ECLI:NL:RVS:2015:1215
Raad van State — Uitspraak 


201501592/1/A1 en 201501592/2/A1.
Datum uitspraak: 9 april 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Holding Scheepswerf Heerewaarden B.V., gevestigd te Boxtel (hierna: Holding Scheepswerf Heerewaarden),
appellante,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 19 februari 2015 in zaken nrs. 15/126 en 15/127 in het geding tussen:
onder meer Holding Scheepswerf Heerewaarden
en
het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel.
Procesverloop
Bij besluit van 27 augustus 2014 heeft het college Holding Scheepswerf Heerewaarden gelast binnen zes weken na de verzending van dit besluit de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), dat wil zeggen het laten gebruiken voor bewoning van het kantoorpand op het perceel aan de Steeg 1-2 te Heerewaarden, te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden onder oplegging van een dwangsom van € 1.500,00 per week of een gedeelte daarvan, met een maximum van € 15.000,00.
Bij besluit van 22 december 2014 heeft het college, voor zover hier van belang, het door onder meer Holding Scheepswerf Heerewaarden daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 februari 2015 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door onder meer Holding Scheepswerf Heerewaarden daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Holding Scheepswerf Heerewaarden hoger beroep ingesteld. Holding Scheepswerf Heerewaarden heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 12 maart 2015, waar Holding Scheepswerf Heerewaarden, vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door J.J.W.G. van den Oetelaar, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2. Bij besluit van 26 februari 2015 heeft het college laatstelijk de aan het besluit van 27 augustus 2014 verbonden begunstigingstermijn verlengd tot twee weken nadat de voorzieningenrechter heeft beslist op het verzoek om voorlopige voorziening.
3. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Heerewaarden" heeft het perceel de bestemming "Bedrijf".
Ingevolge artikel 5.1 van de planregels, voor zover hier van belang, zijn de voor "Bedrijf" aangewezen gronden bestemd voor bedrijven in categorie 1 of 2 als genoemd in de "Bijlage regels"; bestaande bedrijven in categorie 3 als genoemd in de "Bijlage regels"; ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning", wonen.
Ingevolge artikel 5.2, lid 5.2.1, onder a en onder b, mogen op en in de gronden als bedoeld in 5.1 uitsluitend de volgende bouwwerken worden gebouwd ten dienste van de bestemming: bedrijfsgebouwen, uitsluitend binnen het bouwvlak; maximaal één bedrijfswoning per aangegeven bouwvlak, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning" (bw).
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 12, wordt in deze regels onder "bedrijfsgebouw" verstaan: een gebouw dat dient voor de uitoefening van één of meer bedrijfsactiviteiten.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 13, wordt in deze regels onder "bedrijfswoning" verstaan: een woning in of bij een gebouw of op of bij een terrein, kennelijk slechts bestemd voor één persoon, gezin of andere groep van personen, van wie huisvesting daar, gelet op de bestemming van het gebouw of terrein, noodzakelijk is.
Ingevolge artikel 5.5, aanhef en onder f, wordt onder verboden gebruik als bedoeld in artikel 7.10 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) tenminste verstaan: het gebruik van gronden en/of opstallen voor permanente bewoning, uitgezonderd ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning", waar het gebruik voor één bedrijfswoning is toegestaan.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) komen voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking: (..)
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers; (..)
11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
4. Holding Scheepswerf Heerewaarden betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bewonen van het pand op het perceel niet in strijd is met het bestemmingsplan. Daartoe voert zij aan dat het pand slechts tijdelijk wordt bewoond en dat, gelet op de tekst van artikel 5.5, aanhef en onder f, van de planregels alleen permanente bewoning is verboden. Voorts tast tijdelijke bewoning de aan het perceel toegekende bestemming niet onomkeerbaar aan en is tijdelijke bewoning is lijn met de wijziging van artikel 4 van bijlage II bij het Bor, aldus Holding Scheepswerf Heerewaarden.
4.1. Tussen partijen is niet in geschil dat het pand op het perceel onder meer is ingericht met een woonkamer en slaapkamers en dat in het pand wordt gewoond. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het gebruik van het pand voor bewoning niet is toegestaan en dat het college bevoegd is tot handhaving over te gaan. Daartoe heeft zij terecht in aanmerking genomen dat de plankaart ter plaatse van het pand niet de aanduiding "bedrijfswoning" bevat, zodat bewoning van het pand in strijd is met het bepaalde in artikel 5.1 van de planregels in verbinding gelezen met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
Over het betoog van Holding Scheepswerf Heerewaarden dat artikel 5.5, aanhef en onder f, van de planregels het gebruik voor tijdelijke bewoning niet uitsluit, wordt als volgt overwogen. Uit de tekst van artikel 5.5, aanhef onder f, van de planregels volgt, gelet op de vermelding daarin van "tenminste", niet dat uitsluitend permanente bewoning in strijd is met artikel 7.10 van de Wro (lees: artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo). Voor zover Holding Scheepswerf Heerewaarden betoogt dat het pand slechts tijdelijk wordt bewoond, wordt overwogen dat het gebruik niet zodanig kortdurend of incidenteel van aard is dat de planregels zich daartegen niet verzetten. Bovendien is, zoals hiervoor is overwogen, het gebruik van het pand voor bewoning in strijd met artikel 5.1 van de planregels. Over het betoog dat tijdelijke bewoning de bestemming "Bedrijf" niet aantast en dat met toepassing van artikel 4 van bijlage II bij het Bor kan worden afgeweken van het bestemmingsplan om bewoning van het pand mogelijk te maken, wordt overwogen dat het aangevoerde niet kan leiden tot het oordeel dat er geen overtreding aanwezig is. De enkele omstandigheid dat er een bevoegdheid bestaat om alsnog een omgevingsvergunning te verlenen voor het met het bestemmingsplan strijdig gebruik, laat onverlet dat met dat strijdig gebruik een overtreding gegeven is.
Het betoog faalt.
5. Holding Scheepswerf Heerewaarden betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt. Daartoe voert zij aan dat er geen functionele betrokkenheid is tussen haar en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Scheepswerf Heerewaarden B.V. (hierna: Scheepswerf Heerewaarden) als gebruiker van de onroerende zaken op het perceel.
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 november 2011 in zaak nr. 201101350/1/H1), moet als overtreder in de zin van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt degene die het te handhaven voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Een last onder dwangsom kan uitsluitend worden opgelegd aan de overtreder die het in zijn macht heeft de last uit te voeren, dat wil zeggen de overtreder die in staat is de last uit te voeren.
Holding Scheepswerf Heerewaarden heeft het pand op het perceel in eigendom. Tussen Holding Scheepswerf Heerewaarden en Scheepswerf Heerewaarden, die de scheepswerf exploiteert, bestaat een geldleenovereenkomst waarin is geregeld dat de onroerende zaken weer in eigendom van Scheepswerf Heerewaarden overgaan als zij het geleende geld aan Holding Scheepswerf Heerewaarden heeft terugbetaald. Onbestreden is dat Holding Scheepswerf Heerewaarden het pand op het perceel in gebruik heeft gegeven aan [directeur], directeur van Scheepswerf Heerewaarden. In dat verband wordt gewezen op een gebruiksovereenkomst van 31 oktober 2014, waarin Holding Scheepswerf Heerewaarden met [directeur], directeur van Scheepswerf Heerewaarden, overeen is gekomen dat zij hem een deel van het pand in gebruik geeft voor de duur van maximaal tien jaar. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht niet aannemelijk gemaakt geacht dat Holding Scheepswerf Heerewaarden niet wist en niet kon weten dat het pand ten tijde van belang in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt. De rechtbank heeft voorts terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat Holding Scheepswerf Heerewaarden het niet in haar macht heeft de overtreding te beëindigen. Niet is gebleken dat Holding Scheepswerf Heerewaarden als eigenaar geen zeggenschap over en invloed op het gebruik van het pand heeft.
Het betoog faalt.
6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7. Holding Scheepswerf Heerewaarden betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die het college noopten af te zien van handhavend optreden. Daartoe voert zij aan dat concreet zicht op legalisering aanwezig is doordat met toepassing van artikel 4 van bijlage II bij het Bor een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik kan worden verleend. Voorts stelt zij dat handhavend optreden onevenredig is, onder meer omdat de overtreding van geringe aard en ernst is.
7.1. Het college heeft bij besluit van 12 november 2014 geweigerd aan [directeur] een omgevingsvergunning te verlenen voor het tijdelijk bewonen van het pand. Ten tijde van de zitting van de Afdeling diende het college nog te beslissen op een nieuwe door de Holding Scheepswerf Heerewaarden ingediende aanvraag. Het college heeft zich in het besluit van 12 november 2014 onder meer op het standpunt gesteld dat ter plaatse geen goed woon- en leefklimaat is gewaarborgd en dat de noodzaak van de bewoning van het pand niet is aangetoond. Ter zitting van de Afdeling heeft het college gesteld dat het in afwachting is van het standpunt van de bezwaarschriftencommissie, maar dat het vooralsnog geen ander standpunt heeft ingenomen dan het in het besluit van 12 november 2014 heeft gedaan. In beginsel volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn afwijkingsbevoegdheid voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Een besluit tot weigering gebruik te maken van die bevoegdheid is als zodanig in deze procedure immers niet aan de orde, zodat de beoordeling van de Afdeling ter zake zeer terughoudend is. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt dat het niet bereid is om met toepassing van artikel 4 van bijlage II bij het Bor van het bestemmingsplan af te wijken rechtens onhoudbaar is. Dat de wetgever artikel 4 van bijlage II bij het Bor per 1 november 2014 heeft verruimd, betekent niet dat het college reeds daarom gehouden is medewerking te verlenen. De rechtbank heeft daarom terecht geen concreet zicht op legalisering aanwezig geacht.
De rechtbank heeft in hetgeen Holding Scheepswerf Heerewaarden heeft aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daarvan in dit geval had behoren af te zien. Hierbij is van belang dat, anders dan Holding Scheepswerf Heerewaarden stelt, het bewonen van het pand op het perceel in strijd met het bestemmingsplan niet valt aan te merken als een overtreding van geringe aard en ernst. Voor zover Holding Scheepswerf Heerewaarden betoogt dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft, wordt overwogen dat dat geen grond biedt voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien. In het betoog dat het pand bewoond dient te worden ter voorkoming van leegstand of in verband met de veiligheid, wordt evenmin grond gevonden voor een ander oordeel.
Het betoog faalt.
8. Holding Scheepswerf Heerewaarden heeft in het hogerberoepschrift aangegeven dat de in beroep en in bezwaar aangevoerde gronden als herhaald en ingelast moeten worden beschouwd. Op de daarin genoemde gronden is de rechtbank in de overwegingen van de aangevallen uitspraak ingegaan. Holding Scheepswerf Heerewaarden heeft in het hogerberoepschrift, behoudens hetgeen hierboven is besproken, geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. Het aangevoerde kan reeds daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
10. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II. wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Van Leeuwen
voorzieningenrechter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2015
672.