ECLI:NL:RVS:2015:1364
Raad van State — Uitspraak 


201405966/1/A2.
Datum uitspraak: 29 april 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Tilburg,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 juni 2014 in zaak nr. 13/6730 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Tilburg,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 8 juli 2013 heeft het college de aanvraag van [wederpartij] voor bekostiging van leerlingenvervoer voor haar dochter [dochter] op basis van taxivervoer van huis naar de school voor speciaal onderwijs De Spreekhoorn te Tilburg afgewezen.
Bij besluit van 10 oktober 2013 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 12 december 2013 heeft het college het besluit van 10 oktober 2013 ingetrokken en het door [wederpartij] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 juni 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 12 december 2013 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de voorlopige voorziening getroffen dat het college aan [wederpartij] de bekostiging van leerlingenvervoer voor [dochter] dient te verstrekken op basis van de kosten van het openbaar vervoer met ingang van de datum van de uitspraak tot zes weken na de datum van bekendmaking van het te nemen besluit op bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 31 juli 2014 heeft het college, opnieuw beslissend op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar, dit bezwaar gegrond verklaard en haar alsnog een bekostiging verstrekt op basis van aangepast vervoer voor [dochter] voor het schooljaar 2013-2014.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2015, waar het college, vertegenwoordigd door N.M.H. Wanten, werkzaam bij de gemeente Tilburg, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Nijenhuis, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) wordt onder speciale school voor basisonderwijs verstaan een school waar basisonderwijs wordt gegeven aan kinderen voor wie vaststaat dat overwegend een zodanige orthopedagogische en orthodidactische benadering aangewezen is, dat zij althans gedurende enige tijd op een speciale school voor basisonderwijs moeten worden opgevangen. Onder een school voor speciaal onderwijs moet worden verstaan een school voor speciaal onderwijs als bedoeld in artikel 1 van de Wet op de expertisecentra (hierna: WEC).
Ingevolge artikel 4, eerste lid, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, verstrekken burgemeester en wethouders ten behoeve van het schoolbezoek aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag bekostiging van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerskosten. De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast, met inachtneming van het bepaalde in het tweede tot en met dertiende lid.
Ingevolge het achtste lid kan de regeling bepalen dat geen aanspraak op bekostiging bestaat op grond van de afstand tussen de voor de leerling toegankelijke school en de woning van de leerling, gemeten langs de kortste, voor de leerling voldoende begaanbare en veilige weg.
Ingevolge artikel 1 van de WEC wordt, voor zover hier van belang, onder een school verstaan: een school voor speciaal onderwijs, voor voortgezet speciaal onderwijs of voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs als bedoeld in artikel 2, tweede lid onder f, h, j, k, m of n.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs bestemd voor kinderen voor wie vaststaat dat overwegend een orthopedagogische en orthodidactische benadering aangewezen is.
Ingevolge het tweede lid wordt het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs verdeeld in onderwijs aan de onder a tot en met n vermelde categorieën van kinderen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, verstrekken burgemeester en wethouders ten behoeve van het schoolbezoek aan ouders van in de gemeente verblijvende leerlingen, dan wel, indien de leerling meerderjarig en handelingsbekwaam is, aan de leerling op aanvraag bekostiging van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerskosten. De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast, met inachtneming van het bepaalde in het tweede tot en met tiende lid.
Ingevolge het vierde lid voorziet de regeling erin dat het vervoer kan plaatsvinden op een wijze die voor de leerling passend is. De regeling bepaalt op welke wijze burgemeester en wethouders ter zake advies van deskundigen inwinnen.
Ingevolge het zevende lid kan de regeling per schoolsoort, als bedoeld in artikel 2, tweede lid, en onverminderd het bepaalde in het vierde lid voor leerlingen die wegens hun lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke handicap op ander vervoer dan openbaar vervoer zijn aangewezen, bepalen dat geen aanspraak op bekostiging bestaat op grond van de afstand tussen de voor de leerling toegankelijke school en de woning van de leerling, gemeten langs de kortste voor de leerling voldoende begaanbare en veilige weg.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Verordening leerlingenvervoer gemeente Tilburg 2013 wordt bekostiging van de vervoerskosten toegekend over de afstand tussen de woning dan wel de opstapplaats en de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke school, tenzij vervoer naar een verder weggelegen school voor de gemeente minder kosten met zich mee zou brengen en de ouders met het vervoer naar die school schriftelijk instemmen.
Ingevolge artikel 9 wordt met inachtneming van het bepaalde in artikel 3 bekostiging verstrekt van de kosten van het vervoer over de afstand tussen de woning dan wel de opstapplaats en:
a. de dichtstbijzijnde voor de leerling toegankelijke speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband van de basisschool waarvan de leerling afkomstig is, of
b. een andere speciale school voor basisonderwijs in het onder a. bedoelde samenwerkingsverband, indien het vervoer naar die school voor de gemeente minder kosten met zich mee zou brengen dan het vervoer naar de speciale school voor basisonderwijs, bedoeld onder a.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, verstrekt het college aan de ouders van de leerling die een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs bezoekt, bekostiging op basis van de kosten van het openbaar vervoer, indien de afstand van de woning naar de dichtstbijzijnde toegankelijke school meer dan zes kilometer bedraagt.
Ingevolge artikel 17 verstrekt het college bekostiging op basis van de kosten van aangepast vervoer aan de ouders van de leerling die een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs bezoekt, indien voldaan wordt aan het afstandscriterium van artikel 14, en
a. de leerling met gebruikmaking van openbaar vervoer naar school of terug, meer dan anderhalf uur onderweg is en de reistijd met aangepast vervoer tot 50% of minder van de reistijd per openbaar vervoer kan worden teruggebracht, of
b. de ouders tegenover het college genoegzaam aantonen dat de leerling niet in staat is zelfstandig van het openbaar vervoer gebruik te maken en begeleiding van de leerling onmogelijk blijkt, dan wel tot ernstige benadeling van het gezin zou leiden, of
c. openbaar vervoer ontbreekt, tenzij de leerling naar het oordeel van het college al dan niet onder begeleiding gebruik kan maken van het vervoer per fiets, dan wel zelfstandig gebruik kan maken van het vervoer per bromfiets.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, verstrekt het college eveneens bekostiging op basis van de kosten van aangepast vervoer aan de ouders van de leerling die een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs bezoekt, indien het college van oordeel is dat de lichamelijke, verstandelijke of zintuigelijke handicap van de leerling dat vereist.
Ingevolge artikel 24 eerste lid, verstrekt het college met inachtneming van het bepaalde in artikel 3 bekostiging op basis van de kosten van openbaar vervoer met begeleiding aan de ouders van de leerling die een basisschool, speciale school voor basisonderwijs of een school voor voortgezet onderwijs bezoekt en die vanwege een lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke handicap niet zelfstandig van het openbaar vervoer gebruik kan maken. Ten aanzien van een leerling van een speciale school voor basisonderwijs neemt het college artikel 9 in acht.
Ingevolge artikel 25 verstrekt het college bekostiging op basis van de kosten van aangepast vervoer aan de ouders van de leerling die een basisschool, speciale school voor basisonderwijs of een school voor voortgezet onderwijs bezoekt, indien:
a. de leerling, naar het oordeel van het college, gelet op zijn lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke handicap niet in staat is om zelfstandig of met begeleiding van openbaar vervoer gebruik te maken, waarbij het college ten aanzien van een leerling van een speciale school voor basisonderwijs artikel 9 in acht neemt, of
b. aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in artikel 24 en de leerling met gebruikmaking van openbaar vervoer naar school of terug, meer dan anderhalf uur onderweg is en de reistijd met aangepast vervoer tot 50% of minder van de reistijd per openbaar vervoer kan worden teruggebracht, of:
c. de ouders tegenover het college genoegzaam aantonen dat de leerling niet in staat is zelfstandig van het openbaar vervoer gebruik te maken en begeleiding van de leerling onmogelijk blijkt, dan wel tot ernstige benadeling van het gezin zou leiden, of
d. aanspraak bestaat op bekostiging zoals bedoeld in artikel 24 en openbaar vervoer ontbreekt, tenzij de leerling naar het oordeel van het college al dan niet onder begeleiding gebruik kan maken van het vervoer per fiets, dan wel zelfstandig gebruik kan maken van het vervoer per bromfiets.
Ingevolge artikel 31 kan het college in bijzondere gevallen, het vervoer voor onderwijs aangaande, ten gunste van de ouders afwijken van de bepalingen in de verordening.
2. [dochter] is geboren op 18 maart 2008. Bij haar is een motorische en spraak-taal achterstand vastgesteld. [dochter] is aangewezen op speciaal onderwijs. Tussen partijen is niet in geschil dat De Spreekhoorn voor haar de dichtstbijzijnde toegankelijke school is.
3. Aan het besluit van 8 juli 2013, gehandhaafd bij het besluit van 10 oktober 2013, zoals gewijzigd bij het besluit van 12 december 2013, heeft het college ten grondslag gelegd dat de afstand tussen de woning en de school is vastgesteld op 4,9 kilometer, zodat niet wordt voldaan aan de afstandseis van artikel 14, eerste lid, van de verordening. Niet is gebleken dat [dochter] niet met het openbaar vervoer kan reizen. Voorts acht het college de omstandigheden niet zo bijzonder dat met toepassing van de hardheidsclausule bekostiging op basis van taxivervoer voor [dochter] naar De Spreekhoorn verstrekt moet worden. Aan het besluit van 10 oktober 2013, gewijzigd bij besluit van 12 december 2013, heeft het college onder meer medisch indicatieadvies van D.A. Opstelten, arts, ten grondslag gelegd.
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat [dochter] een gehandicapte leerling is die een speciale school voor basisonderwijs bezoekt en dat daarom de aanvraag had moeten worden beoordeeld op grond van artikel 24 van de verordening, in welk artikel geen afstandseis is opgenomen. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat het college, gelet op het bepaalde in artikel 25, aanhef en onder c, van de verordening, ten onrechte niet heeft onderzocht of begeleiding van [dochter] onmogelijk is, dan wel tot ernstige benadeling van het gezin zou leiden.
5. Het college betoogt dat de rechtbank het besluit van 12 december 2013 ten onrechte heeft getoetst aan de artikelen 24 en 25 van de verordening. Het college voert hiertoe aan dat deze bepalingen van toepassing zijn voor vervoer van gehandicapte leerlingen naar speciale scholen voor basisonderwijs en scholen voor voortgezet onderwijs, maar niet voor vervoer van leerlingen naar scholen voor (voortgezet) speciaal onderwijs, zoals De Spreekhoorn. Indien de juiste bepalingen worden toegepast, dan heeft [wederpartij] geen aanspraak op bekostiging van het vervoer van [dochter] van en naar school, aldus het college.
5.1. Tussen partijen is niet in geschil dat De Spreekhoorn een school voor speciaal onderwijs is als bedoeld in artikel 2 van de WEC en dat [dochter] speciaal onderwijs, cluster 2, volgt. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte overwogen dat de aanvraag voor het vervoer naar [dochter] naar deze school had moeten worden beoordeeld aan de hand van de artikelen 24 en 25 van de verordening. Deze artikelen zijn van toepassing op gehandicapte leerlingen die speciaal basisonderwijs volgen als bedoeld in artikel 1 van de WPO. De Spreekhoorn is echter geen speciale school voor basisonderwijs, maar een school voor speciaal onderwijs. Het college heeft op de aanvraag terecht de artikelen 14 tot en met 19 van de verordening van toepassing geacht. Niet in geschil is dat De Spreekhoorn op minder dan zes kilometer afstand van de woning van [wederpartij] en haar gezin is gelegen. Gelet op het bepaalde in artikel 14, eerste lid, heeft zij daarom geen aanspraak op bekostiging van de kosten van het openbaar vervoer. Zij kan slechts aanspraak maken op bekostiging, indien het college van oordeel is dat de lichamelijke, verstandelijke of zintuigelijke beperking van [dochter] aangepast vervoer vereist.
Volgens het advies van Opstelten moet [dochter], gezien de vastgestelde aandoeningen en beperkingen, niet in staat worden geacht om zelfstandig de afstand van huis naar school fietsend of met het openbaar vervoer af te leggen. Onder begeleiding reizen met het openbaar vervoer is op grond haar de beperkingen wel mogelijk. In het advies is voorts vermeld dat [dochter] nog niet op straat kan fietsen en dat brengen en halen naar en van school achterop de fiets in haar geval problematisch is.
[wederpartij] heeft geen advies van een andere deskundige overgelegd waarin de inhoud van het advies gemotiveerd wordt weersproken. Zij heeft evenmin gesteld dat dit advies wegens de inhoud of totstandkoming ervan gebrekkig is. Uit de toelichting op de aanvraag van drs. M. ter Beek-Kraaijkamp, orthopedagoog en gezondheidszorgpsycholoog, van 30 mei 2013 blijkt slechts dat [dochter] niet zelfstandig naar school kan, zoals ook is vastgesteld in het advies van Opstelten. Het college mocht derhalve op het advies van Opstelten afgaan. Gelet hierop kon het college tot de conclusie komen dat [wederpartij] geen aanspraak kon maken op bekostiging van de vervoerskosten op basis van aangepast vervoer op de voet van artikel 19, eerste lid, van de verordening.
Het betoog slaagt.
6. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank ten onrechte niet toegekomen aan de beoordeling van de in beroep door [wederpartij] aangevoerde grond, dat het college haar beroep op de hardheidsclausule ten onrechte heeft verworpen. De Afdeling zal deze beroepsgrond alsnog beoordelen.
7. [wederpartij] heeft ter toelichting van haar beroep op de hardheidclausule aangevoerd dat haar oudste kind, dat een autistische stoornis heeft en een andere school voor speciaal onderwijs dan de Spreekhoorn bezoekt, evenmin zonder begeleiding naar school kan. Voorts werkt zij gedurende ten minste drie dagen per week als gastouder voor een gastouderbureau en heeft zij de zorg over oppaskinderen. De vader is evenmin in de gelegenheid om [dochter] te begeleiden naar school, aangezien hij in ploegendienst werkt bij een supermarkt. Bovendien hebben beide ouders geen rijbewijs en ontbreekt een sociaal netwerk om [dochter] te begeleiden bij het reizen tussen de woning en De Spreekhoorn.
7.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 6 januari 2010 in zaak nr. 200903136/1/H2) behoort het geven van begeleiding tijdens het leerlingenvervoer in beginsel tot de verantwoordelijkheid van de ouders. Dat beide ouders wegens hun werkzaamheden niet in de gelegenheid zijn [dochter] zelf naar school te begeleiden, maakt de situatie niet bijzonder. Deze situatie onderscheidt zich niet in betekenende mate van de problemen die vele andere gezinnen op dit punt ondervinden. De omstandigheid dat beide ouders geen rijbewijs hebben en naar eigen zeggen een sociaal netwerk ontbreekt om [dochter] naar school te begeleiden, biedt evenmin grond voor het oordeel dat het college de hardheidsclausule had moeten toepassen.
Het betoog faalt.
8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 12 december 2013 van het college alsnog ongegrond verklaren.
9. Bij besluit van 31 juli 2014 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist op het bezwaar van [wederpartij]. Door de vernietiging van de uitspraak van de rechtbank is de grondslag aan dat besluit ontvallen. Om deze reden zal de Afdeling dat besluit vernietigen.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 17 juni 2014 in zaak nr. 13/6730;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 31 juli 2014, kenmerk […].
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Slump w.g. Lodder
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2015
17.