ECLI:NL:RVS:2015:1361
Raad van State — Uitspraak 


201405759/1/A2.
Datum uitspraak: 29 april 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 mei 2014 in zaak nr. 13/5049 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Registratiecommissie Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog van de Federatie van Gezondheidszorgpsychologen (hierna: de RSG).
Procesverloop
Bij besluit van 2 november 2009 heeft de RSG een aanvraag van [appellante] om inschrijving in het specialistenregister van klinisch psychologen afgewezen.
Bij besluit van 1 augustus 2013 heeft de RSG het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 mei 2014 heeft de rechtbank - voor zover thans van belang - het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 augustus 2013 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De RSG heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2015, waar [appellante], bijgestaan door mr. C.F.M. Raaijmakers, advocaat [NAAM], en de RSG, vertegenwoordigd door mr. J. Siemons, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Toepasselijke wetgeving
1. Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
Ingevolge artikel 49, eerste alinea, zijn beperkingen van de vrijheid van vestiging voor onderdanen van een lidstaat op het grondgebied van een andere lidstaat verboden.
Richtlijn 2005/36/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 betreffende erkenning van beroepskwalificaties Ingevolge artikel 13, eerste lid, staat, wanneer in een ontvangende lidstaat de toegang tot of uitoefening van een gereglementeerd beroep afhankelijk wordt gesteld van het bezit van bepaalde beroepskwalificaties, de bevoegde autoriteit van deze lidstaat de toegang tot en de uitoefening van het beroep onder dezelfde voorwaarden als die welke voor eigen onderdanen gelden, toe aan aanvragers die in het bezit zijn van een bekwaamheidsattest dat of de opleidingstitel die in een andere lidstaat verplicht wordt gesteld voor de toegang tot of uitoefening van dat beroep op zijn grondgebied. De bekwaamheidsattesten of opleidingstitels moeten aan de volgende voorwaarden voldoen:
a) zij moeten afgegeven zijn door een bevoegde autoriteit in een lidstaat die overeenkomstig de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van die lidstaat is aangewezen;
b) zij moeten blijk geven van een beroepskwalificatieniveau dat ten minste gelijkwaardig is aan het niveau onmiddellijk voorafgaand aan het door de ontvangende lidstaat vereiste niveau, zoals omschreven in artikel 11.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, belet artikel 13 niet dat de ontvangende lidstaat in een van de volgende gevallen van de aanvrager verlangt dat hij een aanpassingsstage van ten hoogste drie jaar doorloopt of een proeve van bekwaamheid aflegt:
a) wanneer de duur van de opleiding waarvan de aanvrager overeenkomstig artikel 13, eerste of tweede lid, melding maakt, ten minste een jaar korter is dan de duur van de in ontvangende lidstaat vereiste opleiding;
b) wanneer de door hem gevolgde opleiding betrekking heeft op vakken die wezenlijk verschillen van die welke worden bestreken door de in de ontvangende lidstaat vereiste opleidingstitel;
(…).
Ingevolge het vierde lid wordt voor de toepassing van het eerste lid, onder b, onder "vakgebieden die wezenlijk verschillen" verstaan vakgebieden waarvan de kennis van essentieel belang is voor de uitoefening van het beroep en waarvoor de door de migrant ontvangen opleiding qua duur of inhoud in belangrijke mate afwijkt van de door de ontvangen lidstaat vereiste opleiding.
Ingevolge het vijfde lid wordt het eerste lid toegepast met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel. Indien de ontvangende lidstaat overweegt van de aanvrager een aanpassingsstage of een proeve van bekwaamheid te verlangen, moet hij met name eerst nagaan of de door de aanvrager in het kader van zijn beroepservaring in een lidstaat of derde lid verworven kennis het in vierde lid bedoelde wezenlijke verschil geheel of gedeeltelijk kan overbruggen.
Ingevolge artikel 51, eerste lid, bevestigt de bevoegde autoriteit binnen een maand de ontvangst van het dossier van de aanvrager en deelt in voorkomend geval mee welke documenten ontbreken.
Ingevolge het tweede lid moet de procedure voor de behandeling van een aanvraag om een gereglementeerd beroep te mogen uitoefenen zo spoedig mogelijk, in ieder geval uiterlijk drie maanden na de indiening van het volledige dossier van de aanvrager door een met redenen omkleed besluit van de bevoegde autoriteit van de ontvangende lidstaat worden afgesloten. Deze uiterste datum kan echter met een maand worden verlengd in gevallen die onder hoofdstuk I en II van deze titel vallen.
Ingevolge het derde lid kan tegen dit besluit, of tegen het uitblijven ervan gedurende de gestelde termijn, bij een nationale rechtelijke autoriteit beroep worden aangetekend.
Algemene wet erkenning EG-beroepskwalificaties
Ingevolge artikel 2, eerste lid, wordt voor de erkenning als specialist in de zin van artikel 14 van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG) onder Onze Minister die het aangaat verstaan het orgaan, bedoeld in artikel 14, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wet BIG.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, verleent Onze Minister die het aangaat erkenning van beroepskwalificaties indien de migrerende beroepsbeoefenaar in het bezit is van een opleidingstitel die, of een door het bevoegd gezag in een andere betrokken staat dan Nederland afgegeven bekwaamheidsattest dat blijk geeft van een beroepskwalificatieniveau dat ten minste gelijkwaardig is aan het eerste niveau onder het in Nederland vereiste niveau, met toepassing van de onderscheiding in niveaus, bedoeld in artikel 9.
Ingevolge artikel 11 kan Onze Minister die het aangaat eisen dat de migrerende beroepsbeoefenaar een aanpassingsstage van ten hoogste drie jaar doorloopt of een proeve van bekwaamheid aflegt, indien:
a. de duur van de door de migrerende beroepsbeoefenaar gevolgde opleiding ten minste één jaar korter is dan de duur van de in Nederland vereiste opleiding, of
b. de door de migrerende beroepsbeoefenaar gevolgde opleiding betrekking heeft op vakken die wezenlijk verschillen van de vakken die worden bestreken door de in Nederland vereiste opleiding.
(…).
Ingevolge het derde lid gaat Onze Minister die het aangaat bij de toepassing van het eerste lid eerst na of de kennis die de migrerende beroepsbeoefenaar tijdens zijn beroepservaring heeft verworven van dien aard is dat het wezenlijke verschil, bedoeld in het tweede lid, daardoor geheel of gedeeltelijk wordt ondervangen.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, bevestigt Onze Minister die het aangaat binnen een maand de ontvangst van een aanvraag om erkenning van beroepskwalificaties, en deelt bij die gelegenheid in voorkomend geval mede met welke documenten de aanvraag dient te worden aangevuld.
Ingevolge het tweede lid beslist Onze Minister die het aangaat zo spoedig mogelijk en in elk geval binnen drie maanden op de aanvraag. Deze termijn kan eenmaal met een maand worden verlengd, tenzij sprake is van een gereglementeerd beroep waarvoor een automatische erkenning geldt als bedoeld in titel III, hoofdstuk III, van de richtlijn.
Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg
Ingevolge artikel 14, eerste lid, kan Onze Minister, indien een organisatie van beoefenaren van een beroep als bedoeld in artikel 3, voor de inschrijving van beroepsbeoefenaren die een bijzondere deskundigheid hebben verworven met betrekking tot een deelgebied van hun beroep, een specialistenregister heeft en daaraan een titel is verbonden, bepalen dat die titel als wettelijk erkende specialistentitel wordt aangemerkt.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder e, - voor zover thans van belang - neemt Onze Minister een dergelijk besluit uitsluitend indien dat wenselijk is ter bevordering van de goede uitoefening van de individuele gezondheidszorg en indien aan de volgende voorwaarden is voldaan: de organisatie kent tevens een orgaan dat belast is met de inschrijving van specialisten.
Ingevolge het zesde lid is inschrijving in een erkend specialistenregister uitsluitend mogelijk voor personen die in het betrokken register zijn ingeschreven.
Ingevolge het elfde lid is de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen van toepassing op een orgaan als bedoeld in het tweede lid, onder e, voor zover dit orgaan werkzaamheden uitoefent met betrekking tot een erkend specialistenregister.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, is het recht om een specialistentitel te voeren voorbehouden aan degenen die zijn ingeschreven in het desbetreffende erkende specialistenregister.
Besluitvorming van de RSG
2. [appellante] staat sinds 7 november 2006 in het BIG-register ingeschreven als gezondheidszorgpsycholoog. [appellante] heeft bij aanvraag van 26 mei 2009 de RSG verzocht om haar vakdiploma klinisch psycholoog, behaald op 22 november 2005 na een vierjarige postdoctorale studie aan de Medische Faculteit van de Universiteit in Boedapest, te erkennen en haar als klinisch psycholoog in te schrijven in het specialistenregister.
De RSG heeft deze aanvraag bij besluit van 2 november 2009 afgewezen. Daaraan heeft de RSG, mede gezien haar voornemen van 29 juni 2009 en voor zover thans van belang, ten grondslag gelegd dat uit ingewonnen informatie is gebleken dat het beroep van klinisch psycholoog in Hongarije niet is gereglementeerd. Volgens de RSG vindt inschrijving in het Hongaarse register - waar [appellante] staat ingeschreven - plaats na een postuniversitaire studie van vier jaar, terwijl inschrijving in het Nederlandse specialistenregister plaatsvindt na een zesjarige opleiding. Uit een vergelijking van de onderscheiden opleidingsprogramma's is gebleken dat de onderdelen van het Hongaarse curriculum die betrekking hebben op behandeling en diagnostiek gelijksoortig zijn aan de Nederlandse opleiding. Wat betreft de onderdelen 'wetenschappelijk onderzoek', 'innovatie' en 'andere taken' ligt dit anders. In de Hongaarse opleiding wordt wel iets gedoceerd over research en methoden, maar dit heeft niet de diepgang en breedte van de Nederlandse opleiding. Het onderdeel 'overige taken' (management en doceren) is nauwelijks of zeer verbrokkeld aan de orde gekomen in de Hongaarse opleiding. Het onderdeel 'ontwikkeling van de professionele identiteit' kan voorts niet als zodanig worden gekwalificeerd, aldus de RSG.
Het tegen het besluit van 2 november 2009 door [appellante] op 14 november 2009 gemaakte bezwaar heeft de RSG bij besluit van 7 mei 2010 ongegrond verklaard.
Procedure bij de rechtbank
- tussenuitspraak
3. De rechtbank heeft op 28 april 2011 een tussenuitspraak gedaan op het tegen het besluit van 7 mei 2010 ingestelde beroep van [appellante]. Volgens de rechtbank is het besluit van 7 mei 2010 ondeugdelijk gemotiveerd, omdat de RSG, hoewel hiertoe gehouden, niet heeft onderzocht of het in dit geval om hetzelfde beroep gaat. De rechtbank heeft de RSG de opdracht gegeven om dit onderzoek alsnog te verrichten en gemotiveerd te concluderen of [appellante] hetzelfde beroep heeft.
- hernieuwde besluitvorming RSG
Aan die opdracht heeft de RSG bij besluit van 16 juni 2011 gevolg gegeven, waarbij zij het bezwaar van [appellante] opnieuw ongegrond heeft verklaard.
Nadat [appellante] bij brieven van 2 juli, 26 augustus en 20 september 2011 hierop heeft gereageerd, heeft de RSG in een verweerschrift van 28 september 2011 het standpunt ingenomen dat [appellante] voldoet aan de vereisten van artikel 6, eerste lid, van de Algemene wet erkenning EG-beroepskwalificaties en in aanmerking komt voor inschrijving in het specialistenregister. De RSG heeft aangekondigd dat, gelet op het verschil in opleidingsduur van de onderscheiden opleidingen tot klinisch psycholoog in Hongarije en Nederland, aan [appellante] een aanpassingsstage wordt opgelegd. Dit heeft de RSG neergelegd in een besluit van 25 oktober 2011. [appellante] heeft bij brieven van 23 november 2011 en 24 januari 2012 hierop gereageerd. Bij brieven van 19 december 2011 en 21 februari 2012 heeft de RSG het besluit van 25 oktober 2011 nader aangevuld. De RSG heeft bij besluit van 2 april 2013 het programma van de aanpassingsstage van [appellante] vastgesteld.
- einduitspraak
De rechtbank heeft op 3 juni 2013 een einduitspraak gedaan. Daarbij heeft de rechtbank het beroep van [appellante] voor zover gericht tegen de besluiten van 7 mei 2010 en 16 juni 2011 niet-ontvankelijk verklaard. Voor zover het beroep van [appellante] is gericht tegen het besluit van 25 oktober 2011 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de RSG een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Ten aanzien van de opgelegde aanpassingsstage heeft de rechtbank overwogen dat de RSG heeft nagelaten om overeenkomstig artikel 11, derde lid, van de Algemene wet erkenning EG-beroepskwalificaties na te gaan of de kennis die [appellante] heeft verworven met haar, na het afronden van haar Hongaarse opleiding, opgedane beroepservaring, van dien aard is dat het wezenlijke verschil in opleidingsjaren daardoor geheel of gedeeltelijk wordt ondervangen. Voor het overige heeft de rechtbank overwogen dat de RSG in het kader van een nieuw te nemen besluit op bezwaar ook acht dient te slaan op het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 2 april 2013.
- hernieuwde besluitvorming RSG
De RSG heeft vervolgens het besluit van 1 augustus 2013 genomen, waarin is vermeld dat er een wezenlijk verschil bestaat tussen de Hongaarse en de Nederlandse opleiding tot klinisch psycholoog op de gebieden diagnostiek, wetenschappelijk onderzoek en overige taken. Voorts heeft de RSG opgemerkt dat [appellante] vanaf oktober 2006 voor 32 uur per week werkzaamheden verricht als gezondheidszorgpsycholoog bij GGZ Centraal en dat zij in 2011 haar eigen psychologische praktijk in Amsterdam is gestart. Met de hiermee opgedane praktijkervaring heeft [appellante] de wezenlijke verschillen in opleidingsduur op het gebied van diagnostiek en managementtaken ondervangen. Daarbij heeft de RSG erop gewezen dat de werkzaamheden bij GGZ Centraal gedeeltelijk diagnostisch van aard zijn en tevens over een aanzienlijke periode zijn uitgevoerd. Met het werk als zelfstandige psycholoog via Cenzo heeft [appellante] bovendien praktijkervaring op het gebied van management, beleid en organisatie opgedaan. Na de afronding van de opleiding tot klinisch psycholoog in Hongarije heeft [appellante] volgens de RSG echter geen wetenschappelijk onderzoek verricht. Volgens de RSG telt in dit kader de ervaring die [appellante] heeft opgedaan vóór het verkrijgen van de Hongaarse beroepskwalificatie niet mee. Het artikel "Bijzonderheden in de psychische constellatie bij Holocaust-overlevenden en hun afstammelingen" van [appellante], dat in een in 2001 verschenen boek is gepubliceerd, wordt daarom dan ook niet meegewogen. Aangezien het wezenlijke verschil in zoverre niet wordt weggenomen, heeft de RSG aanleiding gezien om ten aanzien van het wetenschappelijke onderzoek een compenserende maatregel op te leggen. Dit betekent dat [appellante] een aanpassingsstage moet doorlopen, bestaande uit het verrichten van 905 uur wetenschappelijk onderzoek in een geschikte setting dan wel een praktijkinstelling. [appellante] is daarbij gehouden, onder supervisie van prof.dr. E.H.M. Eurelings, een onderzoeksvoorstel op te stellen en onderzoek te doen, hetgeen moet resulteren in een publicatie die voldoet aan de voorwaarden uit de reguliere opleiding tot klinisch psycholoog, aldus de RSG.
- aangevallen uitspraak
De rechtbank heeft geoordeeld dat de RSG bevoegd was om een compenserende maatregel aan [appellante] op te leggen. De rechtbank heeft overwogen dat niet valt in te zien dat [appellante] in haar belangen wordt geschaad, waarbij zij in aanmerking heeft genomen dat de RSG te kennen heeft gegeven dat [appellante] niet verplicht is om alle 905 uren aan wetenschappelijk onderzoek te besteden, mits haar onderzoek resulteert in een publicatie die aan de wetenschappelijke normen voldoet. Volgens de rechtbank zal [appellante] iets op het gebied van wetenschappelijk onderzoek moeten doen, maar is zij vrij in de te maken keuzes. Verder is de rechtbank niet meegegaan in het betoog van [appellante] dat de compenserende maatregel niet meer mocht worden opgelegd, omdat het onredelijk lang heeft geduurd voordat de RSG tot dit besluit is gekomen. Volgens de rechtbank wordt [appellante] hierdoor niet onevenredig zwaar getroffen.
Hoger beroep van [appellante]
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de RSG in het besluit van 1 augustus 2013 deugdelijk heeft gemotiveerd waarom in haar geval een compenserende maatregel dient te worden opgelegd. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte geen grond heeft gezien voor het oordeel dat de RSG deze maatregel niet heeft mogen opleggen, nu de RSG onevenredig lang erover heeft gedaan om tot dit besluit te komen. Ten slotte betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte geen grond heeft gezien voor het oordeel dat zij door de oplegging van deze maatregel onevenredig zwaar wordt getroffen.
4.1. Hiertoe voert [appellante] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bij de verrichte belangenafweging had moeten worden betrokken dat de in de Nederlandse opleiding gestelde eis van wetenschappelijk onderzoek in andere lidstaten geen onderdeel uitmaakt van het curriculum. Volgens [appellante] kan het dan ook met een effectieve en loyale uitvoering van de Richtlijn betreffende erkenning van beroepskwalificaties in strijd zijn om met het opleggen van de onderhavige maatregel een belemmering op te werpen aan beroepsgenoten uit andere lidstaten. Dit geldt volgens [appellante] in haar geval te meer waar zij wetenschappelijk onderzoek heeft verricht en een publicatie op haar naam heeft staan, maar niet onder de voorwaarden die de RSG hanteert. Dat, zoals de RSG aan haar heeft tegengeworpen, de kennis en ervaring moet zijn opgedaan in een periode na de door haar gevolgde opleiding, geeft blijk van een onnodig formalistische houding die aan haar belangen voorbijgaat, aldus [appellante].
Verder voert [appellante] aan dat de beslistermijn, als gevolg van de onoordeelkundige en onrechtmatige besluitvorming van de RSG, dusdanig lang is geworden dat het alsnog opleggen van een compenserende maatregel in strijd moet worden geacht met het nuttig effect van de Richtlijn betreffende erkenning van beroepskwalificaties en het beginsel van Unietrouw, neergelegd in artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Uitgaande van de datum van de aanvraag, een beslistermijn van twaalf weken en een totale duur van de gewenste aanpassingsstage van een jaar, had zij, zo voert [appellante] aan, eind 2010 in de gelegenheid geweest kunnen zijn om het beroep van klinisch psycholoog in Nederland te gaan uitoefenen. Tot aan het besluit van 25 oktober 2011 heeft de RSG echter op onjuiste gronden geweigerd haar beroepskwalificatie te erkennen en voorts was de besluitvorming uiteindelijk eerst ruim vier jaar na haar aanvraag afgerond. De duur van de aanpassingsstage daarbij opgeteld, betekent dit dat zij eerst vijf jaar na haar aanvraag als klinisch psycholoog aan de slag kan. Een dergelijke duur levert volgens [appellante] een zodanige schending van voormelde beginselen op dat het in strijd moet worden geacht met de Richtlijn betreffende erkenning van beroepskwalificaties om thans nog te eisen een aanpassingsstage te volgen.
Volgens [appellante] kan de rechtbank evenmin worden gevolgd in haar oordeel dat de met de Wet BIG gediende doelen in de weg staan aan het niet opleggen van een compenserende maatregel. Daarbij wijst [appellante] erop dat bij toepassing van het Besluit overgangsregeling klinisch psycholoog (Scrt. 2005, 133) het belang van de volksgezondheid niet zo zwaarwegend was, omdat van begunstigden van deze regeling bij de aanvullende studie-eisen nimmer wetenschappelijk onderzoek en een publicatie is geëist. Dit roept volgens [appellante] ernstige twijfel op aan het beweerde gewicht van dat belang en voorts roept dit de gedachte op dat de RSG met twee maten meet. Verder wijst [appellante] erop dat het belang van de volksgezondheid bij het vereiste wetenschappelijke onderzoek op een andere wijze betrokken is dan bij de behandeling van een patiënt zelf. Voor dat laatste is zij volledig gekwalificeerd. Bovendien heeft zij er steeds op gewezen dat zij vanwege haar leeftijd belang heeft bij een spoedige inschrijving om nog maximaal van haar kwalificatie in Nederland gebruik te kunnen maken. Hetgeen de RSG van haar eist, komt bovendien in feite neer op een proeve van bekwaamheid, aldus [appellante]. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, niet valt in te zien dat zij onevenredig wordt getroffen, berust volgens [appellante] dan ook op een eenzijdige belangenafweging.
Beoordeling
5. De Afdeling stelt vast dat de rechtbank het besluit van 1 augustus 2013 uitsluitend heeft vernietigd om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn in de bestuurlijke en rechterlijke fase, in een afzonderlijk te openen procedure, te kunnen toekennen. Nadat de RSG en [appellante] op de zitting bij de Afdeling hiermee hebben ingestemd, heeft de rechtbank desgevraagd de aan dit verzoek ten grondslag gelegde stukken aan de Afdeling doorgezonden ter verdere behandeling.
6. Ter toetsing in dit hoger beroep ligt voor of de RSG de compenserende maatregel, een aanpassingsstage voor het verrichten van wetenschappelijk onderzoek, aan [appellante] heeft mogen opleggen.
7. De wetgever heeft artikel 14 van de Richtlijn betreffende erkenning van beroepskwalificaties in artikel 11 van de Algemene wet erkenning EG-beroepskwalificaties geïmplementeerd. Het beginsel van Unietrouw, neergelegd in artikel 4, derde lid, van het VEU, noopt ertoe de uitleg van dit artikel - door middel van richtlijnconforme interpretatie - af te stemmen op de Richtlijn betreffende erkenning van beroepskwalificaties en rekening te houden met hetgeen hiermee is beoogd.
8. Doelstelling van de Richtlijn betreffende erkenning van beroepskwalificaties is, zo volgt uit punt 1 van de preambule, om de uitoefening door een werknemer of zelfstandige van een beroep in een andere lidstaat dan die waar de beroepskwalificaties zijn verworven, te vergemakkelijken. Aan de lidstaten is daarbij het recht voorbehouden om het vereiste minimumopleidingsniveau vast te stellen om de kwaliteit van de op hun grondgebied te verrichten diensten te waarborgen. De lidstaten mogen echter niet de verplichting opleggen om bepaalde kwalificaties te verwerven, met louter de verwijzing naar de vereiste diploma's in hun eigen opleidingsstelsel. Een ontvangende lidstaat moet rekening houden met de kwalificaties die in een andere lidstaat zijn verworven en nagaan of die met de vereiste kwalificaties overeenstemmen. Omdat een harmonisatie van de minimumopleidingseisen voor de toegang tot beroepen die onder het algemeen stelsel van erkenning van opleidingstitels vallen, ontbreekt, hebben de ontvangende lidstaten de bevoegdheid om een compenserende maatregel op te leggen (punten 11 en 15 van de preambule).
Een compenserende maatregel wordt ingezet om ervoor te zorgen dat het verschil in opleidingsduur of -inhoud van de desbetreffende migrerende beroepsbeoefenaar ten opzichte van de in de ontvangende lidstaat geldende opleidingsvereisten wordt overbrugd en daarmee alsnog kan worden gekomen tot een erkenning van die beroepskwalificatie. Zoals is neergelegd in artikel 14, vijfde lid, van de Richtlijn betreffende erkenning van beroepskwalificaties, dient een bestuursorgaan bij het opleggen van een compenserende maatregel zich ervan te vergewissen dat die maatregel, hetgeen een proeve van bekwaamheid of een aanpassingsstage kan zijn, evenredig is aan het door hem nagestreefde doel (arresten van het Hof van Justitie van 19 januari 2006, C-330/03, Colegio, punt 24, ECLI:EU:C:2006:45, en 2 december 2010, C-422/09, Vandorou e.a., punt 65, ECLI:EU:C:2010:732, (www.curia.europa.eu)).
9. [appellante] heeft niet bestreden dat de door haar gevolgde postdoctorale opleiding tot klinisch psycholoog aan de Medische Faculteit van de Universiteit in Boedapest geen specifiek onderdeel wetenschappelijk onderzoek bevat. De Nederlandse opleiding bevat daarentegen in totaal 905 uren aan wetenschappelijk onderzoek en innovatie, bestaande uit:
(i) 540 uur gesuperviseerde werkervaring;
(ii) 25 uur supervisie op het onderzoek of innovatie;
(iii) 100 uur cursorisch onderwijs en
(iv) 240 uur literatuur en praktijkopdrachten.
Dit onderdeel dient te worden afgesloten met een publicatie, een rapport of protocol dat, naar het oordeel van de praktijkopleider, publicabel is.
9.1. Het Hof van Justitie heeft in het arrest van 2 december 2010, onder punt 67, het volgende overwogen:
"Alvorens compenserende maatregelen op te leggen teneinde de verschillen tussen de opleiding in de lidstaat van herkomst van een aanvrager en in de ontvangende lidstaat te ondervangen, moeten de bevoegde nationale autoriteiten derhalve beoordelen of de kennis die een aanvrager door praktijkervaring heeft verworven, waaronder de kennis die is verworven in de ontvangende lidstaat, volstaat voor het bewijs dat de door deze laatste vereiste kennis is verworven (zie in die zin reeds aangehaalde arresten Vlassopoulou, punt 20, en Fernández de Bobadilla, punt 33; arresten van 13 november 2003, Morgenbesser, C-313/01, Jurispr. blz. I-13467, punt 62, en 10 december 2009, Peśla, C-345/08, Jurispr. blz. I-11677, punt 41)."
9.2. Uit het besluit van 1 augustus 2013 blijkt dat de RSG heeft beoordeeld welke ervaring [appellante] na het behalen van haar diploma van klinisch psycholoog in Hongarije heeft opgedaan en of die ervaring volstaat voor het bewijs dat zij de relevante wetenschappelijke onderzoekservaring heeft verworven. Bij die beoordeling behoefde de RSG de kennis en ervaring die [appellante] heeft opgedaan voordat zij haar diploma van klinisch psycholoog heeft behaald, gelet op punt 61 van het arrest van 2 december 2010, niet te betrekken. Dit betekent dat de RSG het in 2001 gepubliceerde artikel "Bijzonderheden in de psychische constellatie bij Holocaust-overlevenden en hun afstammelingen", met het daaraan voorafgaande - van voor het behalen van het diploma van klinisch psycholoog daterende - onderzoek, dan ook buiten beschouwing heeft mogen laten. Omdat uit het voorgaande volgt dat de RSG rekening heeft gehouden met de kennis en ervaring die [appellante] na het behalen van haar diploma van klinisch psycholoog heeft opgedaan, bestaat in zoverre geen grond voor het oordeel dat [appellante] op ongerechtvaardigde wijze wordt belemmerd in de haar toekomende vrijheid om zich in Nederland als klinisch psycholoog te vestigen.
Evenmin volgt de Afdeling [appellante] in het betoog dat de RSG niet bevoegd was om een aanpassingstage voor het verrichten van wetenschappelijk onderzoek op te leggen nu, naar door haar gesteld, andere lidstaten dit vereiste niet in hun postdoctorale opleiding hebben opgenomen. Zoals blijkt uit het besluit van 1 augustus 2013, is wetenschappelijk onderzoek een essentieel onderdeel van de Nederlandse postdoctorale opleiding tot klinisch psycholoog. Aangezien de Hongaarse opleiding dit onderdeel niet bevat, is de RSG, gelet op hetgeen hiervoor onder 8 is overwogen, bevoegd om hiervoor een compenserende maatregel op te leggen, indien en voor zover dit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
10. Voordat de Afdeling ingaat op de vraag of in dit geval aan het evenredigheidsbeginsel is voldaan, wordt eerst ingegaan op de in het betoog van [appellante] opgeworpen vraag of de langdurige besluitvorming van de RSG leidt tot verval van de bevoegdheid van de RSG om een compenserende maatregel op te leggen.
De Afdeling stelt vast dat de RSG eerst na vijf maanden een besluit heeft genomen op de aanvraag van [appellante]. Daarmee heeft de RSG niet binnen de termijn, zoals geïmplementeerd in artikel 19, tweede lid, van de Algemene wet erkenning EG-beroepskwalificaties, beslist. Daarnaast heeft de RSG eerst in het besluit van 25 oktober 2011 het standpunt ingenomen dat aan [appellante] een aanpassingsstage zal worden opgelegd. Dit is bijna tweeënhalf jaar nadat [appellante] haar aanvraag heeft ingediend. Hoewel kan worden gesteld dat [appellante] tegen het uitblijven van besluitvorming op grond van artikel 6:2, aanhef en onder b, en artikel 6:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) had kunnen opkomen - waar artikel 51, derde lid, van de Richtlijn betreffende erkenning beroepskwalificaties ook op wijst -, moet [appellante] worden toegegeven dat uit het dossier duidelijk naar voren komt dat de RSG de aanvraag van [appellante] onzorgvuldig heeft beoordeeld en voorts niet voortvarend ter hand heeft genomen. Zodanige handelwijze staat op gespannen voet met de Richtlijn betreffende erkenning beroepskwalificaties, nu deze als doel heeft het vrij verkeer van vestiging te vergemakkelijken en in dit kader beoogt een relatief snelle, eenvoudige en transparante erkenning van beroepskwalificaties te verzekeren (Kamerstukken II, 31 059, nr. 3, p. 6 e.v.). Voor de conclusie dat hierdoor de bevoegdheid van de RSG om een compenserende maatregel aan [appellante] op te leggen, komt te vervallen, biedt de Richtlijn betreffende erkenning beroepskwalificaties noch de door [appellante] aangehaalde beginselen een toereikende grondslag. Anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, betekent dit evenwel niet dat onderhavige overschrijding van de beslistermijnen van geen enkel belang is, nu dit een aspect betreft dat moet worden betrokken bij de beoordeling of de maatregel in het geval van [appellante] evenredig is met het daarmee beoogde doel.
In het hierna volgende gaat de Afdeling in op de vraag of in dit geval aan het evenredigheidsbeginsel is voldaan.
11. De RSG heeft in het verweerschrift en op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat het doel van de aanpassingstage is om [appellante] in staat te stellen de verbinding te leggen tussen de wetenschap en de klinische praktijk alsmede de resultaten van het wetenschappelijk onderzoek te vertalen naar nieuwe werkwijzen en nieuwe behandelmethoden. Onderdeel van dit onderzoek is in ieder geval de inzet van proefpersonen/respondenten. De hieruit voortvloeiende data worden geanalyseerd en de resultaten worden verwerkt in een publicabel artikel.
12. In het besluit van 1 augustus 2013 heeft de RSG uiteengezet dat [appellante] in totaal 905 uren aan wetenschappelijk onderzoek moet besteden. Dit besluit geeft er echter geen blijk van dat de RSG zich ervan heeft vergewist dat de aanpassingstage in het geval van [appellante] evenredig is met het hiermee, hiervoor onder 11, beschreven doel. Hierdoor is dit besluit onzorgvuldig tot stand gekomen en ondeugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft niet onderkend dat het besluit van 1 augustus 2013 om deze reden reeds voor vernietiging in aanmerking komt.
13. In het kader van de vraag of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen worden gelaten, overweegt de Afdeling als volgt.
14. De rechtbank heeft de RSG in de gelegenheid gesteld om te bezien of de aanpassingsstage dusdanig kon worden aangepast dat de te leveren tijdsinvestering voor [appellante] omlaag kon. In een brief van 5 maart 2014 heeft de RSG het standpunt ingenomen dat zij in overleg is getreden met prof.dr. E.H.M. Eurelings en dr. H. Schut. Naar aanleiding van dit overleg heeft de RSG opgemerkt dat de aanpassingsstage onveranderd blijft in die zin dat [appellante] een onderzoeksverslag dient op te stellen dat ter publicatie kan worden aangeboden. [appellante] behoeft de data van haar onderzoek niet zelf te verzamelen, maar kan gebruik maken van een van de vier bestaande onderzoekslijnen bij GGZ Centraal. Deze data dient [appellante] te verwerken in een publicabel onderzoeksverslag, aldus de RSG.
15. De Afdeling is niet overtuigd dat het doel van de aanpassingsstage, die voornamelijk moet voorzien in het opdoen van wetenschappelijke onderzoekservaring, met hetgeen de RSG thans nog van [appellante] verlangt, namelijk een vertaalslag maken naar een publicabel artikel, ten volle wordt bereikt. Bovendien heeft de RSG nog steeds niet deugdelijk gemotiveerd waarom van [appellante] wordt verlangd een zekere onderzoekservaring op te doen, terwijl dit van gezondheidszorgpsychologen die onder de reikwijdte van het Besluit overgangsregeling klinisch psycholoog vielen geenszins werd geëist. Uit de overgangsregeling blijkt juist dat de werkervaring van de gezondheidszorgpsycholoog ten aanzien van de diagnostiek en de behandeling doorslaggevend was. Uitdrukkelijk is daarbij gesteld dat werkervaringscomponenten die niet de directe zorg voor patiënten of cliënten betreffen, zoals managementtaken, onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, buiten beschouwing moeten worden gelaten. Omdat niet in geschil is dat [appellante] voor diagnostiek en behandeling volledig is gekwalificeerd, ziet de Afdeling niet in waarom bij [appellante] zwaar gewicht wordt toegekend aan de wetenschappelijke onderzoekservaring, terwijl dit bij de overgangsregeling kennelijk van ondergeschikt belang wordt geacht. De RSG heeft daarbij niet deugdelijk gemotiveerd dat [appellante] zich dusdanig onderscheidt van de gezondheidszorgpsychologen die onder het bereik van de overgangsregeling vielen dat een onderscheid in zoverre te billijken is.
In aanmerking genomen het doel van de Richtlijn betreffende erkenning van beroepskwalificaties, namelijk het verzekeren van een relatief snelle, eenvoudige en transparante erkenning van beroepskwalificaties, en de lange duur van de procedure tot aan het besluit van 1 augustus 2013 - meer dan vier jaar - en aangezien de RSG bovendien heeft erkend dat [appellante] voor behandeling, diagnostiek en managementtaken volledig is gekwalificeerd, is de Afdeling van oordeel dat het onevenredig is om aan [appellante] de onderhavige aanpassingsstage voor het verrichten van wetenschappelijk onderzoek op te leggen.
De RSG is dan ook gehouden [appellante] op de voorgeschreven wijze in te schrijven in het specialistenregister.
16. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 1 augustus 2013 geheel in stand moeten worden gelaten. Voor het overige dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling op na te melden wijze in de zaak voorzien.
17. De Afdeling zal in een afzonderlijke uitspraak oordelen over het verzoek van [appellante] om schadevergoeding, waartoe de Afdeling het onderzoek zal heropenen.
18. De RSG dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 mei 2014 in zaak nr. 13/5049, voor zover de rechtbank daarbij heeft bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 1 augustus 2013 geheel in stand moeten worden gelaten;
III. bevestigt deze uitspraak voor het overige;
IV. verklaart het door [appellante] tegen het besluit van 2 november 2009 gemaakte bezwaar gegrond;
V. herroept het besluit van de Registratiecommissie Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog van de Federatie van Gezondheidszorgpsychologen van 2 november 2009;
VI. bepaalt dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII. draagt de Registratiecommissie Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog van de Federatie van Gezondheidszorgpsychologen op [appellante] op de voorgeschreven wijze in te schrijven in het specialistenregister;
VIII. bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder nummer 201503337/1/A2 ter voorbereiding van een uitspraak omtrent de door [appellante] verzochte schadevergoeding;
IX. veroordeelt de Registratiecommissie Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog van de Federatie van Gezondheidszorgpsychologen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. veroordeelt de Registratiecommissie Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog van de Federatie van Gezondheidszorgpsychologen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XI. gelast dat de Registratiecommissie Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog van de Federatie van Gezondheidszorgpsychologen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 246,00 (zegge: tweehonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. de Heer, griffier.
w.g. Van Altena w.g. De Heer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2015
636.