ECLI:NL:RBROT:2014:5213
Rechtbank ROT — Uitspraak 


Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 13/6821
Uitspraak van de meervoudige kamer van 4 juli 2014 in de zaak tussen
Y. [naam], te [plaats], eiser,
gemachtigde: mr. [naam],
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. [naam].
Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2013 (het boetebesluit) heeft verweerder eiser op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb) een boete opgelegd van € 2.600,-.
Bij besluit van 22 oktober 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het boetebesluit gehandhaafd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 mei 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van [naam].
Overwegingen
1.
Eiser ontving vanaf 11 juni 2012 een bijstandsuitkering naar de norm voor een alleenstaande met een toeslag van 20%.
2.
Bij besluit van 20 maart 2013 heeft verweerder eisers uitkering op grond van de Wwb met ingang van 3 november 2012 ingetrokken alsmede het over de periode van 3 november 2012 tot en met 31 januari 2013 teveel uitbetaalde bedrag aan bijstandsuitkering van € 3.034,37 (€ 2.155,27 bruto over 2012 en € 879,10 netto over 2013) van eiser teruggevorderd. Verweerder heeft bij besluit van 16 juli 2013 zijn besluit van 20 maart 2013 gehandhaafd. Volgens verweerder heeft eiser zijn inlichtingenplicht geschonden door niet te melden dat hij in de betrokken periode niet zijn hoofdverblijf had op het adres aan de [straat] te [plaats].
Omdat evenmin duidelijk is geworden waar eiser dan wel verbleef, heeft verweerder eisers recht op bijstand over de betrokken periode niet kunnen vaststellen. Eiser heeft tegen verweerders besluit van 16 juli 2012 geen beroep ingesteld. Dit besluit is dan ook onherroepelijk geworden.
3.
Aan het bij het bestreden besluit gehandhaafde boetebesluit heeft verweerder eisers  onder 2 omschreven schending van zijn inlichtingenplicht ten grondslag gelegd. Vanwege deze overtreding heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 2.600,-. Dit bedrag is de over de betrokken periode netto aan eiser uitbetaalde bijstandsuitkering, naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,-. Omdat naar zijn mening met betrekking tot eisers gedraging niet elke verwijtbaarheid ontbreekt, heeft verweerder geen aanleiding gezien de boete te verlagen. Verweerder meent bovendien dat er geen dringende redenen aanwezig zijn die hem hadden moeten doen afzien van het opleggen van de boete.
4.
Eiser kan zich niet in het bestreden besluit vinden en heeft, kort samengevat, daartoe het volgende in het beroepschrift aangevoerd. Naar eisers mening is hem door verweerder ten onrechte een boete van € 2.600,- opgelegd. Uit het bestreden besluit blijkt, aldus eiser, niet of er sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Eiser meent dat hiervan sprake is omdat hij zijn informatieplicht niet opzettelijk heeft geschonden. Bovendien is aan eiser nooit eerder een sanctie opgelegd wegens het niet nakomen van zijn verplichtingen. Subsidiair is eiser van opvatting dat er wel dringende redenen aanwezig zijn om af te zien van het opleggen van een boete. Verweerder is er mee bekend dat eiser veel schulden heeft en op het punt staat uit zijn huis te worden gezet. Voorts acht eiser het in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel dat verweerder geen beleid met betrekking tot de bijzondere omstandigheden heeft opgesteld en dat ook uit de jurisprudentie niet kan worden opgemaakt wanneer er concreet van bijzondere omstandigheden sprake is.
Door het ontbreken van een toetsingskader kan, aldus eiser, niet worden bezien of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden. Hiermee wordt in de ogen van eiser voorbij gegaan aan de bedoeling van de wetgever.
De rechtbank overweegt als volgt.
5.1
Op grond van artikel 17, eerste lid, van de Wwb, voor zover hier van belang, doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
5.2
Op grond van artikel 18 van de Wwb en artikel 10, eerste lid, van de Verordening afstemming en handhaving Rotterdam WWB 2009 (hierna: de Verordening), zoals deze artikelen luidden tot 1 januari 2013, leidde het niet nakomen van de inlichtingenplicht bij een bruto benadelingsbedrag tot € 4000,- tot een maatregel van 30% van de bijstandsnorm gedurende één maand.
5.3
Op 1 januari 2013 is de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Wet aanscherping) in werking getreden. Hierbij is bij een niet naleven van de inlichtingenplicht in het kader van de verlening van bijstand de mogelijkheid van het opleggen van een maatregel vervallen en de bestuurlijke boete weer ingevoerd.
5.4
Op grond van artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping blijft ten aanzien van beboetbare overtredingen voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden en voortduren op de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, het recht van toepassing zoals dat gold op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden mits uiterlijk op de dertigste dag na de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, de overtreding is opgeheven of geconstateerd.
5.5
Op grond van het op 1 januari 2013 in werking getreden artikel 18a, eerste lid, van de Wwb, voor zover hier van belang, legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid.
5.6
Op grond van het tweede lid, voor zover hier van belang, wordt in dit artikel onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.
5.7
Op grond van het zevende lid kan het college:
a. de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid;
b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen
aanwezig zijn.
5.8
Op grond van artikel 2, eerste lid, van het (op grond van artikel 18a, negende lid, van Wwb vaststelde) Boetebesluit socialezekerheidswetten, zoals dit sinds 1 januari 2013 luidt, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150 wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd. Op grond van het tweede lid wordt de bestuurlijke boete naar boven afgerond op een veelvoud van € 10.
5.9
Op grond van artikel 5:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt een bestuurlijke boete slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
5.10
Op grond van artikel 5:46, eerste lid, van de Awb bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
5.11
Op grond van het tweede lid stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, tenzij de hoogte bij wettelijk voorschrift is vastgesteld. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
5.12
Op grond van het derde lid legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
5.13
Op grond van het vierde lid is artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht van overeenkomstige toepassing.
5.14
Op grond van de artikel 7, eerste lid, van het Europese Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) en 15, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR) mag niemand worden veroordeeld wegens een handelen of nalaten, dat geen strafbaar feit naar nationaal of internationaal recht uitmaakte ten tijde dat het handelen of nalaten geschiedde. Evenmin mag een zwaardere straf worden opgelegd dan die, die ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was.
6.
Vast staat dat eiser zijn inlichtingenplicht als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wwb heeft geschonden. Verweerder was daarom bevoegd en gehouden om eiser met inachtneming van de artikelen 18a van de Wwb en 2 van het Boetebesluit sociale-zekerheidswetten een bestuurlijke boete op te leggen. De boete is door verweerder bepaald op 100% van het benadelingsbedrag over de gehele betrokken periode, afgerond naar boven op een veelvoud van € 10,-.
7.
Omdat de omstreden overtreding  is aangevangen vóór 1 januari 2013, daarna nog voortduurde en niet uiterlijk op 31 januari 2013 is opgeheven of geconstateerd, dient, gelet op artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping op de overtreding het nieuwe recht te worden toegepast. De rechtbank acht de in dit artikel opgenomen overgangsregeling voor voortdurende overtredingen op zich niet in strijd met artikel 5:4, tweede lid, van de Awb noch met artikel 7, eerste lid, van het EVRM of artikel 15, eerste lid, van het IVPBR (zie onder meer het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 18 april 2013 in de zaak tussen Rohlena en Tsjechië, EHRC 2013,146).
8.
Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2014 (ECLI:NL:RBROT:2014:2157), neemt het vorenstaande niet weg dat, indien de hoogte van de boete volgens het nieuwe recht tevens wordt gebaseerd op het volledige benadelingsbedrag dat is ontstaan als gevolg van gedragingen in strijd met de inlichtingenplicht van vóór 1 januari 2013, terwijl dat voor die datum niet redelijkerwijs voorzienbaar was, sprake is van toepassing van een hogere strafmaat met terugwerkende kracht. Naar het oordeel van de rechtbank komt dit in strijd met de artikelen 5:4, tweede lid, van de Awb, 7, eerste lid, van het EVRM en 15, eerste lid, van het IVBPR. In dit verband verwijst de rechtbank tevens naar de rechtspraak waarin het beginsel van non-retroactiviteit van strengere strafbepalingen aan de orde komt (waaronder het arrest van de EHRM van 17 september 2009 in de zaak tussen Scoppola en Italië, r.o.109, AB 2010, 102). Het voorgaande brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat in zo’n geval voor de bepaling van de hoogte van de boete een splitsing moet worden gemaakt tussen de perioden vóór en ná 1 januari 2013. Voor de periode vóór 1 januari 2013 dient het boetebedrag dat op deze periode ziet, te worden vastgesteld aan de hand van de toentertijd geldende lagere strafmaat voor schending van de inlichtingenplicht met financiële benadeling.
9.1.
Door de boete van 100% van het benadelingsbedrag tevens toe te passen op de gedragingen van vóór 1 januari 2013, terwijl de strafmaat ten tijde van die gedragingen lager was, is het bestreden besluit waar het de hoogte van de boete betreft, in strijd met voormelde bepalingen.
Aan dit oordeel staan, anders dan verweerder kennelijk ter zitting heeft willen betogen, de in het tweede lid van artikel XXV van de Wet aanscherping opgenomen inkeerregeling noch de door verweerder aangehaalde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 10 mei 2000 (LJN AA6466) en de arresten van de Hoge Raad van 16 december 1975 (NJ 1976/254) en van 15 november 1977 (NJ 1978/217) in de weg.
9.2.
Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit waarbij het boetebesluit is gehandhaafd vernietigen.
10.
Op grond van artikel 8:72a van de Awb neemt de bestuursrechter, indien hij een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking. De rechtbank zal daarom zelf in de zaak te voorzien door (voor alle duidelijkheid) het boetebesluit te herroepen en door vervolgens zelf tot vaststelling van de boete over te gaan. In dit verband overweegt de rechtbank het volgende.
11.
De rechtbank kan eiser niet volgen in zijn stelling dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid omdat eiser niet opzettelijk zijn informatieplicht heeft geschonden. Naar het oordeel van de rechtbank had het eiser redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat de veranderingen in zijn woon- en verblijfssituatie van invloed konden zijn op zijn recht op bijstand. Het had dan ook op de weg van eiser gelegen om van deze veranderingen onverwijld en uit eigen beweging mededeling te doen aan verweerder. De vraag of er al dan niet sprake is van opzet speelt hierbij geen rol. Verder is de rechtbank niet gebleken van bijvoorbeeld sociale, psychische of medische omstandigheden die aanknopingspunten bieden voor de aanname van verminderde verwijtbaarheid aan de zijde van eiser. Dat eiser nooit eerder een sanctie is opgelegd wegens het niet nakomen van zijn verplichtingen, doet de rechtbank niet anders oordelen.
12.
Eiser heeft de rechtbank er onvoldoende van kunnen overtuigen dat er in zijn geval dringende redenen aanwezig zijn die verweerder hadden moeten doen afzien van het opleggen van een boete. De rechtbank acht, mede gelet op hetgeen onder 14 wordt overwogen, geen sprake van zodanig bijzondere omstandigheden dat de boete voor eiser onaanvaardbare sociale of financiële consequenties zal hebben.  De enkele - niet nader onderbouwde - omstandigheden dat eiser veel schulden heeft en, naar zijn zeggen, niet tot de schuldsanering wordt toegelaten omdat de opgelegde boete als fraudeschuld wordt gezien, leiden op zichzelf genomen niet tot de conclusie dat het opleggen van een boete voor eiser de hiervoor vermelde consequenties heeft. Bovendien is ter zitting duidelijk geworden dat eiser na overleg tussen alle betrokkenen niet uit zijn huis zal worden gezet. Voorts kan niet uit het oog worden verloren dat eiser bij het voldoen van een boete wordt beschermd door de beslagvrije voet zoals neergelegd in de artikelen 475b tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering.
13.
Eisers stelling dat verweerder, door geen beleid vast te stellen met betrekking tot het al dan niet aanwezig zijn van bijzondere omstandigheden, voorbij gaat aan de bedoeling van de wetgever en het rechtszekerheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel schendt, slaagt niet.
Uit het derde lid van artikel 5:46 van de Awb volgt niet dat verweerder gehouden is om beleid vast te stellen, terwijl het voorts primair aan degene is aan wie de boete wordt opgelegd om de bijzondere omstandigheden aan te voeren en op grond daarvan aannemelijk te maken dat de bestuurlijke boete (onaanvaardbaar) hoog is.
14.
Vervolgens zal de rechtbank de boete als volgt vaststellen. Eiser heeft over de periode van 1 tot en met 31 januari 2013 ten onrechte een bedrag aan bijstand van € 879,10 ontvangen. Dit bedrag is tevens de hoogte van de vast te stellen boete. Voorts heeft eiser eveneens ten onrechte over de periode van 3 november 2012 tot 1 januari 2013 bijstand ontvangen ten bedrage van € 2.155,27 bruto (€ 1.718,78 netto). Gelet op artikel 10 van de Verordening is dan een maatregel aan de orde van 30% van de bijstandsnorm gedurende één maand over de periode tot 1 januari 2013, wat in dit geval leidt tot een bedrag van € 266,71. Voor de bepaling van de bijstandsnorm is de rechtbank daarbij met het oog op een praktische en eenvormige rechtstoepassing uitgegaan van de laatste maand van de periode van benadeling vóór de inwerkingtreding van de Wet aanscherping, te weten december 2012. In geval de twee bedragen van € 879,10 en € 266,71 worden samengenomen, levert dat een totaalbedrag op van € 1145,81, zodat de bestuurlijke boete na afronding op een veelvoud van € 10,- dient te worden vastgesteld op € 1150,-. Deze boete acht de rechtbank binnen het kader van het overgangsrecht, zoals door de rechtbank uitgelegd, en gelet op alle omstandigheden van het geval een evenredige sanctie.
15.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
16.
De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten zal de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vaststellen op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1; in bezwaar is niet om vergoeding van proceskosten gevraagd). Omdat een toevoeging is verleend aan eiser, dienen de proceskosten te worden betaald aan de rechtsbijstandverlener.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar tegen het boetebesluit gegrond en herroept het boetebesluit;
- bepaalt dat eiser een boete is verschuldigd van € 1.150,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 44,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,- en bepaalt dat, nu aan eiser een toevoeging is verleend, verweerder deze kosten rechtstreeks betaalt aan de rechtsbijstandverlener.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.C. Gerritse, voorzitter, en mr. H. Bedee en
mr. M.J.S. Korteweg-Wiers, leden, in aanwezigheid van mr. M. Lammerse, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 juli 2014.
griffier	rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.