ECLI:NL:RVS:2014:347
Raad van State — Uitspraak 


201306398/1/A2.
Datum uitspraak: 5 februari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek TNO (hierna: TNO), gevestigd te Delft,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 juni 2013 in zaken nrs. 12/10579 en 13/1641 in het geding tussen:
TNO
en
de minister van Economische Zaken (voorheen: de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie; hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 29 november 2011 heeft de minister aan TNO een rijksbijdrage van € 180 miljoen voor het jaar 2012 toegekend onder voorbehoud van de vaststelling of goedkeuring van de rijksbegroting 2012.
Bij besluit van 9 oktober 2012 heeft de minister het door TNO daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 27 december 2012 heeft de minister aan TNO een rijksbijdrage van € 173.520.000 voor het jaar 2013 toegekend onder voorbehoud van goedkeuring van de rijksbegroting 2013.
Bij brief van 4 februari 2013 heeft TNO daartegen bezwaar gemaakt en de minister verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep op de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Bij brief van 19 februari 2013 heeft de minister met dat verzoek ingestemd.
Bij uitspraak van 7 juni 2013 heeft de rechtbank de door TNO tegen de besluiten van 9 oktober 2012 en 27 december 2012 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft TNO hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
TNO heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2013, waar TNO, vertegenwoordigd door mr. J.R. van Angeren, advocaat [NAAM], vergezeld van M.I.I. Miener, M.M. de Jong en H.P. Drop, allen werkzaam bij TNO, en de minister, vertegenwoordigd door mr. K.M. Bresjer, drs. P.P. Mertens en P. Stol, allen werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de TNO-wet wordt in deze wet verstaan onder de Organisatie: TNO.
Ingevolge artikel 20 verwerft TNO haar geldmiddelen door het aanvaarden van van rijkswege te verstrekken subsidies, door het aanvaarden van subsidies en bijdragen van derden, door het in rekening brengen van vergoedingen voor in opdracht uitgevoerd onderzoek en andere werkzaamheden, door het aanvaarden van schenkingen, van erfstellingen en legaten, en uit anderen hoofde.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, wordt aan TNO jaarlijks van rijkswege een subsidie verstrekt. De raad van bestuur dient hiertoe jaarlijks voor 1 april bij de minister een met redenen omklede aanvraag en begroting voor het daaropvolgende jaar in.
Ingevolge het tweede lid behelst de begroting een raming van de baten en lasten van TNO en raming van de inkomsten en uitgaven. In de begroting is een allocatie van middelen opgenomen die in overeenstemming is met het strategisch plan.
Ingevolge het vijfde lid doet de minister, in overeenstemming met de ministers van defensie, onderwijs, cultuur en wetenschap en van volksgezondheid, welzijn en sport en met het gevoelen van de raad van ministers, de raad van bestuur in de jaarlijkse beschikking tot subsidieverlening mededeling van de voor het volgende kalenderjaar ten laste van de rijksbegroting beschikbare bedragen en de verdeling daarvan over de daarvoor in aanmerking komende hoofdstukken van de rijksbegroting. De minister geeft daarbij aan welke verplichtingen bestaan aangaande de bestemming van deze bedragen.
Ingevolge het zevende lid kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld over de vaststelling van de bedragen, bedoeld in het vijfde lid.
Bij besluit van 24 april 1986 is, gelet op onder meer artikel 21, eerste lid, van de TNO-wet, het TNO-besluit 1986 vastgesteld.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, worden aan TNO jaarlijks van rijkswege verstrekt een basissubsidie en doelsubsidies, voor zover de middelen daarvoor door de wetgever beschikbaar zijn gesteld.
Ingevolge het derde lid wordt jaarlijks vóór 1 november bij subsidiebrief, bedoeld in artikel 21, tweede lid, van de wet, bekendgemaakt:
a. de voor het eerstvolgende kalenderjaar ten laste van de rijksbegroting voorlopig vastgestelde bedragen voor:
- de basissubsidie;
- de doelsubsidies en de verdeling daarvan over de daarvoor in aanmerking komende hoofdstukken van de rijksbegroting;
b. de voorwaarden aangaande de bestemming van de onder a genoemde subsidies.
(…).
3. Bij besluit van 1 april 2011 heeft de minister TNO in kennis gesteld van zijn beslissing om de subsidies uit hoofde van de TNO-wet stapsgewijs te verlagen in de periode van 2012 tot en met 2018. Aan dit besluit, gehandhaafd bij besluit van 14 september 2011, heeft de minister de taakstellingen van het kabinet Balkenende IV en de taakstelling voor ‘rijk, agentschappen en uitvoerende zbo’s’ uit het regeerakkoord van 30 september 2010 van het kabinet Rutte (hierna: de zbo-korting) ten grondslag gelegd. In het besluit van 1 april 2011 is een tabel opgenomen met de oorspronkelijke subsidiereeks en de verwachten subsidiereeks voor TNO in de periode van 2012 tot en met 2018. Daarbij is vermeld dat de taakstellingen en de zbo-korting voor TNO tot lagere subsidies zullen leiden dan de oorspronkelijk geraamde bedragen. De verlaging zal in 2012 ruim € 2,5 miljoen bedragen en oplopen tot ruim € 25,3 miljoen in 2018.
Bij uitspraak van 28 juni 2012 heeft de rechtbank het door TNO tegen het besluit van 14 september 2011 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 januari 2013 (zaak nr. 201207331/1/A2) heeft de Afdeling overwogen dat het betoog van TNO, dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister bij het, in bezwaar gehandhaafde, besluit van 1 april 2011 een redelijke termijn in acht heeft genomen en dat de rechtbank heeft miskend dat de minister dat besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb heeft voorbereid, faalt. De Afdeling heeft voorts overwogen, dat de vraag of de minister terecht het gestelde percentage heeft gehanteerd en of TNO terecht de zbo-korting is opgelegd, alsmede haar beroep op het gelijksbeginsel bij de toetsing aan artikel 4:51 van de Awb niet ter beoordeling staan, maar pas in een eventueel later beroep tegen de subsidieverlening voor het betrokken subsidiejaar, aldus de Afdeling.
4. Bij besluit van 29 november 2011, gehandhaafd bij besluit van 9 oktober 2012, heeft de minister de rijksbijdrage voor het jaar 2012 voor TNO vastgesteld op € 180 miljoen. Bij de totstandkoming van dat bedrag is een korting toegepast van € 2,5 miljoen, overeenkomstig de tabel behorend bij het besluit van 1 april 2011.
Bij besluit van 27 december 2012 heeft de minister de rijksbijdrage voor het jaar 2013 voor TNO vastgesteld op € 173.520.000. Bij de totstandkoming van dit bedrag is een korting toegepast overeenkomstig de tabel behorend bij het besluit van 1 april 2011.
5. TNO betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister een ruime mate van beoordelingsvrijheid toekomt bij de berekening van de korting. TNO voert aan dat de korting die de minister heeft opgelegd onder meer is gebaseerd op haar aandeel in de taakstelling van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (hierna: OCW) in 2008, maar dat onduidelijk is hoe de berekening van de totale apparaatskosten van het ministerie en de onder haar ressorterende zelfstandige bestuursorganen (hierna: zbo’s) tot stand is gekomen. TNO stelt dat zij ten onrechte niet de beschikking heeft gekregen over de gegevens die OCW bij die berekening heeft gebruikt.
5.1. Bij de berekening van de zbo-korting en de generieke taakstelling heeft de minister, conform het regeerakkoord van 30 september 2010 van het kabinet Rutte, de gerealiseerde apparaatsuitgaven uit het jaar 2008 als grondslag gehanteerd. Aangezien TNO tot 14 oktober 2010 onder verantwoordelijkheid van OCW viel, gaat het bij TNO om gerealiseerde apparaatsuitgaven zoals die in 2008 in de begroting van dat ministerie zijn opgenomen. De minister heeft het aandeel van TNO in de taakstelling berekend door de apparaatkosten, te weten personeel en materieel, van TNO in 2008 te delen door de apparaatkosten van OCW en alle aan het moederdepartement toe te rekenen instellingen in 2008 en te vermenigvuldigen met de totale taakstelling: (€ 136,288 miljoen : € 699,134 miljoen) x € 127,5 miljoen = € 24,85 miljoen. De minister gaat er bij de berekening derhalve vanuit dat het aandeel van personeel en materieel van TNO in het totaal van personeel en materieel van OCW en alle aan het moederdepartement toe te rekenen instellingen 19,49% is (136,288 miljoen : 699,134 miljoen).
5.2. TNO heeft in het besluit van 9 oktober 2012 de posten personeel en materieel 2008 waarop het berekende bedrag van € 699,134 miljoen is gebaseerd als volgt weergegeven:
Kerndepartement 260.181
DUO 55.160
Nationaal Archief 19.021
Totaal departement 334.362
Cultuurfondsen
(stimuleringsfondsen) 10.500
Commissariaat voor de Media 3.900
Nederlandse Omroepstichting NOS 3.000
Kenniscentra voor beroepsonderwijs
en bedrijfsleven 11.200
Nederlands Vlaamse Accreditatie
Organisatie (NVAO) 2.900
Koninklijke Nederlandse Academie
voor Wetenschappen 60.862
TNO 136.288
Koninklijke Bibliotheek 33.415
Nederlandse Organisatie voor
Wetenschappelijk Onderzoek 96.007
Stichting Participatiefonds 3.000
Stichting Vervangingsfonds 3.700
Totaal ZBO’s 364.772
Totaal 699.134
5.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister met het in het besluit van 9 oktober 2012 opgenomen overzicht en de hierop gegeven toelichting voldoende inzichtelijk heeft gemaakt hoe het gehanteerde bedrag voor apparaatkosten van OCW en alle aan het moederdepartement toe te rekenen instellingen in 2008 tot stand is gekomen. Hetgeen TNO ter bestrijding van de juistheid van het door de minister gehanteerde bedrag, met verwijzing naar haar eigen berekening, heeft aangevoerd biedt geen concrete aanknopingspunten voor twijfel op dit punt. De minister heeft gemotiveerd te kennen gegeven dat in de berekening van TNO ten onrechte een aantal instellingen is vermeld die in de hier aan de orde zijn subsidiejaren niet meer als zbo’s worden aangemerkt. In zoverre TNO ter bestrijding van de juistheid van het door de minister gehanteerde bedrag heeft aangevoerd dat de minister het Nationaal Archief en de Dienst Uitvoering Onderwijs ten onrechte niet in de berekening heeft meegenomen, heeft de minister dit gemotiveerd weerlegd door te stellen dat deze instellingen in de berekening zijn opgenomen onder het kopje ‘kerndepartement’. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding om de minister op te dragen om nadere inlichtingen te verstrekken, zoals TNO heeft verzocht.
Het betoog faalt.
6. TNO betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het door haar gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel zich moeilijk laat denken, gelet op de TNO-wet. TNO voert aan dat de rechtbank aldus het bepaalde in artikel 21, vijfde lid, van de TNO-wet heeft miskend, hetgeen volgens TNO met zich meebrengt dat de aan haar te verstrekken rijksbijdrage is afgestemd met andere instellingen die van de rijksoverheid subsidies krijgen voor het verrichten van onderzoek. TNO stelt verder dat minder hoge kortingen zijn opgelegd aan de Koninklijke Nederlandse Academie voor Wetenschappen, de Koninklijke Bibliotheek, de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek, Deltares, het Nationaal Lucht- en ruimtevaartlaboratorium, Energie Centrum Nederland en het Maritiem Instituut Nederland.
6.1. TNO is krachtens de TNO-wet ingesteld en uitsluitend zij kan aan artikel 21, eerste lid, van de TNO-wet een aanspraak op subsidie ontlenen. Anders dan TNO stelt, heeft het bepaalde in artikel 21, vijfde lid, van de TNO-wet slechts betekenis voor de aan haar te verstrekken subsidie en biedt dit geen grond voor het oordeel dat de subsidie moet worden afgestemd met andere instellingen die van de rijksoverheid subsidie krijgen voor het verrichten van onderzoek. Nu de door TNO genoemde onderzoeksorganisaties geen subsidie ontvangen op grond van de TNO-wet, is voor de door TNO voorgestane vergelijking van de aan haar en aan genoemde organisaties oplegde kortingen in deze procedure geen plaats. De rechtbank heeft in het betoog van TNO derhalve terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt.
Het betoog faalt.
7. TNO betoogt verder dat de rechtbank, door te overwegen dat de minister in het licht van zijn ruime mate van beleidsvrijheid bevoegd is TNO beleidsmatig te behandelen als ware zij een zbo en aldus een zbo-korting op te leggen, heeft miskend dat de minister in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld, nu zij geen zbo is in de zin van de Kaderwet ZBO of de Comptabiliteitswet. Voorts betoogt TNO dat de rechtbank heeft miskend dat zij geen uitvoeringsorganisatie is, maar een onderzoeksinstelling, zodat de zbo-korting in strijd met het daarmee beoogde doel in haar geval leidt tot het korten op onderzoek en innovatie. TNO stelt dat zij als gevolg van de zbo-korting extra wordt benadeeld en haar verplichtingen niet kan uitvoeren. TNO voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de minister zich ten onrechte zonder nader onderzoek op het standpunt heeft gesteld dat de korting kan worden opgevangen met behulp van efficiencymaatregelen en niet ten koste mag gaan van kwaliteit of programmering van projecten.
7.1. De beantwoording van de vraag of TNO al dan niet kan worden aangemerkt als een ZBO als bedoeld in de Kaderwet ZBO en de Comptabiliteitswet, is voor de verstrekking van subsidie aan TNO niet van belang. De financiële relatie tussen de minister en TNO wordt bepaald door de TNO-wet en het TNO-besluit. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het TNO-besluit worden aan TNO jaarlijks van rechtswege verstrekt een basissubsidie en doelsubsidies, voor zover de middelen daarvoor door de wetgever beschikbaar zijn gesteld. Van belang is derhalve de jaarlijkse begrotingswet per ministerie. De rijksbegrotingsvoorschriften schrijven voor dat in de begroting een bijlage wordt opgenomen met een opsomming van alle rechtspersonen met een wettelijke taak (hierna: rwt’s) en zbo’s die onder verantwoordelijkheid van het departement vallen, de bijdrage van het departement aan deze instellingen en het beleidsartikel waarop die bijdrage wordt verantwoord. In bijlage 2 van de begroting voor 2011 van het ministerie van OCW zijn de rwt’s en zbo’s opgenomen die tot 14 oktober 2010 onder verantwoordelijkheid van dat ministerie vielen, waarbij is vermeld dat TNO een zbo is die niet onder de werking van de kaderwet ZBO is gebracht. Vanaf 2012 is TNO als een zbo en rwt in de bijlage van de begroting van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie opgenomen. De rechtbank heeft in het betoog van TNO derhalve in zoverre terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de minister in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld door haar beleidsmatig als een zbo aan te merken.
7.2. De door de minister aan TNO opgelegde zbo-korting ziet evenwel op een ‘efficiencyslag’, derhalve het uitvoeren van dezelfde taken met minder personeel en materieel. Niet in geschil is dat TNO relatief veel onderzoekers in dienst heeft die de minister heeft toegerekend aan de apparaatkosten terwijl zij geen ondersteunend personeel zijn en dat TNO hierdoor wordt benadeeld. Volgens een verslag van de Algemene Rekenkamer van 24 januari 2013 ‘Bezuinigingen op uitvoeringsorganisaties’ is de rijksbijdrage aan TNO geen exploitatiesubsidie, maar wordt deze geheel ingezet voor kennisontwikkeling. De taakstelling die aan TNO is opgelegd betreft daarmee een korting op de rijksbijdrage voor kennisontwikkeling. Deze korting wordt ingevuld door het schrappen van budgetten voor kennisontwikkelingsprojecten dan wel door te korten op onderzoek en innovatie. Deze bezuinigingen vertalen zich uiteindelijk door naar een korting op personeel, met name onderzoekers, en materieel, aldus het verslag. Nu de korting is bedoeld als korting op het apparaat en voorts veronderstelt dat een efficiencyslag bij TNO bereikt kan worden, heeft de minister met de enkele verwijzing naar de opname van TNO als zbo in de bijlage van de rijksbegroting onvoldoende gemotiveerd waarom deze korting in redelijkheid aan haar kon worden opgelegd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het betoog slaagt derhalve.
7.3. De conclusie is dat de besluiten van 9 oktober en 27 december 2012 zijn genomen in strijd met 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om de minister op de voet van artikel 8:51a van de Awb op te dragen de gebreken in die besluiten te herstellen. Daartoe dient de minister binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen nieuwe besluiten te nemen, waaruit voldoende gemotiveerd volgt of bij de toekenning van de rijksbijdrage voor 2012 en 2013 de zbo-korting aan TNO wordt opgelegd, en indien dit het geval is, op welke grondslag.
8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de minister van Economische Zaken op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de besluiten van 9 oktober 2012, kenmerk WJZ/12098673, en van 27 december 2012, kenmerk DGBI-I&K/12337290, te herstellen door nieuwe besluiten te nemen en deze tevens aan de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Larsson-van Reijsen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2014
344.