ECLI:NL:RVS:2014:819
Raad van State — Uitspraak 


201302573/1/R1.
Datum uitspraak: 12 maart 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Ambt Delden, gemeente Hof van Twente,
2. de raad van de gemeente Hof van Twente,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 januari 2013 heeft het college besloten aan de raad van de gemeente Hof van Twente een aanwijzing te geven ertoe strekkende dat het plandeel met de bestemming "Wonen" ter plaatse van het perceel [locatie 1] in Ambt Delden geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente", zoals dat is vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en de raad beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2014, waar [appellant sub 1], in persoon en bijgestaan door mr. H.J.P. Robers, advocaat [NAAM](Overijssel), de raad, vertegenwoordigd door mr. J. Gundelach, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door A. Gijsendorffer, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het plan betreft een actualisering van het planologisch kader voor het buitengebied van Hof van Twente. Het voorziet onder meer in de bestemming "Wonen" voor de permanent bewoonde woning op het perceel [locatie 1] in Ambt Delden.
2. Ingevolge artikel 3.8, zesde lid, van Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), gelezen in samenhang met het vierde lid, voor zover hier van belang, kan het college onverminderd andere aan hem toekomende bevoegdheden aan de raad een aanwijzing geven als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Wro, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld (hierna: reactieve aanwijzing). Het college vermeldt in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie beletten het betrokken provinciaal belang met inzet van andere aan haar toekomende bevoegdheden te beschermen.
3. Ingevolge artikel 2.12.1, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening Overijssel 2009 (hierna: de Omgevingsverordening) wordt onder recreatiewoning verstaan een permanent ter plaatse aanwezig gebouw, dat niet op wielen verplaatsbaar is en dat bedoeld is om uitsluitend door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar te worden gebruikt voor toeristisch of recreatief gebruik. Onder recreatiewoningen worden niet verstaan groepsaccommodaties zoals kampeerboerderijen en jeugdherbergen.
Ingevolge artikel 2.12.3, eerste lid, van de Omgevingsverordening sluiten de regels van bestemmingsplannen permanente bewoning van recreatiewoningen en recreatieverblijven uit.
Ingevolge het tweede lid kan, in afwijking van het bepaalde in het eerste lid, permanente bewoning van recreatiewoningen worden toegestaan met een daarop gericht persoonsgebonden overgangsrecht, een persoonsgebonden gedoogbeschikking of een persoonsgebonden ontheffing, voor zover deze recreatiewoningen vóór of op 31 oktober 2003 permanent werden bewoond en dat gebruik sindsdien onafgebroken is voortgezet.
Ingevolge artikel 2.12.4, eerste lid, voorzien bestemmingsplannen niet in wijziging van geldende bestemmingsplannen waarbij aan een recreatiewoning die op enig moment als zodanig is gebouwd, een woonbestemming wordt toegekend.
Ingevolge het tweede lid kan, in afwijking van het bepaalde in het eerste lid, aan recreatiewoningen een woonbestemming worden toegekend voor zover deze recreatiewoningen al vóór of op 31 oktober 2003 permanent bewoond werden en deze permanente bewoning sindsdien onafgebroken is voortgezet voor zover:
- voldaan wordt aan de eisen van het Bouwbesluit 2003 voor (bestaande) reguliere woningen;
- voldaan wordt aan relevante milieuwet- en regelgeving; en
- de recreatiewoningen in stads- en dorpsrandgebieden staan voor zover het niet gaat om gebieden die zijn aangewezen als EHS en Nationaal Landschap.
Ingevolge artikel 7.1.1, eerste lid, kan het college ontheffing verlenen van de bepalingen van de Omgevingsverordening voor zover dit is aangegeven en met inachtneming van de bepalingen van hoofdstuk 7 van de verordening.
4. In de Omgevingsvisie Overijssel 2009 (hierna: Omgevingsvisie) staat met betrekking tot stads- en dorpsranden het volgende: "In de stads- en dorpsranden komen stad en land elkaar tegen. De randen zijn bepalend voor de identiteit van zowel de steden- en dorpen als het landschap daaromheen. In de stads- en dorpsranden sluiten recreatieve en utilitaire routes van buiten de stad/het dorp aan op de binnenstedelijke/dorpsstructuur. In deze gebieden komen veel opgaven en belangen samen zoals dorps- en stadsuitbreidingen, infrastructuur, landbouw, landschapsontwikkeling, water en natuur."
5. Vast staat dat het gebruik van de recreatiewoning voor permanente bewoning was toegestaan op grond van het gebruiksovergangsrecht in de bestemmingsplannen "Buitengebied" van 1981 en "Buitengebied" van 2000. In het plan van 1981 was aan het perceel de bestemming "Bos" toegekend en in het plan van 2000 was aan de woning de bestemming "Recreatiewoning" toegekend.
6. Het voorliggende plan kent aan het perceel [locatie 1] de bestemming "Wonen" toe.
Ingevolge artikel 25, lid 25.1, aanhef en onder a, van de planregels, zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden, voor zover van belang, bestemd voor maximaal één woning per bestemmingsvlak.
7. Bij het bestreden besluit heeft het college besloten aan de raad een reactieve aanwijzing te geven die ertoe strekt dat het plandeel met de bestemming "Wonen" voor het perceel [locatie 1] geen deel blijft uitmaken van het plan. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het provinciale beleid zoals neergelegd in de Omgevingsvisie en ook opgenomen in de Omgevingsverordening moet worden gehandhaafd. Er is volgens het college niet voldaan aan artikel 2.12.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening, aangezien daaruit volgt dat het toekennen van een woonbestemming aan een recreatiewoning uitsluitend mogelijk is in geval van ligging in een stads- of dorpsrandgebied, terwijl dat hier niet het geval is. Daarnaast heeft het college aan het besluit ten grondslag gelegd dat recreatiewoningen in principe beschikbaar moeten blijven voor recreatief gebruik om te voorkomen dat voor de bouw van nieuwe recreatiewoningen opnieuw beslag wordt gelegd op de groene omgeving. Voorts zijn er naar het oordeel van het college geen bijzondere redenen aanwezig - zoals een afgegeven bouwvergunning voor een woning of een aantoonbare bestuurlijke toezegging voor een woonbestemming - die de woonbestemming voor de recreatiewoning aanvaardbaar maken.
8. De raad stelt zich op het standpunt dat met de woonbestemming op het perceel [locatie 1] geen afbreuk wordt gedaan aan provinciale belangen, zodat niet de bevoegdheid bestond tot het geven van een reactieve aanwijzing. Voorts is volgens de raad en [appellant sub 1] de woning op het perceel [locatie 1] nooit als recreatiewoning gebouwd zodat geen sprake is van een recreatiewoning in de zin van de Omgevingsverordening. Subsidiair betogen de raad en [appellant sub 1] dat wordt voldaan aan de voorwaarden uit artikel 2.12.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening, in het bijzonder omdat de omgeving van het perceel [locatie 1] volgens hen kan worden aangemerkt als dorpsrandgebied. Verder betoogt de raad dat het college bij het geven van de reactieve aanwijzing ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de algemene ontheffingsbevoegdheid uit de Omgevingsverordening. [appellant sub 1] voert voorts aan dat de reactieve aanwijzing is genomen in strijd met het gelijkheidsbeginsel nu aan de recreatiewoning aan de [locatie 2] eveneens de bestemming "Wonen" is toegekend maar ten aanzien daarvan geen reactieve aanwijzing is gegeven. Ten slotte voeren de raad en [appellant sub 1] verscheidene bijzondere omstandigheden aan die een woonbestemming in dit geval rechtvaardigen.
8.1. De reactieve aanwijzing is gegeven met het oogmerk van handhaving van algemene regels uit de Omgevingsverordening, die ingevolge artikel 4.1, tweede lid, van de Wro, bij de vaststelling van een bestemmingsplan in acht moeten worden genomen. Mede gelet op het bepaalde in artikel 3.8, zesde lid, gelezen in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wro en onder verwijzing naar de geschiedenis van de totstandkoming van de Wro, die wat betreft het begrip 'provinciale belangen' reeds is uiteengezet in de uitspraak van 20 oktober 2010 in zaak nr. 200910210/1/R1 en de uitspraak van 16 februari 2011 in zaak nr. 201005138/1/R3, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid de handhaving van de Omgevingsverordening als provinciaal belang heeft kunnen aantrekken. In dit verband is van betekenis dat provinciale staten het met het oog op een goede ruimtelijke ordening in redelijkheid noodzakelijk hebben kunnen achten algemene regels in de Omgevingsverordening op te nemen ten aanzien van de recreatieve functie van recreatiewoningen. Hierbij betrekt de Afdeling dat blijkens het bestreden besluit recreatiewoningen die ooit als zodanig zijn gebouwd beschikbaar dienen te blijven voor een recreatieve functie waardoor wordt voorkomen dat nieuwe recreatiewoningen opnieuw beslag leggen op de groene omgeving. Hiermee beoogt het college de belangen van het behouden van de groene omgeving en het voorkomen van een aantasting van het landschap te waarborgen. In dit kader is van belang dat het landelijk gebied binnen de provincie wordt gevormd door aaneensluitende buitengebieden van verschillende gemeenten op een schaal, die de schaal van de afzonderlijke gemeentelijke gebieden overschrijdt. In zoverre kan de ruimtelijke inrichting van die gebieden worden aangemerkt als een belang van bovengemeentelijke aard.
8.2. De Afdeling is voorts van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de recreatiewoning op enig moment als recreatiewoning is gebouwd, zodat artikel 2.12.4, eerste lid, van de omgevingsverordening van toepassing is op deze recreatiewoning. In dit kader is van belang dat in 2003 ten behoeve van de vervangende nieuwbouw een bouwvergunning (thans: omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen) is verleend voor de bouw van een recreatiewoning. Dat in de bouwaanvraag staat dat de recreatiewoning zal worden gebruikt voor wonen, doet niet af aan de omstandigheid dat een bouwvergunning is verleend voor de bouw van een recreatiewoning. Voor zover [appellant sub 1] heeft gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 11 januari 2012 (in zaak nr. 201105771/1/R1) overweegt de Afdeling dat het niet gaat om vergelijkbare gevallen nu in die situatie niet aannemelijk was dat de voormalige blokhut op enig moment tot recreatiewoning was verbouwd terwijl in het onderhavige geval - gelet op de in 2003 verleende bouwvergunning - vast staat dat het bouwwerk op enig moment als recreatiewoning is gebouwd.
8.3. Wat betreft het betoog van de raad dat wordt voldaan aan de voorwaarden uit artikel 2.12.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening, overweegt de Afdeling als volgt. Het perceel [locatie 1] ligt op een afstand van meer dan 2 km van de meest nabij gelegen dorpskern, zijnde Bentelo. Tussen deze dorpskern en het perceel liggen agrarische percelen. Het college heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat de recreatiewoning niet in een dorpsrandgebied ligt. Hierbij betrekt de Afdeling dat, voor zover de raad terecht stelt dat het perceel behoort tot het buurtschap Wiene, dit buurtschap bestaat uit met name solitair gelegen woningen die worden omgeven door agrarische percelen en dat dit buurtschap derhalve niet kan worden aangemerkt als dorpsrandgebied. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden uit artikel 2.12.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening.
8.4. Het betoog van de raad dat het college bij het geven van de reactieve aanwijzing ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de algemene ontheffingsbevoegdheid uit de Omgevingsverordening, faalt. Hiertoe overweegt de Afdeling dat het college op grond van artikel 7.1.1 van de Omgevingsverordening ontheffing kan verlenen van de bepalingen van de verordening in geval een bepaling voorziet in een ontheffingsmogelijkheid. De omgevingsverordening voorziet echter niet in een bepaling die de mogelijkheid biedt ontheffing te verlenen van het bepaalde in de artikelen 2.12.3 en 2.12.4.
8.5. Over de door [appellant sub 1] gemaakte vergelijking met het perceel [locatie 2] in Bentelo overweegt de Afdeling dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie omdat de woning op dat perceel nooit is gebouwd als recreatiewoning maar als noodwoning. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op dit standpunt heeft gesteld.
8.6. Omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden uit artikel 2.12.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening faalt het betoog van de raad dat op grond daarvan een woonbestemming aan het perceel [locatie 1] kon worden toegekend. Nu de Omgevingsverordening voor het overige geen afwijkingsmogelijkheden kent op grond waarvan het toekennen van een woonbestemming aan een recreatiewoning mogelijk wordt gemaakt, heeft het college niet ten onrechte onder verwijzing naar artikel 2.12.4, eerste lid, van de Omgevingsverordening een reactieve aanwijzing gegeven. Hierbij betrekt de Afdeling dat, anders dan de raad en [appellant sub 1] kennelijk menen, de raad niet bevoegd was op grond van bijzondere omstandigheden in afwijking van de Omgevingsverordening een woonbestemming toe te kennen.
8.7. Voor zover de raad en [appellant sub 1] betogen dat de reactieve aanwijzing tot gevolg heeft dat een nieuwe planologische regeling voor het perceel [locatie 1] moet worden vastgesteld en de raad gelet op de bijzondere omstandigheden slechts de mogelijkheid heeft tot het toekennen van een woonbestemming, overweegt de Afdeling als volgt. Voorop staat dat niet aannemelijk is dat de permanente bewoning binnen de planperiode zal worden beëindigd, nu [appellant sub 1] heeft aangegeven dat hij niet van plan is de permanente bewoning te beëindigen en de raad niet handhavend kan optreden omdat het gebruik voor permanente bewoning op grond van het overgangsrecht is toegestaan. Het toekennen van een woonbestemming is, zoals volgt uit het vorenstaande, niet mogelijk omdat dan strijd ontstaat met de Omgevingsverordening. Voorts is het niet aanvaardbaar het gebruik opnieuw onder het overgangsrecht te brengen nu niet de gerechtvaardigde verwachting bestaat dat het gebruik voor permanente bewoning binnen de planperiode zal worden beëindigd. Derhalve ligt het op de weg van de raad om te overwegen of voor het perceel [locatie 1] een uitsterfregeling in het plan kan worden opgenomen. Een dergelijke uitsterfregeling kan bijvoorbeeld inhouden dat deze woning weliswaar als recreatiewoning met de daarbij behorende bouwregels wordt bestemd, maar dat in afwijking van het verbod van permanente bewoning, permanente bewoning van deze recreatiewoning wordt toegestaan, met dien verstande dat bij beëindiging van de permanente bewoning van de woning, dit gebruik niet langer is toegestaan. Een dergelijke uitsterfregeling is niet in strijd met de Omgevingsverordening nu daarmee louter bestaande rechten worden gerespecteerd.
9. De beroepen zijn ongegrond.
10. Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Priem, ambtenaar van staat.
w.g. Van Buuren w.g. Priem
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2014
559.