ECLI:NL:CBB:2014:236
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 13/469
5101
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 juni 2014 in de zaak tussen
[naam], te [plaats], appellant(gemachtigde: mr.ir. J.L. Mieras),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Heerings).
Procesverloop
Bij besluit van 9 april 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2012 vastgesteld op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling).
Bij besluit van 12 juni 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door appellant ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 april 2014. Appellant is verschenen en werd bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
Appellant heeft met de Gecombineerde opgave 2012 om uitbetaling van zijn toeslagrechten verzocht en heeft hiervoor onder meer het perceel met volgnummer 9 opgegeven. Dit perceel blijvend grasland grenst aan een weg.
2.
Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht heeft beslist tot de gedeeltelijke afwijzing van de bedrijfstoeslag 2012 van appellant. Verweerder heeft bij het primaire besluit perceel 9 als berm aangemerkt en niet in aanmerking gebracht voor uitbetaling van toeslagrechten.
3.
Bij de beoordeling van deze zaak zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang.
3.1
Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde ten tijde en voor zover van belang:
" Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:
(…)
c) „landbouwactiviteit”: landbouwproducten produceren, (…) of telen met inbegrip van het oogsten, (...) of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden; (…)
h) „landbouwgrond”: om het even welke grond die wordt gebruikt als (…), blijvend grasland (…).
Artikel 34 - Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare
(…)
2.
Voor de toepassing van deze titel wordt onder „subsidiabele hectare” verstaan:
a) om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, (…), die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, (…) ".
3.2	Artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 luidt voor zover hier van belang:
" Overwegend gebruik voor landbouwdoeleinden
Voor de toepassing van artikel 34, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten. (…) "
3.3	Met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010 is op 1 januari 2011 artikel 21a, vierde lid, van de Regeling in werking getreden. Dit artikellid luidt voor zover van belang:
" Indien naar het oordeel van de minister blijkt dat een perceel (...) geheel of ten dele kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt of beschikbaar gehouden, dan komt de desbetreffende oppervlakte niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van verordening 73/2009. "
3.4	Met ingang van 1 april 2011 is aan de Beleidsregels inzake de toepassing van artikel 68 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Beleidsregels) een artikel 5a toegevoegd, waarin wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kent zoals bermen langs geasfalteerde of verharde doorgaande wegen, of langs parkeerterreinen of toegangspaden.
In de nota van toelichting bij deze bepaling van de beleidsregels is aangegeven, dat verweerder bij beoordelingen op grond van dit artikel landbouwers in de gelegenheid stelt om aan de hand van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen of een perceel terecht is uitgesloten als subsidiabele hectare.
4.
Volgens appellant is de oppervlakte van het langs de weg gelegen perceel 9 subsidiabel. Anders dan verweerder meent gaat het hier niet om een berm. De eerste meter naast het asfalt, die volgens appellant als berm zou kunnen worden aangemerkt, wordt door de wegbeheerder onderhouden en valt buiten het betreffende perceel landbouwgrond. Het perceel 9 is echter circa 24 meter breed – vele malen te breed voor een berm – en bestaat uit blijvend grasland, dat sinds de jaren 60 voor de landbouw wordt gebruikt en thans in gebruik is voor het landbouwbedrijf van appellant. De verpachter van de percelen stelt aan het landbouwkundig gebruik door appellant geen beperkingen. Appellant maait en hooit het gras op het perceel en bemest het perceel. Appellant ondervindt bij zijn landbouwactiviteiten dan ook geen hinder van de door verweerder gestelde verkeersfunctie van het perceel. Het perceel was daarom in 2012 overwegend voor de landbouw in gebruik en is door verweerder ten onrechte niet in aanmerking gebracht voor de uitbetaling van appellants bedrijfstoeslag 2012. Appellant heeft zich in dit verband tevens beroepen op het gelijkheidsbeginsel, en stelt dat andere landbouwers percelen langs de weg nog wel kunnen opgeven voor hun bedrijfstoeslag.
5.
Onder verwijzing naar artikel 2, aanhef en onder h, in verbinding met artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009, artikel 21a, vierde lid, van de Regeling GLB-inkomenssteun en artikel 5a van de Beleidsregels, betoogt verweerder dat het betreffende perceel niet als subsidiabele landbouwgrond is aan te merken. Het gaat om een berm die eerst en vooral een verkeerskundige of infrastructurele functie en bestemming heeft. Een berm wordt geacht onderdeel van een weg te zijn, mede gelet op artikel 1, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet. Hierin wordt een weg gedefinieerd als alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. Een berm geeft steun aan het weglichaam en dient als reserveruimte voor een eventuele verbreding van de weg, als uitwijkplaats in noodgevallen en ter geleiding van het verkeer. Tevens biedt een berm plaats voor straatmeubilair, zoals reflectorpaaltjes, bewegwijzering en dergelijke. Hoewel het in voorkomende gevallen in beginsel mogelijk is op bermen landbouwactiviteiten te verrichten kan niet worden gezegd dat dit perceel overwegend voor landbouwactiviteiten in gebruik is. Dit geldt volgens verweerder ook indien het perceel benut wordt voor begrazing of de oogst ervan wordt vervoederd. Ook uit het pachtcontract blijkt dat het perceel een andere primaire functie heeft dan landbouw, omdat het contract beperkende voorwaarden bevat ten aanzien van het landbouwkundig gebruik. Zo rust op appellant als pachter een gedoogplicht voor de uitvoering van werken aan de gronden en een verplichting om de dijksloot te onderhouden. Ook is het niet toegestaan om schuren, kassen of borden op het perceel te plaatsen.
6.1
Wat de subsidiabiliteit van bermen betreft overweegt het College als volgt.
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraken ECLI:NL:CBB:2012:BW6992 en ECLI:NL:CBB:2013:BZ6298 staat het verweerder in beginsel vrij om ten behoeve van zijn beschikkingenpraktijk categorieën van percelen te benoemen die naar zijn mening geen subsidiabele hectares opleveren omdat zij (in de regel) niet als landbouwgrond kunnen gelden, dan wel (in de regel) ongeschikt zijn voor de uitoefening van enige landbouwactiviteit.
Op grond van artikel 5a van de Beleidsregels komen oppervlaktes van bermen in de regel niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond bedoeld in artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009, omdat zij hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kennen en niet in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn. De vraag is echter of verweerder er voor het betreffende perceel in 2012 in is geslaagd aannemelijk te maken dat dit, al dan niet volledig, moet worden aangemerkt als berm.
6.2
Het College stelt voorop dat het hier gaat om een perceel blijvend grasland dat wordt gebruikt voor landbouwactiviteiten, nu het perceel door appellant wordt gemaaid, gehooid en bemest. Het gaat daarom om landbouwgrond.
Ten aanzien van de vraag of het perceel al dan niet volledig kan worden aangemerkt als berm overweegt het College als volgt. Het perceel wordt aan de ene zijde begrensd door de weg en aan de andere zijde door een sloot. Het perceel is 24 meter breed.
Gelet op de hiervoor genoemde landbouwactiviteiten is verweerder er naar het oordeel van het College niet in geslaagd om te motiveren dat het betreffende perceel volledig dient te worden aangemerkt als berm. Ter zitting heeft verweerder gesteld geen onderscheid te maken tussen een smalle strook grenzend aan de weg en de breedte van het volledige perceel, zelfs indien het zou gaan om een perceel van 100 meter breed. Verweerder acht blijkbaar het enkele feit dat sprake is van grond die grenst aan een weg voldoende om te kunnen spreken van een berm. Naar het oordeel van het College kan een perceel grond niet reeds omdat het direct naast een weg is gelegen en ongeacht zijn afmeting loodrecht op de lengte van de weg, geacht worden in zijn geheel hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie te hebben en dus kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden te worden. Aan de door verweerder aangehaalde definitie in de Wegenverkeerswet komt geen betekenis toe, omdat hierin slechts is aangegeven dat een berm tot de weg behoort. De vraag of en tot waar een perceel als berm dient te gelden wordt hiermee niet beantwoord. Indien aanwijsbaar is dat ander gebruik plaatsvindt, zal dit onder ogen moeten worden gezien. Dit betekent dat verweerder afhankelijk van de situatie ter plaatse zal moeten beoordelen waarom en in hoeverre de landbouwactiviteiten van appellant op het perceel noemenswaardige hinder ondervinden van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de verkeerskundige en infrastructurele functie. In het algemeen lijkt dergelijke hinder minder goed voorstelbaar naar mate het perceel breder is en de grond verder van de weg af is gelegen.
6.3
Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit genomen in strijd met het motiveringsbeginsel zoals vastgelegd in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het voorgaande betekent dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Aan het overig door appellant gestelde komt het College niet toe.
7.1
Het College zal niet zelf in de zaak voorzien, nu op grond van het dossier niet kan worden vastgesteld in hoeverre het opgegeven perceel in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik is.
7.2
Toepassing van een bestuurlijke lus is in dit geval niet aangewezen. Aangezien er meerdere zaken met dezelfde rechtsvraag, maar met verschillende feitenconstellaties bij het College aanhangig zijn, acht het College het raadzaam dat de coördinatie van de nieuw te nemen beslissingen in al deze procedures bij verweerder berust. Verweerder zal, gelet op het voorgaande, een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn tot 7 augustus 2014.
7.3	Tot slot veroordeelt het College verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op vóór 7 augustus 2014 een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het door appellant betaalde griffierecht van € 160,-- te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 juni 2014.
w.g. C.J. Waterbolk	w.g. C.M. Leliveld