ECLI:NL:RBNHO:2015:8093
Rechtbank NHO — Uitspraak 


vonnis
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Sectie handel & insolventie
Locatie Alkmaar
MK/JD/MAB
zaaknummer / rolnummer: C/14/157851 / HA ZA 14-348
Vonnis van 23 september 2015 (bij vervroeging)
in de zaak van
1. de vennootschap onder firma
[eiser 1]
,
gevestigd te [plaats] ,
2.
[eiser 2]
,
wonende te [plaats] ,
3.
[eiseres]
,
wonende te [plaats] ,
4.
[eiser 4]
,
wonende te [plaats] ,
eisers,
advocaat [NAAM]. R.G. Meester te Amsterdam,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
[gedaagde]
,
gevestigd te [plaats] ,
gedaagde,
advocaat [NAAM]. A.R. Klijn te Amsterdam.
Partijen zullen hierna het hotel en de gemeente genoemd worden.
1
De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
het tussenvonnis van 14 januari 2015
het proces-verbaal van comparitie van 21 augustus 2015 en de daarin vermelde stukken.
1.2.
Ten slotte is vonnis bepaald.
2
De feiten
2.1.
[eiser 1] , dat wordt geëxploiteerd door eisers 2 tot en met 4 als vennoten,  is gelegen aan de [adres] te [plaats] . Het gebouw bestaat uit een hoogbouw met 76 kamers die zijn gegroepeerd rond een atrium en een laagbouw met een restaurant-bar en bowlingbaan.
2.2.
Op 19 maart 2008 heeft [eiser 1] een aanvraag ingediend voor een bouwvergunning voor het plaatsen van een overkapping over het atrium. Als gevolg daarvan zouden de loopafstanden vanuit de hotelkamers langer worden dan maximaal volgens de vluchtveiligheidsvoorschriften van artikel 2.146 van het Bouwbesluit 2003 was toegestaan. Op 8 augustus 2008 heeft [eiser 1] daarom met een beroep op de gelijkwaardigheidsbepaling van artikel 1.5 van het Bouwbesluit 2003 een gewijzigde aanvraag voor een bouwvergunning ingediend. [eiser 1] heeft daarbij als oplossing voor het niet voldoen aan artikel 2.146 van het Bouwbesluit 2003 voorgesteld een rook- en warmetafvoerinstallatie (hierna: RWA-installatie) te plaatsen. Ten behoeve van de RWA-installatie heeft [eiser 1] een programma van eisen laten opstellen (hierna: PvE). Het PvE luidt, voor zover van belang:
“2a. Eisen Rook- en WarmteAfvoerinstallatie
Invullen door PvE-opsteller
[…]
Ontwerp RWA:	De RWA-installatie dimensioneren volgens:
X 	NEN 6093
[…]
Uitvoering en
installatie RWA:	De RWA-installatie uitvoeren en aanleggen volgens:
X	NPR 6095
[…]
Aansturing RWA:	De aansturing van de RWA-installatie dient te geschieden door
een gecertificeerde brand meldinstallatie conform de Regeling
Brand meldinstallaties:
X	Ja (
PVE nog toevoegen
)
□	Nee (
de RWA-installatie kan
niet
worden gecertificeerd!
)
Projectering 	De projectering van de branddetectie-installatie is volgens:
branddetectie-        […]
installatie:              X	NEN 6093”
2.3.
Het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente (hierna: het College) heeft het hotel bij besluit van 24 september 2008 een bouwvergunning voor het plaatsen van de overkapping verstrekt. Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend. Een van de voorwaarden waaronder de bouwvergunning is verleend luidt:
“5. de rook- en warmteafvoerinstallatie in het atrium dient conform het PvE […] te worden uitgevoerd. Het PvE is gebaseerd op het gebruik zoals dit is aangegeven in de aanvraag om bouwvergunning. Bij afwijkend gebruik dient een hernieuwd verzoek om gelijkwaardigheid danwel een nieuwe aanvraag om bouwvergunning te worden aangevraagd;”
2.4.
[eiser 1] heeft in 2009 in eigen beheer een RWA-installatie geïnstalleerd met vanuit China geïmporteerde componenten.
2.5.
Tijdens een controle op 7 oktober 2009 heeft de brandweer geconstateerd dat [eiser 1] heeft gebouwd in afwijking van de bouwvergunning, omdat niet aangetoond kon worden dat de RWA-installatie voldeed aan de voorwaarden van de bouwvergunning. In verband hiermee heeft het College het hotel bij brief van 8 oktober 2009 bericht dat het akkoord is gegaan met een gelijkwaardigheidsvoorstel op grond waarvan het hotel overeenkomstig het PvE dient aan te tonen dat de RWA-installatie voldoet aan NEN 6093 en dat zij was aangelegd conform NEN 6095. In deze brief is voorts opgenomen dat er openingen in het dak van het atrium aangebracht dienden te worden zodat dit weer als buitenruimte aangemerkt kon worden, zolang de RWA-installatie niet aan het PvE voldeed.
2.6.
Bij controles op respectievelijk 4 december 2009, 19 mei 2010 en 9 juni 2010 heeft de brandweer geconstateerd dat er sprake was van een met de bouwvergunning, de brandveiligheidsvoorschriften en het Bouwbesluit 2003 strijdige situatie, omdat de RWA-installatie niet werkte en de deuren en rookluiken niet openstonden.
2.7.
Op verzoek van [eiser 1] heeft Bovema glas B.V. (hierna: Bovema) aan de hand van onder andere de richtlijnen NEN 6093 en NPR 6095 op 26 mei 2010 een inspectie uitgevoerd aan de bedienbare ramen die dienst moesten gaan doen als rook- en warmteafvoereenheden. Bovema concludeert in haar rapport van 15 juli 2010 dat de RWA-installatie in haar huidige vorm niet kan worden gecertificeerd.
2.8.
Bij besluit van 28 juli 2010 heeft het College [eiser 1] een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom opgelegd. Tegen dit besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
2.8.1.
De last onder bestuursdwang is als volgt omschreven:
“1) Voor 1 september 2010 de strijdigheid met artikel 40, lid 1 van de Woningwet en artikel 1b, lid 1 van de Woningwet in samenhang met artikel 2.146 en 1.5 van het Bouwbesluit op het perceel [adres] te [plaats] op te heffen. Deze strijdigheid kan worden opgeheven door het overhandigen van een geldig certificaat van één van de erkende keuringsinstantie (NCP of KIWA) waaruit blijkt dat de brandveiligheidsinstallatie voldoet aan de voor Nederland geldende normen.
[…]
Indien wij op 1 september 2010 geen geldig certificaat […] hebben ontvangen […] zullen wij overgaan op oplegging van bestuursdwang. In het kader van deze bestuursdwang zullen wij overgaan tot sluiting van de hotelkamers en het atrium. De hotelkamers en het atrium zullen verzegeld worden en mogen niet in gebruik worden genomen totdat het gevraagde document is overlegd.”
2.8.2.
De last onder dwangsom is als volgt omschreven:
“2) In de periode tussen 1 dag na bekendmaking van dit besluit en 1 september 2010 danwel zoveel eerder als dat u het gevraagde certificaat heeft overhandigd als genoemd onder punt 1, dienen de rookluiken en luchttoevoerdeuren zich in geopende stand te bevinden. Het betreft hier een tijdelijke maatregel. Door het in geopende stand houden van de rookluiken en de luchttoevoerdeuren kan het atrium worden aangemerkt als buitenruimte.
[…]
Als bestuursrechtelijk handhavingsmiddel van deze lastgeving leggen wij u […] een last onder dwangsom op. De hoogte van deze dwangsom hebben wij vastgesteld op € 10.000,= per keer dat tot 1 september 2010 geconstateerd wordt dat de rookluiken en luchttoevoerdeuren zich niet in geopende stand bevinden. Wij hebben hierbij een maximum gesteld van € 100.000,=.”
2.9.
Bij besluiten van respectievelijk 24 augustus en 8 oktober 2010 heeft het College de termijn waarbinnen aan de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom moest worden voldaan verlengd tot respectievelijk 1 oktober en 1 december 2010. Tegen deze besluiten zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
2.10.
Voor de beoordeling van de RWA-installatie heeft het [naam B.V. ] (hierna: [naam B.V. ] en [naam Ingenieurs B.V.] Raadgevende Ingenieurs B.V. (hierna: [naam Ingenieurs B.V.] ) ingeschakeld.
2.10.1.
[naam B.V. ] concludeert in haar rapport ‘Beoordeling RWA-capaciteit [eiser 1] van november 2010 dat de RWA-installatie in de huidige situatie niet de benodigde condities realiseert en doet enkele aanbevelingen voor maatregelen voor de korte en langere termijn. Zij tekent daarbij aan dat niet is nagegaan in hoeverre de RWA-installatie is uitgevoerd conform NEN 6093 en NPR 6095. Meer specifiek wordt opgemerkt:
“
Resultaten berekeningen rook- en warmteverspreiding
Over het algemeen kunnen de volgende conclusie getrokken worden m.b.t. veilig vluchten:
Zicht is maatgevend in de kritische scenario’s, vrijwel nooit is een te hoge rooklaagtemperatuur een issue;
Problemen treden met name op:
- T.p.v. de 2e verdieping;
- Bij 0% ventilatie;
- Bij relatief zware brandscenario’s (atrium vloer en grote hotelkamer)”
2.10.2.
[naam Ingenieurs B.V.] heeft op basis van voormeld rapport van [eiser 1] beoordeeld of de kwaliteit van de RWA-installatie gelijkwaardig is aan de kwaliteit van een gecertificeerde installatie, waarbij zij deze heeft getoetst aan de voorschriften uit NEN 6093 en NPR 6095. In haar rapport van 22 november 2010 concludeert zij onder meer:
“Het ontwerp van de RWA-installatie […] voldoet wat uitvoering betreft grotendeels aan de voorwaarden uit NEN 6093, maar niet aan alle voorschriften uit NPR 6095-1. […] Door middel van een praktijkproef is aangetoond, dat de huidige installatie ondanks de geconstateerde afwijkingen momenteel wel correct functioneert bij niet-brand omstandigheden onder de klimatologische omstandigheden zoals aanwezig tijdens de inspectie/praktijkproef.
Door een aantal afwijkingen kan echter niet worden geconcludeerd, dat de installatie zal functioneren onder alle overige omstandigheden, waarop een gecertificeerde installatie […] wel is getest. Daarnaast kan niet worden geconcludeerd dat de betrouwbaarheid in de toekomst is geborgd, bijvoorbeeld doordat een betrouwbaarheidstest waarbij het luik een groot aantal keren op en dicht is gedaan, niet is uitgevoerd. Daarnaast is de werking van de installatie minder betrouwbaar dan een gecertificeerde installatie door het ontbreken van functiebehoud. Het onderhoud en beheer wordt weliswaar uitgevoerd, maar dit wordt niet geregistreerd. Hierdoor is het niet aantoonbaar dat het beheer en onderhoud wordt uitgevoerd.”
2.10.3.
[naam B.V. ] heeft naar aanleiding van enkele door [eiser 1] genomen maatregelen op
23 november 2010 aan de hand van verschillende scenario’s nieuwe berekeningen gemaakt en een rapport getiteld ‘Aanvulling beoordeling RWA-capaciteit atrium [eiser 1] ’ uitgebracht. Geconcludeerd wordt:
“Voor vrijwel alle scenario’s wordt voor 100% of 50% ventilatie voldaan aan de criteria m.b.t. veilig vluchten. Een uitzondering hierop vormen de scenario’s met brand in een kamer op de begane grond grenzend aan het atrium; […] In deze scenario’s neemt de rookvrije hoogte na enkele minuten dusdanig af dat de personen op de 2e verdieping met hun hoofd in de rook kunnen komen.
[…]
ondanks het overschrijden van de criteria voor enkele scenario’s, [geeft] de nieuwe situatie op redelijke wijze invulling […] aan een ‘gelijkwaardige’ veiligheid in het atrium. Om discussie te voorkomen en om met een grotere mate van zekerheid in een ‘gelijkwaardige’ veiligheid te voorzien adviseert [naam B.V. ] toch een beperkt aantal additionele maatregelen […]”
2.11.
[eiser 1] heeft Stichting Expertisecentrum Regelgeving Bouw (hierna: ERB) ingeschakeld om voormelde rapporten te beoordelen. Op 30 november 2010 is overleg gevoerd tussen [eiser 1] en ambtenaren van [gedaagde] , waarbij namens het hotel ERB aanwezig is geweest in de persoon van [medewerker ERB] Tijdens dit overleg zijn de rapporten van [naam B.V. ] en [naam Ingenieurs B.V.] en te treffen maatregelen besproken.
2.12.
ERB merkt in een memorandum van 30 november 2010, dat zij naar aanleiding van voormeld overleg heeft opgemaakt, op dat de rapporten van [naam B.V. ] en [naam Ingenieurs B.V.] leren dat aan de prestatie-eisen van het Bouwbesluit 2003 en de prestatie-eisen die in de bouwvergunning zijn opgenomen, niet in hun volle omvang is voldaan. Gerefereerd wordt aan verschillende voorzieningen die reeds zijn getroffen en aan gemaakte afspraken tot het treffen van aanvullende voorzieningen, waaronder het opstellen van een verklaring van gelijkwaardigheid. ERB concludeert:
“Gegeven de rapportages en de reeds aanvullend getroffen maatregelen komen wij tot de conclusie dat wat betreft de vluchtveiligheid en de mogelijkheden van repressief optreden van de brandweer er geen dwingende redenen zijn om het gebruik van [eiser 1] met atrium te verbieden. Dit temeer daar de zwaarste scenario’s na 30 november niet meer kunnen voorkomen vanwege getroffen voorzieningen.
Voor de langere termijn zullen de hiervoor genoemde afspraken en de in de rapporten genoemde aanbevelingen moeten worden opgevolgd waarbij een korte, doch redelijke termijn in acht moet worden genomen.”
2.13.
Op 30 november 2010 heeft het College een extra vergadering ingelast, waarbij voormeld memorandum van ERB is besproken. In het verslag daarvan is vermeld:
“Het college concludeert dat op hoofdlijnen voldaan is aan wat het college in het kader van de aanschrijvingsprocedure heeft opgelegd aan de ondernemer en dat er geen dwingende redenen zijn om het gebruik van [eiser 1] met atrium te verbieden, nu de staat en de inrichting van [eiser 1] leidt tot het voldoen aan de bedoeling van de bouwregelgeving wat betreft vluchtveiligheid en het voldoende repressief kunnen optreden.
Het college besluit dan ook dat op 1 december 2010 niet overgegaan zal worden tot sluiting van het betreffende gedeelte van het hotel.
Het college gaat er vanuit dat de nog resterende nog te treffen voorzieningen, op korte termijn uitgevoerd zullen worden door de ondernemer.
Het college besluit voorts een onafhankelijk bureau, gerechtigd tot het afgeven van de vereiste veiligheidscertificaten, opdracht te geven het certificeringsproces af te ronden.
Op 4 januari 2011, de eerste collegevergadering in 2011, zal het college een definitief besluit nemen met betrekking tot de aanschrijving.”
2.14.
Bij besluit van 2 december 2010 heeft het College de termijn waarbinnen aan de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom moest worden voldaan onder verwijzing naar het memorandum van ERB van 30 november 2010 verlengd tot 4 januari 2011. In dit besluit wordt toegelicht dat op grond van de rapporten van [naam B.V. ] en [naam Ingenieurs B.V.] niet kan worden geconcludeerd dat de brandveiligheidsinstallatie voldoet aan de voor Nederland geldende normen en dat daarvoor een ISO17020 geaccrediteerde inspectie-instelling wordt ingeschakeld. Voorts wordt opgemerkt dat tot uitvoering van de last onder bestuursdwang zal worden overgegaan wanneer wordt geconstateerd dat de brandveiligheidsinstallatie op 4 januari 2011 niet voldoet. In geval van kleine onvolkomenheden die niet direct gevolgen hebben in het kader van de veiligheid, zal het College zich nog beraden over het eventueel voor de laatste keer verlengen van de begunstigingstermijn. Het tegen dit besluit gerichte bezwaar van [eiser 1] is bij beslissing op bezwaar van het College van 20 mei 2011 ongegrond verklaard. Hiertegen heeft [eiser 1] beroep ingesteld bij deze rechtbank.
2.15.
Op 6 december 2010 heeft Bureau Veritas in opdracht van [gedaagde] een inspectie van de RWA-installatie uitgevoerd. Bureau Veritas concludeert in haar brief aan [gedaagde] van 10 december 2010 onder meer dat de RWA-installatie op verschillende punten niet aan het PvE voldoet en dat verschillende voorzieningen niet zijn getroffen.
2.16.
[naam Ingenieurs B.V.] heeft op 24 december 2010 opnieuw gerapporteerd. Zij concludeert dat de RWA-installatie grotendeels voldoet aan de voorwaarden uit NEN 6093, maar niet rechtsreeks aan alle voorschriften uit NPR 6095-1. Zij merkt in dit verband op:
“Voor een aantal van de geconstateerde afwijkingen zijn acties genoemd, waarmee na uitvoering ofwel rechtstreeks wordt voldaan aan de eisen, ofwel waarmee naar onze mening sprake is van een gelijkwaardig veiligheidsniveau. Daarnaast is op een aantal punten aangegeven, dat door ERB een nadere onderbouwing zal worden gegeven dat (onder bepaalde voorwaarden) sprake is van een gelijkwaardig veiligheidsniveau [...]”
2.17.
Op 28 december 2010 heeft overleg plaatsgevonden over de stand van zaken tussen [eiser 1] , ERB en ambtenaren van de gemeente. Tijdens dit overleg is een reactie van ERB op de bevindingen van Bureau Veritas, het rapport van [naam Ingenieurs B.V.] van 24 december 2010 en een memorandum van ERB van 27 december 2010 besproken. Tijdens het overleg heeft [medewerker ERB] te kennen gegeven dat alle voorzieningen die moeten worden getroffen binnen twee maanden na 14 december 2010 zijn uitgevoerd en dat uiterlijk 15 januari 2011 een conceptverklaring van gelijkwaardigheid zal worden verstrekt. Op 29 december 2010 heeft [medewerker ERB] een e-mailbericht gestuurd aan een ambtenaar van de [gedaagde] met onder meer de volgende tekst:
”Op de vraag hoe […] het proces van besluitvorming verder zal verlopen […] werd geantwoord dat direct aansluitend nader ambtelijk beraad zou worden gevoerd. Daarna zou contact worden opgenomen met het gemeentebestuur want zij zullen tot een besluit moeten komen […] Telefonisch heb je me vandaag laten weten dat spijtig genoeg het college eerst bij haar eerste college-overleg op
3 januari 2011 zich een oordeel wil aanmatigen over de voorliggende vraag en dat [eiser 1] daarom datgene moet doen wat haar belangen zeker stelt.”
2.18.
Tijdens een controle op 31 december 2010 heeft de brandweer geconstateerd dat de luiken van de RWA-installatie en de toevoerdeuren gesloten waren. [eiser 1] heeft bij monde van [medewerker eiser 1] te kennen gegeven de luiken onder geen beding open te zetten. Tijdens controles op 1 en 3 januari 2011 heeft de brandweer opnieuw geconstateerd dat de luiken en toevoerdeuren gesloten waren. Bij besluit van 15 september 2011 heeft het College besloten tot invordering van de verbeurde dwangsommen over te gaan. Tegen dit besluit heeft [eiser 1] rechtstreeks beroep bij deze rechtbank ingesteld.
2.19.
Bij brief van 4 januari 2011 heeft het College aan [eiser 1] bericht dat op deze datum is geconstateerd dat niet is voldaan aan de last onder bestuursdwang. Op 5 januari 2011 heeft [gedaagde] deze last ten uitvoer gelegd door de hotelkamers en het atrium te sluiten en te verzegelen.
2.20.
Op 14 januari 2011 heeft [gedaagde] van ERB een preconceptverklaring van gelijkwaardigheid ontvangen. Tussen partijen heeft vervolgens overleg plaatsgevonden. Bij brief van 20 januari 2011 heeft het College [eiser 1] bericht dat zij na aanlevering van stukken en de ontvangst van de aanvraag voor een omgevingsvergunning bereid is te gedogen dat de hotelkamers en het atrium in gebruik worden genomen.
2.21.
[eiser 1] heeft vervolgens brandtechnische voorzieningen aangebracht ten aanzien van de ramen van de kamers 102, 103, 108, 118 en 119, de kabel van de RWA-installatie afkomstig uit de technische ruimte met functiebehoud uitgevoerd, een fysieke markering voor een vrije zone voor de hotelkamers en de opslagruimte aangebracht en de deuren zelfsluitend uitgevoerd. Nadat voorts goedkeuring van het PvE van de brandmeldinstallatie door de brandweer is verkregen en [gedaagde] een conceptverklaring van gelijkwaardigheid, de aanvullende documenten en de aanvraag omgevingsvergunning heeft ontvangen, heeft het College besloten dat de hotelkamers en het atrium onder voorwaarden weer in gebruik mochten worden genomen en daartoe op respectievelijk 28 januari en
8 februari 2011 gedoogbeschikkingen afgegeven. Het College heeft de tegen deze besluiten gerichte bezwaren van [eiser 1] bij beslissing op bezwaar van 8 september 2011 ongegrond verklaard, waartegen [eiser 1] beroep bij deze rechtbank heeft ingesteld. Bij besluit van 26 juli 2011 heeft het College een omgevingsvergunning verstrekt, waartegen [eiser 1] rechtstreeks beroep bij deze rechtbank heeft ingesteld.
2.22.
Naar aanleiding van het in r.o. 2.14 genoemde besluit van het College van
2 december 2010 heeft het hotel een bestuursrechtelijke voorlopige voorziening verzocht. Dit verzoek is bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 januari 2011 afgewezen.
2.23.
Na overleg over de conceptverklaring van gelijkwaardigheid heeft [eiser 1] de laatste stukken benodigd voor de beoordeling eind juli 2011 overgelegd. Het College heeft bij besluit van 30 augustus 2011 op onderdelen ingestemd met de verklaring van gelijkwaardigheid en zowel de lasten onder dwangsom en bestuursdwang als de gedoogbeschikking ingetrokken, waartegen [eiser 1] rechtstreeks beroep bij deze rechtbank heeft ingesteld.
2.24.
De beroepen tegen de besluiten van 20 mei (r.o. 2.14), 26 juli (r.o. 2.21) 30 augustus (r.o. 2.23), 8  (r.o. 2.21) en 15 september 2011 (r.o. 2.18) zijn door deze rechtbank gezamenlijk behandeld. Bij uitspraak van 11 oktober 2011 heeft de rechtbank de beroepen tegen de besluiten van 20 mei en 2 en 15 september 2011 ongegrond verklaard en de beroepen tegen de besluiten van 30 augustus en 8 september 2011 niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. [eiser 1] heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). De Afdeling heeft het hoger beroep bij uitspraak van 20 november 2013 ongegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank bevestigd. De Afdeling overweegt, voor zover voor de onderhavige zaak van belang:
“3.1. Aan het besluit van 24 september 2008 is het voorschrift verbonden dat de RWA-installatie wordt uitgevoerd conform het PvE. Het betoog dat het PvE onjuist is, heeft betrekking op het besluit tot verlening van de bouwvergunning. Tegen dat besluit heeft [eiser 1] geen rechtsmiddelen aangewend, zodat het in rechte onaantastbaar is en de rechtbank van de juistheid ervan diende uit te gaan. [eiser 1] heeft evenmin rechtsmiddelen aangewend tegen het besluit van 28 juli 2010, waarbij het college hem voormelde lasten heeft opgelegd, zodat ook dit besluit in rechte onaantastbaar is. Het betoog van [eiser 1] , dat er toe strekt dat de rechtbank heeft miskend dat er geen overtreding was, kan daarom niet slagen.
[…]
4.1.
De rechtbank heeft in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college de aan de lasten verbonden begunstigingstermijn niet in redelijkheid slechts tot 4 januari 2011 heeft kunnen verlengen. Daartoe wordt in aanmerking genomen dat het de aan de lasten verbonden begunstigingstermijn herhaaldelijk heeft verlengd, laatstelijk bij het besluit van 2 december 2010, teneinde [eiser 1] in de gelegenheid te stellen om aan te tonen dat de geplaatste RWA-installatie een gelijkwaardige voorziening is, als bedoeld in artikel 1.5 van het Bouwbesluit, zoals dit luidde ten tijde van belang, en aan de voor Nederland geldende normen wordt voldaan. Voor het oordeel dat het college ten onrechte aan de eis van het overleggen van een certificaat heeft vastgehouden, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien.
Het college heeft aan de verlenging van de begunstigingstermijn tot 4 januari 2011 ten grondslag gelegd dat uit het briefrapport van het Expertisebureau Regelgeving Bouw van 30 november 2010 blijkt dat er vanwege de reeds getroffen maatregelen geen dwingende redenen zijn om het gebruik van de hotelkamers en de binnenplaats te verbieden. In dat rapport is vermeld dat nog enkele afspraken en aanbevelingen moeten worden opgevolgd, waarbij een korte, doch redelijke termijn in acht moet worden genomen. Gelet op het vorenstaande, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel, dat het college de begunstigingstermijn niet heeft kunnen verlengen, omdat ten tijde van het besluit van 2 december 2010 geheel was voldaan aan de last en de brandveiligheid in het hotel op dat moment in orde was. In de samenvatting van het briefrapport is vermeld dat nog een aanvullend rapport van [naam B.V. ] nodig is, dat binnen 14 dagen wordt verwacht. Gelet hierop, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich ten tijde van het besluit van
2 december 2010 op het standpunt heeft mogen stellen dat de gelijkwaardigheid van de RWA-installatie voor het aflopen van de begunstigingstermijn op 4 januari 2011 kon worden vastgesteld.”
2.25.
Op verzoek van [eiser 1] heeft deze rechtbank een voorlopig deskundigenbericht gelast waarbij [naam deskundige] als gerechtelijk deskundige is benoemd. Zijn deskundigenrapport van 16 oktober 2013 heeft [eiser 1] in de onderhavige procedure ingebracht. [naam deskundige] concludeert:
“Naar mijn mening vormden de rapportages die het College op 4 januari 2011 ter beschikking stonden dus op hoofdlijnen voldoende basis, om te kunnen concluderen dat er sprake was van een gelijkwaardige oplossing zoals bedoeld in artikel 1.5 Bouwbesluit 2003 ten aanzien van de prestatie-eisen, neergelegd in het Bouwbesluit 2003, uitgaande van de aanwezige situatie in de nabije toekomst en de aangebrachte RWA-installatie.”
3
Het geschil
3.1.
[eiser 1] vordert  samengevat -
a. a) te verklaren voor recht dat [gedaagde] met het sluiten van [eiser 1] en het nadien onder voorwaarden gedogen van de openstelling jegens eiser in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, althans de redelijkheid en billijkheid, althans onrechtmatig heeft gehandeld;
b) [gedaagde] te veroordelen tot vergoeding van de door gedaagde [de rechtbank begrijpt: [eiser 1] ] geleden schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;
c) [gedaagde] te veroordelen in de proceskosten.
3.2.
[eiser 1] legt het volgende aan haar vorderingen ten grondslag. [gedaagde] is ten onrechte uitgegaan van certificering, omdat dit niet mogelijk was en de discussie reeds was verschoven naar het aantonen van gelijkwaardigheid. [gedaagde] heeft blijkens de notulen van de vergadering van het College van 30 november 2010 erkend dat de staat en inrichting van het hotel voldoen aan de bedoeling van de bouwregelgeving wat betreft vluchtveiligheid. Uit de rapporten van [naam B.V. ] , [naam Ingenieurs B.V.] en [naam deskundige] blijkt dat de RWA-installatie op het moment van sluiting van het hotel voldeed aan de gestelde normen in verband met veilig vluchten. Tijdens de overleggen van respectievelijk 30 november 2010 en 28 december 2010 zijn over respectievelijk het afgeven van de verklaring van gelijkwaardigheid en de met het oog op de vluchtveiligheid uit te voeren aanpassingen tijdafspraken gemaakt. [gedaagde] had daarom in redelijkheid niet tot sluiting van [eiser 1] mogen overgaan. De overige aanpassingen zagen niet op de last van 28 juli 2010, maar op de nadere invulling van onderhoudsprocedures en administratieve kwesties en hielden geen verband met de vluchtveiligheid. [gedaagde] heeft de sluiting ten onrechte op het ontbreken van deze aanpassingen gebaseerd. [eiser 1] is uiteindelijk heropend op grond van dezelfde informatie die op 4 januari 2011 voor [gedaagde] beschikbaar was. De sluiting is disproportioneel geweest, aangezien reeds duidelijk was dat de betrokken deskundigen hadden verklaard dat de gelijkwaardigheid was aangetoond en geen sprake was van een brandonveilige situatie. [gedaagde] heeft verzuimd de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen aan haar beslissing tot sluiting ten grondslag te leggen. [gedaagde] heeft daarmee tevens gehandeld in strijd met het evenredigheidsbeginsel, aangezien de brandveilige omgeving voor de hotelgasten niet in gevaar was. [gedaagde] had minder verstrekkende maatregelen kunnen nemen, omdat hinder alleen voor vluchtenden vanaf de tweede verdieping in bepaalde scenario’s niet uit te sluiten zou zijn. [eiser 1] heeft hierdoor directe schade geleden en gevolgschade wegens discontinuïteit van de onderneming en een bezoedelde reputatie.
3.3.
[gedaagde] betwist dat zij met het sluiten van [eiser 1] en het nadien onder voorwaarden gedogen van de openstelling jegens eiser onrechtmatig heeft gehandeld. Zij voert in dit verband - samengevat - het volgende aan. De rechtmatigheid van de eisen waaraan de RWA-installatie diende te voldoen en van de last onder bestuursdwang en de daaraan verbonden sanctie staan vast. De bezwaren van [eiser 1] die daarop zien had [eiser 1] in de bestuursrechtelijke procedure aan de orde moeten stellen. Vast staat dat [eiser 1] op 4 januari 2011 niet aan de last onder bestuursdwang had voldaan. Door de hotelkamers en het atrium op 5 januari 2011 te sluiten heeft [gedaagde] haar handhavingsbevoegdheid uitgeoefend binnen de reikwijdte van de opgelegde last. Het is niet juist dat op 4 januari 2011 was voldaan aan de gestelde normen. Er zijn geen onuitvoerbare eisen gesteld. Dat de RWA-installatie die [eiser 1] heeft gekocht niet van een certificaat van een erkende keuringsinstantie kon worden voorzien, was haar nog voordat de last onder bestuursdwang werd opgelegd uit het rapport van Bovema bekend. [gedaagde] heeft het hotel voor het verkrijgen van een gelijkwaardigheidsverklaring gefaciliteerd door de begunstigingstermijn eind november 2010 nogmaals te verlengen. Van een brandveilige situatie was op 4 januari 2011 geen sprake. Van strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur of de redelijkheid en billijkheid is geen sprake. [eiser 1] heeft niet aannemelijk gemaakt schade te hebben geleden. Voor zover er schade zou zijn is dat het gevolg van het feit dat [eiser 1] niet aan de last onder bestuursdwang heeft voldaan, en niet het gevolg van de tenuitvoerlegging van deze last. [eiser 1] heeft dus ook eigen schuld aan het ontstaan van enige schade, aldus [gedaagde] .
3.4.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4
De beoordeling
4.1.
Bij de beoordeling van de vorderingen neemt de rechtbank het volgende tot uitgangspunt. Indien een besluit in rechte onaantastbaar is geworden dient de burgerlijke rechter uit te gaan van de rechtmatigheid van dat besluit, zowel wat haar wijze van tot stand komen als wat haar inhoud betreft (HR 16 mei 1986, ECLI:NL:HR:1986:AC9347, NJ 1986, 723). Bij het bepalen van de wijze waarop toepassing aan aangezegde bestuursdwang wordt gegeven, komt het betrokken bestuursorgaan grote beleidsvrijheid toe, binnen de grenzen die de eisen van evenredigheid en proportionaliteit stellen (HR 8 juli 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ4372, NJ 2011,464).
4.2.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 20 november 2013 (r.o. 2.24) geoordeeld dat de last onder bestuursdwang in rechte onaantastbaar is en dat de rechtbank terecht geen grond heeft gezien voor het oordeel dat het College ten onrechte aan de eis van het overleggen van een certificaat heeft vastgehouden. Deze oordelen kunnen gelet op de taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter in de onderhavige procedure niet ter discussie worden gesteld. Daarom faalt het betoog van [eiser 1] dat [gedaagde] ten onrechte is uitgegaan van certificering.
4.3.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 20 november 2013 voorts geoordeeld dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college zich ten tijde van het besluit van
2 december 2010 op het standpunt heeft mogen stellen dat de gelijkwaardigheid van de RWA-installatie voor het aflopen van de begunstigingstermijn op 4 januari 2011 kon worden vastgesteld. Tussen partijen staat vast dat de daarvoor vereiste gelijkwaardigheidsverklaring op die datum niet was opgemaakt. Daarmee staat tevens vast dat op 4 januari 2011 niet aan de last onder bestuursdwang was voldaan. Aangezien het College bij de wijze waarop zij uitvoering geeft aan deze last een grote beleidsvrijheid toekomt, dient de rechtmatigheid van het sluiten van de hotelkamers en het atrium in deze procedure tot uitgangspunt te worden genomen.
4.4.
Anders dan [eiser 1] stelt, heeft het College blijkens de notulen van de vergadering van 30 november 2010 op dat moment niet erkend dat de staat en inrichting van [eiser 1] voldoen aan de bedoeling van de bouwregelgeving wat betreft vluchtveiligheid. Het College heeft op grond van het memorandum van ERB van 30 november 2010 geconcludeerd dat er op hoofdlijnen is voldaan aan de opgelegde last en dat er geen dwingende redenen zijn om het gebruik van [eiser 1] met atrium te verbieden. In verband daarmee is besloten op
1 december 2010 niet tot sluiting over te gaan. Het heeft daarbij echter aangetekend ervan uit te gaan dat de nog te treffen voorzieningen door het hotel op korte termijn uitgevoerd zullen worden en op 4 januari 2011 een definitief besluit te nemen over de uitvoering van de last onder bestuursdwang.
4.5.
Anders dan [eiser 1] stelt, blijkt uit de rapporten van [naam B.V. ] , [naam Ingenieurs B.V.] en [naam deskundige] niet dat de RWA-installatie op het moment van sluiting van het hotel voldeed aan de gestelde normen in verband met veilig vluchten:
[naam B.V. ] concludeert in haar rapport van november 2010 dat de RWA-installatie in de huidige situatie niet de benodigde condities realiseert en doet aanbevelingen voor aanvullende maatregelen (r.o. 2.10.1);
[naam Ingenieurs B.V.] concludeert in haar rapport van 22 november 2010 dat het ontwerp van de RWA-installatie wat uitvoering betreft grotendeels voldoet aan de voorwaarden uit NEN 6093, maar niet aan alle voorschriften uit NPR 6095 (r.o. 2.10.2);
[naam B.V. ] concludeert in haar rapport van 23 november 2010 dat de nieuwe situatie op redelijke wijze invulling geeft aan een gelijkwaardige veiligheid in het atrium, maar adviseert nog een aantal aanvullende maatregelen (r.o. 2.10.3);
[naam Ingenieurs B.V.] concludeert in haar rapport van 24 december 2010 opnieuw dat de RWA-installatie grotendeels voldoet aan de voorwaarden uit NEN 6093, maar niet aan alle voorschriften uit NPR 6095. Zij tekent hierbij aan dat nog maatregelen uitgevoerd dienen te worden en dat ERB nog een nadere onderbouwing zal geven dat onder bepaalde voorwaarden sprake is van een gelijkwaardig veiligheidsniveau (r.o. 2.16);
[naam deskundige] concludeert in zijn rapport van 16 oktober 2013 dat de rapportages die het College op 4 januari 2011 ter beschikking stonden op hoofdlijnen voldoende basis boden om te kunnen concluderen dat er sprake was van een gelijkwaardige oplossing, uitgaande van de aanwezige situatie in de nabije toekomst (r.o. 2.25). Uit het rapport van [naam deskundige] blijkt dus evenmin dat de gelijkwaardige oplossing op het moment van het sluiten van [eiser 1] reeds was gerealiseerd.
4.6.
[eiser 1] beroept er zich nog op dat tijdens het overleg van 30 november 2010 met [gedaagde] is afgesproken dat zij een termijn tot 15 januari 2011 krijgt om de verklaring van gelijkwaardigheid af te geven en dat tijdens het overleg van 28 december 2010 met [gedaagde] termijnen zijn overeengekomen voor nog uit te voeren maatregelen. Nu [gedaagde] het bestaan van deze afspraken betwist, rust op [eiser 1] de last haar stellingen ter zake afdoende te onderbouwen en in voorkomend geval te bewijzen.
4.6.1.
De rechtbank stelt vast dat het verslag van [gedaagde] van 30 november 2010 noch het memorandum van ERB van 2 december 2010 melding maakt van een afspraak voor een termijn tot 15 januari 2011 voor de afgifte van de verklaring van gelijkwaardigheid. Ter comparitie heeft [medewerker ERB] nader toegelicht dat hij tijdens het overleg van 30 november 2010 mondeling te kennen heeft gegeven zes weken voor het afgeven van de verklaring van gelijkwaardigheid nodig te hebben. Aangezien de voor de totstandkoming van een afspraak vereiste instemming van [gedaagde] hieruit niet kan worden afgeleid, heeft [eiser 1] haar stellingen onvoldoende onderbouwd om tot bewijslevering te kunnen worden toegelaten. Daarmee is het bestaan van deze afspraak tussen partijen niet komen vast te staan.
4.6.2.
De rechtbank stelt voorts vast dat uit het verslag van [gedaagde] van het gesprek van 28 december 2010 niet blijkt dat het College is teruggekomen of heeft toegezegd te zullen terugkomen van zijn besluit van 2 december 2010 tot verlenging van de begunstigingstermijn tot 4 januari 2011. Uit de in r.o. 2.17 weergegeven tekst van het e-mailbericht van [medewerker ERB] van 29 december 2010 blijkt juist dat het [eiser 1] duidelijk moet zijn geweest dat het College overeenkomstig voormeld besluit begin januari 2011 over de tenuitvoerlegging van de last onder bestuursdwang zou beslissen. Voor zover op 28 december 2010 op ambtelijk niveau over een tijdpad voor de noodzakelijke maatregelen is gesproken, kan [eiser 1] daaruit dus niet hebben afgeleid dat de last onder bestuursdwang niet ten uitvoer zou worden gelegd gedurende de tijd die zij voor het uitvoeren van deze maatregelen nodig had.
4.7.
[gedaagde] heeft ter onderbouwing van haar betoog dat [eiser 1] na 4 januari 2011 nog verschillende maatregelen heeft getroffen die zagen op de vluchtveiligheid, onder meer gewezen op de maatregelen genoemd in r.o. 2.21. [eiser 1] heeft haar standpunt dat deze maatregelen geen verband hielden met de last onder bestuursdwang niet nader geconcretiseerd en daarmee onvoldoende onderbouwd. Met betrekking tot de termijn waarbinnen de noodzakelijke aanvullende maatregelen uitgevoerd zouden worden, heeft [eiser 1] zich in haar overleg met de [gedaagde] steeds op het standpunt gesteld dat deze binnen twee maanden na 14 december 2010 zouden worden uitgevoerd. Met het oog op het aflopen van de begunstigingstermijn per 4 januari 2011 kan [gedaagde] dan bezwaarlijk worden tegengeworpen dat zij niet bereid is gebleken deze termijn af te wachten. Daarmee staat vast dat er op 4 januari 2011 een concreet vluchtveiligheidsprobleem was dat niet voorzienbaar binnen afzienbare termijn zou worden opgelost en dat werd bestreken door de last onder bestuursdwang. Bovendien staat vast dat op 31 december 2010 en 1 en 3 januari 2011 is geconstateerd dat de luiken van de RWA-installatie en de toevoerdeuren gesloten waren en dat [eiser 1] heeft geweigerd deze te openen. Hoewel [eiser 1] hiermee in strijd handelde met de last onder dwangsom en niet met de last onder bestuursdwang, is dat een omstandigheid die [gedaagde] bij haar beslissing over te gaan tot uitvoering van laatstgenoemde last in redelijkheid heeft mogen meewegen. [eiser 1] heeft in het licht van deze omstandigheden onvoldoende onderbouwd dat [gedaagde] niet in redelijkheid tot tenuitvoerlegging van de last onder bestuursdwang heeft kunnen overgaan.
4.8.
Het betoog van [eiser 1] dat [gedaagde] niet bevoegd was tot het stellen van gedoogvoorwaarden stuit reeds af op de formele rechtskracht van de gedoogbeschikkingen. Voor zover [eiser 1] in dit verband aanvoert dat heropening heeft plaatsgevonden op grond van dezelfde informatie als die aan de beslissing tot sluiting ten grondslag heeft gelegen, faalt haar betoog op de in r.o. 4.7 genoemde gronden.
4.9.
Het betoog van [eiser 1] dat de sluiting disproportioneel is geweest faalt op grond van hetgeen in r.o. 4.5 en 4.7 is overwogen. Dat [gedaagde] heeft verzuimd de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen aan haar beslissing tot sluiting ten grondslag te leggen heeft [eiser 1] in het licht van de vaststaande feiten onvoldoende onderbouwd. Het betoog van [eiser 1] dat [gedaagde] minder verstrekkende maatregelen had kunnen nemen faalt eveneens bij een gebrek aan onderbouwing. De rechtbank concludeert dat het beroep van [eiser 1] op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur faalt.
4.10.
De rechtbank concludeert dat niet is komen vast te staan dat [gedaagde] bij de tenuitvoerlegging van de last onder bestuursdwang onrechtmatig jegens [eiser 1] heeft gehandeld. De vorderingen van [eiser 1] zullen daarom worden afgewezen.
4.11.
[eiser 1] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van [gedaagde] worden begroot op:
- griffierecht	€	608,00
- salaris advocaat
904,00
(2,0 punten × tarief € 452,00)
Totaal	€ 	1.512,00
5
De beslissing
De rechtbank
5.1.
wijst de vorderingen af,
5.2.
veroordeelt [eiser 1] in de proceskosten, aan de zijde van [gedaagde] tot op heden begroot op € 1.512,00.
Dit vonnis is gewezen door mr. M.A.J. Berkers, mr. J.H. Duyvensz en mr. M.W. Koenis en in het openbaar uitgesproken op 23 september 2015.