ECLI:NL:RVS:2013:1425
Raad van State — Uitspraak 


201206407/1/A3.
Datum uitspraak: 9 oktober 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Apeldoorn,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 6 juni 2012 in zaak nr. 11/881 in het geding tussen:
[appellante]
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, thans: de staatssecretaris van Economische Zaken.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2010 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellante] om openbaarmaking van de sinds 1 januari 2005 door [partij] aangevraagde en aan haar verleende import- en exportvergunningen van dieren en dierproducten gedeeltelijk toegewezen.
Bij besluit van 12 mei 2011 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 juni 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is [partij] in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
[appellante] en [partij] hebben de Afdeling toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, om kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte stukken.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juli 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. H. van Drunen, werkzaam bij juridisch adviesbureau Maury, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J. den Haan, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door mr. G.A. van der Veen, advocaat [NAAM], bijgestaan door [gemachtigde], gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1 van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (hierna: Verdrag van Aarhus) waarborgt elke Partij, om bij te dragen aan de bescherming van het recht van elke persoon van de huidige en toekomstige generaties om te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn, de rechten op toegang tot informatie, inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden in overeenstemming met de bepalingen van dit verdrag.
Ingevolge artikel 2, aanhef en het derde lid, aanhef en onder a en b, wordt voor de toepassing van dit verdrag onder ‘milieu-informatie’ verstaan alle informatie in geschreven, visuele, auditieve, elektronische of enige andere materiële vorm over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschappen en natuurgebieden, biologische diversiteit en componenten daarvan, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid en straling, en activiteiten of maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, milieuakkoorden, beleid, wetgeving, plannen en programma’s die de elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten binnen het toepassingsgebied van het voorgaande onderdeel a., en kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen gebruikt in milieubesluitvorming.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder g, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder milieu-informatie verstaan: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder g, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge het vierde lid is het eerste lid, aanhef en onder c, niet van toepassing voor zover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voor zover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.
Ingevolge het zesde lid is het tweede lid, aanhef en onder g, niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
Ingevolge artikel 19.1a, eerste lid, onder a en b, van de Wet milieubeheer wordt onder milieu-informatie verstaan: alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a. de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b. factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten.
2. De staatssecretaris heeft naar aanleiding van het verzoek van [appellante] afschriften van 71 importvergunningen, 4 exportvergunningen en 48 wederexportvergunningen, alle verleend aan [partij], openbaar gemaakt, met uitzondering van de op die vergunningen vermelde gegevens waarvan de staatssecretaris op voet van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob, openbaarmaking heeft geweigerd.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vergunningen geen milieu-informatie, als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer, bevatten. Daartoe voert zij aan dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van voormelde bepaling, noch uit de geschiedenis van de totstandkoming van het Verdrag van Aarhus volgt dat het in die bepaling en dat verdrag vermelde begrip biologische diversiteit zich niet uitstrekt tot in gevangenschap voor niet-commerciële doeleinden gefokte dieren.
3.1. In het besluit van 12 mei 2011 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de in geding zijnde vergunningen geen informatie bevatten over de toestand van de biologische diversiteit en haar componenten als element van het milieu, nu de vergunningen betrekking hebben op in gevangenschap gefokte apen die worden gebruikt voor medische dan wel wetenschappelijke doeleinden. Ter nadere toelichting van dit standpunt heeft de staatssecretaris in zijn verweerschrift bij de rechtbank vermeld dat de wetgever onder het begrip ‘milieu’ het natuurlijk milieu heeft verstaan, dat wil zeggen de fysieke omgeving waarin het menselijk leven en het menselijk bestaan mogelijk is en plaatsvindt. Volgens de staatssecretaris vloeit dit voort uit de in artikel 1 van het Verdrag van Aarhus neergelegde doelstelling en kan dit ook worden afgeleid uit de in artikel 19.1a, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer vermelde opsomming van elementen van het milieu. Bij apen is weliswaar de biologische diversiteit aan de orde, maar dieren die in gevangenschap worden gefokt en gehouden en vervolgens worden gebruikt voor medische dan wel wetenschappelijke doeleinden, maken geen deel uit van de verscheidenheid aan dieren die in het natuurlijk milieu leven. Gelet hierop bevatten de vergunningen geen milieu-informatie in evenbedoelde zin, aldus de staatssecretaris.
De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat de staatssecretaris in zijn standpunt kan worden gevolgd. In het betoog van [appellante] dat de apen bedreigde diersoorten zijn, heeft de rechtbank geen reden voor een andersluidend oordeel gezien.
3.2. Artikel 19.1a van de Wet milieubeheer is ingevoerd bij de Wet van 30 september 2004 tot wijziging van de Wet milieubeheer, de Wob en enige andere wetten (Stb. 2004, 519). Met deze wet is beoogd de noodzakelijke maatregelen te treffen ter uitvoering van het Verdrag van Aarhus. De omschrijving van het begrip ‘milieu-informatie’ in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer is ontleend aan artikel 2, derde lid, van dat verdrag en is daarvan vrijwel letterlijk de vertaling. Uit de tekst van onderdeel a van het eerste lid van artikel 19.1a volgt dat informatie betrekking moet hebben op de toestand van elementen van het milieu teneinde te kunnen worden aangemerkt als milieu-informatie in de zin van deze bepaling. Biologische diversiteit en haar componenten worden in deze bepaling als een van de voorbeelden van elementen van het milieu genoemd. Het Verdrag van Aarhus, noch de Wet milieubeheer bevat een nadere definitie van het begrip ‘milieu’. Wel bieden de gegeven voorbeelden een duidelijk kader voor de uitleg van dat begrip. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het bepaalde in artikel 2, derde lid, van het Verdrag van Aarhus voldoende steun biedt voor de door de staatssecretaris gehanteerde uitleg van dat begrip. Daartoe wordt nog van belang geacht dat uit artikel 1 van het Verdrag van Aarhus en de considerans van dat verdrag kan worden afgeleid dat met dit verdrag is beoogd te voorzien in openbaarheid van informatie, participatie in besluitvorming en rechtsbescherming voor zover het gaat om aangelegenheden die het recht van een persoon op een voor diens gezondheid en welzijn passend milieu kunnen raken.
Nu, naar niet in geschil is, de in geding zijnde vergunningen betrekking hebben op in gevangenschap gefokte en gehouden apen die uitsluitend voor medische dan wel wetenschappelijke doeleinden worden gebruikt, is de rechtbank de staatssecretaris terecht gevolgd in diens standpunt dat de vergunningen geen gegevens bevatten die zien op de toestand van elementen van het milieu. Dat de vergunningen betrekking hebben op dieren en - naar [appellante] stelt - derhalve op biologische diversiteit, is onvoldoende om de desbetreffende gegevens als milieu-informatie in de zin van artikel 19.1a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer aan te merken. Reeds gelet hierop heeft de rechtbank aan het betoog van [appellante] dat het hier om bedreigde diersoorten gaat, terecht geen betekenis toegekend.
Het betoog faalt.
4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank, door de staatssecretaris in diens standpunt te volgen, ten onrechte niet heeft onderkend dat de vergunningen milieu-informatie, als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer, bevatten. Daartoe stelt zij dat het houden van apen gepaard kan gaan met stankoverlast en uitstoot van ammoniak. Nu bij [partij] grote aantallen apen worden gehouden, kan het houden ervan elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten. Gelijk de Afdeling in de uitspraken van 4 november 2009 in zaak nr. 200900317/1/H3 en 30 juni 2010 in zaak nr. 200908609/1/H3 heeft overwogen, bevatten de vergunningen derhalve milieu-informatie in de zin van voormelde bepaling.
4.1. Anders dan [partij] heeft gesteld, heeft [appellante] dit betoog niet voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Uit het proces-verbaal van het verhandelde ter zitting bij de rechtbank volgt dat [appellante] dit betoog aldaar naar voren heeft gebracht. Er bestaat derhalve geen reden om het betoog buiten beschouwing te laten.
4.2. In de uitspraak van 4 november 2009 heeft de Afdeling overwogen dat de in geding zijnde gegevens over varkens milieu-informatie in de zin van artikel 19.1a, eerste lid, onder b en c, van de Wet milieubeheer bevatten. Daartoe heeft de Afdeling van belang geacht dat, naar tussen partijen niet in geschil was, het houden van varkens gepaard gaat met stankoverlast en uitstoot van ammoniak. In de uitspraak van 30 juni 2010 heeft de Afdeling in gelijke zin geoordeeld over gegevens over runderen en schapen, nu in die zaak door de appellant terecht was betoogd dat het houden van deze dieren en de opslag van mest eveneens gepaard kan gaan met stankoverlast en uitstoot van ammoniak.
4.3. De staatssecretaris en [partij] hebben zich op het standpunt gesteld dat het houden van de apen geen zodanige overlast met zich brengt dat zich een aantasting of een waarschijnlijke aantasting van het milieu voordoet, als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer. Over de wijze waarop de apen bij [partij] worden gehouden, heeft [partij] ter zitting bij de Afdeling het volgende naar voren gebracht. De apen worden in kleinere aantallen bij elkaar gehouden dan bij intensieve veehouderij het geval is. In de verblijven van de apen ligt zaagsel dat er voor zorgt dat de mest van de apen opdroogt. Het zaagsel wordt afgevoerd naar afvalverwerkers en aldaar zodanig verwerkt dat er geen afval in het milieu terechtkomt. De verblijven van de apen zijn voorzien van een luchtinstallatie met een gesloten en gefilterd systeem, waardoor er geen stankoverlast is. Ook bij het vervoer van de apen doet zich geen stankoverlast voor, nu gebruik wordt gemaakt van geklimatiseerde, speciaal hiervoor bestemde transportkisten en bestelwagens. De apen verblijven slechts tijdelijk bij [partij], veelal uitsluitend voor de duur van de quarantaineperiode, aangezien [partij] zelf geen medisch en wetenschappelijk onderzoek verricht maar de dieren alleen importeert en exporteert, aldus [partij] ter zitting bij de Afdeling. In reactie op het voorgaande heeft [appellante] haar standpunt dat het om grote aantallen apen gaat herhaald en voorts gesteld dat het verblijf van de apen niet als tijdelijk kan worden aangemerkt, nu de quarantaineperiode maanden kan duren.
Gegeven de geschetste omstandigheden waaronder de apen bij [partij] worden gehouden en hetgeen [appellante] daartegen heeft ingebracht, bezien in het licht van de - zoals hiervoor in 3.2. is overwogen - niet onjuist te achten uitleg van de staatssecretaris van het begrip ‘milieu’, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het door de staatssecretaris ingenomen standpunt de toetsing in rechte niet kan doorstaan. De enkele omstandigheid dat het om grote aantallen apen gaat, waarvan het verblijf bij [partij] in voorkomend geval enkele maanden kan duren, biedt onvoldoende grond voor een andersluidend oordeel.
Het betoog faalt.
5. Nu uit het vorenoverwogene volgt dat [appellante] niet kan worden gevolgd in haar betoog dat de in geding zijnde vergunningen gegevens bevatten die aan te merken zijn als milieu-informatie in de zin van artikel 1, onder g, van de Wob, kan zij evenmin worden gevolgd in haar betoog dat de staatssecretaris bij zijn besluitvorming ten onrechte het bepaalde in artikel 10, vierde en zesde lid, van de Wob niet in aanmerking heeft genomen.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Vreken-Westra, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Vreken-Westra
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2013
434.