ECLI:NL:RVS:2014:1956
Raad van State — Uitspraak 


201400409/1/R6.
Datum uitspraak: 28 mei 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hoog Catharijne B.V., gevestigd te Utrecht,
appellante,
en
de raad van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 31 oktober 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Langzaamverkeersbrug en Moreelsepark" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft Hoog Catharijne beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Hoog Catharijne heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 mei 2014, waar Hoog Catharijne, vertegenwoordigd door mr. M.Y.C.L. de Wit, advocaat [NAAM], en M.P.C. Overtoom, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, werkzaam bij Rechtsom Juristen B.V. en drs. R.W.C. Crusio, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V., vertegenwoordigd door F.J.E. Jansen als partij gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
3. Het plan voorziet onder meer in een brug voor fietsers en voetgangers. Deze zogeheten Rabobrug verbindt de binnenstad met het gebied ten westen van Station Utrecht Centraal en loopt gedeeltelijk over de railsporen en treinperrons van het station.
4. Hoog Catharijne kan zich niet verenigen met het plan, voor zover voorzien wordt in de mogelijkheid de treinperrons door middel van trappen te verbinden met de Rabobrug. Een directe ontsluiting via de Rabobrug, bij recht of na toepassing van de afwijkingsbevoegdheid, schaadt volgens Hoog Catharijne de exploitatiemogelijkheden van haar gelijknamige winkelcentrum, omdat als gevolg van een dergelijke alternatieve ontsluiting het aantal reizigers dat via Hoog Catharijne naar de binnenstad loopt aanzienlijk zal afnemen. In dit verband is van belang dat Hoog Catharijne een groot bedrag heeft geïnvesteerd in de verbouwing van haar winkelcentrum. Bij die verbouwing wordt rekening gehouden met een gebruik van Hoog Catharijne als voornaamste ontsluiting naar de binnenstad. Met de gemeente is overeengekomen dat ook na voltooiing van de opwaardering van het stationsgebied de ontsluiting via het winkelcentrum haar status als voornaamste ontsluiting behoudt. Deze afspraak is vastgelegd in de "Bilaterale Ontwikkelings- en Projectovereenkomst Koppen-OVT en Radboud c.a." van 24 januari 2008 (hierna: ontwikkelingsovereenkomst). Hoog Catharijne betoogt dat de realisatie van een alternatieve ontsluiting vanaf de treinperrons in strijd is met de ontwikkelingsovereenkomst. Dit wordt volgens haar bevestigd in een aantal interne en externe juridische adviezen. De ontwikkelingsovereenkomst dient aangemerkt te worden als een evidente privaatrechtelijke belemmering, die aan het gebruik van de trappen in de weg staat. Het plan is niet uitvoerbaar binnen de planperiode wat betreft de bij recht toegestane of na toepassing van de afwijkingsbevoegdheid mogelijk gemaakte trappen, aldus Hoog Catharijne.
Hoog Catharijne betoogt verder dat de afwijkingsvoorwaarden zich verzetten tegen de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid binnen de planperiode. Als voorwaarde geldt dat toepassing pas mogelijk is nadat de Openbaar Vervoer Terminal (hierna: OV-terminal), het Stationsplein Oost en het Stationsplein West zijn voltooid. Dat zal naar verwachting niet eerder dan in 2018 het geval zijn. Binnen het nadien resterende deel van de planperiode kunnen de trappen feitelijk niet worden gerealiseerd. Ook zal de voorwaarde dat een alternatieve ontsluiting noodzakelijk is voor een veilige afwikkeling van de loopstromen niet vervuld kunnen worden binnen de planperiode, gelet op de aanmerkelijke overcapaciteit van de OV-terminal. Bovendien is deze afwijkingsvoorwaarde volgens Hoog Catharijne onduidelijk.
Hoog Catharijne betoogt subsidiair dat de raad onzorgvuldig en in strijd met het gewekte vertrouwen handelt door een bestemmingsplan vast te stellen, waarin voorzien wordt in een met de ontwikkelingsovereenkomst strijdige ontwikkeling. Volgens Hoog Catharijne had de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid mede afhankelijk gesteld dienen te worden van haar toestemming.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan bij recht voorziet in de mogelijkheid trappen op te richten, maar dat het gebruik van deze trappen als alternatieve ontsluiting enkel mogelijk is na toepassing van de afwijkingsbevoegdheid. De raad stelt zich verder op het standpunt dat de ontwikkelingsovereenkomst niet in de weg staat aan de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid. De bepaling waarop Hoog Catharijne zich beroept, heeft betrekking op de bestaande ontsluiting vanuit het stationsgebouw - de nieuwe OV-terminal - en garandeert het behoud van de bestaande ontsluitingsroute via het winkelcentrum. Volgens de raad maken de treinperrons geen deel uit van de OV-terminal, zodat in zoverre geen strijd is met de ontwikkelingsovereenkomst. Zelfs indien aangenomen zou worden dat de ontwikkelingsovereenkomst zich verzet tegen een alternatieve ontsluiting via de Rabobrug, betekent dit volgens de raad niet zonder meer dat die ontsluiting niet gerealiseerd kan worden. Een buitengewone - niet voorziene - toename van het aantal gebruikers van de OV-terminal en de treinperrons kan er toe leiden dat de gemeente in zoverre niet gehouden kan worden aan de ontwikkelingsovereenkomst. Van een evidente privaatrechtelijke belemmering is derhalve geen sprake.
De in opdracht van de gemeente uitgebrachte juridische adviezen waar Hoog Catharijne naar verwijst, hebben volgens de raad betrekking op een ingediende motie, waarin de raad verzocht is het gebruik van de trappen als alternatieve ontsluiting bij recht mogelijk te maken. De adviezen zien derhalve niet op de situatie als hier aan de orde, aldus de raad.
4.2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
4.3. Aan de gronden ter plaatse van de voorziene Rabobrug is de bestemming "Verkeer - Railverkeer", met de aanduidingen "specifieke vorm van verkeer - verkeer 1" en "brug" toegekend.
Ingevolge artikel 8, lid 8.1, van de planregels zijn de voor "Verkeer - Railverkeer" aangewezen gronden bestemd voor:
[…];
f. ter plaatse van de aanduiding "brug" ongelijkvloerse kruisingen ten behoeve van langzaam verkeer met railverkeer;
g. de bij de bestemming behorende kunstwerken, paden, fietsenstallingen, groenvoorzieningen en nutsvoorzieningen.
Ingevolge lid 8.2 mogen binnen deze bestemming uitsluitend in de bestemming passende bouwwerken worden gebouwd, met in achtneming van de volgende bepalingen:
a. ter plaatse van de aanduiding "brug" is het bepaalde in artikel 11 van toepassing;
[…].
4.4. Ingevolge artikel 8, lid 8.3, van de planregels is het college van burgemeester en wethouders in aanvulling op het bepaalde in lid 8.1 ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van verkeer - verkeer 1" bevoegd het gebruik van trappartijen, ten behoeve van de ontsluiting van de trein-, tram, en busperrons, toe te staan met dien verstande dat:
a. de realisatie van de OV-terminal, Stationsplein Oost en Stationsplein West volledig zijn voltooid;
[…];
c. een onafhankelijk en deskundig adviesbureau middels een schriftelijke rapportage aantoont dat niet langer veilige loopstromen in de OV-terminal en op de treinperrons duurzaam gegarandeerd kunnen worden.
4.5. Niet in geschil is dat het plan bij recht voorziet in de mogelijkheid trappen naar de Rabobrug op te richten. Ter zitting is vast komen te staan dat het Hoog Catharijne in dit verband uitsluitend te doen is om het volgens haar bij recht toegelaten gebruik van de trappen.
De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat in de planregels het gebruik van de trappen weliswaar niet expliciet is uitgesloten, maar dat een dergelijk verbod impliciet volgt uit de omstandigheid dat in het plan een afwijkingsbevoegdheid is opgenomen ten behoeve van het gebruik. Dit standpunt volgt de Afdeling niet. De bestemmingsomschrijving als vastgelegd in artikel 8, lid 8.1, onder g, van de planregels maakt trappen mogelijk. Een beperking ten aanzien van het gebruik volgt hier niet uit, zodat in zoverre het gebruik van de trappen niet in strijd is met het plan. Gelet daarop is de enkele omstandigheid dat in artikel 8, lid 8.3, van de planregels een afwijkingsbevoegdheid is opgenomen onvoldoende voor het oordeel dat het gebruik bij recht in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
Het voorgaande leidt tot het oordeel dat de raad anders dan hij heeft beoogd het gebruik van trappartijen ten behoeve van een alternatieve ontsluiting bij recht mogelijk heeft gemaakt. Het plan is in zoverre vastgesteld in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het betoog slaagt.
4.6. In artikel 59, lid 59.2, onder c, van de ontwikkelingsovereenkomst is bepaald dat indien de realisatie van de OV-terminal en Stationsplein Oost Basis doorgang vindt, de gemeente jegens Hoog Catharijne instaat voor de realisatie, oplevering en […] instandhouding van een gelijkvloerse ontsluiting van de OV-terminal op het Stationsplein Oost. Deze ontsluiting dient vanaf de datum van oplevering van het Stationsplein Oost Vastgoed de enige ontsluiting van de OV-terminal aan de Oostzijde van de OV-terminal te zijn, naast een tweetal aanvullende ontsluitingen aan de Oostzijde van de OV-terminal voor de twee fietsenstallingen.
4.7. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 30 januari 2013 in zaak nr. 201208418/1/R4 is voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling van een bestemmingsplan in de weg staat, slechts aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit, waarbij de bewijslast wordt beheerst door de in die procedure geldende regels.
Tussen partijen is in geschil of de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid tot gevolg heeft dat de gemeente in strijd handelt met artikel 59, lid 59.2, van de ontwikkelingsovereenkomst. Hoog Catharijne en de raad hebben ieder een verschillende interpretatie van dit artikel en een aantal daarmee samenhangende artikelen, waaronder definitiebepalingen. De Afdeling is van oordeel dat niet aanstonds duidelijk is waartoe de ontwikkelingsovereenkomst in dit verband verplicht. Een oordeel over de vraag of de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid in strijd is met de ontwikkelingsovereenkomst vergt een nadere bestudering daarvan, hetgeen niet de taak is van de bestuursrechter in onderhavige procedure. De Afdeling is van oordeel dat vooralsnog niet vaststaat dat Hoog Catharijne met een beroep op de ontwikkelingsovereenkomst een eventueel gebruik van de trappen zal kunnen tegenhouden. Bij dit oordeel is van belang dat het spoorwegemplacement en de treinperrons eigendom zijn van ProRail. Voor een eventueel gebruik van de trappen als alternatieve ontsluiting is in zoverre geen medewerking van Hoog Catharijne noodzakelijk.
Uit het voorgaande volgt dat hetgeen Hoog Catharijne heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering die aan de verwezenlijking van het plan in de weg staat. Het betoog faalt.
4.8. De Afdeling is van oordeel dat Hoog Catharijne niet aannemelijk heeft gemaakt dat de realisatie van een alternatieve ontsluiting vanaf de treinperrons naar de Rabobrug niet mogelijk is zonder een ernstige en langdurige verstoring van het functioneren van het Station Utrecht Centraal. De raad heeft toegelicht dat de Rabobrug zodanig zal worden geconstrueerd dat een eventuele latere toevoeging van trappartijen naar de treinperrons mogelijk is zonder destructieve ingrepen aan de brug. De Afdeling overweegt verder dat bij de feitelijke realisatie van de trappen maatregelen mogelijk zijn ter beperking van de gevolgen van de bouwwerkzaamheden voor het functioneren van het station.
4.9. Wat betreft het betoog van Hoog Catharijne dat binnen de planperiode geen behoefte zal ontstaan aan een alternatieve ontsluitingsroute, omdat niet te verwachten valt dat het aantal reizigers de bestaande verwerkingscapaciteit van de OV-terminal zal overschrijden, overweegt de Afdeling als volgt. ProRail heeft toegelicht dat de nieuwe OV-terminal (exclusief de perrons) een verwerkingscapaciteit heeft van 360.000 reizigers per etmaal. Deze capaciteit is toereikend voor de verwerking van de geprognosticeerde reizigersaantallen binnen de planperiode. De verwerkingscapaciteit van de treinperrons is daarentegen mogelijk onvoldoende. Hierbij is volgens ProRail van belang dat Station Utrecht Centraal een belangrijke functie vervult als overstapstation. Na oplevering van de nieuwe OV-terminal neemt het aantal reizigers dat gebruik maakt van de treinperrons verder toe, mede als gevolg van de implementatie van het "Programma Hoogfrequent Spoorvervoer (PHS)", dat onder meer gericht is op de inzet van meer treinen op drukke trajecten. Niet kan worden uitgesloten dat ook bij minder dan 360.000 reizigers per etmaal knelpunten ontstaan op de treinperrons en bij verbindingen tussen de treinperrons en de OV-terminal, zoals (rol)trappen en liften. Dit zal met name het geval kunnen zijn tijdens piekmomenten. Gelet op de beperkt beschikbare ruimte op de perrons is het niet mogelijk om knelpunten te voorkomen met het enkel aanpassen en/of verbreden van (rol)trappen. Een alternatieve ontsluiting via de Rabobrug is volgens ProRail de meest effectieve manier om comfort- en veiligheidsproblemen op de treinperrons te voorkomen.
4.10. Gelet op hetgeen hiervoor in 4.8 en 4.9 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet bij voorbaat kan worden uitgesloten dat binnen de planperiode de voorwaarden voor het toepassen van de afwijkingsbevoegdheid vervuld worden. Het betoog faalt.
4.11. Wat betreft het betoog van Hoog Catharijne dat onduidelijk is wat het "duurzaam garanderen van veilige loopstromen in de OV-terminal en op de treinperrons" inhoudt, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat door middel van computersimulatie onderzoek zal worden gedaan naar de loopstromen op de treinperrons en in de OV-terminal. Bij een dergelijk onderzoek wordt in het bijzonder gelet op de doorstroming ter plaatse van mogelijke knelpunten zoals (rol)trappen en liften. Eventuele comfort- en veiligheidsproblemen vanwege een toename van het aantal reizigers dienen te worden aangetoond, alvorens de afwijkingsbevoegdheid kan worden toegepast. Een gebrekkige doorstroming is volgens ProRail niet zo zeer afhankelijk van het totaal aantal reizigers per etmaal, maar van het aantal gebruikers van de treinperrons op piekmomenten. In de planregels is vastgelegd dat een loopstromenonderzoek dient te worden uitgevoerd door een onafhankelijke deskundige, aldus de raad.
In hetgeen Hoog Catharijne heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de afwijkingsvoorwaarde van artikel 8, lid 8.3, onder c, van de planregels onduidelijk is. Het betoog faalt.
4.12. De Afdeling overweegt dat ook indien Hoog Catharijne zou worden gevolgd in haar interpretatie van de ontwikkelingsovereenkomst dit niet kan leiden tot een verplichting van de raad een planregeling vast te stellen die niet in overeenstemming is met hetgeen hij vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening gewenst acht. Het aanvaarden van gebondenheid van de raad aan de ontwikkelingsovereenkomst, zou zich niet verdragen met de door de wetgever in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) aan de raad toegekende bevoegdheid om, in het belang van een goede ruimtelijke ordening, bestemmingsplannen vast te stellen na het volgen van de daartoe in deze wet dwingend voorgeschreven en met waarborgen omklede procedure. De definitieve beslissing over de vaststelling van het bestemmingsplan kan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen anders uitvallen dan door het college van burgemeester en wethouders bij het sluiten van de ontwikkelingsovereenkomst is ingeschat. Dat tussen Hoog Catharijne en de gemeente een overeenkomst is gesloten, is wel een omstandigheid die de raad bij de vaststelling van het plan in zijn overwegingen dient te betrekken.
Hiervoor is overwogen dat de raad de afwijkingsbevoegdheid in het plan heeft opgenomen vanwege de mogelijke gevolgen van een toename van het aantal gebruikers van in het bijzonder de treinperrons. Mede gelet op het belang dat Hoog Catharijne heeft bij behoud van een zo groot mogelijk aantal passanten, is toepassing van de afwijkingsbevoegdheid pas mogelijk nadat wordt aangetoond dat de bestaande capaciteit onvoldoende is voor een veilige verwerking van de loopstromen.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad deugdelijk gemotiveerd waarom hij voorzien heeft in een afwijkingsbevoegdheid waarmee een alternatieve ontsluiting tussen het station en de binnenstad kan worden gebruikt. De raad heeft in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan het belang van de veiligheid van de gebruikers van de treinperrons en de OV-terminal dan aan het commerciële belang van Hoog Catharijne bij behoud van de bestaande ontsluitingssituatie. De raad heeft evenmin in strijd gehandeld met het vertrouwensbeginsel, daargelaten de omstandigheid dat hij geen partij is geweest bij de ontwikkelingsovereenkomst. Het betoog faalt.
4.13. Wat betreft het betoog van Hoog Catharijne dat de toepassing van de afwijkingsbevoegdheid afhankelijk had dienen te worden gesteld van haar toestemming is de Afdeling van oordeel dat een dergelijke voorwaarde niet past in het stelsel van de Wro. De raad heeft derhalve terecht afgezien van het opnemen van een dergelijke afwijkingsvoorwaarde. Het betoog faalt.
4.14. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. De raad dient daartoe met inachtneming van overweging 4.4 het besluit te wijzigen door het vaststellen van een planregeling die zich verzet tegen het gebruik van trappartijen als alternatieve ontsluiting van de treinperrons via de Rabobrug, anders dan na toepassing van de afwijkingsbevoegdheid van artikel 8, lid 8.3, van de planregels. De raad behoeft hierbij afdeling 3.4 van de Awb niet toe te passen.
5. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Utrecht op om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak:
- met inachtneming van overweging 4.14 het daar omschreven gebrek in het besluit van 31 oktober 2013, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Langzaamverkeersbrug en Moreelsepark" te herstellen, en
- de Afdeling de uitkomst mede te delen en een wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. [NAAM].C. van Sloten, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, ambtenaar van staat.
w.g. Van Sloten w.g. Huszar
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2014
533-739.