ECLI:NL:RVS:2014:2490
Raad van State — Uitspraak 


201306900/1/A3.
Datum uitspraak: 9 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Groningen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 mei 2013 in zaak nr. 13/87 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 13 augustus 2012 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: een VOG) voor de functie van docent afgewezen.
Bij besluit van 13 december 2012 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 mei 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 maart 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.A. van Harmelen, advocaat [NAAM]n Haag, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. L.C. van der Linden en mr. V. Chaudron, beiden werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens is een VOG een verklaring van de minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
Ingevolge artikel 35, eerste lid, weigert de minister de afgifte van een VOG, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor een VOG wordt aangevraagd, in de weg zal staan.
Ten tijde van het besluit van 13 december 2012 golden de op 1 augustus 2012 in werking getreden Beleidsregels VOG NP-RP 2012 (Stcrt. 31 juli 2012, 16054, hierna: de beleidsregels 2012).
Volgens paragraaf 3 van de beleidsregels 2012 ontvangt de staatssecretaris ten behoeve van de beoordeling van een VOG-aanvraag alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die zijn geregistreerd in het Justitieel Documentatiesysteem (hierna: het JDS). Aan de aanvrager die niet voorkomt in het JDS wordt zonder meer een VOG afgegeven. Wanneer een aanvrager voorkomt in het JDS wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium.
Volgens paragraaf 3.1 wordt bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager een terugkijktermijn in acht genomen.
Volgens paragraaf 3.1.1 houdt dit in dat de beoordeling van de aanvraag in beginsel plaatsvindt aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende de vier jaren, voorafgaand aan het moment van beoordeling, in de justitiële documentatie voorkomen.
Volgens paragraaf 3.2 wordt de afgifte van een VOG in beginsel geweigerd, indien wordt voldaan aan het objectieve criterium strekkende tot de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid waarvoor een VOG is aangevraagd.
Volgens paragraaf 3.3.1 ziet het subjectieve criterium op de omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van een VOG. Omstandigheden van het geval die altijd bij de beoordeling worden betrokken zijn de afdoening van de strafzaak, het tijdsverloop en de hoeveelheid antecedenten. Ten behoeve van een goede oordeelsvorming is de staatssecretaris bevoegd inlichtingen in te winnen bij het Openbaar Ministerie en de reclassering. In het geval dat de staatssecretaris na weging van de omstandigheden van het geval niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven, worden de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden bij de beoordeling betrokken.
Volgens paragraaf 3.4 Bijzondere weigeringsmogelijkheid VOG, wordt een VOG in beginsel afgegeven wanneer de aanvrager binnen de van toepassing zijnde terugkijktermijn niet voorkomt in de justitiële documentatie, dan wel binnen de terugkijktermijn in de justitiële documentatie een justitieel gegeven wordt vermeld dat, geoordeeld naar de omstandigheden van het geval, onvoldoende zwaarwegend is om op grond daarvan de VOG te weigeren. Indien echter onder deze omstandigheden buiten de van toepassing zijnde terugkijktermijn in het JDS een strafbaar feit wordt vermeld waarvan de aard en de ernst zodanig zijn dat, gelet op het doel van de aanvraag en het risico voor de samenleving, de belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de beoogde taak of bezigheden te groot wordt geacht, kan een VOG worden geweigerd. Voorwaarde voor toepassing van deze weigeringsgrond is, voor zover thans van belang, dat in de justitiële documentatie van de twintig jaren voorafgaand aan de aanvraag justitiële gegevens zijn aangetroffen over misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van twaalf jaren of meer is gesteld en waarvoor de aanvrager is veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf en/of tot de maatregel van terbeschikkingstelling (hierna: tbs).
Van deze laatste weigeringsgrond zal terughoudend gebruik worden gemaakt.
Blijkens de toelichting bij deze paragraaf (Stcrt. 2012, nr. 16054; www.overheid.nl) is de bijzondere weigeringsgrond van toepassing op situaties waarin sprake is van een strafbaar feit dat buiten de van toepassing zijnde terugkijktermijn valt en dat de rechtsorde zodanig heeft geschokt dat het gerechtvaardigd is een VOG, gelet op het risico voor de samenleving en gezien de relatie van het gepleegde strafbare feit tot het doel van de aanvraag, te weigeren omdat de belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de beoogde taak of bezigheid nog altijd te groot wordt geacht om een VOG te verstrekken. Hierbij valt volgens de toelichting te denken aan de situatie waarin een persoon die veroordeeld is wegens moord een VOG aanvraagt voor de functie van docent of indien een volwassen persoon die is veroordeeld wegens stalking van kinderen een VOG aanvraagt om te kunnen werken met kinderen.
2. In het JDS is geregistreerd dat [appellant] op 18 maart 1999 in eerste aanleg is veroordeeld, en op 23 september 1999 in hoger beroep onherroepelijk is veroordeeld, tot een gevangenisstraf voor de duur van zes jaren en tbs met bevel tot verpleging voor doodslag en voorbereiding van een misdrijf. Deze uitspraak is op 8 oktober 1999 onherroepelijk geworden. Voorts is bij beslissing van 8 mei 2006 de duur van de tbs verlengd met twee jaar. De tbs is op 8 mei 2008 omgezet in voorwaardelijke tbs en beëindigd op 20 augustus 2009.
3. De staatssecretaris heeft paragraaf 3.4 van de beleidsregels 2012 toegepast. In het besluit van 13 december 2012 heeft hij zich op het standpunt gesteld dat van deze weigeringsgrond slechts zeer terughoudend en in uitzonderlijke gevallen gebruik wordt gemaakt. De veroordeling staat op dusdanig gespannen voet met de inhoud van de beoogde functie en de verantwoordelijkheden die [appellant] in deze functie heeft ten aanzien van de aan zijn zorg toevertrouwde personen dat, gelet op het risico voor de samenleving, een uitzonderlijk geval zich hier voordoet, aldus de staatssecretaris. Daarbij acht hij ook van belang het zeer ernstige en onomkeerbare karakter van het gepleegde strafbare feit. Bovendien is het misdrijf naar zijn aard dusdanig ernstig dat dit een grote impact heeft op de maatschappij en zorgt voor veel maatschappelijke onrust.
4. De rechtbank heeft vastgesteld dat paragraaf 3.4 van de beleidsregels 2012 is aangepast ten opzichte van de Beleidsregels VOG NP-RP & IVB 2011 (hierna: de beleidsregels 2011) die golden tot 1 augustus 2012. Volgens de beleidsregels 2011 moet van de weigeringsgrond van paragraaf 3.4 zeer terughoudend en slechts in uitzonderlijke gevallen gebruik worden gemaakt, terwijl dit in de beleidsregels 2012 niet is opgenomen. De rechtbank heeft geoordeeld dat het beroep dan ook geen doel treft voor zover dit inhoudt dat de door de staatssecretaris toegepaste weigeringsgrond slechts zeer terughoudend en in uitzonderlijke gevallen moet worden toegepast.
Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat, gelet op de aard en de ernst van de delicten waarvoor [appellant] is veroordeeld, het risico voor de samenleving in onvoldoende mate is afgenomen. Daarbij heeft zij in aanmerking genomen dat de strafrechter hem de delicten niet licht heeft aangerekend. Daarnaast heeft de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat tussen de beëindiging van de tbs en het besluit van 13 december 2012 onvoldoende tijd was verstreken om het oordeel van deskundigen dat het recidiverisico klein is, op waarde te kunnen schatten. Dit zou niet anders zijn indien de staatssecretaris inlichtingen had ingewonnen bij de reclassering, aldus de rechtbank.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank het besluit van 13 december 2012 ten onrechte heeft getoetst aan de beleidsregels 2012. Daartoe voert hij aan dat de staatssecretaris zijn aanvraag om afgifte van een VOG op 5 juni 2012 heeft ontvangen en op dat moment de beleidsregels 2011 golden. Nu de staatssecretaris in zijn voornemen van 22 juni 2012 tot weigering van een VOG heeft beoordeeld aan de hand van de beleidsregels 2011 en tot 13 augustus 2012 heeft getalmd met het nemen van het primaire besluit, moet hij de beleidsregels 2011 ook toepassen in de verdere besluitvorming, aldus [appellant].
Hij voert verder aan dat hij door de toepassing van de beleidsregels 2012 ernstig in zijn belangen is geschaad, omdat volgens de beleidsregels 2011 van de weigeringsgrond in paragraaf 3.4 zeer terughoudend en slechts in uitzonderlijke gevallen gebruik moet worden gemaakt, terwijl in de beleidsregels 2012 deze terughoudendheid niet meer is opgenomen. Juist gelet op zijn persoonlijke omstandigheden had de staatssecretaris geen gebruik mogen maken van de bijzondere weigeringsgrond, aldus [appellant].
5.1. Bij de rechtbank lag het besluit van 13 december 2012 ter toetsing voor. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 november 2012 in zaak nr. 201111927/1/A3), geldt bij een heroverweging in bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb, als uitgangspunt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op dat moment voordoen en dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Dat een belanghebbende door toepassing van nieuw recht in een ongunstiger positie komt, is onvoldoende om van dit uitgangspunt af te wijken. Wel kan in bijzondere gevallen van dit uitgangspunt worden afgeweken. Een zodanig bijzonder geval doet zich hier niet voor. Nu de beleidsregels 2012 in werking zijn getreden op 1 augustus 2012 heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris bij de beoordeling van het bezwaar terecht de beleidsregels 2012 heeft toegepast.
5.2. Uit paragraaf 3.4 van de beleidsregels 2012 en uit de toelichting daarop volgt, dat in deze paragraaf een bijzondere weigeringsgrond is neergelegd. Daarbij heeft de staatssecretaris ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat de mate van terughoudendheid ten aanzien van de toepassing ervan niet anders is geworden dan onder de gelding van de beleidsregels 2011. Dit betekent dat, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, de staatssecretaris zeer terughoudend en slechts in zeer uitzonderlijke gevallen van deze weigeringsgrond gebruik maakt, zoals ook is vermeld in het besluit van 13 december 2012. Voorts bestaat voor toepassing van de bijzondere weigeringsgrond niet reeds aanleiding, indien aan de in paragraaf 3.4 van de beleidsregels 2012 genoemde formele voorwaarden is voldaan. Gelet op de facultatieve formulering van deze paragraaf vergt de toepassing ervan door de staatssecretaris een op de omstandigheden van het geval toegespitste belangenafweging. De staatssecretaris heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat daarbij dezelfde omstandigheden een rol spelen als bij de toepassing van het subjectieve criterium. Gelet hierop komt niet alleen betekenis toe aan de aard en de ernst van de gepleegde delicten, de opgelegde gevangenisstraf en/of maatregel en het tijdsverloop, maar ook aan de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden. In dit verband kan de staatssecretaris ten behoeve van een goede oordeelsvorming omtrent de toepassing van de bijzondere weigeringsgrond inlichtingen inwinnen bij het Openbaar Ministerie en de reclassering. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de behandelaar van [appellant] ter zitting bij de rechtbank heeft verklaard dat [appellant] de tbs-maatregel op een gepaste manier heeft doorlopen, de persoonsfactoren die destijds van [appellant] zijn omschreven zijn geminimaliseerd en het risico op recidive zeer laag is.
Uit het besluit van 13 december 2012 blijkt niet dat de staatssecretaris met inachtneming van het vorenstaande een op het geval van [appellant] toegespitste belangenafweging heeft verricht. Dit brengt met zich dat de staatssecretaris dit besluit ondeugdelijk heeft gemotiveerd. De staatssecretaris moet een nieuw besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar nemen. Daarbij moet, gelet op de bijzondere weigeringsgrond van paragraaf 3.4 van de beleidsregels 2012, uit het nieuwe besluit blijken dat de staatssecretaris een op het geval van [appellant] toegespitste belangenafweging heeft verricht.
6. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de staatssecretaris opdragen om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak, met inachtneming van hetgeen onder 5.2 is overwogen, in plaats van het besluit van 13 december 2012 een nieuw besluit te nemen. Dat besluit moet op de wettelijk voorgeschreven wijze worden bekendgemaakt.
7. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en het griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie op om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van hetgeen onder 5.2 is overwogen, een nieuw besluit te nemen in plaats van het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 13 december 2012 met kenmerk 001400201206050040;
- dat besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en aan de Afdeling mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Beerse
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2014
382-721.