ECLI:NL:RVS:2015:1686
Raad van State — Uitspraak 


201408307/1/A4.
Datum uitspraak: 27 mei 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante A], gevestigd te [plaats], en [appellante B], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 augustus 2014 in zaak nrs. 13/7466, 13/7468, 13/7475 en 13/7478 in het geding tussen:
[appellante A] en [appellante B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Hulst.
Procesverloop
Bij besluit van 20 februari 2013 heeft het college de aanvraag van [appellante A] om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voor het oprichten van een varkenshouderij aan de [locatie 1] te Vogelwaarde, gemeente Hulst, buiten behandeling gelaten.
Bij besluit van 20 februari 2013 heeft het college de aanvraag van [appellante B] om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo voor het oprichten van een varkenshouderij aan de [locatie 2] te Hengstdijk, gemeente Hulst, buiten behandeling gelaten.
Bij besluit van 2 april 2013 heeft het college de bij besluit van 17 mei 1994 door het college van de toenmalige gemeente Hontenisse verleende bouwvergunning voor de bouw van een varkensstal aan de [locatie 1] te Vogelwaarde, ingetrokken.
Bij besluit van 2 april 2013 heeft het college de bij besluit van 17 mei 1994 door het college van Hontenisse verleende bouwvergunning voor de bouw van een varkensstal aan de [locatie 2] te Hengstdijk, ingetrokken.
Bij twee besluiten van 20 november 2013 heeft het college de door [appellante A] en [appellante B] gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 20 februari 2013 ongegrond verklaard.
Bij twee besluiten van 20 november 2013 heeft het college de door [appellante A] en [appellante B] gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 2 april 2013 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 augustus 2014 heeft de rechtbank de door [appellante A] en [appellante B] ingestelde beroepen tegen de hiervoor genoemde vier besluiten op bezwaar van 20 november 2013 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante A] en [appellante B] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 maart 2015, waar [appellante B] en [appellante A], vertegenwoordigd door [gemachtigde], ir. M.H.G. Timmers, ing. J.A.M. Stultiens en mr. J. van Groningen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door P. Verstraeten, P. van den Brande en mr. J.E. van Gilst, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Buiten behandeling laten aanvragen om omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo
1. [appellante A] en [appellante B] hebben voor de [locatie 1] en [locatie 2] omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo aangevraagd voor het oprichten en in werking hebben van een varkenshouderij. Naast een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo, is voor het oprichten van een varkenshouderij volgens het college echter tevens een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo voor het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan benodigd. Nu [appellante A] en [appellante B], ondanks een verzoek hiertoe van het college, de aanvragen om de omgevingsvergunning niet hebben aangevuld in die zin, dat de aanvraag tevens betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, heeft het college de aanvragen bij de besluiten van 20 februari 2013 buiten behandeling gelaten.
2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c, en e, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan,
e. 1°. het oprichten,
2°. het veranderen of veranderen van de werking of
3°. het in werking hebben
van een inrichting.
Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project.
Ingevolge artikel 4:5, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
3. Het college van Hontenisse heeft op 17 mei 1994 zowel voor de bouw van een varkensstal op het perceel [locatie 1] te Vogelwaarde als voor de bouw van een varkensstal op het perceel [locatie 2] te Hengstdijk een bouwvergunning verleend. Op grond van het destijds geldende bestemmingsplan "Buitengebied" was op deze locaties intensieve veehouderij toegestaan. Op grond van later geldende bestemmingsplannen is intensieve veehouderij ter plaatse uitgesloten. Dit is niet in geschil.
Deze bouwvergunningen worden per 1 oktober 2010 gelijkgesteld met omgevingsvergunningen voor het bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo,
4. [appellante A] en [appellante B] betogen primair, in de kern weergegeven, dat, hoewel de vestiging van een varkenshouderij op grond van het bestemmingsplan is uitgesloten, het gebruiken van de bouwwerken voor intensieve veehouderij niettemin is toegestaan, omdat de in 1994 verleende bouwvergunningen tevens - zo nodig - moeten worden beschouwd als vergunningen voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik. De rechtbank heeft dit volgens hen niet onderkend. [appellante A] en [appellante B] wijzen in dit verband op verscheidene uitspraken van de Afdeling, uit welke uitspraken volgens hen volgt dat bouwen en gebruik onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. [appellante A] en [appellante B] stellen verder dat met het verlenen van de bouwvergunningen (mede) het recht is toegekend alle voor het goed functioneren van de varkensstallen vereiste voorzieningen aanwezig te hebben, waarbij zij erop wijzen dat het destijds geldende bestemmingsplan bij het verlenen van een bouwvergunning een "fictief bouwblok" van 1 hectare toekende.
4.1. Met de in 1994 verleende bouwvergunningen zijn stallen met een oppervlak van 0,85 hectare elk vergund.
De door [appellante A] en [appellante B] aangevraagde omgevingsvergunningen voor het oprichten en in werking hebben van een varkenshouderij hebben tevens betrekking op het gebruik van de gronden rondom de stallen. Uit de ‘Aanvulling milieueffectrapportage, varkenshouderij "[appellante B]"’ en ‘Aanvulling milieueffectrapportage, varkenshouderij "[bedrijf]"’ volgt dat voor beide inrichtingen een terrein met een oppervlakte van 1,5 hectare gewenst is.
De bouwvergunningen zien niet op de gronden rondom de stallen. Anders dan [appellante A] en [appellante B] stellen is met het verlenen van de bouwvergunningen in 1994 geen "fictief bouwblok" van 1 hectare vergund. In de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied", zoals dat gold op het moment van verlening van de bouwvergunningen, was de bepaling opgenomen dat gebouwen onder meer moeten worden gebouwd met inachtneming van de aanwijzing dat gebouwen die tot eenzelfde bedrijf behoren binnen een vierkant met zijden van 100 m moesten worden gebouwd. Deze bepaling vormde slechts een aanwijzing die bij het verlenen van de vergunning in acht moest worden genomen.
Nu de bouwvergunningen uit 1994 niet zien op het gebruik van de gronden rondom de stallen en intensieve veehouderij op grond van het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Noord" op die gronden in ieder geval niet was toegestaan, faalt reeds hierom het betoog dat [appellante A] en [appellante B] op grond van de in 1994 verleende bouwvergunningen varkenshouderijen zoals aangevraagd mogen oprichten en in werking hebben.
4.2. Subsidiair
betogen [appellante A] en [appellante B] dat de rechtbank heeft miskend dat de exploitatie van varkenshouderijen op grond van het gebruiksovergangsrecht zijn toegestaan.
4.3. Ingevolge het in het bestemmingsplan "Buitengebied Noord" neergelegde gebruiksovergangsrecht mocht het gebruik van gronden en bouwwerken dat afweek van het plan op het tijdstip waarop het plan rechtskracht kreeg worden voortgezet.
Voor de toepassing van gebruiksovergangsrecht is noodzakelijk dat het gebruik onder het oude bestemmingsplan is aangevangen. Dit is hier niet het geval. Het betoog van [appellante A] en [appellante B] over het gebruiksovergangsrecht kan dan ook niet slagen.
4.4. Gezien het voorgaande is de exploitatie van de varkenshouderijen in strijd met het bestemmingsplan. Nu het oprichten en in werking hebben van een varkenshouderij en de exploitatie ervan in strijd met het bestemmingsplan activiteiten zijn die onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, had de aanvraag ingevolge artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo tevens betrekking moeten hebben op de laatstgenoemde activiteit. [appellante A] en [appellante B] hebben geen gebruik gemaakt van de door het college aan hen geboden gelegenheid om de aanvraag aan te vullen in die zin, dat de aanvraag tevens betrekking heeft op het gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college terecht heeft besloten de aanvraag niet te behandelen.
Intrekking omgevingsvergunningen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo
5. Het college heeft de eerdergenoemde in 1994 verleende bouwvergunningen bij besluiten van 10 september 2001 en 16 december 2003 ingetrokken. Deze besluiten zijn niet in stand gebleven. In de procedure over het besluit van 16 december 2003 heeft de Afdeling in de uitspraak van 18 januari 2006 in zaak nr. 200504096/1 overwogen dat de bestreden beslissing op bezwaar er geen blijk van gaf dat het college de belangen van de vergunninghouders heeft onderkend en afgewogen. Naar aanleiding hiervan heeft het college bij het besluit op bezwaar van 9 mei 2006 het besluit van 16 december 2003 herroepen, waarbij is opgemerkt dat wederom tot intrekking van de bouwvergunningen zal worden overgegaan indien zich nieuwe feiten en omstandigheden voordoen.
Bij de besluiten van 2 april 2013 is het college op grond van nieuwe feiten en omstandigheden overgegaan tot het met toepassing van artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo intrekken van de bouwvergunningen. De nieuwe feiten en omstandigheden bestaan volgens het college uit de tijd die is verstreken sinds de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2006 waarin niet de overige voor de veehouderijen noodzakelijke vergunningen zijn verkregen, de omstandigheid dat de per 14 november 2012 in werking getreden Verordening ruimte provincie Zeeland (hierna: Verordening) nieuwvestiging van intensieve veehouderij uitsluit en de omstandigheid dat gezien deze verordening de benodigde omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo voor het gebruik van gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan niet zal en kan worden verleend.
6. [appellante A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunningen voor het bouwen ten onrechte bij de besluiten van 2 april 2013 heeft ingetrokken. Zij stellen daartoe primair dat het college er ten onrechte van is uitgegaan dat de Verordening aan de realisatie van de beide bouwplannen in de weg staat, omdat de Verordening bouwplannen waarvoor reeds omgevingsvergunningen zijn verleend "uitdrukkelijk accepteert". Verder stellen zij belang te hebben bij het behoud van de omgevingsvergunningen en wijzen zij ter onderbouwing van dit standpunt op de eerder vernietigde intrekkingsbesluiten. Er zijn geen nieuwe feiten en omstandigheden, zodat het college ten onrechte is overgegaan tot intrekking van de omgevingsvergunningen voor het bouwen, aldus [appellante A] en [appellante B].
6.1. Ingevolge artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk intrekken, voor zover, indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, gedurende 26 weken geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning.
Ingevolge artikel 1.1, vierde lid, van de Verordening wordt in deze verordening en de daarop berustende bepalingen onder nieuwvestiging en nieuwe bebouwing of nieuwe bouwwerken niet verstaan het toelaten van grondgebruik of bouwwerken op gronden waar dit gebruik of die bouwwerken reeds vóór de inwerkingtreding van deze verordening krachtens een bestemmingsplan zijn toegelaten.
Ingevolge het vijfde lid wordt voor de toepassing van deze verordening onder de zinsnede "krachtens een bestemmingsplan toegelaten" mede verstaan vormen van bebouwing of grondgebruik die rechtens zoals krachtens een omgevingsvergunning zijn toegelaten.
Ingevolge artikel 2.9, eerste lid, wordt in een bestemmingsplan de nieuwvestiging van intensieve veehouderij, de omschakeling van een bestaand bedrijf naar intensieve veehouderij alsmede het toevoegen van een neventak intensieve veehouderij niet toegelaten.
6.2. Vast staat dat gedurende ten minste 26 weken geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de bouwvergunningen (die, zoals onder 3 is overwogen moeten worden gelijkgesteld met krachtens de Wabo verleende omgevingsvergunningen voor het bouwen), zodat het college ingevolge artikel 2.33, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wabo bevoegd was deze vergunningen in te trekken.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 11 april 2012 in zaak nr. 201107848/1/A1), moeten bij de beslissing over intrekking van een vergunning voor het bouwen alle in aanmerking te nemen belangen worden geïnventariseerd en tegen elkaar worden afgewogen.
Bij het nemen van de thans aan de orde zijnde besluiten tot intrekking uit 2013 waren sinds de uitspraak van de Afdeling in zaak nr. 200504096/1 van 18 januari 2006 over de eerdere intrekkingsbesluiten uit 2001 en 2003, ongeveer negen jaren verstreken. In deze periode was niet gebouwd en waren evenmin de overige voor de veehouderijen vereiste vergunningen verkregen. Verder is in deze periode door inwerkingtreding van de Verordening het planologisch toestaan van vestiging van de varkenshouderijen door verlening van een omgevingsvergunning of een herziening van het bestemmingsplan, niet langer mogelijk. De Verordening laat namelijk een (nieuw)vestiging van intensieve veehouderijen die bij inwerkingtreding van de Verordening niet al krachtens het bestemmingsplan of vergunning was toegestaan, niet toe. Zoals volgt uit hetgeen onder 4.1 is overwogen, was in ieder geval het voor de vestiging van de varkenshouderijen benodigde gebruik van de gronden rondom de stallen niet toegelaten op grond van het bij de inwerkingtreding van de Verordening geldende bestemmingsplan "Buitengebied Noord". Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het aannemelijk is dat [appellante A] en [appellante B] geen gebruik kunnen maken van de bouwvergunningen.
Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid geen doorslaggevend gewicht heeft hoeven toekennen aan de belangen van [appellante A] en [appellant B] bij behoud van de bouwvergunningen.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
w.g. Slump w.g. Van der Zijpp
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2015
262-684.