ECLI:NL:RVS:2014:104
Raad van State — Uitspraak 


201210438/1/R3.
Datum uitspraak: 22 januari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te Milheeze, gemeente Gemert-Bakel,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2011, kenmerk C2021962/2821929, heeft het college geweigerd ontheffing te verlenen van het in artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: Verordening 2011) vervatte verbod op uitbreiding van een bouwblok tot meer dan 1,5 ha van een intensieve veehouderij in een verwevingsgebied op het perceel aan de [locatie] te Milheeze, gemeente Gemert-Bakel.
Bij besluit van 18 september 2012, kenmerk C2064802/3269065, heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. P.J.G. Goumans, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door E.A.L.J.C. van Lieshout, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de raad van de gemeente Gemert-Bakel (hierna: het gemeentebestuur), vertegenwoordigd door mr. F.T.H. Branten en J. Oosterhout, werkzaam bij de gemeente, gehoord.
Overwegingen
1. Ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan dat voorziet in een uitbreiding van het bestaande bouwblok tot 2,5 ha voor de intensieve veehouderij op het perceel aan de [locatie], gelegen in verwevingsgebied, heeft het gemeentebestuur een aanvraag gedaan om een ontheffing van voormeld verbod op grond van artikel 9.6 van de Verordening 2011.
1.1. Niet in geschil is dat het perceel aan de [locatie] ligt in verwevingsgebied.
Ingevolge artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening 2011 bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een verwevingsgebied dat bouwblokken voor intensieve veehouderij die kleiner zijn dan 1,5 ha tot een omvang van ten hoogste 1,5 ha mogen uitbreiden op een duurzame locatie.
Ingevolge artikel 9.6, eerste lid, kan het college van gedeputeerde staten, mits de daartoe strekkende aanvraag voor een ontheffing vóór 1 april 2011 is ingediend, in het geval van een uitbreiding van een intensieve veehouderij ontheffing verlenen van onder meer artikel 9.3, eerste lid, onder d, voor een bestemmingsplan dat voorziet in
a. uitbreiding van een bouwblok tot ten hoogste 2,5 ha in een verwevingsgebied;
b. […].
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, bevatten de in artikel 13.3, tweede lid, bedoelde stukken behorende bij de aanvraag om ontheffing tevens, indien het bestemmingsplan ertoe strekt een uitbreiding van een intensieve veehouderij mogelijk te maken, een beschrijving van het feit dat er reeds voor 20 maart 2010 voldoende concrete initiatieven waren ontplooid met het oog op de uitbreiding van de intensieve veehouderij.
Ingevolge het derde lid is van een van vóór 20 maart 2010 daterend concreet initiatief tot uitbreiding van een intensieve veehouderij als bedoeld in het tweede lid, onder a, sprake, indien voor 20 maart 2010 het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat planologische medewerking aan deze uitbreiding zal worden verleend. Gerechtvaardigd vertrouwen kan slechts worden aangenomen voor zover sprake is van een voor 20 maart 2010 ingediende schriftelijke aanvraag tot uitbreiding van een intensieve veehouderij en waarvan het gemeentebestuur c.q. de raad dan wel een daartoe krachtens een voor 20 maart 2010 genomen mandaatbesluit bevoegde ambtenaar schriftelijk te kennen heeft gegeven hieraan zijn medewerking te verlenen. Bovendien moet worden voldaan aan: a. het bepaalde in artikel 9.3, tweede lid, ten aanzien van de duurzame locatie in verwevingsgebied;
b. […].
2. Ter zitting heeft [appellante] de beroepsgronden over de strijdigheid van de algemene regels van artikel 9.6, derde lid, van de Verordening 2011 met artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) en algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de strijdigheid van artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening 2011 met de Reconstructiewet en het daarop gebaseerde reconstructieplan De Peel, ingetrokken.
3. [appellante] betoogt dat het college ten onrechte het bezwaar ongegrond heeft verklaard en ten onrechte de ontheffing heeft geweigerd. Zij betoogt dat zij voor 20 maart 2010 een concreet initiatief voor uitbreiding van het bouwblok op het perceel aan de [locatie] heeft ontplooid en dat voor die datum eveneens sprake is geweest van een toezegging van de gemeente om aan die uitbreiding mee te werken. Dit blijkt volgens haar onomstotelijk uit overleg dat op 23 februari 2010 is gevoerd met de toenmalige wethouder Verkampen. Dit is bevestigd door een door deze opgestelde verklaring van 27 september 2013.
3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat een schriftelijke aanvraag gericht op planologische medewerking tot uitbreiding van de intensieve veehouderij ontbreekt. Een aanvraag tot uitbreiding is volgens het college door het gemeentebestuur in een eerder stadium afgewezen. Voorts heeft het gemeentebestuur volgens het college niet voor 20 maart 2010 schriftelijk te kennen gegeven planologische medewerking te verlenen aan de gewenste uitbreiding. Er is immers geen schriftelijk stuk waaruit onvoorwaardelijk blijkt dat de planologische procedure zal worden gestart, aldus het college.
3.2. De Afdeling stelt vast dat de Verordening 2011, anders dan de Verordening ruimte Noord-Brabant 2012, die ten tijde van het besluit op bezwaar van kracht was, voorzag in voormelde ontheffingsregeling en zal, nu het hier gaat om een tijdelijke overgangsregeling voor zogenoemde lopende zaken, beoordelen of aan de vereisten van artikel 9.6 van de Verordening 2011 is voldaan.
Over de vereiste schriftelijke aanvraag tot uitbreiding van voor 20 maart 2010 overweegt de Afdeling dat [appellante] op 24 juni 2009 bij de aanvraag om een milieuvergunning voor de uitbreiding van haar veehouderij op haar perceel [locatie] een schetsplan van het beoogde nieuwe bouwblok op die locatie bij de gemeente heeft ingediend. Uit een ambtelijke memo van 2 februari 2010 aan de wethouder kan worden afgeleid dat in 2009 een gesprek heeft plaatsgevonden met ambtenaren van de gemeente, waarin staat dat aan [appellante] is meegedeeld dat het niet mogelijk is om medewerking te verlenen aan het door haar voorgelegde schetsplan om zover naar achteren uit te breiden en dat [appellante] op 14 december 2009 een gewijzigde situatietekening heeft ingediend. De Afdeling overweegt dat in het voorgaande ligt besloten dat [appellante] aan het gemeentebestuur heeft verzocht het bouwblok van zijn intensieve veehouderij aan de [locatie] te vergroten tot 2,5 ha in verband met de gewenste uitbreiding. Gelet daarop had het college deze brief dienen aan te merken als een schriftelijke aanvraag van voor 20 maart 2010 als bedoeld in artikel 9.6, derde lid, van de Verordening 2011.
De Afdeling overweegt echter dat het voorgaande niet reeds leidt tot een gegrond beroep en vernietiging van het bestreden besluit, nu tevens ter beoordeling voorligt of is voldaan aan de voorwaarde uit artikel 9.6, derde lid, van de Verordening 2011 dat schriftelijk is kennisgegeven dat planologische medewerking wordt verleend. Hiervoor is van belang of de aangedragen stukken zo concreet zijn dat hierin een schriftelijke toezegging van het gemeentebestuur tot planologische medewerking aan de gewenste uitbreiding van het bouwblok besloten ligt.
Wat betreft het gesprek op 23 februari 2010 tussen [appellante] en de toenmalige wethouder Verkampen overweegt de Afdeling dat hieraan geen schriftelijke toezegging van het gemeentebestuur tot planologische medewerking aan het concrete initiatief van [appellante] tot uitbreiding van haar bouwblok kan worden ontleend. Weliswaar is van dit gesprek een verslag gemaakt, maar daarin is onder het kopje "Toezeggingen" niets opgenomen. Onder het kopje "Vrijwaringsbepaling" staat vermeld dat aan het gehouden gesprek en aan het verslag niet rechtstreeks rechten kunnen worden ontleend, tenzij dat onder "Toezeggingen" uitdrukkelijk is bepaald. Ook in de weergave van de inhoud van het gesprek ligt naar het oordeel van de Afdeling geen toezegging tot planologische medewerking als vorenbedoeld besloten, nu daarin staat dat het voornemen tot dat moment zo was beoordeeld dat er mogelijkheden waren om uit te breiden, maar dat hieraan nog verschillende onzekerheden waren verbonden, met name met betrekking tot de situering van de uitbreiding van het bouwblok. Hetgeen de toenmalige wethouder bij zijn brief van 27 september 2013 ter zake achteraf heeft verklaard kan daaraan niet afdoen.
Het betoog dat is voldaan aan de vereisten uit artikel 9.6, derde lid, van de Verordening 2011 faalt.
4. Ten slotte betoogt [appellante] dat zij door de weigering van de ontheffing aanzienlijke en onevenredige schade heeft geleden. Zij is van mening dat het college de weigering van de ontheffing niet had mogen handhaven zonder tevens te voorzien in nadeelcompensatie.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 17 juli 2013, in zaak nr. 201204343/1/R3, is de bestuursrechter slechts bevoegd over dit aspect te oordelen indien hij ook bevoegd is ten aanzien van de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid. In dit geval is de mogelijk schadeveroorzakende uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid echter niet de weigering van de ontheffing door het college, maar de vaststelling van artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, en artikel 9.6, derde lid, van de Verordening 2011 door provinciale staten op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro. Bij de vaststelling van deze algemene regels hebben provinciale staten een afweging van de betrokken belangen en vervolgens de keuze voor de limitatieve ontheffingsregeling gemaakt, waaraan het college gebonden is. Dit houdt in dat er voor het college geen ruimte bestond voor een belangenafweging op grond van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Deze algemene regels zijn algemeen verbindende voorschriften, waartegen ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang, geen beroep openstond, zodat niet de Afdeling, maar de civiele rechter bevoegd is om over de eventuele vergoeding van schade als gevolg van de vaststelling van deze algemene regels te oordelen, indien de toepassing hiervan onevenredige nadelige gevolgen heeft in een concreet geval. Het betoog kan derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
5. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Zijlstra
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2014
240.