ECLI:NL:RVS:2015:2706
Raad van State — Uitspraak 


201500591/1/A2.
Datum uitspraak: 26 augustus 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Arbeidsmarkt en Opleiding in de Metalektro (hierna: A+O Metalektro), gevestigd te Hazerswoude-Dorp, gemeente Alphen aan den Rijn,
appellante,
tegen de uitspraak van de Den Haag van 11 december 2014 in zaak nr. 14/3656 in het geding tussen:
A+O Metalektro
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 8 januari 2014 heeft de staatssecretaris de aan A+O Metalektro ten behoeve van het project 'Rollecate 2008' verleende subsidie lager vastgesteld op € 188.567,00.
Bij besluit van 27 maart 2014 heeft de staatssecretaris het door A+O Metalektro daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 december 2014 heeft de rechtbank het door A+O Metalektro daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft A+O Metalektro hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 augustus 2015, waar A+O Metalektro, vertegenwoordigd door T. Groenink, is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Kaderwet SZW-subsidies kunnen, onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van de staatssecretaris ter zake van de verstrekking van subsidie regels worden gesteld.
De Subsidieregeling ESF 2007-2013 (Stcrt. 2006, nr. 249) is vastgesteld krachtens artikel 3, eerste lid, van de Kaderwet SZW-subsidies. Deze regeling is met ingang van 1 september 2009 herzien (Stcrt. 2009, nr. 12998) en heeft sindsdien de citeertitel "Subsidieregeling ESF 2007-2013 (herzien)". Nu het project, waarvoor de subsidie is verleend, volgens de aanvraag heeft plaatsgevonden in de periode van 1 september 2008 tot en met 31 augustus 2009, is in dit geval de Regeling, zoals die gold vóór 1 september 2009, (hierna aangeduid als: de Regeling) van toepassing.
Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling verleent de staatssecretaris met inachtneming van deze regeling en onder het voorbehoud, bedoeld in artikel 56, vierde lid, van Verordening nr. 1083/2006 subsidie ten behoeve van projecten op het gebied van verbetering van de arbeidsmarktpositie van werkenden als bedoeld onder Actie D van het Operationeel Programma.
Ingevolge artikel 2.4.1 heeft een project als bedoeld in artikel 1.2, eerste lid, onder d, tot doel de inzetbaarheid op de arbeidsmarkt van laaggekwalificeerde werkenden te vergroten.
Ingevolge artikel 3.4 komen met betrekking tot een project als bedoeld in artikel 1.2, eerste lid, onder d, met inachtneming van bijlage 3 bij deze regeling, slechts voor subsidie in aanmerking de volgende additionele, noodzakelijke, rechtstreeks aan de uitvoering en het beheer van het project toe te rekenen, na indiening van de subsidieaanvraag door of op verzoek van de begunstigde werkelijk gemaakte en ten laste van de begunstigde gebleven kosten van:
a. opleidingen, cursussen en trainingen tot en met MBO-4 niveau;
b. ontwikkeling van opleidingen, cursussen en trainingen tot en met MBO-4 niveau tot een maximum van 10% van de in de beschikking tot subsidieverlening opgenomen, voor subsidie in aanmerking komende kosten;
c. exploitatiekosten; of
d. overhead tot een maximum van 20% van de in de beschikking tot subsidievaststelling opgenomen, voor subsidie in aanmerking komende kosten, indien de in de beschikking tot subsidievaststelling opgenomen, voor subsidie in aanmerking komende kosten € 100.000,- of minder bedragen, en naar rato verlaagd tot een maximum van 10%, indien de in de beschikking tot subsidievaststelling opgenomen, voor subsidie in aanmerking komende kosten € 1.000.000,- of meer bedragen.
Ingevolge artikel 3.6 wordt, zo nodig in afwijking van artikel 3.4, geen subsidie verleend:
a. in strijd met de Implementatieverordening;
b. voor naar het oordeel van de minister onredelijk gemaakte kosten ter uitvoering van het project of een onderdeel daarvan;
c. voor kosten gemaakt ter uitvoering van activiteiten, die naar het oordeel van de minister redelijkerwijs niet passen binnen de met het project beoogde doelstelling;
d. voor kosten van inkomensvervangende betalingen of uitkeringen aan deelnemers, niet zijnde loonbetalingen;
e. voor de loonkosten verbonden aan werkervaringsplaatsen en dienstbetrekkingen welke zijn aangegaan of bekostigd in het kader van de Wet werk en bijstand;
f. voor de loonkosten van een persoon die in het kader van de Wet sociale werkvoorziening een dienstverband met de gemeente dan wel met een reguliere werkgever heeft;
g. voor verletkosten.
2. A+O Metalektro heeft een aanvraag ingediend voor subsidie op grond van de Regeling voor het project 'Rollecate 2008'.
Bij besluit van 11 december 2008 heeft de staatssecretaris aan A+O Metalektro ten behoeve van het project subsidie verleend ten bedrage van maximaal € 431.592,00. Hierbij is vermeld dat op grond van artikel 7.3, derde lid, van de Regeling aan de subsidieverlening nadere voorwaarden worden verbonden zoals verwoord in de Handleiding Projectadministratie ESF 2007-2013. De subsidie voor het project is verleend in het kader van Actie D van de Regeling en heeft tot doel verbetering van de arbeidsmarktpositie van werkenden in de metaal en elektrotechnische sector zonder startkwalificatie.
Bij het na bezwaar gehandhaafde besluit van 8 januari 2014 heeft de staatssecretaris de verleende subsidie lager vastgesteld, omdat hij de door A+O Metalektro opgevoerde bruto loonkosten van de deelnemers aan het project niet subsidiabel heeft geacht.
3. A+O Metalektro betoogt dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar artikel 14, aanhef en onder f, van de Regeling (herzien) (lees: artikel 3.6, aanhef en onder g, van de Regeling) en de Handleiding Projectadministratie Europees Sociaal Fonds 2007-2013, versie 22 maart 2007, (hierna: de HPA) heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de brutoloonkosten van de deelnemers aan het project niet subsidiabel zijn. A+O Metalektro voert daartoe in de eerste plaats aan dat de bruto loonkosten van de deelnemers geen verletkosten zijn die op grond van artikel 3.6, aanhef en onder g, van de Regeling niet voor subsidiëring in aanmerking komen. Daarbij is volgens A+O Metalektro van belang dat, anders dan waar de rechtbank van lijkt uit te gaan, het project ziet op het opleiden binnen het bedrijf en niet op het volgen van opleidingen aan een Regionaal opleidingscentrum (ROC), zodat geen sprake is van verlet voor het volgen van opleidingen. A+O Metalektro voert verder aan dat de in de HPA opgenomen opsomming van subsidiabele kosten in het kader van Actie D niet limitatief is, zodat er voldoende aanleiding is om aan te nemen dat de bruto loonkosten van de deelnemers toch subsidiabel zijn.
3.1. Het project Rollecate 2008 betreft het opleiden van schoolverlaters zonder startkwalificatie. De deelnemers aan dit project volgen een zogeheten beroepsbegeleidende leerweg (BBL) die per week gemiddeld bestaat uit één dag theorie, twee dagen praktijkonderwijs en twee dagen stage. Ter zitting heeft A+O Metalektro nader toegelicht dat deze drie onderdelen bij elkaar de projectactiviteiten vormen waarvoor subsidie is aangevraagd en dat aan de deelnemers gedurende de deelname aan deze projectactiviteiten loon wordt betaald. Het geschil heeft betrekking op de vraag of deze loonkosten voor subsidie in aanmerking komen.
3.2. In de HPA is een tabel opgenomen waarin de subsidiabele kosten per Actie zijn vermeld. Ten aanzien van Actie D, in welk kader de hier aan de orde zijnde subsidie is verleend, is in de tabel vermeld dat de kosten van opleidingen subsidiabel zijn. Per kostensoort is een nadere beschrijving gegeven. In de deelparagraaf over de kosten voor opleidingen is vermeld dat het wettelijk vastgestelde cursusgeld, het inschrijf- en examengeld, het boekengeld en de instructiekosten voor praktijkbegeleiders/leermeesters subsidiabel zijn. A+O Metalektro kan niet worden gevolgd in haar betoog dat dat deze opsomming niet limitatief is. De omstandigheid dat in de paragraaf over de kosten voor opleidingen niet expliciet is vermeld dat de opsomming van de subsidiabele kosten limitatief is doet er niet aan af dat uit de formulering van de paragraaf niet kan worden afgeleid dat ook andere dan de daar genoemde kosten subsidiabel zijn. Dat ten aanzien van andere kostensoorten, zoals de exploitatiekosten, geen sprake is van een limitatieve opsomming, maakt evenmin dat ook voor de kosten voor opleidingen geldt dat de opsomming niet limitatief is. In de paragraaf over de exploitatiekosten is immers vermeld dat in ieder geval de daar genoemde kosten subsidiabel zijn, zodat expliciet tot uitdrukking is gebracht dat die opsomming, anders dan opsomming van de kosten voor opleidingen, niet limitatief is. Evenmin kan A+O Metalektro worden gevolgd in het betoog dat de opsomming van de subsidiabele kosten voor opleidingen slechts geldt voor projecten waarbij de deelnemers worden opgeleid binnen de productieomgeving (traject 1), en niet voor projecten zoals Rollecate 2008, waarbij de deelnemers worden opgeleid buiten de productieomgeving (traject 2). De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat dit onderscheid in de HPA niet wordt gemaakt. Uit de HPA volgt uitsluitend dat het moet gaan om kosten voor opleidingen die zijn gevolgd aan een ROC. Gelet op de ter zitting door A+O Metalektro gegeven toelichting, is niet in geschil dat dit het geval is, nu de opleidingen in het kader van het project Rollecate 2008 worden gevolgd onder auspiciën van een ROC. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat uit de HPA niet volgt dat de bruto loonkosten van de deelnemers aan het project voor subsidie in aanmerking komen. De rechtbank heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat ook uit het gegeven dat in de HPA uitdrukkelijk is vermeld dat de loonkosten van (intern) instructie- en overheadpersoneel onder voorwaarden wel kunnen worden gesubsidieerd, kan worden afgeleid dat, nu de bruto loonkosten van de deelnemers aan het project niet uitdrukkelijk als subsidiabele kosten zijn aangemerkt, die kosten niet voor subsidie in aanmerking komen.
3.3. Ten aanzien van het betoog van A+O Metalektro dat de bruto loonkosten van de deelnemers geen verletkosten zijn in de zin van artikel 3.6, aanhef en onder g, van de Regeling, overweegt de Afdeling als volgt. Ter zitting heeft A+O Metalektro toegelicht dat de deelnemers zich gedurende de projectactiviteiten buiten de productieomgeving bevinden. Dit betekent dat zij gedurende de deelname aan het project worden geschoold en niet inzetbaar zijn voor arbeid. Zij dragen dan ook niet bij aan de productie van het bedrijf waarbinnen zij worden opgeleid, aldus A+O Metalektro. Gelet hierop volgt de Afdeling het oordeel van de rechtbank dat, nu de deelnemers niet inzetbaar zijn voor arbeid, de staatssecretaris hun loonkosten op goede gronden als verletkosten in de zin van artikel 3.6, aanhef en onder g, van de Regeling heeft aangemerkt, die ingevolge die bepaling niet voor subsidiëring in aanmerking komen. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat, hoewel in de HPA die in dit geval van toepassing is geen definitie van verletkosten is opgenomen, deze kosten in de HPA, versie december 2005, zijn gedefinieerd als brutoloonkosten van de deelnemers aan projecten voor werkenden. Deze definitie was A+O Metalektro bekend, althans had haar bekend moeten zijn, nu zij, naar eigen zeggen, al sinds 2000 subsidies heeft aangevraagd bij de staatssecretaris voor projecten voor werkenden, waarop de HPA, versie december 2005 van toepassing was.
3.4. Het betoog faalt.
4. A+O Metalektro betoogt dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat de staatssecretaris in strijd met de rechtszekerheid heeft gehandeld door achteraf de HPA zo uit te leggen dat daaruit volgt dat de loonkosten van de deelnemers niet voor subsidiëring in aanmerking komen. Ten tijde van de aanvraag en de subsidieverlening was volgens A+O Metalektro niet duidelijk dat deze kosten niet subsidiabel waren. Zij voert in dit verband, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2010 in zaak nr. 201001650/1/H2 aan dat de staatssecretaris de niet-subsidiabele kosten had moeten benoemen bij de subsidieverlening, zoals dat ook gebeurt bij andere Europese subsidies.
4.1. In het verleningsbesluit van 11 december 2008, is vermeld dat aan de subsidieverlening nadere voorwaarden worden verbonden zoals verwoord in de HPA. Uit hetgeen is overwogen in 3.2 volgt uit de HPA dat de bruto loonkosten van de deelnemers niet subsidiabel zijn. Gelet hierop had het voor A+O Metalektro reeds ten tijde van de subsidieverlening duidelijk moeten zijn dat deze kosten niet subsidiabel waren.
Het beroep op de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2010 kan A+O Metalektro niet baten, reeds omdat de thans aan de orde zijnde zaak verschilt van de zaak die heeft geleid tot deze uitspraak. In die zaak achtte de Afdeling het niet geoorloofd dat bij de subsidievaststelling alsnog bepaalde niet eerder genoemde kostenposten buiten beschouwing werden gelaten. Die situatie doet zich hier niet voor, nu de bruto loonkosten van de deelnemers aan het project niet kenbaar waren vermeld in de aanvraag. Ook overigens bestaat geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris de niet-subsidiabele kosten had moeten benoemen bij de subsidieverlening.
Het betoog faalt.
5. A+O Metalektro betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij er op grond van de door haar ingediende aanvraag niet op mocht vertrouwen dat de loonkosten van de deelnemers wel gesubsidieerd zouden worden. A+O Metalektro voert in dit verband aan dat uit de HPA, versie december 2005, waarnaar de staatssecretaris heeft verwezen ter onderbouwing van zijn standpunt dat de loonkosten van de deelnemers als verletkosten moeten worden aangemerkt, volgt dat de loonkosten van de deelnemers voor subsidiëring in aanmerking komen. Verder voert A+O Metalektro aan dat het niet mogelijk was om op het aanvraagformulier of in de bijlagen aan te geven hoe het opgevoerde uurbedrag was opgebouwd, zodat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris uit de aanvraag niet heeft hoeven afleiden dat subsidie werd aangevraagd voor de loonkosten van de deelnemers en daar bij de subsidieverlening rekening mee had moeten houden. Tot slot voert A+O Metalektro aan dat de staatssecretaris er al in 2009 mee bekend was dat zij loonkosten van deelnemers als projectkosten had opgevoerd, maar desondanks heeft nagelaten het verleningsbesluit aan te passen en pas in 2014 de subsidie lager heeft vastgesteld.
5.1. De stelling van A+O Metalektro dat het door de staatssecretaris ter beschikking gestelde aanvraagformulier niet de mogelijkheid biedt om de opgevoerde projectkosten te specificeren is op zich juist. Naar het oordeel van de Afdeling laat dit evenwel onverlet dat zij dit wel had kunnen doen in de bij de aanvraag overgelegde bijlage AO/IC. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat A+O Metalektro in de bijlage AO/IC wel heeft vermeld dat de loonkosten van begeleiders en docenten zullen worden opgevoerd. Gelet daarop kan A+O Metalektro dan ook niet worden gevolgd in haar betoog dat, nu in de bijlage AO/IC de opzet van de administratie wordt beschreven en het niet gaat om een toelichting op de begroting, haar, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet kan worden verweten dat zij niet heeft vermeld dat zij de loonkosten van de deelnemers zal opvoeren. Bij de aanvraag heeft A+O Metalektro voorts een document overgelegd waarin de kosten van directe activiteiten zijn vermeld. Bij de activiteit scholing is een uurtarief van € 28,50 vermeld. Dit bedrag is evenwel niet uitgesplitst. Uit het vorenstaande volgt dat de staatssecretaris uit het aanvraagformulier en de bij de aanvraag overgelegde bijlagen niet heeft hoeven afleiden dat A+O Metalektro de loonkosten van de deelnemers aan het project zou opvoeren en daar derhalve bij de subsidieverlening geen rekening mee heeft hoeven houden. Dit betekent dan ook dat geen grond bestaat voor het oordeel dat met het verleningsbesluit het vertrouwen is gewekt dat deze kosten subsidiabel zijn.
Dat in de HPA, versie december 2005, is vermeld dat de bruto loonkosten van de deelnemers ook wel verletkosten worden genoemd en dat deze kosten voor subsidie in aanmerking komen, vormt evenmin grond voor het oordeel dat A+O Metalektro er op mocht vertrouwen dat de loonkosten van de deelnemers subsidiabel waren. Daartoe overweegt de Afdeling dat, naar tussen partijen niet in geschil is, op de onderhavige subsidieaanvraag de HPA, versie maart 2007 van toepassing is en daarin uitdrukkelijk is vermeld dat verletkosten niet subsidiabel zijn.
Tot slot overweegt de Afdeling dat de omstandigheid dat de staatssecretaris er al in 2009 mee bekend was dat A+O Metalektro loonkosten van deelnemers als projectkosten had opgevoerd geen grond vormt voor het oordeel dat het vertrouwen is gewekt dat deze kosten subsidiabel zijn. Daartoe wordt overwogen dat in 2009 een controle van het project heeft plaatsgevonden. In het op 19 mei 2009 daarvan uitgebrachte verslag heeft de staatssecretaris, naar door A+O Metalektro niet wordt bestreden, meegedeeld dat de verletkosten niet subsidiabel zijn. Gelet hierop en op hetgeen is overwogen in 3.3, had A+O Metalektro kunnen weten dat de loonkosten van de deelnemers niet subsidiabel waren.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, griffier.
w.g. Slump w.g. Wieland
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2015
502.