ECLI:NL:CBB:2014:71
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 10/174
5101
Uitspraak van de meervoudige kamer van 25 februari 2014 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] en [naam 3] en [naam 4]
, te [vestigingsplaats], appellante,
(gemachtigde: mr. [NAAM]. C.C. van Harten),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
Bij besluit van 5 november 2009 heeft verweerder een korting toegepast van 20% op alle in dat besluit genoemde subsidieregelingen. Als gevolg daarvan is de bedrijfstoeslag van appellante op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) voor 2008 met 20% verlaagd.
Bij besluit van 20 januari 2010 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft bij brief van 20 mei 2010 een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 25 november 2010 heeft verweerder het besluit van 5 november 2009  herzien, maar de korting van 20% gehandhaafd. Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Verweerder heeft bij brief van 27 april 2011 een aanvullend verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 november 2013. Partijen waren vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Namens appellante is verder [naam 1] verschenen.
Overwegingen
1.1	Appellante heeft een landbouwbedrijf. Voor het jaar 2008 heeft zij landbouwsteun aangevraagd op grond van de Regeling.
1.2	Verweerder heeft in het besluit van 5 november 2009 een subsidiekorting van 20% toegepast vanwege het opzettelijk niet-naleven van de randvoorwaarde, neergelegd in artikel 4b van het Besluit gebruik meststoffen, dat appellante zich houdt aan het verbod om buiten de periode van 1 februari tot en met 15 september op grasland de graszode te vernietigen indien deze gelegen is op veengrond. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat de Algemene Inspectiedienst op 14 november 2008 (samengevat) heeft geconstateerd dat appellante op twee percelen grasland graszoden heeft vernietigd, gelegen op veengrond.
1.3	Bij besluit van 25 november 2010 heeft verweerder nog een andere niet-naleving van de randvoorwaarden aan de korting van 20% ten grondslag gelegd, namelijk de overschrijding van de gebruiksnorm in 2008 voor dierlijke mest van 170 kg stikstof per hectare. Verweerder heeft daarbij verwezen naar de Nitraatrichtlijn (Richtlijn 91/676/EEG), de artikelen 7, 8 onder a en b, 9 en 10 van de Meststoffenwet, artikel 24 tot en met 27 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet en de bijlage bij de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden onder 4.16. Als gevolg van het vernietigen van de graszoden op grasland komt appellante voor 2008 niet in aanmerking voor derogatie.
1.4	Appellante erkent dat graszoden zijn vernietigd met behulp van een bestrijdingsmiddel, zoals de AID heeft geconstateerd. Zij betwist echter dat sprake was van opzettelijk handelen. Het feit dat het om langdurig bestendig beleid van de overheid zou gaan  is onvoldoende voor het aannemen van opzet. Daarvoor moeten meer criteria worden meegewogen. Appellante wist niet dat de periode waarin vernietiging van de graszode wél is toegestaan - voor grasland gelegen op veengrond - liep van 1 februari tot 15 september, nu dit voor grasland gelegen op een andere ondergrond anders ligt. Afgezien daarvan heeft vernietiging van de graszode in het najaar uit een oogpunt van kweekbestrijding de voorkeur, zeker nu daarbij minder chemische bestrijdingsmiddelen nodig zijn. Verweerder had in dit geval moeten volstaan met een waarschuwing, dan wel een korting van 3%. Vanwege de te maken afweging had appellante bovendien gehoord moeten worden.
1.5	Ten aanzien van het besluit van 25 november 2010 heeft appellante aangevoerd dat dit besluit geen stand kan houden. Er is geen sprake van het opnieuw niet-naleven van een randvoorwaarde, nu het om dezelfde overtreding gaat. De overschrijding van de gebruiksnorm is het directe gevolg van de vernietiging van graszoden op grasland in een periode waarin dit blijkbaar niet was toegestaan.
2.
Het College overweegt het volgende.
2.1
Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep ook betrekking op het nieuwe besluit van 25 november 2010. Dat besluit zal dus mede in de beoordeling worden betrokken.
2.2
In verband met de in de bijlage bij de besluiten van 20 januari 2010 en 25 november 2010 genoemde communautaire en nationale bepalingen is de (volledige) betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
2.3	In dit geval gaat het allereerst om niet-naleving van artikel 4b, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen. Volgens die bepaling is het verboden om op grasland de graszode te vernietigen. Het verbod is ingevolge het tweede lid (voor zover hier van belang)  niet van toepassing in de periode van 1 februari tot en met 15 september op grasland, gelegen op veengrond.
2.4
Niet in geschil is dat appellante op de in het AID-rapport omschreven percelen grasland graszoden heeft vernietigd buiten de daarvoor toegestane periode. Dit betekent dat verweerder kon overgaan tot een verlaging van rechtstreekse betalingen waaronder de bedrijfstoeslag. De korting bedraagt op grond van artikel 66, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 in de regel 3%, maar in geval van opzettelijke niet-naleving is het kortingspercentage blijkens artikel 67, eerste lid, van deze verordening in beginsel 20%.
2.5
Voor de beoordeling of sprake is van opzet hanteerde verweerder ten tijde hier van belang de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB (gepubliceerd in de Staatscourant van 2 augustus 2006). Artikel 8 van de Beleidsregels luidt, voor zover van belang:
"1. Bij opzettelijke niet-nalevingen bedraagt de korting voor die niet-naleving
van een eis of norm in de regel 20%.
2.
De beoordeling van opzet gebeurt in ieder geval aan de hand van de volgende criteria:
- in de omschrijving van de randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;
- de mate van complexiteit van de betreffende randvoorwaarde;
- de vraag of er sprake is van langdurig bestendig beleid;
- de vraag of er sprake is van een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling;
- de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde;
- de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd.
(…)"
2.6
Verweerder heeft zijn standpunt dat sprake is van opzettelijk handelen uitsluitend gemotiveerd door te stellen dat de randvoorwaarde inzake het vernietigen van graszoden op grasland langdurig bestendig beleid betreft. Nu vast staat dat het verbod op het scheuren van grasland pas sinds 2006 geldt, en het hier gaat om een in november 2008 geconstateerde overtreding, kan naar het oordeel van het College niet in redelijkheid worden staande gehouden dat de enkele geconstateerde niet-naleving van het verbod voldoende is om ook  opzettelijk handelen te kunnen aannemen. Het bestreden besluit kan in dit opzicht dan ook niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Bovendien heeft verweerder in de motivering van het bestreden besluit geen aandacht besteed aan de andere criteria die in artikel 8, tweede lid, van de Beleidsregels worden genoemd. Daar komt nog bij dat de opsomming van criteria in die bepaling - blijkens de woorden "in ieder geval" - kennelijk niet als uitputtend is bedoeld. Het besluit lijdt ook op dit punt aan een motiveringsgebrek en verdraagt zich niet met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
2.7
Het College ziet, nog afgezien van de beleidscriteria die verweerder daarvoor hanteert, onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat appellante opzettelijk heeft gehandeld in strijd met het verbod op het vernietigen van graszoden. Namens appellante heeft [naam 1] ter zitting verklaard dat hij zich niet bewust is geweest van het feit dat hij een overtreding beging, omdat het op deze percelen al jaren achtereen zo gebeurde. Het College acht deze verklaring aannemelijk. Weliswaar is in het afdoeningsrapport van de AID van 22 januari 2009 als verklaring van [naam 1] opgenomen dat hij wist dat hij de percelen tot 15 september mocht doodspuiten, maar tijdens de zitting heeft betrokkene uitdrukkelijk verklaard dat hij die wetenschap pas had nadat hij door de AID-ambtenaar op dat voorschrift was gewezen. Het College ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen.
2.8
Het oordeel dat appellante opzettelijk heeft gehandeld in strijd met artikel 4b, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen, kan gelet op het vorenstaande geen stand houden.
2.9
Als gevolg van het nieuwe besluit van 25 november 2010 is de randvoorwaardenkorting van 20% mede gebaseerd op overschrijding van de gebruiksnorm in 2008 voor dierlijke mest van 170 kg. stikstof per hectare. Als gevolg van het vernietigen van de graszoden op grasland komt appellante voor 2008 niet in aanmerking voor de verhoogde gebruiksnorm van 250 kg. stikstof per hectare, aldus verweerder.
Onder verwijzing naar de uitspraak van heden in zaaknummer 12/1132 overweegt het College dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat voor appellante de gebruiksnorm van 170 kg. stikstof per hectare gold. Niet in geschil is verder dat appellante de verhoogde gebruiksnorm van 250 kg. stikstof per ha. niet heeft overschreden. Hieruit volgt dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat appellante deze randvoorwaarde niet heeft nageleefd.
2.10
Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Verweerder had moeten volstaan met een randvoorwaardenkorting van (in beginsel) 3% in verband met niet-naleving van artikel 4b, eerste lid, van het Besluit gebruik meststoffen. Het College ziet in hetgeen namens appellante heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder in afwijking van het uitgangspunt een lagere korting dan 3% had dienen op te leggen, dan wel met een waarschuwing had dienen te volstaan. Daarom zal het College zelf in de zaak voorzien door aan appellante voor het jaar 2008 een randvoorwaardenkorting van 3% op te leggen.
2.11
Appellante heeft een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn.
Het College is er in vaste jurisprudentie van uitgegaan, dat een totale duur van de behandeling van drie jaar, gerekend vanaf de indiening van het bezwaarschrift, voor een zaak waarin het College in eerste en enige instantie bevoegd is, nog aanvaardbaar geacht moet worden (zie onder meer de uitspraak van 25 juni 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BJ2560). Nu het primaire besluit in de onderhavige zaak is bekend gemaakt vóór 1 februari 2014, zal het College – in navolging van het in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 januari 2014 neergelegde overgangsrecht (ECLI:NL:RVS:2014:188) –deze jurisprudentie in deze zaak nog toepassen. Het  bezwaarschrift is op 7 december 2009 ingediend. Er is dan ook sprake van een overschrijding van meer dan een jaar. Dit is uitsluitend te wijten aan de lange duur van de behandeling van het beroep door het College. Volgens vaste jurisprudentie  is dan het uitgangspunt dat een tarief voor de financiële tegemoetkoming wordt gehanteerd van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden.
Het College ziet hierin aanleiding het beroep van appellante op de overschrijding van de redelijke termijn aan te merken als een verzoek om schadevergoeding in de zin van, het hier ingevolge overgangsrecht nog toepasselijke,  artikel 8:73 Awb. Dit geeft aanleiding om het onderzoek te heropenen ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de gevraagde schadevergoeding. Met overeenkomstige toepassing van artikel 8:26 Awb stelt het College de Staat der Nederlanden (Minister van Veiligheid en Justitie) in de gelegenheid als partij aan de procedure deel te nemen.
2.12
Het College ziet verder aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die appellante in verband met de behandeling van dit beroep heeft gemaakt. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 974,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in een zaak van gemiddeld gewicht; wegingsfactor 1, bedrag per punt € 487,-).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit en het besluit van 25 november 2010;
herroept het besluit van 5 november 2009 en bepaalt dat aan appellante een randvoorwaardenkorting van 3% wordt opgelegd;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 974,-;
bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht van
€ 297,- vergoedt;
heropent het onderzoek ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de gevraagde schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase, en merkt tevens de Staat der Nederlanden (de Minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in die procedure;
stelt partijen in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een schriftelijke uiteenzetting te geven over het verzoek om schadevergoeding;
houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, mr. R.R. Winter en mr. E. Dijt, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2014.
w.g. C.J. Waterbolk                                                 w.g. A.G.J. van Ouwerkerk