ECLI:NL:RVS:2014:1357
Raad van State — Uitspraak 


201308181/1/R2.
Datum uitspraak: 16 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Themis Vastgoed B.V., gevestigd te 's-Heerenhoek, gemeente Borsele,
appellante,
en
de raad van de gemeente Kapelle,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Smokkelhoek" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft Themis Vastgoed beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 maart 2014, waar de raad, vertegenwoordigd door C.J.M. Uitterhoeve, werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor het bedrijventerrein Smokkelhoek. Het plan is primair gericht op het regelen van de bestaande situatie met ontwikkelingsmogelijkheden voor bestaande bedrijven. De uitbreidingsmogelijkheden van het bedrijventerrein aan de oostzijde, zoals opgenomen in het vorige bestemmingsplan, worden in het plan bevestigd.
3. Themis Vastgoed heeft bezwaar tegen de vaststelling van het plan voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Bedrijf" met de functieaanduidingen ‘bedrijf tot en met categorie 4.1’, ‘detailhandel perifeer’ en ‘specifieke vorm van bedrijf - risicovolle inrichting uitgesloten’ betreffende Rijksweg 5 te Kapelle.
Procedureel
4. Themis Vastgoed betoogt dat zij, hoewel zij de raad daar nadrukkelijk om heeft verzocht, ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld haar zienswijze over het ontwerp van het bestemmingsplan tijdens een hoorzitting nader toe te lichten. Zij acht dit van belang omdat de ervaring leert dat raadsleden beter doordrongen raken van een bepaalde visie op een zekere kwestie indien deze mondeling aan hen uiteengezet kan worden en zij de betrokkene daarover vervolgens kunnen ondervragen. Themis Vastgoed is ervan overtuigd dat, wanneer zij de kans zou hebben gekregen mondeling toe te lichten waarom het voor haar zo belangrijk is dat haar zienswijze gehonoreerd zou worden en dat de raad een consequent en juist beleid voert, het plan niet op de huidige wijze zou zijn vastgesteld. In dit bijzondere geval heeft de raad niet kunnen afzien van het houden van een hoorzitting, aldus Themis Vastgoed.
4.1. Er bestaat geen wettelijke verplichting op grond waarvan de indiener van een zienswijze in de gelegenheid moet worden gesteld te worden gehoord. In de door Themis Vastgoed gestelde omstandigheden ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad vanuit het oogpunt van de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid Themis Vastgoed die gelegenheid toch had moeten bieden. De Afdeling wijst er overigens op dat van de zijde van de gemeente Kapelle diverse keren met Themis Vastgoed en haar adviseurs gesprekken zijn gevoerd, waar de planologische mogelijkheden en onmogelijkheden voor het plandeel zijn besproken. Verder heeft Themis Vastgoed desgewenst gebruik kunnen maken van haar recht in te spreken tijdens de behandeling en de vaststelling van het plan door de raad. Het betoog faalt.
Inhoudelijk
5. Themis Vastgoed betoogt dat aan haar gronden ten onrechte niet een bestemming "Bedrijf" is toegekend die tevens voorziet in de functies perifere detailhandelsvestiging voor volumineuze goederen en grootschalige detailhandelsvestiging. Zij wijst in dit verband op andere op het bedrijventerrein gevestigde bedrijven die wel als zodanig zijn bestemd. Met het plan worden haar mogelijkheden om in de toekomst haar gronden te gebruiken voor perifere detailhandelsvestiging voor volumineuze goederen en grootschalige detailhandelsvestiging ingeperkt. Themis Vastgoed wenst de mogelijkheid om op haar gronden een bouwmarkt te vestigen. Hiertoe vinden gesprekken plaats met een gegadigde. Zij betoogt in dit verband dat de eisen die aan de in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheid zijn gesteld, strenger zijn geworden dan de eisen die in het vorige plan voor de wijzigingsbevoegdheid golden. Ook wenst zij voor de mogelijkheid ter plaatse een bouwmarkt te vestigen niet afhankelijk te zijn van de medewerking van het college van burgemeester en wethouders, maar dient deze mogelijkheid in het plan bij recht te worden toegestaan. Voor zijn weigering op de gronden grootschalige detailhandelsvestiging toe te staan heeft de raad ten onrechte aangesloten bij de zienswijze van de provincie Zeeland tegen het ontwerp van het bestemmingsplan, welke zienswijze is gebaseerd op het provinciaal Omgevingsbeleid, en heeft de raad nagelaten gemotiveerd hiervan af te wijken.
5.1. De raad betoogt dat het plan wat de mogelijkheid om op het bedrijventerrein "Smokkelhoek" perifere detailhandel en grootschalige detailhandel toe te staan in overeenstemming is met hetgeen hierover in het provinciaal beleid is bepaald. Dit betekent dat het bij recht toestaan van nieuwvestiging van deze vormen van detailhandel op deze locatie niet is toegestaan en dat voor bestaande situaties dienovereenkomstig is bestemd. Het plan voorziet voor beide vormen van detailhandel in een wijzigingsbevoegdheid om nieuwvestiging, mits wordt voldaan aan de hiervoor geldende voorwaarden, na afweging alsnog toe te staan.
6. Ingevolge artikel 1, lid 1.40, van de planregels wordt in het plan onder het begrip grootschalige detailhandel verstaan, detailhandel die vanwege de omvang van het bedrijf plaatsvindt buiten de reguliere winkelcentra, niet behorend tot de foodsector zoals een supermarkt.
Ingevolge lid 1.57 wordt onder het begrip perifere detailhandel verstaan, detailhandel in de volgende categorieën:
a. auto’s;
b. boten;
c. brand- en explosiegevaarlijke goederen en bestrijdingsmiddelen;
d. landbouwwerktuigen;
e. caravans;
f. grove bouwmaterialen;
g. naar aard en omvang vergelijkbare goederen.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder c, j en n, zijn de voor "Bedrijf" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijf ten hoogste categorie 4.1’ bestemd voor bedrijven uit ten hoogste categorie 4.1 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten ‘gezoneerd industrieterrein’ en ter plaatse van de aanduiding ‘detailhandel perifeer’ tevens bestemd voor perifere detailhandel en bestemd voor detailhandel in auto’s, boten en caravans.
Ingevolge artikel 4.3, lid 4.4.3, aanhef en onder a en b, gelden met betrekking tot detailhandel de volgende regels:
a. detailhandel is niet toegestaan, met uitzondering van detailhandel zoals genoemd in lid 4.1;
b. grootschalige detailhandel is niet toegestaan.
Ingevolge artikel 4.6, lid 4.6.2, kunnen burgemeester en wethouders, met inachtneming van de daarbij gegeven regels, de bestemming "Bedrijf" wijzigen in de bestemming "Bedrijf" met de aanduiding 'detailhandel grootschalig' ten einde de vestiging van een grootschalig detailhandelsbedrijf mogelijk te maken.
Ingevolge lid 4.6.4 kunnen burgemeester en wethouders, met inachtneming van de daarbij gegeven regels, de bestemming "Bedrijf" wijzigen in de bestemming "Bedrijf" met de aanduiding 'detailhandel perifeer' ten einde de vestiging van een perifere detailhandelsbedrijf mogelijk te maken.
7. Uit de plantoelichting blijkt het volgende.
De aan het plan ten grondslag liggende visie op het detailhandelsbeleid is dat ruimte wordt geboden aan de dynamiek van de detailhandel met behoud van de bestaande detailhandelstructuur in de kernen en de kwaliteit van het bedrijventerrein als primaire vestigingslocatie voor bedrijvigheid. De raad acht nieuwe vestigingen van detailhandel in volumineuze goederen na afweging toelaatbaar. Het plan voorziet hiertoe in artikel 4.6, lid 4.6.4, van de planregels in een wijzigingsbevoegdheid.
Nieuwvestiging van grootschalige detailhandel is op basis van provinciaal en regionaal beleid uitsluitend op bedrijventerrein "De Poel" toegelaten. Dergelijke vestigingen worden namelijk veelal gecombineerd gesitueerd, nabij of als onderdeel van bijvoorbeeld een meubelboulevard. In de gemeente Kapelle zijn dergelijke locaties niet aanwezig. In verband met het beschermen van het kernwinkelapparaat is directe vestiging van grootschalige detailhandel niet voorgestaan. Afwijkend ten opzichte van perifere detailhandel is dat voor grootschalige detailhandel in principe elke vorm van detailhandel mogelijk is. De gemeenteraad wil de lokale ondernemers daarin faciliteren en de werkgelegenheid en andere ‘spin-off’ behouden. Omdat door een incidentele vestiging van grootschalige detailhandel nog geen sprake is van een concentratie van grootschalige detailhandel, voorziet het plan in artikel 4.6, lid 4.6.2, van de planregels in een wijzigingsbevoegdheid.
8. Het Omgevingsplan Zeeland 2012 - 2018, vastgesteld door provinciale staten op 28 september 2012 (hierna: het Omgevingsplan), stelt dat de duurzaamheidsladder voor stedelijke ontwikkeling ook van toepassing is op detailhandel. Vanuit zorgvuldig ruimtegebruik, bundeling van functies en versterking van attractieve steden ziet de provincie (binnenstedelijke) kernwinkelgebieden als primaire vestigingsplaats voor detailhandel. Kernwinkelgebieden vervullen een belangrijke economische functie voor bewoners en toeristen en verdienen bescherming. In kernen zonder kernwinkelgebied is ruimte voor lokale detailhandel en buiten bestaand bebouwd gebied zijn kleinschalige en aan het buitengebied gebonden vormen van detailhandel mogelijk, aldus het Omgevingsplan.
De Verordening Ruimte Provincie Zeeland, vastgesteld door provinciale staten op 28 september 2012 (hierna: de Verordening), stelt regels omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, de toelichting daaronder begrepen. Ingevolge artikel 2.2, achtste lid, van de Verordening worden in een bestemmingsplan nieuwe detailhandelsvoorzieningen, daaronder mede verstaan de uitbreiding van bestaande detailhandelsvoorzieningen, primair toegelaten in bestaande kernwinkelgebieden. In de toelichting bij een bestemmingsplan waarin nieuwe detailhandelsvoorzieningen, met inbegrip van de uitbreiding van bestaande -voorzieningen, worden toegelaten wordt inzicht gegeven in de wijze waarop het plan bijdraagt aan het beleidsdoel van bundeling en concentratie in bestaande kernwinkelgebieden. Ingevolge het negende lid is het achtste lid niet van toepassing op de in bijlage 2 bij de Verordening genoemde categorieën. Ingevolge bijlage 2 bij de Verordening is de hoofdregel bij detailhandel bundeling en concentratie in bestaande kernwinkelgebieden. Op deze hoofdregel wordt, voor zover hier van belang, als uitzondering genoemd dat in een bestemmingsplan nieuwe detailhandelsvoorzieningen in doelgerichte, laagfrequente aankopen en nieuwe grootschalige detailhandelsvoorzieningen, behoudens vestiging in bestaande kernwinkelgebieden, tevens kunnen worden toegelaten binnen de bestaande en als zodanig op kaart 2, behorende bij de Verordening, aangegeven locaties:
• Zierikzee, Boerenweg;
• Poortvliet-Noord;
• Goes, Marconigebied;
• Middelburg, Mortiere;
• Terneuzen, Kennedylaan;
• Hulst, Morres.
Eerst indien in de toelichting bij een bestemmingsplan aannemelijk wordt gemaakt dat binnen de in de eerste volzin bedoelde locaties geen ruimte beschikbaar is kan de vestiging van de in de eerste volzin bedoelde detailhandelsvoorzieningen elders geconcentreerd worden toegelaten op een locatie die passend, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, is ontsloten of als zodanig wordt ontwikkeld. Kleine op de lokale markt gerichte vestigingen van detailhandel in doelgerichte, laagfrequente aankopen mogen zich buiten de hiervoor genoemde gebieden en locaties vestigen, indien qua omvang en verkeersontsluiting noodzakelijk ook op enige afstand van het kernwinkelgebied, mits de vestiging plaatsvindt binnen de bebouwde kom. Verder is in de Verordening bepaald dat in een bestemmingsplan nieuwe detailhandelsvoorzieningen niet worden toegelaten buiten de in artikel 2.2 en bijlage 2 bij de Verordening geboden mogelijkheden.
9. Niet in geschil is dat de op de gronden betreffende Rijksweg 5 door Themis Vastgoed gewenste detailhandel een nieuwvestiging betekent. De raad heeft aan het plan ten grondslag gelegd het in het provinciaal beleid neergelegde uitgangspunt dat nieuwe detailhandelsvoorzieningen, daaronder mede verstaan de uitbreiding van bestaande detailhandelsvoorzieningen, primair worden toegelaten in bestaande kernwinkelgebieden. In bijlage 2 bij de Verordening is een uitzondering opgenomen voor de vestiging van deze detailhandelsvoorzieningen, voor zover hierbij wordt voldaan aan de daarvoor geldende voorwaarden. Vast staat dat bedrijventerrein "Smokkelhoek", waarvan het plangebied deel uitmaakt, niet behoort tot het kernwinkelgebied en ook niet behoort tot de in bijlage 2 bij de Verordening genoemde locaties. De raad heeft hierbij in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat binnen de gemeente Goes geen ruimte beschikbaar is voor de vestiging van grootschalige detailhandel en heeft hiertoe in artikel 4.6, lid 4.6.2, van de planregels bepaald dat een wijziging van het plan ten einde de vestiging van een grootschalig detailhandelsbedrijf mogelijk te maken uitsluitend is toegestaan, indien uit een distributie-planologisch onderzoek blijkt dat geen geschikte locatie beschikbaar is op het bedrijventerrein Marconi in Goes of op een andere geschikte locatie in Goes.
Gelet op het vorenstaande heeft de raad een bestemming "Bedrijf" die tevens voorziet in de functies perifere detailhandelsvestiging voor volumineuze goederen en grootschalige detailhandelsvestiging voor het plandeel terecht niet in overeenstemming geacht met hetgeen hierover in artikel 2.2 van de Verordening en het Omgevingsplan is bepaald. Het betoog faalt.
10. Over de door Themis Vastgoed gemaakte vergelijking met de bestemming van andere op het bedrijventerrein "Smokkelhoek" gevestigde bedrijven, waaraan wel de bestemming "Bedrijf" die tevens voorziet in de functies perifere detailhandelsvestiging voor volumineuze goederen en grootschalige detailhandelsvestiging zou zijn toegekend, wordt overwogen dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situaties verschillen van de aan de orde zijnde situatie, omdat bij die bedrijven sprake is van lang bestaande legale situaties, die door middel van de procedure van vrijstelling op grond van het vorige bestemmingsplan als zodanig zijn bestemd. In hetgeen Themis Vastgoed heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door Themis Vastgoed genoemde situaties niet overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie. Het betoog faalt.
11. In hetgeen Themis Vastgoed betoogt met betrekking tot de voorwaarden die in artikel 4.6, lid 4.6.2 en lid 4.6.4, van de planregels aan de daarin aan het college van burgemeester en wethouders gegeven wijzigingsbevoegdheid zijn gesteld, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze voorwaarden strenger zouden zijn dan hetgeen hieromtrent in het vorige plan is bepaald. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de raad in dit verband heeft gewezen op het feit dat de in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheid voor grootschalige detailhandelsvestiging geheel nieuw is ten opzichte van het vorige plan en dat ten aanzien van de in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheid voor perifere detailhandelsvestiging ten opzichte van deze wijzigingsbevoegdheid onder het vorige bestemmingsplan een verruiming is aangebracht, onder meer door het vervallen van de beperkingen van de "te verplaatsen bedrijven uit Kapelle" en het "in overwegende mate op productie gericht zijn" van de bedrijven waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet. Het betoog mist feitelijke grondslag.
12. Themis Vastgoed beperkt zich in het beroepschrift voor het overige tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. Themis Vastgoed heeft geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
13. Het beroep is ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van staat.
w.g. Hagen w.g. Plambeck
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2014
159.