ECLI:NL:RVS:2013:1833
Raad van State — Uitspraak 


201301896/1/A2.
Datum uitspraak: 6 november 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], mede namens hun kinderen [kind A] en [kind B], allen wonend te Edam, gemeente Edam-Volendam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 20 februari 2013 in zaak nr. 12-4830 in het geding tussen:
[appellanten]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 21 februari 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen geweigerd [appellant A] over 2012 een kindgebonden budget toe te kennen.
Bij onderscheiden besluiten van 21 februari en 21 maart 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen geweigerd [appellant B] over 2012 huur- en zorgtoeslag toe te kennen.
Bij besluit van 15 oktober 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 februari 2013 heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 oktober 2012 vernietigd voor zover het ziet op het op nihil vaststellen van het kindgebonden budget en de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 29 maart 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant A] tegen het besluit van 15 oktober 2012 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 september 2013, waar [appellant A], bijgestaan door mr. J. Klaas, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 14 moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Ingevolge artikel 27, eerste lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK), erkennen de Staten die partij zijn, het recht van ieder kind op een levensstandaard die toereikend is voor de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het kind.
Ingevolge het derde lid nemen de Staten die partij zijn, in overeenstemming met de nationale omstandigheden en met de middelen die hun ten dienste staan, passende maatregelen om ouders en anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind te helpen dit recht te verwezenlijken, en voorzien, indien de behoefte daaraan bestaat, in programma's voor materiële bijstand en ondersteuning, met name wat betreft voeding, kleding en huisvesting.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, genieten de burgers van de Unie de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere, het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven.
Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) is de partner van de belanghebbende de niet duurzaam gescheiden levende echtgenoot of geregistreerde partner
Ingevolge artikel 9, tweede lid, heeft de belanghebbende, ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000, geen aanspraak op een tegemoetkoming.
2. De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan de weigering [appellant A] een kindgebonden budget toe te kennen ten grondslag gelegd dat haar toeslagpartner [appellant B] niet rechtmatig in Nederland verblijft. Aan de weigering [appellant B] huur- en zorgtoeslag toe te kennen heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat hij geen rechtmatig verblijf heeft in Nederland.
3. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank, waarbij zij het besluit op bezwaar heeft vernietigd voor zover het ziet op het op nihil vaststellen van het kindgebonden budget, heeft de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Nu de gronden die daartegen zijn aangevoerd gelijk zijn aan die van het hoger beroep, zal de Afdeling deze tezamen behandelen.
4. [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen de positieve verplichting die uit artikel 8, eerste lid, van het EVRM voortvloeit, niet is nagekomen door hun aanvragen om huur- en zorgtoeslag en kindgebonden budget te af te wijzen. De rechtbank heeft ten onrechte niet bij haar oordeel betrokken dat die afwijzingen van hun aanvragen met zich brengen dat [appellanten] met hun gezin moeten rondkomen van een inkomen onder het sociaal minimum. De enige manier om aanspraak te kunnen maken op toeslagen, zodat de kinderen een menswaardig bestaan kunnen hebben en voor hen eerlijke kansen kunnen worden gecreëerd, is het feitelijke familieleven verbreken, aldus [appellanten].
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraken van 22 december 2010 in zaak nr. 200909234/1/H2 en 15 juni 2013 in zaak nr. 201207292/1/A2 ligt aan het door de Belastingdienst/Toeslagen toegepaste artikel 9, tweede lid, van de Awir het koppelingsbeginsel ten grondslag. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Koppelingswet (Kamerstukken II, 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 1 en 2) strekt dat beginsel ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen te koppelen aan rechtmatig verblijf in Nederland en heeft het tot doel te voorkomen dat illegale vreemdelingen door ontvangst van uitkeringen en verstrekkingen in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijke verblijf of het verwerven van de schijn van legaliteit. Daarnaast is het erop gericht te voorkomen dat de vreemdeling die procedeert voor een verblijfsvergunning gaandeweg in staat blijkt een zodanig sterke rechtspositie op te bouwen - of de schijn van een dergelijke positie - dat hij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijkt. Dit beginsel vormt, gelet op het doel ervan, op zichzelf een redelijke en objectieve rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid tussen enerzijds een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 en anderzijds een vreemdeling - zoals [appellant B] - die niet over een zodanig verblijfsrecht beschikt.
4.2. De bestuursrechter dient te beoordelen of de Belastingdienst/Toeslagen alle relevante feiten en omstandigheden in zijn belangenafweging heeft betrokken. Indien dit het geval is, staat vervolgens ter beoordeling of de Belastingdienst/Toeslagen zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat die afweging heeft geleid tot een "fair balance" tussen enerzijds het belang van de vreemdeling bij de uitoefening van het familie- en gezinsleven hier te lande en anderzijds het algemeen belang van de Nederlandse samenleving bij het voeren van een restrictief toelatingsbeleid. Deze maatstaf impliceert dat de toetsing door de rechter enigszins terughoudend dient te zijn.
4.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder andere in de uitspraken van 22 december 2010 en 15 juni 2013, vinden ingevolge artikel 94 van de Grondwet wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepaling van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Het niet toekennen van toeslagen kan onder zeer bijzondere omstandigheden in het concrete geval worden aangemerkt als zijnde in strijd met het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM in samenhang met het in artikel 8 van dat verdrag besloten liggende recht op respect voor het familie- en gezinsleven, in welk geval de desbetreffende bepaling buiten toepassing gelaten moet worden. Gelet op het ingrijpende effect dat de nihilstelling van een voorschot zorgtoeslag kan hebben, dient de Belastingdienst/Toeslagen een gemotiveerd beroep op zeer bijzondere omstandigheden zelfstandig te beoordelen.
4.4. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 24 juli 2013 in zaak nr. 201212065/1/A2 overweegt de Afdeling dat, ongeacht of artikel 8, eerste lid, van het EVRM al dan niet dient te worden uitgelegd in het licht van artikel 27 van het IVRK, het geschil slechts ziet op de vraag of [appellanten] voldoende aannemelijk hebben gemaakt dat er enige verplichting bestaat voor de staat om maatregelen te treffen die dat gezinsleven bevorderen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat dat [appellanten] geen omstandigheden hebben aangevoerd die dermate bijzonder zijn dat zij nopen tot het buiten toepassing laten van artikel 9, tweede lid, van de Awir. De stelling van [appellanten] dat de kinderen onder het bestaansminimum moeten leven, zolang hun vader bij hen inwoont, is daartoe onvoldoende. De toeslagen strekken, anders dan [appellanten] betogen, niet tot het waarborgen van het bestaansminimum.
5. Het betoog van [appellanten] dat de rechtbank, door te overwegen dat het beroep op artikel 20 van het VWEU hen niet kan baten, nu [appellant A] zelfstandig aanspraak kan maken op huur- en zorgtoeslag, heeft miskend dat artikel 9, tweede lid, van de Awir in de weg staat aan het verstrekken van toeslagen aan [appellant A] zolang zij niet duurzaam gescheiden leeft van [appellant B], kan niet leiden tot het ermee beoogde doel. In de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 8 maart 2011 in zaak nr. C-34/09 (ECLI:EU:C:2011:62009CJ0034), waarop [appellanten] zich beroepen, heeft het Hof overwogen dat die bepaling zich ertegen verzet dat een lidstaat het recht van verblijf ontzegt aan een staatsburger van een derde staat, die zijn kinderen van jonge leeftijd, die burgers van de Unie zijn, ten laste heeft, in de lidstaat waar deze kinderen verblijven en waarvan zij de nationaliteit bezitten en hem bovendien een arbeidsvergunning weigert, aangezien zulke beslissingen de betrokken kinderen het effectieve genot van de belangrijkste aan de status van burger van de Unie ontleende rechten ontzeggen. Nu [appellant A] de Nederlandse nationaliteit heeft en derhalve een verblijfsrecht alsmede het recht in Nederland te werken heeft, doet de situatie die in die uitspraak aan de orde is zich hier niet voor.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Verklaart het beroep tegen het besluit van 29 maart 2013 van de Belastingdienst/Toeslagen ongegrond verklaren.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het tegen het besluit van 29 maart 2013 ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2013
362.