ECLI:NL:RVS:2013:1171
Raad van State — Uitspraak 


201300410/1/R4.
Datum uitspraak: 18 september 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Hellevoetsluis,
2. [appellant sub 2], wonend te Hellevoetsluis,
3. de commanditaire vennootschap Manege Stal Flicka, gevestigd te Hellevoetsluis,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Hellevoetsluis,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 1 november 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en de commanditaire vennootschap Manege Stal Flicka (hierna: Stal Flicka) beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juli 2013, waar [appellant sub 1], bijgestaan door [gemachtigde], [appellant sub 2], en Stal Flicka, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. A.P. Cornelissen, advocaat [NAAM], alsmede de raad, vertegenwoordigd door mr. L.J. van Es-Bel en A. van Batenburg, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan heeft tot doel een actueel planologisch-juridisch kader te bieden voor het buitengebied van Hellevoetsluis.
Het beroep van [appellant sub 1]
3. Het beroep van [appellant sub 1] is gericht tegen de aanduiding "agrarisch loonbedrijf" op zijn perceel aan de [locatie sub 1]. Volgens [appellant sub 1] is de aanduiding ten onrechte toegekend, omdat op het perceel geen agrarisch loonbedrijf is gevestigd, maar een kraanverhuurbedrijf.
3.1. De raad stelt dat hij ervan is uitgegaan dat [appellant sub 1] op zijn perceel een agrarisch loonbedrijf exploiteerde, omdat diens bedrijf als zodanig is ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel en omdat [appellant sub 1] een milieuvergunning heeft voor een agrarisch loonbedrijf. Bovendien heeft [appellant sub 1] in zijn zienswijze niet aangegeven dat hij een kraanverhuurbedrijf heeft, aldus de raad.
3.2. Volgens de verbeelding zijn aan het perceel van [appellant sub 1] de bestemming "Bedrijf" en de aanduiding "agrarisch loonbedrijf" toegekend.
Ingevolge artikel 1, lid 1.15, van de planregels, wordt onder agrarisch loonbedrijf verstaan: een bedrijf dat uitsluitend en overwegend gericht is op het verlenen van diensten aan agrarische bedrijven met behulp van landbouwwerktuigen en landbouwapparatuur of op het verrichten van werkzaamheden tot onderhoud of reparatie van landbouwwerktuigen of
-apparatuur.
Ingevolge artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn gronden met de bestemming "Bedrijf" bestemd voor bedrijven met bedrijfsactiviteiten die voorkomen in de categorieën 1 en 2 van de bij de planregels behorende Staat van bedrijfsactiviteiten alsmede daarmee naar aard en omvang vergelijkbare bedrijven of inrichtingen.
3.3. Ter zitting is vast komen te staan dat het beroep van [appellant sub 1] is gericht op het als zodanig mogelijk maken van het kraanverhuurbedrijf dat [appellant sub 1] exploiteert. Voorts is ter zitting vast komen te staan dat een kraanverhuurbedrijf in milieucategorie 3.1 valt, zodat het bedrijf van [appellant sub 1] geen bedrijf is dat naar aard en omvang vergelijkbaar is met bedrijven in de categorieën 1 en 2 van de bij de planregels behorende Staat van bedrijfsactiviteiten. Het plan laat derhalve het kraanverhuurbedrijf van [appellant sub 1] niet toe.
3.4. [appellant sub 1] heeft niet verzocht om wijziging van de bestemming. Hij heeft evenmin in zijn zienswijze te kennen gegeven dat hij een kraanverhuurbedrijf exploiteert. Uit de door [appellant sub 1] in de zienswijze opgesomde werkzaamheden kon dit niet worden afgeleid. Nu [appellant sub 1] heeft nagelaten in zijn zienswijze aan te geven dat hij een kraanverhuurbedrijf exploiteert, heeft de raad er gelet op de tot de vaststelling van het plan geldende bestemming alsmede de inschrijving in het handelsregister van de Kamer van Koophandel en de destijds verleende vergunning in redelijkheid van kunnen uitgaan dat [appellant sub 1] op zijn perceel een agrarisch loonbedrijf exploiteerde. Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid de aanduiding "agrarisch loonbedrijf" aan het perceel van [appellant sub 1] heeft kunnen toekennen. Dat [appellant sub 1] in 2006 in het kader van een door de raad geëntameerd onderzoek door Advies- en Ingenieursbureau Oranjewoud te kennen zou hebben gegeven dat hij niet langer een agrarisch loonbedrijf exploiteert, leidt - wat daar verder ook van zij - niet tot een ander oordeel.
Het betoog faalt.
4. Het beroep van [appellant sub 1] is voorts gericht tegen artikel 3, lid 3.6.8, van de planregels, waarin een bevoegdheid is opgenomen tot wijziging van de bestemming "Agrarisch" in de bestemming "Natuur", alsook tegen artikel 4, lid 4.7.7, waarin een bevoegdheid is opgenomen tot wijziging van de bestemming "Agrarisch met waarden" in de bestemming "Natuur". [appellant sub 1] vreest grondverzakkingen, die kunnen leiden tot schade aan zijn opstallen.
4.1. De raad stelt dat er geen grond bestaat voor de vrees dat door de wijziging van de bestemmingen voor de naast zijn perceel gelegen gronden van "Agrarisch" en "Agrarisch met waarden" in "Natuur", schade aan de eigendommen van [appellant sub 1] optreedt door grondverzakkingen. De wijzigingsbevoegdheid is volgens de raad met voldoende waarborgen omkleed ten aanzien van de belangen van derden. Zo mag de bestemming niet worden gewijzigd als onevenredige beperkingen ontstaan voor omliggende bestemmingen, waaronder volgens de raad mede verzakkingen en schade dienen te worden verstaan.
4.2. Ingevolge artikel 3, lid 3.6.8, van de planregels is het college van burgemeester en wethouders bevoegd om de bestemming "Agrarisch" te wijzingen in de bestemming "Natuur", met inachtneming van het volgende:
[…]
b. er mogen geen onevenredige beperkingen ontstaan als gevolg van de wijziging voor omringende bestaande bestemmingen.
Ingevolge artikel 4, lid 4.7.7, van de planregels is het college van burgemeester en wethouders bevoegd om de bestemming "Agrarisch met waarden" te wijzigen in de bestemming "Natuur", met inachtneming van het volgende:
[…]
b. er mogen geen onevenredige beperkingen ontstaan als gevolg van de wijziging voor omringende bestaande bestemmingen.
4.3. Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd. Dit brengt met zich dat de raad reeds bij de vaststelling van het plan moet hebben afgewogen of de situatie die kan ontstaan door toepassing van de wijzigingsbevoegdheid planologisch aanvaardbaar is.
Als voorwaarde voor toepassing van de wijzigingsbevoegdheid geldt dat er geen onevenredige beperkingen ontstaan als gevolg van de wijziging voor omringende bestaande bestemmingen. De Afdeling ziet geen reden om ernstige schade aan gronden en de daarop aanwezige opstallen niet aan te merken als een onevenredige beperking. Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er voldoende waarborgen zijn ter bescherming van omliggende percelen, waaronder het perceel van [appellant sub 1].
Het betoog faalt.
5. Het beroep van [appellant sub 1] is ten slotte gericht tegen artikel 3, lid 3.1, van de planregels, voor zover daarin niet is bepaald dat de voor "Agrarisch" aangewezen gronden zijn bestemd voor dagrecreatie in plaats van recreatief medegebruik. [appellant sub 1] vreest dat hij overlast zal ondervinden van nachtvissers, die zich ophouden op de gronden die voor zijn perceel liggen.
5.1. De raad stelt dat er voldoende mogelijkheden zijn om handhavend op te treden tegen nachtvissers. Nachtvissen in de polder van Nieuwenhoorn is verboden op grond van het Aanwijzingsbesluit nachtvissen (hierna: het aanwijzingsbesluit) dat hoort bij de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Hellevoetssluis (hierna: APV), zodat handhavend kan worden opgetreden wegens handelen in strijd met de APV, aldus de raad.
5.2. Volgens de verbeelding is aan de gronden die liggen voor het perceel van [appellant sub 1] de bestemming "Agrarisch" toegekend.
Ingevolge artikel 1, lid 1.87, van de planregels wordt onder recreatief medegebruik verstaan: een recreatief gebruik van gronden dat ondergeschikt is aan de functie van de bestemming waarbinnen dit recreatieve gebruik is toegestaan.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1 van de planregels zijn gronden met de bestemming "Agrarisch" bestemd voor:
a. de uitoefening van een agrarisch bedrijf met een in hoofdzaak grondgebonden agrarische bedrijfsvoering zoals bedoeld in lid 1.12, onder a en b, van de planregels;
[…]
met daaraan ondergeschikt:
l. recreatief medegebruik.
5.3. Op grond van artikel 4:18 van de APV is het verboden ten behoeve van recreatief nachtverblijf kampeermiddelen te plaatsen of geplaatst te houden buiten een kampeerterrein dat als zodanig in het bestemmingsplan is bestemd. Het college van burgemeester en wethouders heeft verder in het aanwijzingsbesluit de desbetreffende gronden niet aangewezen als gronden waar in afwijking van dat artikel nachtvissen met gebruik van eenvoudige kampeermiddelen is toegestaan. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voldoende mogelijkheden bestaan om handhavend op te treden tegen nachtvissers. Voorts is er geen aanleiding om nachtvissen als aan de uitoefening van een agrarisch bedrijf ondergeschikt medegebruik aan te merken, zodat voornoemde bestemming op zichzelf geen toestemming tot nachtvissen teweegbrengt. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid de voor "Agrarisch" aangewezen gronden heeft kunnen bestemmen zoals hij gedaan heeft.
Het betoog faalt.
Het beroep van [appellant sub 2]
6. Het beroep van [appellant sub 2] is gericht tegen artikel 5, lid 5.1, van de planregels, voor zover dit artikel voor zijn perceel de gelijktijdige uitoefening van verschillende vormen van bedrijvigheid niet toestaat, en voor zover daarbij maximaal één bedrijfswoning is toegestaan. [appellant sub 2] voert hiertoe aan dat het voorheen geldende plan voor zijn perceel gelijktijdig bedrijven met bedrijfsactiviteiten in de categorieën 1 en 2 van de Staat van de bedrijfsactiviteiten enerzijds en grossiersbedrijven anderzijds toestond. [appellant sub 2] voert verder aan dat het voorheen geldende plan één bedrijfswoning per bedrijf toestond. [appellant sub 2] betoogt ten slotte dat de regeling voor het aantal bedrijfswoningen in strijd is met de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland (hierna: de verordening).
6.1. Volgens de verbeelding zijn aan het perceel van [appellant sub 2] de bestemming "Bedrijf" en de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - grossiersbedrijf" toegekend.
Ingevolge artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder a en m, van de planregels zijn gronden met de bestemming "Bedrijf" en de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - grossiersbedrijf" bestemd voor bedrijven met bedrijfsactiviteiten die voorkomen in de categorieën 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten alsmede daarmee naar aard en omvang vergelijkbare bedrijven of inrichtingen, alsmede voor een grossiersbedrijf.
Ingevolge artikel 5, lid 5.1, vierde volzin, zijn ten behoeve van het toegestane gebruik op en in deze gronden toegelaten:
b. maximaal 1 bedrijfswoning met bijbehorende bouwwerken.
6.2. Ingevolge artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder a en m, van de planregels is het perceel van [appellant sub 2] bestemd voor bedrijven met bedrijfsactiviteiten die voorkomen in de categorieën 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten alsmede daarmee naar aard en omvang vergelijkbare bedrijven of inrichtingen, alsmede voor een grossiersbedrijf. Uit de plansystematiek volgt niet dat is uitgesloten dat de gronden met de voornoemde bestemming en aanduiding gelijktijdig worden gebruikt voor bedrijven met bedrijfsactiviteiten die voorkomen in de categorieën 1 en 2 van de bij planregels behorende Staat van bedrijfsactiviteiten en een grossiersbedrijf. Het betoog van [appellant sub 2] mist in zoverre feitelijke grondslag.
6.3. De Afdeling begrijpt artikel 5, lid 5.1, vierde volzin zo, dat indien een bepaalde vorm van gebruik is toegestaan, ten behoeve van dat gebruik maximaal één bedrijfswoning met bijbehorende bouwwerken is toegelaten. Dit brengt mee dat voor zover ter plaatse van het perceel van [appellant sub 2] meerdere bedrijven zijn gevestigd waarvan het gebruik is toegestaan, eveneens meerdere bedrijfswoningen zijn toegelaten. Het betoog van [appellant sub 2] mist in zoverre feitelijke grondslag. Het betoog dat de regeling met betrekking tot het aantal bedrijfswoningen in strijd is met de verordening - wat daarvan ook zij - behoeft gelet hierop geen bespreking meer.
Het beroep van Stal Flicka
7. Het beroep van Stal Flicka is gericht tegen het niet opnemen van een bouwvlak voor een manege op het perceel dat achter het perceel ligt waar de manege thans is gevestigd, ten behoeve van een uitbreiding van de manege van 1500 m² naar 6000 m². Stal Flicka stelt dat de uitbreiding en de nieuwbouw van de manege bedrijfseconomisch en markttechnisch gezien noodzakelijk zijn. Verder voert zij aan dat haar plannen genoegzaam bij de raad bekend waren, zodat de raad niet zonder nader onderzoek aan de plannen voorbij had mogen gaan; in dit verband wijst zij op de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2012 in zaak nr. 201102123/1/R1. Volgens Stal Flicka kan de omstandigheid dat een exploitatieovereenkomst ontbrak, voorts niet in de weg staan aan het opnemen van het bouwvlak. Stal Flicka voert ten slotte aan dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwvlak evenmin middels een wijzigingsbevoegdheid in het plan kon worden opgenomen. Volgens Stal Flicka zijn er geen procedurele en wettelijke belemmeringen die hieraan in de weg staan.
7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de gewenste uitbreiding van de manege van een grote omvang is en dat op het moment van vaststelling onvoldoende bekend was over de met de uitbreiding gepaard gaande ruimtelijke effecten. Volgens de raad dient Stal Flicka een principeverzoek in te dienen, op basis waarvan deze effecten in kaart kunnen worden gebracht.
7.2. Volgens de verbeelding is aan het perceel dat achter het perceel ligt waar de manege thans is gevestigd de bestemming "Agrarisch" toegekend.
7.3. Ter zitting is vast komen te staan dat Stal Flicka in de vergadering van de raadscommissie tekeningen heeft overgelegd, waaruit het globale karakter van de uitbreidingsplannen van Stal Flicka bleek. Na de vaststelling van het plan heeft Stal Flicka een principeverzoek ingediend.
7.4. Naar het oordeel van de Afdeling is niet aannemelijk gemaakt dat de plannen voor uitbreiding van Stal Flicka ten tijde van de vaststelling van het plan dusdanig concreet waren dat het op de weg van de raad had gelegen om de gewenste uitbreiding bij recht mogelijk te maken. Gelet daarop bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre is vastgesteld in strijd met de bij het nemen van een besluit op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht te betrachten zorgvuldigheid. De door Stal Flicka genoemde uitspraak geeft geen aanleiding voor een ander oordeel, nu deze een andere situatie betreft, namelijk een inpandige verbouwing waarvoor een, naar het oordeel van de Afdeling in die zaak, voldoende concreet plan was voorgelegd.
Dat de uitbreiding en nieuwbouw van de manege bedrijfseconomisch en markttechnisch gezien noodzakelijk zijn - wat daar verder ook van zij - en dat in bepaalde gevallen het ontbreken van een exploitatieovereenkomst op zichzelf niet hoeft te leiden tot de conclusie dat het gewijzigd vaststellen van een bestemmingsplan zich niet verdraagt met een goede ruimtelijke ordening, voert niet tot een ander oordeel. Dergelijke omstandigheden leiden immers niet tot een verplichting voor de raad om de inpasbaarheid van een onvoldoende concreet bouwplan te onderzoeken.
Ten aanzien van de wijzigingsbevoegdheid overweegt de Afdeling dat de raad bij de vaststelling van het plan waarin een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen, moet hebben afgewogen of de situatie die kan ontstaan door toepassing van de wijzigingsbevoegdheid planologisch aanvaardbaar is. Nu het verzoek onvoldoende concreet was, kon de raad niet beoordelen of de situatie die zou ontstaan na toepassing van de wijzigingsbevoegdheid planologisch aanvaardbaar is. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van de uitbreiding van Stal Flicka.
Het betoog faalt.
8. Het beroep van Stal Flicka is voorts gericht tegen het niet opnemen van een bouwvlak voor een buitenbak op het perceel aan de Rijksstraatweg. De bestaande buitenbak is daarmee in het plan volgens Stal Flicka ten onrechte niet als zodanig bestemd. Verder betoogt Stal Flicka dat de in het plan opgenomen afwijkingsbevoegdheid niet kan worden toegepast ten behoeve van de buitenbak. Aan de voorwaarden voor toepassing van de afwijkingsbevoegdheid is volgens Stal Flicka niet voldaan.
8.1. De raad heeft de buitenbak niet als zodanig bestemd omdat het plan conserverend van aard is en aan Stal Flicka nooit ontheffing of vrijstelling is verleend ten behoeve van de buitenbak. Daarnaast heeft Stal Flicka volgens de raad kenbaar gemaakt dat het gebruik van de buitenbak uitsluitend zal worden voortgezet, indien de uitbreiding geen doorgang zou vinden. De raad acht het als zodanig bestemmen van de buitenbak gelet hierop prematuur.
8.2. Volgens de verbeelding is aan het perceel aan de Rijksstraatweg waarop thans een buitenbak ligt de bestemming "Agrarisch" toegekend.
8.3. In het voorheen geldende plan was het desbetreffende gedeelte van het perceel bestemd voor "Agrarische doeleinden met landschappelijke waarden" en was er geen bouwvlak toegekend. Uit de voorheen geldende planvoorschriften blijkt voorts niet dat het onder het voorheen geldende plan was toegestaan om buiten een bouwvlak een buitenbak aan te leggen. Het gebruik van het desbetreffende gedeelte van het perceel voor een buitenbak was derhalve onder het voorheen geldende plan niet toegestaan. In zoverre is geen sprake van bestaand legaal gebruik dat de raad in beginsel bij recht mogelijk had moeten maken. In hetgeen Stal Flicka heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen beslissen om aan het desbetreffende gedeelte van het perceel geen bouwvlak toe te kennen.
Het betoog faalt.
Conclusie
9. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. G. van der Wiel leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Postma, ambtenaar van staat.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Postma
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2013
539-786.