ECLI:NL:RVS:2013:2380
Raad van State — Uitspraak 


201301634/1/A1.
Datum uitspraak: 11 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de vennootschap onder firma "Fauna", handelend onder de naam Fauna Diertotaal, gevestigd te Geertruidenberg (hierna: Fauna),
2.    [ appellant sub 2], handelend onder de naam Dierenshop "Casa", wonend te Raamsdonksveer, gemeente Geertruidenberg,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 7 januari 2013 in zaak nr. 12/1893 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college van burgemeester en wethouders van Geertruidenberg.
Procesverloop
Bij besluit van 12 oktober 2011 heeft het college naar aanleiding van  daartoe strekkende verzoeken Fauna gelast het huidige gebruik van 12 m² van het vloeroppervlak van Fauna Diertotaal voor reguliere detailhandel in het pand aan de Oeverkruid 18-20 te Raamsdonksveer voor 13 november 2011 te staken en gestaakt te houden onder het opleggen van een dwangsom van € 2.500,00 per week tot een maximum van € 50.000,00.
Bij besluit van 12 maart 2012 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 januari 2013 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 12 maart 2012 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Fauna en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Fauna, [appellant sub 2] en het college van burgemeester en wethouders van Geertruidenberg hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 2 april 2013 heeft het college het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 12 oktober 2011 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 12 maart 2012 herroepen en de verzoeken om handhavend optreden afgewezen.
[appellant sub 2] en Fauna hebben daartegen beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2013, waar Fauna, vertegenwoordigd door haar directeur [directeur] en [gemachtigde], beiden bijgestaan door mr. J.P. Kleijwegt, advocaat [NAAM], en [appellant sub 2], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Dombosch" rust op het perceel de bestemming "Bedrijventerrein" met de nadere aanduidingen "volumineuze detailhandel" en "bedrijf tot en met categorie 4.1 (b is kleiner dan 4.1)".
Ingevolge artikel 1.24 van de planregels wordt onder detailhandel in volumineuze goederen verstaan: detailhandel die vanwege aard en omvang van de gevoerde artikelen een groot oppervlak nodig hebben. Hierbij gaat het om detailhandel in auto's, boten, caravans, grove bouwmaterialen, keukens, sanitair en woninginrichting waaronder meubels, bouwmarkten en hiermee gelijk te stellen detailhandel, alsmede in ondergeschikte vorm en bijbehorende accessoires.
Ingevolge artikel 3.1.1 zijn de als Bedrijventerrein aangewezen gronden bestemd voor:
a. (…)
b. (…)
c. ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.1", bedrijven in de categorieën 2 tot en met 4.1 van de als bijlage opgenomen Staat van Bedrijfsactiviteiten;
d. (…)
e. detailhandel
f. (…)
één en ander met bijbehorende bouwwerken en voorzieningen en overeenkomstig de in 3.1.2 opgenomen nadere detaillering.
Ingevolge artikel 3.1.2, aanhef en onder c, is in het onderstaande een nadere detaillering opgenomen van het bepaalde in 3.1.1:
detailhandel is niet toegestaan, met dien verstande dat:
1. detailhandel als ondergeschikte nevenactiviteit in ter plaatse vervaardigde of bewerkte producten is toegestaan;
2. uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "volumineuze detailhandel", detailhandel in volumineuze goederen is toegestaan.
2.    [ appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er een kennelijke misslag staat in artikel 1.24 van de planregels. Zij voert daartoe aan dat het zinsdeel in deze definitie na de laatste komma in wezen onbegrijpelijk is. Volgens haar zou deze zinsnede niet "alsmede in ondergeschikte vorm en bijbehorende accessoires" maar alsmede in ondergeschikte vorm in bijbehorende accessoires moeten luiden.
Verder voert zij aan dat voor de door het college gegeven toelichting, dat de planwetgever bewust heeft gekozen voor een wat bredere omschrijving zodat kan worden ingespeeld op trends in de markt, geen steun kan worden gevonden in het bestemmingsplan, noch in de voorafgaand aan de vaststelling daarvan door de planwetgever kenbaar gemaakte opvattingen.
2.1.    In het aangevoerde kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat het zinsdeel in artikel 1.24 na de laatste komma onbegrijpelijk is.
De rechtbank heeft het college terecht gevolgd in zijn standpunt dat artikel 1.24 van de planregels zo moet worden begrepen dat het pand mag worden gebruikt voor detailhandel in volumineuze goederen en voor reguliere detailhandel als een bij de detailhandel in volumineuze goederen behorende ondergeschikte activiteit en bijbehorende accessoires. Aangezien het zinsdeel in artikel 1.24 na de laatste komma niet onbegrijpelijk is, komt aan de toelichting geen betekenis toe, nog daargelaten dat volgens deze toelichting de planwetgever bewust heeft gekozen voor een wat bredere omschrijving zodat kan worden ingespeeld op trends in de markt. [appellant sub 2] betoogt daarom tevergeefs dat voor deze toelichting van het college geen steun kan worden gevonden in het bestemmingsplan, noch in de voorafgaand aan de vaststelling daarvan door de planwetgever kenbaar gemaakte opvattingen.
3.     [ appellant sub 2] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat, ook als artikel 1.24 van de planregels aan het college enige beoordelingsruimte biedt, die ruimte niet zover strekt dat het college op grond daarvan gerechtigd is in te stemmen met een assortimentsverdeling van 70% volumineuze goederen en 30% niet volumineuze goederen.
[appellant sub 2] voert daartoe aan dat alleen de planwetgever daartoe bevoegd is.
Verder voert [appellant sub 2] aan dat geen rekening is gehouden met de hoogte van de met de verkoop behaalde omzet en brutowinst en met de omzetsnelheid.
3.1.    Dit betoog faalt. In artikel 1.24, noch elders in het bestemmingsplan is bepaald onder welke omstandigheden wordt voldaan aan het in dat artikel gestelde vereiste dat reguliere detailhandel ondergeschikt moet zijn aan detailhandel in volumineuze goederen. Hieruit moet worden afgeleid dat het college, dat tot taak heeft de regels van het bestemmingsplan toe te passen en zo nodig uit te leggen, terzake beoordelingsruimte toekomt.
Het college heeft deze beoordelingsruimte aldus ingevuld dat de ruimtelijke uitstraling van het bedrijf volumineus moet zijn en slechts in beperkte mate de uitstraling van een gewone detailhandelszaak mag hebben. Daarbij vormt volgens het college het toetsingskader dat het aandeel volumineuze goederen minimaal 70% moet bedragen en het aandeel reguliere goederen maximaal 30% mag bedragen. Deze verdeling moet worden afgemeten naar een combinatie van ruimtelijke uitstraling, de verdeling en inrichting van de vloeroppervlakte en de assortimentsverdeling, aldus het college. De rechtbank heeft de wijze waarop het college de hem toekomende beoordelingsruimte heeft ingevuld terecht niet onredelijk geacht.
[appellant sub 2] betoogt tevergeefs dat het college daarbij geen rekening heeft gehouden met de hoogte van de met de verkoop behaalde omzet, de brutowinst en de omzetsnelheid. Niet in geschil is dat het college bij het invullen van die beoordelingsruimte de ruimtelijke uitstraling van het bedrijf in aanmerking heeft genomen. Voor zover derhalve de door [appellant sub 2] genoemde aspecten gevolgen hebben gehad voor de ruimtelijke uitstraling van het bedrijf, heeft het college daarmee rekening gehouden.
4. Het Instituut voor het Midden- en Kleinbedrijf (hierna: het IMK) heeft op verzoek van het college onderzocht welke artikelgroepen die Fauna in de winkel van Fauna Diertotaal aanbiedt, kunnen worden aangemerkt als volumineuze goederen als bedoeld in artikel 1.24 van de planregels en of ten minste 70% van het beschikbare vloeroppervlak wordt ingevuld door volumineuze goederen. IMK heeft de resultaten van dit onderzoek neergelegd in het rapport "Adviesrapport inzake Fauna Hengelsport en Fauna Diertotaal" van 2 september 2011 (hierna: het rapport). Hierin is vermeld dat 66,5% van de goederen in het pand die ter verkoop worden aangeboden volumineuze goederen zijn. Op grond hiervan wordt geconcludeerd dat niet wordt voldaan aan de door het college gestelde eis dat het percentage aan volumineuze goederen minimaal 70% moet bedragen. Volgens het rapport moet minimaal 12 m² van de niet-volumineuze artikelen worden veranderd in volumineus.
5. De rechtbank heeft geoordeeld dat het IMK grootverpakkingen met diervoeder ten onrechte heeft aangemerkt als volumineuze goederen, omdat dit geen artikelen zijn die naar hun aard of omvang een groot oppervlakte behoeven voor uitstalling.
6. Fauna betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het IMK is uitgegaan van een juiste definitie van volumineuze goederen als bedoeld in artikel 1.24 van de planregels. Zij voert daartoe aan dat ook de omvang van een verpakking van een product kan worden meegenomen bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een volumineus artikel. Verder voert zij aan dat de omvang van die verpakkingen invloed heeft op de grootte van de verkoopruimte die nodig is. Voorts verwijst Fauna bij dit betoog naar de toelichting van het bestemmingsplan.
6.1.    In artikel 1.24 van de planregels is bepaald dat volumineuze goederen, goederen zijn die naar hun aard zelf volumineus zijn en die als gevolg van hun aard of omvang een groot oppervlak nodig hebben voor de uitstalling ervan, zoals auto's, boten, caravans, grove bouwmaterialen, keukens, sanitair en woninginrichting waaronder meubels, bouwmarkten en hiermee gelijk te stellen detailhandel.
Hieruit leidt de Afdeling af dat de omvang van een verpakking niet van belang is voor de vraag of een product als volumineus moet worden aangemerkt. Dat de omvang van die verpakking invloed heeft op de grootte van de verkoopruimte die nodig is, leidt niet tot een ander oordeel, nu het moet gaan om goederen die naar hun aard zelf volumineus zijn. Anders dan Fauna voorstaat, komt aan de plantoelichting geen betekenis toe, nu de tekst van artikel 1.24 van de planregels voldoende duidelijk is.
Het betoog van Fauna faalt.
7.    [ appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het IMK is uitgegaan van een onjuiste definitie van volumineuze goederen als bedoeld in artikel 1.24 van de planregels.
7.1.    Het IMK heeft onder meer als volumineuze goederen aangemerkt: dierverblijven, hondenkarren, klimmeubels, aquariameubels, vijvers, quarantainesystemen en volières. In het aangevoerde kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat deze producten niet kunnen worden aangemerkt als goederen die als gevolg van hun aard of omvang een groot oppervlak nodig hebben voor de uitstalling ervan. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht grond gevonden voor het oordeel dat het IMK, behalve voor wat betreft de grootverpakkingen, is uitgegaan van een juiste definitie van volumineuze goederen als bedoeld in artikel 1.24 van de planregels.
Het betoog van [appellant sub 2] faalt.
8. Gelet op het vorenstaande zijn de hoger beroepen van Fauna en [appellant sub 2] ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
9. Bij besluit van 2 april 2013 heeft het college het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 12 oktober 2011 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 12 oktober 2011 herroepen en de verzoeken om handhavend optreden afgewezen.
10. Fauna betoogt dat de rechtmatigheid van het besluit van 2 april 2013 in deze procedure niet ter beoordeling voorligt.
10.1.    Dit betoog faalt. Het besluit van 2 april 2013 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
11. In het besluit van 2 april 2013 staat het volgende. "Het college besluit ingevolge artikel 2.12, lid 1, onder a, onder 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht juncto artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht, omgevingsvergunning te verlenen voor het vestigen van Fauna aan het Oeverkruid 18 te Raamsdonksveer."
12.    [ appellant sub 2] betoogt dat het college dit besluitonderdeel onvoldoende heeft voorbereid. Zij voert daartoe aan dat van een afweging waarin ook haar belangen zijn betrokken, geen sprake is geweest.
12.1.    Het college heeft kennelijk bedoeld met dit besluitonderdeel tot uitdrukking te brengen dat het ten tijde van het besluit van 2 april 2013 voornemens was de gevraagde omgevingsvergunning als hiervoor vermeld te verlenen. Eerst bij besluit van 29 mei 2013 heeft het college die omgevingsvergunning daadwerkelijk verleend. Dat besluit maakt geen deel uit van deze procedure. Gelet daarop faalt het betoog van [appellant sub 2].
13.    [ appellant sub 2] betoogt verder dat het college niet heeft onderkend dat, ook als artikel 1.24 van de planregels aan het college enige beoordelingsruimte biedt, die niet zover strekt dat het college op grond daarvan gerechtigd is in te stemmen met een assortimentsverdeling van 70% volumineuze goederen en 30% niet volumineuze goederen.
13.1.    Op grond van hetgeen onder 3.1 is overwogen, faalt dit betoog.
14.    [ appellant sub 2] betoogt voorts dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat concreet zicht bestaat op legalisering. Zij voert daartoe aan dat het college bij dit standpunt niet heeft kunnen volstaan met te verwijzen naar beleid waarvan nog slechts het voornemen bestaat om het ter inzage te leggen.
14.1.    Het college heeft zich in het besluit van 2 april 2013 op het standpunt gesteld dat concreet zicht bestaat op legalisering van het gebruik van het pand. Hiertoe heeft het college overwogen dat Fauna op 21 februari 2013 een ontvankelijke aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het pand te legaliseren die door het college in behandeling is genomen en het college voornemens is deze omgevingsvergunning te verlenen. Verder heeft het college hiertoe overwogen dat de aanvraag niet in strijd is met de beleidsregels als neergelegd in de bij besluit van 28 september 2010 vastgestelde notitie "Beleidsregels planologische afwijkingsmogelijkheden gemeente Geertruidenberg". Het college heeft daarmee voldoende aannemelijk gemaakt dat de gevraagde omgevingsvergunning kan worden verleend. Dat het college bij zijn standpunt dat concreet zicht op legalisering bestaat ook verwijst naar concept beleid waarvan nog slechts het voornemen bestaat om het ter inzage te leggen, leidt niet tot een ander oordeel. Daarbij is van belang dat de aanvraag niet in strijd is met dit in ontwikkeling zijnde beleid en [appellant sub 2] haar enkele stelling dat dit conceptbeleid zal leiden tot een onevenredige aantasting van het voorzieningenniveau in de kern van Raamsdonksveer, onvoldoende met feiten en omstandigheden heeft onderbouwd.
Het betoog van [appellant sub 2] faalt.
15.    [ appellant sub 2] betoogt dat het college ten onrechte niet heeft geconcretiseerd welke de redelijke termijn is die aan Fauna moet worden geboden om aan de haar opgelegde last te voldoen.
15.1.    Dit betoog faalt. Aangezien het college het besluit van 12 oktober 2011 heeft herroepen, bestond er voor het college geen aanleiding om aan Fauna een redelijke termijn te stellen, zoals [appellant sub 2] betoogt.
16. Gelet op het vorenstaande zijn de beroepen van Fauna en [appellant sub 2] tegen het besluit van 2 april 2013 ongegrond.
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II.    verklaart de beroepen van de vennootschap onder firma "Fauna" en [appellant sub 2] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Geertruidenberg van 2 april 2013 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, ambtenaar van staat.
w.g. Polak    w.g. Van Leeuwen
voorzitter    ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2013
543.