ECLI:NL:RVS:2014:1627
Raad van State — Uitspraak 


201304764/1/A3.
Datum uitspraak: 7 mei 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (voorheen: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid)
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 april 2013 in zaak nr. 12/2698 in het geding tussen:
[wederpartij], gevestigd te [plaats],
en
de staatssecretaris (lees: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 4 januari 2012 heeft de staatssecretaris aan [wederpartij] een bestuurlijke boete opgelegd.
Bij besluit van 9 oktober 2012 heeft de staatssecretaris het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 april 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 oktober 2012 vernietigd, het besluit van 4 januari 2012 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2014, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. F.W. Jansen, werkzaam bij het ministerie, en [wederpartij], vertegenwoordigd door haar [directeur] en R.A. de Konink, werkzaam bij Stigas Colland, bijgestaan door mr. B. Scheffer, werkzaam bij de Koninklijke Metaalunie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet) worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
Ingevolge het tiende lid zijn de werkgever en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
Ingevolge artikel 33, tweede lid, wordt als overtreding aangemerkt het niet naleven van artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding.
Ingevolge artikel 34, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
Ingevolge het derde lid is de hoogte van de bestuurlijke boete die ten hoogste voor een overtreding kan worden opgelegd gelijk aan de geldsom van de categorie die voor de overtreding is bepaald.
Ingevolge het vierde lid zijn er twee categorieën:
1°. de eerste categorie: € 9.000,00;
2°. de tweede categorie: € 22.500,00.
Ingevolge het vijfde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin is aangegeven hoe de hoogte van de op te leggen bestuurlijke boete wordt bepaald.
Ingevolge artikel 3.17 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) wordt het gevaar te worden getroffen of geraakt door voorwerpen, producten of onderdelen daarvan dan wel vloeistoffen of gassen, of het gevaar bekneld te raken tussen voorwerpen, producten of onderdelen daarvan, voorkomen en indien dat niet mogelijk is zoveel mogelijk beperkt.
Ingevolge artikel 9.1 is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden die bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld.
Ingevolge artikel 9.9c, eerste lid, aanhef en onder c, wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete van de tweede categorie kan worden opgelegd, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften die zijn opgenomen in artikel 3.17.
Bij de uitoefening van de bij of krachtens de Arbowet vastgestelde bevoegdheden paste de staatssecretaris ten tijde hier van belang de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving toe.
Volgens beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder b, kunnen bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn die achtereenvolgens leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
1°. indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden, waarbij de overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden gegeven zich heeft voorgedaan, voldoende heeft geïnventariseerd en op grond daarvan de nodige maatregelen heeft getroffen en deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld, wordt de bestuurlijke boete met eenderde gematigd;
2°. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de bestuurlijke boete met nog eenderde gematigd;
3°. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen bestuurlijke boete opgelegd.
Volgens het achtste lid, aanhef en onder a, wordt bij een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname aan een bedrijf met 10 en met 39 werknemers een bestuurlijke boete van € 8.100,00 opgelegd.
Volgens dat artikellid, aanhef en onder c, kunnen bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete de drie factoren aan de orde zijn, genoemd in het vierde lid, aanhef en onder b, en op overeenkomstige wijze leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag.
2. De staatssecretaris heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit ten grondslag gelegd dat, blijkens een door een inspecteur van de Arbeidsinspectie opgemaakt ongevallenboeterapport van 2 november 2011, op 7 september 2011 op de arbeidsplaats van [wederpartij] aan de [locatie] te Sint Annaparochie werkzaamheden werden verricht door een jeugdige werknemer die in dienst was als leerling-monteur. De werkzaamheden bestonden uit het repareren en reviseren van een aardappelsorteermachine. De werknemer had opdracht gekregen de hydraulische cilinders van de machine te spuiten. Gewoonlijk worden deze cilinders aan een hoekige stang opgehangen, maar dat was volgens de werknemer deze keer niet mogelijk omdat een dergelijke stang naar hij meende niet in de ronde gaten van de betreffende cilinders paste.
Hij heeft daarom een ronde stang gebruikt, die wel door die gaten paste.
Deze stang heeft hij aan één kant aan een bovenloopkraan opgehangen, aan de andere kant op een steunder met een rol gelegd en met een lijmtang aan de steunder vastgeklemd. Op enig moment was de werknemer op zijn knieën bezig de onderkant van een cilinder af te plakken, toen de lijmtang losschoot, waardoor de stang met de daaraan opgehangen cilinders op de grond viel. De werknemer raakte als gevolg hiervan met een vinger bekneld tussen een van de cilinders en de grond. Ten gevolge hiervan heeft hij letsel opgelopen, ter behandeling waarvan hij in een ziekenhuis is opgenomen.
Naar aanleiding van dit bedrijfsongeval heeft de staatssecretaris aan [wederpartij] een boete van € 8.100,00 opgelegd wegens overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, gelezen in verbinding met artikel 3.17 van het Arbobesluit. De staatssecretaris heeft de hoogte van de boete overeenkomstig beleidsregel 33, achtste lid, aanhef en onder a, vastgesteld en geen aanleiding gezien de boete te matigen. Daartoe heeft hij zich op het standpunt gesteld dat [wederpartij] zich niet voldoende op de hoogte heeft gesteld van de aan het spuiten van de hydraulische cilinders met ronde ogen verbonden risico’s.
3. De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat het slachtoffer, door de cilinders aan een ronde in plaats van een hoekige stang te hangen, niet de meest veilige wijze van ophangen heeft toegepast. Hierdoor werd het risico dat de cilinders zouden vallen, vergroot en het gevaar dat hij daardoor zou worden getroffen, niet zoveel mogelijk beperkt. Gelet hierop heeft [wederpartij] een beboetbaar feit, als bedoeld in artikel 16, tiende lid, van de Arbowet, begaan.
Op grond van dat artikel, gelezen in samenhang met de beleidsregels, was de staatssecretaris bevoegd [wederpartij] een boete van € 8.100,00 op te leggen, aldus de rechtbank.
Zij heeft de staatssecretaris echter niet gevolgd in zijn standpunt dat niet is voldaan aan het gestelde in beleidsregel 33, vierde lid, onder b. Daartoe heeft zij overwogen dat [wederpartij] de risico’s van de werkzaamheden waarbij het ongeval zich heeft voorgedaan, voldoende heeft geïnventariseerd, dat aan het slachtoffer en de werknemer onder wiens begeleiding en direct toezicht het slachtoffer werkte voldoende instructies met betrekking tot deze werkzaamheden zijn gegeven en dat adequaat toezicht is gehouden, nu niet is gebleken dat voormelde werknemer, die tweede monteur en leerling eerste monteur was, voor zijn toezichtstaak onvoldoende was geëquipeerd. Deze werknemer was bij de ophangwerkzaamheden betrokken. Dat hij en het slachtoffer zich niet aan de aan hen opgedragen taak hebben gehouden, kan [wederpartij] niet worden aangerekend, aldus de rechtbank.
4. De minister bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat reden bestond overeenkomstig beleidsregel 33 van boeteoplegging af te zien, omdat de verwijtbaarheid geheel ontbrak. Daartoe voert hij onder meer aan dat uit de door [wederpartij] overgelegde risico-inventarisatie en evaluatie (hierna: RI&E) noch op een andere wijze is gebleken dat zij de risico’s van de desbetreffende werkzaamheden, het spuiten van de hydraulische cilinders van de aardappelsorteermachine, vooraf heeft geïnventariseerd. De provisorische en instabiele opstelling van de cilinders door middel van een ronde stang - die aan een zijde in de haak van een bovenloopkraan hangt en met de andere zijde op een rol van een steunder is bevestigd - toont aan dat die inventarisatie niet of onvoldoende heeft plaatsgevonden. [wederpartij] heeft, door toe te staan dat de werknemers deze opstelling toepasten, het in artikel 3.17 van het Arbobesluit bedoelde gevaar door de cilinders te worden getroffen niet onderkend, aldus de minister.
4.1. Zoals volgt uit eerdere uitspraken van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 23 februari 2011 in zaak nr. 201007635/1/H3), mag de minister bij een overtreding als hier aan de orde in beginsel van de verwijtbaarheid ervan uitgaan, tenzij de werkgever feiten en omstandigheden aannemelijk maakt die tot het oordeel leiden dat hem ter zake geen verwijt treft. In situaties waarin de verwijtbaarheid volledig ontbreekt, wordt van boeteoplegging afgezien. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
Vaststaat dat [wederpartij] de risico’s van de werkzaamheden waarbij het ongeval zich heeft voorgedaan en de bij die werkzaamheden toe te passen werkwijze niet in de schriftelijke RI&E had opgenomen.
De rechtbank heeft onder verwijzing naar de toelichting op de beleidsregels (Stcrt. 2006, 252, blz. 88) met juistheid overwogen:
"De werkgever dient aannemelijk te maken dat hij van de werkzaamheden waarbij het ongeval is gebeurd de risico’s voldoende heeft ingeschat.
Het is mogelijk dat dit blijkt uit een schriftelijke RI&E, maar dit hoeft niet.
Een schriftelijke RI&E kan immers onvolledig zijn. De aanwezigheid daarvan betekent dus niet automatisch dat aan dit deel van de matigingsgrond is voldaan. Anderzijds kan onder omstandigheden wel een beroep op deze matigingsgrond toekomen als een schriftelijke RI&E ontbreekt, maar op andere wijze aannemelijk wordt dat de werkgever de risico’s van deze werkzaamheden voldoende heeft geïnventariseerd."
4.2. Anders dan de rechtbank, acht de Afdeling hetgeen [wederpartij] heeft gesteld onvoldoende voor de conclusie dat die inventarisatie met betrekking tot de aan de orde zijnde werkzaamheden heeft plaatsgevonden. Daartoe wordt als volgt overwogen.
Uit de in het ongevallenboeterapport opgenomen verklaringen van de werkplaatschef en het slachtoffer volgt dat laatstgenoemde op de dag van het ongeval de opdracht had gekregen de cilinders schoon te maken, te ontvetten en af te plakken, opdat deze konden worden gespoten. Het slachtoffer heeft tegenover de inspecteur van de Arbeidsinspectie verklaard dat de monteur onder wiens begeleiding hij werkte die werkzaamheden al vaker had verricht, waarbij deze de cilinders aan een rechthoekige stang had opgehangen die aan een zijde aan een bovenloopkraan werd bevestigd en aan de andere zijde op een steunder gelegd en door middel van een lijmklem vastgeklemd. Volgens het slachtoffer was het in dit geval niet mogelijk die werkmethode toe te passen, omdat een hoekig kokerprofiel niet in de ronde gaten van de desbetreffende cilinders paste en had hij daarom een ronde stang gebruikt. De werkplaatschef heeft verklaard dat door de monteurs wordt bepaald hoe de cilinders worden opgehangen.
Uit deze verklaringen blijkt niet dat, zoals [wederpartij] heeft gesteld, daags voor het ongeval aan het slachtoffer en de monteur onder wiens directe begeleiding hij werkte instructies voor het veilig ophangen van de cilinders van de aardappelsorteermachine zijn gegeven, waaruit kan worden afgeleid dat [wederpartij] de risico’s van die werkzaamheden voldoende in kaart had gebracht.
[wederpartij] heeft - eerst - in beroep schriftelijke verklaringen van de werkplaatschef en het slachtoffer van 26 februari 2013 overgelegd, inhoudende dat het slachtoffer en zijn begeleider op de dag voor het ongeval dezelfde werkzaamheden bij andere hydraulische cilinders hebben uitgevoerd en dat de werkplaatschef toen met hen de werkmethode daarvoor heeft besproken, waarbij hun is verteld dat de cilinders stevig moesten worden opgehangen aan een koker, die op een steunbok moest worden vastgeklemd.
Naar het oordeel van de Afdeling valt uit deze verklaringen evenmin af te leiden dat [wederpartij] de specifieke risico’s van deze werkzaamheden voldoende had geïnventariseerd en daarbij het risico dat voor de ophanging van de cilinders ondeugdelijke hulpmiddelen worden gebruikt, heeft onderkend. Dit klemt te meer nu, zoals ter zitting is gebleken, het om met enige regelmaat terugkerende werkzaamheden gaat. [wederpartij] heeft ter zitting nog aangevoerd dat de hydraulische cilinders altijd ronde gaten hebben en dat de cilinders ook in dit geval hadden kunnen en moeten worden opgehangen met behulp van een - smallere - vierkante stang die op een steunder met een plat vlak had moeten worden bevestigd, en dat daarvoor in de arbeidsplaats verschillende soorten en maten stangen en steunders beschikbaar zijn. Dit laat echter onverlet dat de noodzaak en uitvoerbaarheid van deze werkwijze voor het slachtoffer kennelijk onvoldoende duidelijk was.
Gelet op het voorgaande betoogt de minister terecht dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de overtreding aan [wederpartij] kan worden verweten.
Het betoog van de minister dat de staatssecretaris terecht geen grond aanwezig heeft geacht de boete van € 8.100,00 te matigen, slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 9 oktober 2012 alsnog ongegrond verklaren.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 april 2013 in zaak nr. 12/2698;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. De Wilde
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2014
598.