ECLI:NL:RVS:2014:1977
Raad van State — Uitspraak 


201310369/1/R3.
Datum uitspraak: 28 mei 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B], beiden wonend te Beugen, gemeente Boxmeer,
2.    [ appellante sub 2], wonend te Beugen, gemeente Boxmeer,
3.    [ appellant sub 3 A] en [appellante sub 3 B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), beiden wonend te Beugen, gemeente Boxmeer,
en
de raad van de gemeente Boxmeer,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 12 september 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Laag Werveld 9-9a" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 2], [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.
[appellant sub 3] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 mei 2014, waar [appellante sub 2] en [appellant sub 3], bijgestaan door mr. J.P.J.M. Rouwet, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.P.L.M. van der Velden, T.J.M. Franssen en mr. H.M.M. van Tilborg, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts is voor de Groepsaccommodatie De Vilt [gemachtigde], bijgestaan door mr. A. Onbelet, werkzaam bij Achmea, gehoord.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan voorziet in het uitbreiden van een plandeel met de bestemming "Recreatie", zodanig dat deze, met uitzondering van een strook aan de westzijde, het hele perceel Laag Werveld 9-9A zal betreffen. Hiermee wordt het gebruik van de gronden voor de bestaande inrit en speelweide gelegaliseerd. Voorts wordt met het plan het bouwvlak vergroot en vervalt op de strook aan de westzijde de aanduiding "landschapselement".
3.    [ appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B], [appellante sub 2] en [appellant sub 3], die wonen aan [locatie 1, 2 en 3], kunnen zich niet met het besluit verenigen. Zij zijn van mening dat met het plan illegaal handelen ten onrechte wordt beloond met legalisatie en vrezen voor een ernstige inbreuk op hun woon- en leefomgeving. Zij voeren daartoe aan dat de raad met het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" dat eerst in 2011 onherroepelijk is geworden, uitdrukkelijk heeft beoogd om, na zorgvuldige afweging van de betrokken belangen, de eindsituatie vast te leggen voor de omvang en activiteiten op het terrein aan de Laag Werveld 9-9a. Wegens overtredingen van de destijds geldende planregels, die in het bestemmingsplan van 2008 niet werden gelegaliseerd, zou volgens de raad handhavend worden opgetreden. [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B], [appellante sub 2] en [appellant sub 3] hebben erop gewezen dat zij al in 2010 om handhavend optreden hebben verzocht. Volgens hen ontbreken een draagkrachtige motivering en deugdelijke belangenafweging voor het alsnog legaliseren van de illegale activiteiten door middel van een nieuw plan. Zij achten het bestreden besluit tevens genomen in strijd met het vertrouwensbeginsel nu geen sprake is van gewijzigde planologische inzichten ten opzichte van de situatie ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan uit 2008.
[appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] betogen voorts dat de toegestane omvang van de bedrijfswoning met 1020 m³ groter is dan de eerder toegestane 750 m³.
[appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B], [appellante sub 2] en [appellant sub 3] voeren aan dat de in het plan opgenomen vergroting van het bouwvlak strijdt met artikel 6.3 en artikel 11.6, eerste en derde lid, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2012 (hierna: de Verordening), omdat de planlocatie ligt in de groenblauwe mantel, in een dassengebied en grenst aan de EHS. Zij betogen in dat verband dat vanwege de aard van de omgeving aan de noord-, oost- en zuidzijde van het terrein brede groenstroken moeten worden voorgeschreven. [appellant sub 3] betoogt dat het landschapselement aan de westzijde van het terrein in het plan onvoldoende wordt beschermd.
Naar hun mening dient ook ter bescherming van de belangen van de omwonenden tegen overlast aan de drie zijden van het terrein de bestemming een 10 m brede groenstrook met erfbeplanting te worden voorgeschreven. De bestemming van de gronden ter plaatse van de dierenweide aan de oostkant van het terrein is volgens hen ten onrechte tot aan de erfgrens gewijzigd in de bestemming "Recreatie", omdat dat zal leiden tot meer overlast voor de omwonenden. Mede in dat verband betogen zij dat specifieke regels voor het gebruik van het terrein in het plan dienen te worden opgenomen zoals in artikel 2.3, sub c, van het vigerende plan. Met het plan zijn volgens hen ten onrechte zonder nadere beperking horeca-activiteiten als feesten en partijen toegestaan.
[appellant sub 3] stelt voorts dat het plan ten onrechte niet voorschrijft dat de benodigde parkeerplaatsen op eigen terrein moeten worden gerealiseerd, nu daarvoor door de vergroting van het bouwvlak en bestemmingsvlak op het terrein voldoende ruimte bestaat.
[appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B] voeren ten slotte aan dat nut en noodzaak van de in het plan toegestane fietsenberging moeten worden betwijfeld, nu die, hoewel al eerder toegestaan, nooit is gerealiseerd en op het terrein bovendien een stallingsruimte voor fietsen aanwezig is.
4. De raad heeft uiteengezet dat een aantal nieuwe ontwikkelingen aanleiding heeft gegeven tot het vaststellen van het plan, waaronder het verzoek daartoe van de eigenaar van het perceel in 2012 na het in gang zetten van het handhavingstraject, de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en de verruimde mogelijkheden voor recreatiebedrijven onder de Verordening. Volgens de raad staat het plan dezelfde bebouwingsmogelijkheden toe als het vigerende plan en zijn deze, behoudens de fietsenberging van maximaal 60 m², reeds geheel benut. Het plan bevat volgens de raad aldus de toegestane eindsituatie, inclusief de fietsenberging, die door de Afdeling in haar uitspraak van 13 juli 2011, in zaak nr. 200907772/1/R3 (www.raadvanstate.nl) met betrekking tot het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" aanvaardbaar is geacht. Dat de fietsenberging nog niet is gebouwd, doet daaraan volgens hem niet af. Het plan maakt volgens de raad voorts geen grotere bedrijfswoning mogelijk dan 750 m³. De daaraan grenzende aanbouw maakt deel uit van de groepsaccommodatie, aldus de raad.
De in het plan voorgeschreven afstand tot de zijdelingse perceelsgrenzen van 5 m is volgens de raad gebruikelijk. Hij heeft in dit geval geen aanleiding gezien om een afstand van 10 m of een voorwaardelijke verplichting dat een groenstrook moet worden aangelegd voor te schrijven.
De raad heeft voorts naar voren gebracht dat met de bestemming "Agrarisch met waarden" beoogd is het landschapselement aan de westzijde van het terrein als groene buffer te behouden en dat de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen geen specifieke aanduiding of bestemming landschapselement kent.
De raad heeft verder verklaard dat in het plan uitsluitend ondergeschikte horeca is toegestaan, zodat het houden van feesten en partijen zonder meer niet is toegestaan. Met betrekking tot het parkeren door bezoekers van de groepsaccommodatie heeft de raad ten slotte nog overwogen dat het dwingend voorschrijven van de aanleg op het terrein van parkeervoorzieningen in een plan niet mogelijk is, maar dat het plan dat wel mogelijk maakt.
5. Ingevolge artikel 4, lid 4.1 van de planregels zijn de voor "Recreatie" aangewezen gronden bestemd voor:
a. groepsaccommodatie;
b. ondergeschikte horeca;
c. één bedrijfswoning;
d. overdekt terras;
e. expositieruimte;
f. fietsenstalling;
g. toegangswegen;
h. parkeervoorzieningen;
i. waterhuishoudkundige voorzieningen, waterlopen en waterpartijen, alsmede (ondergrondse) waterbergings- en infiltratievoorzieningen;
j. groen- en speelvoorzieningen;
k. bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
Ingevolge artikel 1, lid 1.25, wordt onder groepsaccommodatie verstaan: een (deel van) een gebouw bestemd voor periodiek recreatief nachtverblijf door regelmatig wisselende groepen en met permanent daarvoor ingerichte ruimten met gemeenschappelijke voorzieningen en/of voor gemeenschappelijk gebruik, waaronder medegebruik in groepsverband voor seminars, vergaderingen, trainingen, teambuildingsactiviteiten of voor daarmee naar aard, omvang en uitstraling gelijk te stellen andere dagrecreatieve groepsactiviteiten.
Ingevolge lid 1.26 worden onder ondergeschikte horeca verstaan: horeca-activiteiten die ondergeschikt zijn aan de hoofdactiviteit en de hoofdactiviteit ondersteunen.
5.1.    De Afdeling overweegt allereerst dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Zoals hiervoor is overwogen heeft de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Appellanten betogen dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, omdat uit de besluiten van het college van burgemeester en wethouders kon worden afgeleid dat geen medewerking zou worden verleend aan wijziging van het bestemmingsplan voor het terrein van de groepsaccommodatie. In het algemeen kunnen geen rechten worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door organen die niet bevoegd zijn het toegezegde besluit te nemen. De bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan berust niet bij het college van burgemeester en wethouders, maar bij de raad. De raad heeft het plan op dit punt derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.
5.2.    De Afdeling ziet voorts geen grond voor het oordeel dat het standpunt van de raad dat het plan ten opzichte van het voormalige plan weliswaar strekt tot vergroting van het bouwvlak, maar dat het plan niet meer bouwmogelijkheden biedt, onjuist is. Blijkens de stukken is de bedrijfswoning op de verbeelding als zodanig aangegeven en begrensd en heeft deze ingevolge artikel 4, lid 4.2.2, aanhef en onder c, van de planregels een maximaal toegestane inhoud van 750 m³. De aanbouw aan de bedrijfswoning hoort tot het oppervlak van de groepsaccommodatie, die ingevolge artikel 4, lid 4.2.1, aanhef en onder b, maximaal 724 m² mag bedragen. Van vergroting van de bedrijfswoning is derhalve, anders dan aangevoerd, geen sprake.
5.3.    Niet is geding is dat het plangebied in attentiegebied EHS en de groenblauwe mantel, als bedoeld in de Verordening, ligt.
5.4.    Ingevolge artikel 6.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening strekt een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel tot behoud, herstel of duurzame ontwikkeling van het watersysteem en de ecologische en landschappelijke waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden.
Ingevolge onderdeel b stelt het bestemmingsplan regels ter bescherming van de ecologische, landschappelijke en hydrologische waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden.
Ingevolge artikel 11.9, eerste lid, kan in afwijking van artikel 11.6, eerste lid, onder a, een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel of agrarisch gebied, niet zijnde een landbouwontwikkelingsgebied of een vestigingsgebied glastuinbouw, voorzien in een VAB-vestiging of een uitbreiding van een verblijfsrecreatief terrein of van een dagrecreatief terrein, mits:
a. de beoogde ontwikkeling binnen de groenblauwe mantel niet leidt tot de bouw van gebouwen met een totale omvang van meer dan 1,5 ha.
Ingevolge artikel 4.4, eerste lid, wijst een bestemmingsplan dat is gelegen in een attentiegebied EHS geen bestemmingen aan of stelt geen regels vast die fysieke ingrepen mogelijk maken met een negatief effect op de waterhuishouding van de hierbinnen gelegen ecologische hoofdstructuur.
Ingevolge het tweede lid stelt een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid regels ten aanzien van:
a. het verzetten van grond van meer dan 100 m³ of op een diepte van meer dan 60 centimeter beneden maaiveld, voor zover geen vergunning is vereist op grond van de Ontgrondingenwet;
b. de aanleg van drainage ongeacht de diepte, tenzij het gaat om vervanging van een bestaande drainage;
c. het verlagen van de grondwaterstand anders dan door middel van het graven van sloten of het toepassen van drainagemiddelen, met uitzondering van grondwateronttrekkingen;
d. het buiten een agrarisch bouwblok aanbrengen van oppervlakteverhardingen of verharde oppervlakten van meer dan 100 m², anders dan een bouwwerk.
Ingevolge het derde lid bepaalt een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid dat bij het toepassen van de regels, bedoeld in het tweede lid, onder a tot en met d, het betrokken waterschapsbestuur wordt gehoord.
Ingevolge het vierde lid bepaalt een bestemmingsplan als bedoeld in het eerste lid, dat de regels, bedoeld in het tweede lid niet van toepassing zijn op werkzaamheden die behoren tot het normale beheer en onderhoud.
5.5.    De Afdeling overweegt dat het plan ziet op een bestaande situatie die in het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" reeds nagenoeg geheel planologisch was toegestaan en dat, zoals ook in 5.2 is overwogen, het plan niet in extra bouwmogelijkheden voorziet ten opzichte van de reeds vergunde mogelijkheden. De in het voorliggende plan opgenomen fietsenstalling was eveneens op grond van het vorige plan toegestaan. Naar het oordeel van de Afdeling staat het plan aldus, gelet op de reeds bestaande situatie en hetgeen het plan mogelijk maakt, niet in de weg aan het behoud van de in artikel 6.3 van de Verordening bedoelde waarden.
Gezien de afwezigheid in het plan van nieuwe bouwmogelijkheden ziet de Afdeling evenmin grond voor het oordeel dat het plan in strijd is met artikel 11.9 in samenhang met artikel 11.6 van de Verordening.
Voorts is vast komen te staan dat aan de bepalingen die in artikel 4.4 van de Verordening zijn opgenomen ter bescherming van attentiegebieden EHS, in artikel 4, lid 4.3.1, 4.3.2 en 4.3.3 van de planregels uitvoering is gegeven, zodat van strijd met de Verordening ook in zoverre geen sprake is.
Mede gelet op de geringe wijzigingen in het plan ten opzichte van het bestemmingsplan "Buitengebied 2008", ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad vanwege de aard van de omgeving, een voorwaardelijke verplichting tot het aanbrengen van groenstroken aan de noord-, oost- en zuidzijde van het terrein in het plan had moeten opnemen.
5.6.    Met betrekking tot het betoog van [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B], [appellante sub 2] en [appellant sub 3] dat vanuit een oogpunt van voorkoming van overlast een 10 m brede groenstrook aan de noord-, oost- en zuidzijde van het terrein in het plan had moeten worden opgenomen, overweegt de Afdeling dat aan de zijde van het perceel [locatie 2] een geluidwal ligt met daarnaast de toegangsweg naar de accommodatie. De raad heeft er in redelijkheid van kunnen uitgaan dat geluid van verkeersbewegingen van en naar het terrein hierdoor in voldoende mate zal worden beperkt. Met betrekking tot geluid van de gasten van de accommodatie ter plaatse van het perceel [locatie 1] heeft de raad naar voren gebracht dat hier evenals in het vorige bestemmingsplan een dierenweide ligt, dat het weliswaar niet is uitgesloten dat bezoekers van de accommodatie tot op de erfgrens van het perceel [locatie 1] zullen komen, maar dat overmatige aantasting van de privacy en overlast zich daar niet zal voordoen vanwege de barrière die wordt gevormd door de op het perceel [locatie 1] gelegen bebouwing.
De Afdeling wijst er voorts op dat aan de noord-, oost- en zuidzijde van het terrein een bouwvrije zone van 5 m is opgenomen. Niet in geschil is, dat ook in het bestemmingsplan "Buitengebied 2008 was voorgeschreven dat tot de zijdelingse perceelsgrens een afstand van 5 m diende te worden aangehouden, maar dat de aanduiding van het bestemmingsvlak en bouwvlak op de verbeelding daar niet mee overeenstemde. Het voorliggende plan strekt in zoverre uitsluitend tot aanpassing op de verbeelding uit het voormalige plan en betekent geen verslechtering ten opzichte van de bouwmogelijkheden ten opzichte van dat plan.
Met betrekking tot de vrees van [appellant sub 1 A] en [appellant sub 1 B], [appellante sub 2] en [appellant sub 3] voor overlast van horeca-activiteiten op het terrein overweegt de Afdeling dat uit de hiervoor in 5 weergegeven planregels volgt dat horeca-activiteiten op het terrein uitsluitend zijn toegestaan ten behoeve van de hoofdfunctie van groepsaccommodatie. Naar door de raad ter zitting uitdrukkelijk is bevestigd is het houden van zelfstandige feesten en partijen daaronder niet begrepen. Overigens heeft [gemachtigde] ter zitting verklaard geen voornemen te hebben tot het ter plaatse houden van dergelijke feesten.
Voorts is in artikel 4, lid 4.2.1, aanhef en onder b, van de planregels het oppervlak waarop de ondergeschikte horecawerkzaamheden mogen plaatsvinden beperkt tot maximaal 230 m². Het plan bevat ook in zoverre geen uitbreiding ten opzichte van het bestemmingsplan "Buitengebied 2008". Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad in redelijkheid geen aanleiding heeft hoeven zien om van de in het buitengebied doorgaans aangehouden afstand tot de zijdelingse perceelgrens van 5 m af te wijken en het aanbrengen van groenstroken voor te schrijven.
5.7.    Met betrekking tot de bescherming van het landschapselement aan de westzijde van het plangebied overweegt de Afdeling dat daaraan de bestemming "Agrarisch met waarden" is toegekend.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, zijn de grond met die bestemming aangewezen gronden bestemd voor:
a. behoud, herstel en /of ontwikkeling van landschappelijke waarden in het algemeen;
b. waterhuishoudkundige voorzieningen, waterlopen en waterpartijen, alsmede (ondergrondse) waterberging- en infiltratievoorzieningen.
Ingevolge lid 3.2.1 mogen op of in deze gronden geen gebouwen worden gebouwd.
Ingevolge lid 3.2.2 mogen op deze gronden geen bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden gebouwd, met uitzondering van omheiningen en/of erfafscheidingen, uitsluitend in de vorm van draadomheiningen, met dien verstande dat de hoogte maximaal 1,50 meter mag bedragen.
Voorts is ingevolge lid 3.3 binnen deze bestemming een schriftelijke vergunning van het college van burgemeester en wethouders nodig voor het vellen of rooien van landschapselementen, hagen, bomen of ander, hoger dan 1,5 meter opgaand houtgewas.
De Afdeling acht met deze planregels het landschapselement aan de westkant van het terrein voldoende beschermd.
5.8.    De Afdeling overweegt voorts dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat in een plan niet dwingend kan worden voorgeschreven dat op eigen terrein moet worden geparkeerd. Zij ziet evenwel geen grond voor het oordeel dat de raad daarvan in dit geval niet in redelijkheid heeft kunnen afzien. Vast staat dat op het terrein voldoende parkeerplaatsen aanwezig en mogelijk zijn. Voorts zijn aan de linkerkant van het perceel en aan de straatzijde, deels op gemeentegrond, dertien parkeerplaatsen aangelegd. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het voor de hand ligt dat bezoekers van de accommodatie in beginsel van de parkeerplaatsen op het terrein gebruik zullen maken. De Afdeling ziet voorts geen grond voor het oordeel dat gebruik van de buiten het terrein gelegen parkeerplaatsen zodanige hinder of overlast voor de omgeving veroorzaakt, dat de raad het parkeren door verzoekers op het terrein van de accommodatie verplicht had moeten stellen.
5.9.    Met betrekking tot de fietsenstalling overweegt de Afdeling ten slotte dat deze op grond van het hiervoor geldende plan was toegestaan, maar nog niet was opgericht. Niet aannemelijk is gemaakt dat de fietsenstalling thans niet nodig is en niet binnen de planperiode gerealiseerd zal worden. De Afdeling ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid de fietsenstalling opnieuw mogelijk heeft kunnen maken in het voorliggende plan.
6. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, ambtenaar van staat.
w.g. Bijloos    w.g. Zijlstra
voorzitter    ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2014
240.