ECLI:NL:RVS:2014:2840
Raad van State — Uitspraak 


201307763/1/A3.
Datum uitspraak: 30 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] , wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 11 juli 2013 in zaak nr. 13/1308 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Defensie.
Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2012 heeft de minister de ten behoeve van [appellant] afgegeven verklaring van geen bezwaar (hierna: de verklaring) ingetrokken.
Bij besluit van 20 maart 2013 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 juli 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.P.K. Ruperti, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.I. Bieri, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: Wvoz) wordt in deze wet verstaan onder verklaring: een verklaring dat uit het oogpunt van de nationale veiligheid geen bezwaar bestaat tegen vervulling van een bepaalde vertrouwensfunctie door een bepaalde persoon.
Ingevolge artikel 2 treden voor de toepassing van het bepaalde in de artikelen 3 tot en met 10 en 16, tweede lid, de minister van Defensie en de militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: MIVD) in de plaats van respectievelijk de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD), indien een vertrouwensfunctie wordt uitgeoefend bij het Ministerie van Defensie, dan wel indien het een functie betreft die als vertrouwensfunctie moet worden aangemerkt in verband met de daarmee samenhangende noodzaak om toegang te hebben tot militaire installaties.
Ingevolge artikel 9, gelezen in samenhang met artikel 2, is de minister bevoegd, na het verstrijken van een termijn van vijf jaren of een veelvoud daarvan sinds het afgeven van de verklaring of indien hem blijkt van feiten en omstandigheden die een hernieuwd veiligheidsonderzoek rechtvaardigen, een veiligheidsonderzoek te doen instellen naar een persoon die een vertrouwensfunctie vervult.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 2, is de minister bevoegd tot het intrekken van de verklaring, indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen.
De wijze waarop de minister invulling geeft aan de hem op grond van artikel 10, eerste lid, in samenhang met artikel 2 van de Wvoz toekomende bevoegdheid, is neergelegd in de Beleidsregeling justitiële antecedenten bij veiligheidsonderzoeken Defensie (hierna: de Beleidsregeling).
Volgens punt 4, aanhef en onder b, wordt de verklaring van geen bezwaar ingetrokken als betrokkene is veroordeeld wegens een misdrijf tegen het leven, de lichamelijke integriteit of de gezondheid.
Volgens punt 5 kan bij misdrijven tegen het leven, de lichamelijke integriteit of de gezondheid (punt 4, onderdeel b) worden gedacht aan moord, doodslag, vrijheidsberoving, zware mishandeling, het veroorzaken van de dood of zwaar lichamelijk letsel door schuld en diefstal met geweld, zoals genoemd in de titels XVIII, XIX, XX, XXI, XXII van het tweede boek van het Wetboek van Strafrecht.
2. De minister heeft de ten behoeve van [appellant] afgegeven verklaring ingetrokken, omdat hij van oordeel is dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat uit een veiligheidsonderzoek is gebleken dat [appellant] in 2010 is veroordeeld tot 150 uren werkstraf, subsidiair 75 dagen hechtenis, waarvan 60 uren werkstraf subsidiair 30 dagen hechtenis voorwaardelijk, met een proeftijd van 2 jaren ter zake van een poging tot zware mishandeling. Zware mishandeling is strafbaar gesteld in artikel 302, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht, welke bepaling is vervat in titel XX van het tweede boek van het Wetboek van Strafrecht.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister een onevenredige belangenafweging heeft gemaakt en het besluit van 20 maart 2013 onzorgvuldig heeft voorbereid. Hij voert hiertoe aan dat door de minister pas voldoende waarborgen, als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Wvoz, aanwezig worden geacht, indien een persoon gedurende een periode van doorgaans acht jaren geen relevante strafbare feiten heeft gepleegd. Hoewel hij in 2010 is veroordeeld ter zake van een poging tot zware mishandeling, heeft de minister ten onrechte niet gemotiveerd waarom die termijn in dit geval redelijk is en waarom hij in dit geval onvoldoende waarborgen aanwezig acht dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. De minister heeft geen onderzoek gedaan naar contra-indicaties die gelegen zijn in het uitstekend functioneren van [appellant], ook na het plegen van het strafbare feit. Ter zitting heeft [appellant] in het kader hiervan gewezen op de omstandigheid dat zijn commandant de veroordeling heeft afgedaan met een ambtsbericht en zijn vertrouwen in [appellant] heeft uitgesproken. Na zijn veroordeling is hij bovendien niet meer in aanraking geweest met justitie en politie, hetgeen de minister ten onrechte niet heeft meegewogen in zijn besluitvorming. De minister heeft voorts ten onrechte niet meegewogen dat [appellant] wegens de intrekking van zijn verklaring is geschorst en van zijn functie is ontheven en dat hij zonder verklaring zal worden ontslagen. Het zal hem veel moeite kosten, gelet op de door hem genoten specifieke opleiding bij het Ministerie van Defensie en zijn ervaringen en kwaliteiten, ander werk te vinden om in zijn levensonderhoud te kunnen voorzien. Daar komt bij dat hij kostwinner is van zijn gezin. De minister heeft ten slotte onvoldoende meegewogen dat [appellant] binnen zijn eenheid bij de Koninklijke Luchtmacht een sleutelrol vervult. Ook uit het oogpunt van de belangen van operationele en organisatorische aard, welke zijn persoonlijke belang overstijgen, had de belangenafweging derhalve in zijn voordeel moeten uitpakken, aldus [appellant].
3.1. De minister is bevoegd een verklaring van geen bezwaar in te trekken indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Bij de beoordeling of onvoldoende waarborgen aanwezig zijn, komt de minister beoordelingsruimte toe die door de minister voor de beoordeling van justitiële gegevens is ingevuld met de Beleidsregeling. Deze invulling door de minister van zijn door de wetgever geboden ruimte dient door de rechter terughoudend te worden getoetst.
Het betoog van [appellant] komt er op neer dat de rechtbank heeft miskend dat het toepassen van de Beleidsregeling door de minister in dit geval onredelijk is, nu op grond van punt 4 van de Beleidsregeling de omstandigheden van zijn specifieke geval niet in de beoordeling door de minister worden betrokken.
3.2. Volgens punt 4 van de Beleidsregeling wordt een verklaring ingetrokken indien de betrokkene is veroordeeld voor een van de in sub a tot en met d genoemde strafbare feiten dan wel tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf als bedoeld in sub e en f van dat punt. De Afdeling is gelet op hetgeen haar thans is gebleken over de toepassing in de praktijk van de Beleidsregeling en over de wijziging die het beleid inmiddels heeft ondergaan van oordeel dat de minister op grond van de enkele omstandigheid dat betrokkene is veroordeeld ter zake van een poging tot zware mishandeling in het licht van de omstandigheden in deze zaak niet in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat de betrokkene niet onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen.
Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de minister ter zitting te kennen heeft gegeven dat hij in de praktijk in afwijking van de Beleidsregeling in een geval als bedoeld in punt 4 niet altijd zonder nadere afweging tot intrekking overgaat. Als een betrokkene is veroordeeld tot een werkstraf van 40 uren of minder vindt volgens de minister een beoordeling op grond van punt 6 van de Beleidsregeling plaats en worden de specifieke omstandigheden van dat geval wel bij de beoordeling betrokken. Hieruit volgt dat de minister de hoogte van de opgelegde straf of maatregel in bepaalde gevallen wel betrekt in zijn beoordeling of een verklaring moet worden ingetrokken. De minister heeft evenwel niet gemotiveerd waarom hij in de praktijk een grens van 40 uren hanteert en derhalve in een geval als thans aan de orde geen reden ziet af te wijken van de Beleidsregeling, terwijl op voorhand niet aannemelijk is dat de specifieke omstandigheden van het geval niet relevant zijn. Naast de hoogte van de opgelegde straf of maatregel kunnen immers ook andere aspecten van belang zijn voor de beoordeling of betrokkene niet onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. In dit kader wordt overwogen dat bijvoorbeeld de mening van de commandant over de betrokkene, zoals [appellant] in zijn geval terecht heeft aangevoerd, in voormelde beoordeling van belang kan zijn. De mening van de commandant wordt op grond van de Beleidsregeling echter geheel buiten de beoordeling gelaten.
Voorts wordt in aanmerking genomen dat het beleid inmiddels is gewijzigd, in die zin dat op grond van artikel 2, derde lid, van de op 1 november 2013 in werking getreden Beleidsregel veiligheidsonderzoeken Defensie in gevallen als thans aan de orde de aard van het gegeven, de pleegdatum van het strafbare feit, de zwaarte van de opgelegde straf of maatregel en de leeftijd van betrokkene ten tijde van de pleegdatum van het strafbare feit wel worden betrokken bij de beoordeling of een verklaring moet worden ingetrokken. Daarnaast dient op grond van artikel 3 van die beleidsregel de commandant te worden geïnformeerd over een voornemen tot intrekking van een verklaring en staat het de commandant altijd vrij op eigen initiatief zijn zienswijze aan de MIVD te verstrekken.
De Afdeling acht het aangewezen dat in een geval als thans aan de orde onderzoek wordt gedaan naar de specifieke omstandigheden van het geval. Nu de Beleidsregeling in een geval als dat van [appellant] geen ruimte laat die omstandigheden mee te wegen, is onverkorte toepassing van dit beleid zonder nader onderzoek en zonder nadere motivering in dit geval onredelijk. Het besluit van 20 maart 2013 is derhalve onvoldoende gemotiveerd. De minister dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de specifieke omstandigheden van het geval.
Het betoog slaagt.
4. Gelet op hetgeen onder 3.2 is overwogen, behoeft het betoog van [appellant] met betrekking tot het vertrouwensbeginsel thans geen bespreking.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 20 maart 2013 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor vernietiging in aanmerking. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
6. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 11 juli 2013 in zaak nr. 13/1308;
III. verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van de minister van Defensie van 20 maart 2013, kenmerk: DIS2013003678, gegrond;
IV. vernietigt dat besluit;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt de minister van Defensie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1948,00 (zegge: negentienhonderdachtenveertig ), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de minister van Defensie aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 399,00 (zegge: driehonderdnegenennegentig) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Veenboer
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2014
730.