ECLI:NL:RVS:2015:2441
Raad van State — Uitspraak 


201407966/1/A3 en 201407983/1/A3.
Datum uitspraak: 5 augustus 2015 AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak op de hoger beroepen van: [appellante A], gevestigd te [plaats], en [appellante B], gevestigd te [plaats] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante]) tegen de uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 4 augustus 2014 in zaken nrs. 13/5906, 13/5907, 13/5908, 13/7109, 13/7110, 13/7113, 13/7114, 13/7117, 13/7118, 13/7119, 13/7120, 13/7127, 13/7129, 13/7130, 13/7131, 13/7137, 14/105, 14/109 en 14/110 en van 4 augustus 2014 in zaak nr. 14/108 in het geding tussen: [appellante] en de minister van Veiligheid en Justitie. Procesverloop in zaak nr. 201407966/1/A3 met betrekking tot de beroepen die bij de rechtbank zijn geregistreerd onder zaken nrs. 13/5906, 13/5907, 13/5908, 14/105 en 14/109 Bij verscheidene besluiten zijn aan [appellante] verkeersboetes opgelegd (hierna: verkeersboetes). Bij verscheidene faxberichten heeft [appellante] administratieve beroepen ingesteld tegen de verkeersboetes. Tevens heeft hij met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) verzoeken ingediend tot openbaarmaking van alle stukken met betrekking tot de verkeersboetes. Behalve in de beroepen die bij de rechtbank zijn geregistreerd onder nrs. 13/5906 en 14/109 heeft [appellante] bij verscheidene faxberichten nadere gronden ingediend in het kader van de administratieve beroepen. Daarin heeft [appellante] tevens vermeld nog niets te hebben vernomen over de afhandeling van de informatieverzoeken en verzocht om binnen twee weken besluiten te nemen. Bij verscheidene besluiten heeft de minister op de Wob-verzoeken beslist. Bij verscheidene faxberichten heeft [appellante] hiertegen bezwaren ingediend. Bij verscheidene faxberichten heeft [appellante] meegedeeld dat de wettelijke termijn om op de bezwaren te beslissen is verstreken en verzocht om binnen twee weken te beslissen op de bezwaren. [appellante] heeft bij de rechtbank beroepen wegens het niet tijdig nemen van een besluit ingesteld. Bij verscheidene besluiten heeft de minister de door [appellante] gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en zich op het standpunt gesteld geen dwangsommen te zijn verschuldigd. Alleen in het beroep dat bij de rechtbank onder zaak nr. 14/105 is geregistreerd heeft de minister een dwangsom toegekend. Bij verscheidene faxberichten heeft [appellante] hiertegen bezwaren ingediend, voor zover de minister zich op het standpunt heeft gesteld geen dwangsommen te zijn verschuldigd. Procesverloop in zaak nr. 201407966/1/A3 met betrekking tot de beroepen die bij de rechtbank zijn geregistreerd onder zaken nrs. 13/7109, 13/7110, 13/7113, 13/7114, 13/7117, 13/7118, 13/7119, 13/7120, 13/7127, 13/7129, 13/7130, 13/7131 en 13/7137 Bij verscheidene besluiten is aan [appellante] verkeersboetes opgelegd. Bij verscheidene faxberichten heeft [appellante] administratieve beroepen ingesteld tegen de verkeersboetes. Tevens heeft hij met een beroep op de Wob verzoeken ingediend tot openbaarmaking van alle stukken met betrekking tot de verkeersboetes. Bij verscheidene faxberichten heeft [appellante] nadere gronden ingediend in het kader van de administratieve beroepen. Tevens heeft [appellante] daarin vermeld nog niets te hebben vernomen over de afhandeling van de informatieverzoeken en verzocht om binnen twee weken besluiten te nemen. Bij verscheidene besluiten heeft de minister op de Wob-verzoeken beslist. Bij verscheidene faxberichten heeft [appellante] hiertegen bezwaren ingediend. Bij verscheidene faxberichten heeft [appellante] meegedeeld dat de wettelijke termijn om op de bezwaren te beslissen is verstreken en verzocht om binnen twee weken te beslissen op de bezwaren. Bij verscheidene besluiten heeft de minister de door [appellante] gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en zich op het standpunt gesteld geen dwangsommen te zijn verschuldigd. Bij verscheidene faxberichten heeft [appellante] hiertegen bezwaren ingediend, voor zover de minister zich op het standpunt heeft gesteld geen dwangsommen te zijn verschuldigd. [appellante] heeft bij de rechtbank beroepen ingesteld tegen de beslissingen op de bezwaren. Procesverloop in zaak nr. 201407966/1/A3 met betrekking tot het beroep dat bij de rechtbank is geregistreerd onder zaak nr. 14/110 Bij besluit is aan [appellante] een verkeersboete opgelegd. Bij faxbericht van 7 mei 2013 heeft [appellante] administratief beroep ingesteld tegen de verkeersboete en tevens heeft hij met een beroep op de Wob verzocht om alle stukken met betrekking tot de verkeersboete. Bij faxbericht van 5 juni 2013 heeft [appellante] nadere gronden ingediend in het kader van het administratief beroep. Tevens heeft [appellante] daarin vermeld nog niets te hebben vernomen over de afhandeling van de informatieverzoeken en verzocht om binnen twee weken besluiten te nemen. Bij faxbericht van 29 augustus 2013 heeft [appellante] verzocht om binnen twee weken te beslissen op het Wob-verzoek en tevens over de verschuldigdheid van een dwangsom. Bij besluit van 3 september 2013 heeft de minister op het Wob-verzoek beslist. Bij besluit van 23 september 2013 heeft de minister de maximale dwangsom toegekend. Bij faxbericht van 27 september 2013 heeft [appellante] onder verwijzing naar haar faxbericht van 29 augustus 2013 verzocht om binnen twee weken te beslissen over de verschuldigdheid van een dwangsom. Bij faxbericht van 14 oktober 2013 heeft [appellante] bezwaar gemaakt tegen het besluit van 3 september 2013. Bij brief van 2 januari 2014 heeft de minister meegedeeld dat het bezwaarschrift van 14 oktober 2013 in het ongerede is geraakt en [appellante] verzocht dit binnen vier weken nogmaals toe te sturen. Op 8 januari 2014 heeft [appellante] beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit ingesteld. Bij brief van 7 mei 2014 heeft de minister meegedeeld het bezwaar niet te kunnen behandelen nu [appellante] niet heeft gereageerd op de brief van 2 januari 2014. Bij besluit van 4 juni 2014 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard en zich op het standpunt gesteld geen dwangsom te zijn verschuldigd. Procesverloop in zaak nr. 201407983/1/A3 Bij besluit is aan [appellante] een verkeersboete opgelegd. Bij faxbericht van 22 juni 2013 heeft [appellante] administratief beroep ingesteld tegen de verkeersboete en tevens heeft hij met een beroep op de Wob verzocht om alle stukken met betrekking tot de verkeersboete. Bij besluit van 13 augustus 2013 heeft de minister op het Wob-verzoek beslist. Bij faxbericht van 24 september 2013 heeft [appellante] hiertegen bezwaar gemaakt. Bij faxbericht van 7 november 2013 heeft [appellante] meegedeeld dat de wettelijke termijn om op bezwaar te beslissen is verstreken en verzocht om binnen twee weken te beslissen op het bezwaar. Bij besluit van 30 december 2013 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard en zich op het standpunt gesteld geen dwangsom te zijn verschuldigd. Op 8 januari 2014 heeft [appellante] beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit ingesteld. Bij faxbericht van 10 februari 2014 heeft [appellante] bezwaar gemaakt tegen het besluit van 30 december 2013, voor zover daarin geen dwangsom is toegekend. Bij besluit van 30 april 2014 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard. Het verdere procesverloop in alle zaken Bij uitspraken van 4 augustus 2014 heeft de rechtbank de door [appellante] ingestelde beroepen wegens niet tijdig beslissen op de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard, de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard en de minister opgedragen in zaken nrs. 13/5906, 13/5907, 13/5908, 14/105, 14/109 en 14/110 het betaalde griffierecht van € 160,00 te vergoeden. Deze uitspraken zijn aangehecht. Tegen deze uitspraken heeft [appellante] hoger beroepen ingesteld. Bij uitspraak van 30 september 2014 heeft de rechtbank de uitspraak van 4 augustus 2014 hersteld voor zover de minister in zaken nrs. 13/5906, 13/5907, 13/5908, 14/105, 14/109 en 14/110 was opgedragen het betaalde griffierecht van € 160,00 te vergoeden in plaats van € 318,00 in zaken nrs. 13/5906, 13/5907, 13/5908 en € 328,00 in zaken nrs. 14/105, 14/109 en 14/110. Deze hersteluitspraak is aangehecht. De minister heeft verweerschriften ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], rechtsbijstandverlener te Breda, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.O. Nieuwpoort en mr. J. Jansen, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen. Overwegingen 1. In de hier voorliggende zaken heeft de minister zich in de verweerschriften op het standpunt gesteld dat misbruik is gemaakt van een wettelijke bevoegdheid, aangezien de gemachtigde van [appellante], [gemachtigde], een ‘repeat player’ is die honderden administratieve beroepen, Wob-verzoeken en ingebrekestellingen - waaronder zeer verkapte ingebrekestellingen - bij hem indient en dat hij als gevolg daarvan al een groot bedrag aan dwangsommen en proceskostenvergoedingen heeft moeten betalen. Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister verklaard dat de verweerschriften moeten worden opgevat als een beroep op niet-ontvankelijkheid van de ingestelde hoger beroepen door [appellante]. [appellante] heeft niet weersproken dat de verweerschriften aldus moeten worden opgevat. Gelet hierop ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of de hoger beroepen kunnen worden ontvangen. 1.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraken van 19 november 2014 in zaken nrs. 201311752/1/A3 en 201400648/1/A3 kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich derhalve tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Ter beoordeling van de vraag of zich in dit geval zodanige situatie voordoet, overweegt de Afdeling het volgende. 1.2. In de hiervoor onder procesverloop geschetste procedures is [gemachtigde] steeds opgetreden als gemachtigde van [appellante]. In de desbetreffende faxberichten heeft [appellante], bij monde van [gemachtigde], de informatieverzoeken gebaseerd op de Wob. De verzoeken zijn evenwel opgenomen in faxberichten waarbij administratief beroep wordt ingesteld tegen aan [appellante] opgelegde verkeersboetes. Ter zitting heeft de minister onweersproken gesteld dat [gemachtigde] in 2013 en 2014 honderden Wob-verzoeken, opgenomen in administratieve beroepschriften, en ingebrekestellingen heeft ingediend. Vervolgens heeft hij honderden bezwaarschriften ingediend en beroepen ingesteld. Hij heeft over die jaren € 102.540,00 van hem ontvangen, aldus de minister. [gemachtigde] moet worden geacht een ervaren rechtsbijstandverlener te zijn die beschikt over ruime kennis en ervaring op het gebied van het bestuursrecht in het algemeen en de Wob en de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) in het bijzonder. Gelet hierop moet ervan worden uitgegaan dat hij ermee bekend was dat hij de gevraagde documenten betreffende de opgelegde verkeersboetes op grond van artikel 7:18, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en de artikelen 11, vierde lid en 19, vierde lid, van de Wahv had kunnen opvragen. Dit wijst erop dat het een bewuste keuze is geweest om de informatieverzoeken op de Wob te baseren. Gezien de kennis en ervaring van [gemachtigde] moet er tevens van worden uitgegaan dat hij ermee bekend was dat een op de Wob gebaseerd informatieverzoek, anders dan een op artikel 7:18, vierde lid, van de Awb of de voormelde Wahv-bepalingen gebaseerd informatieverzoek, ertoe kan leiden dat het aangezochte bestuursorgaan in geval van niet-tijdige besluitvorming aan de aanvrager een dwangsom of proceskostenvergoeding moet betalen. De kennis en ervaring van [gemachtigde] moet in dit verband worden toegerekend aan [appellante]. 1.3. Het procesgedrag van [appellante] geeft in deze zaak blijk van handelingen waarvan hij, althans zijn gemachtigde, geweten moet hebben dat die een tijdige besluitvorming onnodig konden bemoeilijken. Zo zijn de informatieverzoeken neergelegd in faxberichten die primair administratieve beroepen tegen de verkeersboetes inhielden, hetgeen de herkenning ervan als Wob-verzoeken kon bemoeilijken. Voorts heeft [gemachtigde] namens [appellante] beoogd de minister in gebreke te stellen in stukken, bevattende de aanvullende gronden bij de administratieve beroepen tegen de verkeersboetes. Deze faxberichten bevatten een drie pagina’s lang dicht opgezet betoog in kleine letters over het ten onrechte opleggen van administratiekosten in de boetezaken. Zonder enige samenhang met voorgaande of daarop volgende zinnen is in een alinea op de derde pagina vermeld: "Waarbij overigens maar de vraag is of het aanwenden van rechtsmiddelen niet voor een groot deel te voorkomen is door een correct voortraject en een deugdelijke afhandeling. De afwikkeling van het informatieverzoek welke is gedaan bij voormeld beroepschrift heeft nog steeds niet plaatsgevonden. Ook ondergetekende ontkomt dan ook niet eraan om ten aanzien hiervan thans, nu de wettelijke termijn is verstreken, te verzoeken om hier uiterlijk binnen twee weken na heden op te beslissen." Vervolgens wordt verder uitgeweid over de opgelegde administratiekosten. Noch in de aanhef van deze faxberichten noch in de slotalinea met de conclusie is vermeld dat het faxbericht een ingebrekestelling bevat. Het woord "ingebrekestelling" of een vervoeging daarvan wordt vermeden. Deze verkapte wijze van in gebreke stellen bemoeilijkt de herkenning. Verder is van belang dat een bestuursorgaan in het geval van een rechtsgeldige ingebrekestelling wordt gemaand binnen twee weken een besluit te nemen, terwijl een bestuursorgaan zestien weken de tijd heeft om op een administratief beroep als het onderhavige te beslissen. Bij de ontvangst van stukken als de onderhavige die zijn vormgegeven als motiveringen van administratieve beroepen, hoeft de minister er daarom niet op bedacht te zijn dat hij binnen twee weken besluiten dient te nemen. Gelet op de kennis en ervaring van [gemachtigde] als rechtsbijstandverlener moet het ervoor worden gehouden dat hij de als ingebrekestelling beoogde passage bewust op een niet in het oog springende wijze in een betoog over een geheel andere aangelegenheid heeft verwerkt. Tevens is van belang dat [gemachtigde] regelmatig met betrekking tot een bepaalde verkeersboete meerdere verkapte Wob-verzoeken en verkapte ingebrekestellingen stuurt. Zo doet hij onder meer Wob-verzoeken in faxberichten waarbij een hij een geconstateerd verzuim herstelt. Verder verzendt hij beroepschriften inzake de verkeersboetes aan de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (hierna: CVOM) in plaats van aan de kantonrechter. In deze beroepschriften doet hij Wob-verzoeken aan de CVOM. Ook heeft [gemachtigde] in enkele zaken de CVOM erop gewezen dat beroep tegen de beslissing op het administratief beroep is ingesteld en dat de stukken door de CVOM moeten worden doorgestuurd, waarna een ingebrekestelling volgt omdat nog niet is beslist op het in het beroepschrift neergelegde informatieverzoek. Deze wijze van corresponderen door [gemachtigde] heeft een tijdige besluitvorming eveneens bemoeilijkt, mede bezien in het licht van de vele correspondentie van de gemachtigde ter zake van verkeersboetes. Voor dit procesgedrag kan, gegeven hetgeen hiervoor is overwogen over de bewuste keuze van [gemachtigde] om het informatieverzoek op de Wob te baseren, geen andere plausibele verklaring worden gevonden dan dat hij het oogmerk heeft om ten laste van de overheid dwangsommen en proceskostenvergoedingen te incasseren. Dit procesgedrag en het daaraan ten grondslag liggende oogmerk moet aan [appellante] worden toegerekend, aangezien [gemachtigde] de betrokken handelingen namens [appellante] heeft verricht en [appellante] hem daartoe heeft gemachtigd. 1.4. Op grond van het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat [appellante] de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen, heeft gebruikt met kennelijk geen ander doel dan om ten laste van de overheid geldsommen te incasseren en die bevoegdheid derhalve heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is gegeven zodanig, dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. Derhalve heeft [appellante] misbruik gemaakt van een wettelijke bevoegdheid. Dit geldt evenzeer voor het gebruik van de bevoegdheid om hoger beroepen in te stellen, nu deze hoger beroepen niet los kunnen worden gezien van het doel waarmee [appellante] de Wob heeft gebruikt en derhalve eveneens gericht zijn op het incasseren van geldsommen ten laste van de overheid. 2. Gezien het vorenstaande houden de hoger beroepen misbruik van recht in en zijn die dientengevolge niet-ontvankelijk. 3. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: verklaart de hoger beroepen niet-ontvankelijk. Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. R.J. Koopman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, griffier. w.g. Vlasblom w.g. Beerse
voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2015 382-805.