ECLI:NL:RBOBR:2013:6445
Rechtbank OBR — Uitspraak 


RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 13/420, SHE 13/424, SHE 13/427 en SHE 13/438
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 november 2013 in de zaken tussen
Mico Sport B.V., te Roggel,
Topfit Maastricht B.V., te Maastricht,
Sportcentrum Helden B.V., te Panningen,
Bodyfit Bunde B.V., te Bunde.
(hierna gezamenlijk eiseressen, gemachtigde: mr. D.W. Bosselaar),
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder
(gemachtigde: drs. E. de Graaff en mr. M.J.M. Breij).
Procesverloop
Bij besluiten van 24 mei 2012 respectievelijk 30 mei 2012 (de primaire besluiten) heeft verweerder de aanvragen van eiseressen om subsidie op grond van artikel 2.8, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder a, b en c van de Subsidieregeling operationeel programma Zuid-Nederland (de Subsidieregeling) voor het project ‘Invoering zelfsturende flexteams in de fitnessbranche’ afgewezen.
Bij besluiten van 14 december 2012 respectievelijk 18 december 2012 - verzonden op 17 december 2012 respectievelijk 19 december 2012 - (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben afzonderlijk beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. Het beroep van Mico Sport B.V. is geregistreerd onder zaaknummer SHE 13/420, het beroep van Topfit Maastricht B.V. is geregistreerd onder zaaknummer SHE 13/424, het beroep van Sportcentrum Helden is geregistreerd onder zaaknummer SHE 13/427 en het beroep van Bodyfit Bunde B.V. is geregistreerd onder zaaknummer SHE 13/438.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 oktober 2013, waar alle vier de beroepen gevoegd en gelijktijdig zijn behandeld. Namens eiseressen zijn verschenen           [persoon 1] en [persoon 2], vergezeld van de gemachtigde van eiseressen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.
De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
2.
Eiseressen hebben allemaal een onderneming in de fitnessbranche.
3.
Eiseressen hebben allen op 30 december 2011 bij verweerder subsidie aangevraagd voor het project ‘Invoering zelfsturende flexteams in de fitnessbranche’. Mico Sport, Topfit Maastricht en Sportcentrum Helden hebben inhoudelijk identiek dezelfde aanvraag ingediend. De aanvraag van Sportcentrum Bunde komt in grote mate overeen met de aanvraag van de overige eiseressen.
4.
Eiseressen hebben het project als volgt omschreven:
“Het projectplan is erop gericht een nieuwe organisatiestructuur in te voeren voor bedrijven in de fitness en wellness branche. Vastgesteld is dat de huidige structuur niet (meer) een optimale fit heeft met de huidige vereisten. Daarnaast zal door de strategische wijzigingen die FC’s moeten maken de aard en de inhoud van de werkzaamheden en de daarbij behorende verantwoordelijkheden van de medewerkers moeten wijzigen. Deze Business Process Re-engineering of deze transitie van de huidige organisatie structuur zal moeten zorgen voor overleving en zelfs groei in de fitnessbranche.
De nieuwe organisatiestructuur die met het project wordt nagestreefd is erop gericht een continue kwaliteit te garanderen door het ontwikkelen en invoeren van autonome, en/of zelf initiërende flexteams waarbij zowel aan de behoefte van de medewerkers (ontwikkelingsmogelijkheden), de klanten (bereiken doelen) én de werkgever (concurrentiepositie) wordt voldaan.
De teams worden geleid door een Senior welke alle facetten van de bedrijfsvoering alsmede inhoudelijk de producten en diensten beheerst en coördineert. Werkdagen worden gesplitst in twee diensten welke beiden door een Senior worden aangestuurd. Deze vorm van gerichte en strategisch onderbouwde job rotation zorgt voor een beter inzicht in de werkprocessen en daardoor in een efficiëntere afstemming van de werkprocessen.
Tevens zal d.m.v. job carving de werkzaamheden range van elke medewerker worden ontrafeld en strategisch worden geherpositioneerd, waardoor de werkzaamheden beter aansluiten op de bestaande capaciteiten en ontwikkelingsmogelijkheden van de werknemerspopulatie.”
5.
Het wettelijk kader luidt – voor zover van belang – als volgt.
6.
Ingevolge artikel 2.3., eerste lid, onder d, van de Subsidieregeling kan subsidie worden verleend voor advies ter bevordering van sociale innovatie bij MKB-ondernemingen gevestigd binnen Zuid-Nederland.
7.
In artikel 2.8 van de Subsidieregeling is neergelegd aan welke eisen moet zijn voldaan om in aanmerking te komen voor subsidie. Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder b, van dit artikel moet het sociale innovatieadvies gericht zijn op het stimuleren van sociale innovatie. Onder sociale innovatie wordt gelet op het bepaalde in artikel 2.1., onder l, van de Subsidieregeling verstaan innovatie gericht op vernieuwing van de bedrijfsorganisatie.
8.
Ingevolge artikel 2.8, tweede lid, van de Subsidieregeling moeten subsidieaanvragers om in aanmerking te komen voor subsidie als bedoeld in artikel 2.3, onder d, voldoen aan ten minste een van de volgende vereisten:
Het sociale innovatieadvies is gericht op de organisatie van de werkprocessen en flexibilisering;
Het sociale innovatieadvies is gericht op talentontplooiing, employability en loopbaanbeleid;
Het sociale innovatieadvies is gericht op participerende aansturing.
9.
Op 22 februari 2012 heeft verweerder de aanvragen in behandeling genomen en deze ter toetsing aan de eisen van de Subsidieregeling voorgelegd aan de Klankbordgroep. Deze heeft een negatief advies afgegeven, waarin is geoordeeld dat de aanvragen niet passen binnen het sociale innovatieadvies. Samengevat weergegeven geldt dit - per aanvraag - volgens de Klankbordgroep om de volgende redenen:
“De aanvraag is niet bottom up en is top down ingestoken. Er is onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de implementatie van het traject duurzaam is. De structuur die naar aanleiding van het project ontstaat wordt immers opgelegd. Er is onvoldoende vertrouwen dat er voldoende draagvlak en betrokkenheid is bij de medewerkers om het traject succesvol te borgen. Daarnaast is geen sprake van zelfsturende teams.”
10.
Verweerder heeft de aanvragen onder verwijzing naar het advies van de Klankbordgroep afgewezen. Naar aanleiding van de bezwaren van eiseressen heeft op 1 oktober 2012 een hoorzitting plaatsgevonden. Vervolgens heeft de Hoor- en Adviescommissie een advies afgegeven. Op 18 december 2012 heeft verweerder beslist op de door eiseressen ingestelde bezwaren en het primaire besluit tot afwijzing van de subsidieaanvragen, met een uitgebreidere en verbeterde motivering, gehandhaafd.
11.
In de bestreden besluiten heeft verweerder zich - samengevat - op het standpunt gesteld dat de subsidieaanvragen niet voldoen aan de subsidievereisten voor sociale innovatieadviezen zoals opgenomen in artikel 2.8. van de Subsidieregeling. De sociale innovatieadviezen zijn niet gericht op (één van) de pijlers van artikel 2.8, tweede lid, van de Subsidieregeling. De projecten richten zich vooral op flexibilisering van personeel door het creëren van allround medewerkers, zonder dat de employability van medewerkers omhoog gaat. Daarnaast ontbreekt volgens verweerder in de subsidieaanvragen informatie over personeel-, loopbaanbeleid en een beschrijving van de actieve rol die de medewerker heeft in het vergroten van zijn of haar eigen duurzame inzetbaarheid. Verder is volgens verweerder geen sprake van zelfsturende teams omdat de aansturing volledig komt te liggen bij de seniors die de functie “bedrijfsleider” vervullen. Er wordt in de subsidieaanvragen nauwelijks aandacht besteed aan het overdragen van taken en verantwoordelijkheden. De borging van de projecten is zwak door gebrek aan betrokkenheid en er heerst onduidelijkheid over de invloed van herstructurering op taak- en verantwoordelijkheids-verdeling binnen de organisatie, aldus verweerder.
12.
Eiseressen betwisten dat geen sprake is van sociale innovatie. Eiseressen hebben in beroep allereerst de juistheid van de rapportage van de Klankbordgroep betwist. Volgens eiseressen heeft de Klankbordgroep het begrip sociale innovatie niet op de juiste wijze gehanteerd en geïnterpreteerd. Bovendien zijn de subsidieaanvragen op onjuiste wijze aan de geldende criteria getoetst. Ter onderbouwing van hun standpunt hebben eiseressen een door Trias opgestelde deskundigenrapportage overgelegd. Trias komt in haar rapportage samengevat tot de conclusie dat de projecten waarvoor eiseressen subsidie hebben aangevraagd wel degelijk als sociaal innovatief te kwalificeren zijn en dat deze voldoen aan de criteria van sociale innovatie, zoals neergelegd in de Subsidieregeling. Daarnaast hebben eiseressen ter onderbouwing van hun standpunt nog overgelegd een brief van 3 april 2013 van het Lectoraat Innovatief Ondernemen, Zuyd Hogeschool en een brief van mei 2013 van Pro Active Advies B.V. Expert in Werk en Gezondheid. Beide brieven onderschrijven de conclusies van Trias.
Eiseressen hebben zich verder - kort weergegeven - op het standpunt gesteld dat het advies van de Klankbordgroep onvoldoende recht doet aan de feiten en dat het op een ondeugdelijke wijze tot stand is gekomen.
13.
Verweerder heeft naar aanleiding van het deskundigenrapport een (aanvullende) reactie gevraagd van de Klankbordgroep. Zowel uit de reactie van de Klankbordgroep als uit het deskundigenrapport van Trias blijkt volgens verweerder dat het begrip sociale innovatie een duidelijke definitie ontbeert. Er zijn van dit begrip veel definities in omloop, die buitengewoon ruim en divers zijn en die veel ruimte geven voor een ‘eigen’ invulling en interpretatie. De Klankbordgroep heeft het begrip - evenals Trias - op eigen wijze ingevuld. De Klankbordgroep wijst op het tweezijdig belang van sociale innovatie. Zowel werkgevers als werknemers moeten voordeel hebben bij de innovatie. De mate van medezeggenschap van medewerkers over het proces van organisatieverandering bepaalt volgens de Klankbordgroep in belangrijke mate de kans op succes van het project. De Klankbordgroep heeft zich bij alle aanvragen afgevraagd of sprake is van betrokkenheid van de medewerkers bij de doorvoering van de organisatieverandering. De eigen invulling van het begrip sociale innovatie heeft de leidraad gevormd voor de advisering. Voor de Klankbordgroep is in haar overwegingen van doorslaggevend belang geweest, dat er geen balans is in belangen van organisatie en medewerker en dat niet wordt voldaan aan de wezenlijke criteria voor sociale innovatie. In de voorstellen zitten volgens de Klankbordgroep onmiskenbaar sympathieke elementen zoals taakverbreding en werk creëren voor (bijvoorbeeld) Wajongers. Echter de gehele benaderingswijze is sterk top down. Dat geldt voor de wijze van invoering, en ook voor de beoogde structuur. In die beoogde structuur wordt de hiërarchie eerder benadrukt dan verminderd. De flexibilisering is eenzijdig in het voordeel van de werkgever. Die kan de medewerker inzetten waar en wanneer hem dat het beste uitkomt. Uit de stukken blijkt niet dat de medewerker hierover enige zeggenschap heeft. Door de afwezigheid van (mede)zeggenschap van medewerkers is er onvoldoende vertrouwen in draagvlak en borging. Deze overwegingen hebben er voor de Klankbordgroep toe geleid, dat de subsidieaanvragen zijn afgewezen.
14.
Trias heeft de aanvragen getoetst aan de aspecten van sociale innovatie in het onderwijs zoals uitgewerkt in het onderzoeksrapport van COAP. Volgens verweerder wordt de onderwijscontext sterk bepaald door het feit dat sprake is van een professionele organisatie. Het primaire proces wordt daar uitgevoerd door hoog opgeleide professionals met een hoge mate van autonomie. Dit in tegenstelling tot de fitnessbranche, waar sprake is van een lager opleidingsniveau en een geringere mate van autonomie, dan wel regelcapaciteit van de medewerkers. Verweerder is dan ook van mening dat de in het onderzoeksrapport uitgewerkte voorwaarden om te kunnen spreken van sociale innovatie in het onderwijs niet van toepassing zijn op de onderhavige bedrijven, waar sprake is van een heel ander vertrekpunt. Verder valt volgens verweerder op dat in het onderzoeksrapport het tweezijdig belang duidelijk terugkomt. De door de Klankbordgroep gegeven invulling van het begrip sociale innovatie is daarmee niet onbegrijpelijk, aldus verweerder.
15.
Verder heeft verweerder zich nog op het standpunt gesteld dat de wijze van totstandkoming van het advies niet ondeugdelijk is en dat de wijze van beoordelen door de Klankbordgroep consistent is en controleerbaar is toegepast op alle aanvragen. Voorts heeft de Klankbordgroep in haar manier van beoordelen, mede door het stellen van aanvullende vragen, voldoende inzicht gegeven in de wijze waarop aanvragen worden beoordeeld. De adviezen van de Klankbordgroep worden uitgebracht bij meerderheid van stemmen, zijn controleerbaar en vormen volgens verweerder voldoende basis voor de besluitvorming.
16.
De rechtbank overweegt als volgt.
17.
De rechtbank stelt voorop dat verweerder bij het toekennen van subsidie op grond van de Subsidieregeling en de invulling van de daarin neergelegde vereisten beleidsvrijheid toekomt. Verder heeft verweerder beoordelingsvrijheid bij de waardering van de aanvragen. Het bestreden besluit moet om die reden terughoudend door de rechtbank worden getoetst. Dat wil zeggen dat de rechtbank zich moet beperken tot de vraag of verweerder in redelijkheid tot het besluit om de subsidieaanvragen af te wijzen heeft kunnen komen en of dat besluit in strijd is met de wet of een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Hierbij dient de rechter mede de zorgvuldigheid van de gevolgde selectieprocedure en de inzichtelijkheid en toereikendheid van de aan het besluit ten grondslag gelegde motivering in zijn oordeel te betrekken.
18.
Eiseressen hebben - kort weergegeven - aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit niet heeft voldaan aan de motiveringsplicht, aangezien het advies van de Klankbordgroep onvoldoende onderbouwd en onzorgvuldig tot stand zou zijn gekomen.
19.
De rechtbank overweegt dat in de Subsidieregeling is opgenomen dat subsidieaanvragen voor sociale innovatieadviezen worden voorgelegd aan de Klankbordgroep. Onder verwijzing naar de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 17 september 2013, zaaknummer SHE 13/37, stelt de rechtbank ook hier voorop dat de Klankbordgroep deskundig is op het gebied van sociale innovatie en de Subsidieregeling. De leden van de Klankbordgroep adviseren zonder vooringenomenheid of persoonlijk belang. Naar het oordeel van de rechtbank is noch uit de gedingstukken, noch uit hetgeen eiseressen hebben aangevoerd gebleken dat het advies op onzorgvuldige of ondeugdelijke wijze tot stand is gekomen. Hoewel Trias in haar deskundigenrapport tot een andere conclusie komt dan de Klankbordgroep ziet de rechtbank daarin geen grond voor het oordeel dat de uitleg van verweerder met betrekking tot het begrip sociale innovatie onjuist is. De rechtbank acht daarbij van belang dat - ook uit het deskundigenrapport van Trias kan worden afgeleid dat - het begrip sociale innovatie voor meerdere invullingen en interpretaties vatbaar is en dat de wijze waarop het begrip door de Klankbordgroep is ingevuld niet onbegrijpelijk is. De tekst noch de toelichting van de Subsidieregeling brengt met zich dat aansluiting moet worden gezocht bij de uitleg die Trias geeft aan het begrip sociale innovatie. De Klankbordgroep heeft voldoende inzicht gegeven in de wijze waarop de aanvragen worden beoordeeld. Verder heeft verweerder in zijn verweerschrift voor de Hoor- en Adviescommissie tijdens de bezwaarfase duidelijk uiteengezet waarom het sociale innovatieadvies naar het oordeel van de Klankbordgroep onvoldoende is gericht op (a) de organisatie van de werkprocessen en flexibilisering, (b) talentontplooiing, employability en loopbaanbeleid of (c) participerende aansturing. De inhoudelijke overwegingen hierover heeft verweerder ook opgenomen in het bestreden besluit.
20.
Eiseressen hebben zich verder - kort weergegeven - op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit in strijd is met diverse algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het gelijkheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het verbod van willekeur. Verweerder heeft aan Welnesscentre Anco te Horst (hierna: Anco) wel subsidie verleend en aan eiseressen niet, terwijl de aanvraag van Anco vrijwel identiek is aan die van eiseressen. Nu sprake is van een onjuiste afweging van belangen is het evenredigheidsbeginsel geschonden en is de beslissing op bezwaar ook in strijd met het willekeurverbod.
21.
Verweerder heeft in het verweerschrift in reactie hierop aangegeven dat de nadere onderbouwing in een e-mail van de directeur van Anco van 21 juni 2012 doorslaggevend was voor een aantal leden van de Klankbordgroep. Uit die e-mail bleek volgens verweerder duidelijk dat het werknemersbelang gediend werd en de vernieuwing van de bedrijfsorganisatie in samenspraak met de medewerkers zou worden gerealiseerd. In de e-mail staat:
“Tijdens de implementatie van het project worden de betrokken medewerkers nauwlettend betrokken en maken deel uit van het veranderingsproces. De input van de werknemers (zowel de toekomstige flexwerkers als de seniors) bepaalt o.a. mede de exacte uiteindelijke structuur, de werkprocedures en de dagdagelijkse doelen en prestatie-indicatoren”
. Een dergelijke nadere argumentatie is door eiseressen niet gegeven. Volgens verweerder is in de bestreden besluiten en in de nadere toelichting door de Klankbordgroep voldoende gemotiveerd aangegeven dat er een rechtens relevant verschil is tussen de aanvraag van Anco en die van eiseressen. Verder heeft de Hoor- en Adviescommissie in de bezwaarfase al bevestigd dat de gevolgde procedure en de totstandkoming van de adviezen van de Klankbordgroep niet onzorgvuldig is geweest. In de bestreden besluiten is duidelijk aangegeven wat het advies van de Klankbordgroep inhield en op basis van welke overwegingen de uiteindelijke besluiten zijn genomen. Het feit dat de belangenafweging in het geval van Anco gunstiger uitpakte was een direct gevolg van de in de e-mail gegeven nadere onderbouwing van de subsidieaanvraag. Er heeft een zorgvuldige belangenafweging plaatsgevonden en er is weloverwogen een besluit genomen, aldus verweerder.
22.
Eiseressen hebben naar aanleiding van deze reactie van verweerder en ter onderbouwing van hun standpunt dat wel sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur nog een offerte van 26 mei 2012 overgelegd van Thermae 2000, met als titel: “Betreft: offerte invoering zelfsturende flexteams bij Thermae 2000”. In die offerte is de volgende passage door eiseressen gearceerd:
“Tot slot, en wellicht wel het belangrijkste; tijdens de implementatie van het project worden de betrokken medewerkers nauwlettend betrokken en maken deel uit van het veranderingsproces. De input van de werknemers (zowel de toekomstige flexwerker als de seniors) bepaalt mede de exacte uiteindelijke structuur, de werkprocedures en de dagdagelijkse doelen en prestatieindicatoren”.
Ondanks dat Thermae 2000 de aanvraag op exact dezelfde wijze heeft onderbouwd als Anco heeft verweerder ook deze subsidieaanvraag afgewezen. Eiseressen zijn dan ook van mening dat de mail van de directeur  niet doorslaggevend kan zijn geweest.
23.
De rechtbank overweegt met betrekking tot het beroep van eiseressen op het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur dat de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft erkend dat er slechts nuanceverschillen bestaan tussen de aanvraag van Anco en die van Thermae 2000 en dat het wellicht beter was geweest ook geen subsidie aan Anco toe te kennen. De rechtbank is met de gemachtigde van verweerder van oordeel dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet zo ver kan strekken dat een bestuursorgaan in een eenmaal gemaakte fout zou moeten volharden. De rechtbank is verder van oordeel dat gelet op de advisering van de Klankbordgroep en de uitgebreide motivering tijdens de bezwaarfase en in de bestreden besluiten geen sprake is van een onjuiste belangenafweging en daarmee geen sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel. Naar het oordeel van de rechtbank heeft een voldoende belangenafweging plaatsgevonden op grond waarvan verweerder in redelijkheid tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. De rechtbank ziet gelet op het voorgaande evenmin grond voor het oordeel dat sprake zou zijn van willekeur. De beroepsgronden falen.
24.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder in redelijkheid het advies van de Klankbordgroep kunnen volgen en kunnen besluiten dat de aanvragen van eiseressen niet voldoen aan de vereisten van artikel 2.8, tweede lid, van de Subsidieregeling, zodat verweerder de aanvragen van eiseressen op die grond heeft kunnen afwijzen.
25.
De beroepen zijn ongegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.M. Tadic, als voorzitter, en mr. J.H.L.M. Snijders en            mr. S. Croes, leden, in aanwezigheid van mr. C.G.M. Kosman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 november 2013.
griffier											voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.