ECLI:NL:RVS:2015:2332
Raad van State — Uitspraak 


201405976/1/A3.
Datum uitspraak: 22 juli 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellante B] (hierna: [appellant], in enkelvoud), wonende te Den Haag,
appellanten
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 juni 2014 in zaak nr. 13/9192 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 7 maart 2013 heeft het college [appellant] op straffe van een dwangsom gelast de niet vergunde onzelfstandige bewoning van de woning aan de [locatie] te Den Haag te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 4 oktober 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 juni 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 10 november 2014 heeft het college de dwangsom ingevorderd en aan [appellant] uitstel van betaling verleend tot zes weken na de uitspraak in hoger beroep.
[appellant] en het college hebben reacties ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2015, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.F.P. Larive-Bonsen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Ingevolge artikel 5:32b, eerste lid, stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
Ingevolge het tweede lid stelt het bestuursorgaan tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
Ingevolge het derde lid staan de dwangsommen in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet (hierna: Hw), zoals die gold ten tijde hier van belang, is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge het tweede lid wordt onder zelfstandige woonruimte als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder c, verstaan een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
Ingevolge artikel 1 van de Regionale Huisvestingsverordening stadsgewest Haaglanden 2012 (hierna: Hvv) wordt in deze verordening verstaan onder:
o. huishouden: een alleenstaande dan wel twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen voeren.
ff. onzelfstandige woonruimte: woonruimte, niet zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft en welke niet door een huishouden kan worden bewoond, zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
Ingevolge artikel 45, eerste lid, is het verbod als bedoeld in artikel 30 van de Hw uitsluitend van toepassing op woonruimten die behoren tot de in bijlage III van de verordening opgenomen categorieën woonruimten.
Ingevolge bijlage III behoren in de gemeente Den Haag tot de categorie woonruimten als bedoeld in artikel 45 (onttrekkingen) alle woonruimten met uitzondering van:
- standplaatsen voor woonwagens en ligplaatsen voor woonschepen,
- woningen van toegelaten instellingen die ten behoeve van herstructurering gesloopt zullen worden en
- samen te voegen woningen.
Volgens hoofdstuk 4, paragraaf 1, van de Nota Kamerbewoning van 11 oktober 2010 is zelfstandige bewoning in de hele stad toegestaan. Indien er verbouwingen nodig zijn, of er in het verleden verbouwingen zonder bouwvergunning hebben plaatsgevonden om van één zelfstandige woonruimte meerdere zelfstandige woonruimten te maken, is er een bouwvergunning nodig.
Volgens paragraaf 2 zijn alle vormen van kamerbewoning in beginsel toegestaan, met uitzondering van kamerbewoning in een aantal kwetsbare gebieden. Voor elke vorm van kamerbewoning is een vergunning nodig. Zodra meerdere huishoudens een woning delen, wordt er een zelfstandige woonruimte omgezet naar onzelfstandige woonruimte. Op grond van de Hvv is dit vergunningplichtig. De Hw eist een individuele belangenafweging bij een vergunningaanvraag. Uitzonderingen op ‘in beginsel toegestaan’ zijn daarom mogelijk. Daarnaast gelden er eisen met betrekking tot een minimale oppervlakte per persoon en bij meer dan vier personen brandveiligheidseisen en een meldingsplicht op basis van het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken.
Volgens paragraaf 3 is kamerbewoning in de kwetsbare gebieden tot en met maximaal twee personen in beginsel toegestaan. Ook voor kamerbewoning door twee kamerbewoners, die geen duurzaam gemeenschappelijk huishouden voeren, is een vergunning nodig. Bij meer dan twee personen wordt de vergunning in beginsel in de kwetsbare gebieden niet verleend (behoudens bovennoemde individuele afweging). Voeren twee of meer bewoners een duurzaam gemeenschappelijk huishouden dan valt dit onder paragraaf 1. Nieuwbouw van woongebouwen, waarin kamers worden geëxploiteerd is onder voorwaarden in de hele stad toegestaan.
De kwetsbare gebieden zijn: Schildersbuurt, Rivierenbuurt, Transvaalkwartier, Regentessekwartier, het Valkenboskwartier, Rustenburg en Oostbroek en het Laakkwartier en Spoorwijk.
Volgens hoofdstuk 3, onder ‘Duurzaam gemeenschappelijk huishouden’, van het Uitvoeringsbeleid kamerbewoning van 11 oktober 2010 (hierna: Uitvoeringsbeleid) is sprake van een duurzaam gemeenschappelijk huishouden als:
- Een gezin van twee of meer personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben. Dit wordt geacht één duurzaam gemeenschappelijk huishouden te zijn;
- Een groep van twee of meer personen een duurzaam gemeenschappelijke huishouding voert of wil voeren. Hieronder wordt ook een woongroep verstaan;
- Een alleenstaande is vanzelfsprekend ook één huishouden.
Volgens dat hoofdstuk, onder ‘Toelichting duurzaam gemeenschappelijk huishouden’ zijn indicaties die een rol spelen bij de beoordeling of er sprake is van (de intentie tot) een duurzaam gemeenschappelijke huishouding of woongroep:
1. De bewoners hebben de intentie om langdurig samen te blijven wonen (duurzaamheid);
2. Er is sprake van wederzijdse zorg;
3. Het huishouden is in een periode van één jaar niet van samenstelling veranderd, tenzij de veranderingen naar algemene maatstaven binnen een duurzaam gemeenschappelijk huishouden passen;
4. De ruimtes zijn gemeenschappelijk;
5. Er is een gezamenlijk huurcontract, waarin de namen van alle huurders vermeld staan;
6. Indien vereist is er een huisvestingsvergunning aanwezig.
2. Het college heeft zich in het in bezwaar gehandhaafde besluit op het standpunt gesteld dat het gebruik van de woning in strijd is met artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hw, gelezen in samenhang met artikel 45, eerste lid, van de Hvv. Het heeft hieraan ten grondslag gelegd het door twee Inspecteurs Handhaving, van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling van de gemeente Den Haag, op ambtsbelofte opgemaakte inspectierapport van 21 mei 2012. Volgens dat rapport is tijdens een controle in de woning geconstateerd, dat de woning aan de [locatie] onvergund is omgezet van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. Hierbij is betrokken dat de woning wordt gehuurd door drie bewoners, die een huurovereenkomst hebben waarin alle drie hun namen zijn opgenomen en die alle drie student zijn. Volgens het college vormen de drie studenten, anders dan [appellant] in zijn zienswijze naar voren heeft gebracht, geen duurzaam gemeenschappelijk huishouden. Volgens het college kan een onttrekkingsvergunning worden aangevraagd, indien meer personen de woonruimte bewonen maar geen duurzaam gemeenschappelijk huishouden vormen. Het college heeft in dat kader te kennen gegeven dat de Beeklaan zich bevindt in een kwetsbaar gebied, waarvoor geldt dat het maximaal aantal bewoners is beperkt tot twee.
Bij het besluit van 10 november 2014 heeft het college beslist tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsom van in totaal € 5.000,00. Het college heeft hierbij overwogen dat het, in verband met de bezwaar- en beroepsprocedure, tweemaal de begunstigingstermijn heeft verlengd, en dat die thans verliep op 21 juli 2014. Het college heeft te kennen gegeven dat [appellant] op grond van artikel 5:33 Awb verplicht is de dwangsom binnen zes weken na het verbeuren ervan te betalen, maar dat het hem, gelet op het stadium van de nog lopende procedure en de rechtsvraag die door hem aan de orde is gesteld, op grond van artikel 4:94 van de Awb uitstel van betaling verleent tot zes weken na de uitspraak in hoger beroep.
Last onder dwangsom
3. Volgens [appellant] heeft de rechtbank miskend dat de drie samenwonende studenten een duurzaam gemeenschappelijk huishouden vormen en dat het gebruik van de woning niet in strijd is met artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Hw, gelezen in samenhang met artikel 45, eerste lid, van de Hvv. Hij voert hiertoe aan dat de rechtbank onvoldoende rekening heeft gehouden met hetgeen hij in zijn pleidooi, gedateerd 31 januari 2014, naar voren heeft gebracht. De rechtbank heeft verwezen naar verkeerde stukken en is geheel voorbij gegaan aan de omstandigheid dat de gedupeerde door het college te laat is ingelicht waardoor hij pas bij het pleidooi afdoende verweer kon voeren.
De rechtbank heeft voor de invulling van het begrip "duurzaam gemeenschappelijke huishouding" verwezen naar uitspraken van de Afdeling die, door de nieuwe regelgeving van 16 oktober 2007 en 11 oktober 2010, niet meer kan worden toegepast op een situatie als thans aan de orde. De rechtbank heeft voorts miskend dat een verklaring van een bewoner, daargelaten de inhoud ervan, gelet op de regelgeving van 16 oktober 2007 niet langer relevant is voor de beoordeling of bewoners een duurzaam gemeenschappelijke huishouding vormen, indien het samenwonen feitelijk één jaar heeft geduurd. De rechtbank heeft tevens ten onrechte het laakbare gedrag van het college louter afgedaan met de woorden "niet fraai". Voorts wijst [appellant] erop dat het college op 18 juli 2014 heeft besloten de bewoning door vier personen die geen duurzaam gemeenschappelijk huishouden vormen in een woning aan de Verheeskade 493 te gedogen. Volgens hem is onduidelijk waarom de situatie in de woning aan de [locatie] niet wordt gedoogd. Ten slotte betoogt [appellant] dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de overtreding.
3.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de Nota Kamerbewoning en de vaststelling van het Uitvoeringsbeleid blijkt dat is bedoeld de werkinstructie van 16 oktober 2007 te laten vervallen.
Uit de notulen van de Openbare vergadering van de Commissie Stedelijke Ontwikkeling en Ruimtelijke Ordening van 31 oktober 2007 volgt, dat met de inwerkingtreding van de werkinstructie van 16 oktober 2007 bij de beoordeling of bewoners een duurzaam gemeenschappelijk huishouden vormen het criterium "dat een onderlinge band tussen de bewoners moet bestaan" is vervallen, maar dat het criterium "dat de bewoners de intentie moeten hebben langdurig samen te blijven wonen" is gehandhaafd. De criteria zijn derhalve versoepeld ten opzichte van de oude werkinstructie. In rechtsoverweging 7 van de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank een vergelijking gemaakt tussen de invulling van het begrip "duurzaam gemeenschappelijk huishouden" zoals verwoord in de werkinstructie van 16 oktober 2007 en de Nota Kamerbewoning en het Uitvoeringsbeleid van 11 oktober 2010. De Afdeling volgt de rechtbank in haar oordeel dat daartussen geen verschil bestaat. Daargelaten of de door de rechtbank aangehaalde uitspraken van de Afdeling van 21 januari 2009, 20 april 2011 en 24 augustus 2011 (in zaken nrs. 200802648/1/A3, 201008680/1/A3 en 201100257/1/A3) zien op de regelgeving van voor 16 oktober 2007, heeft de rechtbank, gelet op het feit dat vanaf die datum de criteria zijn versoepeld, derhalve terecht onder verwijzing naar die uitspraken overwogen dat de grenzen van een redelijke uitleg van het begrip "duurzaam gemeenschappelijk huishouden" niet zijn overschreden.
3.2. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de drie bewoners van de woning aan de [locatie] geen duurzaam gemeenschappelijk huishouden vormen, omdat aan de eerste twee criteria van de Nota Kamerbewoning en het Uitvoeringsbeleid niet wordt voldaan. Hierbij wordt met de rechtbank in aanmerking genomen dat uit de verklaring van bewoner [bewoner A] volgt dat zijn opleiding drie jaar duurt en dat hij vier jaar in de woning wil blijven wonen. Uit een verklaring van bewoner [bewoner B] volgt dat zij sinds 1 september 2011 in de woning woonachtig is en misschien tot augustus 2012 wil blijven. Voorts wordt in aanmerking genomen dat [bewoner A] heeft verklaard dat, indien er een nieuwe bewoner komt, de huurovereenkomst wordt aangepast. Bewoner [bewoner B] heeft verder verklaard dat zij de woning delen met elkaar "maar voor de rest niets anders". Hieruit kan worden afgeleid dat zich geen wederzijdse zorg voordoet en dat de bewoners niet de intentie hebben om langdurig samen te blijven wonen. De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn stelling dat de verklaringen van de bewoners niet relevant zouden zijn als de bewoners feitelijk één jaar hebben samengewoond. De enkele omstandigheid dat personen één jaar of langer samenwonen, is onvoldoende voor het oordeel dat zij de intentie hebben langdurig samen te blijven wonen. Hierbij is van belang dat, zoals het college ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, het criterium of personen de intentie hebben om langdurig samen te blijven wonen een zwaarwegend criterium is, waaraan in dit geval gelet op de verklaringen van de bewoners, daargelaten of zij al langer dan één jaar samenwonen, niet wordt voldaan. Dat de bewoners gezamenlijk één huurovereenkomst hebben getekend, hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de betaling van de huur, gezamenlijk gas, licht en water betalen en gezamenlijk gebruik maken van de woonkamer, keuken, wc en douche, maakt gelet op die verklaringen evenmin dat zij een duurzaam gemeenschappelijk huishouden vormen.
Wat betreft het betoog dat een vergelijkbare situatie aan de Verheeskade 493 door het college wordt gedoogd, wordt overwogen dat het geval van de Verheeskade niet vergelijkbaar is met het thans aan de orde zijnde geval. In de situatie van de Verheeskade heeft de eigenaar van de woning een onttrekkingsvergunning aangevraagd, welke in eerste instantie is geweigerd. Een eventuele beleidswijziging zou ertoe kunnen leiden dat die vergunning alsnog kan worden verleend. Daarbij is van belang dat, zoals het college ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, het kwetsbare gebied Laakhaven, waarin de Verheeskade zich bevindt, mogelijk van de lijst met kwetsbare gebieden wordt geschrapt. [appellant] heeft geen aanvraag voor een onttrekkingsvergunning gedaan en er bestaat geen voornemen het gebied waarin de Beeklaan zich bevindt te schrappen van de lijst kwetsbare gebieden.
De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de dwangsom van € 5.000,00 niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de dwangsom is vastgesteld conform bijlage 2 bij de Richtlijn bestuursrechtelijke dwangmiddelen en [appellant] geen omstandigheden naar voren heeft gebracht op grond waarvan het college in redelijkheid niet tot de vaststelling van deze dwangsom kon komen.
3.3. De rechtbank behoefde aan de vaststelling dat de omstandigheid dat de adviescommissie zich niet aan de termijnen heeft gehouden geen gevolgen te verbinden reeds omdat [appellant] rechtsmiddelen ter beschikking stond om een spoedige besluitvorming te bewerkstelligen. Het betoog dat de rechtbank onvoldoende rekening zou hebben gehouden met het pleidooi en dat zij heeft verwezen naar verkeerde stukken is door [appellant] niet gemotiveerd, zodat dit niet kan leiden tot een ander oordeel.
3.4. Het betoog faalt.
Invorderingsbesluit
4. [appellant] betoogt dat het college niet tot invordering mocht overgaan. Zij voeren hiertoe aan dat het hoger beroep reeds aanhangig was en dat zich geen overtreding voordeed. Daarnaast is het besluit genomen drie dagen voordat de motie "Onzelfstandig wonen" werd aangenomen. In die motie wordt de wethouder volgens [appellant] verzocht het lastigvallen van verhuurders en huurders in situaties vergelijkbaar met de thans aan de orde zijnde situatie te staken totdat de regelgeving is aangepast. De Dienst Stedelijke Ontwikkelingen zou tot die tijd geen inspecties meer mogen uitvoeren. Gelet op die motie is het volgens [appellant] vanaf 13 november 2014 niet langer noodzakelijk een onttrekkingsvergunning aan te vragen voor drie samenwonende studenten. Daarbij komt dat hem is meegedeeld dat de dwangsom nu werd opgelegd, omdat het anders niet meer mogelijk zou zijn, hetgeen volgens hem verband houdt met de aangenomen motie. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom na tweemaal verlenging thans wordt afgezien van verlenging van de begunstigingstermijn, aldus [appellant].
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 april 2013 in zaak nr. 201207413/1/A1), dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, is geen grond gelegen voor het oordeel dat het college niet mocht overgaan tot invordering van de verbeurde dwangsom. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het college de begunstigingstermijn, in verband met de door [appellant] geëntameerde bezwaar- en beroepsprocedure, tweemaal heeft verlengd en dat niet in geschil is dat de begunstigingstermijn op 21 juli 2014 was verlopen. Het college heeft vervolgens bij brief van 29 augustus 2014 een controle aangekondigd, die op 9 september 2014 zou plaatsvinden. Het houden van deze controle was mede ingegeven door het feit dat, nadat één persoon zich op 17 oktober 2013 had uitgeschreven op het adres [locatie], uit een digitale schouw alsmede uit verklaringen van [appellant] tijdens de beroepsprocedure volgde, dat wederom drie personen in de woning woonachtig waren en geen onttrekkingsvergunning was aangevraagd. Toen de inspecteurs op 9 september 2014 bij de woning aanbelden, werd niet open gedaan. Het college heeft te kennen gegeven telefonisch contact te hebben opgenomen met [appellant], die meedeelde dat van een controle geen sprake kon zijn in verband met de lopende hogerberoepsprocedure. [appellant] heeft voorts geen toestemming gegeven de woning te betreden. Hoewel de inspecteurs niet in de woning zijn geweest, mocht het college, gelet op de digitale schouw en de verklaringen van [appellant], zich op het standpunt stellen dat niet aan de last was voldaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 december 2014 in zaak nr. 201402553/1/A1) volgt uit de omstandigheid dat een hogerberoepsprocedure aanhangig is met betrekking tot de last onder dwangsom, niet dat het college de invordering moet opschorten. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat de bevoegdheid tot invordering na een jaar verjaart.
Dat de motie "Onzelfstandig wonen" in de raadsvergadering van de gemeente Den Haag van 13 november 2014 unaniem is aangenomen, leidt niet tot een ander oordeel. Daaruit volgt immers niet dat [appellant] de last niet heeft overtreden. Bovendien is het college in dezen het bevoegde bestuursorgaan en zijn standpunten van de gemeenteraad rechtens slechts relevant voor zover die zijn neergelegd in verordeningen of het college bindende beleidsregels.
Hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht, geeft voorts geen aanleiding voor het oordeel dat zich een andere bijzondere omstandigheid voordeed op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering. Het college heeft er rekening mee gehouden dat de hogerberoepsprocedure nog loopt en [appellant] uitstel van betaling gegeven tot zes weken na de uitspraak op het hoger beroep.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Veenboer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2015
730.