ECLI:NL:RVS:2015:63
Raad van State — Uitspraak 


201404119/1/A3.
Datum uitspraak: 14 januari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 8 april 2014 in zaak nr. 13/1471 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 16 april 2013 heeft de minister het verzet van [appellant] tegen de verwerking van hem betreffende justitiële gegevens in de justitiële documentatie afgewezen.
Bij besluit van 11 juli 2013 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 april 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. N. Wouters, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door B. Kesseler, werkzaam bij de Justitiële Informatiedienst van het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: de Wjsg) verwerkt de minister in de justitiële documentatie justitiële gegevens ten behoeve van een goede strafrechtspleging.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, treft de minister de nodige maatregelen opdat justitiële gegevens, gelet op de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt, juist en nauwkeurig zijn. Hij verbetert of verwijdert de gegevens dan wel vult deze aan of schermt deze af indien blijkt dat deze onjuist of onvolledig zijn.
Ingevolge het tweede lid worden justitiële gegevens slechts verwerkt voor zover dit noodzakelijk is voor de bij of krachtens deze wet geformuleerde doeleinden.
Ingevolge het derde lid worden justitiële gegevens uitsluitend voor een ander doel verwerkt dan waarvoor zij zijn verkregen voor zover deze verwerking niet onverenigbaar is met het doel waarvoor deze gegevens zijn verkregen en de verwerking voor dat andere doel overigens noodzakelijk is en in verhouding staat tot dat doel. De verdere verwerking is alleen mogelijk door personen en instanties die bij of krachtens de wet met het oog op een zwaarwegend algemeen belang zijn aangewezen.
Ingevolge het vierde lid treft de minister de nodige maatregelen opdat justitiële gegevens worden verwijderd of vernietigd zodra zij niet langer noodzakelijk zijn voor het doel waarvoor ze zijn verwerkt of dit door enige wettelijke bepaling wordt vereist.
Ingevolge artikel 26, eerste lid, kan betrokkene bij de minister verzet aantekenen wegens bijzondere persoonlijke omstandigheden.
2. [appellant] heeft verzet, als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de Wjsg, aangetekend tegen de verwerking van hem betreffende justitiële gegevens. In de justitiële documentatie is opgenomen dat [appellant] op 26 september 1994 door de politierechter te Amsterdam is veroordeeld tot 18 maanden gevangenisstraf, waarvan 6 maanden voorwaardelijk met een proeftijd van 2 jaren, voor poging tot afpersen, meermalen gepleegd, en mishandeling. [appellant] heeft tegen dit vonnis geen rechtsmiddel aangewend, waardoor dit op 11 oktober 1994 onherroepelijk is geworden. Ook staat in de justitiële documentatie vermeld dat [appellant] op 16 augustus 2007 door het gerechtshof Arnhem is veroordeeld tot een geldboete van € 1.000,00, subsidiair 20 dagen hechtenis en 6 maanden rij-ontzegging voorwaardelijk met een proeftijd van 2 jaren, voor rijden onder invloed. Dit arrest is op 31 augustus 2007 onherroepelijk geworden.
3. De minister heeft aan het besluit van 11 juli 2013 ten grondslag gelegd dat het advies van 25 juni 2013 van het Openbaar Ministerie om het verzet ongegrond te verklaren een negatieve indicatie oplevert voor het toewijzen van het verzet. Daarbij is het ontstaan van carrièrehinder geen bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 26, eerste lid, van de Wjsg. Dit soort belemmeringen is reeds door de wetgever in de totstandkoming van de wet meegewogen. Voorts heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat de door hem gestelde carrièrehinder als bovenmatige hinder moet worden aangemerkt. Verder is in de beoordeling meegewogen dat [appellant] ten tijde van de desbetreffende delicten niet een zeer jonge leeftijd had, namelijk 27 en 40 jaar, dat het ernstige delicten zijn, dat de opgelegde beslissing niet als ‘gering’ of ‘licht’ kan worden aangemerkt, dat er meer dan één delict in de juridische documentatie is geregistreerd en dat er tussen het plegen van de delicten en het verzet geen kort tijdsbestek bestaat. Gelet op deze omstandigheden zijn de gevolgen van de registratie van de justitiële gegevens van [appellant] niet onevenredig bezwarend in verhouding tot het belang van een goede strafrechtspleging bij instandhouding van de registratie, aldus de minister.
4. De rechtbank heeft overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wjsg naar voren komt dat de wetgever de term "bijzondere persoonlijke omstandigheden", gelet op het in artikel 2 en 3 van de Wjsg verwoorde belang van een juiste en volledige documentatie van justitiële gegevens ten behoeve van een goede strafrechtspleging, niet ruim heeft willen opvatten. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat hij dient uit te gaan van de vonnissen zoals die destijds zijn gewezen en van het gegeven dat mogelijke beroepsmatige hinder als gevolg van de registratie door de wetgever uitdrukkelijk is voorzien. De door [appellant] gestelde hinder kan dan ook niet tot het oordeel leiden dat reeds daarom bijzondere persoonlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 26 van de Wjsg aanwezig zijn. Ook overigens is niet van het bestaan van zodanige bijzondere persoonlijke omstandigheden gebleken, aldus de rechtbank.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn beroepsgrond dat de minister het verzet ten onrechte heeft getoetst aan criteria die niet volgen uit artikel 26, eerste lid, van de Wjsg en die niet zijn vastgelegd in een beleidsregel. Aan zijn verzoek om inzichtelijk te maken hoe deze criteria zijn opgesteld, heeft de minister geen gehoor gegeven. De rechtbank heeft zich ten onrechte niet uitgelaten over de deugdelijkheid van deze criteria, aldus [appellant].
5.1. Dit betoog slaagt. De rechtbank heeft zich niet uitgelaten over [appellant]s beroepsgrond dat de minister ten onrechte aan de in het besluit van 11 juli 2013 genoemde criteria heeft getoetst. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
5.2. Voor het bestaan van beleid is niet vereist dat een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is vastgesteld. Beleid kan tevens bestaan in de vorm van een vaste gedragslijn, die het bestuursorgaan bij de uitoefening van zijn bevoegdheid heeft ontwikkeld.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 22 oktober 2014 in zaak nr. 201307327/1/A3) kan de wijze waarop een bestuursorgaan van zijn bevoegdheid gebruik maakt, door de rechter in gevallen als deze slechts op terughoudende wijze worden getoetst. Indien het bestuursorgaan stelt een beslissing te baseren op een bepaald beleid, dient de rechter - indien zulks wordt betwist - eerst te beoordelen of aannemelijk is dat een zodanig beleid inderdaad wordt gevoerd. Vervolgens dient te worden onderzocht of dit beleid blijft binnen de kaders die de wet en regelgeving stellen en of het beleid niet kennelijk onredelijk is. Ten slotte dient de rechter te onderzoeken of het bestuursorgaan in de gegeven omstandigheden in redelijkheid heeft kunnen besluiten al dan niet van dit beleid af te wijken.
5.3. In het besluit van 11 juli 2013 heeft de minister te kennen gegeven bij de beoordeling van de vraag of bijzondere persoonlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de Wjsg aanwezig zijn, naast het advies van het Openbaar Ministerie, de volgende criteria in samenhang mee te wegen:
- hoe specifiek de desbetreffende opleiding is en of er meer dan normale (carrière)hinder wordt ondervonden;
- de leeftijd ten tijde van het delict;
- de ernst van het delict;
- de aard van de beslissing door het Openbaar Ministerie of de rechter;
- het tijdstip waarop het delict heeft plaatsgevonden (tijdsverloop tussen het delict en het aanvragen van het verzet);
- het bestaan dan wel ontbreken van andere delicten in de justitiële documentatie.
De minister heeft in zijn verweerschrift bij de rechtbank te kennen gegeven de criteria te hebben opgesteld om in redelijkheid tot een weloverwogen oordeel te komen binnen de beoordelingsruimte die hem in het kader van artikel 26 van de Wjsg toekomt. Deze criteria worden volgens de minister in elke verzetsprocedure als bedoeld in artikel 26 van de Wjsg gebruikt. De minister heeft dit ter zitting nogmaals bevestigd. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding daaraan te twijfelen. De door de minister gehanteerde criteria kunnen derhalve worden aangemerkt als vaste gedragslijn. Deze vaste gedragslijn is niet neergelegd in een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, zodat ter motivering van het besluit ingevolge artikel 4:82 van die wet niet naar deze gedragslijn kan worden verwezen. Dit neemt niet weg dat de minister deze gedragslijn mag volgen, mits hij de keuze daarvoor bij ieder individueel besluit opnieuw motiveert. De minister heeft gemotiveerd waarom hij deze criteria hanteert en dat ze zijn herleid uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wjsg en van artikel 26 van die wet in het bijzonder. De Afdeling acht de toepassing van deze criteria bij de beoordeling van de vraag of bijzondere persoonlijke omstandigheden aanwezig zijn niet kennelijk onredelijk. De minister heeft derhalve bij de beoordeling van het verzet mogen toetsen aan deze door hem gestelde criteria.
6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank een onjuiste interpretatie van artikel 26, eerste lid, van de Wjsg heeft gegeven en dit artikel te beperkt heeft uitgelegd.
[appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in die bepaling aanwezig zijn. Hij voert daartoe aan dat artikel 26 een volledige belangenafweging impliceert, waarbij alle omstandigheden van het geval mogen worden meegewogen. De hem betreffende justitiële gegevens leiden tot misverstanden, omdat het hem ten laste gelegde strafbare feit van poging tot afpersen zwaar overtrokken is en dat ook de veroordeling wegens mishandeling niet juist is. In de behandeling van de strafzaak zijn veel fouten gemaakt, aldus [appellant]. De minister had hiermee en met de omstandigheden waaronder de delicten zijn gepleegd rekening moeten houden. Verder stelt hij bovenmatige carrièrehinder van de registratie van de hem betreffende justitiële gegevens te ondervinden. De minister heeft niet onderkend dat hij aan de omstandigheid dat hij wel voor een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) in aanmerking komt niet veel heeft. De door hem gestelde omstandigheden leiden tot bijzondere persoonlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de Wjsg, hetgeen de minister en de rechtbank niet hebben onderkend, aldus [appellant].
6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Wjsg, mede gelet op het doel van de verwerking van justitiële gegevens, is af te leiden dat de wetgever heeft beoogd dat aan artikel 26, eerste lid, van de Wjsg beperkt toepassing wordt gegeven. Zo heeft de wetgever te kennen gegeven dat de verwerking van justitiële gegevens tot doel heeft een goede strafrechtspleging te bevorderen, zoals ook is neergelegd in artikel 2, eerste lid, van de Wjsg. De wetgever stelt dat in dat kader voor het bewaren van justitiële gegevens termijnen zijn gesteld die lang genoeg zijn om de rechter een goed beeld te geven van het strafrechtelijk verleden van een verdachte. Wil de rechter of officier van justitie een compleet beeld krijgen van iemands strafrechtelijke verleden dan is het van belang dat de gegevens over alle delicten die tot een afdoening door de officier van justitie of de rechter hebben geleid gedurende voornoemde termijnen beschikbaar blijven. Niet van belang is of degene van wie de gegevens zijn verwerkt hieronder emotioneel gebukt gaat. Een voorbeeld van een verwijdering van een gegeven wegens bijzondere persoonlijke omstandigheden is volgens de wetgever niet eenvoudig te geven. Wanneer bijvoorbeeld bepaalde vermeldingen weliswaar formeel juist zijn, maar mogelijk misverstanden kunnen wekken bij verstrekking aan sommige derden die gerechtigd zijn om justitiële gegevens te mogen ontvangen en in samenhang met andere feiten die bij die derden anderszins over betrokkene bekend zijn, kan dat reden zijn een verzet te honoreren, aldus de wetgever (Kamerstukken II 1999-2000, 24 797, nr. 7, p. 12 en 13). Het moet daarbij gaan om zeer bijzondere gevallen, waarbij de aard van de zaak zwaarder weegt dan het beginsel dat de justitiële documentatie een volledige registratie bevat ten behoeve van een goede strafrechtspleging (Kamerstukken II 2001-2002, 24 797, nr. 13, p. 2). Aan het belang van het verwerken van justitiële gegevens ten behoeve van een goede strafrechtspleging komt dusdanig gewicht toe dat slechts in zeer uitzonderlijke gevallen de verwerking van die gegevens moet worden gestaakt, aldus de wetgever. Dit volgt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, onder meer uit de omstandigheid dat de wetgever heeft opgemerkt dat het niet eenvoudig is gebleken om voorbeelden van een dergelijke situatie te geven. Met de in artikel 26, eerste lid, van de Wjsg neergelegde mogelijkheid wordt derhalve terecht zeer terughoudend omgegaan. Anders dan [appellant] aanvoert betekent dat niet dat artikel 26, eerste lid, van de Wjsg geen betekenis heeft.
6.2. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat hij de omstandigheden waaronder het delict is gepleegd, anders dan [appellant] stelt, niet in zijn beoordeling van de vraag of er bijzondere persoonlijke omstandigheden zijn als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de Wjsg, kan meenemen. Het is niet aan de minister, maar aan de strafrechter, om inhoudelijk te beoordelen of de strafrechtelijke procedure juist is geweest. Het is de taak van de Justitiële Informatiedienst om de beslissingen te registreren zoals deze door het Openbaar Ministerie of de rechter zijn genomen. De minister kan alleen uitgaan van de gegevens zoals die in de justitiële documentatie zijn opgenomen. De omstandigheid dat [appellant] het niet eens is met zijn veroordeling uit 1994, omdat hij tijdens een terugval in zijn verslaving alleen iemand met een aardappelschilmesje zou hebben bedreigd om geld te krijgen, waarna hij zelf zou zijn mishandeld, kan derhalve niet in de beoordeling die hier aan de orde is worden betrokken. Indien [appellant] het niet eens was met zijn veroordeling of de wijze waarop de rechter daartoe is gekomen, stond het hem vrij hoger beroep tegen het vonnis in te stellen. Dat hij dit heeft nagelaten omdat hij, zoals hij stelt, destijds de procedure niet kon doorzien, psychisch erg zwak was en verslaafd was aan verdovende middelen, heeft de minister terecht voor risico van [appellant] gelaten. [appellant] betwist de strafrechtelijke kwalificatie van de door hem gepleegde feiten. Nu het niet aan de minister is daarover te oordelen, kan reeds daarom het betoog van [appellant] dat de verstrekking van de hem betreffende justitiële gegevens misverstanden zou oproepen, niet slagen.
Voorts valt uit de overweging van de rechtbank dat de door [appellant] gestelde (ernstige) hinder niet tot het oordeel kan leiden dat reeds daarom sprake is van bijzondere persoonlijke omstandigheden als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de Wjsg, anders dan [appellant] heeft betoogd, niet een impliciete bevestiging van de rechtbank dat [appellant] ernstige carrièrehinder heeft ondervonden, af te leiden. Naar het oordeel van de Afdeling is uit hetgeen [appellant] heeft betoogd niet gebleken dat hij meer dan normale carrièrehinder ondervindt. De stelling dat hij grote opdrachten is misgelopen en dat dit te wijten is aan de verwerking van hem betreffende justitiële gegevens heeft hij niet met stukken toegelicht. Ter zitting heeft hij verklaard op sommige functies bij grote bedrijven niet meer te solliciteren wegens de over hem geregistreerde justitiële gegevens. Met het enkel naar voren brengen van deze stelling heeft hij niet aannemelijk gemaakt meer dan normale carrièrehinder te ondervinden. Voorts heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, gelet op de leeftijd waarop de delicten zijn gepleegd en de tijd tussen de delicten en het verzet, geen bijzondere persoonlijke omstandigheden aanwezig zijn. Ook de stelling van [appellant] dat er geen recidivegevaar bestaat, omdat hij is gestopt met drinken en zijn leven heeft gebeterd, leidt niet tot een ander oordeel. De minister heeft zich op het standpunt mogen stellen dat een volledige justitiële documentatie, gelet op een goede strafrechtspleging, van belang is indien gerecidiveerd wordt, los van de vraag hoe groot de kans daartoe is. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door [appellant] gestelde omstandigheden en hinder niet leiden tot het oordeel dat zich dusdanige bijzondere persoonlijke omstandigheden voordoen, als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de Wjsg, dat het verzet gegrond had moeten worden verklaard.
Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Neuwahl
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2015
280-773.