ECLI:NL:RVS:2014:4408
Raad van State — Uitspraak 


201406617/2/R3.
Datum uitspraak: 25 november 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
de vereniging IVN Groene Zoom, de stichting Stichting tot Behoud van het Halsters Laag en het Buitengebied Wouw en de vereniging Benegora, alle gevestigd te Bergen op Zoom, alsmede de stichting Stichting Brabantse Milieufederatie, gevestigd te Tilburg,
verzoeksters,
en
de raad van de gemeente Bergen op Zoom,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 april 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Noord" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben onder meer IVN Groene Zoom en andere beroep ingesteld.
IVN Groene Zoom en andere hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 10 november 2014, waar IVN Groene Zoom en andere, vertegenwoordigd door W.A.M. de Haan en de raad, vertegenwoordigd door J.M.E.M. Verpaalen en mr. P.J.A. Engelvaart, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2. IVN Groene Zoom en andere hebben geen zienswijze ingediend over het ontwerpplan. In verband hiermee kan hun beroep en daarmee ook hun verzoek om voorlopige voorziening uitsluitend betrekking hebben op het plan, voor zover dat gewijzigd is vastgesteld en de gewijzigde vaststelling voor hen nadelig is.
Ter zitting hebben IVN Groene Zoom en andere aangegeven dat hun verzoek is gericht tegen de in het plan, bij de gewijzigde vaststelling opgenomen, mogelijkheden voor de bouw van schuilstallen voor hobbydoeleinden en voor permanente teeltondersteunende voorzieningen.
3. De door IVN Groene Zoom en andere bestreden bouwmogelijkheden zijn in het plan opgenomen in vijf verschillende agrarische bestemmingen voor het door het plan bestreken gedeelte van het buitengebied van Bergen op Zoom, te weten "Agrarisch", "Agrarisch met waarden - cultuurhistorie en landschap", "Agrarisch met waarden - openheid en cultuurhistorie", "Agrarisch met waarden - natuur en landschap" en "Agrarisch met waarden - openheid".
Niet in geschil is, en ook de voorzieningenrechter gaat ervan uit, dat deze bestemmingen zijn gelegen binnen de, elkaar uitsluitende, structuren "groenblauwe mantel" en "gemengd landelijk gebied" zoals die zijn vastgesteld bij de Verordening ruimte 2014 van de provincie Noord-Brabant (hierna: de Verordening 2014).
4. Anders dan de raad heeft gesteld is aannemelijk dat met het verzoek om voorlopige voorziening een spoedeisend belang is gediend. Zeker waar het plan bouwmogelijkheden biedt die voorheen uitdrukkelijk waren uitgesloten is de kans aanwezig dat aanvragen voor omgevingsvergunningen zullen worden ingediend die kunnen leiden tot onomkeerbare gevolgen.
5. IVN Groene Zoom en andere betogen in de eerste plaats dat de raad bij het plan ten onrechte heeft voorzien in de mogelijkheid om ten behoeve van hobbydoeleinden schuilstallen in het gehele buitengebied te bouwen. Naar hun mening leidt deze bouwmogelijkheid tot versnippering en verstening van het buitengebied. Een en ander is naar hun mening in strijd met de Verordening 2014 nu deze verordening slechts de mogelijkheid biedt aan gemeenten om in de kernrandzone, en dan nog deels onder niet in het plan opgenomen voorwaarden, schuilstallen voor hobbymatig gebruik mogelijk te maken.
5.1. De raad heeft bij de vaststelling van het plan, als wijziging ten opzichte van het ontwerpplan, binnen de agrarische bestemmingen een regeling opgenomen voor de bouw van schuilstallen ten behoeve van hobbymatig gebruik. Daarbij heeft de raad aangesloten bij de in 2011 door het college van burgemeester en wethouders vastgestelde "Notitie schuilstallen" die een aantal criteria bevat die de mogelijkheid bieden tot een goede afweging tussen de belangen van dierenwelzijn, natuur en landschap, kwaliteit van de gebouwen en de directe omgeving daarvan. Naar zijn mening is de Verordening 2014 te rigide en wordt ten onrechte de behoefte die er is aan deze stallen en de belangen van dierenwelzijn, natuur en landschap ondergeschikt gemaakt aan een arbitrair onderscheid tussen kernrandzone en de rest van het buitengebied.
5.2. Ingevolge artikel 1.45, van de Verordening 2014 wordt onder kernrandzone verstaan overgangsgebied naar het buitengebied, gelegen langs bestaand stedelijk gebied, met daarin relatief veel bebouwing op korte afstand van elkaar en met een ondergeschikte of afnemende agrarische functie.
Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, bevat de toelichting bij een bestemmingsplan dat voorziet in een ruimtelijke ontwikkeling een verantwoording dat:
a. het plan bijdraagt aan de zorg voor het behoud en de bevordering van de ruimtelijke kwaliteit van het daarbij betrokken gebied en de naaste omgeving, waaronder in ieder geval een goede inpasbaarheid;
b. toepassing is gegeven aan het principe van zorgvuldig ruimtegebruik.
Ingevolge artikel 3.1, tweede lid, aanhef en onder a, houdt het beginsel van zorgvuldig ruimtegebruik als bedoeld in het eerste lid in ieder geval in dat een ruimtelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied gebruik maakt van een bestaand bouwperceel, tenzij in deze verordening uitdrukkelijk anders is bepaald.
Ingevolge het onder het kopje "groenblauwe mantel" geplaatste artikel 6.14, eerste lid, kan een bestemmingsplan gelegen in de kernrandzone, dan wel een gebied dat gezien de ligging en het feitelijk gebruik gerekend kan worden tot de kernrandzone, binnen de groenblauwe mantel voorzien in de nieuwvestiging of uitbreiding van voorzieningen voor veldsporten, volkstuinen, schuilhutten en andere kleinschalige vrije-tijdsvoorzieningen mits:
a. de beoogde ontwikkeling slechts kleinschalige bebouwing met zich brengt;
b. het bestemmingsplan borgt dat de voorziening inclusief de toegelaten bebouwing kleinschalig blijft;
c. er sprake is van een beperkte publieksaantrekkende werking;
d. de ontwikkeling onder toepassing van artikel 6.1, eerste lid (bescherming groenblauwe mantel), gepaard gaat met een positieve bijdrage aan de bescherming en ontwikkeling van de onderkende ecologische en landschappelijke waarden en kenmerken.
Ingevolge het tweede lid is artikel 3.1, tweede lid, onder a (verbod nieuwvestiging) niet van toepassing op een kleinschalige voorziening als bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge het onder het kopje "gemengd landelijk gebied" geplaatste artikel 7.16, eerste lid, kan een bestemmingsplan dat is gelegen in de kernrandzone, dan wel een gebied dat gezien de ligging en het feitelijk gebruik gerekend kan worden tot de kernrandzone, in gemengd landelijk gebied voorzien in de nieuwvestiging of uitbreiding van voorzieningen voor veldsporten, volkstuinen, schuilhutten en andere kleinschalige vrije-tijdsvoorzieningen mits:
a. de beoogde ontwikkeling slechts kleinschalige bebouwing met zich brengt;
b. het bestemmingsplan borgt dat de voorziening inclusief de toegelaten bebouwing kleinschalig blijft;
c. er sprake is van een beperkte publieksaantrekkende werking.
Ingevolge het tweede lid is artikel 3.1, tweede lid, onder a (verbod nieuwvestiging) niet van toepassing op een kleinschalige voorziening als bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge artikel 3, lid 3.2.1, aanhef en onder a, van de planregels mogen op de in de bestemming "Agrarisch" bedoelde gronden uitsluitend bouwwerken ten dienste van de in de bestemmingsomschrijving bedoelde bestemmingen worden gebouwd met dien verstande dat gebouwen uitsluitend zijn toegestaan ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak".
Ingevolge lid 3.3.7 kan bij een omgevingsvergunning worden afgeweken van het bepaalde in lid 3.2.1 ten behoeve van het oprichten van een schuilstal buiten de aanduiding "bouwvlak", met inachtneming van de volgende voorwaarden:
a. de schuilstal wordt opgericht ten behoeve van het hobbymatig houden van dieren;
b. de schuilstal is aantoonbaar noodzakelijk en doelmatig in het kader van dierenwelzijn;
c. de schuilstal dient landschappelijk te worden ingepast, waarbij aansluiting wordt gezocht bij bestaande landschapselementen, perceelsafscheidingen of aangrenzende bebouwing;
d. de oppervlakte van de schuilstal mag niet meer bedragen dan 30 m²;
e. de goothoogte mag niet meer bedragen dan 2,5 m;
f. de bouwhoogte mag niet meer bedragen dan 3,5 m.
In de artikelen 4, lid 4.3.7, 5, lid 5.3.7, 6, lid 6.3.7 en 7, lid 7.3.7, die betrekking hebben op de bestemmingen "Agrarisch met waarden - cultuurhistorie en landschap", "Agrarisch met waarden - openheid en cultuurhistorie", "Agrarisch met waarden - natuur en landschap" en "Agrarisch met waarden - openheid" zijn gelijkluidende bepalingen opgenomen.
De artikelen 3, lid 3.3.7, 4, lid 4.3.7, 5, lid 5.3.7, 6, lid 6.3.7 en 7, lid 7.3.7 zijn als wijziging ten opzichte van de ontwerpplanregels vastgesteld.
5.3. Ten aanzien van het buiten de kernrandzone gelegen gebied, zowel voor zover dat binnen de groenblauwe mantel als voor zover dat binnen gemengd landelijk gebied gelegen is, overweegt de voorzieningenrechter het volgende. Zoals blijkt uit de toelichting op de Verordening 2014 is het uitgangspunt van die verordening dat het aan gemeenten is om in concrete gevallen vorm te geven aan de in artikel 3.1, tweede lid, opgenomen algemene zorgplicht voor ruimtelijke kwaliteit. Deze vrijheid houdt echter op waar onvoldoende invulling wordt gegeven aan die zorgplicht. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter hebben IVN Groene Zoom en andere in dit geval terecht aangevoerd dat de raad buiten de grenzen van voornoemde vrijheid is getreden. Daartoe is van belang dat de thans in het geding zijnde planregels de mogelijkheid bieden om schuilstallen in het gehele plangebied te bouwen, zonder dat enige eis wordt gesteld aan de omvang van het betreffende perceel. Gelet hierop kan het plan er in zoverre toe leiden dat nieuwe, versnipperde bebouwing buiten bestaand stedelijk gebied in aanzienlijke mate toeneemt. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter betogen IVN Groene Zoom en andere derhalve terecht dat de artikelen 3, lid 3.3.7, 4, lid 4.3.7, 5, lid 5.3.7, 6, lid 6.3.7 en 7, lid 7.3.7, voor zover deze bepalingen zien op gronden, gelegen buiten de kernrandzone binnen de groenblauwe mantel of gemengd landelijk gebied, in strijd zijn met artikel 3.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2014.
De stelling van de raad dat het bouwen van schuilstallen van groot belang is vanwege dierenwelzijn, leidt voorshands niet tot een ander oordeel. De raad heeft vooralsnog niet aannemelijk gemaakt dat het belang bij het oprichten van schuilstallen voor het hobbymatig houden van dieren zodanig is dat hij dat belang had moeten laten prevaleren boven het provinciale belang bij de ruimtelijke kwaliteit van het buiten stedelijk gebied en de kernrandzones gelegen gebied. IVN Groene Zoom en andere hebben er in dit verband terecht op gewezen dat, indien en voor zover dat noodzakelijk is uit een oogpunt van dierenwelzijn, gebruik kan worden gemaakt van bestaande bebouwing. Ook valt niet in te zien dat de beschikbaarheid daarvan niet kan worden onderzocht voordat wordt overgegaan tot het hobbymatig houden van dieren.
5.3.1. Ten aanzien van de gronden die zijn gelegen in de kernrandzone in de groenblauwe mantel of gemengd landelijk gebied, overweegt de voorzieningenrechter dat deze zone naar voorlopig oordeel op zich niet onvoldoende bepaald of arbitrair is vastgesteld en dat de raad, gelet op de artikelen 6.14, eerste lid en tweede lid, en 7.16, eerste en tweede lid van de Verordening 2014, in zoverre een regeling kon treffen voor de bouw van schuilstallen. Voor zover het gaat om gronden, gelegen in de kernrandzone in de groenblauwe mantel, betogen IVN Groene Zoom en andere evenwel terecht dat in strijd met artikel 6.14, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening 2014 bij het plan geen voorwaarden zijn gesteld ter verzekering van een positieve bijdrage. Gelet hierop zijn de artikelen 3, lid 3.3.7, 4, lid 4.3.7, 5, lid 5.3.7, 6, lid 6.3.7 en 7, lid 7.3.7 van de planregels, voor zover deze zien op gronden in de kernrandzone in de groenblauwe mantel naar voorlopig oordeel in strijd met dit artikellid van de Verordening 2014. De genoemde artikelen van de planregels zijn, voor zover deze zien op gronden in de kernrandzone in gemengd landelijk gebied naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet in strijd met artikel 7.16, eerste lid, van de Verordening 2014.
5.3.2. Gelet op het vorenstaande bestaat gerede twijfel of de artikelen 3, lid 3.3.7, 4, lid 4.3.7, 5, lid 5.3.7, 6, lid 6.3.7 en 7, lid 7.3.7, behoudens voor zover zij betrekking hebben op gronden gelegen in de kernrandzone die in de Verordening 2014 zijn aangewezen als gemengd landelijk gebied, in de bodemprocedure in stand zullen blijven en bestaat aanleiding in zoverre een voorlopige voorziening te treffen.
6. IVN Groene Zoom en andere hebben voorts verzocht om een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van de bij het plan geopende mogelijkheid om buiten de bouwpercelen dragende constructies van teeltondersteunende voorzieningen te bouwen die jaarrond aanwezig blijven. Zij betogen dat hierdoor sprake is van permanente teeltondersteunende voorzieningen die op grond van de Verordening 2014 binnen de groenblauwe mantel en gemengd agrarisch gebied slechts binnen agrarische bouwvlakken zijn toegelaten. Dergelijke bouwwerken vormen een aantasting van de openheid, de landschappelijke en de cultuurhistorische waarden van het gebied, aldus IVN Groene Zoom en andere. Bovendien zijn bij het plan geen beperkingen gesteld aan de omvang.
6.1. De raad heeft betoogd dat de planregeling bij de vaststelling niet wezenlijk afwijkt van het ontwerpplan. De mogelijkheid om bepaalde voorzieningen te kunnen laten staan brengt niet met zich dat sprake is van permanente teeltondersteunende voorzieningen, aldus de raad.
6.2. Ingevolge artikel 1.62 van de Verordening 2014 is een permanente teeltondersteunende voorziening een teeltondersteunende voorziening die voor onbepaalde tijd wordt gebruikt, niet zijnde een kas.
Ingevolge artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder a, kan een bestemmingsplan gelegen in de groenblauwe mantel binnen het bouwperceel voorzien in de bouw of de uitvoering van permanente teeltondersteunende voorzieningen tot ten hoogste 3 ha.
Ingevolge artikel 7.2, tweede lid, aanhef en onder a, kan een bestemmingsplan dat is gelegen in gemengd landelijk gebied binnen het bouwperceel voorzien in de bouw of de uitvoering van permanente teeltondersteunende voorzieningen.
Ingevolge artikel 3, lid 3.2.6, aanhef en onder c, van de planregels geldt voor het oprichten van bouwwerken en bouwwerken geen gebouwen zijnde buiten de aanduiding "bouwvlak" dat permanente teeltondersteunende voorzieningen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - permanente teeltondersteunende voorziening" zijn toegestaan.
Ingevolge lid 3.3.1, aanhef en onder d, kan bij omgevingsvergunning worden afgeweken van het bepaalde in lid 3.2.6 ten behoeve van het toestaan van teeltondersteunende voorzieningen met inachtneming van de regel dat tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen buiten de aanduiding "bouwvlak" zijn toegestaan voor de duur van maximaal zes maanden, waarbij de dragende constructie permanent is toegestaan en de overkapping c.q. netten uitsluitend zijn toegestaan zolang de teelt het vereist met een maximum van zes maanden.
In de artikelen 4, lid 4.3.1, aanhef en onder d, 5, lid 5.3.1, aanhef en onder c, 6, lid 6.3.1, aanhef en onder c en 7, lid 7.3.1, aanhef en onder c, zijn voor de bestemmingen "Agrarisch met waarden - cultuurhistorie en landschap", "Agrarisch met waarden - openheid en cultuurhistorie", "Agrarisch met waarden - natuur en landschap" en "Agrarisch met waarden - openheid" gelijkluidende bepalingen opgenomen als in artikel 3, lid 3.3.1, aanhef en onder d.
De woorden "waarbij de dragende constructie permanent is toegestaan en de overkapping c.q. netten uitsluitend zijn toegestaan zolang de teelt het vereist met een maximum van zes maanden" zijn bij de vaststelling van het plan als wijziging ten opzichte van het ontwerpplan opgenomen.
6.3. Anders dan de raad meent, brengt, zoals de Afdeling heeft overwogen (uitspraak van 10 september 2014 in de zaak nr. 201208940/1/R3 onder 152.4), de omstandigheid dat met een permanent geplaatste constructie tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen mogelijk worden gemaakt niet met zich dat een zodanige constructie zelf daardoor ook als tijdelijke teeltondersteunende voorziening kan worden gekwalificeerd. Naar voorlopig oordeel moet een dergelijke constructie, nu deze langer dan zes maanden aanwezig mag zijn, worden aangemerkt als permanente teeltondersteunende voorziening. In zoverre is sprake van een wezenlijke afwijking van de ontwerpplanregels.
Het plan is, waar permanente teeltondersteunende voorzieningen in de groenblauwe mantel buiten het bouwperceel mogelijk worden gemaakt naar voorlopig oordeel in strijd met artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2014 en in gemengd landelijk gebied in strijd met artikel 7.2, tweede lid, aanhef en onder a, van die verordening.
Gelet op het vorenstaande bestaat gerede twijfel of de woorden "waarbij de dragende constructie permanent is toegestaan en de overkapping c.q. netten uitsluitend zijn toegestaan zolang de teelt het vereist met een maximum van zes maanden" in de artikelen 3, lid 3.3.1, aanhef en onder d, 4, lid 4.3.1, aanhef en onder d, 5, lid 5.3.1, aanhef en onder c, 6, lid 6.3.1, aanhef en onder c en 7, lid 7.3.1, aanhef en onder c, in de bodemprocedure in stand zullen blijven en bestaat aanleiding in zoverre een voorlopige voorziening te treffen. Gelet op het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
7. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Bergen op Zoom van 10 april 2014, waarbij het bestemmingsplan "Buitengebied Noord" is vastgesteld, voor zover het betreft:
1. de artikelen 3, lid 3.3.7, 4, lid 4.3.7, 5, lid 5.3.7, 6, lid 6.3.7 en 7, lid 7.3.7, behoudens voor zover zij betrekking hebben op gronden gelegen in de kernrandzone die in de Verordening 2014 zijn aangewezen als gemengd landelijk gebied en
2. de woorden "waarbij de dragende constructie permanent is toegestaan en de overkapping c.q. netten uitsluitend zijn toegestaan zolang de teelt het vereist met een maximum van zes maanden" in de artikelen 3, lid 3.3.1, aanhef en onder d, 4, lid 4.3.1, aanhef en onder d, 5, lid 5.3.1, aanhef en onder c, 6, lid 6.3.1, aanhef en onder c en 7, lid 7.3.1, aanhef en onder c;
II. gelast dat de raad van de gemeente Bergen op Zoom aan de vereniging IVN Groene Zoom en andere het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, griffier.
w.g. Kranenburg w.g. Matulewicz
voorzieningenrechter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2014
45.