ECLI:NL:RVS:2013:2551
Raad van State — Uitspraak 


201210403/1/A3.
Datum uitspraak: 24 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Londen (Verenigd Koninkrijk),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 26 september 2012 in zaak nr. 12/4330 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Buitenlandse Zaken.
Procesverloop
Bij besluit van 1 september 2011 heeft de minister een aanvraag van [appellant] om afgifte van een nationaal paspoort afgewezen.
Bij besluit van 24 april 2012 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 september 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 april 2012 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De minister heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2013, waar [appellant] , bijgestaan door mr. R.J. Ouderdorp, advocaat [NAAM], is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 9 van de Paspoortwet heeft iedere Nederlander, binnen de grenzen bij deze wet bepaald, recht op een nationaal paspoort, geldig voor vijf jaren en voor alle landen.
Ingevolge artikel 24, aanhef en onder b, voor zover thans van belang, kan weigering geschieden, indien het gegronde vermoeden bestaat dat de betrokken persoon handelingen heeft verricht of zal verrichten met of met betrekking tot reisdocumenten die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad of zullen schaden dan wel opzettelijk een ander in de gelegenheid heeft gesteld of zal stellen om zulke handelingen te verrichten met of met betrekking tot een aan de betrokken persoon verstrekt reisdocument. Ingevolge artikel 25, eerste lid, richten de autoriteiten, bedoeld in de artikelen 18 tot en met 24, het verzoek tot weigering, onderscheidenlijk vervallenverklaring, onder vermelding van de bezwaren die tegen een persoon bestaan en de gronden die hebben geleid tot het vermoeden, bedoeld in artikel 18 en de artikelen 20 tot en met 24, aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de minister van BZK).
Ingevolge het tweede lid geeft de autoriteit die een verzoek, als bedoeld in het eerste lid, heeft gedaan, indien de gronden zijn vervallen, de minister van BZK daarvan onverwijld kennis.
Ingevolge het derde lid vermeldt de minister van BZK, indien een verzoek, als bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de voorwaarden van een van de artikelen 18 tot en met 24, de persoon, op wie het verzoek betrekking heeft, dan wel de persoon, ten aanzien van wie bij hem gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan, in een door de minister van BZK bij te houden register.
Ingevolge het vierde lid, eerste volzin, deelt de minister van BZK de autoriteiten die bevoegd zijn een reisdocument te verstrekken, dan wel in te houden, mede, aan welke personen die ingevolge het bepaalde in het derde lid in het register zijn vermeld, een reisdocument kan worden geweigerd, dan wel van wie het reisdocument moet worden ingehouden.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, is in het buitenland de minister van Buitenlandse Zaken tot weigering of vervallenverklaring van reisdocumenten op de gronden genoemd in hoofdstuk III bevoegd.
Ingevolge het tweede lid overtuigt een tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit, zodra deze een aanvraag in behandeling neemt betreffende een persoon, ten aanzien van wie een mededeling, als bedoeld in artikel 25, vierde lid, is gedaan, zich ervan of de gronden tot weigering of vervallenverklaring ten aanzien van betrokkene nog bestaan.
Ingevolge het derde lid zendt de minister van BZK op verzoek van de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit aan deze de in het register opgenomen gegevens van de betrokkene toe.
Ingevolge het vierde lid deelt de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit, indien de gronden tot weigering of vervallenverklaring nog blijken te bestaan, de aanvrager, onderscheidenlijk de houder, terstond doch in ieder geval binnen vier weken na de aanvraag, onderscheidenlijk de inhouding, mede dat hij voornemens is de verstrekking van het aangevraagde reisdocument te weigeren, dan wel het ingehouden reisdocument vervallen te verklaren, tenzij de aanvrager, onderscheidenlijk de houder, hem binnen twee weken verzoekt de beslissing gedurende acht weken aan te houden, teneinde met de autoriteit, bij wie de gronden bestaan, een zodanige overeenstemming te bereiken, dat tot verstrekking van het aangevraagde reisdocument of teruggave van het ingehouden reisdocument, dan wel verstrekking van een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur, onderscheidenlijk de territoriale geldigheid, beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, kan worden overgegaan.
Ingevolge artikel 45, eerste lid, wordt, indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, door de autoriteit, bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan, aan de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit wordt medegedeeld dat overeenstemming is bereikt met de aanvrager, onderscheidenlijk de houder, dan wel, indien de gronden bij de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit zelf bestaan, door deze een dergelijke overeenstemming is bereikt, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken, overeenkomstig de bereikte overeenstemming het gevraagde reisdocument verstrekt of het ingehouden reisdocument teruggegeven, dan wel het reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, verstrekt.
Ingevolge het tweede lid gaat de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit, indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, geen mededeling wordt gedaan, als bedoeld in het eerste lid, dan wel de aanvrager, onderscheidenlijk de houder, geen verzoek doet, als bedoeld in artikel 44, vierde lid, tot weigering of vervallenverklaring over, tenzij hij van oordeel is dat de aanvrager onderscheidenlijk de houder door deze beslissing onevenredig zou worden benadeeld. Ingevolge artikel 46a kan een Nederlandse identiteitskaart niet worden geweigerd of vervallen verklaard. In de in de Circulaire aanpassing signaleringsprocedure Paspoortwet bij vermoeden van misbruik met reisdocumenten (Stcrt. 2011, nr. 7328; hierna: de circulaire) neergelegde beleidsregels worden in paragraaf 6 gedragingen die een onderbouwing kunnen zijn van een gegrond vermoeden als bedoeld in artikel 24, onder b, van de Paspoortwet, ingedeeld in de volgende categorieën:
A. Meervoudige vermissing van reisdocumenten
B. Opzettelijke beschadiging van reisdocumenten
C. (…)
De beoordeling van verzoeken om signalering zal (mede) aan de hand van deze criteria plaatsvinden.
Onder A is onder meer vermeld dat er reden is voor signalering, indien de houder van een reisdocument dit document drie maal binnen vijf jaar als vermist heeft opgegeven, terwijl daarvoor geen plausibele verklaring bestaat.
Onder B staat vermeld dat het steeds meer voorkomt dat reisdocumenten worden ingeleverd, die blijkbaar opzettelijk zijn beschadigd. Daardoor worden visa en in- of uitreisstempels onleesbaar. Zeker indien dit vaker voorkomt, kan dit er op wijzen dat de houder kennelijk doelbewust zijn reisgedrag wil verhullen, bijvoorbeeld om te verbergen dat hij regelmatig reist naar bepaalde landen om drugs te smokkelen of dat hij ondanks een sollicitatieplicht toch langere tijd naar het buitenland gaat. Omdat het gegronde vermoeden van misbruik hier minder eenvoudig is aan te tonen dan bij meervoudige vermissing, is het belangrijk dat in dit geval zoveel mogelijk omstandigheden worden aangevoerd, waaruit blijkt dat de betrokken persoon er belang bij heeft om zijn reisdocumenten opzettelijk te beschadigen. Met name valt hier te denken aan het veelvuldig inleveren van beschadigde reisdocumenten, vooral wanneer dat gebeurt in combinatie met de aangifte van een of meer vermissingen. Ook is het denkbaar dat een technisch onderzoek wordt ingesteld naar de beschadiging. Mocht daarbij worden aangetoond dat de beschadiging opzettelijk is aangebracht, dan moet het onderzoeksrapport worden meegezonden.
2. Op 16 maart 2011 heeft [appellant] bij de Ambassade van het Koninkrijk der Nederlanden te Londen een aanvraag ingediend voor een nieuw nationaal paspoort. Bij behandeling van die aanvraag is geconstateerd dat het oude paspoort van [appellant] was beschadigd. Naar aanleiding hiervan heeft de minister dit paspoort laten onderzoeken door het Team Identiteits/documentfraude van de gemeente Amsterdam. In het naar aanleiding van het onderzoek uitgebrachte rapport (hierna: het onderzoeksrapport) staat vermeld dat vier pagina’s ontbreken welke gecontroleerd en waarschijnlijk doelbewust uit het paspoort zijn verwijderd. De minister heeft de minister van BZK geïnformeerd over dit onderzoeksrapport. Bij brief van 14 juni 2011 heeft de minister van BZK aan de minister medegedeeld dat hij [appellant] heeft opgenomen in het Register Paspoortsignaleringen (hierna: het register). Daarop heeft de minister bij brief van 20 juni 2011 aan [appellant] medegedeeld dat de aanvraag vooralsnog is geweigerd in verband met een ingeleverd beschadigd reisdocument, op grond van artikel 24, onder b, van de Paspoortwet.
In deze brief staat, onder meer, vermeld: "Conform artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet informeer ik u dat het voornemen bestaat de paspoortaanvraag te weigeren, tenzij u binnen twee weken na ontvangst van deze brief een schriftelijk verzoek aan de paspoortafdeling van deze ambassade indient om de paspoortaanvraag gedurende acht weken aan te houden. Indien dit verzoek wordt gedaan, wordt de beslissing met acht weken opgeschort. Deze periode kan worden gebruikt om met bovengenoemde instantie overeenstemming te bereiken. Het adres is Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Agentschap Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten, Postbus 10451, 2501 HL ’s-Gravenhage. U kunt niet eerder met deze instantie contact opnemen dan nadat u een verzoek tot uitstel heeft ingediend. Indien u niet binnen twee weken schriftelijk meldt opschorting van de beslissing te wensen, dient er een weigeringsbeschikking te worden afgegeven."
3. De minister heeft aan de, in bezwaar gehandhaafde, weigering ten grondslag gelegd dat de minister van BZK [appellant] heeft doen vermelden in het register vanwege beschadiging van een paspoort. Overeenstemming, als bedoeld in artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet, tussen [appellant] en de minister van BZK is uitgebleven. De minister acht [appellant] door de weigering niet onevenredig benadeeld in de zin van artikel 45, tweede lid, van de Paspoortwet.
4. De rechtbank heeft het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, onder verwijzing naar de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 29 augustus 2012 in zaak nrs. 201206212/1/A3 en 201206212/2/A3, omdat de minister een onjuist toetsingskader heeft gehanteerd door te volstaan met de hierboven vermelde constatering en niet heeft onderzocht of de gronden voor vermelding in het register nog aanwezig zijn. Nu de minister in het verweer bij de rechtbank wel het juiste toetsingskader heeft gehanteerd en te kennen heeft gegeven dat de gronden voor vermelding in het register nog aanwezig zijn, heeft de rechtbank evenwel aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het besluit van 24 april 2012 in stand te laten.
5. Het nadere stuk van de minister is niet binnen de in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb bedoelde termijn ingediend. Ter zitting heeft [appellant] betoogd dat dit stuk wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten dient te worden. Niet valt in te zien waarom de minister dit stuk niet eerder had kunnen overleggen. De Afdeling zal dit nadere stuk derhalve niet bij de beoordeling betrekken.
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de constructie waarbij de minister niet als verzoeker om registratie in het register optreedt, maar de informatie verstrekt aan de minister van BZK, die beoordeelt of hij als signalerende autoriteit zal optreden niet in strijd is met de Paspoortwet. In tegenstelling tot hetgeen de rechtbank heeft overwogen is hij hierdoor wel benadeeld. Deze constructie is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, aldus [appellant].
6.1. Op grond van artikel 24, aanhef, van de Paspoortwet, gelezen in samenhang met artikel 25 van de Paspoortwet kan een verzoek tot signalering worden gedaan door de minister van BZK, onderscheidenlijk door een met de uitvoering van de Paspoortwet belaste autoriteit. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de constructie waarbij de minister de minister van BZK informeert en de minister van BZK vervolgens zelfstandig beoordeelt of hij al dan niet als signalerende autoriteit optreedt, in overeenstemming is met artikel 25 van de Paspoortwet. Deze constructie heeft uitsluitend tot gevolg dat [appellant] met de minister van BZK in plaats van met de minister tot overeenstemming moest trachten te komen om zijn registratie in het register ongedaan te maken. Door deze werkwijze is [appellant] niet benadeeld. Het betoog faalt.
7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in de brief van 20 juni 2011 duidelijk is vermeld dat de instantie met wie [appellant] diende te trachten tot overeenstemming te komen de minister van BZK is. Daartoe voert hij aan dat hij op basis van deze brief niet behoefde te begrijpen dat hij contact moest opnemen met de minister van BZK en niet met de minister. In de brief staat vermeld dat hij contact diende op te nemen met "de bovengenoemde instantie" om tot overeenstemming te komen. De bovengenoemde instantie in deze brief is de minister. De minister van BZK is, gelet op de formulering van de brief, immers de onderstaande instantie. Door middel van zijn brief van 25 juni 2011 aan de minister heeft hij aan dit verzoek voldaan. De minister heeft gehandeld in strijd met de doorzendplicht en het motiveringsbeginsel door het risico van een onjuiste aanschrijving bij hem neer te leggen, aldus [appellant].
7.1. In de brief van 20 juni 2011 staat uitdrukkelijk de minister van BZK met adresvermelding genoemd als instantie waarmee [appellant] overeenstemming diende te bereiken. Dat in die brief ten onrechte is vermeld dat [appellant] met de "bovengenoemde instantie" overeenstemming diende te bereiken, terwijl daar had moeten staan de "hieronder vermelde instantie" heeft de rechtbank met juistheid als een kennelijke verschrijving beschouwd. Voor zover hij meent dat de brief niet duidelijk was, had het op zijn weg gelegen om bij de minister nadere informatie in te winnen. In de brief van 20 juni 2011 staat vermeld dat [appellant] niet eerder contact kan opnemen met de minister van BZK dan nadat hij een verzoek tot uitstel bij de minister heeft ingediend. De brief van 25 juni 2011 is verzonden binnen de termijn van twee weken die de minister had toegekend om bij hem een verzoek om uitstel in te dienen, zodat de minister de brief terecht heeft aangemerkt als een verzoek om opschorting. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen kan uit de brief van 25 juni 2011 niet worden opgemaakt dat [appellant] niet had begrepen dat hij zich nog diende te wenden tot de minister van BZK om overeenstemming te bereiken, zodat er geen aanleiding was om deze brief door te zenden naar de minister van BZK. Bovendien, indien de brief zou zijn doorgezonden, zou er geen verzoek om uitstel van de beslissing zijn. Het betoog faalt.
8. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat de persoonsgegevens van hem terecht in het register zijn opgenomen, dat de gronden voor de signalering nog steeds aanwezig zijn en dat deze zodanig zijn, dat de afgifte van een paspoort moet worden geweigerd. Daartoe voert hij aan dat niet vaststaat dat het paspoort gecontroleerd of opzettelijk is beschadigd en dat door de minister geen omstandigheden zijn aangevoerd waaruit blijkt dat hij belang heeft bij beschadiging van zijn reisdocument. Hierbij verwijst hij naar paragraaf 6B van de circulaire. Hij heeft reeds bij brief van 25 juni 2011 medegedeeld dat de kinderen van zijn zuster het paspoort hebben beschadigd. Door de rechtbank is niet gemotiveerd te kennen gegeven waarom deze uitleg niet aannemelijk is, aldus [appellant].
8.1. Het beschadigde paspoort is onderzocht door het Team Identiteits/documentfraude. In het onderzoeksrapport is vermeld dat een aantal pagina’s uit het paspoort ontbreekt. Op geen enkele plek in en aan het paspoort zijn beschadigingen aangetroffen die mogelijk zouden zijn veroorzaakt door het verwijderen van de pagina’s. De kaft, de personaliapagina en de stickdraad vertoonden geen bijzonderheden en waren origineel en onbeschadigd. In het onderzoeksrapport wordt geconcludeerd dat de ontbrekende pagina’s gecontroleerd en waarschijnlijk doelbewust uit het paspoort zijn verwijderd. Hieruit volgt de conclusie dat de stelling van [appellant] dat de kinderen van zijn zuster het paspoort hebben beschadigd niet aannemelijk is. Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn stelling hieromtrent niet aannemelijk is, wordt overwogen dat het aan hem is om aannemelijk te maken dat het onderzoeksrapport naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertoont, inhoudelijk tegenstrijdig of anderszins niet of niet voldoende concludent is. Dit heeft hij niet gedaan, zodat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de minister van BZK zich met juistheid op het standpunt mocht stellen dat het paspoort opzettelijk is beschadigd en zijn verklaring niet aannemelijk is. In paragraaf 6B van de circulaire staat vermeld dat een gegrond vermoeden van misbruik bij beschadiging van een paspoort minder eenvoudig is aan te tonen dan bij meervoudige vermissing, zodat omstandigheden moeten worden aangevoerd waaruit blijkt dat de betrokken persoon er belang bij heeft om zijn reisdocument opzettelijk te beschadigen. Ingevolge de circulaire kan dit onder meer worden aangetoond door een technisch onderzoek naar de beschadiging, zoals door het Team Identiteits/documentfraude is uitgevoerd. Het betoog faalt.
9. [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat hij door de weigering hem een paspoort te verstrekken niet onevenredig is benadeeld. Daartoe voert hij aan dat de argumentatie van de minister dat het behoud van het vertrouwen in Nederlandse reisdocumenten zwaarder dient te wegen dan zijn belang niet op gaat, nu aan hem wel een identiteitskaart wordt verleend. Voorts is hij recent een onderneming gestart, waardoor het van groot belang is voor hem om reizen buiten Europa te maken. Ter ondersteuning hiervan heeft hij in hoger beroep een uitnodiging om naar China af te kunnen reizen overgelegd. De rechtbank heeft de betrokken belangen niet zorgvuldig afgewogen, aldus [appellant].
9.1. Nu [appellant] geen overeenstemming heeft bereikt met de minister van BZK en de gronden voor vermelding in het register nog aanwezig zijn, dient de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit over te gaan tot weigering. Slechts wanneer de belangen van de aanvrager onevenredig zouden worden benadeeld is dit anders. Hieruit volgt dat de aanvrager zodanig zwaarwegende omstandigheden zal moeten aanvoeren dat niet in redelijkheid tot weigering kan worden over gegaan. In tegenstelling tot een paspoort kan een identiteitskaart op grond van artikel 46a van de Paspoortwet niet worden geweigerd, zodat de minister terecht de mogelijkheid om een identiteitskaart aan te vragen heeft betrokken bij de belangenafweging. De rechtbank beoordeelt het besluit op bezwaar naar het recht en de feiten op het moment dat het besluit is genomen. De eerst in beroep ontstane omstandigheid dat [appellant] een onderneming is gestart kan derhalve niet bij de beoordeling worden betrokken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat [appellant] door de weigering niet onevenredig werd benadeeld. Het betoog faalt.
10. Aan het betoog van de minister dat de rechtbank ten onrechte het beroep gegrond heeft verklaard komt geen betekenis toe, nu de minister geen hoger beroep heeft ingesteld tegen deze uitspraak.
11. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Langeveld-Mak
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2013
317-798.