ECLI:NL:RVS:2014:2332
Raad van State — Uitspraak 


201310110/1/A3.
Datum uitspraak: 25 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 september 2013 in zaak nr. 13/4539 in het geding tussen:
[wederpartij], gevestigd te Den Haag, waarvan de vennoten zijn [vennoot A], [vennoot B] en [vennoot C], allen wonend te Den Haag,
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 17 januari 2013 heeft de minister [wederpartij] een boete opgelegd van € 3.500,00 wegens vijf overtredingen van artikel 15, eerste lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (hierna: de Wmm).
Bij besluit van 26 april 2013 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 september 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 april 2013 vernietigd, het besluit van 17 januari 2013 herroepen en het bedrag van de boete vastgesteld op € 2.500,00. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2014, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. I. Guffens, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. J. Singh, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de Wmm heeft de werknemer uit de overeenkomst, waarop een dienstbetrekking berust, jegens de werkgever aanspraak op een vakantiebijslag ten minste tot een bedrag van 8% van zijn ten laste van de werkgever komende loon, alsmede van de uitkeringen waarop hij tijdens de dienstbetrekking krachtens de Ziektewet, hoofdstuk 3, afdeling 2, paragraaf 1, van de Wet arbeid en zorg en de Werkloosheidswet aanspraak heeft, met dien verstande, dat het bedrag waarmee de som van dit loon en deze uitkeringen het drievoud van het minimumloon overschrijdt buiten beschouwing blijft.
2. Het door een inspecteur van de Inspectie SZW (hierna: de inspecteur) op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 10 juli 2012, aangevuld bij op ambtsbelofte opgemaakt rapport van 26 september 2012, houdt in dat [wederpartij] tussen 1 november 2010 en 11 september 2011 [belanghebbende A], [belanghebbende B], [belanghebbende C], [belanghebbende D], [belanghebbende E] en [belanghebbende F] geen vakantiebijslag heeft betaald, terwijl zij recht hadden op een bedrag van € 128,36, € 40,76, € 206,91, € 99,69, € 682,37 onderscheidenlijk € 80,20. Wat betreft [belanghebbende E] heeft de minister zich in het besluit van 17 januari 2013 op het standpunt gesteld dat [wederpartij] artikel 15, eerste lid, van de Wmm niet heeft overtreden. Voor de overige vijf door de inspecteur geconstateerde overtredingen heeft de minister [wederpartij] bij dit besluit beboet.
3. In hoger beroep is onbestreden dat [wederpartij] de vijf in 2 bedoelde overtredingen heeft begaan en dat de overtredingen haar vallen te verwijten.
4. De minister betoogt dat de rechtbank de boete ten onrechte heeft gematigd omdat deze [wederpartij] onevenredig treft. De minister voert daartoe aan dat de rechtbank er ten onrechte aan is voorbijgegaan dat hij naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011 in zaak nr. 201010993/1/H3; hierna: de uitspraak van 13 juli 2011) de Beleidsregels bestuurlijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2010 (hierna: de Beleidsregels 2010) heeft gewijzigd, in die zin dat het bedrag van een boete, opgelegd wegens overtreding van artikel 15, tweede lid, van de Wmm, is gedifferentieerd naar het percentage van onderbetaling van de minimumvakantiebijslag. De in deze zaak opgelegde boete is in overeenstemming met het gewijzigde beleid en is, mede gelet op de met de boeteoplegging beoogde doelen, volgens de minister dan ook evenredig. De minister voert voorts aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bedrag en percentage van onderbetaling in dit geval veel hoger zijn dan in de zaak die voorlag in de uitspraak van 13 juli 2011. De minister voert verder aan dat de rechtbank niet heeft gemotiveerd waarom zij de boete heeft gematigd tot een bedrag van € 2.500,00 en waarom dat wél een evenredige sanctie oplevert.
4.1. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wmm om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete in aanvulling op of in afwijking van het beleid zodanig te worden vastgesteld, dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
4.2. Volgens artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregels 2010, zoals die bepaling gold na de door de minister bedoelde wijziging op 22 november 2011, is het boetebedrag per overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wmm € 233,00 bij een percentage van onderbetaling van minder dan 25, € 466,00 bij een percentage tussen de 25 en 50 en € 700,00 bij een percentage van meer dan 50. Daarbij geldt dat de minister uitsluitend een boete oplegt indien de betaalde vakantiebijslag minder bedraagt dan 8% van het minimumloon, bedoeld in artikel 7 van de Wmm.
Voor zover de minister betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de opgelegde boete evenredig is, reeds omdat deze in overeenstemming is met de hiervoor weergegeven, gedifferentieerde beleidsregel, wordt hij daarin, gelet op hetgeen is overwogen onder 4.1, niet gevolgd.
Het vorenstaande neemt niet weg dat het percentage van onderbetaling van de vijf werknemers waarvoor de minister [wederpartij] heeft beboet 100 is. Daar komt bij dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de in 2 vermelde bedragen van onderbetaling - afgezet tegen het door de betrokken werknemers ontvangen loon - niet relatief gering zijn. Gelet hierop en in aanmerking genomen de hoogte van de opgelegde boete, betoogt de minister terecht dat deze op zichzelf bezien evenredig is en dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor matiging daarvan in zoverre geen plaats is.
In zoverre slaagt het betoog.
4.3. Volgens artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregels bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2013, waarnaar de minister ter zitting van de Afdeling heeft verwezen, is het boetebedrag per overtreding van artikel 15, eerste lid, van de Wmm € 250,00 bij een percentage van onderbetaling van minder dan 5 of bij een bedrag van onderbetaling van minder dan € 50,00. Toepassing van deze beleidsregel zou in deze zaak hebben geleid tot oplegging van een boete van € 250,00 in plaats van € 700,00 voor zover het de onderbetaling van [belanghebbende B] betreft. Gelet hierop laat het onder 4.2 overwogene onverlet dat aanleiding bestaat de opgelegde boete te matigen, zij het niet tot een bedrag van € 2.500,00, zoals de rechtbank heeft gedaan, maar tot een bedrag van € 3.050,00.
In zoverre faalt het betoog.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover de rechtbank het bedrag van de boete heeft vastgesteld op € 2.500,00 en heeft bepaald dat die uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 26 april 2013. Overigens moet de aangevallen uitspraak worden bevestigd. Gelet op artikel 8:72a van de Awb zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door de opgelegde boete vast te stellen op € 3.050,00 en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 26 april 2013.
6. De minister moet op na te melden wijze in de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 september 2013 in zaak nr. 13/4539, voor zover de rechtbank het bedrag van de boete heeft vastgesteld op € 2.500,00 en heeft bepaald dat die uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 26 april 2013;
III. stelt het bedrag van de aan [wederpartij] opgelegde boete vast op € 3.050,00 (zegge: drieduizend vijftig euro);
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 26 april 2013;
V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VI. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, ambtenaar van staat.
w.g. Kranenburg w.g. Oei
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2014
670.