ECLI:NL:RVS:2014:763
Raad van State — Uitspraak 


201305843/1/R4.
Datum uitspraak: 5 maart 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Roden, gemeente Noordenveld,
2. [appellant sub 2], wonend te Alteveer, gemeente Noordenveld,
3. [appellant sub 3 A] en [appellant sub 3 B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), wonend te Peize, gemeente Noordenveld,
en
de raad van de gemeente Noordenveld,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 april 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Noordenveld" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2014, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. A.H. van der Wal, advocaat [NAAM], [appellant sub 2], en de raad, vertegenwoordigd door O. Horlings en mr. G.W. Kuiper, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Toetsingskader
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het plan
2. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor het buitengebied van de gemeente. Het plan vervangt drie bestemmingsplannen en heeft hoofdzakelijk een consoliderend karakter.
Het beroep van [appellant sub 1]
3. [appellant sub 1] kan zich niet verenigen met het plan, voor zover aan het perceel Melkweg 9 te Alteveer de bestemming "Wonen" is toegekend. Deze bestemming voorziet volgens [appellant sub 1] in strijd met de provinciale Omgevingsverordening Drenthe (hierna: de omgevingsverordening) in het toevoegen van een woning in het buitengebied. [appellant sub 1] betwist de stelling van de raad dat op het betrokken perceel een bestaande woning aanwezig is, door te stellen dat het op het perceel aanwezige pand bij besluit van 30 januari 1959 onbewoonbaar is verklaard en het pand sindsdien niet meer is gebruikt voor woondoeleinden en evenmin als zodanig is bestemd in de voorheen geldende bestemmingsplannen. Hij betoogt dat het toestaan van een nieuwe woning op het betrokken perceel in strijd is met artikel 3.15 van de omgevingsverordening, nu een onderbouwing op basis van de SER-ladder ontbreekt. [appellant sub 1] betoogt verder dat evenmin is voldaan aan de in artikel 3.25 van de omgevingsverordening opgenomen voorwaarde dat een ruimtelijk plan geen nieuwe woningbouw toelaat die buiten de afspraken valt die de woonregio en de provincie hebben gemaakt over de woningbouwprogrammering en het gestelde in de woonvisie.
3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het planologisch toestaan van een woning op het betrokken perceel niet in strijd is met de omgevingsverordening, nu het geen ruimtevragende ontwikkeling betreft als bedoeld in artikel 3.15 van de omgevingsverordening omdat de ontwikkeling betrekking heeft op bestaande bebouwing. Gelet daarop is evenmin sprake van strijd met artikel 3.25 van de omgevingsverordening. De raad heeft toegelicht dat in het bestemmingsplan "Buitengebieden 1974" alle burgerwoningen in het buitengebied zijn wegbestemd vanwege het destijds geldende provinciale beleid. Vanwege de praktische gevolgen bleek dit beleid niet uitvoerbaar, zodat de burgerwoningen in het voorheen geldende plan "Buitengebied 1995" alsnog als zodanig zijn bestemd. Daarbij is echter een aantal woningen over het hoofd gezien, waaronder ook de woning op het betrokken perceel. Nu de woning, die van oudsher aanwezig is en in lijn ligt met de naastgelegen woning, in redelijke staat verkeert stelt de raad zich op het standpunt dat een woonbestemming in dit geval passend is vanuit het oogpunt van zorgvuldig ruimtegebruik. Daarbij heeft de raad van belang geacht dat, indien de woning niet als zodanig wordt bestemd, deze op grond van het overgangsrecht kan worden vernieuwd, zodat daarmee niet is gewaarborgd dat de woning daadwerkelijk verdwijnt.
3.2. Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
Ingevolge artikel 3.15, eerste lid, van de op 17 april 2013 geldende omgevingsverordening kan een ruimtelijk plan slechts in ruimtevragende ontwikkelingen voorzien op het gebied van woon-werklocaties en infrastructuur indien uit het desbetreffende ruimtelijk plan blijkt dat dit op basis van de SER-ladder gerechtvaardigd is.
Ingevolge artikel 3.1, onder ii, van de omgevingsverordening wordt onder SER-ladder verstaan: een methode om te komen tot zorgvuldig ruimtegebruik bij het inpassen van ruimtebehoefte langs de volgende stappen:
1° gebruik de ruimte die al beschikbaar is gesteld voor een bepaalde functie of door herstructurering beschikbaar gemaakt kan worden;
2° maak optimaal gebruik van de mogelijkheden om door meervoudig ruimtegebruik de ruimteproductiviteit te verhogen;
3° indien het voorgaande onvoldoende soelaas biedt, is de optie van uitbreiding van het ruimtegebruik buiten bestaand stedelijk gebied aan de orde. Daarbij dienen de verschillende relevante waarden en belangen goed te worden afgewogen in een gebiedsgerichte aanpak. Door een zorgvuldige keuze van de locatie van de ruimtebehoevende functie en door investeringen in kwaliteitsverbetering van de omliggende groene ruimte moet worden verzekerd dat het meerdere ruimtegebruik de kwaliteit van natuur en landschap respecteert en waar mogelijk versterkt.
Ingevolge artikel 3.25, eerste lid, van de omgevingsverordening laat een ruimtelijk plan geen nieuwe woningbouw toe die buiten de afspraken valt die de woonregio en de provincie hebben gemaakt over de woningbouwprogrammering en het gestelde in de woonvisie.
3.3. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is ter plaatse van het betrokken perceel reeds een pand aanwezig dat, blijkens ter zitting getoonde foto’s, in redelijke staat verkeert. Gelet op deze omstandigheden voorziet de bestreden woonbestemming naar het oordeel van de Afdeling niet in een ruimtevragende ontwikkeling op het gebied van woon-werklocaties en infrastructuur in de zin van artikel 3.15 van de omgevingsverordening, zodat deze bepaling niet van toepassing is op het betrokken geval. De omstandigheid dat de oppervlakte van het aan het aan het betrokken perceel toegekende bouwvlak de oppervlakte van het aldaar aanwezige pand in geringe mate overschrijdt, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel.
Nu het ter plaatse van het betrokken perceel aanwezige pand blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting voorts op enig moment is gebruikt als woning, voorziet de bestreden woonbestemming naar het oordeel van de Afdeling ook niet in "nieuwe woningbouw" in de zin van artikel 3.25 van de omgevingsverordening. Derhalve valt de toegestane ontwikkeling naar het oordeel van de Afdeling evenmin onder het toepassingsbereik van deze bepaling. Dat de woning in 1959 onbewoonbaar is verklaard, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat van een bestaande woning in zoverre geen sprake meer is. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2002 in zaak no. 200103803/1 overweegt de Afdeling dat een pand, indien het de uit de verleende bouwvergunning of bij gebreke daarvan uit de constructie en inrichting blijkende hoedanigheid van een woning heeft, deze hoedanigheid niet verliest door de enkele omstandigheid dat de bewoning is gestaakt, noch door de omstandigheid dat de woning onbewoonbaar is verklaard.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden plandeel is vastgesteld in strijd met de artikelen 3.15 en 3.25 van de omgevingsverordening. Het betoog faalt.
4. Volgens [appellant sub 1] is het toestaan van een woning op het betrokken perceel in strijd met provinciaal en gemeentelijk beleid. Hij betoogt dat de beoogde ontwikkeling onverenigbaar is met het in de provinciale Omgevingsvisie (hierna: de omgevingsvisie) opgenomen uitgangspunt "inbreiding voor uitbreiding". Voorts is de beoogde ontwikkeling in strijd met de gemeentelijke beleidsnota "Wonen in het buitengebied" (hierna: de beleidsnota) nu daarin het uitgangspunt is opgenomen dat het aantal woningen in het buitengebied niet mag toenemen.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de beoogde ontwikkeling niet in strijd is met provinciaal en gemeentelijk beleid, nu de ontwikkeling betrekking heeft op bestaande bebouwing.
4.2. De raad is bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan provinciaal beleid gebonden. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken.
4.3. In de omgevingsvisie is opgenomen dat vanuit de doelstelling zorgvuldig en doelmatig om te gaan met ruimtegebruik het uitgangspunt "inbreiding voor uitbreiding" dient te worden gehanteerd, hetgeen betekent dat eerst wordt ingezet op het gebruik van ruimte binnen bestaand bebouwd gebied (bijvoorbeeld door herstructurering, verdichting, inbreiding of functieverandering), en pas daarna wordt gekozen voor nieuwe uitleglocaties. Het betrokken perceel is gelegen binnen een bestaand bebouwd gebied, gelet op bebouwing die aanwezig is op omliggende percelen. Nu tevens ter plaatse van het betrokken perceel sprake is van bestaande bebouwing, wordt met de beoogde ontwikkeling ruimte binnen bestaand bebouwd gebied benut, al dan niet door herstructurering of functieverandering. Derhalve bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad bij het vaststellen van de betrokken planregeling onvoldoende rekening heeft gehouden met het in de omgevingsvisie opgenomen beleid.
In de beleidsnota is op pagina 19 opgenomen dat in beginsel planologische medewerking zal worden verleend aan de uitbreiding of vernieuwing van een woning in het buitengebied, waarbij als algemene voorwaarde geldt dat het aantal woningen in het buitengebied niet mag toenemen. Voorts moet zijn voldaan aan een aantal voorwaarden ten aanzien van de omvang en de situering van de uit te breiden of te vernieuwen woning.
Zoals hierboven reeds is overwogen, is ter plaatse van het betrokken perceel reeds een pand aanwezig, dat in redelijke staat verkeert en op enig moment is gebruikt als woning. Onder deze omstandigheden heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het betrokken plandeel niet voorziet in een nieuwe woning, en daarmee niet in een toename van het aantal woningen in het buitengebied. Nu de toegestane bebouwing voorts voldoet aan de in de beleidsnota opgenomen voorwaarden ten aanzien van de omvang en de situering van een uit te breiden of te vernieuwen woning, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de betrokken planregeling is vastgesteld in strijd met het gemeentelijke beleid zoals vervat in de beleidsnota.
5. Het beroep is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 2]
6. [appellant sub 2] kan zich er niet mee verenigen dat aan het perceel Melkweg 13 te Alteveer, alwaar de Prins Willem Alexander Hoeve (hierna: de hoeve) is gevestigd, de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - groepsaccommodatie" is toegekend, voor zover ingevolge deze aanduiding gebruik is toegestaan ten behoeve van sociale, culturele en/of educatieve instellingen. [appellant sub 2] betoogt dat op grond van deze regeling in de hoeve drugsverslaafden, mensen met een psychische stoornis en ex-gedetineerden kunnen worden ondergebracht, hetgeen ertoe leidt dat het woon- en leefklimaat alsmede de veiligheid van omwonenden op onevenredige wijze wordt aantast. Daarbij wijst hij op de overlast die is ondervonden in de periode dat het Leger des Heils dak- en thuislozen onderbracht in de hoeve, alsmede op het rapport van het door Seinpost Adviesbureau B.V. uitgevoerde veiligheidsonderzoek van juni 2012 (hierna: het rapport). Uit de in het rapport opgenomen tabellen 6.1 en 6.2 volgt dat zowel de buurtschap Alteveer als de hoeve ongeschikt zijn voor de huisvesting van de groepen personen zoals toegestaan door de betrokken planregeling, aldus [appellant sub 2].
6.1. De raad stelt voornemens te zijn om samen met de inwoners van Alteveer en de eigenaar van de hoeve te komen tot een planologische regeling voor het betrokken perceel waar een ieder zich in kan vinden. Een dergelijke regeling dient volgens de raad evenwel niet te worden opgenomen in het bestreden plan, maar dient gestalte te krijgen via een separaat traject, waarbij gebruik kan worden gemaakt van het rapport van Seinpost Adviesbureau B.V. De raad stelt zich verder op het standpunt dat de betrokken planregeling aansluit bij de regeling zoals vervat in het voorheen geldende bestemmingsplan. Het inperken van de gebruiksmogelijkheden ter plaatse acht de raad onwenselijk, nu daarmee de belangen van de eigenaar van het betrokken perceel onevenredig worden geschaad. Voorts acht de raad het vaststellen van een regeling waarbij bepaalde groepen personen niet mogen worden ondergebracht in de hoeve onmogelijk.
6.2. Blijkens de verbeelding is aan het betrokken perceel de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - groepsaccommodatie" toegekend.
Ingevolge artikel 14, lid 14.1, aanhef en onder a, van de planregels is ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - groepsaccommodatie" uitsluitend een groepsaccommodatie voor mensen met een beperking of sociale, culturele en/of educatieve instellingen toegestaan.
6.3. Aan het betrokken perceel was in het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1995" de bestemming "Essen en oude veldontginningen" toegekend. Nu reeds op grond van deze bestemming gebruik was toegestaan ten behoeve van sociale, culturele en/of onderwijsinstellingen, worden met de bestreden planregeling bestaande rechten gerespecteerd. Het huidige gebruik van de hoeve als groepsaccommodatie voor kinderen met een beperking is met deze regeling eveneens als zodanig bestemd. [appellant sub 2] heeft uitdrukkelijk aangegeven dat tegen dat gebruik geen bezwaar bestaat. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de bestreden planregeling niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de vrees van [appellant sub 2] dat het gebruik van de hoeve door sociale, culturele en/of onderwijsinstellingen zal leiden tot verstoring van de openbare orde - wat daar ook van zij - een handhavingskwestie betreft, die in deze procedure niet aan de orde kan komen.
Voor zover [appellant sub 2] heeft betoogd dat het gebruik van de hoeve door sociale, culturele en/of onderwijsinstellingen in strijd is met de afspraken die destijds zijn gemaakt in het kader van de overdracht van de gronden waarop de hoeve is gevestigd, overweegt de Afdeling dat dit aspect in deze procedure evenmin aan de orde kan komen en dat [appellant sub 2] deze kwestie desgewenst kan voorleggen aan de burgerlijke rechter.
7. Het beroep is ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 3]
8. [appellant sub 3] kan zich niet verenigen met de aan zijn perceel [locatie] te Peize toegekende bestemming "Wonen - Boerderij", voor zover daarin ten aanzien van de afwijkingsbevoegdheid ten behoeve van het realiseren van extra stalruimte bij woningen voor het uitoefenen van een agrarische hobby de voorwaarde is opgenomen dat de bijbehorende oppervlakte cultuurgrond minimaal 20.000 m2 bedraagt. [appellant sub 3] voert aan dat deze voorwaarde niet is besproken tijdens een gesprek dat in april 2013 heeft plaatsgevonden met de verantwoordelijke wethouder alsmede een betrokken ambtenaar, terwijl het toestaan van de genoemde extra stalruimte in dat gesprek is gebruikt als argument om instemming te krijgen ten aanzien van het toekennen van de bestemming "Wonen-Boerderij". [appellant sub 3] voert verder aan dat hij in de huidige situatie niet kan voldoen aan de betrokken voorwaarde, nu zijn perceel slechts een oppervlakte van 11.000 m2 omvat.
8.1. De raad stelt dat de bestreden voorwaarde in het door [appellant sub 3] aangehaalde gesprek inderdaad niet is genoemd. Volgens de raad heeft [appellant sub 3] desondanks in voldoende mate kennis kunnen nemen van de betrokken voorwaarde. Daartoe voert de raad aan dat de betrokken voorwaarde reeds was opgenomen in het ontwerp van het plan, alsmede in de twee voorontwerpen van het plan. De stukken van deze versies van het plan hebben ter inzage gelegen vóór de dag waarop het door [appellant sub 3] aangehaalde gesprek heeft plaatsgevonden, aldus de raad. De raad stelt zich verder op het standpunt dat de betrokken voorwaarde is opgenomen teneinde een onnodige toename van bebouwing in het buitengebied te voorkomen.
8.2. Ingevolge artikel 30, lid 30.2.2, aanhef en onder a, van de planregels geldt ten aanzien van het bouwen van aan- en uitbouwen en bijgebouwen ten dienste van de woonfunctie de voorwaarde dat de gezamenlijke oppervlakte van aan-, uitbouwen en al dan niet vrijstaande bijgebouwen, niet zijnde de voormalige bedrijfsbebouwing, per hoofdgebouw ten hoogste 100 m2 bedraagt.
Ingevolge artikel 30, lid 30.4.1, aanhef en onder a, van de planregels kan bij omgevingsvergunning worden afgeweken van het bepaalde in artikel 30, lid 30.2.2, van de planregels, ten behoeve van het realiseren van extra stalruimte bij woningen voor het uitoefenen van een agrarische hobby, met dien verstande dat de bijbehorende oppervlakte cultuurgrond minimaal 20.000 m2 bedraagt.
8.3. Voor zover [appellant sub 3] aanvoert dat hij erop mocht vertrouwen dat de voorwaarde zoals vervat in artikel 30, lid 30.4.1, aanhef en onder a, van de planregels niet zou worden opgenomen in het plan, nu een dergelijke voorwaarde niet is besproken tijdens een gesprek met de verantwoordelijke wethouder en een gemeenteambtenaar in april 2013, overweegt de Afdeling dat het aangehaalde gesprek blijkens het verhandelde ter zitting een informatief karakter had. Mede gelet op deze omstandigheid kon [appellant sub 3] aan dit gesprek geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen ten aanzien van de vaststelling van het plan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad geen instemming behoeft van de eigenaren van gronden alvorens een bestemming kan worden toegekend aan die gronden. Bovendien is de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan in beginsel niet gebonden aan de uitlatingen van een wethouder of ambtenaar, nu de bevoegdheid omtrent het vaststellen van een bestemmingsplan niet berust bij een wethouder of ambtenaar, maar bij de raad. Het aangevoerde geeft derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan op dit punt heeft vastgesteld in strijd met het vertrouwensbeginsel.
Voor zover [appellant sub 3] aanvoert dat hij in de huidige situatie niet kan voldoen aan de betrokken voorwaarde, nu zijn perceel slechts een oppervlakte bestrijkt van 11.000 m2, overweegt de Afdeling dat de raad blijkens het verweerschrift en het verhandelde ter zitting de betrokken voorwaarde heeft opgenomen, teneinde een onnodige toename van bebouwing in het buitengebied te voorkomen. In hetgeen [appellant sub 3] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan het genoemde ruimtelijke belang dat is gemoeid met de betrokken voorwaarde dan aan het belang van [appellant sub 3] bij het realiseren van extra stalruimte voor het uitoefenen van een agrarische hobby.
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. K.M. Gerkema, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Wiel w.g. Gerkema
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2014
271-783.