ECLI:NL:RBNNE:2015:4287
Rechtbank NNE — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 14/2903 WW, AWB 14/2904 WW, AWB 14/2905 WW,
AWB 14/2906 WW, AWB 14/2907 WW en AWB 14/2902 WW
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 september 2015 in de zaken tussen
[naam eiser] , wonende te Makkum, eiser 1,
[naam eiser] , wonende te Paesens, eiser 2,
[naam eiser] , wonende te Ternaard, eiser 3,
[naam eiser] , wonende te Ternaard, eiser 4,
[naam eiser] wonende te Dokkum, eiser 5 en
[naam eiser] , wonende te Dokkum, eiser 6,
hierna tezamen: eisers
(gemachtigde: mr. M.A. Ipenburg),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder
(gemachtigden: A.B. Froentjes en J.P.J. Bieringa).
Procesverloop
Bij besluiten van respectievelijk 11 februari 2014, 12 februari 2014, 10 februari 2014
(in de zaken van eisers 3, 4 en 5) en 11 februari 2014 (de primaire besluiten) heeft verweerder de uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) van eisers met ingang van 10 februari 2014, dan wel 27 januari 2014 (in de zaken van eisers 2, 5 en 6) dan wel
20 januari 2014 (in de zaken van eisers 3 en 4) herzien, in die zin dat de hoogte van het dagloon is verlaagd.
Bij besluiten van 13 juni 2014 (de bestreden besluiten) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2014. Verschenen zijn
[naam eiser] , bijgestaan door mr. A.H. Bekkema-Van den Berg, optredend voor mr. M.A. Ipenburg. Voor verweerder is verschenen J.T. Wielinga.
De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek ter zitting van 12 november 2014 met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht heropend, teneinde de behandeling van onderhavige zaken samen te voegen met die van soortgelijke zaken, met een andere gemachtigde en alle zaken te laten behandelen door een meervoudige kamer.
De beroepen zijn vervolgens behandeld ter zitting van 24 juni 2015. Verschenen zijn
[naam eiser] , bijgestaan door mr. A.H. Bekkema-Van den Berg, optredend voor mr. M.A. Ipenburg en voorts is verschenen F. Strolenberg, vakbondsbestuurder van de CNV. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eisers hebben gewerkt bij Prins Dokkum BV. De directie van het bedrijf was in 2013 voornemens de bedrijfsactiviteiten te verplaatsen naar het buitenland. Eisers hebben geprobeerd door middel van een door de vakbonden georganiseerde staking van in totaal veertien dagen de werkgever daarvan te weerhouden. De staking heeft niet tot het beoogde resultaat geleid. Ten gevolge van de verplaatsing van de productie van het bedrijf naar het buitenland zijn eisers werkloos geworden.
1.1.
Over de gestaakte dagen hebben eisers een uitkering uit de stakingskas van de vakbond ontvangen. Over de stakingsdagen heeft de werkgever geen loon betaald.
1.2.
Bij besluit van 9 augustus 2013 heeft verweerder eiser 1 met ingang van 2 september 2013 een WW-uitkering toegekend. Daarbij is het dagloon vastgesteld op € 111,58. De WW-uitkering is beëindigd vanaf 30 september 2013. Bij besluit van 8 januari 2014 is de WW-uitkering van eiser 1 met ingang van 1 januari 2014 voortgezet. Daarbij is het dagloon vastgesteld op € 112,17.
Bij besluit van 10 september 2013 heeft verweerder eiser 2 met ingang van 2 september 2013 een WW-uitkering toegekend. Daarbij is het dagloon vastgesteld op € 131,85.
Bij besluit van 8 juli 2013 heeft verweerder eiser 3 met ingang van 1 juli 2013 een WW-uitkering toegekend. Het dagloon is daarbij bepaald op € 120,73.
Bij besluit van 1 juli 2013 heeft verweerder eiser 4 met ingang van 1 juli 2013 een WW-uitkering toegekend. Het dagloon is bepaald op € 111,70.
Bij besluit van 2 september 2013 heeft verweerder eiser 5 met ingang van 2 september 2013 een WW-uitkering toegekend. Het dagloon is daarbij bepaald op € 195,96.
Bij besluit van 15 augustus 2013 heeft verweerder eiser 6 met ingang van 2 september 2013 een WW-uitkering toegekend. Het dagloon is bepaald op € 156,24.
1.3.
Vervolgens is verweerder gebleken dat het dagloon in alle gevallen te hoog is vastgesteld, omdat verweerder geen rekening heeft gehouden met de periodes die eisers vanwege hun deelname aan de staking niet hebben gewerkt. Onbetaalde stakingsdagen hebben een verlagend effect op het dagloon. Verweerder heeft daarom de WW-uitkeringen van eisers herzien, in die zin dat het dagloon van de uitkering is verlaagd.
1.4.
Verweerder heeft met het (primaire) besluit van 11 februari 2014 het dagloon van eiser 1 met ingang van 10 februari 2014 verlaagd naar € 104,98.
Verweerder heeft met het (primaire) besluit van 12 februari 2014 het dagloon van eiser 2 met ingang van 27 januari 2014 verlaagd naar € 126,19.
Verweerder heeft met het (primaire) besluit van 10 februari 2014 het dagloon van eiser 3 met ingang van 20 januari 2014 verlaagd naar € 112,07.
Verweerder heeft met het (primaire) besluit van 10 februari 2014 het dagloon van eiser 4 met ingang van 20 januari 2014 verlaagd naar € 101,77.
Verweerder heeft met het (primaire) besluit van 10 februari 2014 het dagloon van eiser 5 met ingang van 27 januari 2014 verlaagd naar € 180,64.
Verweerder heeft met het (primaire) besluit van 11 februari 2014 het dagloon van eiser 6 met ingang van 27 januari 2014 verlaagd naar € 145,86.
1.5.
Verweerder heeft de te veel ontvangen bedragen aan WW-uitkering niet teruggevorderd van eisers.
2. Het geschil tussen partijen ziet op de vraag of verweerder op juiste gronden het
aanvankelijk in de toekenningsbesluiten vastgestelde dagloon heeft verlaagd tot de hoogte van het dagloon als neergelegd in de bestreden besluiten, waar de primaire besluiten deel van uitmaken. De rechtbank stelt vast dat de financiële gegevens die verweerder heeft gebruikt om tot de vaststelling van de hoogte van het dagloon te komen, tussen partijen niet in geschil zijn. Evenmin is in geschil dat eisers gestaakt hebben en ook niet in elk individueel geval hoe lang eisers gestaakt hebben. Uitsluitend is in geschil de vraag of verweerder de dagen waarop eisers gestaakt hebben terecht niet heeft aangemerkt als verlofdagen en daarmee de vraag of verweerder de stakingsdagen terecht als dagen waarover geen loon is verdiend bij de vaststelling van de hoogte van het dagloon heeft betrokken.
3. Ingevolge artikel 45, eerste lid, van de WW wordt voor de berekening van de uitkering waarop op grond van dit hoofdstuk recht bestaat als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het tweede aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin het arbeidsurenverlies, bedoeld in artikel 16, eerste lid, onderdeel a, is ingetreden, verdiende in de dienstbetrekking waaruit hij werkloos is geworden, doch ten hoogste het bedrag, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv), met betrekking tot een loontijdvak van een dag.
Op basis van artikel 45, tweede lid, van de WW zijn nadere regels gesteld ten aanzien van de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid. Die regels zijn neergelegd in het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (hierna: het Dagloonbesluit).
Blijkens de Beleidsregels UWV gebruik polisgegevens (Beleidsregels) gebruikt het UWV  voor besluiten over de vaststelling van het dagloon de gegevens die aanwezig zijn in de polisadministratie, tenzij het UWV vaststelt dat de gegevens in de polisadministratie niet kunnen worden gebruikt. In dat geval worden gegevens uit een andere bron gebruikt.
4. Eisers hebben allereerst aangevoerd dat de bestreden besluiten in strijd zijn met
artikel 6, eerste lid, van het Dagloonbesluit. Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder de stakingsdagen dient aan te merken als verlofdagen, zodat die dagen op grond van artikel 6, eerste lid, van het Dagloonbesluit kunnen worden meegenomen in de vaststelling van de hoogte van het dagloon.
4.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het Dagloonbesluit niet als zodanig kan worden gelezen, omdat de visie van eisers niet wordt gestaafd door de tekst van het Dagloonbesluit. Verweerder dient slechts de regels uit te voeren. Het is aan de wetgever om een eventuele omissie in de tekst te herstellen, niet aan verweerder.
4.2.
De rechtbank overweegt als volgt.
4.3.
Artikel 1, aanhef en onder i, van het Dagloonbesluit bepaalt, voor zover hier van belang, dat in het Dagloonbesluit onder verlof wordt verstaan: een tussen de werkgever en werknemer voor een gedeelte of het geheel van de arbeidstijd overeengekomen tijdvak, waarin de werknemer geen arbeid jegens de werkgever verricht.
4.4.
Artikel 6, eerste lid, van het Dagloonbesluit bepaalt dat indien de werknemer in een
aangiftetijdvak geen loon of minder loon heeft genoten in verband met verlof of omdat hij de bedongen arbeid niet heeft verricht in verband met ziekte, bij de berekening van het dagloon, bedoeld in artikel 5, eerste lid, als loon in dat aangiftetijdvak in aanmerking wordt genomen het loon, genoten in dezelfde dienstbetrekking of in de opvolgende dienstbetrekkingen als bedoeld in artikel 3, derde lid in het laatste aan dat verlof of die ziekte, voorafgaande en volledig in het refertejaar gelegen aangiftetijdvak, waarin die omstandigheid zich niet heeft voorgedaan.
4.5.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in het geval van eisers geen gebruik heeft gemaakt van gegevens in de polisadministratie – de werkgever heeft de stakingsdagen als onbetaald verlof geregistreerd en niet als stakingsdagen –, maar is uitgegaan van hetgeen bekend is geworden over de feitelijke situatie, te weten dat eisers een tijdlang hebben gestaakt. Dat laatste is ook tussen partijen niet in geschil.
4.6.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee de Beleidsregels, die de rechtbank als redelijk beoordeelt, op juiste wijze toegepast. De vraag evenwel is verweerder wet- en regelgeving correct heeft uitgelegd door de stakingsdagen niet bij de vaststelling van het dagloon te betrekken.
4.7.
Nu in het Dagloonbesluit niets is vermeld over stakingsdagen, is daarmee niet voorzien in het meenemen van stakingsdagen bij de vaststelling van het dagloon. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, door de stakingsdagen niet als verlofdagen aan te merken, niet in strijd gehandeld met artikel 6, eerste lid, van het Dagloonbesluit. Niet valt in te zien dat de stakingsdagen gelijk moeten worden gesteld aan verlofdagen. Van een tussen de werkgever en werknemer voor een gedeelte of het geheel van de arbeidstijd
overeengekomen
tijdvak, waarin de werknemer geen arbeid jegens de werkgever verricht, zoals is bepaald in artikel 1, aanhef en onder i, van het Dagloonbesluit is geen sprake. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt niet méér dan dat eisers de wens hebben geuit  dat de werkgever de stakingsdagen als verlofdagen zou aanmerken, maar dat de werkgever daar niet aan wilde meewerken. Onder dergelijke omstandigheden kan niet gesproken worden van overeenstemming en is derhalve geen sprake van verlofdagen.
4.8.
Wet- en regelgeving bieden de rechtbank gezien de tekst geen aanknopingspunten om mee te (kunnen) gaan in de redenering van eisers dat de dagloonvaststelling in onderhavig geval leidt tot een onwenselijk resultaat, dan wel om mee te (kunnen) gaan in de stelling van eisers dat de door hen gegeven uitleg van artikel 6, eerste lid, van het Dagloonbesluit redelijk is. Het is aan de wetgever om tot een andere keus te komen. Verweerder heeft het dagloon in overeenstemming met de regels van het Dagloonbesluit – en dus het loondervingsbeginsel – correct vastgesteld. Het beroep op het Dagloonbesluit faalt.
4.9.
Het ter zitting door eisers gedane beroep op het Besluit loondagen Werkloosheidswet
en Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (hierna: Besluit loondagen) slaagt evenmin,
omdat dat Besluit ziet op artikel 42, tweede lid, onder a, van de WW en dus op de
arbeidsverledeneis, hetgeen in onderhavig geding geen onderwerp van geschil is. Eisers
hebben aangevoerd dat zij niet inzien waarom artikel 3d van het Besluit loondagen, waarin –
kort gezegd – is bepaald dat dagen waarover een werknemer geen loon heeft ontvangen
wegens werkstaking gelijkgesteld worden met dagen waarover loon is ontvangen, niet óók
opgaat voor de vaststelling van het dagloon. Dat standpunt faalt, omdat – zoals hiervoor
onder 4.7 en 4.8 is overwogen – de wetgever daarin niet heeft voorzien.
5.	Voorts hebben eisers een beroep gedaan op artikel 6, aanhef en vierde lid, van het Europees Sociaal Handvest (ESH), in samenhang met artikel G, eerste lid, van het ESH. Eisers stellen zich op het standpunt dat de wijze waarop verweerder het dagloon heeft vastgesteld een ontoelaatbare beperking oplevert van het stakingsrecht. Eisers hebben in dat kader aangevoerd dat het vooruitzicht dat deelname aan een werkstaking zal leiden tot een substantiële verlaging van een WW-uitkering, een werknemer zowel in financieel als in geestelijk opzicht zodanig beperkt in zijn vrijheid om van dit sociaal grondrecht gebruik te maken, dat de werknemer af zal zien van deelname aan een staking.
5.1.
In artikel 6 van het ESH is het recht op collectief onderhandelen neergelegd. Artikel 6, aanhef, vierde lid, van het ESH bepaalt dat de Partijen, teneinde de doeltreffende uitoefening van het recht op collectief onderhandelen te waarborgen, zich verbinden de eerste drie in artikel 6 neergelegde punten na te komen en bepaalt voorts dat de Partijen erkennen het recht van werknemers en werkgevers op collectief optreden in gevallen van belangengeschillen, met inbegrip van het stakingsrecht, behoudens verplichtingen uit hoofde van reeds eerder gesloten collectieve arbeidsovereenkomsten.
5.2.
In artikel G, eerste lid, van het ESH staat dat als de in deel I van het ESH genoemde rechten en beginselen en de in deel II van het ESH geregelde doeltreffende uitoefening en toepassing daarvan verwezenlijkt zijn, zij buiten de in deel I en deel II vermelde gevallen generlei beperkingen ondergaan, met uitzondering van die beperkingen die bij de wet zijn voorgeschreven en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen en voor de bescherming van de openbare orde, de nationale veiligheid, de volksgezondheid of de goede zeden.
5.3.
Naar het oordeel van de rechtbank kan van de in het Dagloonbesluit neergelegde bepaling als hier aan de orde, in welke bepaling niet is voorzien in het meenemen van stakingsdagen in de berekening van het dagloon, niet worden gezegd dat die bepaling een ontoelaatbare beperking van het stakingsrecht oplevert. Het
recht
om te staken wordt daarmee immers niet beperkt. Evenmin geldt dat het recht om te staken met het ontbreken van een bepaling in het Dagloonbesluit over het aanmerken van stakingsdagen als verlofdagen illusoir is. In het onderhavige geval, waarin het doel van de staking was behoud van de werkgelegenheid en welk doel niet is bereikt, heeft het mogelijke gevolg van deelname aan de staking, te weten een lager dagloon van de WW-uitkering, eisers er – financieel noch geestelijk – niet van weerhouden daadwerkelijk te staken. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat eisers vóór deelname aan de staking op de hoogte waren van een mogelijk lager dagloon. Nu geen sprake is van een beperking van het stakingsrecht, slaagt het beroep op artikel 6, aanhef en vierde lid, van het ESH niet en daarmee evenmin het beroep op artikel G, eerste lid, van het ESH en bijlage II bij het ESH.
6. In het kader van het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel hebben eisers aangevoerd
dat het volgens hen door verweerder gehanteerde bestendige beleid inhoudt dat
stakingsdagen in het kader van de dagloonvaststelling moeten worden aangemerkt als, dan
wel gelijkgesteld moeten worden aan “onbetaald verlof”. Verweerder heeft te dienaanzien
meegedeeld de veronderstelde beleidslijn niet te hanteren. Nu eisers hebben
volstaan met de enkele stelling dat daar wel sprake van is en geen voorbeelden hebben
gegeven, kan het beroep ten aanzien van het vermeende door verweerder gehanteerde beleid
niet slagen.
7. Verder stellen eisers zich op het standpunt dat zij er op mochten vertrouwen dat in de
eerdere, ongeclausuleerde toekenningsbesluiten (als vermeld onder 1.2), het dagloon correct
was vastgesteld door verweerder, omdat het verweerder toentertijd al bekend was dat er een
stakingsperiode binnen de referteperiode had plaatsgevonden. Mede vanwege het langdurige
financiële nadeel voor eisers is volgens hen – zelfs – het buiten toepassing laten van de hier
aan de orde zijnde regelgeving gerechtvaardigd.
7.1.
De rechtbank overweegt als volgt. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad
van Beroep (CRvB) (zie onder meer ECLI:NL:CRVB:2014:850) komt aan een
bestuursorgaan in beginsel de bevoegdheid toe een gemaakte fout te herstellen, mits het
daartoe strekkende besluit niet in strijd is met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel
of enig algemeen rechtsbeginsel, zoals het zorgvuldigheidsbeginsel en het
rechtszekerheidsbeginsel. Naar het oordeel van de rechtbank is een verlaging van het
dagloon – en daarmee een herziening van de uitkering – met terugwerkende kracht in het
algemeen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. In uitzonderingsgevallen is daarvan
geen sprake, bijvoorbeeld als de betrokkene wist of redelijkerwijs hoorde te weten dat hij
ernstig rekening moest houden met de mogelijkheid dat het dagloon te hoog was
vastgesteld. Naar het oordeel van de rechtbank is hiervan in dit geval geen sprake. Niet
gebleken is dat eisers er kennis van droegen dat het dagloon was berekend met uitsluiting
van de stakingsdagen zodat zij hadden kunnen en moeten begrijpen dat het dagloon te hoog
was vastgesteld. De problematiek is eerst met de verlaging van het dagloon duidelijk
geworden.
Dit betekent dat de beroepen gegrond zijn en dat de bestreden besluiten vernietigd moeten
worden.
8. Ten slotte hebben eisers een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank
overweegt te dien aanzien als volgt. Het standpunt dat verweerder in strijd met het
gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld slaagt niet, omdat niet met concrete gegevens is
onderbouwd dat sprake is van werknemers die net als eisers ook hebben gestaakt, maar bij
wie het dagloon niet is verlaagd vanwege stakingsdagen. Ter zitting van 24 juni 2015 heeft
de gemachtigde van eisers gesteld dat ook sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel
vanwege het uit de wet en regelgeving voortvloeiende onderscheid tussen stakers en niet-
stakers. De rechtbank kan zich niet vinden in dat standpunt. Het beroep op het
gelijkheidsbeginsel faalt.
9. Gezien hetgeen onder 7.1 is overwogen, moeten de beroepen gegrond verklaard
worden en moeten de bestreden besluiten vernietigd worden. Gezien de aard van de zaken
ziet de rechtbank geen aanleiding zelf in de zaken te voorzien.
10. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat
verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze
kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door
een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij de rechtbank de zaken als
samenhangende zaken in de zin van artikel 3 van voormeld Besluit beschouwt, vast op
€ 1.281,56,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter
zitting, 0,5 punt voor het verschijnen op een nadere zitting, anders dan na een
tussenuitspraak, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1. Voorts
komen voor vergoeding in aanmerking de door eiser 1 opgegeven reiskosten, ad € 56,56.).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten;
draagt verweerder op nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van eisers, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45,- aan iedere eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.281,56,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.R. Bracht, voorzitter, en mr. K. Wentholt en
mr. K.J. de Graaf, leden, in aanwezigheid van H.M. Eleveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 september 2015.
griffier											rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Afschrift verzonden aan partijen op: