ECLI:NL:RVS:2015:1717
Raad van State — Uitspraak 


201404579/1/A3.
Datum uitspraak: 3 juni 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 april 2014 in zaak nr. 13/447 in het geding tussen:
de stichting De Faunabescherming
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 23 februari 2010 heeft het college aan de stichting Faunabeheereenheid Drenthe krachtens artikel 68 van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) voor vijf jaar ontheffing verleend voor het doden, verwonden, vangen, bemachtigen of met het oog daarop opsporen van reeën in de provincie Drenthe.
Bij besluit van 23 juli 2010 heeft het college het door De Faunabescherming daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 juni 2012 heeft de rechtbank Assen het door De Faunabescherming daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 juli 2010 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak.
Bij besluit van 17 mei 2013 heeft het college het door De Faunabescherming gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de bij besluit van 23 februari 2010 verleende ontheffing op grond van een beperkter aantal gronden en gewijzigde motivering gehandhaafd.
Bij besluit van 29 november 2013 heeft het college het besluit van 17 mei 2013 gedeeltelijk herzien en de ontheffing onder een gewijzigde motivering gehandhaafd.
Bij uitspraak van 17 april 2014 heeft de rechtbank het door De Faunabescherming ingestelde beroep gegrond verklaard en het bij haar bestreden besluit vernietigd.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
De Faunabescherming heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 26 augustus 2014 heeft het college voormelde besluiten van 17 mei en 29 november 2013 ingetrokken, het door De Faunabescherming gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de bij besluit van 23 februari 2010 verleende ontheffing op grond van een beperkter aantal gronden en gewijzigde motivering gehandhaafd.
Tegen dit besluit heeft De Faunabescherming beroep ingesteld.
De Faunabescherming heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. L.J.J.M. Klijs en P. Venema, beiden werkzaam bij de provincie, vergezeld door mr. L. Boerema en D.B. van den Brink MSc, beiden werkzaam bij Boerema en Van den Brink B.V., en De Faunabescherming, vertegenwoordigd door A.P. de Jong en H.H. Niesen, secretaris onderscheidenlijk voorzitter van de stichting, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 68, eerste lid, van de Ffw kunnen gedeputeerde staten, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, voor zover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 15, 15a, 15b, tweede lid in samenhang met het eerste lid, 16, 17, 18, 53, eerste lid, onderdelen c en d, 72, vijfde lid, en 74:
a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
b. in het belang van de veiligheid van het luchtverkeer;
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna of
e. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.
Ingevolge artikel 4 van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (hierna: het Bbsd) zijn als andere belangen als bedoeld in artikel 68, eerste lid, onderdeel e, van de wet, aangewezen:
a. de voorkoming en bestrijding van schade of belangrijke overlast veroorzaakt door steenmarters aan gebouwen of zich daarin of daarbij bevindende roerende zaken, en
b. de voorkoming en bestrijding van schade veroorzaakt door vossen aan niet bedrijfsmatig gehouden vee;
c. de voorkoming en bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren, behorende tot de diersoorten edelhert, ree, damhert of wild zwijn;
d. de voorkoming en bestrijding van schade veroorzaakt door konijnen of vossen op sportvelden of industrieterreinen;
e. het reguleren van de populatieomvang van dieren, behorende tot de diersoorten edelhert, ree, damhert of wild zwijn, met dien verstande dat vanwege dit belang slechts ontheffing kan worden verleend indien de aanleiding is gelegen in de schadehistorie ter plaatse en van het omringende gebied of de maximale populatieomvang in relatie tot de draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden;
f. de voorkoming en bestrijding van schade veroorzaakt door dieren behorende tot een beschermde inheemse zoogdiersoort op begraafplaatsen.
2. Bij besluit van 29 november 2013 heeft het college na heroverweging de aan de bij besluit van 23 februari 2010 verleende ontheffing verbonden voorschriften gewijzigd, omdat op grond van een gewijzigd rekenmodel minder afschot van reeën dient plaats te vinden dan ingevolge het besluit van 23 februari 2010 is toegestaan. Door voormeld besluit te nemen heeft het college het aantal reeën dat mag worden afgeschoten, teruggebracht.
Het college heeft aan de in beroep bestreden besluiten van 17 mei en 29 november 2013 ten grondslag gelegd dat de ontheffing is verleend in het belang van de openbare veiligheid (artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ffw) en de belangen van het onnodig lijden en het reguleren van de populatieomvang in relatie tot de draagkracht van het gebied waarin de reeën zich bevinden (artikel 4, aanhef en onder c en e, van het Bbsd). Groei van de hoefdierpopulaties kan leiden tot voedselstress en migratie, waardoor de kans op ongevallen wordt vergroot. Dit mechanisme vindt ondersteuning in het rapport "Wildongevallen" van 31 mei 2010 en enkele artikelen. Alternatieve maatregelen zoals ecoducten, wildwaarschuwingssystemen en voorzieningen om de zichtbaarheid te vergroten zijn volgens het college het meest kostbaar, niet bewezen effectief, dan wel niet effectief genoeg om voor heel de provincie een oplossing te bieden. Met behulp van een op de methode "Van Haaften" gebaseerde, aangepaste draagkrachtberekening is in de provincie de draagkracht berekend van de hoeveelheid dieren als voorjaarsstand, die de doelstand is.
3. Het college betoogt tevergeefs dat de rechtbank er ten onrechte vanuit lijkt te gaan dat alleen het besluit van 29 november 2013 relevant is en daarom als een geheel op zichzelf staand besluit op bezwaar wordt aangemerkt waartegen het beroep zich met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) richt. De rechtbank heeft immers de strekking van het besluit van 29 november 2013 op de door het college beoogde wijze weergegeven, namelijk als zijnde een gedeeltelijke herziening van het besluit van 17 mei 2013 waarbij de verleende ontheffing op enkele punten is aangepast.
4. Voorts betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat er een relatie is tussen de omvang van de reeënpopulatie en de mate van verkeersveiligheid en dat het belang van die verkeersveiligheid is gediend met de ontheffing. Daartoe voert het college aan dat de rechtbank ten onrechte daaraan ten grondslag heeft gelegd dat het tegenover het door De Faunabescherming, onder verwijzing naar diverse publicaties, aangevoerde slechts aannames heeft gesteld. Volgens het college is in het besluit van 17 mei 2013, overeenkomstig de door de rechtbank gegeven opdracht, nauwkeurig nagegaan of de inhoud van de door De Faunabescherming genoemde artikelen tot een wijziging van de ingenomen standpunten moest leiden of niet. Zeer precies en onder verwijzing naar wetenschappelijke artikelen heeft het college per bezwaargrond geconcludeerd dat de inhoud van de ingebrachte publicaties geen aanleiding vormde om een ander besluit te nemen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 16 februari 2011 in zaak nr. 19/988 (ECLI:NL:RBZLY:2011:BP5011), voert het college aan dat zijn standpunt steun vindt in de jurisprudentie. Voorts heeft de rechtbank volgens het college miskend dat uit een Deens wetenschappelijk onderzoek, waar het ter zitting op heeft gewezen, duidelijk enige correlatie blijkt tussen populatiedichtheid en het aantal aanrijdingen. Tot slot voert het college aan dat de rechtbank de betreffende overwegingen onvoldoende heeft gemotiveerd.
4.1. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college in de besluiten van 17 mei en 29 november 2013 niet aannemelijk heeft gemaakt dat er een relatie is tussen de omvang van de reeënpopulatie en de mate van verkeersveiligheid, oftewel het aantal aanrijdingen, in Drenthe. Aan de hand van het rapport "Wildongevallen" en twee artikelen heeft het college slechts in zijn algemeenheid aannemelijk gemaakt dat een toename van een reeënpopulatie tot meer verplaatsingen van reeën kan leiden, waardoor een grotere kans ontstaat op aanrijdingen waarbij reeën zijn betrokken. Het college heeft evenwel nagelaten een op de provincie Drenthe toegespitste motivering te geven.
4.2. Het betoog faalt.
5. Verder voert het college aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet erin is geslaagd om de aan het eerder door de rechtbank geconstateerde, aan het besluit van 23 juli 2010 klevende gebreken te herstellen. Daartoe voert het college aan dat de rechtbank niet eerder het causaal verband tussen de populatieomvang en het aantal aanrijdingen ter discussie heeft gesteld.
5.1. De rechtbank Assen heeft in haar uitspraak van 12 juni 2012 over het belang van de openbare veiligheid slechts overwogen dat het college bij het nieuw te nemen besluit ook de stukken dient te betrekken die De Faunabescherming heeft ingediend over alternatieve maatregelen om aanrijdingen met reeën in het verkeer te voorkomen. De rechtbank heeft het besluit overigens niet getoetst. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank in de thans bestreden uitspraak het verband tussen de populatieomvang en het aantal aanrijdingen niet ter discussie mocht stellen.
5.2. Het betoog faalt.
6. Voorts bestrijdt het college de overweging van de rechtbank over het belang van het reguleren van de populatieomvang voor zover deze tot gevolg heeft dat het geen beroep zou mogen doen op dat in artikel 4, aanhef en onder e, van het Bbsd genoemde belang. Daartoe voert het college aan dat de ontheffing niet louter is gebaseerd op het belang van de openbare veiligheid maar ook - en op goede gronden - op artikel 4, aanhef en onder e, van het Bbsd. Met het inroepen van dat artikel heeft het college beoogd om extra zeker te stellen dat, in aanvulling op het belang van de openbare veiligheid bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ffw, in het licht van de schadehistorie, te weten het aantal aanrijdingen in Drenthe, tot populatiebeheer mocht worden overgegaan.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 juni 2013 in zaak nr. 201202534/1/A3) volgt uit artikel 4 van het Bbsd dat een ontheffing als bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder e, van de Ffw slechts mag worden verleend ter regulering van de maximale populatieomvang in relatie tot de draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden. In de toelichting bij het besluit van 16 januari 2004 houdende wijzigingen van het Bbsd (Stb. 2004, 29) is vermeld dat het van belang is de omvang van de reeënpopulatie te beheren vanuit het oogpunt van dierenwelzijn. Een ontheffing voor het doden van reeën met geweer op deze grond mag daarom slechts worden verleend als aannemelijk is dat er daadwerkelijk problemen zijn met het welzijn van de populaties reeën.
6.2. In zijn hogerberoepschrift erkent het college geen welzijnsproblematiek voor ogen te hebben gehad en dat de verwijzing de connotatie heeft gehad dat bij gebrek aan draagkracht meer verplaatsingen plaatsvinden die schade tot gevolg hebben. Nu er geen welzijnsproblemen als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder e, van het Bbsd zijn, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college dat belang niet, althans niet zonder nadere motivering, aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen.
6.3. Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Bij besluit van 26 augustus 2014 heeft het college de besluiten van 17 mei en 29 november 2013 ingetrokken, het door De Faunabescherming gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de bij besluit van 23 februari 2010 verleende ontheffing op grond van een beperkter aantal gronden en gewijzigde motivering gehandhaafd
Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
9. Aan het besluit van 26 augustus 2014 heeft het college ten grondslag gelegd dat de belangrijkste reden voor de ontheffing is dat die een toename van het aantal aanrijdingen met reeën moet tegengaan. Een apart belang is echter dat de ontheffing ook mogelijk moet maken dat een verminkt dier uit zijn lijden wordt verlost. De rechtbank heeft reeds geoordeeld dat het dit belang ingevolge artikel 4, aanhef en onder c, van het Bbsd aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen, waartegen De Faunabescherming geen hoger beroep heeft ingesteld. In het belang van sec de openbare veiligheid als bedoeld in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ffw mogen populatiereducerende maatregelen worden genomen. In Drenthe vinden ieder jaar ongeveer 600 aanrijdingen met reeën plaats. Volgens het college moet een beleid gericht op het voorkomen van een verdere toename van verkeersongevallen door het verlenen van een ontheffing voor afschot in het belang van de verkeersveiligheid acceptabel worden geacht. Onder verwijzing naar een bijgevoegde kaart betoogt het college dat de aanrijdingen zich over het hele Drentse grondgebied voordoen, zodat gezocht moet worden naar een oplossing voor de gehele provincie. Uit wetenschappelijke artikelen volgt dat het ten behoeve van het voorkomen van aanrijdingen nodig is om op regionaal niveau afschot uit te voeren. Het afschot van reeën wordt gekoppeld aan diverse factoren, zoals wegendichtheid, geslacht en leeftijd van de reeën en de bronsttijd. Volgens het college is het duidelijk dat een positief verband bestaat tussen de hoeveelheid reeën en het aantal aanrijdingen. Daar voegt het college aan toe dat alle reeën dagelijks een of meer wegen oversteken en het daarom niet wil dat de populatie toeneemt. Voorts motiveert het college waarom er geen bevredigende alternatieven zijn voor afschot.
10. De Faunabescherming voert daartegen aan dat het college ten onrechte uitgaat van de vooronderstelling dat een toename van het aantal reeën automatisch leidt tot significant meer aanrijdingen. Ervan uitgaande dat er in Drenthe ongeveer 10.000 reeën zijn die dagelijks eenmaal de weg oversteken en er per jaar 600 aanrijdingen plaatsvinden, haalt een ree in meer dan 99,99 procent van de gevallen gezond en wel de overkant. Voorts gaat het college volgens De Faunabescherming ten onrechte uit van de vooronderstelling dat het achterwege laten van afschot leidt tot een toename van het aantal reeën ofwel dat populatiebeheer noodzakelijk zou zijn om de aantallen op het huidige niveau te houden. Daarbij wijst De Faunabescherming op situaties waarin de populatie groeide hoewel er afschot werd gepleegd. Voorts zet De Faunabescherming vraagtekens bij de telling van de reeën en de berekening van de aanwas. Het college heeft volgens De Faunabescherming niet aannemelijk gemaakt dat de reeënpopulatie in Drenthe zal groeien. Niet wordt aangeduid bij welk aantal reeën het draagkrachtniveau van de provincie zou worden bereikt. De Faunabescherming stelt zich op het standpunt dat het draagkrachtniveau in Drenthe reeds is bereikt. Dat de reeënpopulatie niet is gedaald door het afschot de afgelopen jaren, komt omdat de onnatuurlijke sterfte als gevolg van het afschot door de populatie kan worden gecompenseerd door middel van de aanwas. Volgens De Faunabescherming heeft het college niet aangetoond dat geen andere bevredigende oplossing voorhanden is om de toch al kleine kans op een aanrijding verder te beperken.
10.1. Het college heeft in het besluit van 26 augustus 2014 voldoende aannemelijk gemaakt dat een groei van de reeënpopulatie in Drenthe zal leiden tot meer aanrijdingen en derhalve dat de ontheffing in het belang is van de verkeersveiligheid. De genoemde aanrijdingen vinden over het hele grondgebied van de provincie plaats, zodat volgens het college gezocht moet worden naar een oplossing voor de gehele provincie. Het college heeft ter zitting toegelicht dat de reeënpopulatie in Drenthe constant is gebleven ten gevolge van het afschot dat de afgelopen jaren heeft plaatsgevonden. In Drenthe is voldoende ruimte voor meer reeën omdat thans alleen de beste leefgebieden worden bevolkt. Zonder ingrijpen zal de reeënpopulatie in Drenthe dan ook doorgroeien. Het college heeft aldus, mede onder verwijzing naar wetenschappelijke literatuur, aannemelijk gemaakt dat een toename van de reeënpopulatie in Drenthe tot meer migratiebewegingen zal leiden, waardoor het aantal aanrijdingen in de provincie verder zal toenemen, en dat afschot op regionaal niveau die verdere toename kan voorkomen. De Faunabescherming heeft niet betwist dat de omvang van de reeënpopulatie de afgelopen jaren constant is gebleven. Het betoog van De Faunabescherming dat de reeënpopulatie in Drenthe al enige tijd stabiel is doordat de onnatuurlijke sterfte als gevolg van het afschot door de populatie kan worden gecompenseerd door middel van de aanwas, kan niet worden gevolgd omdat De Faunabescherming niet heeft onderbouwd dat het draagkrachtniveau van de reeënpopulatie in Drenthe reeds is bereikt. Voorts is op plaatsen waar meer verkeersbewegingen zijn, reeds voorzien in alternatieve maatregelen. Meer alternatieve maatregelen, zoals hoge rasters langs de wegen, acht het college niet gewenst wegens andere belangen met betrekking tot de flora en fauna in Drenthe, waaronder de andere aanwezige populaties. Het college wil de reeën bovendien niet hinderen in hun leefwijze. Daarbij komt dat de verantwoordelijkheid voor bepaalde preventieve maatregelen, zoals verkeersremmende maatregelen, bij de wegbeheerder ligt, aldus het college. Gezien het vorenstaande heeft het college voldoende aannemelijk gemaakt dat afschot van reeën een bevredigende oplossing is in het kader van de verkeersveiligheid.
10.2. Het betoog faalt.
11. Het beroep tegen het besluit van 26 augustus 2014 is ongegrond.
12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van stichting De Faunabescherming tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 26 augustus 2014 ongegrond;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot vergoeding van bij de stichting De Faunabescherming in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 56,28 (zegge: zesenvijftig euro en achtentwintig cent);
IV. bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Drenthe een griffierecht van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Van Deventer-Lustberg
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2015
587.