ECLI:NL:RVS:2015:3308
Raad van State — Uitspraak 


201311035/3/R1.
Datum uitspraak: 28 oktober 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Amsterdam,
2. [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te Amsterdam,
appellanten,
en
de deelraad van het stadsdeel Zuid, thans: de raad van de gemeente Amsterdam (hierna: de raad),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 september 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Boerenweteringgarage 2013" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2015, waar [appellant sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 1] en [gemachtigde], [appellant sub 2] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 2], [gemachtigden], bijgestaan door drs. E.M. Korevaar, werkzaam bij EW Milieuadvies, en de raad, vertegenwoordigd door mr. G. van der Kuil, ir. A. Vos, mr. L.M.W. Gratama, J. Stolk en J. de Jong, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Bij tussenuitspraak van 29 april 2015 in zaak nr. 201311035/1/R1 heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 25 september 2013 te herstellen. De tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 1 juli 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Boerenweteringgarage 2013" gewijzigd vastgesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen hierover hun zienswijzen naar voren gebracht.
Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Tussenuitspraak
1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 29 april 2015 overwogen dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Voorts heeft de Afdeling overwogen dat het plan, voor zover het betreft artikel 10, onder a, sub 1 en 2, van de planregels, in strijd met artikel 3:46 van de Awb is vastgesteld.
2. De Afdeling heeft hiertoe overwogen dat de raad niet met verifieerbare gegevens inzichtelijk heeft gemaakt wat de gevolgen van het plan zijn voor het grondwater in de slecht doorlatende laag.
De Afdeling heeft voorts overwogen dat de raad niet met verifieerbare gegevens inzichtelijk heeft gemaakt wat de gevolgen van het plan zijn voor de grondwaterstanden aan de westelijke zijde van het plangebied en welke maatregelen kunnen worden genomen om negatieve gevolgen tegen te gaan.
De Afdeling heeft verder overwogen dat in de onderzoeken naar de gevolgen van het plan op het grondwater ten onrechte niet is uitgegaan van de maximale mogelijkheden van het plan.
Ten slotte heeft de Afdeling overwogen dat de raad niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de bouwmogelijkheden die ingevolge artikel 10, onder a, sub 1 en 2, van de planregels bij afwijkingsmogelijkheid zijn toegestaan, noodzakelijk zijn binnen het plangebied.
3. Gelet op hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, is het beroep van [appellant sub 1] en anderen tegen het besluit van 25 september 2013, voor zover dit is ingesteld door [partij C], niet-ontvankelijk. Gelet op hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, is het beroep van [appellant sub 1] en anderen tegen het besluit van 25 september 2013, voor zover ingesteld door [appellant sub 1], [partij A] en [partij B], voor zover gericht tegen de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" voor de Brandweerbrug, eveneens niet-ontvankelijk. Gelet op hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, zijn de beroepen van [appellant sub 1] en anderen, voor zover ontvankelijk, en [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van 25 september 2013 gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd.
Het besluit van 1 juli 2015
4. De raad heeft bij besluit van 1 juli 2015 het plan gewijzigd vastgesteld. Hierbij zijn de volgende wijzigingen ten opzichte van het besluit van 25 september 2013 doorgevoerd:
- artikel 10, onder a, sub 1, van de planregels is vervallen;
- artikel 10, onder a, sub 2, is vernummerd tot artikel 10, onder a, sub 1 en luidt als volgt: Indien niet met toepassing van een andere bepaling van deze regels afgeweken kan worden, is het dagelijks bestuur (lees: bevoegd gezag) bevoegd overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6, eerste lid, onder c, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) een omgevingsvergunning te verlenen in afwijking van de desbetreffende bepalingen van dit bestemmingsplan, ten behoeve van het bouwen van ventilatievoorzieningen met een maximum bouwhoogte van 5 m en een maximaal oppervlak van 2 m² per ventilatievoorziening met dien verstande dat het totaaloppervlak van ventilatievoorzieningen dat met toepassing van deze afwijking wordt toegestaan niet meer bedraagt dan 16 m²;
- artikel 10, onder a, sub 3, wordt vernummerd tot artikel 10, onder a, sub 2.
Voorts heeft de raad een nadere motivering gegeven met betrekking tot de gevolgen van het plan voor het grondwater. Daartoe is een aanvullend grondwateronderzoek uitgevoerd en is een bijlage 16 "Aanvulling Waterparagraaf d.d.13 mei 2015" aan de in de toelichting van het plan opgenomen waterparagraaf van 4 juni 2013 toegevoegd.
5. Het besluit van 1 juli 2015 is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb mede onderwerp van het geding.
Het beroep van [appellant sub 1] en anderen
6. Zoals hiervoor onder 3 is overwogen, is het beroep van [appellant sub 1] en anderen tegen het besluit van 25 september 2013, gedeeltelijk niet-ontvankelijk. Nu het ontvankelijkheidsgebrek uitsluitend is gerelateerd aan het inroepen van rechtsbescherming, is ook het van rechtswege ontstane beroep van [appellant sub 1] en anderen tegen het besluit van 1 juli 2015 in zoverre niet-ontvankelijk. De Afdeling verwijst op dit punt naar haar uitspraak van 3 oktober 2012 in zaken 201110156/1/R4 en 201102331/1/R4, onder 3.2.
7. [appellant sub 1] en anderen richten zich tegen artikel 10, onder a, sub 1 van de planregels. Zij betogen dat deze planregel rechtsonzeker is. Hiertoe voeren zij aan dat onduidelijk is of de planregel voorziet in de mogelijkheid om ventilatievoorzieningen op te richten met een hoogte van 5 m en een oppervlakte van 16 m². Voorts voeren zij aan dat geen noodzaak bestaat voor de voorziene maximale hoogte van 5 m. Ook betogen zij dat het plan ten onrechte voorziet in de mogelijkheid om een ventilatievoorziening op een ander bouwwerk te plaatsen, waardoor deze feitelijk hoger kan worden dan de maximale bouwhoogte van 5 m.
7.1. Anders dan [appellant sub 1] en anderen betogen, voorziet het plan niet in de mogelijkheid om een ventilatievoorziening met een oppervlakte van 16 m² op te richten. In artikel 10, onder a, sub 1, van de planregels staat dat een individuele ventilatievoorziening een oppervlakte van maximaal 2 m² mag hebben. In dit artikel is voorts geregeld dat alle ventilatievoorzieningen die met toepassing van deze afwijkingsbevoegdheid mogelijk worden gemaakt gezamenlijk niet meer dan 16 m² aan oppervlakte mogen hebben.
Hetgeen [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd, biedt voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen voorzien in een maximale hoogte van 5 m voor ventilatievoorzieningen. De stelling van [appellant sub 1] en anderen dat een dergelijke hoogte niet noodzakelijk is en dat kan worden volstaan met een maximale hoogte van 4 m leidt niet tot een ander oordeel. Hierbij heeft de raad van belang kunnen achten dat enige flexibiliteit moet wordt geboden, omdat er op voorhand geen zekerheid over bestaat welke hoogte optimaal is voor een goede werking van de ventilatievoorzieningen. Voorts hebben [appellant sub 1] en anderen niet gemotiveerd waarom een ventilatievoorziening met een hoogte van 5 m niet in overeenstemming zou zijn met een goede ruimtelijke ordening ter plaatse. Verder volgt uit artikel 2, lid 2.3, van de planregels dat de bouwhoogte wordt gemeten vanaf het peil. Een ventilatievoorziening kan derhalve maximaal 5 m hoger zijn dan het peil. Anders dan [appellant sub 1] en anderen betogen voorziet het plan niet in de mogelijkheid om een bouwwerk te realiseren met daarop een ventilatievoorziening van 5 m hoog.
Het betoog faalt.
8. Het beroep van [appellant sub 1] en anderen tegen het besluit van 1 juli 2015, voor zover ontvankelijk, is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 2] en anderen
9. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de raad ten onrechte heeft nagelaten een integrale heroverweging van het plan te maken. Zij voeren hiertoe aan dat de raad vanwege de grote weerstand tegen het plan, de kosten die hiermee zijn gemoeid, de te verwachten luchtverontreiniging en de nieuwe informatie met betrekking tot de gevolgen van het plan voor het grondwater het gehele plan opnieuw had moeten heroverwegen.
9.1. In de tussenuitspraak van 29 april 2015 heeft de Afdeling reeds geoordeeld over de stelling van [appellant sub 2] en anderen dat onder omwonenden geen draagvlak voor het plan zou bestaan, over de financiële uitvoerbaarheid van het plan en over de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit. Naar aanleiding van de tussenuitspraak en de daarin gegeven opdracht heeft de raad nader onderzoek gedaan naar de gevolgen van het plan voor het grondwater. Volgens de raad zijn deze gevolgen niet zodanig dat het plan geen doorgang kan vinden. De raad heeft zich hiermee op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestaat om de afweging die hij heeft gemaakt in het kader van het besluit van 25 september 2013 vanwege de nieuwe informatie met betrekking tot de gevolgen van het plan voor het grondwater te herzien. Anders dan [appellant sub 2] en anderen betogen heeft de raad derhalve het plan heroverwogen.
Het betoog faalt.
10. [appellant sub 2] en anderen betogen voorts dat de besluitvorming rond de aanvulling van de waterparagraaf niet transparant is geweest, omdat zij niet voorafgaand aan de commissievergadering van 25 juni 2015 op de hoogte zijn gebracht van de oplossing van de aannemer voor de risico’s op schade tijdens en na de bouw. Zij doelen hierbij onder meer op de ontwerp-bouwtekeningen van de parkeergarage en het bemalings- en monitoringsplan.
10.1. Aan het besluit van 1 juli 2015 ligt het rapport 'Aanvulling op de waterparagraaf parkeergarage Boerenwetering' van 13 mei 2015, opgesteld door het ingenieursbureau van de gemeente Amsterdam (hierna: het rapport) ten grondslag. Dit stuk maakt onderdeel uit van het bij besluit van 1 juli 2015 vastgestelde plan. Niet in geschil is dat de raad dit onderzoek met het plan ter inzage heeft gelegd. [appellant sub 2] en anderen beschikten derhalve over dit onderzoek en hebben hierop in hun zienswijze kunnen reageren, zodat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het besluit van 1 juli 2015 niet zorgvuldig tot stand is gekomen.
Het betoog faalt.
11. [appellant sub 2] en anderen voeren verder aan dat de raad het risico op het ontstaan van schade aan de fundering van hun woningen in verband met de verandering van de grondwaterstanden ten gevolge van de uitvoering van het plan onvoldoende heeft onderkend. Zij wijzen erop dat tijdens de bouwfase van minimaal 13 maanden van een waterdoorlatende oever geen sprake zal zijn en dat dan volgens hen onvoldoende maatregelen kunnen worden genomen om droogstand van het funderingshout tegen te gaan. Voorts voeren zij aan dat de verplichting om de grondwaterstanden tijdens de bouw te monitoren ten onrechte bij de aannemer is gelegd. Ook stellen zij dat het door hen opgevraagde ontwerp van de parkeergarage niet kan voldoen aan de vereisten van de Waterparagraaf, van Waternet en van de Nota van uitgangspunten, die aan het plan ten grondslag ligt.
11.1. In de conclusies van het rapport, staat dat de gevolgen voor de slecht doorlatende laag in het aanvullend grondwateronderzoek zijn onderzocht aan de hand van modelberekeningen met als conclusie dat de toepassing van permanente damwanden/diepwanden/constructie voor de parkeergarage Boerenwetering over het gehele bestemmingsvlak geen negatieve gevolgen heeft voor de stijghoogte in de slecht doorlatende laag, waarin zich de matig watervoerende tussenzandlaag bevindt. Aanvullend onderzoek is gedaan naar de gevolgen voor het grondwater aan de westelijke zijde van het projectgebied. Met het grondwatermodel Museumkwartier zijn de effecten onderzocht van de bouw van de Boerenweteringgarage voor een natte, een droge en een gemiddelde situatie. Daarbij is rekening gehouden met de cumulatieve effecten van alle aanwezige ondergrondse constructies en drainagesystemen en met de kenmerken van de bestaande bebouwing. De conclusie is dat er geen negatieve gevolgen zijn voor de westelijke zijde van het plangebied, mits de toekomstige oever Hobbemakade een minstens even grote waterdoorlatendheid heeft als de huidige oever. Hieraan worden in het kader van de uitvoering van de bouw nadere technische eisen gesteld, waarvoor ontwerpoplossingen mogelijk zijn. Het plan is hiermee volgens de raad uitvoerbaar. Daarbij is erop gewezen dat de maximale mogelijkheden van het plan in aanmerking zijn genomen. In de onderzoeken is als uitgangspunt gehanteerd dat de parkeergarage Boerenwetering het volledige bouwvlak van het bestemmingsplan beslaat en dat de maximale bouwdiepte wordt benut.
Afstemming heeft plaatsgevonden met Waternet. Waternet heeft schriftelijk aangegeven dat er geen aanleiding is om aan de conclusies van het aanvullend onderzoek te twijfelen.
In het rapport is voorts nader beschreven dat in een droge periode houten funderingen droog kunnen vallen, waarbij het proces van paalrot in gang wordt gezet en dat daarom de oever na realisering van het plan even doorlatend moet zijn als de huidige oever. Dit is volgens het rapport onderkend en meegenomen in het voor de uitvoering van het plan opgestelde ontwerp en ook als voorschrift in de ten behoeve van het project verleende watervergunning opgenomen. In de huidige ontwerpoplossing wordt de doorlatende oever van de Hobbemakade teruggebracht met een minstens even grote doorlatendheid, waardoor het omgevingseffect van de parkeergarage op het ondiepe grondwater verwaarloosbaar klein en acceptabel is, aldus staat in het rapport.
11.2. In de door [appellant sub 2] en anderen overgelegde notitie 'Reactie op aanvulling op waterparagraaf parkeergarage Boerenwetering Amsterdam', van 17 juli 2015, opgesteld door Wareco (hierna: de notitie), is er op gewezen dat de verbinding tussen de Boerenwetering en het bodempakket uitsluitend effectief is na de bouwfase. Verwacht moet worden dat ook in de bouwfase, waarbij de damwanden niet zijn afgesneden, minder water aan het bovenste watervoerendpakket zal worden toegevoegd. In de uitvoeringsfase dient hier nadrukkelijk aandacht voor te zijn, aldus de notitie.
11.3. In de watervergunning voor het bouwen van een parkeergarage onder de Boerenwetering en het vervangen van een brug ter hoogte van de Hobbemakade in Amsterdam staat in voorschrift 11 dat de oevers waterdoorlatend moeten worden gemaakt of worden voorzien van grindkoffers met aan- en afvoer naar het oppervlakte water.
11.4. [appellant sub 2] en anderen hebben niet gemotiveerd betwist dat realisering van het plan mogelijk is, waarbij in de eindsituatie sprake zal zijn van een even grote doorlatendheid van de oever als in de huidige situatie, hetgeen ook in de watervergunning is voorgeschreven. [appellant sub 2] en anderen hebben de conclusie van het rapport, dat hiermee het omgevingseffect van de voorziene parkeergarage verwaarloosbaar klein is, evenmin gemotiveerd betwist. De raad heeft zich gelet hierop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorziene parkeergarage geen onaanvaardbare gevolgen op de grondwaterstanden zal hebben.
11.5. De Afdeling ziet voorts geen grond om [appellant sub 2] en anderen te volgen in hun betoog dat het risico op het ontstaan van schade aan hun woning tijdens de bouwfase onvoldoende is onderkend. In het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende rapport staat hierover dat de effecten in het ondiepe grondwater tijdens de bouwsituatie wellicht anders zijn dan in de eindsituatie, als gevolg van bouwbemalingen. Hiervoor stelt de aannemer een bemalingsadvies op, waarin hij de bemalingswijze en de effecten aantoont. In het monitoringsplan worden de omgevingseffecten gemonitord, waarbij door het bevoegd gezag zodanige grenswaarden worden opgelegd dat negatieve effecten worden voorkomen, aldus het rapport.
Ook staat in het rapport dat, nu tijdens de bouwfase de effecten op het grondwater worden gemonitord en grenswaarden hiervoor worden opgelegd, dit betekent dat de gemeente kan ingrijpen indien zich tijdens de bouwfase onaanvaardbare wijzigingen in de grondwaterstanden voordoen. In het rapport 'Waterparagraaf parkeergarage Boerenwetering' van 4 juni 2013, opgesteld door het ingenieursbureau van de gemeente Amsterdam, staat dat in het geval van te lage grondwaterstanden infiltratiedrains kunnen worden geplaatst. Voor zover [appellant sub 2] en anderen stellen dat een dergelijke maatregel niet kan worden getroffen, slaagt dit niet. De beantwoording van de vraag of de in de Waterparagraaf van 4 juni 2013 genoemde maatregel vanwege technische redenen kan worden getroffen om te voorkomen dat zich tijdens de bouwfase schadelijke veranderingen in de grondwaterstanden voordoen, vergt een specifieke deskundigheid op dit gebied. [appellant sub 2] en anderen beschikken niet over een dergelijke deskundigheid. Voorts hebben zij hun stelling niet onderbouwd met objectieve gegevens van een ter zake deskundige. In de door hen overgelegde notitie van Wareco staat slechts dat er in de uitvoeringsfase aandacht dient te zijn voor de gevolgen voor de grondwaterstanden.
Voor zover [appellant sub 2] en anderen zich richten tegen de ontwerptekeningen van de parkeergarage en het ten behoeve van de uitvoering daarvan in opdracht van de Combinatie Stadlander door Crux Engineering, een gespecialiseerd bureau, opgesteld monitoringsplan, overweegt de Afdeling dat deze stukken geen deel uitmaken van het bestemmingsplan en in deze procedure dan ook geen onderwerp van geschil zijn.
Uit het voorgaande volgt dat [appellant sub 2] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat in dit geval het risico op het ontstaan van schade aan hun woningen tijdens de bouwfase zodanig groot is dat de raad hieraan bij afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid een doorslaggevend gewicht had behoren toe te kennen.
Het betoog faalt.
12. [appellant sub 2] en anderen betogen voorts dat de raad ten onrechte niet door middel van een voorwaardelijke verplichting heeft geregeld dat de voorziene parkeergarage pas mag worden gebouwd en gebruikt indien is gewaarborgd dat deze wordt uitgevoerd met een doorlatende oever.
12.1. Vast staat dat de gemeente eigenaar is van de gronden waarop de parkeergarage is voorzien. Vast staat voorts dat in de watervergunning is opgenomen dat de parkeergarage wordt uitgevoerd met een doorlatende oever of wordt voorzien met grindkoffers. De gemeente heeft het derhalve in zijn macht om de bedoelde maatregel te laten treffen. [appellant sub 2] en anderen hebben voorts niet aannemelijk gemaakt dat er belemmeringen zijn om deze maatregel te treffen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 6 augustus 2014 in zaak nr. 201206568/1/R1) kan de raad onder deze omstandigheden afzien van het opnemen van een voorwaardelijke verplichting. Het betoog faalt.
13. [appellant sub 2] en andere betogen ten slotte dat de raad in het plan ten onrechte geen voorziening heeft opgenomen voor de vergoeding van de door hen gemaakte proceskosten.
13.1. Nu het besluit van 25 september 2013 wordt vernietigd, hebben [appellant sub 2] en anderen recht op een vergoeding van de door hen gemaakte proceskosten. Anders dan zij betogen, hoeft de raad hiervoor in het plan geen voorziening op te nemen. Het betoog faalt.
14. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van 1 juli 2015 is ongegrond.
Proceskosten
15. De raad dient ten aanzien van [appellant sub 2] en anderen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant sub 1] en anderen is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en anderen tegen de besluiten van 25 september 2013 en 1 juli 2015, voor zover deze zijn ingesteld door [partij C], niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en anderen tegen de besluiten van 25 september 2013 en 1 juli 2015, voor zover ingesteld door [appellant sub 1], [partij A] en [partij B], voor zover gericht tegen de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied" voor de Brandweerbrug, niet-ontvankelijk;
III. verklaart het beroep van [appellant sub 1] en anderen, voor zover ontvankelijk, en het beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit 25 september 2013 gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de deelraad van het stadsdeel Zuid, van 25 september 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Boerenweteringgarage 2013";
V. verklaart het beroep van [appellant sub 1] en anderen, voor zover ontvankelijk, en het beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van de raad van de gemeente Amsterdam van 1 juli 2015 ongegrond;
VI. veroordeelt de raad van de gemeente Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant sub 2] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.738,44 (zegge: drieduizend zevenhonderdachtendertig euro en vierenveertig cent), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
VII. gelast dat raad van de gemeente Amsterdam aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) voor [appellant sub 1] en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen, en € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) voor [appellant sub 2] en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Schaaf, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Schaaf
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2015
523.