ECLI:NL:RVS:2013:809
Raad van State — Uitspraak 


201206911/1/A3, 201207077/1/A3, 201207161/1/A3, 201207175/1/A3.
Datum uitspraak: 21 augustus 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Barbé Mosselkweekbedrijf B.V., Barmos B.V., Mosselbedrijf Barbé B.V., Mosselkweekbedrijf Barbé B.V., Visserijbedrijf Barbé B.V., [appellante sub 1A] en Branding B.V. (hierna: Barbé en anderen), alle gevestigd te Yerseke, gemeente Reimerswaal,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Mosselzaad Bedrijf Prins & Dingemanse B.V., gevestigd te Yerseke, gemeente Reimerswaal,
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Viskwekerij Neeltje Jans B.V., gevestigd te Vrouwenpolder, gemeente Veere,
4. [appellante sub 4], gevestigd te [plaats], en Mosselbank B.V., gevestigd te Bruinisse, gemeente Schouwen-Duiveland,
5. de onderlinge waarborgmaatschappij Coöperatie De Zeeparels U.A., gevestigd te Wemeldinge, gemeente Kapelle,
6. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Bru 40 B.V., gevestigd te Bruinisse, gemeente Schouwen-Duiveland,
7. [appellante sub 7], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraken van de rechtbank Middelburg van 31 mei 2012 in de zaken nrs. 11/5950, 11/6089 en 11/6235; 11/6191; 11/5948 en 11/6189; 11/6090, 11/6180 en 11/6182 in de gedingen tussen:
appellanten
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (voorheen: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; thans de staatssecretaris van Economische Zaken).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 13 januari 2010 heeft de minister voor de periode 13 januari 2010 tot en met 31 december 2011 vergunningen verleend voor het vissen op mosselzaad met een mosselzaadinvanginstallatie (hierna: MZI) aan:
Prins & Dingemanse op nader aangeduide plaatsen in Malzwin in de Waddenzee met een oppervlak van 31,6 ha;
Neeltje Jans op nader aangeduide plaatsen in Vuilbaard Noord in de Oosterschelde met een oppervlak van 16,8 ha en in Schaar van Renesse Kavel 3 in de Voordelta met een oppervlak van 3,6 ha;
[appellante sub 4], Mosselbank en [appellante sub 7] op nader aangeduide plaatsen in Zuidwal in de Waddenzee met een oppervlak van 21,4 ha;
De Zeeparels op nader aangeduide plaatsen in Scheurrak 64 in de Waddenzee met een oppervlak van 0,1 ha; en
Bru 40 op nader aangeduide plaatsen in Vuilbaard Noord in de Oosterschelde en in Malzwin in de Waddenzee met een oppervlak van 9,2 ha.
Bij besluit van 1 april 2010 heeft de minister de aan Prins & Dingemanse verleende MZI-vergunning gewijzigd in die zin dat de vergunning voor de periode 1 april 2010 tot en met 31 oktober 2010 geldt voor de bij dat besluit nader aangeduide plaatsen.
Barbé en anderen hebben bezwaar gemaakt tegen alle besluiten van 13 januari 2010 en het besluit van 1 april 2010.
Prins & Dingemanse, Neeltje Jans, [appellante sub 4], Mosselbank, [appellante sub 7], De Zeeparels en Bru 40 hebben bezwaar gemaakt tegen de aan hen gerichte besluiten van 13 januari 2010. Prins & Dingemanse heeft daarnaast bezwaar gemaakt tegen het besluit van 1 april 2010.
Bij besluiten van 20 december 2010, 9 februari 2011, 29 maart 2011, 19 april 2011 en 14 juni 2011 heeft de staatssecretaris alle bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluit van 24 februari 2011 heeft de staatssecretaris de aan Prins & Dingemanse verleende MZI-vergunning gewijzigd in die zin dat de vergunning voor de periode 1 maart 2011 tot en met 31 december 2011 geldt voor de bij dat besluit nader aangeduide plaatsen.
Bij besluit van 25 juli 2011 heeft de staatssecretaris het door Prins & Dingemanse daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Barbé en anderen en Prins & Dingemanse hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 20 december 2010. Prins & Dingemanse heeft daarnaast beroep ingesteld tegen het besluit van 25 juli 2011.
De Zeeparels heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 9 februari 2011.
Bru 40 heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 29 maart 2011.
[appellante sub 4], Mosselbank en [appellante sub 7] hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 19 april 2011.
Neeltje Jans heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 14 juni 2011.
Bij uitspraken van 31 mei 2012 heeft de rechtbank alle beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen de uitspraak in de zaken nrs. 11/5950, 11/6089 en 11/6235 hebben Barbé en anderen en Prins & Dingemanse afzonderlijk hoger beroep ingesteld (zaak nr. 201206911/1/A3).
Tegen de uitspraak in zaak nr. 11/6191 heeft Neeltje Jans hoger beroep ingesteld (zaak nr. 201207077/1/A3).
Tegen de uitspraak in de zaken nrs. 11/5948 en 11/6189 hebben [appellante sub 4] en Mosselbank gezamenlijk hoger beroep ingesteld (zaak nr. 201207161/1/A3).
Tegen de uitspraak in de zaken nrs. 11/6090, 11/6180 en 11/6182 hebben De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] afzonderlijk hoger beroep ingesteld (zaak nr. 201207175/1/A3).
De staatssecretaris heeft in alle zaken een verweerschrift ingediend.
Prins & Dingemanse heeft in zaak nr. 201206911/1/A3 een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Marinecultuur Oosterschelde B.V. in zaak nr. 201207077/1/A3 een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Neeltje Jans heeft in die zaak nadere stukken ingediend.
De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] hebben in zaak nr. 201207175/1/A3 nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd en ter zitting behandeld op 13 juni 2013, waar zijn verschenen:
Barbé en anderen, vertegenwoordigd door [directeur], F.H.A. de Groot en [gemachtigde], bijgestaan door mr. G. van der Wal, advocaat [NAAM](België),
Prins & Dingemanse, vertegenwoordigd door [directeur], [manager], en [procuratiehouder], bijgestaan door mr. L.J. van Langevelde, advocaat [NAAM],
Neeltje Jans, vertegenwoordigd door [directeuren], bijgestaan door mr. J.A. Hoekstra, advocaat [NAAM],
[appellante sub 4] en Mosselbank, vertegenwoordigd door P. Geijsen, bijgestaan door mr. W.H. Lindhout, advocaat [NAAM],
De Zeeparels, vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door mr. M. van der Bent, advocaat [NAAM],
Bru 40, vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door mr. M. van der Bent, advocaat [NAAM],
[appellante sub 7], vertegenwoordigd door J.K. Vette, bijgestaan door mr. M. van der Bent, advocaat [NAAM],
en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.E. de Groot-Valenteijn en J.M.M. Kouwenhoven, beiden werkzaam bij het Ministerie van Economische Zaken.
Voorts is ter zitting de besloten vennootschap West 6 B.V., vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door mr. H.A. Samuels Brusse-van der Linden, advocaat [NAAM], als belanghebbende gehoord.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het bestuursprocesrecht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing is.
Ingevolge artikel 1 van het Protocol (hierna: het EP) bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft iedere natuurlijke of rechtspersoon recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 1, vierde lid, onder c, van de Visserijwet 1963 kunnen in het belang van de visserij in de kustwateren bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld, die kunnen strekken tot instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden in die wateren onderscheidenlijk tot een beperking van de vangstcapaciteit.
In het Reglement zee- en kustvisserij 1977 (hierna: het Reglement) zijn regelen gesteld als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Visserijwet 1963.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, is de minister in het belang van de visserij bevoegd regelen te stellen ter verzekering van de instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, wordt bij het stellen van regelen als bedoeld in het eerste lid, onder b, voor zover de regelen betrekking hebben op de visserij in de kustwateren mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, kunnen de in artikel 3, eerste lid, onder b, bedoelde regelen betrekking hebben op het vissen met bepaalde vistuigen.
Ingevolge artikel 6d, eerste lid, kan de minister vrijstelling of ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens dit besluit.
In de Uitvoeringsregeling visserij (hierna: de Regeling) heeft de minister regelen gesteld als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van het Reglement.
Ingevolge artikel 1 wordt in deze regeling verstaan onder:
[…];
x. MZI: al dan niet drijvend, aan de bodem verankerd of bevestigd vistuig, bestaande uit verbindingsmateriaal waaraan met het oogmerk om periodiek mosselzaad te oogsten invangsubstraat is bevestigd waaraan mossellarven zich kunnen hechten;
y. vergunning voor een MZI: vergunning als bedoeld in artikel 36 voor het vissen met een MZI;
[…].
Ingevolge artikel 17, aanhef en onder d, is het verboden te vissen met enig vistuig, geschikt voor het vangen van schelpdieren, in de kustwateren.
Ingevolge artikel 36, eerste lid, geldt het in artikel 17, onder d, gestelde verbod niet voor degene die is voorzien van een vergunning van de minister.
Ingevolge artikel 77a wordt een vergunning voor een MZI op aanvraag door de minister verleend aan rechthebbenden op een vergunning als bedoeld in artikel 36 om met een vissersvaartuig op mosselen te vissen in de Waddenzee.
Ingevolge artikel 77b wordt een vergunning voor een MZI op aanvraag door de minister verleend aan personen die in de jaren 2008 en 2009 met een MZI hebben geëxperimenteerd in de kustwateren en waarvoor door de minister een ontheffing van het verbod, bedoeld in artikel 17, is verleend.
Ingevolge artikel 77c, eerste lid, kunnen aanvragen tot verlening van een vergunning voor een MZI worden ingediend in een door de minister in de Staatscourant bekend te maken periode.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, kunnen door de personen, bedoeld in artikel 77b, aanvragen tot verlening van een vergunning voor een MZI voor de periode van 1 januari 2010 tot en met 31 december 2011 worden ingediend in de periode van 12 oktober tot en met 31 oktober 2009.
Ingevolge artikel 77d, eerste lid, vermeldt een vergunning voor een MZI de afmetingen en coördinaten van de locatie waar mag worden gevist. De locaties bevinden zich in de gebieden en op de mosselkweekpercelen genoemd in bijlage 13.
Ingevolge het tweede lid bevinden de locaties waarvoor aan de personen, bedoeld in artikel 77a, een vergunning voor een MZI wordt verleend, zich in de gebieden en op de mosselkweekpercelen genoemd in bijlage 14A.
Ingevolge het derde lid bevinden de locaties waarvoor aan de personen, bedoeld in artikel 77b, een vergunning voor een MZI wordt verleend, zich in de gebieden en op de mosselkweekpercelen genoemd in bijlage 14B.
Ingevolge artikel 77f, eerste lid, geschiedt de verlening van een vergunning voor een MZI voor een locatie in de gebieden en mosselkweekpercelen, bedoeld in artikel 77d, derde lid, aan een persoon als bedoeld in artikel 77b op basis van een visplan voor de Waddenzee, Voordelta of Oosterschelde, dat is opgesteld door de personen, bedoeld in artikel 77b.
Ingevolge het tweede lid bevindt de locatie, bedoeld in het eerste lid, zich in een gebied als bedoeld in artikel 77d, derde lid, waar de persoon, bedoeld in artikel 77b, in de jaren 2008 en 2009 een MZI heeft geëxploiteerd.
Ingevolge het derde lid vermeldt het visplan, bedoeld in het eerste lid, de afmetingen en coördinaten van elke locatie in de gebieden en mosselkweekpercelen, bedoeld in artikel 77d, derde lid, waar een aanvrager als bedoeld in artikel 77b in 2008 en 2009 een MZI heeft geëxploiteerd.
Ingevolge het vierde lid geschiedt, indien er voor het einde van de periode, bedoeld in artikel 77c, tweede lid, onder b, geen visplan is vastgesteld, de toewijzing van een locatie bij de vergunningverlening op de volgende wijze:
a. een persoon als bedoeld in artikel 77b krijgt een locatie vergund op een mosselkweekperceel of in een gebied, waar hij in 2008 en 2009 voor ten minste de helft van zijn invangcapaciteit een MZI heeft geëxploiteerd en dat genoemd wordt in bijlage 14B;
b. een persoon als bedoeld in artikel 77b, die op grond van onderdeel a geen locatie krijgt vergund, wijst de minister op basis van visserijkundige overwegingen een gebied toe dat genoemd wordt in bijlage 14B.
c. de vaststelling van de exacte locatie van elke aanvrager binnen de gebieden, bedoeld in onderdeel a en b, geschiedt door middel van loting.
Ingevolge het vijfde lid wordt de vergunning voor een MZI voor een locatie in het gebied, bedoeld in artikel 77d, derde lid, verleend voor maximaal het aantal hectares dat benodigd is voor het in gebruik hebben van de MZI’s die de personen, bedoeld in artikel 77b, in de jaren 2008 en 2009 hebben geëxploiteerd.
Ingevolge artikel 77g, eerste lid, wordt een vergunning voor een MZI verleend voor de duur van twee jaar. De vergunning kan worden verlengd met een door de minister te bepalen termijn.
Ingevolge het tweede lid worden vergunningen voor een MZI op grond van artikel 77b vanaf 1 januari 2014 niet verleend.
2. De Afdeling gaat bij de behandeling van de hoger beroepen uit van de volgende feiten.
2.1. De traditionele manier van mosselvissen vindt plaats met bodemberoerende technieken. Op 1 oktober 2004 heeft de minister het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020 "Ruimte voor een zilte oogst. Naar een omslag in de Nederlandse schelpdiercultuur" (hierna: het Beleidsbesluit 2005-2020) vastgesteld. Het daarin neergelegde beleid is gericht op een verduurzaming van de mosselvisserij, onder andere door het inzetten van andere methoden voor het invangen van mosselzaad. Het kabinet wil in dat verband ruimte bieden aan de reeds plaatsvindende experimenten met MZI’s, waarbij met touwen en netwerk mosselbroed wordt opgevangen. Deze experimenten kunnen voorzien in bestaande lacunes in kennis en moeten de potenties van MZI’s duidelijk maken en de ecologische en landschappelijke effecten in beeld brengen. Op basis van de uitkomst van dit onderzoek zal het kabinet in 2007 besluiten of en onder welke voorwaarden in de Nederlandse kustwateren ruimte gereserveerd kan worden voor commerciële toepassing van MZI’s. Als in 2008 blijkt dat deze vorm van mosselzaadwinning succesvol is dan zal de mosselsector een streefwaarde voor de productie van mosselzaad voor het jaar 2020 worden opgelegd, aldus het Beleidsbesluit 2005-2020.
2.2. Het bleek echter niet mogelijk in 2007, 2008 of 2009 een besluit te nemen over eventuele commerciële opschaling van MZI’s. Om het innovatieklimaat in de schelpdiersector niet te schaden, heeft de minister in de jaren 2008 en 2009 daarom een interim-beleid gevoerd.
Het interim-beleid voor 2008 houdt in dat de bestaande experimenten in 2008 worden verlengd en beperkte ruimte wordt geboden aan kleinschalige nieuwe experimenten (Kamerstukken II 2007/08, 29 664 en 29 675, nr. 13).
Het interim-beleid voor 2009 houdt in dat de experimenten met MZI’s die reeds plaatsvinden in ongewijzigde vorm worden verlengd tot uiterlijk 31 december 2009. Het uitbreiden van de lopende experimenten en het beginnen van nieuwe experimenten wordt in 2009 niet toegestaan. Wel wordt toegestaan dat reeds bestaande mosselkweekpercelen worden gebruikt als extra ruimte voor MZI’s (Kamerstukken II 2008/09, 29 684 en 29 675, nr. 72).
2.3. Op 21 oktober 2008 is tussen de minister enerzijds en Vogelbescherming Nederland, de Waddenvereniging, Stichting Wad, Vereniging Natuurmonumenten en de Producentenorganisatie Mosselcultuur (hierna: PO-Mosselcultuur) anderzijds het Convenant transitie mosselsector en natuurherstel Waddenzee (hierna: het Mosselconvenant) gesloten (Kamerstukken II 2008/09, 29 675, nr. 50). Volgens de minister is het Mosselconvenant in lijn met het in het Beleidsbesluit 2005-2020 neergelegde streven naar duurzame mosselvisserij.
Op 4 maart 2009 hebben de convenantspartners het Plan van Uitvoering "Natuurlijk voorwaarts" vastgesteld (Kamerstukken II 2008/09, 29 675, nr. 64). In het Plan van Uitvoering zijn de activiteiten en afspraken vastgelegd voor de transitie van de mosselsector naar een duurzame mosselvisserij en -kweek. Deze transitie houdt in dat in 2020 de bodemberoerende visserij geheel is beëindigd en alle mosselzaad, halfwas- en meerjarige mosselen, die op die manier werden gewonnen, worden gewonnen via niet-bodemberoerende technieken zoals MZI’s.
2.4. Bij brieven van 31 augustus 2009 en 12 november 2009 heeft de minister de Tweede Kamer opnieuw geïnformeerd over de voortgang bij de uitvoering van het beleidsbesluit betreffende de opschalingsfase voor MZI’s (Kamerstukken II 2008/09, 29 675, nrs. 82 en 86). Volgens deze brieven komen in 2010 zowel de ondernemers uit de traditionele mosselsector die vergunning hebben om op mosselen te vissen als de ondernemers die in de afgelopen jaren met MZI’s hebben geëxperimenteerd, door de minister aangemerkt als ‘huidige experimenteerders’, in aanmerking voor een MZI-vergunning. Enerzijds hebben de huidige experimenteerders investeringen gedaan en als voorloper de MZI’s tot een serieus alternatief voor de bodemvisserij ontwikkeld. Anderzijds zullen de mosselkwekers in de toekomst de bodemvisserij stapsgewijs afbouwen en daarvoor gecompenseerd moeten worden in ruimte. De toewijzing zal moeten plaatsvinden in de wetenschap dat er in de toekomst maar beperkt ruimte zal zijn voor MZI’s, aldus de minister.
Ten aanzien van de experimenteerders heeft hij zich op het standpunt gesteld dat, hoewel de experimenteerfase in 2010 wordt beëindigd, zij in staat moeten worden gesteld om de door hen gedane investeringen terug te verdienen. De minister heeft vanwege het grote aantal variabelen die de terugverdientijd bepalen - ook niet beïnvloedbare zoals de natuurlijke omstandigheden - gekozen voor een generieke overgangstermijn van vier jaar.
2.5. Volgens voormelde brief van 12 november 2009 mag een huidige experimenteerder die zijn MZI op een locatie heeft liggen die vanaf 2010 terugkomt als MZI-locatie in het MZI-opschalingsbeleid, op die locatie blijven liggen. De experimenteerders die niet kunnen terugkeren naar hun locatie, krijgen een ruimte toegewezen aansluitend op de experimenteerders die wel kunnen blijven liggen. Op die manier worden de huidige experimenteerders geclusterd op een beperkt aantal locaties. De MZI-installaties die slechts voor vier jaar mogen worden geëxploiteerd, zijn op deze manier te onderscheiden van de MZI’s die in het kader van de transitie worden uitgelegd, aldus de minister in die brief.
Bij brieven van 9 september 2009 heeft de minister aan de experimenteerders medegedeeld hoe de ruimte wordt berekend die nodig is voor de MZI’s waarmee zij in 2008 en 2009 hebben geëxperimenteerd en hoeveel ruimte op basis van deze generieke berekeningsmethode aan hen zal worden toegewezen.
2.6. Op 1 oktober 2009 heeft de minister het Beleid Mosselzaadinvanginstallaties (MZI’s) periode 2010 t/m 2013 (hierna: het Beleid 2010-2013) vastgesteld, zijnde het in het Beleidsbesluit 2005-2020 aangekondigde beleidsbesluit betreffende de opschaling van MZI’s. Volgens het Beleid 2010-2013 hebben de experimenten van de afgelopen jaren laten zien dat MZI’s veelbelovend zijn en het belangrijkste alternatief vormen voor de bodemberoerende mosselvisserij. Het in het Beleid 2010-2013 neergelegde opschalingsbeleid heeft tot gevolg dat de experimenten met MZI’s per 1 januari 2010 worden beëindigd.
Volgens paragraaf 3.1 vindt de opschaling van de MZI’s in twee tranches plaats. De eerste tranche betreft de jaren 2010 en 2011, de tweede tranche de jaren 2012 en 2013. Gedurende deze perioden mogen twee groepen ondernemers MZI’s exploiteren:
- de mosselkwekers die compensatie krijgen voor het verlies van mosselen door het sluiten van traditionele mosselvisserijgebieden;
- de experimenteerders die in staat worden gesteld de gedane investeringen in MZI’s terug te verdienen in de periode 2010 tot en met 2013, omdat de experimenten met ingang van 2010 worden beëindigd.
2.7. Op 16 november 2009 is de brief van 31 augustus 2009 behandeld in een wetgevingsoverleg tussen de minister en de vaste Kamercommissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Kamerstukken II 2009/10, 32 123 XIV, nr. 63). In dat overleg hebben verschillende commissieleden vragen gesteld over de toewijzing van MZI-locaties aan experimenteerders die reeds voor 2004 bedrijfsmatig met MZI’s bezig waren en daarin miljoenen euro’s hebben geïnvesteerd, de zogenoemde pioniers van het eerste uur, en over de aanvaardbaarheid van de overgangstermijn van vier jaren voor die groep. De minister heeft toegezegd hierover in gesprek te gaan met de pioniers van het eerste uur en de mosselsector.
Bij brief van 29 september 2010 heeft de minister de Tweede Kamer geïnformeerd over de uitkomsten van de gesprekken die met de experimenteerders van MZI’s en de convenantspartijen van het Mosselconvenant zijn gevoerd (Kamerstukken II 2010/11, 29 675, nr. 101). Volgens de minister was het niet mogelijk te komen tot een afbakening van de ‘pioniers van het eerste uur’, zodat de gesprekken uiteindelijk zijn gevoerd met de gehele groep van twintig experimenteerders en de convenantspartijen. Volgens de minister was het onmogelijk te komen tot een aanpassing van het overgangsbeleid die kon rekenen op instemming van zowel de groep experimenteerders als de convenantspartijen, zodat hij vasthoudt aan de in het Beleid 2010-2013 neergelegde beleidslijn om de experimenteerders een overgangstermijn te gunnen van vier jaar, teneinde hen in staat te stellen de gedane investeringen terug te verdienen.
De minister heeft voorts in die brief medegedeeld dat hij voor één bedrijf, het bedrijf West 6, voornemens is een uitzondering te maken op dat beleid. Dat bedrijf zal hij door het verlenen van een vergunning in staat stellen om zijn MZI’s na de overgangstermijn van vier jaar te blijven exploiteren.
3. De minister heeft de criteria voor vergunningverlening en de verdeling van de beschikbaar gestelde MZI-gebieden over de groepen ondernemers, zoals verwoord in de brief van 31 augustus 2009 en het Beleid 2010-2013, door middel van een wijziging van 7 oktober 2009 en een aanvullende wijziging van 24 november 2009 vastgelegd in de hiervoor onder 1. weergegeven artikelen 77a tot en met 77g en de bijlagen 13, 14A en 14B van de Regeling (Stcrt. 2009, 15245 en 18122).
4. Bij de besluiten van 13 januari 2010 heeft de minister Prins & Dingemanse, Neeltje Jans, [appellante sub 4], Mosselbank, De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] aangemerkt als experimenteerders en aan hen overeenkomstig de Regeling MZI-vergunningen verleend voor een periode van twee jaar, tot 31 december 2011. In de vergunningen is vermeld dat deze verlengd kunnen worden tot uiterlijk 1 januari 2014.
Verder heeft de minister in de vergunningen de aan hen toe te wijzen MZI-ruimte vanaf 2010 vastgesteld, onder verwijzing naar de berekeningen zoals neergelegd in de hiervoor onder 2.5. vermelde brieven van 9 september 2009.
De brieven van 9 september 2009
5. De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] hebben niet alleen bezwaar gemaakt tegen de aan hen gerichte besluiten van 13 januari 2010, maar tevens tegen de brieven van de minister van 9 september 2009.
Bij de besluiten van 9 februari 2011, 29 maart 2011 en 19 april 2011 heeft de staatssecretaris die bezwaren niet-ontvankelijk verklaard, omdat die brieven geen besluiten zijn in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
6. De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat in de brieven van 9 september 2009 is vermeld dat aan hen vanaf 1 januari 2014 geen MZI-vergunningen meer worden verleend. Aangezien dat een wijziging in hun rechtspositie teweeg brengt, zijn die brieven volgens hen aan te merken als besluiten.
6.1. In de brieven van 9 september 2009 wordt het MZI-beleid, zoals verwoord in de brief van de minister van 31 augustus 2009, in algemene bewoordingen uiteengezet. Voorts wordt daarin medegedeeld hoe de ruimte wordt berekend die in 2010 nodig is voor het gebruik van MZI’s waarmee in 2008 en 2009 is geëxperimenteerd en hoeveel ruimte op basis van die berekening aan De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] bij vergunningverlening zal worden toegewezen.
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat uit die brieven geen rechtsgevolgen voortvloeien, nu deze slechts informerend van aard zijn en hierbij geen vergunningen aan De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] worden verleend om tot 1 januari 2014 met MZI’s te vissen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit die brieven niet volgt dat voor De Zeeparels, Bru 40 of [appellante sub 7] het in artikel 17 van de Regeling neergelegde visverbod niet meer geldt. Dat rechtsgevolg is eerst in het leven geroepen door de verlening van de MZI-vergunningen bij de besluiten van 13 januari 2010.
De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de brieven van 9 september 2009 geen besluiten in de zin van de Awb zijn, zodat de staatssecretaris de bezwaren van De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] daartegen terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
De betogen falen.
De MZI-vergunningen
7. Bij de besluiten op bezwaar heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat het MZI-beleid, zoals neergelegd in de artikelen 77a tot en met 77g van de Regeling, zorgvuldig en na afweging van de belangen van alle betrokken partijen tot stand is gekomen.
Volgens de staatssecretaris wisten de experimenteerders dat de experimenteerfase eindig was. Hij heeft nimmer toezeggingen aan hen gedaan waaraan zij de gerechtvaardigde verwachting konden ontlenen dat zij na de experimenteerfase voor onbepaalde tijd op dezelfde schaal met MZI’s zouden mogen blijven vissen. Hij acht een overgangstermijn van vier jaar voor de experimenteerders redelijk. Er bestaat geen aanleiding om voor Prins & Dingemanse, Neeltje Jans, [appellante sub 4], Mosselbank, De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] een uitzondering op het MZI-beleid te maken in die zin dat zij, evenals West 6, ook na 1 januari 2014 met een MZI mogen vissen op mosselzaad, aldus de staatssecretaris.
Voorts is het volgens de staatssecretaris redelijk om aan de experimenteerders gedurende de overgangstermijn zo mogelijk de locaties toe te wijzen waar zij hebben geëxperimenteerd. Dit was voor de door Neeltje Jans gebruikte locatie De Krammer niet mogelijk, omdat in het zogenoemde ‘open planproces’ vier belanghebbenden bezwaren hebben geuit tegen toekomstig gebruik van die locatie voor mosselzaadinvang met MZI’s. Verder heeft hij bij de berekeningen van de benodigde ruimte voor het gebruik van MZI’s door Prins & Dingemanse, [appellante sub 4], Mosselbank, De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] de juiste uitgangspunten toegepast, aldus de staatssecretaris.
8. De rechtbank heeft overwogen dat de vergunningverlening na 1 januari 2014 in deze procedure niet ter beoordeling kan staan, omdat per die datum de situatie verandert en aanvragen om een vergunning voor de periode na 2014 te zijner tijd getoetst moeten worden aan de dan geldende regelgeving. Dit betekent volgens de rechtbank dat het beroep op artikel 1 van het EP reeds daarom niet kan slagen en de positie van West 6, waaraan is toegezegd dat zij na 1 januari 2014 MZI’s mag blijven exploiteren, thans niet aan de orde kan komen.
De rechtbank heeft voorts geen grond gezien voor het oordeel dat artikel 77g van de Regeling, waarin de overgangstermijn van vier jaar is vastgelegd, onverbindend dient te worden verklaard. Daartoe heeft zij overwogen dat de minister een zorgvuldige en redelijke belangenafweging heeft gemaakt en op basis daarvan bewust heeft gekozen voor een generieke overgangstermijn van vier jaar.
De rechtbank heeft verder overwogen dat de generieke berekeningsmethode, waarbij 2008 als uitgangspunt wordt genomen, niet onredelijk is en de staatssecretaris op grond daarvan de juiste oppervlakten heeft berekend voor Prins & Dingemanse, [appellante sub 4], Mosselbank, De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7]. Volgens de rechtbank is locatie De Krammer als gevolg van een redelijke belangenafweging niet opgenomen in bijlage 13 van de Regeling en heeft Neeltje Jans de ongeschiktheid van de aan haar toegekende alternatieve locaties onvoldoende gemotiveerd.
9. Barbé en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het MZI-beleid ten onrechte de experimenteerders bevoordeelt ten koste van de traditionele mosselvissers die niet hebben geëxperimenteerd, door aan de experimenteerders ook na 2009 schaarse MZI-ruimtes toe te wijzen die relatief goed en groot zijn. Voor die bevoordeling bestaat geen deugdelijke grondslag, aangezien voor de experimenteerders duidelijk was dat het om tijdelijke experimenten ging en aan hen geen toezeggingen voor de toekomst zijn gedaan. Daarnaast was de techniek van MZI’s reeds langere tijd bekend in het buitenland, zodat het door de minister bedoelde innovatieve karakter van de experimenten geen grondslag biedt voor een overgangstermijn. Dat de experimenteerders de eerder aan hen toegewezen MZI-ruimtes nog vier jaar nodig hebben om hun investeringen terug te verdienen, is volgens Barbé en anderen evenmin aan de orde, aangezien de experimenteerders hun investeringen reeds hebben terugverdiend en het bovendien een bedrijfseconomische keuze is geweest om te experimenteren. De bevoordeling van de experimenteerders leidt volgens hen tot een ongeoorloofde concurrentievervalsing binnen de mosselsector.
Barbé en anderen betogen verder dat het MZI-beleid in strijd is met het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel, omdat de traditionele mosselvissers erop mochten vertrouwen dat na de beëindiging van de experimenteerfase in 2010 een gelijke situatie zou gelden voor alle mosselvissers. Zij wijzen in dat verband op het arrest van het Hof van Justitie van 19 mei 1992, C-104/89 en C-37/90, Mulder (www.curia.europa.eu). Het MZI-beleid is volgens hen eveneens in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, omdat de minister bij de vaststelling daarvan voorbij is gegaan aan de bezwaren van Barbé en anderen en de belangen van de experimenteerders ten onrechte zwaarder heeft laten wegen dan die van de traditionele mosselvissers. Voorts heeft de minister bij de vaststelling van het MZI-beleid de beginselen van objectiviteit, non-discriminatie en transparantie, die gelden voor verdeling van schaarse goederen, niet gerespecteerd, aldus Barbé en anderen.
10. Prins & Dingemanse, Neeltje Jans, [appellante sub 4], Mosselbank, De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] betogen dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het MZI¬-beleid wegens strijd met het vertrouwens-, zorgvuldigheids- en gelijkheidsbeginsel dan wel het recht op ongestoord genot van hun eigendom onverbindend dient te worden verklaard of buiten toepassing gelaten. Daartoe voeren zij het volgende aan.
Prins & Dingemanse, [appellante sub 4] en Mosselbank betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de minister bij het vaststellen van de overgangstermijn van vier jaar, zoals neergelegd in artikel 77g, tweede lid, van de Regeling, ten onrechte geen onderscheid heeft gemaakt tussen de pioniers van het eerste uur, waartoe zij behoren, en de experimenteerders aan wie eerst vanaf 2005 ontheffingen zijn verleend. Volgens hen heeft de minister bij de voorbereiding van het MZI-beleid gerechtvaardigde verwachtingen bij hen gewekt, door uitdrukkelijk te vermelden dat rekening moest worden gehouden met de bijzondere positie van de pioniers van het eerste uur. De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] betogen dat het onjuist is dat voor de experimenteerders bij aanvang van hun bedrijfsactiviteiten met MZI’s duidelijk was dat het om een tijdelijke experimenteerfase ging, in die zin dat na afloop daarvan aan hen geen MZI-vergunningen zouden worden verleend. Volgens hen stonden het Mosselconvenant en het in 2008 en 2009 vastgestelde interim-beleid geheel los van de aan hen daarvoor verleende ontheffingen om met MZI’s te experimenteren.
Prins & Dingemanse, [appellante sub 4] en Mosselbank betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat de overgangstermijn van vier jaar in strijd is met artikel 1 van het EP, nu zij reeds vóór aanvang van de experimenteerfase MZI’s hebben geëxploiteerd en daarmee eigendomsrechten hebben verkregen en opgebouwd, welke niet per 1 januari 2014 zonder meer van hen mogen worden afgenomen. Neeltje Jans, De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] betogen in dat verband dat de rechtbank heeft miskend dat een overgangstermijn van vier jaar te kort is om de door hen gedane investeringen terug te verdienen, terwijl dat volgens de brief van de minister van 31 augustus 2009 het uitgangspunt was. De minister heeft niet aannemelijk gemaakt dat het onmogelijk was voor elk bedrijf een redelijke overgangstermijn te bepalen en heeft ook ten onrechte nimmer onderzoek gedaan naar de financiële gevolgen voor de individuele bedrijven.
Prins & Dingemanse, Neeltje Jans, [appellante sub 4], Mosselbank, De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] betogen tot slot dat de rechtbank evenzeer heeft miskend dat West 6 reeds tijdens de overgangstermijn van vier jaar een uitzonderingspositie heeft, omdat aan haar de uitdrukkelijke toezegging is gedaan dat zij ook na 1 januari 2014 haar MZI’s mag exploiteren. Volgens hen diende de staatssecretaris bij de besluiten van 13 januari 2010 ook ten aanzien van hen artikel 77g, tweede lid, van de Regeling buiten toepassing te laten, aangezien de situatie waarin West 6 zich bevindt zich niet in relevante mate onderscheidt van die van hen.
Over de omvang van de gedingen
11. De Afdeling begrijpt uit deze betogen dat alle appellanten, zij het om uiteenlopende redenen, de verbindendheid van het in de Regeling neergelegde stelsel voor verlening van MZI-vergunningen aan experimenteerders betwisten. Het gaat daarbij om de artikelen 77b, 77c, tweede lid, aanhef en onder b, 77d, 77f en 77g, tweede lid, van de Regeling.
Deze artikelen bevatten algemeen verbindende voorschriften. Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Deze bepaling staat er evenwel niet aan in de weg dat de verbindendheid van deze voorschriften in het kader van een beroep tegen een daarop gebaseerde, concrete, appellant rechtstreeks in zijn belang treffende beschikking bij wege van exceptieve toetsing wordt beoordeeld.
De MZI-vergunningen en de besluiten op bezwaar zijn als zodanige beschikkingen aan te merken. Nu met die beschikkingen uitvoering is gegeven aan de bepalingen inzake experimenteerders zoals neergelegd in voormelde artikelen, kunnen zowel Barbé en anderen als Prins & Dingemanse, Neeltje Jans, [appellante sub 4], Mosselbank, De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] in deze procedure de verbindendheid en toepassing van die artikelen aan de orde stellen. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld is daarvoor niet van belang dat de thans in geding zijnde MZI-vergunningen zien op de periode 13 januari 2010 tot en met 31 december 2011. Zoals de staatssecretaris desgevraagd ter zitting heeft bevestigd, zijn de verleende MZI-vergunningen voor 2012 en 2013 gelijkluidend aan die voor 2010 en 2011 en is er vooral om administratieve redenen voor gekozen om de vergunningverlening tijdens de overgangstermijn in twee fasen op te splitsen. Gelet op het bepaalde in voormelde artikelen is er inhoudelijk een onlosmakelijke samenhang tussen de vergunningen over beide perioden en de beëindiging van de MZI-activiteiten van de experimenteerders nadien, waarbij van belang is dat de beperking, ingevolge die artikelen, van die activiteiten tot vier jaar de uitvoering ervan in hoge mate beïnvloedt.
12. Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de in beroep aangevoerde grond dat het in strijd is met artikel 1 van het EP dat aan experimenteerders ingevolge artikel 77g, tweede lid, van de Regeling vanaf 1 januari 2014 geen vergunning meer zal worden verleend, in deze procedure buiten beschouwing moet blijven. Deze grond ziet immers op de verbindendheid van een artikel dat ten grondslag ligt aan de thans voorliggende besluiten.
Prins & Dingemanse, Neeltje Jans, [appellante sub 4], Mosselbank, De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] voeren eveneens terecht aan dat ook de in beroep aangevoerde grond dat de staatssecretaris in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld in deze procedure aan de orde kan komen. Aangezien aan West 6 de toezegging is gedaan dat na afloop van de overgangstermijn in 2014 jegens haar artikel 77g, tweede lid, van de Regeling buiten toepassing zal worden gelaten, verkeert West 6 reeds bij onderhavige vergunningverlening in een uitzonderingspositie die de uitvoering van haar activiteiten evenzeer beïnvloedt. West 6 kan deze periode immers gebruiken om haar onderneming voort te zetten en verder te ontwikkelen, terwijl Prins & Dingemanse, Neeltje Jans, [appellante sub 4], Mosselbank, De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] de vergunningen zullen moeten gebruiken in de wetenschap dat zij hun activiteiten moeten afbouwen.
De rechtbank heeft beide gronden derhalve ten onrechte niet inhoudelijk behandeld. De Afdeling zal dat bij de behandeling van de overige hoger beroepsgronden alsnog doen.
Over de rechtmatigheid van de Regeling
13. Zoals de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2011 in zaak nr. 201012686/1/R3 met juistheid heeft overwogen, kan aan een algemeen verbindend voorschrift slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het regelgevend bevoegd gezag - in dit geval de minister - om alle verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit inhoudende algemeen verbindende voorschriften betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft daarbij ook overigens terughoudendheid te betrachten.
Zoals volgt uit de uitspraak van 21 oktober 2009 in zaak nr. 200809061/1/H2 kan de rechter voorts tot het oordeel komen dat, hoewel een algemeen verbindend voorschrift als zodanig niet jegens een ieder onverbindend is te achten, een bestuursorgaan - in dit geval de staatssecretaris - gehouden was dat voorschrift buiten toepassing te laten, omdat toepassing in een bijzonder geval kennelijk onredelijk is. De rechter dient daarbij evenzeer terughoudendheid te betrachten.
14. Artikel 77b, gelezen in samenhang met artikel 77c, tweede lid, aanhef en onder b, van de Regeling geeft de minister de bevoegdheid om een MZI-vergunning te verlenen aan de experimenteerders voor de periode 1 januari 2010 tot en met 31 december 2011. Ten aanzien van het betoog van Barbé en anderen dat die artikelen onverbindend dienen te worden verklaard, wordt als volgt overwogen.
14.1. De periode 2005 tot 2010 is door de minister als MZI-experimenteerfase aangemerkt. Van 2005 tot 2009 heeft de minister aan de experimenteerders ontheffing verleend van het destijds in artikel 4 van de Beschikking visserij, visserijzone, zeegebied en kustwateren neergelegde verbod op het vissen met enig vistuig geschikt voor het vangen van mosselen. In 2009 heeft de minister ontheffing verleend van het in artikel 17 van de Regeling neergelegde verbod. In de ontheffingen voor de jaren 2005 tot en met 2007 is vermeld dat aan de verleende ontheffing geen rechten voor de toekomst kunnen worden ontleend en de ontheffing wordt verleend in het kader van experimenten en onderzoek met als doel het kabinet ten dienste te zijn bij een beslissing of en onder welke voorwaarden in de Nederlandse kustwateren ruimte gereserveerd kan worden voor de commerciële toepassing van MZI’s. Toen bleek dat een definitief besluit over de opschaling van MZI’s niet mogelijk was in 2007, heeft de minister de experimenten in 2008 en 2009 op grond van het interim-beleid, zoals hiervoor onder 2.2. vermeld, verlengd. In de in die jaren verleende ontheffingen is vermeld dat deze zijn verleend op grond van het interim-beleid en daaraan geen rechten voor de toekomst kunnen worden ontleend.
Anders dan De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] betogen, kan uit de zinsneden in het Beleidsbesluit 2005-2020 dat "bij een succesvolle afronding van de experimenten de sector in het vooruitzicht zal worden gesteld dat ruimte wordt geboden voor een verdere commerciële exploitatie van de beproefde technieken" en "om de innovatie binnen de schelpdiervisserij verder te stimuleren biedt het geven van ruimte aan ondernemers die tot nu toe geen rechten (vergunningen) in de schelpdiervisserij hebben de nodige perspectieven" niet zonder meer worden afgeleid dat de experimenteerders na de experimenteerfase voor onbepaalde tijd op dezelfde schaal met MZI’s zouden mogen blijven vissen. Ook de door hen overgelegde brief van de minister van 18 april 2007 (Kamerstukken II 2006/07, 29 675, nr. 26), waarin wordt vermeld dat bij gebleken economische rendabiliteit van de MZI’s voor 2008 een beleidsbesluit zal worden genomen waarin opschaling van de MZI’s mogelijk wordt, leidt niet tot een ander oordeel. De stelling van De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] dat de in die brief en het Beleidsbesluit 2005-2020 toegezegde ‘commerciële opschaling’ van MZI’s geheel losstond van de transitie van de traditionele mosselsector, aangezien in die transitie pas is voorzien in het Mosselconvenant van 21 oktober 2008, volgt de Afdeling niet. In het Beleidsbesluit 2005-2020 wordt de verduurzaming van de mosselvisserij door het op andere wijze invangen van mosselzaad als doelstelling genoemd. Het Mosselconvenant, het op basis daarvan vastgestelde Plan van Uitvoering en het toestaan van experimenten met MZI’s in de jaren 2005 tot 2010 zijn hiervan een nadere uitwerking. Dat de traditionele mosselvisserij op een andere methode van mosselzaadinvang zou moeten overstappen, is derhalve niet eerst bij het Mosselconvenant bepaald.
Anders dan De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] aanvoeren, stond het interim-beleid 2008-2009 evenmin los van de daarvoor aan experimenteerders verleende ontheffingen, aangezien in dat beleid juist wordt verwezen naar het Beleidsbesluit 2005-2020 en de in dat kader aangevangen experimenten. Het interim-beleid maakte een voortzetting van die experimenten in 2008 en 2009 mogelijk en was derhalve evenzeer van toepassing daarop.
14.2. Gelet op de tekst van de sedert 2005 verleende ontheffingen en de strekking van het interim-beleid is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat Barbé en anderen terecht betogen dat voor de experimenteerders in ieder geval vanaf 2005 duidelijk was, dan wel kon zijn, dat de experimenteerfase in beginsel tijdelijk was en aan hen ontheffingen werden verleend in afwachting van definitief MZI-beleid. Dat aan hen op een zeker moment geen ontheffing of vergunning meer zou worden verleend om met MZI’s op mosselzaad te vissen, is gelet hierop dan ook niet in strijd met het vertrouwensbeginsel. De minister heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, gezien de beperkte ruimte die in de toekomst voor MZI’s beschikbaar is, deze ruimte wordt toebedeeld aan de traditionele mosselvissers ter compensatie van het afbouwen van de bodemberoerende mosselvisserij, hetgeen in het belang is van de natuurbescherming en de continuïteit van de mosselsector als geheel.
14.3. De rechtbank is evenzeer terecht tot het oordeel gekomen dat de tijdelijkheid van de experimenteerfase anderzijds niet betekent dat de mosselvissers die niet of op zeer kleine schaal hebben geëxperimenteerd, zoals Barbé en anderen, erop mochten vertrouwen dat aan de experimenteerders na de experimenteerfase geen overgangstermijn zou worden gegeven.
Uit de hiervoor onder 2.4. vermelde brieven van de minister van 31 augustus 2009 en 12 november 2009 volgt dat de overgangstermijn, gedurende welke aan experimenteerders MZI-vergunningen worden verleend, is bedoeld om hen in staat te stellen gedane investeringen terug te verdienen. De minister heeft hiertoe besloten, omdat de experimenteerders hebben geïnvesteerd in innovaties en de MZI’s zo tot een serieus alternatief voor de bodemvisserij hebben ontwikkeld, waardoor de beoogde transitie van de mosselsector mogelijk is gemaakt. Een abrupte beëindiging van de experimenten was derhalve niet gerechtvaardigd, aldus ook de staatssecretaris in de besluiten op bezwaar.
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de beslissing van de minister om op grond van deze overwegingen een overgangstermijn voor de experimenteerders vast te stellen niet onredelijk is. Anders dan Barbé en anderen aanvoeren, blijkt uit de brief van de minister van 12 november 2009 dat hij bij de keuze om al dan niet een overgangstermijn vast te stellen een afweging heeft gemaakt tussen onder meer de belangen van de traditionele mosselvissers en de experimenteerders. Dat die belangenafweging niet ten voordele van de traditionele mosselvissers is uitgevallen, in die zin dat aan de experimenteerders geen overgangstermijn wordt gegund, maakt niet dat deze afweging onzorgvuldig is geweest. De minister mocht zich bij die afweging op het standpunt stellen dat, hoewel het vangen van mosselzaad met materialen in het water reeds vóór de experimenteerfase een bekend concept was, de experimenteerders aan dat concept op verschillende manieren innovatieve invulling hebben gegeven. Afhankelijk van de MZI-locatie, de stroming en de diepte van het water hebben de experimenteerders diverse methoden voor verankering en voor het oogsten van mosselen uitgetest en ontwikkeld en kennis en ervaring opgedaan over het moment waarop die oogst het best plaats kan vinden. Aldus hebben zij de uitvoerbaarheid van het concept op de beschikbare locatie uitgebreid verkend. Barbé en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de experimenteerders de investeringen die zij in dat verband hebben gemaakt reeds geheel hebben terugverdiend, temeer nu die stelling door de overige appellanten gemotiveerd wordt weersproken.
14.4. Anders dan Barbé en anderen betogen, bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat het gunnen van een overgangstermijn aan de experimenteerders in strijd is met de beginselen van objectiviteit, non-discriminatie en transparantie. De minister heeft in voormelde brieven en het Beleid 2010-2013 de overwegingen op grond waarvan hij heeft gekozen voor een overgangstermijn inzichtelijk gemaakt. Zoals hiervoor overwogen is die keuze niet onredelijk geweest. Daarnaast komen ingevolge artikel 77a van de Regeling ook de traditionele mosselvissers vanaf 2010 in aanmerking voor MZI-vergunningen, zodat zij in zoverre niet anders worden behandeld dan de experimenteerders die vanaf die datum in aanmerking komen voor MZI-vergunningen.
14.5. In het door Barbé en anderen aangehaalde arrest van het Hof van Justitie van 19 mei 1992 ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor een andersluidend oordeel. In dat arrest heeft het Hof het in strijd met het vertrouwensbeginsel geacht dat melkproducenten, die door een gemeenschapshandeling waren aangemoedigd een beperkte periode geen melk in de handel te brengen, na ommekomst van die periode hun handel feitelijk niet konden hervatten, omdat de periode waarin zij hun handel hadden gestaakt in een Europese verordening werd aangemerkt als referentiejaar voor de voor de toekomst toe te kennen melkquota. Een dergelijke situatie doet zich in dit geval niet voor ten aanzien van de traditionele mosselvissers, aangezien zij gedurende de experimenteerfase op de traditionele wijze mochten blijven vissen op mosselzaad en vanaf 2010 met MZI’s mogen vissen op mosselzaad. Voorts heeft de minister tijdens de experimenteerfase de mogelijkheid tot het experimenteren niet tot bepaalde bedrijven beperkt. Dat een aantal traditionele mosselvissers daarvan om hen moverende redenen hebben afgezien, dient voor hun rekening te blijven. Om dezelfde redenen kan het betoog van Barbé en anderen dat het gedurende een overgangstermijn verlenen van MZI-vergunningen aan experimenteerders tot een ongeoorloofde concurrentievervalsing leidt, evenmin slagen.
14.6. Gezien het voorgaande, ziet de Afdeling evenmin als de rechtbank in het door Barbé en anderen aangevoerde grond voor het oordeel dat aan de artikelen 77b en 77c, tweede lid, aanhef en onder b, van de Regeling, op grond waarvan na 2009 bij wijze van overgang een MZI-vergunning aan de experimenteerders kan worden verleend, verbindende kracht moet worden ontzegd.
15. Artikel 77g, tweede lid, van de Regeling bepaalt de duur van de overgangstermijn op vier jaar. Ten aanzien van de betogen van Prins & Dingemanse, Neeltje Jans, [appellante sub 4], Mosselbank, De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] dat de duur van de overgangstermijn in strijd is met het vertrouwens-, zorgvuldigheids- en gelijkheidsbeginsel dan wel het recht op ongestoord genot van hun eigendom, wordt als volgt overwogen.
15.1. Zoals hiervoor onder 14.1. en 14.2. is overwogen, konden de experimenteerders in ieder geval vanaf 2005 weten dat aan hen tijdelijke ontheffingen werden verleend in afwachting van definitief MZI-beleid.
Niet in geschil is echter dat een aantal ondernemingen reeds MZI’s exploiteerden vóór de vaststelling van het Beleidsbesluit 2005-2020, het interim-beleid 2008-2009 en het Mosselconvenant, en derhalve vóór de door de minister als experimenteerfase aangemerkte periode 2005 tot 2010. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat degenen die gedurende die periode, de jaren 2000 tot 2005, hebben geïnvesteerd in de exploitatie van MZI’s, dat deden in de wetenschap dat die activiteiten binnen afzienbare termijn geheel zouden moeten worden gestaakt. In die periode zijn door de minister geen ontheffingen of vergunningen verleend voor het vissen met MZI’s. Ter zitting heeft de staatssecretaris desgevraagd verklaard dat MZI’s in die jaren niet als vistuigen werden aangemerkt en er derhalve volgens de minister krachtens de Visserijwet geen verbod bestond om hiermee op mosselzaad te vissen. Er bestond evenmin een verplichting voor ondernemers om hun MZI-activiteiten te melden aan de minister. De minister was in die periode echter wel op de hoogte van het gebruik van MZI’s door een aantal ondernemingen. Hoewel tot het Beleidsbesluit 2005-2020 niet gericht werd nagedacht over MZI-beleid, stimuleerde de minister in die periode het gebruik van MZI’s door het verlenen van subsidies aan innovatieve experimenten, aldus de staatssecretaris. Daarnaast waren in de jaren 2000 tot 2005 voor sommige MZI’s vergunningen vereist en verleend krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 en de Wet beheer rijkswaterstaatwerken.
15.2. Hieruit volgt dat er ten tijde van de totstandkoming van de Regeling twee groepen ‘experimenteerders’ waren in de zin van artikel 77b van de Regeling: de ondernemers die al vóór het Beleidsbesluit 2005-2020 MZI’s exploiteerden en daarmee gedurende de experimenteerfase zijn doorgegaan, en de ondernemers die eerst in de experimenteerfase daarmee zijn aangevangen. De MZI-activiteiten van de eerste groep vonden niet plaats in het kader van het Beleidsbesluit 2005-2020 en het interim-beleid, maar waren, zoals ook ter zitting naar voren is gekomen, gericht op commerciële exploitatie van de MZI’s. Deze groep is de groep ‘pioniers van het eerste uur’ waar de vaste Kamercommissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in het hiervoor onder 2.7. vermelde wetgevingsoverleg van 16 november 2009 op doelde.
15.3. De minister heeft bij het vaststellen van de overgangstermijn geen onderscheid gemaakt tussen deze twee groepen, maar gekozen voor een generieke overgangstermijn van vier jaar. Volgens de brieven van 31 augustus 2009 en 12 november 2009 heeft hij daartoe besloten wegens het grote aantal variabelen, ook niet beïnvloedbare zoals natuurlijke omstandigheden, die van invloed zijn op de terugverdientijd. Verder volgt uit de brief van de minister van 29 september 2010 dat het volgens hem niet mogelijk was te bepalen welke experimenteerders tot de pioniers van het eerste uur moesten worden gerekend. Voorts kon geen overeenstemming worden bereikt tussen de experimenteerders en de convenantspartijen over een aanpassing van het in de brief van 31 augustus 2009 neergelegde overgangsbeleid, zodat ook om die redenen de overgangstermijn van vier jaar voor de gehele groep experimenteerders is blijven gelden. De experimenteerders kunnen de vier jaar niet alleen benutten om de gedane investeringen verdergaand terug te verdienen, ook kunnen zij zich gedurende die periode een blijvende positie verwerven in de omschakeling van bodemberoerende visserij naar het alternatief met MZI’s. Daarnaast moet de mosselsector in staat worden gesteld om over te stappen op MZI’s. Indien de experimenteerders hun locaties langer dan vier jaar mogen behouden, gaat dit ten koste van de gewenste ruimte voor de transitie van de mosselsector, aldus de minister.
15.4. Uit het voorgaande volgt, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, dat de minister bij het bepalen van de duur van de overgangstermijn een afweging heeft gemaakt tussen verschillende betrokken belangen. Zoals hiervoor onder 13. is overwogen, is het aan de minister een dergelijke belangenafweging te maken en heeft de rechter niet tot taak de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling evenwel van oordeel dat de belangenafweging in dit geval dermate onzorgvuldig is geweest dat de minister op grond daarvan niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot vaststelling van artikel 77g, tweede lid, van de Regeling. Daartoe wordt als volgt overwogen.
15.4.1. De minister heeft ten onrechte niet vastgesteld welke experimenteerders behoren tot de groep pioniers van het eerste uur. Uit de hiervoor onder 2.7. vermelde brief van de minister van 29 september 2010 blijkt niet waarom dit niet mogelijk zou zijn, te minder nu, naar de staatssecretaris ter zitting heeft gesteld, de totale groep experimenteerders uit 22 ondernemingen bestaat en derhalve niet onoverzichtelijk groot is. De minister noch de staatssecretaris hebben aannemelijk gemaakt dat nader onderzoek naar de aanvangsdatum van de MZI-activiteiten van de verschillende ondernemingen, bijvoorbeeld door het opvragen van bescheiden bij hen, niet de gewenste duidelijkheid zou kunnen opleveren. Dit klemt temeer nu, zoals Prins & Dingemanse, [appellante sub 4] en Mosselbank terecht aanvoeren, de minister bij de voorbereiding van het MZI-beleid heeft erkend dat de pioniers van het eerste uur een andere positie innemen dan de overige experimenteerders.
Door geen onderscheid te maken tussen de twee groepen experimenteerders, is de minister ten onrechte voorbijgegaan aan de situatie van de groep pioniers van het eerste uur, die zich in relevante mate onderscheidt van die van de experimenteerders die eerst in de op voorhand in tijd beperkte experimenteerfase MZI-activiteiten hebben ontplooid. Eerstgenoemde groep heeft immers in de periode 2000 tot 2005 bedrijfsmatig MZI’s mogen exploiteren en daarvoor investeringen gedaan. Tot het Beleidsbesluit 2005-2020 hoefde deze groep er niet van uit te gaan dat die activiteiten vanaf 2005 als experimenten zouden worden aangemerkt met een tijdig karakter.
Uit het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) van 7 juli 1989, Tre Traktörer Aktiebolag tegen Zweden, nr. 10873/84, punt 53 (www.echr.coe.int) volgt dat de economische belangen die verband houden met het drijven van een onderneming als eigendom in de zin van artikel 1 van het EP kunnen worden beschouwd. Naar het oordeel van de Afdeling leverden de in de periode 2000 tot 2005 ontplooide MZI-activiteiten dergelijke economische belangen op. Het vanaf 2014 niet meer mogen voortzetten van die activiteiten door de ondernemingen, vormt derhalve een inmenging in het door artikel 1 van het EP gewaarborgde recht op het ongestoord genot van dat eigendom. Het gaat daarbij niet om ontneming van eigendom, aangezien de ondernemingen enige economische belangen behouden, maar om regulering van eigendom als bedoeld in de derde volzin van die bepaling. Zoals het EHRM meermalen heeft overwogen, onder meer in de punten 59 en 62 van voormeld arrest van 7 juli 1989, dient een inmenging in het eigendomsrecht proportioneel te zijn, dat wil zeggen dat er een "fair balance" dient te bestaan tussen de eisen van het algemene belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu. De last die op de betrokkene wordt gelegd, dient te worden afgewogen tegen het algemene belang en mag niet onevenredig zwaar zijn. Volgens het EHRM is bij deze afweging mede van belang of, en zo ja in welke mate, compensatie is geboden voor de ondervonden last (zie onder meer het arrest van 29 april 1999, Chassagnou en anderen tegen Frankrijk, nrs. 25088/94, 28331/95 en 28443/95, punt 82; www.echr.coe.int).
Voorts heeft het EHRM aangegeven dat een inmenging in het eigendomsrecht geen ongerechtvaardigde ongelijke behandeling mag inhouden. In dat verband heeft het EHRM in het arrest van 6 april 2000, Thlimmenos tegen Griekenland, nr. 34369/97, punt 44 (www.echr.coe.int) overwogen dat het in artikel 14 van het EVRM neergelegde gebod strekkende tot gelijke behandeling wordt geschonden als personen, die zich in verschillende situaties bevinden, zonder objectieve en redelijke rechtvaardiging niet verschillend worden behandeld. Daarmee is gelijke behandeling van ongelijke gevallen evenzeer in strijd met het gebod tot gelijke behandeling. Uit het hiervoor vermelde arrest Chassagnou en anderen tegen Frankrijk, punt 44, welk punt is bevestigd in het arrest van het EHRM van 26 juni 2012, Herrmann tegen Duitsland, nr. 9300/07, punt 104 (www.echr.coe.int) volgt dat dit gebod, hoewel dat niet los van een ander artikel uit het EVRM of de daarbij behorende Protocollen kan worden ingeroepen, afzonderlijk aan de orde is als dat andere artikel is geschonden en de (on)gelijke behandeling een fundamenteel aspect van de zaak is.
De staatssecretaris heeft zich ter zitting bij de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat de minister bevoegd was om voor de MZI-activiteiten, waarvoor voorheen geen regelgeving gold, alsnog regels te stellen en in dat kader te besluiten dat MZI’s in de toekomst alleen door de traditionele mosselvissers mogen worden ingezet. Zoals hiervoor onder 14.2. is overwogen, rechtvaardigen de belangen van de natuurbescherming en de continuïteit van de mosselsector een dergelijke maatregel.
Gelet op voormelde rechtspraak over artikel 1 van het EP en artikel 14 van het EVRM heeft de staatssecretaris evenwel bij de vaststelling van artikel 77g, tweede lid, van de Regeling ten onrechte geen rekening gehouden met de eigendomsrechten van de groep pioniers van het eerste uur en, meer in het bijzonder, ten onrechte niet bezien of een overgangstermijn van vier jaar voor deze groep een onevenredig zware last vormt, althans zolang niet is voorzien in een toereikende op grond van deugdelijk onderzoek per bedrijf vastgestelde compensatie. Aangezien de pioniers van het eerste uur zich, zoals hiervoor en onder 15.1. en 15.2. is overwogen, in een in het licht van de rechten, neergelegd in het EP, wezenlijk andere situatie bevinden dan de ondernemers die eerst in de experimenteerfase zijn aangevangen met MZI-activiteiten, mocht de staatssecretaris niet zonder meer volstaan met een gelijke overgangstermijn voor beide groepen ondernemers.
15.4.2. Blijkens de brief van 29 september 2010 heeft de minister aan West 6 een uitzonderingspositie toegekend, die neerkomt op het voor haar buiten toepassing laten van artikel 77g, tweede lid, van de Regeling. In voormelde brief heeft de minister als redenen voor deze uitzonderingspositie vermeld dat de oprichter van dit bedrijf van buiten de mosselsector komt en ruim vóór de andere experimenteerders, toen er nog geen MZI’s in Nederland waren, eigenstandig is gestart met het experimenteren met MZI’s. In de loop der jaren heeft hij hierin geïnvesteerd. Mede door zijn inzet zijn de MZI’s ontwikkeld tot wat ze nu zijn. Hij heeft hiermee in grote mate bijgedragen aan de transitie van de mosselsector, aldus de minister.
Naar het oordeel van de Afdeling kunnen deze redenen in redelijkheid zonder nadere motivering niet het standpunt van de minister dragen dat West 6 zich in relevante mate onderscheidt van de andere pioniers van het eerste uur. Ook die zijn met MZI-activiteiten begonnen toen zulke activiteiten in Nederland nog nauwelijks werden verricht en ook zij hebben, zoals ook de minister heeft erkend in de onder 2.4. vermelde brieven van 31 augustus 2009 en 12 november 2009, in relevante mate bijgedragen aan het ontwikkelen van de MZI’s tot een serieus alternatief voor de bodemvisserij. De staatssecretaris is in dit verband bovendien ten onrechte niet ingegaan op de gemotiveerde stelling van Neeltje Jans dat zij eerder dan West 6 is begonnen met MZI-activiteiten. Verder is van belang dat de MZI-technieken van de pioniers van het eerste uur zich van elkaar onderscheidden en de minister noch de staatssecretaris aannemelijk hebben gemaakt dat de MZI-techniek van West 6 de grootste navolging heeft gekregen, hetgeen met name door Prins & Dingemanse wordt betwist. Dat de oprichter van West 6 als enige van buiten de mosselsector komt, kan zonder nadere motivering de uitzonderingspositie evenmin rechtvaardigen, nu daaruit niet volgt dat zij bij beëindiging van haar activiteiten meer schade zou lijden dan de overige pioniers van het eerste uur. Daarnaast heeft De Zeeparels aangevoerd dat ook zij van buiten de mosselsector komt. Op die stelling is de staatssecretaris ten onrechte niet ingegaan.
15.4.3. Bij de totstandkoming van de overgangstermijn zoals neergelegd in artikel 77g, tweede lid, van de Regeling, heeft de minister tevens ten aanzien van beide groepen experimenteerders onzorgvuldig gehandeld. In het bijzonder heeft hij niet kenbaar gemaakt op grond van welke overwegingen en welk onderzoek voor een termijn van vier jaar is gekozen. Ter zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris desgevraagd bevestigd dat de minister bij het bepalen van de duur van de overgangstermijn geen, althans geen gedocumenteerd, onderzoek heeft gedaan naar de investeringen die de experimenteerders vóór en tijdens de experimenteerfase hebben gedaan en de schade die zij als gevolg van het moeten beëindigen van de MZI-activiteiten zullen lijden. Dit gebrek aan onderzoek laat zich niet rijmen met het in de brieven van de minister van 31 augustus 2009, 12 november 2009 en 29 september 2010 ingenomen standpunt dat de experimenteerders in staat dienen te worden gesteld hun investeringen terug te verdienen.
Verder heeft de minister niet gemotiveerd waarom een generieke overgangstermijn van vier jaar noodzakelijk is om de transitie van de mosselsector niet in gevaar te brengen. De staatssecretaris heeft daar ter zitting evenmin een afdoende verklaring voor kunnen geven.
Ook het standpunt van de minister in de onder 2.7. vermelde brief van 29 september 2010 dat de experimenteerders zich gedurende de overgangstermijn van vier jaar een blijvende positie kunnen verwerven in de omschakeling van bodemberoerende visserij naar het alternatief met MZI’s, berust niet op deugdelijk onderzoek, nu in ieder geval De Zeeparels aannemelijk heeft gemaakt dat zij geen traditioneel mosselbedrijf is en derhalve ook in die hoedanigheid niet in aanmerking komt voor een MZI-vergunning in 2014.
15.5. De Afdeling is op grond van het vorenoverwogene van oordeel dat de gronden waarop artikel 77g, tweede lid, van de Regeling is vastgesteld getuigen van een zodanig onzorgvuldig onderzoek naar de bij die bepaling betrokken belangen dat de minister op die grondslag in redelijkheid niet tot die vaststelling heeft kunnen komen, zodat aan dat artikel verbindende kracht moet worden ontzegd.
16. De artikelen 77d en 77f van de Regeling en de daarbij horende bijlagen 13, 14A en 14B zien op de vaststelling, verdeling en berekening van de grootte van de toe te wijzen MZI-locaties. Naar het oordeel van de Afdeling zijn deze artikelen en bijlagen zodanig verweven met artikel 77g, tweede lid, van de Regeling en het MZI-beleid voor experimenteerders dat daaraan ten grondslag ligt en dat inhoudt dat aan hen vanaf 2014 geen MZI-vergunningen worden verleend, dat ook aan deze artikelen verbindende kracht moet worden ontzegd.
16.1. Daar komt bij dat niet vaststaat dat de bepaling van de locaties waar met MZI’s op mosselzaad mag worden gevist, zoals neergelegd in bijlage 13 bij de Regeling, op zichzelf beschouwd met de vereiste zorgvuldigheid heeft plaatsgevonden. Het bepalen van de locaties waar vanaf 2010 MZI’s kunnen worden geplaatst vloeit voort uit het Mosselconvenant en het Plan van Uitvoering en heeft plaatsgevonden door middel van een open planproces. Volgens de staatssecretaris is daarvoor gekozen, opdat rekening kon worden gehouden met de belangen van alle betrokkenen, waaronder de experimenteerders.
In het eindrapport van het open planproces "MZI’s: van Zoekgebieden naar locaties" van 25 augustus 2009 worden de experimenteerders evenwel niet als belanghebbenden genoemd. Neeltje Jans heeft zich daarnaast uitdrukkelijk op het standpunt gesteld dat zij niet is gehoord in het open planproces. Ter zitting heeft de staatssecretaris erkend dat het mogelijk is dat de experimenteerders niet formeel zijn uitgenodigd voor de bijeenkomsten in het open planproces. Volgens hem waren zij daarvan echter wel op de hoogte. Nu in het open planproces locatie De Krammer, waar Neeltje Jans haar MZI-activiteiten ontplooide, op bezwaren van andere belanghebbenden stuitte, had het evenwel op de weg van de minister gelegen om haar daar tijdig en gericht van op de hoogte te stellen, zodat zij haar zienswijze daarop had kunnen geven. Dit geldt temeer nu het uitgangspunt van de minister was dat aan de experimenteerders gedurende de overgangstermijn zo mogelijk dezelfde locaties zouden worden toegekend. Door een dergelijke kennisgeving na te laten, is niet kenbaar of de minister de belangen van Neeltje Jans heeft meegewogen bij het laten vervallen van locatie De Krammer.
Overigens is de Afdeling van oordeel dat, anders dan Barbé en anderen aanvoeren, het niet onredelijk is dat de minister tot uitgangspunt heeft genomen dat aan de experimenteerders gedurende een overgangstermijn zo mogelijk de locaties worden toegekend waarop zij reeds MZI’s exploiteerden. Hierbij heeft hij in aanmerking mogen nemen dat de MZI-vergunningen van de experimenteerders tijdelijk zijn en de door hen gebruikte MZI’s specifiek geschikt zijn gemaakt voor de eerder aan hen toegekende locaties. Dat de destijds aan de experimenteerders toegekende locaties het meest geschikt zijn voor MZI’s, hetgeen hen bevoordeelt ten opzichte van de traditionele mosselvissers, hebben Barbé en anderen niet aannemelijk gemaakt.
16.2. Nu de artikelen 77d en 77f van de Regeling en de daarbij behorende bijlagen 13, 14A en 14B onverbindend zijn, behoeven de overige hogerberoepsgronden van Prins & Dingemanse, Neeltje Jans, [appellante sub 4], Mosselbank, De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7], die zien op de toegewezen locaties en de berekening van de toegekende ruimte, thans niet aan de orde te komen.
Conclusie
17. Het hoger beroep van Barbé en anderen is ongegrond.
Het hoger beroep van Prins & Dingemanse is gegrond. De aangevallen uitspraak in de zaken nrs. 11/5950, 11/6089 en 11/6235 dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij het beroep van Prins & Dingemanse tegen het besluit van 20 december 2010 ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat beroep alsnog gegrond verklaren. Het besluit van 20 december 2010 dient te worden vernietigd, voor zover dat ziet op het bezwaar van Prins & Dingemanse. Het besluit van 25 juli 2011 dient eveneens te worden vernietigd.
18. Het hoger beroep van Neeltje Jans is gegrond. De aangevallen uitspraak in zaak nr. 11/6191 dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van Neeltje Jans tegen het besluit van 14 juni 2011 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit dient eveneens te worden vernietigd, voor zover dat ziet op het bezwaar van Neeltje Jans.
19. Het hoger beroep van [appellante sub 4] en Mosselbank is gegrond. De aangevallen uitspraak in de zaken nrs. 11/5948 en 1/6189 dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante sub 4] en Mosselbank tegen het besluit van 19 april 2011 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit dient eveneens te worden vernietigd, voor zover dat ziet op het bezwaar van [appellante sub 4] en Mosselbank.
20. De hoger beroepen van De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] zijn gegrond. De aangevallen uitspraak in de zaken nrs. 11/6090, 11/6180 en 11/6182 dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] tegen de besluiten van 9 februari 2011, 29 maart 2011 en 19 april 2011 alsnog gegrond verklaren. Die besluiten dienen eveneens te worden vernietigd, voor zover die zien op de bezwaren van De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] tegen de aan hen gerichte besluiten van 13 januari 2010.
21. Het voorgaande brengt mee dat de staatssecretaris opnieuw moet beslissen op de bezwaren van Prins & Dingemanse, Neeltje Jans, [appellante sub 4], Mosselbank, De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] tegen de aan hen verleende MZI-vergunningen.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 15.4 tot en met 16.1 dient hij daarbij vast te stellen wie van hen als pionier van het eerste uur kunnen worden aangemerkt om te bezien of diegenen, naast een overgangstermijn die aan alle experimenteerders wordt gegund, recht hebben op een extra compensatie wegens de inmenging in hun in de jaren 2000 tot 2005 opgebouwde eigendomsrecht. Daarbij dient hij beter te motiveren waarom volgens hem voor deze groep van pioniers van het eerste uur niet dezelfde uitzonderingspositie geldt als voor West 6.
Voorts dient de staatssecretaris opnieuw te bezien of voor de experimenteerders die in de experimenteerfase met MZI-activiteiten zijn begonnen een generieke overgangstermijn van vier jaar afdoende is. Daartoe dient hij in het bijzonder te onderzoeken wat in de jaren 2005 tot 2010 de investeringen van de experimenteerders in de MZI’s zijn geweest.
Ten slotte dient de staatssecretaris opnieuw vast te stellen welke locaties vanaf 2010 voor MZI’s in aanmerking komen, waarbij de belangen van de experimenteerders kenbaar moeten worden meegewogen. Bij het berekenen van het toe te wijzen oppervlak dient de staatssecretaris de bezwaren hierover van Prins & Dingemanse, Neeltje Jans, [appellante sub 4], Mosselbank, De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7], zoals aangevuld in beroep en hoger beroep, nogmaals in overweging te nemen. Daarbij geldt dat het uitgangspunt van de minister dat aan de experimenteerders een MZI-vergunning wordt verleend voor maximaal het aantal hectares dat benodigd is voor het in gebruik hebben van de MZI’s die zij in de jaren 2008 en 2009 daadwerkelijk hebben geëxploiteerd, niet onredelijk is. Dat zijn immers de laatste jaren van de experimenteerfase, zodat daarmee de meest recente situatie wordt weergegeven.
22. De staatssecretaris dient ten aanzien van Prins & Dingemanse, Neeltje Jans, [appellante sub 4], Mosselbank, De Zeeparels, Bru 40 en [appellante sub 7] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Mosselzaad Bedrijf Prins & Dingemanse B.V., Viskwekerij Neeltje Jans B.V., [appellante sub 4] Mosselkweek B.V., Mosselbank B.V., Bru 40 B.V., [appellante sub 7] Mosselkweek B.V. en de onderlinge waarborgmaatschappij Coöperatie De Zeeparels U.A. gegrond;
II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Middelburg van 31 mei 2012 in de zaken nrs. 11/5950, 11/6089 en 11/6235, voor zover daarbij het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Mosselzaad Bedrijf Prins & Dingemanse B.V. ongegrond is verklaard, alsmede in de zaken nrs. 11/6191; 11/5948 en 11/6189; 11/6090, 11/6180 en 11/6182;
III. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 31 mei 2012 in de zaken nrs. 11/5950, 11/6089 en 11/6235 voor het overige;
IV. verklaart de bij de rechtbank door de onder I vermelde rechtspersonen ingestelde beroepen gegrond;
V. vernietigt de besluiten van de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie van 20 december 2010, kenmerk DRR&R/2010/8369, 9 februari 2011, kenmerk DRR&R/2011/513, 29 maart 2011, kenmerk 469-594 DRR&R/2011/1721, 19 april 2011, kenmerk 469-302 469-596 469-586 469-595 469-593 469-600 469-780 DRR&R/2011/2179, 14 juni 2011, kenmerk 469-165 469-144 469-773 DRR&R/2011/3403, alle voor zover die besluiten zien op de bezwaren van de onder I vermelde rechtspersonen tegen de aan hen gerichte besluiten van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 13 januari 2010, alsmede het besluit van 25 juli 2011, kenmerk 469-3534 DRR&R/2011/4482;
VI. veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Mosselzaad Bedrijf Prins & Dingemanse B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.944,00 (zegge: negentienhonderdvierenveertig euro), waarvan € 1.888,00 (zegge: achttienhonderdachtentachtig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Viskwekerij Neeltje Jans B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.888,00 (zegge: achttienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken tot vergoeding van bij [appellante sub 4] en Mosselbank B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.888,00 (zegge: achttienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken tot vergoeding van bij de onderlinge waarborgmaatschappij Coöperatie De Zeeparels U.A. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.888,00 (zegge: achttienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Bru 40 B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.888,00 (zegge: achttienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
veroordeelt de staatssecretaris van Economische Zaken tot vergoeding van bij [appellante sub 7] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.888,00 (zegge: achttienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Mosselzaad Bedrijf Prins & Dingemanse B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 1.066,00 (zegge: duizendzesenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt;
gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Neeltje Jans B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 768,00 (zegge: zevenhonderdachtenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt;
gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante sub 4] Mosselkweek B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt;
gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Mosselbank B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 302,00 (zegge: driehonderdtwee euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt;
gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken aan [appellante sub 4] en Mosselbank B.V. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro)voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken aan de onderlinge waarborgmaatschappij Coöperatie De Zeeparels U.A. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 768,00 (zegge: zevenhonderdachtenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt;
gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Bru 40 B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 768,00 (zegge: zevenhonderdachtenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt;
gelast dat de staatssecretaris van Economische Zaken aan [appellante sub 7] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 768,00 (zegge: zevenhonderdachtenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. Biharie, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Biharie
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2013
611.