan de wettelijke eisen en dat om die reden van invordering moest worden afgezien. Haar bezwaar was niet gericht op de inhoud van de lasten, maar op de gevolgen die de gebrekkige redactie van de lasten heeft voor het invorderingsbesluit, aldus Noba.
4.1. Anders dan Noba stelt, is de rechtbank, in rechtsoverweging 7, wel ingegaan op haar betoog betreffende de formulering en de modaliteit van de lasten, die volgens Noba meebrengen dat niet kan worden vastgesteld dat dwangsommen zijn verbeurd. Haar betoog slaagt reeds hierom niet. De vraag of zij in bezwaar gronden tegen de dwangsombesluiten heeft aangevoerd, behoeft gelet hierop geen beantwoording.
Formulering van de last
5. Noba betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de rechtszekerheid zich ertegen verzet dat een last zo wordt uitgelegd dat deze ook betrekking heeft op in materiële zin andere overtredingen, dan de overtredingen die in het dwangsombesluit zijn vermeld.
5.1. De in dwangsombesluit II opgenomen last ziet enkel op de in dat besluit vermelde overtredingen van de desbetreffende voorschriften. De last is in zoverre niet onduidelijk. Nu Noba niet heeft aangevoerd dat het invorderingsbesluit eveneens betrekking heeft op andere overtredingen, gaat de Afdeling in zoverre aan dit betoog voorbij.
5.2. De in dwangsombesluit III opgenomen last ziet nadrukkelijk ook op andere dan de daarin vermelde overtredingen van de desbetreffende voorschriften. De last is in zoverre niet onduidelijk. In het betoog van Noba heeft de rechtbank derhalve terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet tot invordering van ingevolge dit dwangsombesluit verbeurde dwangsommen mocht overgaan. Daarbij merkt de Afdeling op dat de rechtmatigheid van het dwangsombesluit in het kader van de toetsing van het invorderingsbesluit niet meer aan de orde kan komen.
Het betoog faalt.
Bedrag per tijdseenheid of per overtreding
6. Noba betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat aan de lasten een dwangsom per tijdseenheid is verbonden en niet een dwangsom per overtreding van de last. Een dwangsom is daarom pas verbeurd wanneer een overtreding een dag of een week heeft voortgeduurd. De waarnemingen tijdens het controlebezoek op 25 juli 2011 rechtvaardigen volgens Noba niet de conclusie dat zij gedurende een dag of een week niet aan de lasten heeft voldaan.
6.1. Ingevolge artikel 5:32b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
6.2. In de dwangsombesluiten is bepaald dat, indien wordt geconstateerd dat niet aan de opgelegde last wordt voldaan, Noba een dwangsom verschuldigd is van een bepaald bedrag per dag of week per geconstateerde overtreding. Het college heeft hiermee de te verbeuren dwangsommen niet vastgesteld op een bedrag per dag of week dat de overtreding voortduurt, zoals Noba betoogt. De formulering duidt op een bedrag per overtreding, waarbij geldt dat hooguit eenmaal per dag of week een dwangsom wordt verbeurd. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat voor het verbeuren van een dwangsom bepalend is of de geconstateerde overtreding op enig moment gedurende de gekozen tijdseenheid heeft plaatsgevonden.
Het betoog faalt.
Verslaglegging van het controlebezoek
7. Noba betoogt met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 juni 2012 in zaak nr. 201102842/1/A4, dat de rechtbank heeft miskend dat het invorderingsbesluit niet voldoet aan de eisen die gelden voor de verslaglegging van controlebezoeken. Zij wijst erop dat het besluit geen rapport of verslag van het controlebezoek bevat, daaruit niet blijkt dat de betrokken medewerkers deskundig zijn en het besluit niet door die medewerkers is ondertekend. Gelet hierop is het invorderingsbesluit volgens haar niet voldoende gemotiveerd en niet zorgvuldig tot stand gekomen. Ook uit de overweging van de rechtbank, dat ter zitting bij de hoorcommissie, in het verweerschrift en ter zitting bij de rechtbank verdergaand inzicht is gegeven in de werkwijze van de toezichthouders en de afzonderlijke constateringen en de daaraan verbonden conclusies nader zijn toegelicht en verduidelijkt, blijkt volgens Noba dat het invorderingsbesluit en het bestreden besluit onvoldoende informatie bevatten.
7.1. In de door Noba aangehaalde uitspraak van 13 juni 2012 heeft de Afdeling overwogen dat aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag dient te liggen. Dit brengt met zich dat de waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag en dat bevindingen op schrift worden gesteld. Het geschrift dient in beginsel ten minste te bevatten de plaats, het tijdstip en de datum van de waarneming, een inzichtelijke beschrijving van de gehanteerde werkwijze en een inzichtelijke beschrijving van hetgeen is waargenomen. Dit geschrift dient voorts te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening.
Onder verwijzing naar de uitspraken van 25 juli 2012 in zaak nr. 201111954/1/A1 en 20 maart 2013 in zaak nr. 201206016/1/A1 overweegt de Afdeling dat het niet volledig voldoen aan bovenvermelde vereisten niet in alle gevallen betekent dat een deugdelijke en controleerbare vaststelling als hier bedoeld ontbreekt. Ook op basis van ander bewijsmateriaal, zoals foto’s, kan een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden plaatsvinden.
7.2. De waarnemingen tijdens het controlebezoek op 25 juli 2011 zijn gedaan door twee toezichthouders, die in het invorderingsbesluit zijn genoemd. Noba heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze personen, werkzaam bij de sector Handhaving van de provincie Noord-Holland, niet ter zake deskundig waren. De waarnemingen zijn in het invorderingsbesluit beschreven en foto’s die deze waarnemingen ondersteunen zijn bij dat besluit gevoegd. Bij de Hoor- en adviescommissie heeft het college voorts onweersproken gesteld dat bij elk controlebezoek met de directeur van Noba of een van zijn vertegenwoordigers over de bevindingen is gesproken en dat discussies soms hebben geleid tot een iets andere weging van de feiten, waarna de constateringen in het besluit zijn opgenomen.
Gelet hierop bestaat in hetgeen Noba in dit verband heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college de in het invorderingsbesluit vermelde feiten en omstandigheden niet aan dat besluit ten grondslag heeft mogen leggen of dat het onderzoek ter zake niet zorgvuldig is geweest. De enkele omstandigheid dat van het controlebezoek niet een door de toezichthouders ondertekend verslag is opgesteld, brengt in dit geval niet mee dat een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ontbreekt. De rechtbank heeft hierin daarom terecht geen aanleiding gezien voor vernietiging van het bestreden besluit.
Het betoog faalt.
7.3. Het hiervoor weergegeven oordeel van de Afdeling houdt niet in dat alle door het college geconstateerde overtredingen op de waarnemingen van de toezichthouders kunnen worden gebaseerd. Op de gronden van Noba die betrekking hebben op specifieke overtredingen, wordt in deze uitspraak afzonderlijk ingegaan.
Advies van de Hoor- en adviescommissie
8. Noba betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het bestreden besluit door de verwijzing naar het advies van de Hoor- en adviescommissie niet deugdelijk gemotiveerd is. Het advies heeft betrekking op een groot aantal bezwaarschriften en maakt volgens Noba onvoldoende duidelijk welke overwegingen zien op haar bezwaar tegen het invorderingsbesluit. Dat de rechtbank onder 5.1 en 5.3 van de aangevallen uitspraak verwijst naar passages van het advies waarop het beroep van Noba geen betrekking heeft, illustreert volgens haar dat dit advies en daarmee het bestreden besluit zo onduidelijk is, dat het besluit diende te worden vernietigd.
8.1. Blijkens het bestreden besluit heeft het college het advies van de Hoor- en adviescommissie van 24 november 2011 inhoudelijk overgenomen. Dat advies heeft niet alleen betrekking op het bezwaar van Noba tegen het invorderingsbesluit waarop bij het bestreden besluit is beslist, maar ook op haar bezwaren tegen vijf andere invorderingsbesluiten. Voor zover de bezwaren tegen de invorderingsbesluiten overeenkomen zijn deze in het advies als zodanig samengevat weergegeven en voor zover de bezwaren enkel zijn gericht tegen één of meer invorderingsbesluiten is dat eveneens vermeld. Daarbij is het invorderingsbesluit dat bij het bestreden besluit is gehandhaafd, steeds aangeduid als "Noba 4". In de overwegingen van de commissie is op de weergegeven bezwaren ingegaan, waarbij de volgorde en de nummering van de eerder vermelde bezwaren is aangehouden.
De Awb verzet zich niet tegen deze handelwijze. Dat het advies, waarnaar het college voor de motivering van zijn besluit heeft verwezen, ook betrekking heeft op bezwaren tegen andere invorderingsbesluiten, leidt op zichzelf niet tot het oordeel dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid of niet deugdelijk is gemotiveerd. In hetgeen Noba heeft aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat het advies onduidelijk is en om die reden niet door het college in het bestreden besluit mocht worden overgenomen. De overwegingen van de rechtbank onder 5.1 en 5.3 van de aangevallen uitspraak berusten op een kennelijke vergissing en leiden niet tot een ander oordeel. De rechtbank heeft in het betoog van Noba daarom terecht geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit gezien.
Het betoog faalt.
Vergunningvoorschrift 1.4.1
9. Noba betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de invordering van een dwangsom wegens overtreding van voorschrift 1.4.1 in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Dit voorschrift is volgens haar een vangnetbepaling, die een open norm inhoudt. Het was haar niet bekend en het kon haar ook niet bekend zijn, dat de situaties beschreven in het invorderingsbesluit door het college zouden worden aangemerkt als een overtreding van dat voorschrift, aldus Noba.
9.1. In vergunningvoorschrift 1.4.1 is bepaald dat de inrichting schoon moet worden gehouden en in goede staat van onderhoud moet verkeren.
Dwangsombesluit III vermeldt een aantal concrete, bij verschillende controles geconstateerde overtredingen van voorschrift 1.4.1. Indien niet wordt voldaan aan de last om deze overtredingen, alsmede andere overtredingen van dit voorschrift te beëindigen en beëindigd te houden, alsmede in de toekomst te voorkomen dat dit voorschrift opnieuw wordt overtreden, is Noba ingevolge dit besluit een dwangsom van € 2.500,00 per dag per overtreding verschuldigd.
Volgens het invorderingsbesluit zijn tijdens het controlebezoek vier overtredingen van deze last geconstateerd. Het college heeft naar aanleiding hiervan een dwangsom van € 2.500,00 ingevorderd.
9.2. De rechtbank heeft ten aanzien van alle vier waarnemingen geconcludeerd dat overtreding van voorschrift 1.4.1 voldoende is komen vast te staan.
9.3. Zoals de rechtbank heeft overwogen, staat in dit geding de rechtmatigheid van het dwangsombesluit of het vergunningvoorschrift niet ter beoordeling. Gezien haar betoog, dient te worden beoordeeld of Noba in redelijkheid niet had hoeven te begrijpen dat de door de toezichthouders waargenomen situaties overtredingen van voorschrift 1.4.1 inhielden.
Blijkens het invorderingsbesluit hebben de toezichthouders geconstateerd dat een installatie in de swillhal een lekkage vertoonde die al eerder was geconstateerd en dat geen maatregelen werden getroffen om de installatie te onderhouden om die lekkage te voorkomen. Deze waarneming wordt ondersteund door een foto die bij het invorderingsbesluit is gevoegd. Gelet op de waarneming van de toezichthouders en gezien de foto, bestaat geen grond voor het oordeel dat Noba niet had hoeven te begrijpen dat de lekkende installatie duidt op een slechte staat van onderhoud en dus op overtreding van voorschrift 1.4.1.
Blijkens het invorderingsbesluit hebben de toezichthouders voorts geconstateerd dat de groene installatie in de swillhal grote lekkage vertoonde, waardoor de swill over een groot oppervlak van de swillruimte was verspreid. Dit is een constatering die bij vrijwel elke controle werd gedaan. Deze installatie verkeerde volgens de toezichthouders dus niet in goede staat van onderhoud. Ook deze waarneming wordt ondersteund door een foto. De beschrijving in het invorderingsbesluit en de desbetreffende foto duiden op een slechte staat van onderhoud en dus op overtreding van voorschrift 1.4.1. Er is geen grond voor het oordeel dat Noba dit in redelijkheid niet had hoeven te begrijpen.
Aangezien het college maar eenmaal een dwangsom van € 2.500,00 heeft ingevorderd, kan de invordering alleen geen standhouden indien geen van de overtredingen houdbaar blijkt. Nu uit twee van de vier waarnemingen reeds volgt dat voorschrift 1.4.1 is overtreden, laat de Afdeling de andere onbesproken.
Het betoog faalt.
Vergunningvoorschrift 7.5.1
10. Noba betoogt dat het lekken van een container niet kan leiden tot de invordering van een dwangsom wegens overtreding van vergunningvoorschrift 7.5.1, omdat dit voorschrift niet strekt tot bescherming van de bodem.
10.1. In vergunningvoorschrift 7.5.1 is bepaald dat de op- en overslag en het transport van afvalstoffen zodanig moet plaatsvinden dat zich geen afval in of buiten de inrichting kan verspreiden.
Dwangsombesluit III vermeldt onder punt 4.4 dat in en om de vetsmelterij en de swillhal afvalproducten en andere viezigheid verspreid waren. Indien niet wordt voldaan aan de last om deze overtreding van voorschrift 7.5.1, alsmede andere overtredingen van dit voorschrift te beëindigen en beëindigd te houden, alsmede in de toekomst te voorkomen dat dit voorschrift opnieuw wordt overtreden, is Noba ingevolge dit besluit een dwangsom van € 1.000,00 per dag per geconstateerde overtreding verschuldigd.
Blijkens het invorderingsbesluit hebben de toezichthouders geconstateerd dat een van de ter hoogte en tegenover de DAF-ruimte aanwezige containers dusdanig lekte dat een olieachtige uitstroom plaatsvond en afstroomde naar de ter plaatse aangelegde afvalwatergoot. In deze goot werd een olieachtig mengsel met spaghettiresten aangetroffen. De vloer was ter plaatse niet vloeistofdicht en bestond uit zogenoemde stelconplaten, waarbij open gaten naar de onbeschermde bodem zichtbaar waren. Volgens de toezichthouders werden geen nadere afdoende maatregelen ter voorkoming van bodemverontreiniging getroffen. Het college heeft naar aanleiding hiervan een dwangsom van € 1.000,00 ingevorderd.
10.2. Uit de waarneming van de toezichthouders, zoals vermeld in het invorderingsbesluit, en de bij dat besluit behorende foto’s, volgt dat de opslag van afvalstoffen binnen de inrichting niet zodanig plaatsvond dat afval zich niet zou kunnen verspreiden. Zoals de rechtbank heeft overwogen, heeft het lekken van de container ertoe geleid dat afvalstoffen via een goot binnen de inrichting konden worden verspreid. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat overtreding van voorschrift 7.5.1 afdoende is komen vast te staan. Dat voorschrift 7.5.1 niet zou strekken tot bescherming van de bodem, zoals Noba stelt, doet daaraan niet af.
Het betoog faalt.
Vergunningvoorschrift 8.1.3
11. Noba betwist voorts het oordeel van de rechtbank dat zij de last voor zover betrekking hebbend op voorschrift 8.1.3 heeft overtreden. Zij voert aan dat niet is komen vast te staan dat de afvalstoffen in de goten de afwatering daadwerkelijk hebben belemmerd.
11.1. In vergunningvoorschrift 8.1.3 is bepaald dat de goten, leidingen en putten voor het verzamelen en afvoeren van afvalwater bestand moeten zijn tegen de inwerking van de doorgevoerde stoffen en zodanig moeten zijn aangelegd en onderhouden dat een onbelemmerde afwatering verzekerd is en waarbij de bodem niet mag worden verontreinigd.
Dwangsombesluit III vermeldt twee, bij twee controles geconstateerde overtredingen van voorschrift 8.1.3. Indien niet wordt voldaan aan de last om deze overtredingen, alsmede andere overtredingen van dit voorschrift te beëindigen en beëindigd te houden, alsmede in de toekomst te voorkomen dat dit voorschrift opnieuw wordt overtreden, is Noba ingevolge dit besluit een dwangsom van € 2.000,00 per dag per geconstateerde overtreding verschuldigd.
Blijkens het invorderingsbesluit zijn tijdens het controlebezoek ter hoogte van de oude smelterij goten aangetroffen vol met afvalstoffen, waardoor de afvoer van afvalwater werd gestremd. Het college heeft naar aanleiding hiervan een dwangsom van € 2.000,00 ingevorderd.
11.2. De rechtbank heeft geconcludeerd dat de overtreding van voorschrift 8.1.3 op grond van de waarneming van de toezichthouders voldoende is komen vast te staan. Zij ziet, mede gelet op de aan het invorderingsbesluit gehechte foto’s, geen grond voor twijfel aan die waarneming.
11.3. Anders dan Noba veronderstelt, is voor overtreding van voorschrift 8.1.3 niet bepalend of vaststaat dat de afwatering daadwerkelijk wordt of werd belemmerd. Voldoende is de vaststelling dat een onbelemmerde afwatering niet verzekerd is. Gegeven de waarneming van de toezichthouders, ondersteund door de foto’s, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat een onbelemmerde afwatering niet verzekerd was. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat overtreding van voorschrift 8.1.3, en daarmee van de last, voldoende is komen vast te staan.
Het betoog faalt.
Herhaling bezwaar- en beroepsgronden
12. Voor zover Noba in hoger beroep volstaat met verwijzing naar haar bezwaren tegen het invorderingsbesluit en haar gronden in beroep tegen het bestreden besluit, is haar betoog niet gemotiveerd. De desbetreffende gronden kunnen reeds daarom niet slagen.
Conclusie
13. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Wortmann w.g. Visser
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2014
148.