ECLI:NL:CBB:2015:306
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 13/899
25100
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 augustus 2015 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats 1] , appellant
(gemachtigde: [naam 2] AA,
en
het bestuur van de Nederlandse beroepsorganisatie van accountants (NBA)
, verweerder
(gemachtigde: mr. M.L. Batting).
Procesverloop
Bij besluit van 13 maart 2013 (het primaire besluit) heeft de Raad voor Toezicht (hierna: de Raad) in mandaat namens verweerder aan appellant meegedeeld te hebben vastgesteld dat het interne stelsel van kwaliteitsbeheersing van zijn accountantspraktijk niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. De Raad heeft appellant een termijn gesteld van zes weken voor het indienen van een door de Raad goed te keuren verbeterplan en voorts een termijn van twee jaar waarbinnen het stelsel van interne kwaliteitsbeheersing in overeenstemming dient te worden gebracht met de daaraan gestelde eisen.
Bij besluit van 11 oktober 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Op 7 januari 2014 heeft appellant de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. In de uitspraak van 27 februari 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:76) heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juni 2015.
Appellant is vertegenwoordigd door [naam 2] AA, bijgestaan door [naam 3] RA. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.M.C. Neuteboom. Tevens is van de zijde van verweerder verschenen G. van der Wielen.
Overwegingen
1.1
Op 25 september 2012 heeft ten kantore van appellant de op 13 januari 2012 aangekondigde periodieke preventieve toetsing van de accountantspraktijk plaatsgevonden.
1.2
Door de toetsers zijn drie cliëntdossiers getoetst; twee samenstelopdrachten en één bijzondere controleopdracht, namelijk een inbrengverklaring. Bij e-mail van 28 september 2012 heeft appellant bij de toetsers nadere stukken ingediend met betrekking tot de bijzondere controleopdracht, zoals met de toetsers was afgesproken.
1.3
De bevindingen van de toetsers zijn neergelegd in het toetsingsverslag van 8 november 2012, bestaande uit de Oriënterende vragenlijst, een gedetailleerde weergave van de waarnemingen van de toetsers door middel van de ingevulde toetsingsprogramma’s, een besprekingsverslag en een recapitulatie met daarin het voorstel van de toetsers voor het eindoordeel over de kwaliteit van het interne stelsel van kwaliteitsbeheersing. De samenstelopdrachten zijn door de toetsers als voldoende beoordeeld. De bijzondere controleopdracht is door de toetsers als onvoldoende beoordeeld. Het voorstel van de toetsers voor het eindoordeel is dat het interne systeem van kwaliteitsbeheersing niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
1.4
Appellant heeft naar aanleiding van het toetsingsverslag een rapport van [naam 3] RA (hierna: [naam 3] ) van 13 december 2012 overgelegd. In dit rapport heeft [naam 3] de uitgevoerde toetsing van de bijzondere controleopdracht beoordeeld. [naam 3] kan zich blijkens de rapportage niet vinden in negen van de twaalf door de toetsers geconstateerde tekortkomingen en is van mening dat de bijzondere controleopdracht als voldoende moet worden aangemerkt.
1.5
De toetsers hebben bij brief van 24 januari 2013 medegedeeld na kennisname van de bevindingen van [naam 3] geen aanleiding te zien hun conclusie ten aanzien van de bijzondere controleopdracht te herzien.
2.1
Bij het primaire besluit heeft de Raad namens verweerder vastgesteld dat het interne stelsel van kwaliteitsbeheersing niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het negatieve eindoordeel gehandhaafd en het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften (hierna: de Commissie) voor wat betreft het eindoordeel overgenomen. De Commissie heeft zich – kort samengevat – op het standpunt gesteld dat de toetsers terecht hebben geconcludeerd dat appellant onvoldoende diepgang heeft betracht bij de uitvoering van de werkzaamheden die hebben geleid tot de waardering van het immaterieel actief in het kader van de bijzondere controleopdracht. De Commissie heeft daarbij van belang geacht het aandeel van het immaterieel actief in het balanstotaal van de opgerichte vennootschap en de gevolgen van de waardering van het immaterieel actief op het in contanten te storten bedrag. Ook indien de op 28 september 2012 ingebrachte stukken zouden worden meegewogen, leidt dit volgens de Commissie niet tot een positieve beoordeling van de speciale controleopdracht. Nu de tekortkoming op dit onderdeel als ‘zwaar’ wordt gewogen, meent de Commissie dat de Raad alleen al daarom tot de conclusie heeft kunnen komen dat het interne systeem van kwaliteitsbeheersing van appellant niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen.
Voor wat betreft de termijn waarop een hertoetsing dient plaats te vinden heeft verweerder het advies van de Commissie om deze op zes jaar te stellen, niet gevolgd. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de termijn voor hertoetsing van twee jaar gehandhaafd dient te worden, net als bij andere accountantskantoren waar tekortkomingen worden geconstateerd. Verweerder acht daarbij niet doorslaggevend dat na verloop van twee jaar niet meer getoetst kan worden op de inbrengverklaring zoals in dit geval bij de speciale controleopdracht aan de orde bij was.
2.2
Appellant voert in beroep aan dat de toetsing onzorgvuldig is verlopen. De toetsers hebben slechts drie dossiers in plaats van vier dossiers getoetst, zoals te doen gebruikelijk is. Toetsing van een tweede assurance-opdracht, die bovendien beschikbaar was op de dag van de toetsing, had volgens appellant een beter totaalbeeld gegeven van zijn praktijk. Appellant stelt dat hij na afloop van de toetsingsdag door de toetsers zinloos in de gelegenheid is gesteld nadere stukken in te dienen, aangezien deze nadere stukken niet bij de beoordeling van de praktijk konden worden betrokken. Aan het verzamelen van de stukken heeft hij desondanks tijd besteed en daarvoor kosten gemaakt, aldus appellant.
Appellant voert tevens aan dat de toetsers ten onrechte tot de conclusie zijn gekomen dat de bijzondere controleopdracht niet voldoet aan de gestelde eisen. Volgens appellant volgt uit de rapportage van [naam 3] van 13 december 2012 dat slechts drie van de twaalf door de toetsers geconstateerde punten terecht als tekortkoming zijn aangemerkt, waarvan één tekortkoming als ‘zware’ tekortkoming moet worden aangemerkt. Gelet op Bijlage 16 “Oordeelsvorming door de toetsers” van het Handboek Toetsingen (editie 2010) had verweerder niet tot een negatief eindoordeel kunnen komen, aldus appellant.
Appellant verzoekt het College de termijn voor hertoetsing in het geval het eindoordeel in rechte stand kan houden vast te stellen op zes jaar in plaats van twee jaar.
Ten slotte verzoekt appellant om vergoeding van de gemaakte proceskosten en de geleden schade. Deze kosten en schade heeft appellant begroot op ongeveer € 7.310,-.
3.1
Het College overweegt als volgt.
3.2
Verweerder hanteert bij de uitvoering van de periodieke toetsing het Handboek Toetsingen (editie 2010) (hierna: handboek). In het handboek is op pagina 41, onder het kopje “4. Instructie aanpak toetsingen” onder andere het volgende opgenomen:
“•	De toetsing wordt aangevangen met een kennismakingsgesprek (aanvang uiterlijk 9.00 uur).
[…]
•	De tweede helft van de toetsing bestaat uit het toetsen van de dossiers (= toetsing werking). Het aantal dossiers is afhankelijk van de grootte van de praktijk (zie richtlijn Raad voor de selectie van de dossiers, Bijlage 12). De dossiers dienen onderling te worden verdeeld (minimaal 2 p.p./ gemiddeld 1 tot 2 uur per dossier, afhankelijk van de soort opdracht, incl. vastlegging in de toetsingsprogramma’s.)
[…]
•	Bespreek aan het eind van de toetsingsdag (+/- 16.00 uur) de bevindingen en het advies voor een eindoordeel met betrokken AA(‘s).”
3.3
Het College overweegt dat de toetsingsdag van de praktijk van appellant niet geheel is verlopen zoals beschreven in het handboek. Niet in geschil is dat de toetsers drie dossiers hebben getoetst in plaats van het minimale aantal van twee dossiers per persoon, zoals in het handboek opgenomen. Onvoldoende gemotiveerd weersproken is dat de toetsing later dan gebruikelijk is aangevangen, rond 10.30 uur – omdat een van de toetsers was vertraagd door het verkeer – en dat de toetsers omstreeks 15.40 uur de praktijk van appellant al weer hebben verlaten. Er is dus minder tijd besteed aan de toetsing dan in de instructie is opgenomen en appellant heeft mogelijk onvoldoende gelegenheid gehad om aan de toetsers een weerwoord te geven betreffende hun bevindingen. Kennelijk hebben de toetsers om die reden, anders dan in het handboek aangegeven, appellant in de gelegenheid gesteld nog nadere stukken in te dienen ter onderbouwing van zijn standpunt met betrekking tot de speciale controleopdracht.
3.4
Naar het oordeel van het College betekent de hierboven weergegeven gang van zaken echter niet zonder meer dat verweerder niet op basis van de bevindingen van de toetsers tot een eindoordeel heeft kunnen komen. Zoals verweerder heeft toegelicht dient het handboek als handvat voor het toetsingsteam bij het uitvoeren van de toetsing. Nu het in het handboek gaat om richtlijnen kunnen toetsers daarvan afwijken. Appellant is bovendien door deze (afwijkende) aanpak niet in zijn belangen geschaad. De toetsing van een tweede assurance-opdracht kan immers niet afdoen aan de door de toetsers geconstateerde tekortkomingen bij de speciale controleopdracht. Anders dan appellant lijkt te stellen, zouden die geconstateerde tekortkomingen met een tweede als voldoende beoordeelde assurance-opdracht niet worden uitgewist of van mindere betekenis zijn geweest voor het eindoordeel. Voor zover appellant niettemin zou menen op de toetsingsdag zelf geschaad te zijn in zijn mogelijkheden om zijn visie naar voren te brengen naar aanleiding van de bevindingen van de toetsers, is dat nadeeel weggenomen doordat hij in de gelegenheid is gesteld voorafgaand aan het primaire besluit een contra-expertise in de vorm van het rapport van [naam 3] in geding te brengen.
3.5
Gelet op de van de standaardprocedure afwijkende gang van zaken tijdens de toetsingsdag had het vervolgens wel op de weg van verweerder gelegen in de bezwaarfase de bevindingen van [naam 3] voor te leggen aan de toetsers voor een reactie en mede op grond daarvan het besluit op bezwaar te motiveren. Naar het oordeel het College is daaraan in dit geval in onvoldoende mate voldaan. Het College overweegt daartoe als volgt.
3.6
In het handboek in Bijlage 16 “Oordeelsvorming door toetsers” zijn handreikingen opgenomen voor de oordeelvorming door de toetsers omtrent het door de getoetste accountantspraktijk gehanteerde stelsel van kwaliteitsbeheersing. In de Bijlage is onder punt 5 “De oordeelsvorming” onder andere opgenomen dat één zware ‘overtreding’ nog niet tot het oordeel zal kunnen leiden dat het stelsel van interne kwaliteitsbeheersing niet voldoet, maar dat één zware ‘overtreding’ in combinatie met een groot aantal lichtere schendingen dan wel een niet nader gespecificeerd aantal schendingen zonder nader genoemd gewicht in situaties wel tot het oordeel kan leiden dat het interne stelsel van kwaliteitsbeheersing niet voldoet. Tevens is opgenomen dat de omstandigheden van het geval en de aard van de opdracht van invloed zijn op het gewicht dat aan een ‘overtreding’ wordt toegekend.
3.7
Het College constateert dat verweerder in het bestreden besluit niet inhoudelijk is ingegaan op het rapport van [naam 3] , maar in het bestreden besluit als vertrekpunt heeft genomen dat [naam 3] drie van de twaalf door de toetsers geconstateerde tekortkomingen heeft onderschreven. Naar het oordeel van het College had verweerder, in het kader van de volledige heroverweging in bezwaar, moeten ingaan op de negen punten die volgens [naam 3] niet als tekortkoming zouden moeten worden aangemerkt, te meer nu verweerder in het bestreden besluit alle twaalf door de toetsers geconstateerde tekortkomingen lijkt te handhaven. Daarnaast had verweerder moeten ingaan op de standpunt van [naam 3] dat weliswaar sprake is van één ‘zware’ tekortkoming ten aanzien van de waardering van het immaterieel actief, maar om een andere reden dan door de toetsers opgenomen in het toetsingsverslag. Verweerder is ook ten onrechte niet ingegaan op het standpunt van [naam 3] dat de twee in zijn visie resterende tekortkomingen anders moeten worden gewogen dan door de toetsers is gedaan. Voor een zorgvuldige heroverweging had het tevens voor de hand gelegen dat verweerder de rapportage van [naam 3] nogmaals aan de toetsers had voorgelegd voor een nadere inhoudelijk reactie op alle punten, vooral omdat het dossier van de bijzondere controleopdracht zelf bij de besluitvorming in primo noch in de bezwaarfase beschikbaar was.
Uit het bestreden besluit valt niet op te maken of, en zo ja, in hoeverre verweerder Bijlage 16 van het handboek bij de heroverweging heeft betrokken. Bovendien is vooralsnog ook niet te bepalen welke delen van Bijlage 16 op de situatie van appellant van toepassing zijn, nu niet duidelijk is welke tekortkomingen – na een inhoudelijke beoordeling van het rapport van [naam 3] – door verweerder worden gehandhaafd en hoe die tekortkomingen moeten worden gewogen.
3.8
Het voorgaande leidt het College tot de conclusie dat het bestreden besluit een voldoende draagkrachtige motivering ontbeert. Op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zal het College daarom het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Omdat verweerder nog niet inhoudelijk op het rapport van [naam 3] is ingegaan, is het College op dit moment niet in staat het geschil definitief te beslechten. Het College zal verweerder daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb opdragen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
4. Omdat het beroep gegrond is, bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die appellant in verband met het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Op grond van artikel 1, sub b van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) komen kosten voor het meebrengen van een deskundige ter zitting voor vergoeding in aanmerking. Op grond van artikel 2, eerste lid, sub b van het Bpb wordt een vergoeding vastgesteld met overeenkomstige toepassing van het bepaalde bij en krachtens de Wet tarieven in strafzaken. Op grond van de artikel 1, derde lid, en artikel 3, eerste lid, sub b van de Wet tarieven in strafzaken in samenhang met artikel 8 van het Besluit tarieven in strafzaken bedraagt het tarief voor een dergelijke vergoeding ten hoogste € 116, 09 per uur. Uit de door appellant overgelegde facturen blijkt dat [naam 3] kantoor houdt in [plaats 2] en bij appellant een uurtarief van € 190,- in rekening heeft gebracht. Gelet hierop bepaalt het College de vergoeding aan appellant in beroep voor het meebrengen van een deskundige op € 464,36 (vier uur à € 116,09, waarvan anderhalf uur voor de heenreis, anderhalf uur voor de terugreis en een uur voor de zitting). Voor het toekennen van andere proceskosten in beroep bestaat geen aanleiding, nu appellant blijkens het door hem ingediende formulier proceskosten van 9 juni 2015 alleen om vergoeding van de kosten voor het meebrengen van de deskundige heeft verzocht.
5. Of ook aanleiding bestaat om verweerder te veroordelen tot vergoeding van andere kosten – waaronder de kosten voor het rapport van [naam 3] en de kosten in bezwaar – en tot vergoeding van de door appellant gestelde schade, kan op dit moment nog niet worden bepaald. Verweerder dient eerst een nieuw besluit op bezwaar te nemen. In dat besluit zal verweerder tevens in moeten gaan op het verzoek van appellant tot vergoeding van zijn kosten en de gestelde schade.
6. Tevens dient verweerder het door appellant betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 318,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 464,36.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. H.S.J. Albers en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. J.M.T. Plouvier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 augustus 2015.
w.g. mr. W.E. Doolaard		w.g. mr. J.M.T. Plouvier