ECLI:NL:RVS:2015:2162
Raad van State — Uitspraak 


201409060/1/A2.
Datum uitspraak: 8 juli 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 september 2014 in zaak nr. 13/3931 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg.
Procesverloop
Bij besluit van 11 oktober 2013 heeft het college een aanvraag van [appellante] om een reiskostenvergoeding voor haar zoon naar een school voor technisch secundair onderwijs in België afgewezen.
Bij besluit van 18 november 2013 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 september 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juni 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. V.A.C.M. Vonk, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Lardinois en S. Spoelstra, beiden werkzaam bij de provincie Limburg, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de Nadere subsidieregels Reiskostenvergoeding minderjarige mbo-scholieren 2013-2015 (hierna: de Regeling) geldt voor scholieren die in België onderwijs volgen om in aanmerking te komen voor een reiskostenvergoeding het volgende:
a. de scholier volgt voltijdsonderwijs binnen de richting Beroepssecundair Onderwijs (BSO) of Buitengewoon Secundair Onderwijs (BUSO). Binnen het BUSO volgt de scholier opleidingsvorm 3.
b. de scholier volgt derdegraadsonderwijs, te weten de kwalificatiefase. Dit betekent leerjaar 5 en 6 voor het BSO en leerjaar 4 en 5 van het BUSO.
Ingevolge artikel 7 geldt als weigeringsgrond dat niet wordt voldaan aan de criteria zoals opgenomen in artikel 4.
2. Het college heeft aan het besluit van 18 november 2013 ten grondslag gelegd dat de scholier Technisch Secundair Onderwijs volgt en derhalve niet voldoet aan artikel 4, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Regeling, zodat de aanvraag moet worden afgewezen.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank haar beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat zij beroep heeft ingesteld tegen een algemeen verbindend voorschrift waartegen ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geen beroep openstaat.
3.1. Ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift.
[appellante] heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 18 november 2013 en niet tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift, als bedoeld in artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Dat de gronden van dat beroep zijn gericht tegen de regeling die aan dat besluit ten grondslag ligt, maakt dat niet anders. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kan in het kader van het voorliggende beroep tegen het bestreden besluit bij wege van exceptieve toetsing de regeling waarop dit besluit is gebaseerd door de rechter worden getoetst; vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2005 in (onder meer) zaak nr. 200409626/1.
Het betoog slaagt.
4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit van 18 november 2013 beoordelen.
5. [appellante] betoogt dat de Regeling, die ten grondslag ligt aan de afwijzing van haar verzoek om een reiskostenvergoeding, onrechtmatig is, nu zij niet steunt op enige wettelijke grondslag en door aan jongeren in Limburg deze subsidie toe te kennen, die jongeren bevoordeelt ten opzichte van jongeren die niet in Limburg wonen en deze subsidie niet kunnen krijgen, zodat deze regeling tevens in strijd is met het beginsel van gelijke behandeling.
5.1. Ingevolge artikel 124, eerste lid, van de Grondwet en artikel 105, eerste lid, van de Provinciewet wordt voor provincies de bevoegdheid tot regeling en bestuur inzake hun huishouding aan het provinciebestuur overgelaten. Ingevolge artikel 143, eerste lid, van de Provinciewet worden provinciale verordeningen door provinciale staten vastgesteld.
Gelet op deze bepalingen heeft het provinciebestuur de vrijheid eigen regelingen te maken ter zake van zijn huishouding, dat wil zeggen dat het naar eigen inzicht beleid mag voeren. Dat is anders indien er op dat beleidsterrein reeds een uitputtende wettelijke regeling bestaat. Voor wat betreft een vervoersvergoeding voor scholieren op het middelbaar beroepsonderwijs bestaat een dergelijke wettelijke regeling niet.
Dat in andere provincies scholieren op het mbo geen reiskostenvergoeding krijgen, zoals [appellante] stelt, is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het provinciebestuur van Limburg mag eigen beleidsafwegingen en regelingen maken die gelden voor de burgers die in zijn provincie wonen.
6. [appellante] betoogt voorts dat de criteria in artikel 4 van de Regeling leiden tot rechtsongelijkheid en willekeur, omdat een reiskostenvergoeding wordt verstrekt aan jongeren van 16 en 17 jaar die in België een mbo-opleiding volgen, maar alleen wanneer ze binnen de opleiding een richting volgen die het meest overeenkomt met mbo-opleidingen die in Nederland worden gegeven. Het zou evenwel niet mogen uitmaken welke richting jongeren binnen de mbo-opleiding in België volgen, omdat deze opleidingen geheel anders van opzet zijn en de regeling geen eisen stelt aan de vakken die gevolgd mogen worden.
6.1. De Regeling is een algemeen verbindend voorschrift. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer bij uitspraak van 30 oktober 2013 in zaak nr. 201208931/1/A3 kan aan een dergelijk voorschrift verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift of met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag - in dit geval de provinciale staten van Limburg - om alle verschillende belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van een algemeen verbindend voorschrift tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft bij de toetsing daarvan niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten (vergelijk ook het arrest van de Hoge Raad van 16 mei 1986; NJ 1987, 251).
6.2. Namens het college is ter zitting nader toegelicht dat de Regeling beoogt scholieren die in België een met het mbo vergelijkbare opleiding bezoeken een reiskostenvergoeding te geven. Volgens het college is de door de zoon van [appellante] gevolgde opleiding Technisch Secundair Onderwijs (TSO) een opleiding die voor wat betreft de relevante leerjaren 5 en 6 meer te vergelijken is met het hoger beroepsonderwijs. Dat deze opleiding door hetzelfde instituut wordt verzorgd als de opleidingen BSO en BUSO, doet daaraan niet af, aldus het college.
6.3. Het in de Regeling gemaakte onderscheid is ingegeven door de wens van het provinciebestuur een reiskostenvergoeding te verschaffen aan mbo-scholieren en aan scholieren die in België een vergelijkbare opleiding volgen. Dit onderscheid tussen scholieren die een op het mbo gelijkende opleiding volgen en andere scholieren is niet in strijd met een hoger wettelijk voorschrift en evenmin met enig algemeen rechtsbeginsel. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat de Regeling de voormelde, terughoudende exceptieve toets niet kan doorstaan.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 30 september 2014 in zaak nr. 13/3931;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, griffier.
w.g. Borman w.g. Poot
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2015
362.