ECLI:NL:PHR:2015:341
Parket bij de Hoge Raad — Uitspraak 


14/01858
Mr. P. Vlas
Zitting, 16 januari 2015
Conclusie inzake:
de Staat der Nederlanden, Ministerie van Veiligheid en Justitie, Immigratie- en Naturalisatiedienst
(hierna: de Staat)
tegen
[verweerster]
In deze nationaliteitszaak
gaat het om het verlies van het Nederlanderschap in verband met een ononderbroken verblijf van tien jaar in het buitenland op grond van art. 15 lid 1, aanhef en sub c, Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN). Ingevolge art. 15 lid 4 RWN kan de periode van tien jaar ononderbroken verblijf in het buitenland worden gestuit door de verstrekking van onder andere een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap. Inzet van het geding is de vraag of art. 61 lid 1 Besluit verkrijging en verlies Nederlanderschap (BVVN)
een limitatieve opsomming bevat van documenten die kunnen dienen als een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap in de zin van art. 15 lid 4 RWN.
1
Feiten en procesverloop
1.1
[verweerster] (hierna ook wel [verweerster]) is geboren op [geboortedatum] 1980 te [geboorteplaats], Ghana. Niet ter discussie staat dat [verweerster] bij haar geboorte als dochter van een ongehuwde Ghanese moeder de Ghanese nationaliteit verkreeg. Haar moeder is op 13 juni 1983 gehuwd met een Nederlandse man en heeft op 21 juni 1983 krachtens art. 8 van de destijds geldende Wet op het Nederlanderschap en het Ingezetenschap op grond van haar huwelijk de Nederlandse nationaliteit verkregen. [verweerster] heeft niet meegedeeld in die verkrijging van de Nederlandse nationaliteit.
1.2
In de onderhavige procedure verzoekt [verweerster] dat rechtens wordt vastgesteld dat zij de Nederlandse nationaliteit bezit op de grond dat haar moeder op 5 juni 1985 namens haar een optieverklaring heeft afgelegd tot verkrijging van het Nederlanderschap zoals bedoeld in art. 27 lid 2 van de destijds geldende RWN.
1.3
Bij beschikking van 9 januari 2014 heeft de rechtbank Den Haag vastgesteld dat [verweerster] vanaf 5 juni 1985 in het bezit is van de Nederlandse nationaliteit en dat niet is gebleken dat zij haar Nederlandse nationaliteit is verloren. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat met ingang van 1 april 2003 (gewijzigd per 10 oktober 2010) in art. 15 lid 1, aanhef en sub c, RWN is bepaald dat het Nederlanderschap voor een meerderjarige verloren gaat indien hij tevens een vreemde nationaliteit bezit en tijdens zijn meerderjarigheid gedurende een ononderbroken periode van tien jaar in het bezit van beide nationaliteiten zijn hoofdverblijf heeft buiten Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten, en buiten de gebieden waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie van toepassing is, anders dan in een dienstverband met Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten dan wel met een internationaal orgaan waarin het Koninkrijk is vertegenwoordigd, of als echtgenoot van of als ongehuwde in een duurzame relatie samenlevend met een persoon in een zodanig dienstverband (rov. 4.9).
1.4
De rechtbank heeft overwogen dat niet ter discussie staat dat [verweerster] vanaf 1 april 2003 ononderbroken haar hoofdverblijf in Ghana heeft. Hieruit volgt dat de verliestermijn voor [verweerster] is aangevangen op 1 april 2003. Art. 15 lid 4 RWN bepaalt echter dat de genoemde periode van tien jaar wordt gestuit door de verstrekking van een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap dan wel van een reisdocument in de zin van de Paspoortwet. Vanaf de dag van de verstrekking begint een nieuwe periode van tien jaar te lopen (rov. 4.10). Verzoeken van [verweerster] tot afgifte van een Nederlands paspoort zijn niet ingewilligd met als belangrijkste reden (volgens [verweerster]) dat zij niet beschikte over een exemplaar van de bij de optie gebruikte geboorteakte. Bij brief van 26 november 2013 heeft de raadsman van [verweerster] een fotokopie in het geding gebracht van een brief van de Minister van Justitie, verzenddatum 26 januari 2009, met als onderwerp ‘bewijs van naturalisatie’ (rov. 4.11).
1.5
De rechtbank is van oordeel dat art. 61 lid 1 BVVN geen limitatieve opsomming geeft van documenten die kunnen worden gezien als een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap als bedoeld in art. 15 lid 4 RWN. De inhoud van de door de raadsman van [verweerster] overgelegde brief kan niet anders worden uitgelegd dan een verklaring namens de Minister van Justitie dat [verweerster] op het moment van verzending van die brief in het bezit is van de Nederlandse nationaliteit. [verweerster] mag erop vertrouwen dat deze namens de Minister van Justitie verzonden brief gezien kan worden als de verstrekking van een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap zoals bedoeld in art. 15 lid 4 RWN. Dit heeft tot gevolg dat de verliestermijn voor [verweerster] is gestuit per 26 januari 2009 en vanaf die datum opnieuw is gaan lopen, aldus de rechtbank (rov. 4.12).
1.6
De Staat heeft tijdig cassatieberoep ingesteld tegen de beschikking van de rechtbank. [verweerster] heeft verweer gevoerd.
2
Bespreking van het cassatiemiddel
2.1
Het cassatiemiddel keert zich met verschillende klachten tegen het oordeel van de rechtbank dat [verweerster] haar op 5 juni 1985 door optie verkregen Nederlandse nationaliteit niet is verloren op grond van art. 15 lid 1, aanhef en sub c, RWN.
2.2
In het eerste onderdeel betoogt het middel dat de rechtbank miskend heeft dat art. 61 lid 1 BVVN een limitatieve opsomming bevat van documenten die kunnen dienen als ‘een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap’ in de zin van art. 15 lid 4 RWN, en de door de rechtbank vermelde brief van 26 januari 2009 daarom niet kan worden beschouwd als een dergelijke verklaring. Kort gezegd voert het middel hiervoor aan dat (i) de formulering en de opzet van art. 61 BVVN, (ii) de rechtszekerheid en (iii) het verschil van de in art. 15 lid 4 RWN bedoelde verklaring met verklaringen die worden verstrekt en mededelingen die worden gedaan op basis van het in art. 22 RWN bedoelde openbaar register, zich verzetten tegen de beslissing van de rechtbank dat art. 61 lid 1 BVVN geen limitatieve opsomming geeft van documenten die gezien kunnen worden als een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap.
2.3
Bij de behandeling van het middel stel ik het volgende voorop. Op grond van het sedert 1 april 2003
geldende art. 15 lid 1, aanhef en sub c, RWN gaat het Nederlanderschap voor een meerderjarige verloren indien hij tevens een vreemde nationaliteit bezit en tijdens zijn meerderjarigheid gedurende een ononderbroken periode van tien jaar in het bezit van beide nationaliteiten zijn hoofdverblijf heeft buiten Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten, en buiten de gebieden waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie van toepassing is, anders dan in een dienstverband met Nederland, Aruba, Curaçao of Sint Maarten dan wel met een internationaal orgaan waarin het Koninkrijk is vertegenwoordigd, of als echtgenoot van of als ongehuwde in een duurzame relatie samenlevend met een persoon in een zodanig dienstverband.
Ten behoeve van de in het nationaliteitsrecht zo belangrijk geachte rechtszekerheid, treedt het verlies van het Nederlanderschap op grond van tien jaar ononderbroken verblijf in het buitenland van rechtswege in zodra voldaan is aan de voorwaarden die art. 15 lid 1, aanhef en sub c, RWN daaraan stelt.
2.4
Aan de verliesbepaling van art. 15 lid 1, aanhef en sub c, RWN ligt het vermoeden ten grondslag dat hij die zeer langdurig in het buitenland verblijft, de noodzakelijke band met het Koninkrijk der Nederlanden verloren heeft en derhalve geen aanspraak meer kan maken op de Nederlandse nationaliteit.
De betrokkene kan zijn verbondenheid met het Koninkrijk aantonen door een verblijf van ten minste één jaar in het Koninkrijk of in de Europese Unie (art. 15 lid 3 RWN). Daarnaast kan de betrokkene zijn verbondenheid met het Koninkrijk aantonen door het aanvragen van een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap dan wel een reisdocument of Nederlandse identiteitskaart (art. 15 lid 4 RWN). Het gaat er blijkens de parlementaire geschiedenis om dat de betrokkene op enigerlei wijze aangeeft nog steeds een band met het Koninkrijk te hebben. Op welke wijze hij dat doet, ofwel door een verblijf van ten minste één jaar in het Koninkrijk of in de Europese Unie, ofwel door het verwerven van een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap dan wel een reisdocument of Nederlandse identiteitskaart, is daarbij niet van belang.
2.5
Art. 15 lid 4 RWN bepaalt dat de in het eerste lid onder c van deze bepaling genoemde periode van tien jaar ononderbroken verblijf in het buitenland wordt gestuit door de verstrekking van een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap dan wel van een reisdocument of Nederlandse identiteitskaart in de zin van de Paspoortwet. Vanaf de dag der verstrekking van een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap dan wel van een reisdocument of Nederlandse identiteitskaart begint een nieuwe periode van tien jaar te lopen. Er is, in verband met de rechtszekerheid, bewust voor gekozen om vanaf het moment van de afgifte van een van de genoemde documenten een nieuwe verliestermijn van tien jaar te laten ingaan, omdat het moment van afgifte vaststaat. Verwacht mag worden, aldus de staatssecretaris van Justitie, dat personen die hechten aan het bezit en behoud van de Nederlandse nationaliteit ruim voor afloop van de verliestermijn hun Nederlandse paspoort laten vernieuwen, dan wel periodiek een bewijs van Nederlanderschap aanvragen.
2.6
Met ingang van 1 april 2003 regelt art. 61 BVVN wat als een ‘verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap’ heeft de gelden in de zin van art. 15 lid 4 RWN. Voor een goed begrip geef ik de tekst van art. 61 BVVN weer:
‘1. Als verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap, bedoeld in artikel 15, vierde lid van de Rijkswet en in artikel V, tweede lid van de Rijkswet van 21 december 2000, Stb. 618, tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap met betrekking tot de verkrijging, de verlening en het verlies van het Nederlanderschap, geldt:
a. de onherroepelijke rechterlijke beschikking waarbij het Nederlanderschap is vastgesteld;
b. een uittreksel uit de basisadministratie, waaruit blijkt dat de betrokkene als Nederlander is aangemerkt; of
c. een verklaring afgegeven door het hoofd van de diplomatieke of consulaire post, waaruit blijkt dat de betrokkene Nederlander is.
2. Een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap wordt alleen op aanvraag van de betrokken persoon verstrekt.
3. De documenten genoemd onder b en c van het eerste lid dienen de woorden te bevatten: Verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap, en van een datum van verstrekking en een dienststempel te zijn voorzien.
4. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald welke andere documenten als verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap kunnen dienen’.
2.7
Het BVVN vindt zijn grondslag in art. 21 en 23 RWN. Art. 23 lid 1 RWN bepaalt in algemene bewoordingen dat bij of krachtens algemene maatregel van rijksbestuur nadere regelen kunnen worden gesteld ter uitvoering van de RWN. In de Nota van Toelichting bij het BVVN valt over de achtergrond van dit besluit onder meer het volgende te lezen:
‘Tot nu toe kende de Rijkswet op het Nederlanderschap geen algemene maatregel van rijksbestuur waarin zijn uitvoering nader werd geregeld. Die uitvoering was geregeld in de Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap. De wijzigingen die bij de Rijkswet van 21 december 2000 in de Rijkswet op het Nederlanderschap zijn aangebracht, hebben het echter noodzakelijk gemaakt aan de uitvoeringsregeling een formelere rechtsgrond te geven. De gewijzigde Rijkswet kent een grote mate van attributie van taken en bevoegdheden, die omwille van de rechtszekerheid en de rechtsbescherming der burgers een uitvoeringsregeling op rijksniveau noodzakelijk maakt. (…).
De bevoegdheid tot het geven van nadere regels bij algemene maatregel van rijksbestuur is – zoals reeds gesteld – vastgelegd in de artikelen 21 en 23 van de Rijkswet. Artikel 21 geeft in het bijzonder de bevoegdheid om de autoriteiten en ambtenaren aan te wijzen, die bevoegd zijn tot het in ontvangst nemen van de naturalisatieverzoeken en optieverklaringen, alsook van de verklaringen van afstand van het Nederlanderschap; bovendien bepaalt dat artikel dat de formele afhandeling van deze verzoeken en verklaringen in een algemene maatregel van rijksbestuur geregeld kan worden. Artikel 23 van de Rijkswet geeft dezelfde bevoegdheid met betrekking tot de uitvoering van de Rijkswet en bepaalt bovendien dat delegatie van deze bevoegdheden mogelijk is’.
2.8
Voorts wordt in de Nota van Toelichting bij het BVVN opgemerkt dat de verklaringen omtrent het bezit van het Nederlanderschap vóór 1 april 2003 wettelijk niet zijn geregeld maar dat art. 61 BVVN daarin zal voorzien. Verklaringen omtrent het bezit van het Nederlanderschap hebben volgens de Nota van Toelichting geen andere betekenis dan dat daaruit blijkt dat door de verstrekkende autoriteit op het tijdstip van verstrekking is vastgesteld dat de in de verklaring genoemde persoon op dat tijdstip de Nederlandse nationaliteit bezit.
2.9
Bij de totstandkoming van de huidige verliesbepaling van art. 15 lid 1, aanhef en sub c, RWN heeft de wetgever aandacht besteed aan de vraag naar de verenigbaarheid van deze verliesgrond met het op 6 november 1997 te Straatsburg tot stand gekomen Europees Verdrag inzake nationaliteit (hierna: EVN)
waaraan Nederland is gebonden sedert 1 juli 2001
. Blijkens art. 1 EVN worden in het verdrag beginselen en regels vastgelegd inzake de nationaliteit van natuurlijke personen alsmede regels inzake de militaire verplichtingen in geval van meervoudige nationaliteit ‘waarmee de nationale wetgeving van de Staten die Partij zijn in overeenstemming moet zijn’. Het verdrag kan worden gezien als een model of standaard voor de nationaliteitswetgeving van aangesloten staten.
In de MvT bij het wetsvoorstel tot goedkeuring van het EVN wordt verder opgemerkt:
‘Het verdrag geeft algemene beginselen van nationaliteitsrecht, maar laat overigens aan de verdragstaten het recht om zelf te bepalen wie de nationaliteit zal verkrijgen en wie hem zal verliezen. Daarmee blijft de Nederlandse wet de enige bron waarlangs het Nederlanderschap wordt verkregen of verloren’.
2.10
Over de vraag of de bepalingen van het EVN rechtstreekse werking hebben, merk ik het volgende op. Volgens de rechtspraak van de Hoge Raad geldt dat een verdragsbepaling directe werking heeft wanneer noch uit de tekst noch uit de geschiedenis van de totstandkoming van het desbetreffende verdrag valt af te leiden dat de verdragsluitende staten zijn overeengekomen dat aan de desbetreffende verdragsbepaling die werking niet mag worden toegekend. Het gaat erom of de verdragsbepaling onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is om in de nationale rechtsorde zonder meer als objectief recht te worden toegepast.
2.11
Uit het Toelichtend Rapport van de Raad van Europa bij het EVN
volgt dat de verdragsbepalingen niet ‘self-executing’ zijn maar in wezen zijn bedoeld als richtlijnen voor verdragsstaten bij het opstellen van nationaliteitswetgeving.
Zie nr. 20 van het Toelichtend Rapport:
‘Article 1 deals with the object of the Convention which contains principles of a general nature (see, in particular, Articles 4 and 18) and specific rules relating to nationality including rules regulating military obligations in cases of multiple nationality (see, in particular, Chapters III and VII) to which the internal law of States Parties shall conform. The latter part of this provision, requiring the internal law of States to conform, is meant to indicate that the principles and rules contained in this Convention are not self-executing and therefore that States, in transposing them into their internal law, may take into account their own particular circumstances’.
2.12
Art. 7 EVN – opgenomen in Hoofdstuk III Regels inzake nationaliteit (‘Chapter III Rules relating to nationality’) – geeft een limitatieve opsomming
van gronden waarop het verlies van de nationaliteit van rechtswege of op initiatief van een verdragsstaat kan intreden. De bepaling luidt, voor zover van belang, in de Nederlandse vertaling als volgt:
‘1. Een Staat die Partij is, mag in zijn nationale wetgeving niet voorzien in het verlies van zijn nationaliteit van rechtswege of op initiatief van de Staat die Partij is, behoudens in de volgende gevallen:
(…)
e. het ontbreken van een effectieve band tussen de Staat die Partij is, en een onderdaan die zijn gewone verblijf in het buitenland heeft;
(…).
2. (…).
3. Een Staat die Partij is, mag in zijn nationale wetgeving niet voorzien in het verlies van zijn nationaliteit ingevolge het eerste en tweede lid van dit artikel indien de betrokken persoon daardoor staatloos zou worden, behoudens in de gevallen genoemd in het eerste lid, letter b, van dit artikel [te weten verkrijging van de nationaliteit van de Staat die Partij is, door middel van aan de aanvrager toe te schrijven bedrieglijk gedrag, valse informatie of verzwijging van enig relevant feit; A-G]’.
2.13
Het Toelichtend Rapport vermeldt in nr. 69 t/m 72 het volgende over de verliesgrond van art. 7 lid 1 sub e, EVN:
‘69. One of the main aims of this provision is to allow a State, which so wishes, to prevent its nationals habitually living abroad to retain its nationality generation after generation. Such loss, however, is only possible for persons possessing another nationality.
70. For the purposes of this article, the term “lack of a genuine link” applies only to dual nationals habitually residing abroad. Moreover, this provision applies in particular when the genuine and effective link between a person and a State does not exist, owing to the fact that this person or his or her family have resided habitually abroad for generations. It is presumed that the State concerned will have taken all reasonable measures to ensure that this information is communicated to the persons concerned.
71. Possible evidence of the lack of a genuine link may in particular be the omission of one of the following steps taken with the competent authorities of the State Party concerned:
i. registration;
ii. application for identity or travel documents;
iii. declaration expressing the desire to conserve the nationality of the State Party.
72. Sub-paragraph e also has to be interpreted in the light of:
– the definition of nationality as the legal bond between an individual and a State (Article 2, paragraph a);
– the prohibition of the arbitrary deprivation of nationality (Article 4, paragraph c);
– the possibility of excluding children born outside the territory from acquiring the nationality
ex lege
of one parent (Article 6, paragraph 1.a); and
– the right to an administrative or judicial review (Article 12)’.
2.14
Dat de verliesbepaling van art. 15 lid 1, aanhef en sub c, RWN op zichzelf is geoorloofd in het licht van art. 7 lid 1 sub e EVN, staat zonder meer vast.
Er is als zodanig geen sprake van strijdigheid tussen de nationale verliesbepaling en de verliesbepaling uit het verdrag. Het verdrag staat uitdrukkelijk toe dat een persoon van rechtswege zijn nationaliteit verliest wanneer hij geen effectieve band (meer) heeft met de staat van zijn nationaliteit, omdat hij zijn gewone verblijfplaats in het buitenland heeft. Het verdrag geeft geen nadere invulling aan het criterium van ‘het ontbreken van een effectieve band’. Weliswaar wordt in het Toelichtend Rapport bij het EVN een aanzet gegeven voor een nadere invulling van dit criterium, maar in de desbetreffende passage worden slechts enige voorbeelden genoemd van situaties die ‘possible evidence’ zouden kunnen bieden voor het ontbreken van een effectieve band.
Gelet op het doel van het verdrag zoals blijkt uit art. 1 EVN, de vrijheid van de aangesloten staten om bij de uitwerking van het verdrag in de nationale wetgeving rekening te houden met ‘their own particular circumstances’
, alsmede de abstractheid waarmee de verliesgrond van art. 7 lid 1 sub e EVN is geformuleerd
en de vrijblijvende uitleg die het Toelichtend Rapport daaraan geeft, moet worden aangenomen dat het verdrag niet eraan in de weg staat dat de aan het verdrag gebonden staten in hun nationale wetgeving het criterium van ‘het ontbreken van een effectieve band’ uitwerken op een manier zoals Nederland dat heeft gedaan in art. 15 RWN jo. art. 61 BVVN.
2.15
Overigens ligt de uitwerking van het in art. 7 lid 1 sub e EVN gehanteerde criterium van ‘het ontbreken van een effectieve band’ in de nationale wetgeving van de verdragsstaten ook voor de hand, omdat het lastig is aan de hand van dit open criterium in concrete gevallen vast te stellen of iemand een effectieve band heeft met de staat van zijn nationaliteit. Anders gezegd, is de rechtszekerheid gediend bij een bepaling zoals art. 15 RWN in samenhang met art. 61 BVVN. Bij de uitwerking van het criterium van ‘het ontbreken van een effectieve band’ in de nationale wetgeving, hebben de verdragsstaten een ruime vrijheid om vast te stellen in welke nader omschreven gevallen iemand geacht moet worden wel of geen effectieve band te hebben met de betrokken staat. Daarbij kan ook een termijn van verblijf in het buitenland worden gesteld, zoals in art. 15 lid 1, sub c, RWN, waarna iemand wordt geacht in beginsel geen effectieve band meer te hebben met de staat van zijn nationaliteit.
2.16
De vraag of art. 61 lid 1 BVVN een limitatieve opsomming geeft van documenten die kunnen dienen als een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap als bedoeld in art. 15 lid 4 RWN, moet worden beantwoord aan de hand van de doelstelling die de besluitgever respectievelijk wetgever met de invoering van deze bepalingen heeft nagestreefd. In dat verband kan worden opgemerkt dat het gevolg verbonden aan de verliesbepaling van art. 15 lid 1, aanhef en  sub c, RWN verstrekkend is. Indien een persoon onder de in deze bepaling genoemde omstandigheden tien jaar ononderbroken verblijf heeft in het buitenland, verliest hij daarmee van rechtswege de Nederlandse nationaliteit. Gelet op deze verstrekkende consequentie hebben betrokkenen er belang bij op voorhand zoveel mogelijk duidelijkheid te hebben over de voorwaarden waaronder deze verliesgrond intreedt en de mogelijkheden om het verlies van de Nederlandse nationaliteit te voorkomen door het stuiten van de verliestermijn. Uit de parlementaire geschiedenis wordt duidelijk dat de wetgever bij de invoering van de huidige verliesbepaling van art. 15 lid 1, aanhef en sub c, RWN de rechtszekerheid als een belangrijk uitgangspunt heeft gezien.
Dat verklaart de concrete uitwerking in art. 61 lid 1 BVVN van de in art. 15 lid 4 RWN genoemde documenten die als een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap gelden. Was tot 1 april 2003 de verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap wettelijk niet geregeld, met het oog op de rechtszekerheid is daarin verandering gebracht door art. 61 BVVN in het leven te roepen. Kortom, door art. 15 lid 4 RWN in samenhang met art. 61 BVVN wordt de rechtszekerheid gediend door voor betrokkenen op voorhand duidelijk te maken wat als een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap heeft te gelden.
2.17
Gelet op het voorgaande komt het mij aannemelijk voor dat de opsomming van documenten in art. 61 lid 1 BVVN limitatief is bedoeld. De rechtszekerheid is erbij gediend dat vooraf duidelijkheid bestaat over de vraag welke documenten wel en welke documenten niet kunnen worden aangemerkt als een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap, te meer gelet op de belangrijke functie die een dergelijke verklaring heeft voor het stuiten van de termijn van tien jaar ononderbroken verblijf in het buitenland als bedoeld in art. 15 lid 1, aanhef en sub c, RWN. Dat het de kennelijke bedoeling van de besluitgever is geweest om in art. 61 lid 1 BVVN een limitatieve opsomming te geven, blijkt ook uit deze bepaling zelf. In het eerste lid van art. 61 BVVN wordt in de onderdelen a t/m c opgesomd welke documenten gelden als een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap. In het vierde lid van art. 61 BVVN is bepaald dat bij ministeriële regeling vastgesteld kan worden welke andere documenten als verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap kunnen dienen; van deze laatste mogelijkheid is vooralsnog geen gebruik gemaakt. Uit deze opzet volgt dat de besluitgever een gesloten stelsel voor ogen heeft gehad en zelf in de hand heeft willen houden om, met het oog op de rechtszekerheid, te bepalen wat als een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap kan gelden. Art. 61 BVVN regelt ook de formele aspecten, in die zin dat een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap alleen op aanvraag van de betrokken persoon wordt verstrekt (art. 61 lid 2), dat twee van de in het eerste lid genoemde documenten de woorden ‘Verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap’ dienen te bevatten en van een datum van verstrekking en een dienststempel moeten zijn voorzien (art. 61 lid 3). Ook dat past bij de opzet van de besluitgever om een gesloten stelsel van verklaringen omtrent het bezit van het Nederlanderschap in het leven te roepen.
2.18
Uit het voorafgaande volgt dat de rechtbank naar mijn mening blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in rov. 4.12 te oordelen dat art. 61 lid 1 BVVN geen limitatieve opsomming geeft van documenten die gezien kunnen worden als een verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap als bedoeld in art. 15 lid 4 RWN. Aangezien de door de raadsman van [verweerster] overgelegde brief van de Minister van Justitie (verzenddatum 26 januari 2009) geen document betreft dat als zodanig wordt genoemd in art. 61 lid 1 RWN, kan het oordeel van de rechtbank dat de in art. 15 lid 1, aanhef en sub c, RWN bedoelde verliestermijn van tien jaar voor [verweerster] is gestuit per 26 januari 2009 niet in stand blijven. Het cassatieberoep slaagt derhalve.
2.19
Voor de volledigheid vermeld ik nog dat de onderhavige zaak naar mening geen aanleiding geeft tot het stellen van een prejudiciële vraag aan het HvJEU over de verenigbaarheid van art. 15 lid 1, aanhef en onder c, RWN met het Europese recht.
Het HvJEU heeft in zijn arrest van 2 maart 2010 inzake Rottmann/Freistaat Bayern
herhaald dat het bepalen van de voorwaarden voor de verkrijging en het verlies van de nationaliteit volgens het internationale recht tot de bevoegdheid van elke lidstaat behoort (rov. 39), maar dat dit niet wegneemt dat in situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, de betrokken nationale voorschriften het Unierecht moeten eerbiedigen (rov. 41 en 45). Het HvJEU heeft voor recht verklaard ‘dat het Unierecht, met name art. 17 EG [thans art. 20 VWEU, A-G], zich er niet tegen verzet dat een lidstaat de door naturalisatie verkregen nationaliteit van deze lidstaat van een burger van de Unie intrekt wanneer deze door bedrog werd verkregen, mits deze intrekkingsbeslissing in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel is’. In de zaak van [verweerster] doet zich naar mijn mening geen schending van het evenredigheidsbeginsel voor.
2.20
Uw Raad kan de zaak zelf afdoen door het inleidend verzoek van [verweerster] alsnog af te wijzen. [verweerster] heeft haar Nederlandse nationaliteit per 1 april 2013 verloren op grond van art. 15 lid 1, aanhef en sub c, RWN, omdat vast staat dat zij vanaf 1 april 2003 ononderbroken haar hoofdverblijf in Ghana heeft.
2.21
Bij deze stand van zaken behoeven de overige klachten van het middel geen bespreking.
3
Conclusie
De conclusie strekt tot vernietiging van de bestreden beschikking en tot afdoening van de zaak zoals is aangegeven in 2.20 van deze conclusie.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G
Heden wordt tevens conclusie genomen in zaak 14/01861 (Staat der Nederlanden/[A]), waarin dezelfde materie aan de orde komt.
Besluit van 15 april 2002 tot uitvoering van de artikelen 21 en 23 van de Rijkswet op het Nederlanderschap, Stb. 2002, 231, laatstelijk gewijzigd bij Besluit van 4 december 2014, Stb. 2014, 490.
Rijkswet van 21 december 2000 tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap met betrekking tot de verkrijging, de verlening en het verlies van het Nederlanderschap, Stb. 2000, 618; zie voor de inwerkingtreding het KB van 15 maart 2003, Stb. 2003, 118.
Zie hierover G.R. de Groot, Groene Serie Personen- en familierecht, onderdeel RWN, art. 15; G.R. de Groot en M. Tratnik, Nederlands nationaliteitsrecht, Monografieën privaatrecht, deel 14, 2010, p. 129-130.
Kamerstukken I 1999/2000, 25 891 (R 1609), nr. 201b (MvA), p. 11; vgl. Kamerstukken II 1998/1999, 25 891 (R 1609), nr. 5 (Nota n.a.v. verslag), p. 26-27. Zie over de oude verliesbepaling die tot 1 april 2003 heeft gegolden en die op een aantal belangrijke punten afwijkt van de huidige verliesbepaling: Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap 2003, Toelichting bij art. 15 lid 1, aanhef en sub c, RWN, paragraaf 1.1 (‘Situatie tot 1 april 2003’).
Dat het verlies van het Nederlanderschap in dit geval van rechtswege werkt en niet voorkomen kan worden door te bewijzen dat nog steeds een nauwe band met Nederland bestaat, wordt door G.R. de Groot (Groene Serie Personen- en familierecht, onderdeel RWN, art. 15 aant. 3.1) ‘problematisch’ genoemd. Volgens De Groot is ‘een wat vrijere interpretatie’ wenselijk.
Aldus Kamerstukken II 1998/99, 25 891 (R 1609), nr. 5 (Nota n.a.v. verslag), p. 26 en nr. 3 (MvT), p. 16. Zie ook G.R. de Groot, Verlies van Nederlanderschap na tien jaar buitenland: problemen en oplossingen, A&MR 2014, p. 88: ‘De mogelijkheid om het Nederlanderschap te ‘verlengen’ via het verkrijgen van een Nederlands paspoort of een bewijs van Nederlanderschap is ingegeven door moeilijkheden die bipatride Nederlanders zouden kunnen ondervinden die buiten de Europese Unie zouden willen gaan werken voor Nederlandse instellingen (organisaties, ondernemingen) met uitzondering van de overheid. Voor deze groep zou de verliesbepaling van artikel 15 lid 1 sub c RwNed anders een beperking van de tewerkstellingsmogelijkheden meebrengen, en daarmee een benadeling van een optimale bedrijvigheid van Nederlandse instellingen. Het zou immers denkbaar zijn, dat bipatride Nederlanders zouden weigeren om uitgezonden te worden naar landen buiten de EU, omdat een (voortgezet) verblijf aldaar verlies van de Nederlandse nationaliteit zou veroorzaken’.
Kamerstukken II 1998/99, 25 891 (R 1609), nr. 5 (Nota n.a.v. verslag), p. 27: ‘Er is bewust voor gekozen om vanaf het moment van afgifte een nieuwe verliestermijn van tien jaar te laten ingaan. Het moment van afgifte staat immers vast. Het tijdstip van aanvraag is niet altijd vast te stellen. Aan de hand van de datum van afgifte van het paspoort kan voor betrokkene geen twijfel bestaan over het moment van verlies’. Vgl. Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap 2003, Toelichting bij art. 15 lid 1, aanhef en sub c, RWN.
Nota van Toelichting, Stb. 2002, 231, p. 24.
Nota van Toelichting, Stb. 2002, 231, p. 40-41. Zie ook Handleiding voor de toepassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap 2003, Toelichting bij art. 15 lid 1, aanhef en sub c, RWN, paragraaf 1.2 (‘Verklaring omtrent het bezit van het Nederlanderschap’).
ETS Nr. 166; Trb. 1998, 10 (authentieke Franse en Engelse teksten) en Trb. 1998, 149 (Nederlandse vertaling).
Rijkswet van 21 december 2000 tot goedkeuring van het verdrag voor het Koninkrijk der Nederlanden, Stb. 2000, 619, alsmede Trb. 2001, 40, p. 5.
Zie de MvT bij de Goedkeuringswet EVN, Kamerstukken II 1999/2000, 26 990 (R 1647), nr. 3, p. 2.
Zie Kamerstukken II 1999/2000, 26 990 (R 1647), nr. 3 (MvT), p. 2. Zie ook p. 5: ‘Het grote belang van het verdrag is in het bijzonder, dat daarin voor het eerst de algemene internationale beginselen van nationaliteitsrecht zijn vastgelegd’.
Aldus recentelijk HR 10 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:2928, RvdW 2014/1128, rov. 3.5.2 (Staat/CAN); HR 1 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP3044, NJ 2011/354, m.nt. M.R. Mok (Clara Wichmannfonds/Staat); vgl. HR 30 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9402, NJ 1986/688, m.nt. P.A. Stein (NS/FNV).
Te raadplegen via
http://conventions.coe.int/Treaty/en/Reports
.
Overigens is rechtstreekse werking van art. 7, aanhef en sub b, EVN aangenomen in ABRvS 18 augustus 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ7002, JV 2004/403, m.nt. G.R. de Groot, AB 2004/435, m.nt. I. Sewandono; ABRvS 25 augustus 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ7463; ABRvS 25 augustus 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ7486. Art. 7, aanhef en sub b, EVN heeft betrekking op het verlies van nationaliteit doordat die nationaliteit is verkregen ‘door middel van aan de aanvrager toe te schrijven bedrieglijk gedrag, valse informatie of verzwijging van enig relevant feit’. Ten aanzien van art. 10 EVN, waarin is bepaald dat elke verdragsluitende staat ervoor zorgt dat aanvragen inzake onder meer de verkrijging, het behoud en het verlies van zijn nationaliteit binnen een redelijk tijdsbestek worden behandeld, heeft de ABRvS overwogen dat daaraan geen directe werking toekomt, omdat art. 10 geen norm bevat ‘die zonder nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving door de rechter direct toepasbaar is’ (ABRvS 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2401, JV 2014/66, m.nt. G.R. de Groot).
Zie Toelichtend Rapport, nr. 58: ‘Article 7 consists of an exhaustive list of cases where nationality may be lost automatically by operation of law (
ex lege
) or at the initiative of a State Party. In these limited cases, and subject to certain conditions, a State Party may withdraw its nationality. The provision is formulated in a negative way in order to emphasise that the automatic loss of nationality or a loss of nationality at the initiative of a State Party cannot take place unless it concerns one of the cases provided for under this article. However, a State Party may allow persons to retain its nationality even in such cases. Article 7 does not refer to cases in which there have been administrative errors which are not considered in the country in question to constitute cases of loss of nationality’.
Zie ook G.R. de Groot, Groene Serie Personen- en familierecht, onderdeel RWN, art. 15, kernoverzicht: ‘De meeste verliesgronden van art. 15 worden zonder de geringste twijfel toegestaan door art. 7 (…) Europees Verdrag inzake nationaliteit (…); art. 15 lid 1 sub c door art. 7 lid 1 onder e (…)’; vgl. de brief van de staatssecretaris van Justitie d.d. 11 oktober 1999 over de verhouding tussen het EVN en de (gewijzigde) Rijkswet op het Nederlanderschap, Kamerstukken II 1999/2000, 25 891 (R 1609), nr. 7, p. 4.
Zie nr. 71 van het Toelichtend Rapport bij het EVN, hierboven geciteerd.
Zie nr. 20 van het Toelichtend Rapport bij het EVN, hierboven geciteerd.
Zie ook H.U. Jessurun d’Oliveira, Het Europees Verdrag inzake Nationaliteit, Straatsburg, 6 november 1997. Een verkenning, in: Trends in het nationaliteitsrecht, 1998, p. 17, die erop wijst dat sommige van de bepalingen waarin verliesgronden zijn vervat, zoals art. 7 lid 1, sub e EVN, ‘rijkelijk vaag en onbepaald zijn’.
De preambule van het EVN vermeldt ‘dat het doel van de Raad van Europa is het tot stand brengen van een grotere eenheid tussen zijn leden’. Uit een rechtsvergelijkende studie blijkt echter dat in de wetgeving van de staten van de Raad van Europa geen eenstemmigheid bestaat over de verliesgrond inzake langdurig verblijf in het buitenland, zie Gerard-René de Groot/Maarten P. Vink, Loss of Citizenship. Trends and Regulations in Europe, June 2010, p. 28.
Zie o.a. Kamerstukken II 1998/99, 25 891 (R 1609), nr. 5 (Nota n.a.v. verslag), p. 26; vgl. Kamerstukken II 1999/2000, 26 990 (R 1647), nr. 3 (MvT), p. 5 (Goedkeuringswet EVN): ‘De burgers hebben er belang bij dat geheel duidelijk is welke nationaliteit zij bezitten (…)’.
Zie het verweerschrift in cassatie onder 25 e.v.
HvJEU 2 maart 2010, zaak C-135/08, ECLI:EU:C:2010:104, Jur. 2010, p. I-01449, NJ 2010/291, m.nt. M.R. Mok.
Zie rov. 4.9 van de bestreden beschikking.