ECLI:NL:RVS:2015:3272
Raad van State — Uitspraak 


201500217/1/A3.
Datum uitspraak: 28 oktober 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 december 2014 in zaak nr. 13/8279 in het geding tussen:
[appellante]
en
de gebiedscommissie Noord.
Procesverloop
Het dagelijks bestuur van de deelgemeente Noord heeft op 2 april 2013 het Aanwijzingsbesluit losloopgebied voor honden Noorderhavenkade, Stroveer en Soetendaalsekade genomen.
Bij besluit van 29 november 2013 heeft het dagelijks bestuur het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 15 augustus 2014 heeft de rechtbank de gebiedscommissie Noord, als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur, in de gelegenheid gesteld het in die tussenuitspraak geconstateerde motiveringsgebrek in het besluit op bezwaar te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij brief van 23 september 2014 heeft de gebiedscommisie Noord, gevolg gevend aan de tussenuitspraak, een nadere motivering van het besluit op bezwaar gegeven.
Bij uitspraak van 3 december 2014 heeft de rechtbank het beroep van [appellante] tegen dat besluit gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De gebiedscommissie Noord heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juli 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door H.A.M. Snoeren en mr. A.R. Koops, en de gebiedscommissie Noord, vertegenwoordigd door mr. M.C. Rolle, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR), heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen in een rechtsgeding recht op een eerlijke en openbare behandeling door een bevoegde, onafhankelijke en onpartijdige bij de wet ingestelde rechterlijke instantie.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Inspraakverordening Rotterdam 2005, die ten tijde van het Aanwijzingsbesluit en het besluit op bezwaar gold, wordt onder inspraak verstaan: het betrekken van ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, besluit elk bestuursorgaan ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden of inspraak wordt verleend bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid.
Ingevolge artikel 2:57, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012 (hierna: de APV) is het de eigenaar of houder van een hond verboden die hond te laten verblijven of te laten lopen binnen de bebouwde kom op de weg, indien de hond niet is aangelijnd.
Ingevolge het tweede lid geldt het in het eerste lid onder b gestelde verbod niet op door het college aangewezen plaatsen.
Ingevolge artikel 2:58, eerste lid, is degene die zich met een hond op een openbare plaats begeeft verplicht ervoor te zorgen dat de uitwerpselen van die hond onmiddellijk worden verwijderd.
Ingevolge het derde lid is het bepaalde in het eerste lid niet van toepassing op door het college aangewezen plaatsen.
Ingevolge artikel 1 van het Aanwijzingsbesluit is het, in afwijking van het losloopverbod, neergelegd in artikel 2:57, eerste lid, aanhef en onder b, van de APV, toegestaan honden los te laten lopen op de locaties Noorderhavenkade, Stroveer en Soetendaalsekade, als aangegeven op de bij het besluit aangehechte kaart.
Ingevolge artikel 2 worden, in afwijking van de opruimplicht voor hondenuitwerpselen, neergelegd in artikel 2:58, eerste lid, van de APV, de locaties Noorderhavenkade, Stroveer en Soetendaalsekade aangewezen als plaats waar de opruimplicht niet geldt.
Ingevolge artikel 3 wordt met inwerkingtreding van dit besluit het besluit van het dagelijks bestuur van de deelgemeente Noord van 4 april 2006 ingetrokken. Daarmee komen alle gebieden in de deelgemeente Noord die eerder waren aangewezen als plaats waar de opruimplicht niet geldt, behalve de Noorderhavenkade en het Stroveer, te vervallen.
2. De commissie beroep en bezwaar heeft het dagelijks bestuur geadviseerd het Aanwijzingsbesluit te herroepen voor zover het de opheffing van de hondenuitlaatgebieden, zijnde gebieden waar het losloopverbod wel, maar de opruimplicht niet geldt, betreft, omdat het besluit dienaangaande onvoldoende is gemotiveerd. In het Aanwijzingsbesluit wordt verwezen naar de motie van de raad van de deelgemeente Noord (hierna: de deelraad) van 8 maart 2012, waaruit blijkt dat bewoners veelvuldig klagen over de overlast door hondenuitwerpselen en dat het in de praktijk niet haalbaar is gebleken om de uitlaatgebieden voldoende te reinigen. Volgens de commissie geeft het besluit echter geen blijk van een afweging van alle bij de besluitvorming betrokken belangen. Hierbij kan worden gedacht aan een overzicht van de hoeveelheid en de aard van de klachten. Ook is niet inzichtelijk gemaakt waarom het reinigen van de uitlaatgebieden niet haalbaar is. Ten slotte ontbreekt een terugkoppeling naar de uitkomsten en aanbevelingen van de evaluatie van het hondenbeleid die in 2009 heeft plaatsgevonden. Dit klemt temeer nu in bezwaar naar voren is gebracht dat bij de besluitvorming ten onrechte de mogelijkheid van inspraak achterwege is gelaten. Onvoldoende blijkt waarom daarvan is afgezien. Het enkele feit dat door de deelraad met unanieme stemmen een motie is aangenomen, doet hieraan niet af. Dat op verschillende momenten de bewoners van de deelgemeente Noord over de op handen zijnde wijziging van het hondenbeleid zijn geïnformeerd, zonder hen daarbij in de gelegenheid te stellen zienswijzen naar voren te brengen, kan niet worden gezien als een adequate vervanging van een inspraakprocedure, aldus de commissie. Zij heeft geadviseerd bij een nieuw besluit alsnog een inspraakprocedure voor de bewoners te volgen.
3. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak overwogen dat in het besluit op bezwaar niet is vermeld waarom het advies van de commissie beroep en bezwaar niet is overgenomen en niet is ingegaan op de door de commissie geconstateerde gebreken in de motivering van het Aanwijzingsbesluit. Nu aldus onvoldoende duidelijk is wat de reden is voor de afwijking van het advies, is het besluit onvoldoende gemotiveerd, aldus de rechtbank. Zij heeft de gebiedscommisie Noord in de gelegenheid gesteld het gebrek te herstellen.
4. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de gebiedscommissie Noord met de brief van 23 september 2014 het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek heeft hersteld. De gebiedscommissie Noord heeft nader gemotiveerd waarom zij meent dat de uitlaatgebieden in de voormalige deelgemeente moeten worden opgeheven en waarom zij, anders dan de commissie beroep en bezwaar, van mening is dat in dit geval een inspraakprocedure achterwege kon blijven. Bij het in bezwaar gehandhaafde Aanwijzingsbesluit kon in redelijkheid tot het opheffen van de hondenuitlaatgebieden worden overgegaan, gelet op de omstandigheden dat het schoonhouden van deze gebieden niet realiseerbaar is gebleken en daardoor overlast ontstond, aldus de rechtbank.
5. Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellante] het betoog dat de aangevallen uitspraak zonder opgaaf van reden is gedaan en ondertekend door een rechter die niet de behandeling ter zitting heeft geleid en dit niet zonder meer is geoorloofd, ingetrokken.
[appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het Aanwijzingsbesluit niet op een juiste wijze is bekendgemaakt, nu daarbij alleen de citeertitel ‘Aanwijzingsbesluit losloopgebied voor honden Noorderhavenkade, Stroveer en Soetendaalsekade’ is vermeld. Deze aanduiding is te beperkt en daardoor misleidend, omdat bij het besluit tevens alle uitlaatgebieden in de deelgemeente Noord worden opgeheven. Dat het volledige besluit op de gemeentelijke website is te raadplegen, doet hieraan niet af, aldus [appellante]. Zij betoogt dat de rechtbank ten onrechte ongemotiveerd is voorbij gegaan aan door haar in beroep overgelegde verklaringen van hondenbezitters, inhoudende dat deze niet op de hoogte waren van het besluit.
Volgens [appellante] houdt het Aanwijzingsbesluit een wijziging in van het gemeentelijke hondenbeleid en had daarvoor de inspraakprocedure moeten worden gevolgd. Bij gebreke daarvan is gehandeld in strijd met de beginselen van hoor en wederhoor en van ‘fair trial’, neergelegd in de artikelen 6 van het EVRM en 14 van het IVBPR.
[appellante] voert voorts aan dat de rechtbank met het oordeel dat in redelijkheid tot opheffing van de hondenuitlaatgebieden kon worden besloten, heeft miskend dat het vaststellen van deze gebieden een essentieel onderdeel van de in de APV neergelegde regeling is en noch de gebiedscommissie Noord noch haar rechtsvoorganger bevoegd is te besluiten alle uitlaatgebieden op te heffen. Alleen de gemeenteraad kan daartoe besluiten, aldus [appellante]. Volgens haar heeft bij het Aanwijzingsbesluit en het besluit op bezwaar geen goede belangenafweging plaatsgevonden. Ten onrechte is geen nader onderzoek verricht naar de klachten over overlast door hondenuitwerpselen en naar de stelling in de motie van de deelraad dat het schoonhouden van de uitlaatgebieden niet haalbaar is en is niet naar mogelijke andere oplossingen gezocht.
5.1. De rechtbank heeft in het door [appellante] aangevoerde terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het Aanwijzingsbesluit onjuist is bekendgemaakt. Dat uit de citeertitel van het besluit niet aanstonds blijkt dat daarbij de eerder aangewezen hondenuitlaatgebieden in de deelgemeente komen te vervallen, leidt niet tot dat oordeel, nu bij de melding van het Aanwijzingsbesluit op de websites www.rotterdam.nl en www.overheid.nl is verwezen naar de vindplaats van het volledige besluit op www.rotterdam.nl/noord ‘Bekendmakingen Noord’. Bovendien worden in de citeertitel de gebieden Stroveer en Noorderhavenkade vermeld, die eerder onderscheidenlijk als uitlaatgebied en losloopgebied waren aangewezen. Gelet hierop diende men erop bedacht te zijn dat het Aanwijzingsbesluit wijziging bracht in reeds aangewezen gebieden.
Naar de gemachtigde van het dagelijks bestuur tijdens de hoorzitting in bezwaar onbestreden heeft gesteld, is een week na het nemen van het Aanwijzingsbesluit op de deelgemeentepagina in ‘De Havenloods’ uitdrukkelijk medegedeeld dat met het besluit de bestaande uitlaatzones werden opgeheven. Het ligt op de weg van belanghebbenden om van de inhoud van de hen mogelijk betreffende publicaties kennis te nemen. De rechtbank heeft in de door [appellante] overgelegde verklaringen van andere hondenbezitters, dat zij niet op de hoogte waren van het besluit om de eerder aangewezen uitlaatgebieden op te heffen, dan ook geen grond hoeven zien voor het oordeel dat het Aanwijzingsbesluit niet deugdelijk is bekendgemaakt. Hoewel [appellante] terecht erover klaagt dat de rechtbank ongemotiveerd aan deze verklaringen is voorbijgegaan, leidt deze klacht derhalve niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
5.2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Inspraakverordening besluit elk bestuursorgaan ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden of inspraak wordt verleend bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid.
Volgens de toelichting bij deze verordening gaat het hierbij niet om de vaststelling van concrete besluiten of maatregelen, maar om de vorming van het beleid waarop die besluiten kunnen worden gebaseerd.
Het Aanwijzingsbesluit strekt tot concretisering naar plaats van het toepassingsbereik van het recht van de APV. Met het aanwijzen en het opheffen van uitlaatgebieden worden de voorschriften neergelegd in artikel 2:58, eerste en derde lid, van de APV voor concrete gebieden van toepassing. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de gebiedscommissie Noord zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen verplichting bestond voor het Aanwijzingsbesluit een inspraakprocedure te volgen, nu het niet om de vorming van beleid, maar om een concreet besluit ging.
Nu geen verplichting bestond een inspraakprocedure te volgen, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat met het achterwege laten van die procedure het beginsel van hoor en wederhoor is geschonden. De inspraakprocedure is geen rechtsgeding ten overstaan van een rechter en is derhalve geen procedure waarop artikel 6 van het EVRM en artikel 14 van het IVBPR, waarin het fair trial-beginsel is neergelegd, betrekking hebben. Het betoog van [appellante] dat het Aanwijzingsbesluit in strijd met deze artikelen is vastgesteld omdat geen mogelijkheid tot inspraak is geboden, faalt reeds hierom.
5.3. Met betrekking tot het betoog van [appellante] dat de bevoegdheid van de gebiedscommissie Noord en haar rechtsvoorganger tot het aanwijzen van uitlaat- en losloopgebieden niet zover strekt dat kan worden besloten in het geheel geen uitlaatgebieden aan te wijzen, wordt als volgt overwogen.
De gebiedscommissie Noord heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat ervoor is gekozen, in plaats van de eerder aangewezen, veelal beperkte uitlaatzones, drie relatief grote gebieden aan te wijzen als losloopgebied, waar de opruimplicht niet geldt. Dat is niet in strijd met de artikelen 2:57 en 2:58 van de APV.
Het betoog faalt.
5.4. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de gebiedscommissie Noord met de brief van 23 september 2014 het besluit van 29 november 2013 voldoende heeft gemotiveerd en dat in redelijkheid tot opheffing van de uitlaatgebieden kon worden besloten, gelet op de omstandigheden dat de gemeentelijke reinigingsdienst Roteb er niet in slaagde met het daarvoor door de gemeente ter beschikking gestelde budget de uitlaatgebieden goed schoon te houden en dit voor overlast voor de bewoners van de voormalige deelgemeente Noord zorgde. Deze omstandigheden en de wens meer groene zones te creëren hebben geleid tot de hiervoor vermelde motie, waarbij de rechtsvoorganger van de gebiedscommissie Noord is opgedragen de hondenuitlaatgebieden op te heffen. De deelraad heeft in zijn vergadering van 8 maart 2012 unaniem met deze motie ingestemd. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de gebiedscommissie Noord zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze door de lokale volksvertegenwoordiging breed gedragen motie voldoende basis biedt voor het besluit en dat met het besluit voldoende aan de belangen van zowel de hondenbezitters als andere inwoners van de voormalige deelgemeente wordt tegemoetgekomen.
Daarbij komt dat in de opgeheven uitlaatgebieden honden nog steeds mogen worden uitgelaten, met als enige verschil dat de opruimplicht geldt.
Naar de gebiedscommissie Noord ter zitting bij de Afdeling heeft toegezegd, zal erop worden toegezien dat voorzieningen, als opruimzakjes en speciale afvalbakken, in de uitlaatgebieden beschikbaar worden gesteld. De rechtbank heeft in de door [appellante] aangevoerde omstandigheden dat de losloopgebieden te ver van haar woning liggen om daarvan gebruik te maken en in die gebieden, in tegenstelling tot de opgeheven uitlaatgebieden, geen aanlijnplicht geldt, wat volgens haar tot bijt- en vechtpartijen kan leiden, terecht geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat het Aanwijzingsbesluit niet in redelijkheid kon worden genomen.
Dat, zoals [appellante] ter zitting bij de Afdeling heeft aangevoerd, zij niet aan de opruimplicht kan voldoen, omdat zij moeilijk kan bukken, leidt evenmin tot dat oordeel. De gebiedscommissie Noord heeft in dit verband gewezen op de mogelijkheid een afvalschopje met een lang handvat aan te schaffen waarmee het opruimen kan worden vergemakkelijkt.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van 3 december 2014 dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank van 3 december 2014, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
w.g. Slump w.g. De Wilde
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2015
598.