ECLI:NL:RVS:2015:981
Raad van State — Uitspraak 


201400855/1/R2.
Datum uitspraak: 25 maart 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht in het geding tussen:
[appellant], handelend onder de naam [bedrijf], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2013, kenmerk C2077840/3469527, heeft het college voor een varkenshouderij aan de [locatie] te [plaats] aan [appellant] een vergunning krachtens artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend en geweigerd een vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 te verlenen omdat deze volgens het college niet is benodigd.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 september 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.M.G. Heideman, is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Voor het in werking hebben van een fokzeugen- annex vleesvarkenshouderij aan de [locatie] te [plaats] is op 3 juli 2007 door het college een vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 verleend. Aan deze vergunning is onder meer het voorschrift verbonden dat binnen de inrichting slechts dieren op stalsystemen mogen worden gehouden zoals aangegeven in tabel 2 van de vergunning. In deze tabel zijn de stallen, RAV-codes, diercategorieën en huisvestingsystemen, aantallen dieren, ammoniakemissiefactoren en totale ammoniakemissies vermeld. Het betreft naast 2 paarden 160 vleesvarkens, 344 vleesvarkens, 672 vleesvarkens, 960 vleesvarkens, 640 vleesvarkens, 1.140 vleesvarkens, 2.240 gespeende biggen, 160 kraamzeugen, 50 opfokzeugen, 44 guste en dragende zeugen, 430 guste en dragende zeugen en 3 beren, derhalve in totaal 7.143 varkens.
De vergunningaanvraag ziet op de realisatie van een nieuwe stal voor 1.344 vleesvarkens en afdeling voor 300 vleesvarkens bij de veehouderij. Ter vermindering van de effecten hiervan worden blijkens de aanvraag de bestaande stallen veranderd. In de beoogde situatie worden naast 2 paarden 600 vleesvarkens, 704 vleesvarkens, 1.216 vleesvarkens, 1.200 vleesvarkens, 300 vleesvarkens, 810 vleesvarkens, 486 vleesvarkens, 320 vleesvarkens, 784 vleesvarkens en 560 vleesvarkens, derhalve in totaal 6.980 varkens, gehouden.
Voor zover hier van belang vinden de activiteiten van het bedrijf plaats op ongeveer 13,6 kilometer van het beschermde natuurmonument Zwartven.
3. [appellant] heeft bezwaar tegen de weigering om de aangevraagde vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 te verlenen. Hij betoogt dat sprake is van een vergunningplichtige handeling nu de exploitatie van het bedrijf in de beoogde situatie een stikstofdepositie van meer dan 0,1 mol N/ha/jaar met zich brengt op het beschermd natuurmonument Zwartven. De gevraagde vergunning dient volgens [appellant] te worden verleend.
4. Het college stelt zich op het standpunt dat geen vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 is vereist. Het college voert hiertoe aan dat het verschil tussen de stikstofdepositie als gevolg van de exploitatie van de veehouderij in de beoogde situatie, waarin een nieuwe stal is gerealiseerd en waarin wijzigingen aan de bestaande stallen zijn uitgevoerd, met 0,01 mol N/ha/jaar afneemt ten opzichte van de op 3 juli 2007 krachtens de Nbw 1998 vergunde situatie. Nu het verschil tussen deze twee situaties kleiner is dan een toename van 0,051 mol N/ha/jaar, is gelet op artikel 4, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 3, aanhef en onder a, van de Beleidsregel stikstof en beschermde natuurmonumenten Noord-Brabant geen sprake van een handeling die schadelijk kan zijn voor het beschermd natuurmonument. De aangevraagde vergunning dient dan ook te worden geweigerd, aldus het college.
5. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van het college van gedeputeerde staten in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge het tweede lid worden als schadelijke handelingen in elk geval aangemerkt handelingen die de in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument vermelde wezenlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument aantasten.
Ingevolge het vierde lid is het in het eerste lid bedoelde verbod tevens van toepassing op handelingen als bedoeld in dat lid die buiten het beschermd natuurmonument kunnen worden verricht en die zijn vermeld in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument, bedoeld in artikel 10.
Ingevolge artikel 65 geldt ten aanzien van beschermde natuurmonumenten die op grond van de Nbw (oud) zijn aangewezen, in afwijking van artikel 16, vierde lid, het verbod van artikel 16, eerste lid, voor in dat artikellid bedoelde schadelijke handelingen die buiten het beschermde natuurmonument worden verricht zonder dat deze handelingen vermeld zijn in het besluit tot aanwijzing.
6. Op 7 december 2010 heeft het college de Beleidsregel stikstof en beschermde natuurmonumenten Noord-Brabant (hierna: Beleidsregel) vastgesteld. Met de Beleidsregel is invulling gegeven aan de bevoegdheid van het college om op grond van artikel 16 van de Nbw 1998 vergunning te verlenen voor handelingen die schadelijk kunnen zijn voor beschermde natuurmonumenten. In de toelichting bij de Beleidsregel staat dat deze weergeeft op welke manier het college omgaat met zijn bevoegdheid op grond van artikel 16 van de Nbw 1998 waar het gaat om de invloed van stikstofdeposities op beschermde natuurmonumenten afkomstig van veehouderijen.
Ingevolge artikel 1 van de Beleidsregel wordt onder ‘bedrijf’ verstaan: inrichting in de zin van de Wet milieubeheer, bestemd voor het fokken, mesten en houden van dieren.
Ingevolge artikel 3 komt de referentiesituatie die geldt voor de toetsing of er voor wat betreft de stikstofdepositie sprake is van een schadelijke handeling als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998 overeen met:
a. de laatst verleende vergunning krachtens de Nbw 1998.
b. de situatie overeenkomstig de op 7 december 2004 geldende vergunning krachtens de Wet milieubeheer of Hinderwet, of melding krachtens een algemene maatregel van bestuur op basis van de Wet milieubeheer of de Hinderwet, indien een vergunning als bedoeld in het eerste lid, onder a, ontbreekt.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, acht het college van gedeputeerde staten, voor zover de verandering van een bedrijf een toename van stikstofdepositie op het beschermd natuurmonument tot gevolg heeft van minder dan 0,051 mol N/ha/jaar ten opzichte van de referentiesituatie als bedoeld in artikel 3, dat er voor wat betreft de effecten van stikstofdepositie geen sprake is van een handeling die schadelijk is voor het beschermd natuurmonument, voor zover het gaat over de stikstofdepositie.
Ingevolge het tweede lid acht het college van gedeputeerde staten, indien de maximale stikstofdepositie van de beoogde situatie van het betrokken bedrijf op het dichtstbijzijnde punt van een beschermd natuurmonument (na afronding) ten hoogste 0,1 mol N/ha/jaar bedraagt, dat er geen sprake is van een handeling die schadelijk is voor het beschermd natuurmonument, voor zover het gaat over de stikstofdepositie.
7. Het gebied Zwartven is bij besluit van 4 februari 1992 aangewezen als beschermd natuurmonument. In dit besluit staat dat de vegetatie van het natuurmonument duidelijke kenmerken vertoont van het karakteristieke en waardevolle Kempisch heidelandschap en dat hier verscheidene plantensoorten voorkomen die specifiek aan dit landschapstype zijn gebonden. Door zijn ligging aan de rand van uitgestrekte bossen en cultuurgronden is het gebied uit oogpunt van natuurschoon van grote betekenis, zo staat in het aanwijzingsbesluit. Niet in geschil is dat de betreffende plantensoorten gevoelig zijn voor stikstofdepositie.
8. Zoals vermeld is voor het in werking hebben van een fokzeugen- annex vleesvarkenshouderij op 3 juli 2007 door het college een vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 verleend. Niet in geschil is dat de veehouderij in de krachtens de Nbw 1998 vergunde situatie een depositie van ten hoogste 0,45 mol N/ha/jaar met zich brengt op het beschermde natuurmonument Zwartven. Evenmin is in geschil dat de depositie op het gebied Zwartven vanwege de veehouderij in de blijkens de aanvraag beoogde situatie ten hoogste 0,44 mol N/ha/jaar is.
9. Gelet op het vorenstaande staat vast dat de maximale stikstofdepositie als gevolg van de veehouderij in de beoogde situatie op het dichtstbijzijnde punt van het gebied Zwartven meer dan 0,1 mol N/ha/jaar bedraagt, zodat geen sprake is van de situatie als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Beleidsregel. Evenmin is in geschil dat de beoogde verandering van de veehouderij ten opzichte van de bestaande krachtens de Nbw 1998 vergunde situatie leidt tot een afname van stikstofdepositie op het gebied Zwartven, zodat sprake is van een geval als bedoeld in artikel 4, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 3, aanhef en onder a. Het college heeft de aangevraagde vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 op grond van deze beleidsregel geweigerd.
10. Gelet op hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of het college artikel 4, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 3, aanhef en onder a, van de Beleidsregel aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. Niet in geschil is dat deze bepalingen beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb zijn. Weliswaar kan ingevolge artikel 8:3, eerste lid, onder a, van de Awb geen beroep worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een beleidsregel, maar deze bepaling staat niet in de weg aan exceptieve toetsing van een beleidsregel. Exceptieve toetsing van een besluit van algemene strekking, in dit geval een beleidsregel, houdt in dat het besluit buiten toepassing blijft indien het in strijd is met een wettelijk voorschrift dan wel indien het strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het bevoegd gezag om de verschillende belangen, die bij het nemen van een besluit van algemene strekking betrokken zijn, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft ook overigens daarbij terughoudendheid te betrachten.
11. De aanvraag betreft de uitbreiding van de bestaande veehouderij met de bouw van een nieuwe stal en afdeling, zijnde een ‘handeling’ als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998. Het college diende derhalve te beoordelen of deze uitbreiding van de bestaande intensieve veehouderij schadelijke effecten zou kunnen hebben voor onder meer de planten in het beschermde natuurmonument Zwartven of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van dit gebied (vergelijk de uitspraak van 8 april 2009 in zaak nr. 200808611/1, onder 2.7).
Toepassing van het in artikel 4, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 3, aanhef en onder a, van de Beleidsregel neergelegde beleid brengt in het onderhavige geval met zich dat alleen wordt beoordeeld wat de effecten zijn van de exploitatie van het gehele bedrijf na zowel de uitbreiding als wijzigingen daarvan ten opzichte van de effecten van de krachtens de geldende vergunning toegestane exploitatie van het bedrijf. Daarmee wordt eraan voorbij gegaan dat bij de beantwoording van de vraag of de uitbreiding van de veehouderij vergunningplichtig is krachtens artikel 16, die uitbreiding op zichzelf moet worden beoordeeld, zodat de effecten van de bedoelde wijzigingen waardoor de gevolgen van de beoogde uitbreiding voor het beschermde natuurmonument worden verminderd, daarbij niet kunnen worden betrokken.
Toepassing van artikel 4, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 3, aanhef en onder a, van de Beleidsregel leidt in dit geval ertoe dat ten onrechte de voorgenomen aanpassingen aan de bestaande stallen zijn betrokken bij de beantwoording van de vraag of de beoogde uitbreiding van de veehouderij vergunningplichtig is krachtens artikel 16 van de Nbw 1998. Het college heeft artikel 4, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 3, aanhef en onder a, van de Beleidsregel dan ook niet aan het bestreden besluit ten grondslag kunnen leggen. Gelet hierop is het bestreden besluit, voor zover het de weigering betreft om de aangevraagde vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 te verlenen, onvoldoende gemotiveerd.
Het betoog slaagt.
12. Los van het vorenstaande impliceert de weigering van de aangevraagde vergunning in dit geval dat de in de aanvraag vermelde uitbreiding in combinatie met de veranderingen in of aan de bestaande stallen kan worden gerealiseerd. Het in werking hebben van de veehouderij in deze beoogde situatie zal dan plaatsvinden in afwijking van de geldende krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 verleende vergunning, gelet op het hiervoor onder 2 vermelde daaraan verbonden voorschrift. De aanvraag had daarom mede moeten worden opgevat als verzoek om de geldende vergunning te wijzigen. Door dit niet te onderkennen, heeft het college het bestreden besluit tevens niet met de daarbij te betrachten zorgvuldigheid voorbereid.
Het betoog slaagt.
13. De conclusie is dat hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover het de weigering om de aangevraagde vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 te verlenen betreft, is genomen in strijd met de artikelen 3:46 en 3:2 van de Awb. Het beroep is gegrond.
14. Vaststaat dat de uitbreiding van de veehouderij op zichzelf bezien een toename van hoeveelheid stikstofdepositie veroorzaakt op het beschermd natuurmonument Zwartven, zodat niet valt in te zien dat op basis van objectieve gegevens kan worden onderbouwd dat schadelijke effecten van de uitbreiding van het bedrijf voor de natuurwetenschappelijke betekenis van of planten in het gebied Zwartven op voorhand zijn uitgesloten en de aangevraagde uitbreiding om die reden niet vergunningplichtig is ingevolge artikel 16 van de Nbw 1998 (vergelijk de uitspraak van 8 april 2009 in zaak nr. 200808611/1 onder 2.7.2). Het is derhalve eerst aan het college om op basis van een afweging tussen enerzijds de ernst van de aantasting van de natuurwaarden door de uitbreiding van de veehouderij en anderzijds de belangen die gemoeid zijn met het uitvoeren van deze aangevraagde handeling te beoordelen of, al dan niet onder nadere voorschriften, daarvoor een vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 kan worden verleend (vergelijk de uitspraak van 2 november 2011 in zaak nr. 201103532/1/R2). Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding om, zoals [appellant] heeft verzocht, zelf in de zaak te voorzien door de gevraagde vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 te verlenen. Volledigheidshalve merkt de Afdeling in dit verband op dat de in de aanvraag vermelde veranderingen in en aan de bestaande stallen, die de effecten van de uitbreiding op het beschermd natuurmonument zullen beperken, weliswaar niet kunnen worden betrokken in het kader van de vergunningdrempel voor de uitbreiding van de veehouderij, maar wel bij de te verrichten belangenafweging.
15. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college opdragen om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak het bestreden besluit van 19 december 2013 te vervangen voor zover het de weigering van de aangevraagde vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 betreft en alsnog te beslissen of, al dan niet onder nadere voorschriften, voor de aangevraagde uitbreiding een vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 kan worden verleend.
Indien het college tot de conclusie komt dat de vergunning kan worden verleend, dient het tevens het derde aan de geldende vergunning verbonden voorschrift te wijzigen.
Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van het vervangende besluit niet opnieuw te worden toegepast. Het college dient het vervangende besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
16. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
1. het in overweging 13 omschreven gebrek te herstellen door het bestreden besluit van 19 december 2013, kenmerk C2077840/3469527, te vervangen voor zover het de weigering van de aangevraagde vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 betreft en alsnog te beslissen of, al dan niet onder nadere voorschriften, voor de uitbreiding een vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998 kan worden verleend. Indien het college tot de conclusie komt dat de vergunning kan worden verleend, dient het college tevens het derde voorschrift te wijzigen dat is verbonden aan de bij besluit van 3 juli 2007, kenmerk 1280183/1311374, verleende vergunning krachtens artikel 16 van de Nbw 1998;
2. een vervangend besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
3. de Afdeling en de andere partij de uitkomst mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
w.g. Hagen w.g. Konings
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2015
12-743.