ECLI:NL:RVS:2013:1255
Raad van State — Uitspraak 


201211732/1/R3.
Datum uitspraak: 25 september 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de commanditaire vennootschap Tuinbouwontwikkelingsmaatschappij C.V. (hierna: TOM), gevestigd te Rosmalen, gemeente ‘s-Hertogenbosch,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Breda,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 januari 2012 heeft het college de aanvraag van TOM tot wijziging van het bestemmingsplan "Buitengebied Prinsenbeek" voor de vestiging van twee glastuinbouwbedrijven aan de Weimersedreef onderscheidenlijk de Kettingdreef te Prinsenbeek afgewezen.
Bij besluit van 8 november 2012 heeft het college het door TOM hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft TOM beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
TOM en de vereniging Vereniging Landschapsbehoud in Prinsenbeek hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juli 2013, waar TOM, vertegenwoordigd door P.J.E. Janmaat en bijgestaan door mr. A.H.M. Smits, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door A.J.J. Neele en bijgestaan door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Voorts is ter zitting de vereniging, vertegenwoordigd door W.A.M. de Lestrieux Hendrichs en bijgestaan door L.M.J.C. Mathon van Vlijmen en J. Harmen, verschenen.
Overwegingen
1. TOM heeft bij brieven van 14 januari 2010 en 25 juni 2010 het college verzocht om een principe-uitspraak te doen over de toepassing van de in het bestemmingsplan "Buitengebied Prinsenbeek" opgenomen wijzigingsbevoegdheid voor haar percelen. Nadat TOM vervolgens twee aanvragen om bouwvergunning eerste fase heeft ingediend, heeft het college besloten deze verzoeken aan te merken als een aanvraag om de bestemming "Agrarisch gebied" van het bestemmingsplan "Buitengebied Prinsenbeek" voor de percelen aan de Weimersedreef en de Kettingdreef te Prinsenbeek te wijzigen in de bestemming "Agrarisch bouwvlak" met de aanduiding "glastuinbouw" voor de vestiging van twee glastuinbouwbedrijven met ieder een oppervlakte van maximaal 4 ha.
2. Aan de percelen is bij het bestemmingsplan "Buitengebied Prinsenbeek" de bestemming "Agrarisch gebied" toegekend.
Ingevolge artikel 6, vierde lid, van de planvoorschriften is het college van burgemeester en wethouders bevoegd de bestemming "Agrarisch gebied" te wijzigen in de bestemming "Agrarisch bouwvlak" met dien verstande dat:
- het bouwperceel minimaal 1 ha groot is;
- het bouwvlak dient ter vestiging van een volwaardig agrarisch bedrijf;
- bedrijfsvestiging ter plaatse noodzakelijk is uit een oogpunt van doelmatige agrarische bedrijfsvoering met betrekking tot de exploitatie van de bij het bedrijf behorende gronden;
- bij de vormgeving en situering van het bouwvlak rekening wordt gehouden met een in acht te nemen afstand uit de as van de weg van 15 meter voor bedrijfswoningen en 20 meter voor de overige bedrijfsbebouwing;
- het bouwvlak wordt afgestemd op de voorgestane bedrijfsvoering en niet groter wordt dan 1,5 ha, danwel ten behoeve van de vestiging van een glastuinbouwbedrijf in welk geval de grootte van het bouwvlak niet groter mag zijn dan 4 ha.;
- vooraf advies wordt ingewonnen van de Adviescommissie Agrarische bouwaanvragen te Tilburg;
- voorts voldaan wordt aan het bepaalde in artikel 7;
- deze wijzigingsbevoegdheid niet van toepassing is in de gebieden met de aanduidingen "kernrandzone" en "binnen stadsregio" ten behoeve van nieuwvestiging van niet grondgebonden bedrijven en glastuinbouwbedrijven.
Ingevolge artikel 7, tweede lid, aanhef en onder 5, mogen op of in de tot "Agrarisch bouwvlak" bestemde gronden enkel bouwwerken worden gebouwd ten dienste van de doeleindenomschrijving genoemde doeleinden ten behoeve van een ter plaatse gevestigd volwaardig bedrijf met dien verstande dat de nieuwbouw of renovatie van kassen slechts is toegestaan binnen een bouwvlak voorzien van de aanduiding "glastuinbouw".
Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder 2, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd het plan te wijzigen voor het toevoegen van de aanduiding "glastuinbouw" bij omschakeling van een bestaande agrarisch bedrijf naar glastuinbouw met uitzondering van gebieden met de aanduidingen "kernrandzone" en/of "binnen de stadsregio".
3. De vereniging betoogt dat TOM geen belang heeft bij haar beroep over de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid. Zij voert hiertoe aan dat het beroep van TOM niet tot het door haar beoogde resultaat kan leiden, omdat volgens haar artikel 6, vierde lid, bezien in samenhang met artikel 7, tweede lid, aanhef en onder 5, en het vierde lid, onder 2, van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan "Buitengebied Prinsenbeek" nieuwvestiging van glastuinbouwbedrijven ter plaatse niet toestaat. De voor de bouw van kassen benodigde aanduiding "glastuinbouw" kan namelijk alleen door toepassing van de wijzigingsbevoegdheid in artikel 7, vierde lid, onder 2, worden opgenomen. Deze aanduiding kan op grond van het vierde lid alleen worden aangebracht ten behoeve van omschakeling van een bestaand agrarisch bedrijf. Nu in het voorliggende geval door TOM nieuwvestiging is beoogd, kan op de percelen geen glastuinbouw mogelijk worden gemaakt, aldus de vereniging.
3.1. Ter zitting heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de planvoorschriften niet aldus moeten worden gelezen dat nieuwvestiging van glastuinbouw middels de wijzigingsbevoegdheid van artikel 6, vierde lid, van de planvoorschriften bij het bestemmingsplan "Buitengebied Prinsenbeek" wordt belemmerd door artikel 7. Dat is volgens het college ook nooit de bedoeling van de planwetgever geweest. De Afdeling acht deze uitleg juist. Zij overweegt hiertoe dat artikel 6, vierde lid, blijkens de bewoordingen daarvan uitdrukkelijk beoogt te voorzien in vestiging van een glastuinbouwbedrijf. In verband hiermee moet het er voor worden gehouden dat bij toepassing van die bepaling ook direct de aanduiding "glastuinbouw" kan worden opgenomen. De Afdeling volgt de lezing van de vereniging dan ook niet, zodat moet worden geoordeeld dat TOM belang heeft bij de behandeling van haar beroep.
4. TOM betoogt dat het college had moeten toetsen aan de wijzigingsvoorwaarden die het bestemmingsplan "Buitengebied Prinsenbeek" stelt en dat door het college ten onrechte de op 10 november 2011 door de raad vastgestelde "Beleidslijn glastuinbouwgebied Prinsenbeek" (hierna: de Beleidslijn) aan de weigering ten grondslag heeft gelegd. Zij voert aan dat in dit geval het beleid, zoals dat gold ten tijde van de aanvraag aan het bestreden besluit ten grondslag had moeten worden gelegd, nu door de vaststelling van de Beleidslijn het beleid ten nadele van haar is gewijzigd. Weliswaar was dit oude beleid niet vastgelegd, maar er was wel sprake van een bestendige gedragslijn, waarvan volgens TOM niet zomaar kan worden afgeweken.
Bovendien is de Beleidslijn in strijd met artikel 10.3 van de Verordening ruimte 2012 (hierna: de Verordening 2012) en had deze dan ook buiten toepassing moeten blijven. In dit verband wijst zij ook op de toelichting op dat artikel.
Voorts acht TOM de weigering om het wijzigingsplan vast te stellen in strijd met het bij haar gewekte gerechtvaardigde vertrouwen dat medewerking aan de vestiging van de tuinbouwbedrijven zou worden verleend. De raad heeft in 2005 medewerking verleend aan het wijzigen van het bestemmingsplan ten behoeve van het dempen van sloten op de percelen, die uitsluitend nodig was voor de nu te realiseren glastuinbouwbedrijven. Voorts hebben er diverse besprekingen tussen TOM en het college plaatsgevonden. Gelet op het niet nakomen van het bij haar gewekte gerechtvaardigde vertrouwen had het college het verzoek van TOM niet mogen afwijzen zonder daarbij compensatie aan te bieden, aldus TOM.
4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat artikel 6, vierde lid, van het bestemmingsplan "Buitengebied Prinsenbeek" een bevoegdheid betreft om het bestemmingsplan te wijzigen en niet een plicht. Het college acht het wijzigingsplan in strijd met de door hem nagevolgde Beleidslijn. Van een daarvoor geldende bestendige gedragslijn was geen sprake. Volgens het college is evenmin sprake van strijd met het rechtszekerheids- of het vertrouwensbeginsel.
4.2. In de Beleidslijn staat dat in het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan "Buitengebied Noord" (slechts) binnen het in figuur 4 met een gele arcering aangegeven glastuinbouwgebied nieuwvestiging, omschakeling en uitbreiding van glastuinbouwbedrijven zal worden toegestaan, mits tevens in een landschappelijke inpassing van dat gebied (groene kamerstructuur) zal worden voorzien.
4.2.1. Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden zou worden voldaan, laat de plicht van het college onverlet om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
4.2.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 maart 2010 in zaak nr. 200906261/1/H2), geldt bij een heroverweging in bezwaar als uitgangspunt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op dat moment voordoen en dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dit geldt eveneens voor beleidsregels. Dat de Beleidslijn ten tijde van de aanvraag nog niet was vastgesteld en ten tijde van het bestreden besluit van 8 november 2012 nog niet was gepubliceerd leidt niet tot het oordeel dat het college daaraan geen toepassing mocht geven. Er bestaat geen rechtsregel die het college verbiedt bij het nemen van een besluit op een aanvraag rekening te houden met beleid dat ten tijde van de aanvraag nog niet was vastgesteld en ten tijde van het besluit op de aanvraag nog niet was gepubliceerd.
Voor zover TOM wijst op een bestendige gedragslijn, nu het college de afgelopen jaren aan vele andere plannen voor glastuinbouw binnen het bestemmingsplangebied wel planologische medewerking heeft verleend met een wijzigingsplan, overweegt de Afdeling dat dit betoog reeds faalt gelet op het feit dat deze wijzigingsplannen, in tegenstelling tot de voorliggende aanvraag, alle betrekking hadden op de vergroting van het bouwvlak voor bestaande glastuinbouwbedrijven. Voor zover TOM wijst op een ambtelijk advies van 21 september 2010, maakt dit advies het voorgaande niet anders, nu dit advies een ambtelijke visie en niet een weergave van voorheen door het college gevoerd beleid betreft.
Het betoog faalt.
4.2.3. Wat betreft de gestelde strijdigheid van de Beleidslijn met artikel 10.3 van de Verordening 2012 overweegt de Afdeling dat ingevolge artikel 10.3, eerste lid, onder a, van de Verordening 2012 een bestemmingsplan dat is gelegen in een vestigingsgebied glastuinbouw bepaalt dat nieuwvestiging van en omschakeling naar glastuinbouwbedrijven zijn toegestaan binnen daartoe aangewezen gedeelten van dat vestigingsgebied.
Anders dan TOM veronderstelt, volgt uit artikel 10.3, eerste lid, onder a, van de Verordening 2012 niet dat glastuinbouw binnen het gehele vestigingsgebied mogelijk moet blijven nu wordt gesproken over glastuinbouw binnen daartoe aangewezen gebieden van dat vestigingsgebied.
Reeds gelet hierop heeft het college in het bepaalde in de Verordening 2012 geen aanleiding hoeven zien om de Beleidslijn niet aan de weigering om het wijzigingsplan vast te stellen ten grondslag te leggen. De Beleidslijn is niet in strijd met de Verordening 2012.
Het betoog faalt.
4.2.4. Over het betoog van TOM dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, wordt overwogen dat TOM niet aannemelijk heeft gemaakt dat door of namens het college verwachtingen zijn gewekt dat het ter plaatse in de mogelijkheid van vestiging van glastuinbouw zou voorzien.
Uit de medewerking van het gemeentebestuur in 2005 aan het bestemmingsplan "Buitengebied Prinsenbeek partiële herziening 2005" voor het wijzigen van het bestemmingsplan voor de demping van sloten op de percelen, noch uit de door TOM gestelde gesprekken met het college kan worden afgeleid dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan de rechtens te honoreren verwachting kon worden ontleend dat medewerking zou worden verleend aan de voorliggende aanvraag tot vaststelling van het wijzigingsplan. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat in de reactie van de raad van de gemeente Breda op de zienswijze van de vereniging op dat plan staat dat met dat plan uitdrukkelijk niet is beoogd om de vestiging van glastuinbouw mogelijk te maken. Voorts heeft de raad daarin aangegeven dat de keuze voor het bestemmingsplan "Buitengebied Prinsenbeek partiële herziening 2005" niet voortvloeit uit gedane toezeggingen of overeenkomsten met derden.
Het college heeft op dit punt derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld.
Het betoog over het vertrouwensbeginsel en de gestelde schade faalt.
5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, ambtenaar van staat.
w.g. Helder w.g. Matulewicz
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2013
45-605.