ECLI:NL:RVS:2014:4405
Raad van State — Uitspraak 


201402744/1/R6.
Datum uitspraak: 3 december 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging Toeristisch Ondernemers Platform Voorne-Putten (hierna: TOP Voorne), gevestigd te Oostvoorne, gemeente Westvoorne,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland en het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (hierna: de colleges),
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 4 februari 2014 hebben de colleges de veiligheidscontour Maasvlakte 1 en Maasvlakte 2 vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft TOP Voorne beroep ingesteld.
De colleges hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, tezamen met zaken nrs. 201402516/1/R6, 201402731/1/R6, 201402733/1/R6 en 201402739/1/R6, ter zitting behandeld op 12 september 2014, waar TOP Voorne, vertegenwoordigd door A.R.J. Martinus en S. de Vries, en de colleges, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat [NAAM]n Haag, en ing. S.W.J. Post, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord de naamloze vennootschap Havenbedrijf Rotterdam N.V., vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat [NAAM], ir. R.C. Dekker, mr. C.J.B. Moes en drs. M.E. de Boer, en de raad van de gemeente Rotterdam, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat [NAAM]n Haag.
Overwegingen
1. Bij het bestreden besluit hebben de colleges krachtens artikel 14, eerste lid, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi) een veiligheidscontour rond de industrieterreinen Maasvlakte 1 en Maasvlakte 2 te Rotterdam vastgesteld.
2. Ingevolge artikel 14, eerste lid, van het Bevi kan het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 4, eerste tot en met vierde lid, in overeenstemming met het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 5, eerste en tweede lid, voor inrichtingen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdelen a tot en met h, of voor een gebied waarin die inrichtingen zijn gelegen, de ligging van de veiligheidscontour vaststellen waar het plaatsgebonden risico op het tijdstip van vaststelling van die contour, op grond van de krachtens artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht voor de desbetreffende inrichting of de desbetreffende afzonderlijke inrichtingen geldende omgevingsvergunning, ten hoogste 10-6 is.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, draagt, indien toepassing is gegeven aan artikel 14, het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 4, eerste en derde lid, in afwijking van het eerste lid, ervoor zorg dat bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in artikel 4, eerste en derde lid, op de vastgestelde veiligheidscontour aan de desbetreffende grenswaarde wordt voldaan.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, draagt, indien toepassing is gegeven aan artikel 14, het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 5, eerste en tweede lid, ervoor zorg dat bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in artikel 5, eerste en tweede lid, de bouw of vestiging van kwetsbare objecten en beperkt kwetsbare objecten binnen de veiligheidscontour niet is toegelaten, tenzij die objecten een functionele binding hebben met een binnen de veiligheidscontour gelegen inrichting als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdelen a tot en met h, of met het gebied waarvoor de veiligheidscontour is vastgesteld, dan wel die objecten tevens binnen een andere veiligheidscontour zijn gelegen en een functionele binding hebben met een inrichting als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdelen a tot en met h, binnen die veiligheidscontour, of met het gebied waarvoor die veiligheidscontour is vastgesteld.
Ingevolge het derde lid is in een geval als bedoeld in het tweede lid, aanhef en onderdeel a, artikel 4, eerste tot en met zevende lid, niet van toepassing op al dan niet geprojecteerde kwetsbare objecten, onderscheidenlijk al dan niet geprojecteerde beperkt kwetsbare objecten, binnen de veiligheidscontour en is in een geval als bedoeld in het tweede lid, aanhef en onderdeel b, artikel 5, eerste en tweede lid, niet van toepassing.
3. TOP Voorne voert aan dat de ligging van de veiligheidscontour in strijd is met de Demarcatielijn die bij de aanleg van Maasvlakte 1 is afgesproken. Volgens haar zijn de colleges er bij het nemen van het bestreden besluit ten onrechte van uitgegaan dat de Demarcatielijn slechts de fysieke begrenzing van de havenactiviteiten vormt en niet van de milieueffecten daarvan. TOP Voorne betoogt dat de Demarcatielijn tevens moet worden gezien als lijn die de belangen scheidt van het havengebied en de ontwikkelingen aldaar enerzijds en de belangen van de natuur en woonomgeving die bescherming verdienen anderzijds.
3.1. De Demarcatielijn is in 1964 vastgesteld als zuidelijke begrenzing van het op de Maasvlakte te ontwikkelen havengebied. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was de Demarcatielijn vastgelegd op de functiekaart van de destijds geldende structuurvisie "Visie op Zuid-Holland" van de provincie Zuid-Holland (hierna: de structuurvisie). De Demarcatielijn was daarbij in de structuurvisie omschreven als de in rijksbeleid en in het Ruimtelijk Plan Regio Rotterdam 2020 opgenomen grens voor de uitbreiding van de Maasvlakte: ten noorden van de Demarcatielijn kunnen industriële en havengerelateerde ontwikkelingen plaatsvinden en ten zuiden daarvan is de bestemming water en natuur (Natura 2000).
De colleges stellen dat de veiligheidscontour en het bestemmingsplan "Maasvlakte 1" geen industriële en havengerelateerde ontwikkelingen toestaan ten zuiden van de Demarcatielijn. Volgens de colleges staat het provinciale en rijksbeleid met betrekking tot de Demarcatielijn er niet aan in de weg dat de invloedssfeer van het haven- en industrieterrein, en dus de veiligheidscontour, zich uitstrekt tot het gebied ten zuiden van de Demarcatielijn; de Demarcatielijn begrenst volgens hen alleen de havenactiviteiten als zodanig. De colleges stellen verder dat de veiligheidscontour juist een begrenzing vormt voor de risicovolle activiteiten in het havengebied. Zonder de veiligheidscontour zouden ook risicovolle activiteiten mogelijk zijn met een risicocontour die zich tot voorbij de nu vastgestelde veiligheidscontour uitstrekt, mits er geen kwetsbare objecten binnen die risicocontour liggen. Het bestreden besluit waarborgt dat de risicocontouren niet verder zuidelijk kunnen reiken dan de thans vastgelegde veiligheidscontour, aldus de colleges.
3.2. Het bestreden besluit strekt tot de vaststelling van een veiligheidscontour als bedoeld in artikel 14, eerste lid, van het Bevi. Dit besluit heeft tot gevolg dat bij de verlening van een omgevingsvergunning voor binnen de contour gelegen inrichtingen waarop het Bevi van toepassing is, op deze veiligheidscontour de grenswaarde van 10-6 voor het plaatsgebonden risico in acht moet worden genomen. Het besluit tot vaststelling van de veiligheidscontour maakt niet rechtstreeks activiteiten mogelijk. Havenactiviteiten kunnen mogelijk worden gemaakt in een bestemmingsplan. Het bestemmingsplan "Maasvlakte 1" voorziet echter niet in havenactiviteiten ten zuiden van de Demarcatielijn zoals die op de functiekaart bij de structuurvisie is weergegeven.
Naar het oordeel van de Afdeling hebben de colleges zich terecht op het standpunt gesteld dat de Demarcatielijn uitsluitend dient ter begrenzing van de havenactiviteiten als zodanig en niet van de invloedssfeer en milieueffecten daarvan. Dit betekent dat het beleid omtrent de Demarcatielijn er niet aan in de weg staat dat de milieueffecten van het haven- en industriegebied, waaronder de externe-veiligheidseffecten waarop de veiligheidscontour betrekking heeft, ook ten zuiden van de Demarcatielijn merkbaar kunnen zijn.
Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met het in de structuurvisie neergelegde beleid inzake de Demarcatielijn.
Het betoog faalt.
4. TOP Voorne voert daarnaast aan dat ten onrechte geen beperkingen zijn gesteld aan de vestiging en uitbreiding van zware industrie op korte afstand van het te beschermen leefmilieu van Voorne. Volgens haar hadden de zwaardere havenactiviteiten niet meer mogelijk mogen worden gemaakt. TOP Voorne vreest onder meer dat de veiligheidscontour een obstakel zal vormen voor de ontwikkeling van horeca en de recreatieve sector in Voorne. Dit geldt volgens haar te meer, omdat de veiligheidscontour zodanig is vastgesteld dat deze de ontwikkeling van de horeca- en recreatieve sector elders, rond het nieuwe Maasvlaktestrand, niet zal belemmeren. TOP Voorne voert aan dat de colleges te eenzijdig rekening hebben gehouden met de economische belangen van het Havenbedrijf Rotterdam en daartegenover de belangen van de ondernemers in Oostvoorne en bij het Oostvoornse Meer en van de bewoners van Westvoorne onvoldoende in hun afweging hebben betrokken.
4.1. De colleges stellen dat het bestreden besluit niet voorziet in industriële bestemmingen op Maasvlakte 1 en 2. Deze bestemmingen zijn neergelegd in het bestemmingsplan "Maasvlakte 1" - waartegen TOP Voorne geen beroep heeft ingesteld - en in het reeds onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Maasvlakte 2". Volgens de colleges maken die bestemmingsplannen het mogelijk dat zich op Maasvlakte 1 en Maasvlakte 2 inrichtingen vestigen met een risicocontour die zich verder in zuidelijke richting uitstrekt dan de bij het bestreden besluit vastgestelde veiligheidscontour. Het bestreden besluit begrenst volgens de colleges de risico’s juist.
De colleges stellen daarnaast dat de veiligheidscontour de bestaande en geprojecteerde recreatieve voorzieningen die als kwetsbare objecten kunnen worden aangemerkt respecteert. Deze voorzieningen liggen buiten de vastgestelde veiligheidscontour. Verder is de veiligheidscontour zodanig vastgesteld dat bij Slag Stormvogel en Slag Baardmannetje eventuele uitbreiding van recreatieve voorzieningen mogelijk blijft, aldus de colleges.
4.2. Zoals hiervoor is vastgesteld, maakt het besluit tot vaststelling van een veiligheidscontour als bedoeld in artikel 14, eerste lid, van het Bevi niet rechtstreeks activiteiten, of de uitbreiding daarvan, in het havengebied mogelijk. De activiteiten in het havengebied worden mogelijk gemaakt door de bestemmingsplannen "Maasvlakte 1" en "Maasvlakte 2". Voor zover TOP Voorne beoogt aan te voeren dat die bestemmingsplannen te ruime mogelijkheden bieden voor activiteiten in het havengebied, heeft deze beroepsgrond geen betrekking op het thans ter beoordeling staande besluit.
Verder blijkt uit de stukken dat de veiligheidscontour de maximale mogelijkheden die het bestemmingsplan "Maasvlakte 1" biedt voor inrichtingen waarop het Bevi van toepassing is, beperkt. De maximale theoretische risicocontouren, zoals weergegeven in figuur 2 op p. 5 van het bestreden besluit, vallen immers voor een klein gedeelte buiten de vastgestelde veiligheidscontour. Dit betekent dat de maximale mogelijkheden van het plan niet volledig kunnen worden benut, omdat - gelet op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bevi - geen omgevingsvergunning kan worden verleend voor inrichtingen waarvan de 10-6-contour van het plaatsgebonden risico de vastgestelde veiligheidscontour overschrijdt.
Met betrekking tot het betoog dat de veiligheidscontour een beperking zal vormen voor de ontwikkelingsmogelijkheden van de horeca en de recreatieve sector in Voorne overweegt de Afdeling het volgende. Uit artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bevi volgt dat binnen de veiligheidscontour de bouw of vestiging van kwetsbare objecten en beperkt kwetsbare objecten - behoudens enkele uitzonderingen - niet meer planologisch mogelijk mag worden gemaakt. Uit de stukken blijkt dat de recreatiegebieden rond het Oostvoornse Meer buiten de veiligheidscontour zijn gelegen, met uitzondering van een deel van het water. De bestaande horeca- en recreatiebedrijven bevinden zich derhalve niet binnen de veiligheidscontour. Ter zitting is voorts gebleken dat het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zeegebied Westvoorne 2013" de nieuwvestigings- en uitbreidingsmogelijkheden voor horeca- en recreatiebedrijven rond het Oostvoornse Meer reeds beperkt. De ligging van de veiligheidscontour levert op dat punt geen verdere beperkingen op, maar laat zelfs nog enige verruiming van de planologische mogelijkheden toe.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de colleges bij de vaststelling van de veiligheidscontour onvoldoende rekening hebben gehouden met de belangen van de ondernemers in de toeristische en recreatieve sector in Voorne.
Het betoog faalt.
5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Teuben
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2014
483.