ECLI:NL:RVS:2015:2838
Raad van State — Uitspraak 


201306290/1/R4.
Datum uitspraak: 9 september 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] (hierna: tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), beiden wonend te Appingedam,
2. [appellant sub 2], wonend te Appingedam,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Appingedam,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2013 heeft het college hogere waarden als bedoeld in de artikelen 45 en 110a van de Wet geluidhinder (hierna: Wgh) vastgesteld voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting voor woningen aan De Groeve, het Eemskanaal NZ, de Kanaalweg en de Woldweg te Appingedam.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2014, waar het college, vertegenwoordigd door H. Wessels, is verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
Het college heeft nadere schriftelijke informatie ingebracht.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben een nader stuk ingebracht.
De Afdeling heeft de zaak op een tweede zitting behandeld op 17 maart 2015, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2], beiden vertegenwoordigd door mr. H.A. Wieringa, werkzaam bij SUR, en het college, vertegenwoordigd door H. Wessels, werkzaam bij de gemeente, en mr. J. Poelstra en ing. A.G. van Kempen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het bestreden besluit strekt tot vaststelling van hogere waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting in verband met de aanpassing van de geluidzone rondom het industrieterrein Woldweg in het kader van het bestemmingsplan "Stad Appingedam".
Voor het zuidelijke deel geldt dat hier mogelijkheden voor vestiging van inrichtingen als bedoeld in artikel 2.1, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht (zogenaamde "grote lawaaimakers") wenselijk wordt geacht. Vanwege de huidige ligging van de zonegrens, de wens voor uitbreidingmogelijkheden van bedrijven en de gewijzigde wetgeving dient de gehele zone te worden aangepast. Voor achttien woningen dient een hogere waarde te worden vastgesteld.
2. [appellant sub 1] en [appellant sub 2], die wonen aan [locatie 1] onderscheidenlijk [locatie 2], betogen dat het college in strijd met artikel 3:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft nagelaten het ontwerpbesluit voorafgaand aan de terinzagelegging toe te zenden aan de belanghebbenden voor wier woningen bij het bestreden besluit hogere waarden zijn vastgesteld. Dit gebrek kan volgens hen niet worden gepasseerd, nu slechts twee belanghebbenden een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren hebben gebracht, waaruit volgens hen blijkt dat belanghebbenden het ontwerp hebben gemist.
2.1. Het college stelt dat indien al zou moeten worden aangenomen dat, door toezending van het ontwerp achterwege te laten, in strijd is gehandeld met artikel 3:13 van de Awb, dit gebrek kan worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, nu [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hierdoor niet zijn benadeeld, aangezien zij tijdig een zienswijze naar voren hebben gebracht die in het besluit is afgewogen. Verder verzet het relativiteitsvereiste zich er volgens het college tegen dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zich op artikel 3:13 van de Awb beroepen ten aanzien van andere belanghebbenden dan henzelf. Tevens mist de stelling dat andere belanghebbenden het ontwerp hebben gemist en zijn benadeeld door het niet toezenden, bij gebreke van een nadere onderbouwing, feitelijke grondslag, aldus het college.
2.1.1. Ingevolge artikel 3:13, eerste lid, van de Awb zendt het bestuursorgaan, indien het besluit tot een of meer belanghebbenden zal zijn gericht, voorafgaand aan de terinzagelegging het ontwerp toe aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
Ingevolge artikel 6:22 kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten, indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Ingevolge artikel 8:69a vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
2.1.2. Het bestreden besluit strekt ter bescherming van de woningen van onder meer [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Gelet daarop zijn zij naar het oordeel van de Afdeling belanghebbenden aan wie het besluit mede is gericht. Het ontwerp van het besluit is dan ook ten onrechte niet aan hen toegezonden. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben zienswijzen naar voren gebracht en beroep ingesteld. Gelet daarop zijn zij niet benadeeld door het niet aan hen persoonlijk toezenden van het ontwerp. Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat mogelijk andere omwonenden zijn benadeeld overweegt de Afdeling het volgende. De bewoners van woningen die door het hogere waarden besluit zouden kunnen worden geraakt, zijn bij brief op de hoogte gesteld van de voorbereiding van het bestemmingsplan en de wijziging van de geluidzone, bij welke brief zij ook zijn uitgenodigd voor een informatieavond. Verder zijn de omwonenden bij brief op de hoogte gesteld van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan en hoewel het ontwerpbesluit hogere waarden daarbij niet is genoemd, is daarbij wel vermeld dat beide procedures gelijk opliepen en is in een bijlage gespecificeerd welke woningen in de geluidzone komen te liggen. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat ook de andere omwonenden voldoende zijn geïnformeerd en dat zij in de gelegenheid waren om zienswijzen in te dienen indien zij dat hadden gewenst.
Het betoog van het college dat artikel 8:69a van de Awb in zoverre aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat, behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking.
3. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat aanpassing van de zone, waardoor akoestische ruimte wordt geboden voor toekomstige ontwikkelingen, in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, aangezien meer ruimte wordt geboden dan voor de huidige bedrijfsvoering nodig is, hetgeen gelet op de reeds overbelaste situatie niet gepast is. Bij het bepalen van de representatieve invulling van de maximale planologische situatie is volgens hen ten onrechte als uitgangspunt genomen dat de onbebouwde strook grond bij het bedrijf van [bedrijf] B.V. (hierna: [bedrijf]) wordt bestemd voor milieucategorie 4.2, nu het volgens het college onwaarschijnlijk is dat het bedrijf zal kunnen groeien tot een inrichting van categorie 4.2. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] had dienen te worden beoordeeld of de hogere waarde wel noodzakelijk is of dat eerst aan de bron maatregelen kunnen worden getroffen. Daarbij past volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] het bestemmen van de onbebouwde strook grond tot maximaal categorie 3.2. Voorts is volgens hen ten onrechte niet onderzocht of de geluidbelasting met overdrachtsmaatregelen kan worden gereduceerd. In dit verband betogen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat ter plaatse van de groenstrook ten westen van de loods van [bedrijf] een geluidwal kan worden aangelegd.
[appellant sub 1] betoogt dat uit nader onderzoek is gebleken dat een wal van 7,5 m zou kunnen worden gerealiseerd, waarmee kan worden bereikt dat ter plaatse van zijn woning geen hogere waarde behoeft te worden vastgesteld. Waarom de kosten van deze wal niet opwegen tegen de te bereiken reductie, zoals het college stelt, is volgens [appellant sub 1] niet duidelijk. Voorts is onduidelijk waarom een geluidwal vanuit stedenbouwkundig en landschappelijk oogpunt ongewenst is.
[appellant sub 2] voert aan dat ten aanzien van de geluidbelasting op zijn woning geen onderzoek is verricht naar bronmaatregelen en dat ten onrechte is gesteld dat het treffen van overdrachtsmaatregelen vanwege de ligging van zijn woning niet mogelijk is. In dit verband stelt hij dat hij eerder heeft gewezen op de mogelijkheid tot plaatsen van een geluidwal of -scherm en tot het verplaatsen van de in- en uitritten naar de Tweede Industrieweg.
3.1. Het college stelt dat het besluit deel uitmaakt van het proces tot herziening van het bestemmingsplan voor het industrieterrein Woldweg. Bij deze herziening vormen het industrieterrein en de daarop aanwezige bedrijven het vertrekpunt voor inpassing in een nieuw planregime. Daarbij is de wens ingepast om de bestaande bedrijven zo mogelijk akoestische ruimte te geven voor toekomstige ontwikkelingen. Bij de voorbereiding van het bestemmingsplan en het bestreden besluit is op grond van artikel 42 van de Wgh onderzoek gedaan naar de geluidbelasting van woningen binnen de ontworpen geluidzone, van welk onderzoek de resultaten zijn neergelegd in het rapport "Akoestisch onderzoek industrie bestemmingsplan Stad Appingedam" (hierna: het akoestisch rapport). Uit het akoestisch rapport volgt dat, uitgaande van de geluidruimte die wordt gereserveerd voor nieuwe ontwikkelingen, voor de woning van [appellant sub 1] een hogere waarde van 53 dB(A) dient te worden vastgesteld en voor de woning van [appellant sub 2] een hogere waarde van 55 dB(A).
Volgens het college is er geen ruimte om de bestaande afstand tussen het gezoneerde industrieterrein en de woning van [appellant sub 1] te vergroten. Het college wijst erop dat in het bestreden besluit is vermeld dat de ligging van de bestaande zone te krap is om de milieugebruiksruimte wat geluid betreft te kunnen accommoderen, het bevoegd gezag binnen de wettelijke mogelijkheden heeft besloten om de zone aan te passen, en andere maatregelen niet doeltreffend zijn en evenmin stedenbouwkundig gewenst. Bronmaatregelen zouden de reeds aanwezige bedrijven in hun huidige bedrijfsvoering beperken en in de weg staan aan uitbreiding. Het college heeft in dit verband toegelicht dat de beste beschikbare technieken moeten worden toegepast en dat daarvan ook is uitgegaan in het akoestisch rapport. Maatregelen op het gebied van overdracht (schermen/wallen) zijn onvoldoende doeltreffend en stuiten op bezwaren van stedenbouwkundige, landschappelijke en financiële aard, aldus het college. Volgens het college is de onbebouwde strook grond tussen de woning van [appellant sub 1] en het gezoneerde terrein de enige locatie waar een overdrachtmaatregel, in de vorm van een geluidscherm of geluidwal, zou kunnen worden getroffen. Het college wijst erop dat uit de notitie "Akoestisch onderzoek mogelijke mitigerende maatregelen industrieterrein Woldweg" van DGMR van 14 november 2013 (hierna: de notitie) blijkt dat wanneer een wal naast het bedrijf van [bedrijf] zou worden gesitueerd, een wal van 7,5 m kruinhoogte nodig zou zijn om te voldoen aan 50 dB(A). Het college acht een dergelijk scherm niet kosteneffectief, aangezien dit een reductie zou meebrengen van 3 dB tegen een kostprijs van € 235.000, nog daargelaten dat de wal op gronden van drie verschillende eigenaren zou moeten worden gerealiseerd. Wanneer een wal naast het terrein van [bedrijf] zou worden gerealiseerd, zou deze wal tot 11 m hoogte feitelijk niet inpasbaar zijn omdat deze te breed zou worden en niet voldoende akoestische reductie zou opleveren. Het college acht deze variant, waarvan de kosten € 190.000 bedragen een weinig realistisch scenario. Voorts heeft een geluidwal volgens het college verstrekkende gevolgen voor het open landschap aan de zuidzijde van het industrieterrein, hetgeen het college vanuit stedenbouwkundig oogpunt ongewenst acht.
Het college stelt dat voor zover [appellant sub 2] aanvoert dat ter plaatse van de groenstrook ten westen van de loods van [bedrijf] een geluidwal kan worden aangelegd, het relativiteitsvereiste in de weg staat aan gegrondverklaring hiervan, aangezien een dergelijke maatregel niet strekt tot bescherming van zijn belangen, nu zijn woning is gelegen aan de oostzijde van het complex van [bedrijf]. Het treffen van overdrachtsmaatregelen ter plaatse van de woning van [appellant sub 2] is niet mogelijk, aldus het college.
3.2. Ingevolge artikel 110a, eerste lid, van de Wgh is het college van burgemeester en wethouders binnen de grenzen van de gemeente bevoegd tot het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting.
Ingevolge het vijfde lid kan het college slechts toepassing geven aan de in het eerste lid van dit artikel toegekende bevoegdheid tot het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting indien toepassing van maatregelen, gericht op het terugbrengen van de geluidbelasting vanwege het industrieterrein van de gevel van de betrokken woning tot de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting onvoldoende doeltreffend zal zijn dan wel overwegende bezwaren ontmoet van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of financiële aard.
3.3. De Afdeling overweegt dat de vraag of de ontwikkelingen zich verdragen met een goede ruimtelijke ordening, dient te worden beantwoord in het kader van het beroep tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Bij uitspraak van heden, in zaak nr. 201309296/1/R4, heeft de Afdeling de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen het besluit van de raad van de gemeente Appingedam tot vaststelling van het bestemmingsplan "Stad Appingedam" gegrond verklaard met instandlating van de rechtsgevolgen van dat besluit in zoverre.
3.4. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen bronmaatregelen dienen te worden opgelegd, aangezien deze de bedrijven op het gezoneerde industrieterrein ten opzichte van de toepassing van de beste beschikbare technieken in hun bedrijfsvoering zouden beperken dan wel aan uitbreidingsmogelijkheden in de weg zouden staan.
De Afdeling is voorts van oordeel dat gelet op de conclusies in de notitie, die niet zijn weersproken door [appellant sub 1] en [appellant sub 2], het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het treffen van overdrachtsmaatregelen stuit op overwegende bezwaren van stedenbouwkundige, landschappelijke en financiële aard.
Ten aanzien van de bezwaren van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen het akoestisch rapport overweegt de Afdeling als volgt. Gelet op de schriftelijke antwoorden op de door de Afdeling gestelde vragen en de nadere behandeling ter zitting is met het plan beoogd om doorgroei naar een machinefabriek in categorie 4.2 mogelijk te maken. Het aangevoerde geeft gelet daarop geen aanleiding voor het oordeel dat in het akoestisch rapport van een te ruime invulling van de maximale planologische ruimte is uitgegaan. Het betoog faalt.
4. De beroepen zijn ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
w.g. Parkins-de Vin w.g. Kuipers
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2015
271.