ECLI:NL:RVS:2015:2373
Raad van State — Uitspraak 


201408058/1/R2.
Datum uitspraak: 29 juli 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd te Nijmegen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 7 mei 2014 heeft het college op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) aan [vergunninghoudster] vergunning verleend voor het in werking hebben van een melkrundveehouderij aan de [locatie] te Denekamp.
Bij besluit van 15 augustus 2014 heeft het college beslist op het door Mob hiertegen gemaakte bezwaar.
Tegen dit besluit heeft Mob beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Mob heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2015, waar Mob, vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J Kippersluis en A.M. Rensen, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar [belanghebbende], vertegenwoordigd door ing. J.A.G. Oude Hengel, gehoord.
Overwegingen
Intrekking beroepgsgrond
1. Ter zitting heeft Mob de beroepsgrond over externe saldering ingetrokken.
wettelijk kader
2. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover van belang, is het verboden zonder vergunning van het college van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten, die gelet op de instandhoudingsdoelstelling, met uitzondering van de doelstellingen, bedoeld in artikel 10a, derde lid, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
het bestreden besluit
3. Bij het primaire besluit is een vergunning verleend voor een melkrundveehouderij met een totale ammoniakemissie van 1945,5,0 kg/NH3/jr. Het betreft volgens het college een bedrijfssituatie die ten opzichte van de relevante referentiesituaties leidt tot een toename van depositie in Natura 2000-gebieden. Het college heeft de vergunning verleend omdat met toepassing van externe saldering de toename van depositie geheel wordt weggenomen. Het college stelt zich op het standpunt dat het op grond van een passende beoordeling waarin de depositietoename vanwege de gewenste bedrijfssituatie en de depositieafname door saldering zijn berekend, de zekerheid heeft verkregen dat de vergunde bedrijfssituatie de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zal aantasten. Dit besluit is gehandhaafd bij het besluit op bezwaar.
niet ter inzage leggen van stukken tijdens de bezwaarfase
4. Mob betoogt dat het college de aanvraag en de daarbij behorende stukken tijdens de bezwaarfase ten onrechte niet ter inzage heeft gelegd. Ter zitting heeft Mob toegelicht dat zij het bezwaarlijk vindt dat zij tijdens de bezwaartermijn geen inzage kan krijgen in het dossier, omdat het college de stukken op dat moment niet ter inzage legt. In die fase van de procedure kan Mob alleen over het dossier beschikken nadat zij een verzoek om toezending daarvan heeft gedaan. Het college zendt de stukken dan op papier of digitaal toe. Daarmee is echter enige tijd gemoeid. De stukken worden volgens Mob ook niet op een ander moment tijdens de bezwaarfase ter inzage gelegd.
4.1. Het college stelt dat het bezwaarschrift, de aanvraag en de daarbij behorende stukken voorafgaand aan de hoorzitting gedurende een week ter inzage hebben gelegen. De vergunninghouder is in de oproeping voor het horen gewezen op de terinzagelegging van de stukken. De vertegenwoordiger van Mob ontvangt geen schriftelijke oproeping voor het horen, maar een e-mail waarin de datum van de hoorzitting en de daarop te behandelen zaken worden vermeld. Deze handelwijze berust op een afspraak tussen het college en de vertegenwoordiger van Mob, waarbij Mob er destijds op is gewezen dat stukken voorafgaand aan de hoorzitting ter inzage worden gelegd, aldus het college. Verder wijst het college erop dat Mob vòòr de uitnodiging voor de hoorzitting beschikte over het dossier omdat dat op haar verzoek is toegestuurd. Het college ziet gelet daarop niet in dat Mob in haar belang is geschaad doordat zij niet is gewezen op de terinzagelegging van de stukken voorafgaand aan de hoorzitting.
4.2. Ingevolge artikel 7:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) legt het bestuursorgaan het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste een week voor belanghebbenden ter inzage.
Ingevolge het derde lid, voor zover van belang, wordt bij de oproeping voor het horen vermeld waar en wanneer de stukken ter inzage zullen liggen.
Ingevolge het vijfde lid, kan, voor zover de belanghebbenden daarmee instemmen, toepassing van het tweede lid achterwege worden gelaten.
4.3. De Awb en de Nbw 1998 verplichten niet tot het ter inzage leggen van de aanvraag en de daarbij behorende stukken gedurende de bezwaartermijn. Het betoog van Mob dat het college de aanvraag en de daarbij behorende stukken gedurende die termijn ten onrechte niet ter inzage heeft gelegd slaagt niet.
4.3.1. Het college heeft ter zitting gesteld dat het bezwaarschrift en alle verder op deze zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen ter inzage zijn gelegd. Mob heeft dit niet weersproken, maar heeft gesteld dat zij hiervan niet in kennis is gesteld en dat zij evenmin in algemene zin hierover met het college afspraken heeft gemaakt.
De Afdeling overweegt dat de terinzagelegging van de stukken en de kennisgeving daarvan aan belanghebbenden die zijn uitgenodigd voor de hoorzitting tot doel heeft dat alle partijen kennis kunnen nemen van het dossier en zich deugdelijk kunnen voorbereiden op het horen. Nu in dit geval door Mob ter zitting is bevestigd dat zij voor de uitnodiging voor de hoorzitting beschikte over de stukken uit het dossier die op haar verzoek aan haar waren toegezonden, is niet aannemelijk dat Mob die niet is gewezen op de terinzagelegging van de stukken voorafgaand aan de hoorzitting, in haar belangen is geschaad. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de handelwijze van het college op dit punt onzorgvuldig is geweest.
Het betoog faalt.
Besluit huisvesting
5. Mob betoogt dat het college bij de beoordeling van de vergunningaanvraag ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna: Besluit huisvesting).
Mob stelt dat het college dient te beoordelen of de vergunde bedrijfssituatie in overeenstemming is met het Besluit huisvesting.
Voorts voert Mob aan dat het college voor het bepalen van de hoogte van de ammoniakemissie in de referentiesituatie bij diersoorten die worden gehouden in stalsystemen die niet voldoen aan de maximale emissiewaarde die in het Besluit huisvesting voor die diersoort is bepaald, uit dient te gaan van die maximale emissiewaarde. In dat verband wijst Mob erop dat het bedrijven betreft die niet tijdig zijn aangepast, dat het doel van het Besluit huisvesting is het huisvesten van dezelfde hoeveelheid dieren in een emissie-armer stalsysteem en dat voor het bepalen van de ammoniakemissie van de emissiewaarde uit het Besluit huisvesting kan worden uitgegaan in plaats van de emissiefactor die in de Regeling ammoniak en veehouderij voor een bepaald stalsysteem is opgenomen. Verder stelt zij dat bij de milieuvergunning in de referentiesituatie niet de emissie maar een activiteit is vergund.
Tot slot stelt Mob dat het college voor het bepalen van de hoogte van de ammoniakemissie die voortvloeit uit een ingetrokken milieutoestemming van een saldogever bij diersoorten die worden gehouden in stalsystemen die niet voldoen aan de maximale emissiewaarde die in het Besluit huisvesting voor die diersoort is bepaald, dient uit te gaan van die maximale emissiewaarde. Zij voert hiervoor dezelfde argumenten aan als hiervoor genoemd.
5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het Besluit huisvesting geen rol speelt bij de beoordeling van een vergunningaanvraag op grond van artikel 19d van de Nbw 1998.
5.2. Het college dient een aanvraag voor een Nbw-vergunning te beoordelen op grond van het toetsingskader dat is opgenomen in de artikelen 19d tot en met 19h van de Nbw 1998. In de Nbw 1998, het Besluit huisvesting, noch de Wet milieubeheer, waarop het Besluit huisvesting is gebaseerd, is bepaald dat bij de verlening van een Nbw-vergunning het Besluit huisvesting in acht genomen moet worden. Het college stelt zich dan ook terecht op het standpunt dat het niet hoeft te beoordelen of de aangevraagde en te vergunnen bedrijfssituatie in overeenstemming is met het Besluit huisvesting.
Het betoog faalt.
5.3. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 5 november 2014, in zaak nr. 201309729/1/R2 bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat voor het bepalen van de toegestane ammoniakemissie in de referentiesituatie, in het geval die ontleend wordt aan een milieuvergunning voor een bedrijfsvoering die niet voldoet aan het Besluit huisvesting, rekening moet worden gehouden met de emissiewaarden van het Besluit huisvesting. In de argumenten die Mob aanvoert ziet de Afdeling geen aanleiding thans tot een ander oordeel te komen. In dat verband wijst zij erop dat de door Mob naar voren gebrachte argumenten dat het gaat om bedrijven die hun bedrijfsvoering niet tijdig hebben aangepast, en dat het doel van het Besluit huisvesting is dat dezelfde dieren in emissie-armere stallen worden gehouden, in voornoemde uitspraak zijn besproken. Voorts wijst de Afdeling erop dat ook onder de werking van het Besluit huisvesting, de emissiefactoren voor bestaande en nieuwe stalsystemen worden ontleend aan de Regeling ammoniak en veehouderij. De maximale emissiewaarde die in het Besluit huisvesting is bepaald komt niet in de plaats daarvan. Voor nieuwe stallen geldt dat deze geen hogere emissiefactor mogen hebben dan de emissiewaarde die in het Besluit huisvesting is opgenomen. Bovendien dient het totaal van alle huisvestingssystemen die in een bedrijf worden toegepast te voldoen aan de maximale emissiewaarde uit het Besluit huisvesting, waarbij interne saldering tussen bestaande stallen met een hogere en nieuwe stallen met een lagere emissiefactor dan de emissiewaarde is toegestaan. Tot slot wordt overwogen dat aan het oordeel in voornoemde uitspraak niet ten grondslag ligt dat een bepaalde emissie is vergund bij een milieuvergunning, maar dat de emissie die wordt veroorzaakt door de milieuvergunde activiteit wordt bepaald door de vergunde veestapel en het vergunde stalsysteem.
Het betoog faalt.
5.4. De Afdeling ziet evenmin aanleiding voor het oordeel dat voor het bepalen van de hoogte van ammoniakemissie die voor saldering in aanmerking komt, in het geval die emissie ontleend wordt aan een milieuvergunning voor een bedrijfsvoering die niet voldoet aan het Besluit huisvesting, rekening moet worden gehouden met de emissiewaarden van het Besluit huisvesting. Daartoe wordt het volgende overwogen.
Uit de jurisprudentie van de Afdeling (uitspraak van 13 november 2013, in zaak nr. 201303243/1/R2 e.a. nrs., www.raadvanstate.nl) volgt dat externe saldering mogelijk is met stikstofdeposities die waren vergund op de referentiedatum en die ook nog aanwezig waren of konden zijn tot het moment van intrekking van de milieuvergunning van de saldogever of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie ten behoeve van de uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf. De hoogte van de ammoniakemissie die voor saldering kan worden gebruikt wordt ontleend aan de veestapel en het stalsysteem dat vergund is op de referentiedatum, tenzij na deze datum een veestapel en stalsysteem zijn vergund die een lagere emissie veroorzaken. In dat geval is de lagere emissie het uitgangspunt voor de saldering.
Voor zover het betoog van Mob zo moet worden opgevat dat externe saldering met ammoniakemissie afkomstig van een stalsysteem dat niet aan de emissiewaarde van het Besluit huisvesting voldoet niet mogelijk is, omdat alleen gesaldeerd kan worden met stikstofdeposities die nog aanwezig waren of konden zijn ten tijde van de intrekking van de milieutoestemming of het sluiten van de overeenkomst over de overdracht van de ammoniakemissie, wordt het volgende overwogen.
De milieutoestemming waarmee wordt gesaldeerd is niet geheel of gedeeltelijk vervallen door de inwerkingtreding van het Besluit huisvesting, de niet tijdige aanpassing van de bedrijfsvoering aan de emissie-waarden van het Besluit huisvesting of de mogelijkheid van handhavend optreden vanwege het niet voldoen aan het Besluit huisvesting. Voorts staat het Besluit huisvesting niet in de weg aan het handhaven van een bestaand stalsysteem met een hogere emissiefactor dan de emissiewaarde van het Besluit huisvesting. Aan de milieutoestemming die relevant is voor de berekening van de ammoniakemissie die voor saldering kan worden gebruikt komt derhalve nog steeds betekenis toe.
Het Besluit huisvesting en de daarin opgenomen maximale emissiewaarden voor dieren geven geen aanleiding voor aanpassing van de berekeningswijze van de hoogte van de ammoniakemissie in het geval een bestaand stalsysteem een hogere emissiefactor heeft dan de emissiewaarde die in het Besluit huisvesting is bepaald. Zoals uiteengezet onder 5.3 wordt de emissiefactor van een stalsysteem ook onder de werking van het Besluit huisvesting ontleend aan de Regeling ammoniak en veehouderij. De emissiewaarde uit het Besluit huisvesting komt daarvoor niet in de plaats. Het Besluit huisvesting staat er bovendien niet aan in de weg dat een bestaand stalsysteem met een hogere emissiefactor dan de emissiewaarde uit het Besluit huisvesting wordt gehandhaafd. De omstandigheid dat de bedrijfsvoering van een saldogevend bedrijf als geheel niet voldoet aan de eisen van het Besluit huisvesting is evenmin reden om de ammoniakemissie te berekenen op grond van de emissiewaarde uit dat Besluit. Het bedrijf heeft nog steeds de keuze om zijn bedrijfsvoering aan te passen aan de eisen van het Besluit huisvesting door aanpassing van de bestaande stallen of door de bouw van nieuwe stallen.
Het betoog faalt.
depositie 0,05 mol N/ha/jr
6. Mob betoogt dat het college ten onrechte de gevolgen van de aangevraagde bedrijfssituatie voor Natura 2000-gebieden waarop een depositie van een bedrijf van maximaal 0,05 mol N/ha/jr is berekend, niet betrekt bij de beoordeling van de vergunningaanvraag. Dit betreft volgens Mob de Vogelrichtlijngebieden waarvoor de referentiedatum 10 juni 1994 geldt.
6.1. Uit de stukken die ten grondslag liggen aan de aanvraag volgt dat de aangevraagde bedrijfssituatie een depositie van 0,05 mol N/ha/jr veroorzaakt op het Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen. Voor dit Natura 2000-gebied geldt, voor zover het gebied ter uitvoering van de Vogelrichtlijn is aangewezen, als referentiedatum 10 juni 1994. In het primaire en het bestreden besluit zijn de gevolgen van de aangevraagde bedrijfssituatie voor dit gebied niet beoordeeld.
6.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 8 april 2015 in zaak nrs. 201402208/1/R2 en andere, heeft het college zonder nadere beoordeling of een totale bijdrage van 0,05 mol N/ha/jr een toename, afname of gelijkblijvende depositie is ten opzichte van de relevante referentiesituatie, ten onrechte geconcludeerd dat op grond van objectieve gegevens is uitgesloten dat de aangevraagde bedrijfssituatie een verslechterend effect kan hebben op de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een Natura 2000-gebied. Het college had de gevolgen voor het Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen dan ook niet buiten beschouwing mogen laten.
6.3. De Afdeling ziet aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat aannemelijk is dat Mob en andere belanghebbenden hierdoor niet zijn benadeeld. De Afdeling overweegt daartoe het volgende.
Uit de stukken die gevoegd zijn bij de aanvraag kan worden afgeleid dat de aangevraagde bedrijfssituatie een depositie van 0,05 mol N/ha/jr zal veroorzaken op het Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen. Dit betreft ten opzichte van de depositie in de relevante referentiesituatie een toename van 0,02 mol N/ha/jr. In deze stukken is de depositieafname op het Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen ten gevolge van de saldering berekend op 0,04 mol N/ha/jr. De toename zal volledig worden weggenomen door de afname. Het standpunt van het college dat het op grond van een passende beoordeling de zekerheid heeft verkregen dat de vergunde bedrijfssituatie de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden die wel zijn beoordeeld niet zullen aantasten geldt derhalve evenzeer voor het Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen dat met toepassing van de ondergrens niet is beoordeeld.
proceskosten bezwaarfase
7. Mob betoogt dat het college ten onrechte haar verzoek om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, heeft afgewezen. Zij voert hiertoe aan dat het primaire besluit bij het bestreden besluit inhoudelijk is gewijzigd, in de zin dat bij het bestreden besluit minder dieren zijn vergund.
7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat geen aanspraak bestaat op vergoeding van de kosten die Mob in bezwaar heeft gemaakt, nu het primaire besluit niet is herroepen wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid.
7.2. Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Awb worden de kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan vergoed op verzoek van de belanghebbende, voor zover het in bezwaar aangevochten besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.
Ingevolge artikel 7:15, derde lid, voor zover hier van belang, wordt het verzoek gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist.
7.3. Mob heeft haar verzoek om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken ingediend voordat het college op het bezwaar heeft beslist.
Bij het bestreden besluit is het primaire besluit gehandhaafd onder verbetering van de motivering. Het vergunde aantal dieren is niet gewijzigd. Het primaire besluit is dan ook niet herroepen bij het bestreden besluit. Het college heeft gelet daarop het verzoek om vergoeding van de kosten in de bezwaarfase terecht afgewezen.
Het betoog faalt.
conclusie
8. Het beroep is ongegrond.
9. De toepassing van artikel 6:22 van de Awb brengt in dit geval mee dat het college op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten en het griffierecht dient te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep ongegrond;
II. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan de Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
w.g. Hagen w.g. Verbeek
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2015
388.