ECLI:NL:RVS:2015:2140
Raad van State — Uitspraak 


201410271/1/A1.
Datum uitspraak: 8 juli 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Heemskerk,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 3 december 2014 in zaak nr. 13/3370 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk.
Procesverloop
Bij besluit van 17 januari 2013 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het illegale gebruik van de gronden te staken en gestaakt te houden door de caravans op het perceel [locatie] te Heemskerk te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 11 juni 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 december 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. K. van Driel, en het college, vertegenwoordigd door G. Lukken en mr. W. Duineveld, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp 2009" de bestemming "Wonen" met als nadere aanduiding 'vrijstaand'.
Ingevolge artikel 15.4.1 van de planregels is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken of te doen of laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de gegeven bestemming.
Ingevolge artikel 15.4.2, aanhef en onder a, wordt tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, zoals bedoeld in artikel 7.10 van de Wet ruimtelijke ordening, in ieder geval gerekend terrein voor het al dan niet ten verkoop opslaan en opstellen van caravans.
2. Op het perceel van [appellant] staan een voormalige agrarische bedrijfswoning en daarachter één tuinbouwkas. In deze kas worden ongeveer 15 caravans gestald.
3. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank het besluit op bezwaar had moeten vernietigen omdat de last is gebaseerd op een onjuiste grondslag. In het in bezwaar gehandhaafde besluit van 17 januari 2013 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellant] handelt in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht door een (deel) van zijn gronden te gebruiken voor het stallen van caravans. Dat het college in dat verband bij het weergeven van het van belang zijnde gebruiksverbod vermeldt dat dit onderdeel a van artikel 15.4.2, aanhef van de planregels is, in plaats van onderdeel c, is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, een kennelijke verschrijving. [appellant] is hierdoor niet in zijn belangen geschaad. De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien het besluit op bezwaar te vernietigen. Het betoog faalt.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet is ingegaan op zijn betoog in beroep dat het college is afgeweken van het advies van de Commissie bezwaarschriften van 13 mei 2013 zonder dat voldoende te hebben gemotiveerd.
4.1. De rechtbank is niet op deze beroepsgrond van ingegaan, zodat het betoog terecht is voorgedragen. Het betoog kan evenwel niet leiden tot het ermee beoogde doel.
In het advies is vermeld dat uit hetgeen namens het college tijdens de hoorzitting naar voren is gebracht alsook uit de namens het college overgelegde nadere schriftelijke toelichting, het de commissie niet duidelijk is geworden of de situatie van [appellant], waarbij sprake is van een caravanstalling op gronden met de bestemming "Wonen", nu wel of niet uniek is en of die situatie om die reden wel of niet gelegaliseerd zou kunnen worden. Omdat het legalisatieonderzoek niet volledig is geweest, is de commissie daarom van mening dat het besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid.
Gelet op hetgeen hierna onder 9.2 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het besluit op dit punt wel voldoende is gemotiveerd. Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het stallen van zijn eigen caravan onder het overgangsrecht valt, en het college daarom niet bevoegd was daartegen handhavend op te treden. Hij heeft deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst ter zitting in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom het betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
6. Wat betreft het betoog van [appellant] dat de kas op het perceel al sinds de jaren 50 van de vorige eeuw voor de opslag van 'van alles en nog wat' wordt gebruikt en hij daarom een beroep doet op het overgangsrecht, wordt overwogen dat hij zijn stelling in het geheel niet heeft toegelicht noch heeft onderbouwd. Het betoog kan daarom reeds daarom niet leiden tot het ermee beoogde doel.
7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van rechtsverwerking en college daarom van handhavend optreden had moeten afzien. Van rechtsverwerking is niet gebleken. Dat het college, zoals [appellant] stelt, van het gebruik van de kas op de hoogte was dan wel had kunnen zijn, is daarvoor onvoldoende. Het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur daarvan, is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een situatie waarin niet meer handhavend kan worden opgetreden.
9. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen concreet zicht op legalisering bestaat.
Hij voert daartoe aan dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het stallen van caravans afbreuk doet aan het agrarische karakter van het gebied. [appellant] wijst erop dat het bestemmingsplan juist uitdrukkelijk ruimte biedt aan niet-agrarische functies en het bestemmingsplan het mogelijk maakt dat van het bestemmingsplan wordt afgeweken voor het stallen van caravans op agrarische gronden. Het stallen van vijftien caravans vindt plaats in een schuur, waarop een woonbestemming rust, en deze stalling gaat volgens [appellant] niet ten koste gaat van agrarische gronden of het agrarische karakter.
[appellant] voert verder aan dat de raad op 30 april 2015 heeft besloten caravanstallingen in bijgebouwen toe te staan.
9.1. Het besluit op bezwaar is gebaseerd op een memo van 29 mei 2013, waarin wordt ingegaan op de vraag of de situatie op het perceel al dan niet kan worden gelegaliseerd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat caravanstalling in het gehele gebied geweerd moet worden. Volgens het college zijn vier andere stallinghouders aangeschreven om de caravans van hun terrein te verwijderen. Eén van die stallingen was gesitueerd op gronden met de bestemming "Wonen". Volgens het college is de situatie op het perceel van [appellant] niet uniek. Ook al zou de situatie wel uniek zijn, betekent dat, aldus het college, niet dat het van handhaving af zou zien. Het heeft in dit verband onder meer gewezen op de toelichting op het bestemmingsplan. Daarin is vermeld dat aan het bestemmingsplan de hoofddoelstelling ten grondslag ligt dat de agrarische functie van het gebied behouden blijft. Het gebied is primair een tuindersgebied, waarin niet agrarische functies, waaronder wonen, te gast zijn. Functies die hieraan afbreuk doen, behoren in beginsel te worden geweerd. De agrarische functie staat onder druk, maar er zijn, aldus het besluit, nog voldoende levensvatbare kleine en grote bedrijven in het plangebied aanwezig. In reactie op de gesignaleerde ontwikkelingen in de agrarische sector, is een brede mix van beleid en regelgeving noodzakelijk en in het bestemmingsplan vorm gegeven. Een vraag die in dat kader moest worden beantwoord is, of opslag van caravans als gewenste nevenactiviteit kan worden toegestaan. Het gemeentebestuur heeft besloten dat dat niet het geval is en heeft caravanstalling in het hele gebied willen weren. Daarbij is, aldus het besluit, voor de bestemmingen "Agrarisch" en "Wonen" uitdrukkelijk bepaald dat caravanstallingen niet zijn toegestaan. De nadelen die de stallinghouders ondervinden zijn bij het vaststellen van het bestemmingsplan voorzien. Niet kan worden ingezien waarom slechts enkele jaren later, zonder gewijzigde inzichten, dit uitganspunt moet worden losgelaten, aldus het besluit.
9.2. In beginsel volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn afwijkingsbevoegdheid voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Een besluit tot weigering gebruik te maken van die bevoegdheid is als zodanig in deze procedure immers niet aan de orde, zodat de beoordeling van de Afdeling ter zake zeer terughoudend is. Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt dat het, gelet op het belang van het behoud van de agrarische functie in het gebied, niet bereid is om van het bestemmingsplan af te wijken rechtens onhoudbaar is. Dat, zoals [appellant] aanvoert, de stalling van caravans op zijn perceel niet ten koste gaat van agrarische gronden, leidt niet tot dat oordeel. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals het college heeft uiteengezet, het gebied primair een tuindersgebied is en functies, zoals wonen, daar te gast zijn. De doelstelling van het bestemmingsplan is dat het agrarische karakter van het gehele gebied behouden blijft en dat functies die daar afbreuk aan doen, waaronder de stalling van caravans, ook op gronden met een woonbestemming moeten worden geweerd. Dat, zoals [appellant] verder aanvoert, het bestemmingsplan wel ruimte biedt aan niet-agrarische functies, maakt dat niet anders, nu uit het bestemmingsplan uitdrukkelijk blijkt dat die ruimte niet wordt geboden voor de stalling van caravans. Anders dan [appellant] stelt, biedt het bestemmingsplan evenmin de mogelijkheid om op gronden met een agrarische bestemming van het bestemmingsplan af te wijken om de stalling van caravans op agrarische gronden toe te staan.
Wat betreft het betoog van [appellant] dat de raad heeft besloten caravanstalling in bijgebouwen alsnog toe te staan, wordt overwogen dat, daargelaten dat dit besluit is genomen op 30 april 2015 en derhalve na het besluit op bezwaar, om concreet zicht op legalisering in verband met de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan aan te kunnen nemen, ten minste is vereist dat een ontwerp van een bestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik, waartegen handhavend wordt opgetreden, past. Het raadsbesluit behelst slechts een instemming met door het college opgestelde uitgangspunten die zullen worden betrokken bij het opstellen van het bestemmingsplan "Heemskerk Buitengebied". Een ontwerp bestemmingsplan is nog niet ter inzage gelegd. Daarbij komt dat het besluit van 30 april 2015 alleen betrekking heeft op caravanstallingen in bestaande bijgebouwen, niet zijnde kassen, op gronden met een agrarische bestemming, terwijl hier sprake is van een caravanstalling in een kas op gronden met een woonbestemming.
Het betoog faalt.
10. [appellant] betoogt dat de rechtbank voorbij is gegaan aan zijn betoog in beroep dat het college in dit geval in redelijkheid van handhavend optreden had moeten afzien, nu handhaving onevenredig is. Hij voert daartoe aan dat in dit geval sprake is van een overtreding van geringe ernst, de ruimtelijke uitstraling van het gebruik nihil is, de stalling voorziet in een behoefte, omliggende bedrijven geen overlast ondervinden en geen gevaar voor precedentwerking bestaat.
10.1. De rechtbank is niet ingegaan op deze beroepsgrond, zodat het betoog in zoverre terecht is voorgedragen. Het kan evenwel niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De Afdeling overweegt hiertoe als volgt.
Anders dan [appellant] betoogt, kan het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de kas voor een caravanstalling niet worden aangemerkt als een overtreding van geringe ernst. Mede gelet op de verkeersbewegingen die het gebruik met zich brengt, kan voorts niet worden staande gehouden dat van het gebruik geen ruimtelijke uitstraling uitgaat. Het college heeft in redelijkheid het algemeen belang dat gediend is bij handhavend optreden kunnen laten prevaleren boven het (financiële) belang dat [appellant] heeft bij het in stand houden van de caravanstalling op het perceel. Het heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, ondanks dat, naar gesteld, geen klachten zijn ingediend met betrekking tot het gebruik, gelet op het belang van het behoud van het agrarische karakter van het gebied en het gevaar voor precedentwerking, aan het belang van [appellant] geen doorslaggevend gewicht hoeft te worden toegekend. Het betoog faalt.
11. Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zijn belangen niet heeft willen meewegen, omdat hij geen rechtsmiddelen heeft aangewend in de bestemmingsplanprocedures in 1999 en 2009, geldt dat, nu het college, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, de belangen wel heeft afgewogen, dit betoog faalt.
12. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de last te verstrekkend is. Hij voert daartoe aan dat hij, gelet op de last, ook zijn eigen caravan niet meer op het perceel mag stallen. Volgens hem is het stallen van zijn eigen caravan niet in strijd met een woonbestemming. Hij wijst er in dat verband op dat in de omgeving van het perceel caravaneigenaren hun eigen caravan in hun bijgebouw stallen.
12.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de last niet te verstrekkend is. Ingevolge het bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp 2009" is het niet toegestaan caravans te stallen op het perceel en wordt geen onderscheid gemaakt tussen eigen caravans en caravans van derden, aldus het college.
Ter zitting van de Afdeling heeft het college toegelicht dat in het voorheen geldende bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp 1998" enkele caravanstallingen zijn gelegaliseerd. Alleen deze gelegaliseerde stallingen zijn onder het bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp 2009" toegestaan. Het stallen van een eigen caravan op gronden met een woonbestemming is destijds niet gelegaliseerd en wordt evenmin onder het huidige bestemmingsplan toegestaan.
12.2. Het opleggen van een last onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:31d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dient te zijn gericht op het geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding.
[appellant] is gelast het illegale gebruik van de gronden te staken en gestaakt te houden door de caravans op het perceel te verwijderen en verwijderd te houden. Nu het gebruik van een terrein voor het al dan niet ten verkoop opslaan en opstellen van caravans ingevolge artikel 15.4.2, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "Heemskerkerduin en Noorddorp 2009" als met de bestemming strijdig gebruik wordt aangemerkt en geen onderscheid wordt gemaakt tussen de eigen caravan en caravans van derden, ziet de last op het beëindigen van de overtreding. De last is daarmee niet in strijd met artikel 5:31d van de Awb.
13. Wat betreft het betoog van [appellant] dat de dwangsom uitzonderlijk hoog is, wordt overwogen dat hij deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep heeft aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom het betoog dat niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
14. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Pieters
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2015
473.