ECLI:NL:RVS:2014:2522
Raad van State — Uitspraak 


201309302/1/A3.
Datum uitspraak: 9 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 augustus 2013 in zaak nr. 12/3410 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Defensie.
Procesverloop
Bij besluit van 21 juli 2010 heeft de minister een verzoek van [appellant] om openbaarmaking afgewezen.
Bij besluit van 9 maart 2012 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw gedeeltelijk gegrond verklaard en besloten tot gedeeltelijke openbaarmaking van de gevraagde documenten.
Bij uitspraak van 21 augustus 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 maart 2012 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht om kennis te nemen van het niet openbaar gemaakte stuk.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 mei 2014, waar [appellant] en de minister van Defensie, vertegenwoordigd door mr. C.A. Geleijnse, advocaat [NAAM]n Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c en f, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Ingevolge het tweede lid, eerste volzin, kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.
2. Bij brief van 2 oktober 2009 heeft [appellant] de minister verzocht om openbaarmaking van alle discussies en besluitvorming over toe te kennen herinneringsmedailles voor alle deelnamen van de krijgsmacht aan internationale operaties, waarbij de inzet niet heeft plaatsgevonden in het kader van handhaving of bevordering van de internationale rechtsorde, maar waarbij voor de deelname wel een Herinneringsmedaille Vredesoperaties (hierna: HVO) is toegekend.
Nadat [appellant] te kennen heeft gegeven dat zijn verzoek mede betrekking heeft op documenten van besprekingen die na voormelde brief hebben plaatsgevonden, heeft de minister dat verzoek in zijn besluit van 21 juli 2010 aangemerkt als nieuw Wob-verzoek.
3. Aan de afwijzing van openbaarmaking van een passage uit een notitie van een medewerker van de directie Juridische Zaken van het Ministerie van Defensie (hierna: de DJZ-notitie) heeft de minister ten grondslag gelegd dat de rechtbank in haar uitspraak van 28 december 2011 in zaak nr. 11/546 heeft geoordeeld, dat die notitie moet worden aangemerkt als een stuk dat is opgemaakt ten behoeve van intern beraad en dat de geweigerde passages deels moeten worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen van de opsteller. De geweigerde passages kunnen volgens de minister evenmin in niet tot de opsteller herleidbare vorm worden verstrekt. Volgens de minister kan binnen de directie Juridische Zaken eenvoudig worden nagegaan van wie de notitie afkomstig is. Ook kan openbaarmaking van de passage worden geweigerd wegens de aard en de inhoud ervan. Daartoe wijst de minister op de uitspraak van de Afdeling van 25 januari 2012 in zaak nr. 201104059/1/A3 . Voorts kan de interne status van de notities van de directeur Directie Operaties (hierna: de directeur) aan de Commandant der Strijdkrachten (hierna: de CDS) en van de CDS aan de minister en de staatssecretaris niet worden gelijkgesteld met die van een in een informele notitie vervatte mening van een medewerker van de directie Juridische Zaken over het beleid. De aard van de geweigerde passages en de opvattingen daarin verschillen derhalve van de andere documenten, die een motivering van reeds uitgedragen beleid bevatten.
4. De rechtbank heeft overwogen dat de minister, gelet op de aard en de inhoud van de geweigerde passages in de DJZ-notitie, in redelijkheid heeft kunnen afzien van openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen. In zijn verweerschrift en ter zitting heeft de minister volgens de rechtbank afdoende gemotiveerd waarom de geweigerde passages evenmin in niet tot personen herleidbare vorm kunnen worden verstrekt.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de indruk wekt dat de uitspraak betrekking heeft op het eerste Wob-verzoek van 9 oktober 2009 en de weigering om de DJZ-notitie volledig openbaar te maken deel uitmaakt van het besluit van 5 januari 2010, waarmee de notities van de directeur en de CDS openbaar zijn gemaakt. Daartoe voert [appellant] aan dat de weigering van de volledige openbaarmaking van de DJZ-notitie eerst heeft plaatsgevonden bij besluit van 21 juli 2010.
5.1. Het betoog van [appellant] faalt reeds omdat de rechtbank terecht het besluit van 9 maart 2012, waarbij de minister heeft beslist op het door [appellant] tegen het besluit van 21 juli 2010 gemaakte bezwaar, heeft aangemerkt als het bestreden besluit en dat besluit als zodanig heeft getoetst.
6. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister, gelet op de aard en inhoud van de geweigerde passages van de DJZ-notitie, terecht heeft afgezien van openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen en hij bij zijn verweerschrift en ter zitting afdoende heeft gemotiveerd waarom de geweigerde passages niet kunnen worden verstrekt in een niet tot personen herleidbare vorm. De rechtbank heeft daarom ten onrechte aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte niet getoetst aan het gelijkheidsbeginsel. Daartoe voert [appellant] aan, zoals ter zitting bij de Afdeling toegelicht, dat de rechtbank in haar eerdere uitspraak van 28 december 2011 in zaak nr. 11/546 reeds heeft overwogen dat alle drie notities ten behoeve van intern beraad zijn opgesteld en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten.
6.1. De minister heeft in zijn verweerschrift aan de rechtbank toegelicht dat de aard en het karakter van de notities van de directeur en de CDS anders zijn dan die van de DJZ-notitie. De notities van de directeur en de CDS bevatten uitkomsten van een onderzoek en de daarover gevoerde gedachtewisseling. Het betreft interne advisering door onderdelen van de krijgsmacht die ten grondslag ligt aan het uitgedragen beleid met betrekking tot het toekennen van onder meer de HVO. In de DJZ-notitie heeft een individuele medewerker diens persoonlijke opvatting gegeven over het beleid dat bij de toekenning van de HVO wordt gevolgd. Anders dan voormelde notities bevat de DJZ-notitie geen formeel standpunt van een directie of ander onderdeel van de krijgsmacht. Derhalve raakt de DJZ-notitie veel sterker de kern van het intern beraad en het belang van de bescherming van persoonlijke opvattingen. Volgens de minister kan de geweigerde passage dan ook niet worden verstrekt in niet tot de opsteller herleidbare vorm, als bedoeld in artikel 11, tweede lid, eerste volzin, van de Wob.
6.2. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van het niet openbaar gemaakte stuk, wordt als volgt overwogen.
6.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 september 2010 in zaak nr. 200910061/1/H3), blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de Wob dat het doel van de daarin neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II, 19 859, nr. 3, p. 14 en 38).
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob wordt onder persoonlijke beleidsopvattingen verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Mede gelet op de onder 3 en 6.1 weergegeven motivering van de minister, is de Afdeling van oordeel dat deze zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de DJZ-notitie, naar zijn aard en inhoud bestemd is voor intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevat.
6.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 juni 2009 in zaak nr. 200806313/1), kan de kring van de betrokkenen een rol spelen bij de beantwoording van de vraag of een geanonimiseerde versie van de persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt. Dat het in dit geval om een beperkte en aanwijsbare groep ambtenaren gaat is niet bestreden. Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat door de kleine kring van betrokken personen gemakkelijk de identiteit kan worden achterhaald. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de minister in redelijkheid geen gebruik heeft hoeven maken van de bevoegdheid als genoemd in artikel 11, tweede lid, eerste volzin, van de Wob. Dat de minister, zoals [appellant] ter zitting bij de Afdeling heeft betoogd, door te benoemen dat het document afkomstig is van de directie Juridische Zaken zelf heeft veroorzaakt dat geen geanonimiseerde versie kan worden verstrekt, maakt dit niet anders. Zoals de minister ter zitting heeft toegelicht, is bij het gehele ministerie slechts een kleine kring van personen betrokken bij de toekenning van herinneringsmedailles.
6.5. Gezien het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister terecht heeft afgezien van de openbaarmaking van de betreffende passages in de DJZ-notitie ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob.
Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, ambtenaar van staat.
w.g. Bijloos w.g. Van Deventer-Lustberg
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2014
587.