ECLI:NL:RVS:2014:750
Raad van State — Uitspraak 


201304323/1/A1.
Datum uitspraak: 5 maart 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Lopik,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 maart 2013 in zaak nr. 11/2990 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 18 november 2010 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast om met onmiddellijke ingang het handelen in strijd met de werktijdvoorschriften uit de aan [wederpartij] voor zijn aannemings- en loonbedrijf aan de [locatie 1] te Polsbroek verleende revisie- en uitbreidingsvergunning te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 10 december 2010 heeft het college geweigerd [wederpartij] een aanlegvergunning te verlenen voor het dempen van een sloot en het graven van een sloot op de percelen achter de [locatie 2] te Polsbroek.
Bij besluit van 8 december 2010 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast om voor 1 maart 2011 de zonder daartoe verleende aanlegvergunning gedempte sloot op de grens van diverse percelen achter de [locatie 2] te Polsbroek opnieuw aan te leggen en de zonder daartoe verleende aanlegvergunning op de percelen achter de [locatie 2] te Polsbroek aangebrachte egalisatie, ophoging en verharding te verwijderen en verwijderd te houden en de percelen terug te brengen in de oude staat.
Bij besluit van 27 juli 2011 heeft het college het door [wederpartij] tegen de besluiten van 18 november 2010, 10 december 2010 en 8 december 2010 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 maart 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 juli 2011 vernietigd, het besluit van 8 december 2010 herroepen voor zover dat besluit betrekking heeft op de last onder dwangsom strekkende tot het opnieuw aanleggen van de zonder aanlegvergunning gedempte sloot en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit voor zover daarbij het besluit van 8 december 2010 op dit onderdeel is gehandhaafd. De rechtbank heeft voorts bepaald dat het college opnieuw dient te beslissen op het bezwaar tegen het besluit van 18 november 2010, het bezwaar tegen het besluit van 10 december 2010 en het bezwaar tegen het besluit van 8 december 2010 voor zover dat betrekking heeft op het verwijderen en verwijderd houden van de zonder aanlegvergunning aangebrachte egalisatie, ophoging en verharding en het terugbrengen van deze percelen in de oude staat. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Het college en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. R.Z.Y. Tan, J. Baelde en D.J.J. van Rens, allen werkzaam bij de gemeente, en D. Oostvogels, adviseur, en [wederpartij], bijgestaan door mr. F.R.H. Kuiper, advocaat [NAAM], J. van Dijk en M. van Vliet, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het college van Gedeputeerde Staten van Utrecht verschenen, vertegenwoordigd door mr. D.E.M. Bergers, ing. S.A.M. van Tol-van Gool en mr. H.S. Heite.
Overwegingen
Ten aanzien van de werktijdvoorschriften
1. Ten behoeve van het loon- en aannemingsbedrijf van [wederpartij] is op 9 maart 1993 een revisievergunning verleend en op 9 november 1999 een uitbreidingsvergunning. Niet in geschil is dat [wederpartij] zich niet aan de in de uitbreidingsvergunning voorgeschreven werktijden houdt.
2. Ingevolge artikel 2.1, tweede lid, van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), voor zover hier van belang, worden als categorieën vergunningplichtige inrichtingen aangewezen de categorieën inrichtingen die als zodanig zijn aangewezen in bijlage I, onderdeel B.
Ingevolge onderdeel B, eerste lid, aanhef en onder b, van bijlage I bij het Bor, zoals dat luidde ten tijde van belang, worden, onverminderd het bepaalde in Onderdeel C van deze bijlage, als categorieën vergunningplichtige inrichtingen als bedoeld in artikel 2.1, tweede lid, van dit besluit aangewezen landbouwinrichtingen waarop het Besluit landbouw milieubeheer (hierna: Blm) op grond van artikel 3 of 4 van dat besluit niet van toepassing is.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Blm, zoals dat luidde ten tijde van belang, wordt verstaan onder object categorie IV:
1º woning behorend bij een agrarisch bedrijf, niet zijnde een veehouderij waar 50 of meer mestvarkeneenheden op grond van een vergunning of algemene maatregel van bestuur aanwezig mogen zijn;
2º verspreid liggende niet-agrarische bebouwing.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, zoals dat luidde ten tijde van belang, is het Blm van toepassing op een gemechaniseerd loonbedrijf.
Ingevolge artikel 4, vijfde lid, aanhef en onder b, is het Blm niet van toepassing op een inrichting die is opgericht na het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit en die is gelegen op een afstand van minder dan 25 meter van een object categorie IV.
Ingevolge artikel 4, zesde lid, aanhef en onder a, zoals dat luidde ten tijde van belang en voor zover van belang, is in afwijking van het vijfde lid het Blm van toepassing op een inrichting die is gelegen op een afstand van minder dan 25 meter van een object categorie IV, die is opgericht voor het tijdstip van inwerkingtreding van het Blm en waarvan de afstand die moet worden aangehouden op grond van een vergunning tot enig object categorie IV gelegen op een afstand van minder dan 25 meter van de inrichting, niet is afgenomen.
3. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien de rechtgevolgen van het besluit van 27 juni 2011 in stand te laten, omdat het college niet bevoegd zou zijn om handhavend op te treden. Daartoe voert het aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het onvoldoende heeft gemotiveerd dat de inrichting van [wederpartij] vergunningplichtig is, zodat niet aannemelijk is gemaakt dat de werktijdvoorschriften waarvan het college naleving eist nog gelden. Volgens het college heeft de rechtbank niet onderkend dat op een afstand van twaalf meter van de inrichting van [wederpartij] een bedrijfswoning behorende bij het naastgelegen bedrijf van [belanghebbende], een broer van [wederpartij], is gelegen. Deze bedrijfswoning maakt geen onderdeel uit van de inrichting van [wederpartij]. Nu de afstand van de inrichting tot de bedrijfswoning minder bedraagt dan de in artikel 4 van het Blm opgenomen minimale afstand van 25 meter, is het Blm niet langer van toepassing en was de inrichting ten tijde van het bij besluit van 27 juli 2011 in stand gelaten besluit van 18 november 2010 vergunningplichtig, aldus het college.
Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte van belang heeft geacht dat het in een brief van 9 juli 2007 aan [wederpartij] heeft gemeld dat de inrichting naar het oordeel van het college onder de werking van het Blm valt. Dit betrof een vergissing die in een brief van 30 mei 2008 is hersteld, aldus het college.
3.1. Het college betoogt terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bedrijfswoning, die voorheen tot de inrichting van [wederpartij] behoorde, in 2001 is gaan functioneren als bedrijfswoning ten behoeve van het bedrijf van [belanghebbende]. [wederpartij] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het bedrijf van [belanghebbende] zodanig is verbonden met de inrichting dat de beide bedrijven feitelijk als één bedrijf kunnen worden beschouwd. Deze bedrijfswoning moet sinds 2001 dan ook worden aangemerkt als een object categorie IV als bedoeld in het Blm. De omstandigheid dat [belanghebbende] heeft verklaard geen overlast te ondervinden van de inrichting, geeft geen grond voor een ander oordeel, omdat het criterium van overlast niet bepalend is voor het antwoord op de vraag of sprake is van een object categorie IV als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van het Blm.
Het vorenstaande leidt echter niet tot het daarmee door het college beoogde doel. Niet in geschil is dat de inrichting van [wederpartij] moet worden aangemerkt als een gemechaniseerd loonbedrijf als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Blm. Het Blm is van toepassing, tenzij zich één van de in de artikelen 3 of 4 van het Blm opgenomen uitsluitingsgronden voordoet. De inrichting van [wederpartij] valt niet onder de in artikel 3 en artikel 4, eerste tot en met vierde lid, van het Blm genoemde gevallen waarin het Blm niet van toepassing is. Evenmin doet de in artikel 4, vijfde lid, van het Blm opgenomen uitsluitingsgrond zich voor nu die betrekking heeft op inrichtingen die zijn opgericht na het tijdstip van inwerkingtreding van het Blm en de inrichting van [wederpartij] is opgericht voor dat tijdstip. De uitzondering van artikel 4, zesde lid, aanhef en onder a, van het Blm op de niet-toepasselijkheid van het Blm op grond van artikel 4, vijfde lid, van het Blm, is niet van belang nu die uitzondering zou leiden tot toepasselijkheid van het Blm, een conclusie die, nu geen van de gevallen van niet-toepasselijkheid van het Blm zich voordoet, reeds op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Blm, moet worden getrokken. In het Blm zijn werktijden niet gereguleerd. Nu het Blm ten tijde van belang op de inrichting van toepassing was, golden de werktijdvoorschriften zoals opgenomen in de op 9 november 1999 aan [wederpartij] verleende milieuvergunning niet langer. De rechtbank heeft derhalve terecht geen aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 27 juni 2011 ten aanzien van de werktijdvoorschriften in stand te laten.
Het betoog faalt.
Ten aanzien van de aanlegvergunning
4. De Afdeling volgt niet het standpunt van [wederpartij] dat het college geen belang meer heeft bij een beoordeling van het gedeelte van de uitspraak van 28 maart 2013 dat betrekking heeft op het dempen van de sloot, omdat [wederpartij] inmiddels met het college van gedeputeerde staten van Utrecht overeenstemming heeft bereikt over de ontgraving van de zonder daartoe verleende aanlegvergunning gedempte sloot en het college zich met de gekozen oplossing kan verenigen. Het college heeft ter zitting verklaard dat het op zich bereid is mee te denken over de uitvoering van de opnieuw te graven sloot, maar dat de feitelijke situatie zoals die nu is voor hem aanleiding vormt vast te houden aan het dwangsombesluit van 8 december 2010 en de invordering van de daarin opgelegde dwangsom. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college geen belang zou hebben bij dit onderdeel van het hoger beroep.
5. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied" rust op het perceel waarop de aanvraag om aanlegvergunning betrekking heeft de bestemming "Agrarische doeleinden" met zoneaanduiding 1, landschappelijke openheid.
Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de planvoorschriften, gelezen in verbinding met tabel 5 is voor het dempen en graven van sloten een aanlegvergunning vereist.
Ingevolge artikel 28, derde lid, wordt een aanlegvergunning als bedoeld in het eerste lid en in tabel 5 verleend indien - mede gelet op een door de aanvrager op te stellen (inrichtings)plan - kan worden aangetoond dat de betrokken waarden niet onevenredig worden geschaad, gelet op:
a. het belang dat met de ingreep is gediend;
b. de belangen van het landschap, natuur en cultuurhistorie zoals deze voor het betrokken deelgebied tot uitdrukking zijn gebracht (…);
c. het waterhuishoudkundig belang (…).
6. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het het college niet vrijstond de aanlegvergunning te weigeren, omdat het met het geven van mondelinge toestemming voor het dempen van de sloot bij [wederpartij] de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat het college tegen het dempen van de sloot geen bezwaar had. Daartoe voert het aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [wederpartij] geen gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen aan een brief die in mei 2009 is gestuurd naar zijn [buurman]. Volgens het college kan de passage in deze brief waarin wordt verwezen naar een toezegging geen gevolgen hebben voor de betrekking tussen [wederpartij] en het college, omdat deze brief is gericht aan [buurman].
Het college voert voorts aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in een brief van 12 mei 2009 van het college aan [wederpartij] weliswaar is aangegeven dat mondeling toestemming is verleend voor het dempen van de sloot, maar dat de brief op zichzelf geen schriftelijke toezegging bevat, doch slechts de feitelijke gang van zaken weergeeft. Bovendien blijkt uit de brief van 12 mei 2009 dat de mondelinge toezegging geclausuleerd was. De sloot mocht alleen worden gedempt als dat conform de op 22 oktober 2007 door hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden verleende keurvergunning zou plaatsvinden. Nu dat niet is gebeurd, mocht [wederpartij] er niet gerechtvaardigd op vertrouwen dat het college de aanlegvergunning zonder meer zou verlenen, aldus het college.
6.1. Het college heeft op 12 mei 2009 niet alleen een brief aan [buurman] verzonden, doch heeft op diezelfde datum eveneens een brief aan [wederpartij] verzonden waarin een overzicht van de gang van zaken rondom de aanlegvergunningplichtige werkzaamheden is opgenomen. In de brief staat onder meer: "Omdat u in overleg met ons een beplantingsplan (d.d. 9 januari 2009) opstelt, dat voor een goede landschappelijke inpassing van uw bedrijf kan zorgen, wordt alsnog mondeling toestemming verleend om de sloot te dempen en een nieuwe te graven."
6.2. Uit de brief van 12 mei 2009 blijkt dat door het college aan [wederpartij] mondeling toestemming is verleend om de sloot te dempen en een nieuwe sloot te graven. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de tekst noch de context van de brief is gebleken dat deze toestemming een geclausuleerde toestemming betrof, inhoudende dat alleen toestemming wordt verleend, indien conform de keurvergunning zou worden gehandeld. Uit het overzicht rondom de gang van zaken omtrent de verleende toezegging, dat is opgenomen in de brief van 12 mei 2009 aan [wederpartij], blijkt die clausulering niet en het college heeft die clausulering ook niet op andere wijze aannemelijk gemaakt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [wederpartij] daaraan het vertrouwen mocht ontlenen dat het college instemde met het dempen van de sloot en het graven van een nieuwe sloot.
Het betoog faalt.
7. Het college betoogt terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de gevraagde aanlegvergunning aan [wederpartij] zal moeten worden verleend. De omstandigheid dat het college bij [wederpartij] de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat de aanlegvergunning overeenkomstig de daartoe ingediende aanvraag zou worden verleend, laat onverlet dat het college de bij de verlening van de aanlegvergunning betrokken belangen dient af te wegen. Dit heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend. Daarbij geldt dat het belang van [wederpartij] bij verlening van de aanlegvergunning als gevolg van de gewekte gerechtvaardigde verwachting zwaar weegt, doch dat, wanneer het algemeen belang of het belang van derden zwaarder weegt, die belangen alsnog aan verlening van de aanlegvergunning in de weg kunnen staan.
Het betoog slaagt. Nu echter de beslissing van de rechtbank ten aanzien van het, bij besluit van 27 juli 2011 in stand gelaten, besluit van 10 december 2010, juist is, zal de aangevallen uitspraak met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd.
Ten aanzien van de handhaving aangaande de sloot
8. Het college betoogt, gelet op hetgeen hiervoor onder 6.2 is overwogen, tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden ten aanzien van de gedempte sloot. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college weliswaar bevoegd was handhavend op te treden, nu de sloot zonder dat daartoe aanlegvergunning is verleend, is gedempt, doch dat het college van deze bevoegdheid geen gebruik mocht maken, omdat het, gelet op de gedane toezegging, onvoldoende heeft onderzocht of concreet zicht op legalisering bestaat.
Ten aanzien van het incidenteel hoger beroep
9. [wederpartij] heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ten aanzien van het aanbrengen van de verharding op het perceel geen concreet zicht op legalisering bestaat. In zijn verweerschrift geeft hij aan ten aanzien van deze overweging incidenteel hoger beroep in te stellen tegen de aangevallen uitspraak.
Op 1 juli 2013 zijn de artikelen 8:110 tot en met 8:112 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in werking getreden (Stb. 2013, 258). Nu de aangevallen uitspraak vóór deze datum is bekendgemaakt, zijn deze artikelen niet van toepassing. De Awb, zoals deze luidde tot 1 juli 2013, noch de Wet op de Raad van State biedt grondslag voor het instellen van incidenteel hoger beroep. Hoger beroep dient te worden ingesteld binnen de daartoe gestelde termijn. Het bij verweerschrift ingestelde hoger beroep dient als principaal hoger beroep te worden aangemerkt en is niet binnen die termijn ingesteld. Er doen zich geen feiten en omstandigheden voor op grond waarvan redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat [wederpartij] in verzuim is geweest, zodat het hoger beroep van [wederpartij] niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
Conclusie
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
w.g. Troostwijk w.g. Van Dorst
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2014
357-724.