ECLI:NL:RVS:2013:1212
Raad van State — Uitspraak 


201204033/1/A3.
Datum uitspraak: 25 september 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 22 maart 2012
in de zaken nrs. 11/486, 11/498, 11/607, 11/632, 11/633, 11/644, 11/645, 11/646, 11/665, 11/667, 11/668, 11/710, 11/711, 11/712, 11/713, 11/714, 11/715, 11/716, 11/737, 11/738, 11/740, 11/749, 11/750, 11/773, 11/774, 11/775, 11/785, 11/800, 11/801, 11/802, 11/803, 11/816, 11/859, 11/863, 11/875, 11/895, 11/897, 11/905, 11/1019 en 11/1096 in het geding tussen:
[appellant]
en
de korpsbeheerders van de politieregio’s Amsterdam-Amstelland, Brabant-Noord, Brabant-Zuid-Oost, Drenthe, Flevoland, Fryslân, Gelderland-Midden, Gelderland-Zuid, Gooi en Vechtstreek, Groningen, Haaglanden, Hollands Midden, Limburg-Noord, Midden- en West-Brabant, Noord-Holland-Noord, Noord- en Oost-Gelderland, Rotterdam-Rijnmond, Twente, Utrecht, IJsselland, Zeeland en Zuid-Holland-Zuid
(thans: de korpschef van politie).
Procesverloop
Bij besluiten van 7 februari 2011, 11 februari 2011 en 14 februari 2011 hebben de korpsbeheerders van onderscheidenlijk de politieregio’s Zeeland, Gelderland-Zuid en Utrecht verzoeken van [appellant] om verstrekking van alle documenten die betrekking hebben op verkeersovertredingen van twintig met naam genoemde bewindspersonen sinds 1 januari 2008 afgewezen.
Bij drie afzonderlijke besluiten van 9 mei 2011 hebben die korpsbeheerders de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluiten van 7 maart 2011, 16 maart 2011, 25 maart 2011 en 28 maart 2011 hebben de korpsbeheerders van onderscheidenlijk de politieregio’s Zeeland, Gelderland-Zuid, Utrecht en Hollands Midden verzoeken van [appellant] om verstrekking van de vijf meest recent ingediende verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) van burgers over verkeersovertredingen, alsmede alle documenten die naar aanleiding van die verzoeken zijn verstrekt, gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 30 mei 2011 en drie afzonderlijke besluiten van 11 juli 2011 hebben de korpsbeheerders van onderscheidenlijk de politieregio’s Zeeland, Gelderland-Zuid, Utrecht en Hollands Midden de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 maart 2012 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard (zaken nrs. 11/486, 11/498, 11/668, 11/740, 11/802, 11/816 en 11/905). Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen de uitspraak in die zaken heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De korpsbeheerders hebben een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte documenten.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. H. van Drunen, werkzaam bij Juridisch Adviesbureau Maury, en de korpschef, vertegenwoordigd door mrs. L.W.H. van den Berg en B.M.H.J. Gossen, beiden werkzaam bij de politie, zijn verschenen.
Bij tussenuitspraak van 22 mei 2013 in zaak nr. 201107056/1/T1/A3 heeft de Afdeling de korpschef opgedragen om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de gebreken in de besluiten van de korpsbeheerders van de politieregio’s Zeeland, Gelderland-Zuid en Utrecht van 9 mei 2011 te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 3 juli 2013 heeft de korpschef ter uitvoering van deze tussenuitspraak op de bezwaren van [appellant] tegen de besluiten van de korpsbeheerders van onderscheidenlijk de politieregio’s Zeeland, Gelderland-Zuid en Utrecht van 7 februari 2011, 11 februari 2011 en 14 februari 2011 beslist en die bezwaren ongegrond verklaard.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [appellant] een zienswijze ingediend.
De Afdeling heeft bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wob verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat het daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Ingevolge artikel 1 van de Wet politiegegevens (hierna: de Wpg), zoals dat luidde ten tijde hier van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
a. politiegegeven: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon dat in het kader van de uitoefening van de politietaak wordt verwerkt;
[…];
c. verwerken van politiegegevens: elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot politiegegevens, waaronder in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, vergelijken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van politiegegevens;
d. verstrekken van politiegegevens: het bekend maken of ter beschikking stellen van politiegegevens;
[…];
g. betrokkene: degene op wie een politiegegeven betrekking heeft;
[…].
Ingevolge artikel 3, eerste lid, worden politiegegevens slechts verwerkt voor zover dit noodzakelijk is voor de bij of krachtens deze wet geformuleerde doeleinden.
Bij en krachtens de artikelen 16 tot en met 24 is bepaald aan welke personen politiegegevens moeten of mogen worden verstrekt.
Ingevolge artikel 25, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde hier van belang, deelt de verantwoordelijke een ieder op diens schriftelijke verzoek binnen zes weken mede of, en zo ja welke, deze persoon betreffende politiegegevens zijn vastgelegd.
2. Voor de relevante feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de tussenuitspraak van 22 mei 2013.
Het hoger beroep
3. Gelet op hetgeen onder 4.2., 4.3. en 6. van de tussenuitspraak is overwogen, is het hoger beroep van [appellant] gegrond. De aangevallen uitspraak dient in de zaken nrs. 11/486, 11/498, 11/668, 11/740, 11/802, 11/816 en 11/905 te worden vernietigd.
Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen het besluit van de korpsbeheerder van de politieregio Zeeland van 30 mei 2011 en de besluiten van de korpsbeheerders van de politieregio’s Gelderland-Zuid, Utrecht en Hollands-Midden van 11 juli 2011 alsnog gegrond verklaren. Die besluiten dienen wegens strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd, voor zover de korpsbeheerders daarbij de bezwaren van [appellant] tegen de verstrekking van de "algemene stukken" en "specifieke stukken" ongegrond hebben verklaard. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door die bezwaren alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling voorts de beroepen tegen de besluiten van de korpsbeheerders van de politieregio’s Zeeland, Gelderland-Zuid en Utrecht van 9 mei 2011 alsnog gegrond verklaren. Die besluiten dienen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd.
Het beroep tegen het besluit van 3 juli 2013
4. Bij het besluit van 3 juli 2013 heeft de korpschef ter uitvoering van de tussenuitspraak opnieuw beslist op de bezwaren van [appellant] tegen de besluiten van de korpsbeheerders van onderscheidenlijk de politieregio’s Zeeland, Gelderland-Zuid en Utrecht van 7 februari 2011, 11 februari 2011 en 14 februari 2011. Dat besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
5. Bij dat besluit heeft de korpschef de afwijzing van de verzoeken van [appellant] om verstrekking van alle documenten die betrekking hebben op verkeersovertredingen van twintig met naam genoemde bewindspersonen sinds 1 januari 2008 gehandhaafd. Volgens de korpschef maken deze documenten, zo deze al bestaan, deel uit van het virtuele dossier betreffende de opsporing van de verkeersovertreding. Om te kunnen beoordelen of de inhoud van deze documenten onder het regime van de Wob of de Wpg valt, dienen deze documenten te worden opgevraagd en geraadpleegd op naam van de mogelijke overtreder. Een dergelijke opvraging en raadpleging dienen te worden aangemerkt als het verwerken van politiegegevens, als bedoeld in artikel 1, onder c, van de Wpg. Aangezien verwerking van politiegegevens ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wpg slechts is toegestaan als dat noodzakelijk is voor de bij of krachtens die wet geformuleerde doeleinden, waartoe het beantwoorden van Wob-verzoeken niet behoort, is het niet mogelijk die documenten te raadplegen, aldus de korpsbeheerder. Dit heeft volgens hem tot gevolg dat de verzoeken reeds daarom moeten worden afgewezen.
Voor zover de Afdeling van oordeel mocht zijn dat hij desalniettemin verplicht is om de politiebestanden te raadplegen voor de behandeling van de Wob-verzoeken, en ervan uitgaande dat de verzoeken zijn gericht op het verkrijgen van de gevraagde informatie over de bewindspersonen als groep, stelt de korpschef zich op het standpunt dat de gevraagde informatie in deze specifieke situatie in zijn geheel moet worden aangemerkt als politiegegevens waarop niet de Wob, maar de Wpg van toepassing is. Aan dat standpunt heeft hij ten grondslag gelegd dat de verzoeken zien op twintig met naam genoemde bewindspersonen, waardoor al een belangrijk deel van de identificatie heeft plaatsgevonden. Daarbij komt dat van deze groep reeds veel informatie bekend is, omdat het publieke figuren zijn met een beperkt privéleven. Door deze publieke informatie kan worden achterhaald waar en wanneer iemand ergens is of juist niet is. Aangezien in de gevraagde documenten locatiegegevens zijn opgenomen, kan vervolgens worden afgeleid of een bepaalde verkeersovertreding door een bepaalde bewindspersoon kan zijn begaan of niet. Deze identificatie wordt bovendien eenvoudiger gemaakt, nu het geschil slechts ziet op documenten berustend bij de politieregio’s Zeeland, Gelderland-Zuid en Utrecht. Daarnaast vallen eventuele overtredingen begaan met dienstauto’s niet onder het verzoek, zodat het verzoek beperkt is in tijd, waardoor identificatie nog eenvoudiger wordt, aldus de korpschef.
6. [appellant] betoogt dat de korpschef het ten onrechte niet mogelijk heeft geacht de door hem gevraagde ijkrapporten, aanstellingsbesluiten en bevoegdheidscertificaten van de betrokken politieambtenaren en processen-verbaal zodanig te schonen dat identificatie tot een bepaalde bewindspersoon niet langer mogelijk is. Volgens hem komen privéactiviteiten van bewindspersonen, waarbij privéauto’s worden gebruikt, niet in de publiciteit, zodat de stelling van de korpschef dat door publieke informatie identificatie van een bepaalde bewindspersoon kan plaatsvinden niet klopt. Daarnaast zijn politieregio’s dermate groot en personen dermate mobiel, dat het enkele feit dat een overtreding in een bepaalde politieregio is begaan niet kan leiden tot identificatie van een bepaalde bewindspersoon. Daarbij komt dat geen van de bewindspersonen woonachtig is in de politieregio Zeeland, Gelderland-Zuid of Utrecht, aldus [appellant].
6.1. De Afdeling volgt de korpschef niet in zijn standpunt dat hij niet aan de Wob-verzoeken kan voldoen, reeds omdat artikel 1, onder c, en artikel 3, van de Wpg daaraan in de weg staan. Die artikelen zien uitsluitend op het verwerken van politiegegevens. Voor zover de gevraagde informatie niet ziet op politiegegevens, zijn die artikelen derhalve niet aan de orde. De door de korpschef voorgestane uitleg van die artikelen zou voorts tot het onbedoelde resultaat leiden dat niet kan worden vastgesteld of een bepaald gegeven al dan niet onder de Wob valt.
De korpschef dient, vooraleer hij een beroep kan doen op artikel 1, onder c, en artikel 3 van de Wpg, derhalve te onderzoeken of de gevraagde informatie als politiegegevens moet worden aangemerkt. Zoals blijkt uit het besluit van 3 juli 2013 is een dergelijk onderzoek eventueel ook mogelijk zonder de gevraagde informatie op te vragen en te raadplegen.
6.2. Zoals de Afdeling onder verwijzing naar vaste rechtspraak heeft overwogen onder 4.3. van de tussenuitspraak, is bij de beoordeling of gegevens als politiegegevens dienen te worden aangemerkt onder meer bepalend of die gegevens een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon betreffen. Daarbij dient, met inachtneming van de specifieke context van plaats, tijd en aantal betrokken personen, te worden beoordeeld of die gegevens alleen of in combinatie met andere gegevens zo kenmerkend zijn voor een persoon dat deze daarmee kan worden geïdentificeerd. Bij deze beoordeling mogen alle middelen worden betrokken waarvan mag worden aangenomen dat zij redelijkerwijs door de verantwoordelijke dan wel enig ander persoon zijn in te zetten om die persoon te identificeren.
Gelet op deze rechtspraak heeft de korpschef bij het besluit van 3 juli 2013 terecht tot uitgangspunt genomen dat het niet noodzakelijk is dat identificatie van een bepaalde bewindspersoon daadwerkelijk plaatsvindt, maar dat de mogelijkheid bestaat dat identificatie kan plaatsvinden. Anders dan [appellant] aanvoert heeft de korpschef voorts dat besluit, gelet op de aan hem bij de tussenuitspraak gegeven opdracht, terecht beperkt tot de verzoeken gedaan aan de politieregio’s Zeeland, Gelderland-Zuid en Utrecht.
6.3. De korpschef heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het gegeven dat de verzoeken zien op twintig met naam genoemde bewindspersonen en geografisch en in tijd beperkt zijn, met zich brengt dat identificatie eenvoudiger kan plaatsvinden dan het geval is bij een onbegrensde groep, niet met naam genoemde personen, in een onbegrensd geografisch gebied. De Afdeling acht het voorts niet onaannemelijk dat het mogelijk is via de media te achterhalen waar een bepaalde bewindspersoon op een bepaald moment was.
[appellant] betoogt echter terecht dat die omstandigheden niet tot de conclusie leiden dat alle gevraagde informatie als politiegegevens dient te worden aangemerkt. De korpschef heeft bijvoorbeeld niet inzichtelijk gemaakt dat identificatie van een bepaalde bewindspersoon mogelijk is, indien uit de gevraagde processen-verbaal, zo aanwezig, de naam en verklaring van de bewindspersoon, de data, foto’s, het kenteken van het voertuig en de precieze locatie van de overtreding worden verwijderd. Evenmin heeft de korpschef inzichtelijk gemaakt hoe dergelijke identificatie kan plaatsvinden aan de hand van de gevraagde ijkrapporten, aanstellingsbesluiten en bevoegdheidscertificaten van de betrokken politieambtenaren, indien uit die documenten data en locatiegegevens worden verwijderd. Het besluit van 3 juli 2013 berust in zoverre op een ondeugdelijke motivering.
7. De Afdeling heeft de korpschef in de tussenuitspraak verder de opdracht gegeven te motiveren of en, zo ja, op welke grond(en) de Wob aan verstrekking van eventuele processen-verbaal en algemene gegevens, zoals ijkrapporten, aanstellingsbesluiten en bevoegdheidscertificaten van de betrokken politieambtenaren, in de weg staat.
De korpschef heeft niet onderzocht of de gevraagde informatie aanwezig is bij de politieregio’s Zeeland, Gelderland-Zuid en Utrecht. Hij heeft in het besluit van 3 juli 2013 in algemene bewoordingen medegedeeld dat ijkrapporten in beginsel openbaar zijn, hij van bevoegdheidscertificaten het persoonsnummer, algemene informatie en informatie over degene die het besluit heeft genomen zou verstrekken en van aanstellingsbesluiten met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob de naam, geboortedatum en -plaats, informatie over de bezoldiging en omvang van de aanstelling niet zou verstrekken. Ten aanzien van eventuele processen-verbaal heeft hij zich op het standpunt gesteld dat na het weglakken van alle politiegegevens alleen lege sjablonen zouden overblijven.
De Afdeling acht deze door de korpschef gegeven motivering te algemeen. Met name is het op voorhand niet aannemelijk dat van processen-verbaal na weglakking van de politiegegevens alleen lege sjablonen overblijven. Daarbij komt dat, nu de korpschef niet naar de gevraagde informatie heeft gezocht, niet vaststaat of die informatie daadwerkelijk bij de politieregio’s Zeeland, Gelderland-Zuid en Utrecht berust. Het besluit van 3 juli 2013 berust ook in zoverre op een ondeugdelijke motivering.
8. Het beroep tegen het besluit van 3 juli 2013 is gegrond. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
De Afdeling ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, nu niet op voorhand is uitgesloten dat de korpschef de gevraagde informatie, indien en voor zover deze bij de politieregio’s Zeeland, Gelderland-Zuid en Utrecht berust, in redelijkheid kan weigeren met een beroep op een van de in artikel 10, tweede lid, van de Wob genoemde belangen, bijvoorbeeld het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
De korpschef dient met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen opnieuw te beslissen op het bezwaar van [appellant] tegen de besluiten van de korpsbeheerders van onderscheidenlijk de politieregio’s Zeeland, Gelderland-Zuid en Utrecht van 7 februari 2011, 11 februari 2011 en 14 februari 2011.
9. De korpschef dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 22 maart 2012 in de zaken nrs. 11/486, 11/498, 11/668, 11/740, 11/802, 11/816 en 11/905;
III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen in die zaken gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van de korpsbeheerders van de politieregio’s Zeeland, Gelderland-Zuid en Utrecht van 9 mei 2011, kenmerken 11/00896, WOB.11.003/W11-049 en KO 11/129;
V. vernietigt de besluiten van de korpsbeheerder van de politieregio Zeeland van 30 mei 2011, kenmerk 11/02490, en van de korpsbeheerders van de politieregio’s Gelderland-Zuid, Utrecht en Hollands Midden van 11 juli 2011, kenmerken WOB.11.010/W11-067, KO 11/500 en 82845, voor zover daarbij de bezwaren van [appellant] tegen de verstrekking van de zogenoemde "algemene stukken" en "specifieke stukken" ongegrond zijn verklaard;
VI. verklaart de onder V. vermelde bezwaren niet-ontvankelijk;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de onder V. vermelde besluiten, voor zover die zijn vernietigd;
VIII. verklaart het beroep tegen het besluit van de korpschef van politie van 3 juli 2013, kenmerk 11/00896, gegrond;
IX. vernietigt dat besluit;
X. veroordeelt de korpschef van politie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.226,60 (zegge: tweeduizend tweehonderdzesentwintig euro en zestig cent), waarvan € 2.124,00 (zegge: tweeduizend honderdvierentwintig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XI. gelast dat de korpschef van politie aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 1.296,00 (zegge: twaalfhonderdzesennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. Biharie, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Biharie
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2013
611.