ECLI:NL:RVS:2013:1063
Raad van State — Uitspraak 


201207290/1/A3.
Datum uitspraak: 11 september 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Driebergen-Rijsenburg, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 7 juni 2012 in zaak nr. 11/1889 in het geding tussen:
[verzoeker rechtbank]
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug.
Procesverloop
Bij besluit van 9 december 2010 heeft het college een last ter zake van een verkeersbord op het laatste stuk van het Kloosterlaantje te Driebergen-Rijsenburg (hierna: het laatste stuk) ingetrokken.
Bij besluit van 19 april 2011 heeft het het door [verzoeker rechtbank] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 juni 2012 heeft de rechtbank het door [verzoeker rechtbank] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en dat van 9 december 2010 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[verzoeker rechtbank] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juli 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.H.M. Berenschot, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.T.E. Kemperman, werkzaam in dienst van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar [verzoeker rechtbank], vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) wordt in die wet en de daarop berustende bepalingen onder wegen verstaan: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wegenwet is deze wet uitsluitend van toepassing op openbare wegen.
Ingevolge artikel 1, tweede lid, aanhef en onder I, worden in deze wet onder wegen mede verstaan: voetpaden, rijwielpaden, jaagpaden, dreven, molenwegen, kerkwegen en andere verkeersbanen voor beperkt gebruik.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, is een weg openbaar: I. wanneer hij, na het tijdstip van dertig jaren, vóór het in werking treden van deze wet, gedurende dertig achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest; II. wanneer hij, na het tijdstip van tien jaren, vóór het in werking treden van deze wet, gedurende tien achtereenvolgende jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en tevens gedurende die tijd door het Rijk, een provincie, een gemeente of een waterschap is onderhouden; III. wanneer de rechthebbende daaraan de bestemming van openbare weg heeft gegeven. Ingevolge artikel 6 mag het bestaan van een beperking in het gebruik, anders dan krachtens een wettelijk voorschrift tot regeling van het verkeer, mede worden aangenomen op grond van de gesteldheid van de weg en van het gebruik dat er van gemaakt pleegt te worden.
Ingevolge artikel 7 heeft een weg opgehouden openbaar te zijn: I. wanneer hij gedurende dertig achtereenvolgende jaren niet voor een ieder toegankelijk is geweest; II. wanneer hij door het bevoegd gezag aan het openbaar verkeer is onttrokken. Ingevolge artikel 9, eerste lid, kan een weg bij een besluit van de raad der gemeente, waarin de weg is gelegen, aan het openbaar verkeer worden onttrokken. Ingevolge artikel 14, eerste lid, heeft de rechthebbende op een weg, behoudens de beperking in het gebruik, als bedoeld in artikel 6, alle verkeer over de weg te dulden. Ingevolge artikel 16, heeft de gemeente te zorgen dat de binnen haar gebied liggende wegen, met uitzondering van de wegen welke door het Rijk of de provincie worden onderhouden, van die, bedoeld in artikel 17 en van die, waarop door een ander tol wordt geheven, in goede staat verkeren. Ingevolge artikel 49 wordt een weg, die op de legger voorkomt, aangemerkt als openbaar onder geen andere dan de uit de legger blijkende beperkingen in het gebruik, tenzij bewezen wordt dat de weg na de vaststelling van de legger of na de wijziging, waarbij de weg op de legger is gebracht, heeft opgehouden openbaar te zijn.
Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur tot toepassing van bestuursdwang bevoegd. Ingevolge het tweede lid wordt die bevoegdheid uitgeoefend door het college, indien de toepassing dient tot handhaving van regels, die het gemeentebestuur uitvoert.
Ingevolge artikel 1:1, aanhef en onder b, van de Algemene Plaatselijke Verordening Utrechtse Heuvelrug 2009 (hierna: de APV) wordt in de verordening onder weg verstaan: een weg, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994. Ingevolge artikel 2:10, eerste lid, aanhef en onder b, is het verboden de weg of een weggedeelte anders te gebruiken, dan overeenkomstig de publieke functie daarvan, als het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg, gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een belemmering kan worden voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg.
2. Bij besluit van 27 mei 2010 heeft het college [appellant] op straffe van een dwangsom gelast een verkeersbord met het opschrift "eigen terrein" en het onderschrift "uitsluitend toegang wandelaars Klompenpad op eigen risico" (hierna: het bord) op het perceel [locatie A] te Driebergen-Rijsenburg te verwijderen en verwijderd te houden. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie A] en het laatste stuk, waarop het bord is geplaatst. Op het laatste stuk mondt eveneens het Broekbergerpad uit. Hij is ook eigenaar van de eerste 60 meter van het Broekbergerpad.
Dit pad vormt een verbinding tussen de Langbroekerdijk en het Kloosterlaantje. Het Broekerbergerpad maakt onderdeel uit van de doorgaande wandelroute het Klompenpad. Dit pad loopt over het Broekbergerpad, het laatste stuk en het Kloosterlaantje. [verzoeker rechtbank] woont aan [locatie B].
Aan het besluit van 9 december 2010 heeft het college ten grondslag gelegd dat het laatste stuk geen weg in de zin van de Wegenwet is, omdat het geen verkeersfunctie heeft en, als het al een weg is, onvoldoende feiten aanwezig zijn om te stellen dat het een openbare weg in de zin van de Wegenwet is.
3. De rechtbank heeft overwogen dat het [locatie A] en het halfverharde parkeerterrein naast het Broekbergerpad door middel van het Kloosterlaantje worden ontsloten. Op het perceel [locatie A] en de percelen [locatie B] en 3 rust ingevolge het bestemmingsplan ‘Buitengebied’ de bestemming ‘Maatschappelijke voorzieningen (m5)’.
Deze bestemming brengt mee dat een onbepaalde publieksgroep wordt aangetrokken. Het Kloosterlaantje dient verder mede voor de ontsluiting van de percelen [locatie B] en 3. Daarnaast maakt het laatste stuk deel uit van een doorgaand wandelpad, het Klompenpad. Onder deze omstandigheden vervult het laatste stuk een algemene verkeersfunctie en moet het worden aangemerkt als weg in de zin van de Wegenwet, aldus de rechtbank.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank aldus heeft miskend dat het laatste stuk geen algemene verkeersfunctie heeft, nu het alleen wordt gebruikt ter ontsluiting van de percelen aan het [locatie A], 2 en 3. Dat op die percelen de bestemming ‘Maatschappelijke voorzieningen’ rust, betekent niet dat het laatste stuk een weg in de zin van de Wegenwet is, aldus [appellant].
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 maart 2008 in zaak nr. 200705655/1), houdt de Wegenwet een regeling in ten behoeve van het openbaar verkeer. Zij heeft betrekking op verkeersbanen die een functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het openbare verkeer en derhalve naar hun aard of functie een onbepaalde publieksgroep dienen.
Niet in geschil is dat het Kloosterlaantje tot de grens van het laatste stuk van het Kloosterlaantje openbare weg in de zin van de Wegenwet is. Het laatste stuk onderscheidt zich in opzet en beeld, behalve een beperkte verbreding van het wegdek, niet van de rest van het Kloosterlaantje. Het dient niet slechts ter ontsluiting van enkele woningen, maar ontsluit mede de bijbehorende percelen met de bestemming ‘Maatschappelijke voorzieningen’. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze bestemming meebrengt dat een onbepaalde publieksgroep wordt aangetrokken. Voorts ontsluit het laatste stuk het halfverharde parkeerterrein naast het Broekbergerpad. Dit parkeerterrein werd mede door recreërend publiek gebruikt. Het laatste stuk dient verder als ontsluiting voor het Klompenpad, een doorgaande wandelroute.
De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat het laatste stuk onder deze omstandigheden een weg in de zin van de Wegenwet is.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank, door te oordelen dat het laatste stuk kan worden aangemerkt als een openbare weg, heeft miskend dat het niet op de wegenlegger voorkomt, zodat de weg vermoed wordt niet openbaar te zijn. Twee getuigen hebben gedetailleerd verklaard dat ter hoogte van het huidige bord sinds de jaren ‘70 een verkeersbord heeft gestaan. De rechtbank heeft beide verklaringen ten onrechte onvoldoende aannemelijk geacht.
De rechtbank heeft verder ten onrechte aangenomen dat het laatste stuk gedurende tien achtereenvolgende jaren door de gemeente is onderhouden en miskend dat de asfaltering van het laatste stuk niet door de gemeente is aangebracht. Verder heeft de gemeente op het laatste stuk geen lichtmast geplaatst. Voor zover de gemeente deze lichtmast wel heeft aangebracht, heeft de rechtbank miskend dar de lamp en lichtmast niet tot de weg in de zin van de Wegenwet en de Wegenverkeerswet behoren.
In hoger beroep heeft [appellant] nog een verklaring van de priorin van de Priorij Arca Pacis, de zusterorde die tot 1996 het voormalige klooster heeft bewoond, overgelegd dat op de plek van de huidige erfgrens, links van de weg in de wegberm, begin jaren ’70 een bord met de tekst ‘verboden toegang’ is geplaatst.
5.1. Niet in geschil is dat het laatste stuk niet is opgenomen op de wegenlegger, zodat het niet ingevolge artikel 49 van de Wegenwet openbaar is. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, was het daarom aan [verzoeker rechtbank] om aannemelijk te maken dat het gedurende dertig aaneengesloten jaren voor een ieder toegankelijk is geweest, dan wel, gedurende tien jaren voor een ieder toegankelijk is geweest en gedurende die tijd door de gemeente is onderhouden.
5.2. Niet in geschil is dat het perceel [locatie A] vanaf 1895 tot 1996 in eigendom is geweest van de Benedictinesser zusters’ Arca Pacis. Evenmin is in geschil dat het laatste stuk gedurende meer dan 30 jaar na de inwerkingtreding van de Wegenwet door het publiek wordt gebruikt. Wandelaars over het Klompenpad, bezoekers aan onder meer de kerkdiensten van het toenmalige klooster op het perceel en de bewoners van de woning aan [locatie B], hebben het in die periode gebruikt. Verder is niet in geschil dat het door [appellant] geplaatste bord op de eigendomsgrens, zoals deze in 1985 bij de verkoop van een deel van het aan Arca Pacis toebehorende Kloosterlaantje aan de gemeente is vastgesteld, staat. Ten slotte is niet in geschil dat de openbaarheid van het laatste stuk in het verleden niet anders dan door de gestelde aanwezigheid van het bord is beperkt.
5.3. Uit een bijlage van een door [verzoeker rechtbank] overgelegde raadsinformatiebrief van het college van 27 oktober 2009 valt af te leiden dat het college in eerste instantie heeft aangenomen dat het laatste stuk nooit beperkt toegankelijk is geweest en nooit zichtbaar is aangeduid dat het een eigen weg betreft. Het Kloosterlaantje, inclusief het laatste stuk, is opgenomen in het wegenbeheersysteem en is begin jaren ’80 van straatverlichting voorzien. Verder is van belang dat aan de bewoner van [locatie B] nooit een recht van overpad is verleend, terwijl de woning alleen via het laatste stuk en het Kloosterlaantje kan worden ontsloten. [verzoeker rechtbank] heeft daarnaast negen verklaringen overgelegd dat de toegang tot het laatste stuk nooit door een bord met de tekst ‘verboden toegang’ belemmerd is. Deze verklaringen zijn afkomstig van personen die gedurende langere tijd, variërend van begin jaren zestig tot 2009, geacht kunnen worden bekend te zijn met de situatie ter plaatse, aangezien zij in de directe omgeving hiervan woonachtig waren en/of om andere redenen regelmatig van het laatste stuk gebruik maakten, alsmede de directeur van de stichting, waarvan [appellant] het landgoed heeft gekocht. Deze individueel opgestelde en concreet toegelichte verklaringen zijn specifiek en gedetailleerd.
5.4. De rechtbank heeft terecht aan de ter betwisting hiervan door [appellant] overgelegde verklaringen niet de betekenis toegekend die deze hieraan toegekend wenste te zien.
[getuige] heeft verklaard dat een bord met de tekst ‘verboden toegang’ naar het verkeer dat vanaf het Kloosterlaantje aan kwam rijden, gericht was. Ter zitting bij de rechtbank heeft hij verklaard dat hij zich kan herinneren dat het Kloosterlaantje in 1973 en 1974 tot aan het bord geasfalteerd was en pas vanaf dat bord verhard met macadam. Nu niet in geschil is dat de asfaltlaag die in het midden van de jaren zestig is aangebracht het gehele Kloosterlaantje omvat en deze eerst vanaf het einde van het Kloosterlaantje in macadam overgaat, ziet de verklaring van [getuige] op een andere plaats, te weten het einde van het laatste stuk, waar de geasfalteerde weg thans op de toegangsweg naar [locatie B] overgaat. Dit vindt bevestiging in een in hoger beroep door [verzoeker rechtbank] overgelegde foto, waaruit blijkt dat een bord met de tekst ‘verboden toegang’ in het verleden op deze plek heeft gestaan.
Uit de verklaringen van Boer en de priorin volgt dat er een bord was. Hoewel op basis van deze verklaringen aannemelijk is dat er een bord heeft gestaan, doet de inhoud hiervan niet af aan de waarde van de verklaringen die door [verzoeker rechtbank] zijn overgelegd. Uit deze verklaringen volgt niet dat dit bord naar het verkeer op het Kloosterlaantje was gericht. Veeleer is aannemelijk dat dit bord niet naar het verkeer dat vanaf het Kloosterlaantje het laatste stuk wilde betreden gericht was, nu de parkeergelegenheid voor het verkeer dat het klooster wenste te bezoeken zich op het laatste stuk van het Kloosterlaantje bevond.
5.5. Gezien de door [verzoeker rechtbank] ingebrachte verklaringen, die worden ondersteund door de eerder vermelde feitelijke inrichting, het gebruik van de weg en de oorspronkelijke aanname van het college, alsmede nu de door [appellant] ingebrachte verklaringen hieraan onvoldoende afbreuk doen, heeft de rechtbank met juistheid door [verzoeker rechtbank] aannemelijk gemaakt geacht dat het laatste stuk openbaar is geworden, doordat het gedurende dertig aaneengesloten jaren voor een ieder toegankelijk is geweest.
5.6. Onder die omstandigheden behoeft het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het laatste stuk gedurende tien achtereenvolgende jaren door de gemeente is onderhouden geen bespreking.
5.7. De conclusie is dat het betoog faalt.
6. Ten slotte betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 2.10, eerste lid, van de APV grondslag biedt om tegen de aanwezigheid van het verkeersbord handhavend op te treden. Die bepaling ziet alleen op fysieke belemmeringen. Het bord vormt geen fysieke belemmering voor de publieke functie van de weg, aldus [appellant].
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 februari 2007 in zaak nr. 200606192/1), ligt de grondslag voor handhavend optreden, indien de openbaarheid van wegen wordt belemmerd, niet in artikel 16 van de Wegenwet. Die bepaling legt op de gemeente een algemene plicht om te zorgen dat wegen in goede staat verkeren en houdt geen afdwingbaar verbod of gebod in ten aanzien van de openbaarheid van wegen. Elders in de Wegenwet is zodanig verbod of gebod evenmin geregeld. De bevoegdheid tot handhavend optreden op gemeentelijk niveau ter verzekering van de openbaarheid van wegen ligt in de daartoe strekkende verbodsbepaling van de APV, gelezen in verbinding met artikel 125 van de Gemeentewet. Gelet op hetgeen hiervoor onder 4.1 en 5.1 tot en met 5.5 is overwogen, is het laatste stuk openbare weg, als bedoeld in de Wvw 1994. Onder deze omstandigheden dient [appellant] gebruik van het laatste stuk door het openbaar verkeer ingevolge de Wegenwet te dulden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, levert het plaatsen van een verkeersbord met de tekst "Privé terrein" en het onderschrift "Uitsluitend toegang wandelaars Klompenpad op eigen risico" een belemmering op voor de bruikbaarheid van de weg. Aan derden wordt ten onrechte te kennen gegeven dat het laatste stuk geen openbare weg is. Zoals de rechtbank evenzeer terecht heeft overwogen, vormt het geplaatste bord voorts een belemmering voor het doelmatig beheer en onderhoud van het laatste stuk. Niet in geschil is dat het strooien van zout en het schuiven van sneeuw in januari 2010 als gevolg van de aanwezigheid van het bord niet is uitgevoerd. Verder wordt op het laatste stuk de post bezorgd en het huisvuil opgehaald ten behoeve van de woningen [locatie B] en 3. Ook dit gebruik van het laatste stuk wordt door het bord belemmerd.
Ook dit betoog faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, ambtenaar van staat.
w.g. Loeb w.g. Langeveld-Mak
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2013
317-782.