ECLI:NL:RVS:2015:485
Raad van State — Uitspraak 


201406290/1/A3.
Datum uitspraak: 18 februari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 1 juli 2014 in zaak nr. 12/4160 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2012 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd ter hoogte van € 7.500,00 wegens het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte in het pand aan de [locatie 1] te [plaats] (hierna: het pand) in onzelfstandige woonruimte, en haar tevens op straffe van een dwangsom van € 7.500,00 gelast deze illegale situatie vóór 15 oktober 2012 te beëindigen.
Bij besluit van 26 september 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en tevens de begunstigingstermijn gewijzigd in zes weken na bekendmaking van de beslissing op de door haar ingediende aanvraag om verlening van een omzettingsvergunning.
Bij uitspraak van 1 juli 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 september 2012 vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft, het besluit van 11 juli 2012 in zoverre herroepen, de boete op € 3.000,00 vastgesteld en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 december 2014, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.P. de Keijzer, werkzaam bij de gemeente Utrecht, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
Ingevolge het tweede lid wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingswet wordt onder woonruimte verstaan een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden.
Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge het tweede lid wordt onder zelfstandige woonruimte als bedoeld in het eerste lid, onder c, verstaan een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
Ingevolge artikel 85a, eerste lid, kan de gemeenteraad bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 30, eerste lid. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, kan de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan € 18.500,00 voor overtreding van artikel 30, eerste lid.
Ingevolge het derde lid stelt de gemeenteraad bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Ingevolge artikel 1.1, lid 42, van de Regionale huisvestingsverordening bestuur regio Utrecht (hierna: de Huisvestingsverordening) wordt onder woonruimte verstaan een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden.
Ingevolge lid 44 wordt onder zelfstandige woonruimte verstaan een woonruimte met een eigen toegang, die door een huishouden kan worden bewoond zonder dat het huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
Ingevolge artikel 3.1.2, aanhef en onder c, is het verboden om zonder vergunning een woonruimte van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge artikel 4.2, aanhef en onder b, zijn burgemeester en wethouders bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete voor de overtreding van artikel 3.1.2. Bij overtreding wordt een geldboete opgelegd van ten hoogste € 18.500,00.
Volgens paragraaf 4.2 van de Beleidsnotitie invoering bestuurlijke boete in de handhaving op de huisvestingsregelgeving van hetcollege, is het boetebedrag bij een eerste overtreding door een niet bedrijfsmatige eigenaar van het verbod om zonder vergunning zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte om te zetten € 7.500,00.
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] artikel 3.1.2, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening heeft overtreden en derhalve bevoegd was [appellant] een boete en een last onder dwangsom op te leggen. Nu het college zich bij de behandeling van het beroep ter zitting op het standpunt heeft gesteld de boete tot € 3.000,00 te willen verlagen wegens een wijziging van de boetebedragen per 1 juli 2013, heeft de rechtbank de boete op dit bedrag vastgesteld.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het pand, voordat daarin in 2011 onzelfstandige woonruimten zijn gerealiseerd (hierna: de verbouwing), geen zelfstandige woonruimte aanwezig was, maar alleen bedrijfsruimte die weliswaar werd bewoond, maar daarvoor eigenlijk niet geschikt was, welke ongeschiktheid het college ook niet heeft weersproken. [appellant] verwijst daartoe naar onderscheiden bestemmingsplannen en naar een besluit van 11 februari 2000 waarbij het college - in weerwil van het geldende verbod om het gebruik van een gebouw, of delen ervan, anders dan voor woondoeleinden te wijzigen - vrijstelling heeft verleend om het gebruik van een pand aan de [locatie 2] te Utrecht als loodgietersbedrijf te wijzigen in gebruik als administratiekantoor. Voorts voert zij daartoe aan dat het pand voorafgaand aan de verbouwing, waarvan de huurprijs toentertijd relatief laag was, niet als zelfstandige woonruimte kon worden aangemerkt, omdat daarin wezenlijke voorzieningen als een badgelegenheid en een keuken ontbraken en het pand overigens niet voor bewoning geschikt was.
3.1. Niet in geschil is dat het pand voorafgaand aan de verbouwing bijna vierentwintig jaar vrijwel onafgebroken door één huishouden bewoond is geweest. Reeds hierom heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in het pand, voorafgaand aan de verbouwing, zelfstandige woonruimte aanwezig was als bedoeld in artikel 30, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingswet. De verwijzing door [appellant] naar onderscheiden bestemmingplannen doet daaraan niet af, reeds omdat het gebruik van het pand als woonruimte in overeenstemming is met het op 26 september 2001 in werking getreden bestemmingsplan Wilhelminapark en omgeving en de op 20 november 2009 in werking getreden herziening daarvan. De verwijzing naar het besluit van 11 februari 2000 doet daaraan evenmin af, omdat dit besluit geen betrekking heeft op het pand. [appellant] heeft voorts, mede gelet op hetgeen hiervoor wordt overwogen, niet aannemelijk gemaakt dat bewoning van het pand, voorafgaand aan de verbouwing, van wezenlijke voorzieningen buiten het pand afhankelijk was. De enkele stelling dat de huurprijs toentertijd relatief laag was, is daarvoor onvoldoende. Hierbij zij opgemerkt dat het college zich nimmer op het standpunt heeft gesteld dat het pand niet voor bewoning door een huishouden geschikt was.
Het betoog faalt.
4. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat haar beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt reeds omdat niet vaststaat dat de inspecteur van de afdeling Bouw- en Woningtoezicht van de gemeente (hierna: de inspecteur), die het pand tijdens de verbouwing twee keer heeft bezocht, van ongeoorloofde omzetting van woonruimte op de hoogte was. [appellant] voert daartoe aan dat haar uit nader onderzoek bij de gemeente is gebleken dat inspecteurs van de afdeling Bouw- en Woningtoezicht van de gemeente altijd de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (thans: de basisregistratie personen) raadplegen alvorens zij een inspectie uitvoeren, zodat ervan kan worden uitgegaan dat de inspecteur ervan op de hoogte is geweest dat het pand voorafgaand aan de verbouwing door één huishouden werd bewoond. Nu zij van de inspecteur, die van het doel van de verbouwing op de hoogte was, noch van de instantie waaraan de inspecteur heeft gerapporteerd een reactie heeft gekregen, heeft zij erop mogen vertrouwen dat zij geen vergunning nodig had om het pand in onzelfstandige woonruimten om te zetten, aldus [appellant].
4.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 27 juni 2012, in zaak nr. 201109458/1/R1), nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
4.2. Reeds omdat uit het aldus aangevoerde niet blijkt dat de inspecteur of een medewerker van de instantie waaraan hij heeft gerapporteerd, concrete, ondubbelzinnige toezeggingen aan [appellant] heeft gedaan, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel niet slaagt.
Dit betoog faalt eveneens.
5. Aldus heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] artikel 3.1.2, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening heeft overtreden en dat het college bevoegd was [appellant] een boete en een last onder dwangsom op te leggen.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Robben
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2015
610.