ECLI:NL:RVS:2014:3490
Raad van State — Uitspraak 


201311254/1/A1.
Datum uitspraak: 24 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Raamsdonksveer, gemeente Geertruidenberg,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 3 december 2013 in zaken nrs. 13/2992 en 13/2993 in het geding tussen:
1. [appellant]
2. [wederpartij]
en
het college van burgemeester en wethouders van Geertruidenberg.
Procesverloop
Bij besluit van 25 september 2012 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel [locatie] te Raamsdonksveer (hierna: het perceel) ten behoeve van detailhandelsactiviteiten afgewezen.
Bij besluit van 2 april 2013 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit herroepen en [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de verkoopactiviteiten op het perceel te staken en gestaakt te houden.
Bij uitspraak van 3 december 2013 heeft de rechtbank de door [appellant] en [wederpartij] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 28 februari 2014 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om tot invordering van door [appellant] verbeurde dwangsommen over te gaan, afgewezen.
Bij besluit van 8 april 2014 heeft het college het besluit van 2 april 2013 herroepen en [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van 50 m² inpandige verkoopvloeroppervlakte ten behoeve van detailhandel op het perceel te staken en gestaakt te houden en de aanwezigheid van twee zelfstandige bedrijven op het perceel te staken en gestaakt houden.
[appellant] en [wederpartij] hebben daartegen beroep ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2014, waar [appellant], vertegenwoordigd door ir. C.C.F. Mureau, en het college, vertegenwoordigd door M.G. de Leeuw, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. D. van de Weerdt, gehoord.
Overwegingen
1. [appellant] exploiteert op het perceel het [detailhandelsbedrijf] . Dit betreft de hoofdactiviteit op het perceel. Van een volwaardig agrarisch bedrijf op het perceel is geen sprake.
2. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [wederpartij] als belanghebbende, als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), kan worden aangemerkt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [wederpartij] een concurrentiebelang heeft, nu de activiteiten van [wederpartij] en die van [appellant] zich gedeeltelijk richten op hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment. Anders dan [appellant] stelt, is er geen aanleiding voor het oordeel dat [wederpartij] geen activiteiten ontplooit binnen hetzelfde marktsegment. De activiteiten van [wederpartij] zijn in het handelsregister omschreven als teelt van sierbomen en -struiken, groothandel in bloemen en planten, tuincentra. [appellant] verkoopt onder meer potgrond en perkplanten verkoopt.
3. Ingevolge het ter plaatste geldende bestemmingsplan "Buitengebied Geertuidenberg" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch met waarden" met de aanduiding "agrarisch-5".
Ingevolge artikel 5.1.1, aanhef en onder b, van de planregels zijn de voor "Agrarisch met waarden" aangewezen gronden bestemd voor nevenactiviteiten (voor zover in 5.1.2 of via omgevingsvergunning kan worden toegestaan).
Ingevolge artikel 5.1.2, onder c, zijn, afhankelijk van de opgenomen aanduiding ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak", voorts uitsluitend de nevenactiviteiten vermeld in het artikel naast de agrarische bedrijfsvoering toegestaan met de daarbij behorende voorzieningen, waarbij voor de betreffende activiteit maximaal de bestaande gebruiksvloeroppervlakte danwel de in de bij het artikel behorende tabel opgenomen vloeroppervlakte is toegestaan. Volgens de tabel is op het perceel als nevenactiviteit toegestaan de verkoop van aan het agrarisch bedrijf gebonden producten, zoals groente, fruit en bloemen, anders dan de op het bedrijf geproduceerde producten en op- en overslag van aardappelen met een vloeroppervlakte van maximaal 130 m².
Ingevolge artikel 36.2.1 mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
Ingevolge artikel 36.2.4 is het bepaalde in 36.2.1 niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Plassengebied aan de Donge" rustte op het perceel de bestemming "Agrarisch bedrijf".
Ingevolge artikel 14.1 van de planvoorschriften waren de op de plankaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor de uitoefening van een grondgebonden agrarisch bedrijf en een agrarisch nevenbedrijf ten behoeve van op- en overslag van aardappelen, alsmede verkoop van aardappelen, groente en fruit met de daarbij behorende voorzieningen.
Ingevolge artikel 7.3 mocht het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond ten tijde van het van kracht worden van het verbod tot gebruik in strijd met de aan die gronden en bouwwerken gegeven bestemming, en dat in enigerlei opzicht afwijkt van het plan, worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan, naar de aard en omvang niet wordt vergroot.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat op het perceel in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan wordt gehandeld, niet heeft onderkend dat het gebruik van het perceel voor detailhandel onder de beschermende werking van het planologisch overgangsrecht valt.
4.1. Het gebruik van het perceel voor detailhandel is in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Geertruidenberg", nu dit gebruik niet past binnen de op het perceel rustende bestemming "Agrarisch met waarden". Dat gebruik valt, zoals [appellant] aanvoert en anders dan de rechtbank heeft overwogen, onder de beschermende werking van het overgangsrecht, zoals neergelegd in artikel 36.2.1 van de planregels. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van het perceel voor detailhandel is aangevangen vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Geertruidenberg".
Gelet op artikel 36.2.4 van de planregels is vervolgens van belang of het gebruik in overeenstemming was met het voorheen geldende bestemmingsplan "Plassengebied aan de Donge" en, indien deze vraag ontkennend moet worden beantwoord, of het gebruik niettemin onder de beschermende werking van het overgangsrecht, zoals neergelegd in artikel 7.3 van dat plan, valt. Bij dat laatste is, gelet op de tekst van artikel 7.3, niet van belang of het gebruik al dan niet in strijd was met het voor het bestemmingsplan "Plassengebied aan de Donge" geldende bestemmingsplan.
Het gebruik van het perceel voor detailhandel was in strijd met het bestemmingsplan "Plassengebied aan de Donge", omdat het gebruik voor de verkoop van de producten zoals hier aan de orde als hoofdactiviteit, in strijd is met de destijds op het perceel rustende bestemming. Niet in geschil is dat het gebruik van het perceel voor detailhandel is aangevangen vóór het van kracht worden van het verbod tot gebruik in strijd met de aan het perceel en de bouwwerken gegeven bestemming, als bedoeld in artikel 7.3 van de planvoorschriften. Niet is gebleken dat het college het gebruik heeft gewraakt, zodat het gebruik, gelet op dat artikel, mocht worden voortgezet.
Nu het gebruik onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt, zoals neergelegd in artikel 7.3 van het bestemmingsplan "Plassengebied aan de Donge", mag het, gelet op artikel 36.2.1, gelezen in samenhang met 36.2.4 van het bestemmingsplan "Buitengebied Geertruidenberg", worden voortgezet en is het college niet bevoegd om daartegen handhavend op te treden. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover daarbij het beroep van [appellant] ongegrond is verklaard, te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 2 april 2013 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Invordering
6. Bij besluit van 28 februari 2014 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om tot invordering van door [appellant] verbeurde dwangsommen over te gaan, afgewezen. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan van invordering wordt afgezien.
7. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover belanghebbende deze beschikking betwist. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 december 2012 in zaak nr. 201200400/1/A1), vindt dit artikel ook toepassing in het geval het college weigert om tot invordering over te gaan.
8. [wederpartij] betoogt tevergeefs dat het college ten onrechte van invordering heeft afgezien. Gelet op hetgeen onder 4.1 is overwogen, heeft het college bij besluit van 2 april 2013 ten onrechte een last onder dwangsom opgelegd, zodat het reeds om die reden niet tot invordering kon overgaan. De Afdeling zal het beroep van [wederpartij] tegen het besluit 28 februari 2014 ongegrond verklaren.
Besluit van 8 april 2014
9. Bij besluit van 8 april 2014 heeft het college het besluit van 2 april 2013, voor zover het daarbij heeft besloten om handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel ten behoeve van detailhandelsactiviteiten, herroepen. Bij het besluit van 8 april 2014 heeft het college voorts besloten om handhavend op te treden tegen het gebruik van 50 m² inpandige verkoopvloeroppervlakte voor detailhandel en de aanwezigheid van twee zelfstandige bedrijven op het perceel. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
10. Volgens het besluit van 8 april 2014 zijn op het perceel [detailhandelsbedrijven] [bloembinderij] gevestigd. Ten tijde van het besluit van 8 april 2014 werd 550 m² verkoopvloeroppervlakte voor detailhandel gebruikt. Op het perceel worden bloemen, planten en fruit verkocht.
11. [appellant] betoogt dat het college zich ten onrechte bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden tegen het gebruik van 50 m² verkoopvloeroppervlakte voor detailhandel. Daartoe voert hij aan dat ook het gebruik van deze 50 m² voor detailhandel en de vestiging van twee bedrijven op het perceel onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt. Verder voert hij aan dat de niet-agrarische bedrijfsactiviteiten sinds 1999 de hoofdactiviteit zijn op het perceel.
11.1. Vaststaat dat het gebruik van de verkoopvloeroppervlakte, waartegen het college bij besluit van 8 april 2014 handhavend is opgetreden, de voortzetting betreft van het gebruik dat sinds 1999 op het perceel plaatsvindt. Voorts staat vast dat het perceel sinds 1999 wordt gebruikt voor de verkoop van bloemen, planten en fruit. Gelet op hetgeen onder 4.1 is overwogen, valt dat gebruik onder de beschermende werking van het overgangsrecht, zoals neergelegd in artikel 36.2.1, gelezen in samenhang met artikel 36.2.4 van het bestemmingsplan "Buitengebied Geertruidenberg", zodat het college niet bevoegd is om daartegen handhavend op te treden. Het enkele feit dat de verkoop van bloemen op het perceel thans plaatsvindt onder de naam [bloembinderij] maakt niet dat het gebruik zodanig is gewijzigd, dat het niet meer onder de werking van het overgangsrecht valt. Daarbij is van belang dat de producten die op het perceel worden verkocht en de verkoopvloeroppervlakte niet zijn gewijzigd.
Het betoog slaagt.
12. [wederpartij] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat concreet zicht op legalisering bestaat en dat het college ten onrechte een nieuwe begunstigingstermijn heeft gesteld. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is het college niet bevoegd om handhavend op te treden, zodat aan de vraag of concreet zicht op legalisering bestaat en het college terecht een nieuwe begunstigingstermijn heeft gesteld, niet wordt toegekomen.
13. Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 8 april 2014 is ongegrond. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 8 april 2014 is gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
14. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant, voor zover daarbij het beroep van [appellant] ongegrond is verklaard;
III. verklaart het door [appellant] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Geertruidenberg van 2 april 2013 met kenmerk RO//12.0015758/13;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Geertruidenberg van 28 februari 2014 met kenmerk RO/ML/14.000256 ongegrond;
VII. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Geertruidenberg van 8 april 2014 met kenmerk RO/ML/ 14.0004025 ongegrond;
VIII. verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Geertruidenberg van 8 april 2014 met kenmerk RO/ML/ 14.0004025 gegrond;
IX. vernietigt dat besluit;
X. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
XI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Geertuidenberg aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 399,00 (zegge: driehonderdnegenennegentig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Graaff-Haasnoot
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2014
531-712.