ECLI:NL:RVS:2014:2597
Raad van State — Uitspraak 


201300429/2/R2.
Datum uitspraak: 16 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante] en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante]), gevestigd onderscheidenlijk wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 november 2012, nr. 2006-008331, heeft het college opnieuw besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Putten bij besluit van 28 februari 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Westelijk Buitengebied".
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft Sauna Drôme B.V. een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
[appellante], het college en Sauna Drôme B.V. hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
[appellante] en Sauna Drôme B.V. hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. [NAAM]. I.E. Nauta, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.G.A.L. Evers en drs. D.F.T. van Hoffen, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord Sauna Drôme B.V., vertegenwoordigd door H. Lebbink, mr. [NAAM]. C. de Boer en mr. F.M.G.M. Leyendeckers, advocaat [NAAM].
Bij tussenuitspraak van 15 januari 2014, in zaak nr. 201300429/1/R2, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen 12 weken na de verzending van de tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van 14 november 2012, nr. 2006-008331, te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Het college heeft bij brief van 8 april 2014 te kennen gegeven op welke wijze hij het gebrek dat in de tussenuitspraak is geconstateerd, heeft hersteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellante] een zienswijze naar voren gebracht.
De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de toegelaten ontwikkeling op de percelen Tolweg 13-15 te Putten in overeenstemming is met het provinciale beleid voor de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS) en voor waardevolle landschappen. Voorts heeft het college zich niet op het standpunt kunnen stellen dat de in het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling op het perceel Poolseweg 20 in overeenstemming is met het provinciale beleid voor de waardevolle landschappen. Evenmin heeft het college gemotiveerd waarom afwijking van het provinciale beleid gerechtvaardigd is, zo heeft de Afdeling overwogen. De Afdeling heeft gelet hierop in de tussenuitspraak geoordeeld dat het besluit van 14 november 2012, nr. 2006-008331, is genomen in strijd met 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
2. Gelet op de tussenuitspraak is het beroep van [appellante] gegrond. Het besluit dient derhalve te worden vernietigd.
3. Provinciale staten van Gelderland hebben op 29 mei 2013 de partiële herziening structuurvisie (Aanpassing EHS 2012) en de Ruimtelijke Verordening Gelderland, derde herziening, vastgesteld. Door deze herziening liggen de gronden Tolweg 13-15 te Putten niet meer in de EHS. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling reeds overwogen dat het thans geldende EHS-beleid niet in de weg staat aan de in het plan toegelaten ontwikkeling op de percelen Tolweg 13-15.
4. Het besluit tot aanpassing van de begrenzing van de EHS laat evenwel onverlet dat de toegelaten ontwikkeling op de percelen Tolweg 13-15 en Poolseweg 20 te Putten in strijd is met het provinciale beleid voor waardevolle landschappen, zo heeft de Afdeling in de tussenuitspraak overwogen. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen 12 weken na de verzending van de tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen is overwogen in 6.7 en 9 van de tussenuitspraak te beoordelen welke gevolgen de alsnog in het plan toegelaten bebouwing en het alsnog toegelaten recreatieve gebruik op de percelen Tolweg 13-15 en Poolseweg 20 hebben voor de kernkwaliteiten van het waardevolle landschap. Het college dient voorts te bezien of en op welke wijze met de in het plan toegelaten ontwikkeling de kernkwaliteiten van het waardevolle landschap worden behouden of versterkt. Voor zover het college in dat verband van belang acht dat op de gronden van Sauna Drôme natuurontwikkeling plaatsvindt, dient het college deze natuurontwikkeling te verzekeren. Daarnaast dient het college te motiveren waarom in dit geval is gerechtvaardigd dat wordt afgeweken van de in overweging 6.4 van de tussenuitspraak besproken voorwaarde dat de nieuwe bebouwing past binnen de door de regio vast te stellen of reeds bepaalde zoekzones landschappelijke versterking. Op deze wijze dient het college het bestreden besluit alsnog toereikend te motiveren, zo heeft de Afdeling het college in de tussenuitspraak opgedragen.
5. In de brief van 8 april 2014 heeft het college naar aanleiding van de tussenuitspraak het besluit van 14 november 2012 nader gemotiveerd. Het college heeft twee nadere rapporten aan zijn besluit ten grondslag gelegd, te weten de door Bureau Waardenburg B.V. opgestelde notitie "Sauna Drôme: toets aan het ruimtelijk beleid voor Waardevol Landschap van Gelderland", gedateerd 23 maart 2014 (hierna: de notitie van Bureau Waardenburg), en de door Alterra Wageningen UR opgestelde notitie "Sauna Drôme in landschappelijk perspectief", gedateerd maart 2014 (hierna: de notitie van Alterra Wageningen). Het college stelt zich op basis van die notities op het standpunt dat de kernkwaliteiten van het waardevolle landschap door de toegelaten ontwikkeling op de percelen Tolweg 13-15 en Poolseweg 20 de kernkwaliteiten van het waardevolle landschap niet zullen worden aangetast. De ontwikkeling van natuur op het terrein van Sauna Drôme acht het college niet van belang voor het behoud van de kernkwaliteiten van het waardevolle landschap, maar het wijst er op dat Sauna Drôme middels een schriftelijk verzoek het gemeentebestuur van Putten heeft verzocht de natuurontwikkeling die thans reeds op het perceel plaatsvindt, te waarborgen. Tot slot stelt het college in de brief van 8 april 2014 dat de afwijking van de voorwaarde in het provinciale beleid dat de nieuwe bebouwing past binnen de door de regio vast te stellen of reeds bepaalde zoekzones landschappelijke versterking, is gerechtvaardigd.
6. [appellante] kan zich niet verenigen met het standpunt van het college dat het toelaten van de sauna en het beautycentrum geen afbreuk doet aan de kernkwaliteiten van het waardevolle landschap. Onder verwijzing naar het door SAB opgestelde "Advies naar aanleiding van tussenuitspraak Raad van State bestemmingsplan Westelijk Buitengebied, gemeente Putten", gedateerd 23 mei 2014, bestrijdt [appellante] de uitkomsten van het onderzoek die zijn neergelegd in de notities van Bureau Waardenburg en Alterra Wageningen. Zij twijfelt in de eerste plaats aan de onafhankelijkheid van het uitgevoerde onderzoek, nu Sauna Drôme B.V. opdracht heeft gegeven tot het verrichten van de onderzoeken. Daarnaast stelt [appellante] dat in de notities wederom ten onrechte de bestaande bebouwing die zonder de daartoe vereiste vergunning is gebouwd en in gebruik is genomen niet als nieuwe ontwikkeling is beschouwd. Voorts stelt [appellante] dat in de notitie van Bureau Waardenburg ten onrechte niet is getoetst aan belangrijke kernkwaliteiten van het waardevolle landschap, te weten rust, ruimte en donkerte. Volgens [appellante] wordt in de notitie van Alterra Wageningen bovendien ten onrechte het uitgangspunt gehanteerd dat op perceelsniveau moet worden bezien of de in de streekplanuitwerking beschreven kernkwaliteiten voorkomen en of het behoud van die kernkwaliteiten in het geding is. Volgens [appellante] valt het perceel in het deelgebied "bekenlandschap" en dient aan de kernkwaliteiten van dat deelgebied dan ook te worden getoetst. Daarnaast heeft het college in strijd met de uitgangpunten van de streekplanuitwerking geen verantwoording gegeven voor de keuze voor de onderhavige locatie voor de sauna en het beautycentrum, aldus [appellante] Tot slot stelt zij dat het college ten onrechte niet heeft gewaarborgd dat op de gronden van Sauna Drôme natuur ontwikkeld gaat worden, nu in de notities van Bureau Waardenburg en Alterra Wageningen de natuurontwikkeling van belang wordt geacht.
6.1. Het college stelt zich op basis van de notities van Bureau Waardenburg en Alterra Wageningen op het standpunt dat de kernkwaliteiten van het waardevol landschap De Veldbeek door de aanwezigheid van de sauna en het beautycentrum niet worden aangetast. Het college acht de ontwikkeling van natuur op de gronden van Sauna Drôme niet noodzakelijk voor het behoud van de kernkwaliteiten van het waardevolle landschap.
6.2. Het beleid voor de waardevolle landschappen is neergelegd in de streekplanuitwerking "Kernkwaliteiten waardevolle landschappen", vastgesteld op 16 mei 2006. Blijkens de kaarten behorende bij deze streekplanuitwerking liggen de percelen Tolweg 13-15 en Poolseweg 20 te Putten in Waardevol landschap 19 De Veldbeek in deelgebied 1: bekenlandschap. Blijkens de kaart behorende bij het Streekplan Gelderland 2005 behoren de percelen die in waardevol landschap liggen, maar niet zijn aangeduid als EHS, tevens tot het multifunctioneel gebied.
In de streekplanuitwerking "Kernkwaliteiten Waardevolle landschappen" is het volgende beleid voor waardevolle landschappen opgenomen. Voor de delen van waardevolle landschappen die niet in de EHS liggen, geldt het "ja, mits"-regime. Activiteiten zijn toegestaan mits de kernkwaliteiten worden behouden of versterkt. Voor zover de waardevolle landschappen deel uitmaken van het multifunctioneel gebied is de voorwaarde dat de nieuwe bebouwing past binnen de door de regio vast te stellen of reeds bepaalde zoekzones landschappelijke versterking, en dat recht wordt gedaan aan de kernkwaliteiten van de betreffende landschappen. Deze zoekzones zijn vastgelegd in de streekplanuitwerking "Zoekzones stedelijke functies en landschappelijke versterking", vastgesteld 12 december 2006.
In de streekplanuitwerking "Kernkwaliteiten waardevolle landschappen" zijn de volgende kernkwaliteiten voor het gebied "De Veldbeek, deelgebied bekenlandschap", opgenomen:
- Kleinschalige afwisseling van (natte) natuur, heide, bos, weiden en landgoederen als overgang van het gesloten Veluwelandschap naar openheid in het westen;
- Microreliëf door dekzandruggen, natuurlijke beekloop, waardvolle open essen en gaaf broekgebied;
- Weinig bebouwing;
- Rust, ruimte en donkerte.
6.3. In de notitie van Alterra Wageningen is uiteengezet dat de kaart met de begrenzing van het waardevolle landschap in de streekplanuitwerking "Kernkwaliteiten Waardevol landschap" globaal is en dat de beschrijving van de kernkwaliteiten alle kernkwaliteiten omvat die in het gebied De Veldbeek voorkomen. In de notitie is op basis van een historische beschrijving van de ontwikkeling van het perceel van Sauna Drôme, geconcludeerd dat het perceel van Sauna Drôme en de directe omgeving niet kan worden gekarakteriseerd als een kleinschalige afwisseling van natte natuur, heide, bos, weiden en landgoederen, noch als een microreliëf door dekzandruggen, natuurlijke beekloop, waardevolle open essen en gaaf broekgebied. Zowel in de notitie van Bureau Waardenburg als in de notitie van Alterra Wageningen staat voorts dat de bestaande bebouwing op het terrrein van Sauna Drôme grotendeels al herkenbaar is op de historische kaarten en dat de ontwikkeling op het terrein daarom geen afbreuk doet aan de kernkwaliteit ‘weinig bebouwing’. Daarnaast staat in de notitie van Bureau Waardenburg dat de inrichting en het gebruik van het perceel van Sauna Drôme geen afbreuk doet aan de algemene kwaliteiten rust, ruimte en donkerte. De bedrijvigheid is gebaat bij rust en is ingebed in boomlanen en bosjes rondom het terrein. Het bedrijf sluit om 23:00 uur, waarmee eventuele uitstraling van strooilicht tijdens de nachtelijke uren tot een minimum is beperkt, zo staat in de notitie van Bureau Waardenburg.
6.4. Naar het oordeel van de Afdeling bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college, vanwege de enkele omstandigheid dat de onderzoeken zijn verricht in opdracht van Sauna Drôme B.V., had behoren te twijfelen aan de onafhankelijkheid van de onderzoeken en reeds daarom de onderzoeken niet aan zijn besluit ten grondslag had mogen leggen.
6.5. In beide notities is getoetst welke gevolgen de toegelaten ontwikkeling op de percelen van Tolweg 13-15 en Poolseweg 20 heeft voor het landschap. Uit de notitie van Bureau Waardenburg blijkt dat in die notitie het recreatieve gebruik van het gehele saunacomplex, inclusief de uitbreidingen die weliswaar reeds zijn gerealiseerd, maar zonder de daartoe vereiste vergunning zijn gebouwd of worden gebruikt, aan de kernkwaliteiten van het waardevolle landschap zijn getoetst. Ook in de notitie van Alterra Wageningen is de in het verleden gerealiseerde ontwikkeling op het terrein van Sauna Drôme getoetst aan de kernkwaliteiten. In tegenstelling tot hetgeen [appellante] stelt is in de notities derhalve niet de feitelijke situatie op de percelen als uitgangspunt genomen. In de notities is beoordeeld wat voor gevolgen de zonder vergunning opgerichte, pas in het plan mogelijk gemaakte, bebouwing of het recreatieve gebruik heeft of heeft gehad voor de kernkwaliteiten van het waardevolle landschap. Het betoog dat het college wederom ten onrechte de bestaande bebouwing die zonder de daartoe vereiste vergunning is gebouwd en in gebruik is genomen niet als nieuwe ontwikkeling heeft beschouwd, volgt de Afdeling dan ook niet. Voorts overweegt de Afdeling dat in de streekplanuitwerking staat dat de kaart behorende bij de streekplanuitwerking deelgebieden weergeeft waarbij is aangegeven welke kernkwaliteiten waar voorkomen, waardoor het mogelijk is om selectiever om te gaan met de kernkwaliteiten dan met het streekplan mogelijk is. Hieruit kan, in tegenstelling tot hetgeen [appellante] stelt, evenwel niet worden afgeleid dat in strijd met het provinciale beleid in het onderzoek van Alterra Wageningen op basis van een historische beschrijving is bezien in hoeverre de kernkwaliteiten op en in de omgeving van het perceel van Sauna Drôme voorkwamen. In de streekplanuitwerking staat immers vermeld dat de grenzen van de deelgebieden niet op perceelsniveau zijn getrokken, waardoor altijd moet worden bezien hoe de situatie in het veld is. Voorts is, zoals uit het hiervoor vermelde onder 6.3 blijkt, in de notities getoetst aan alle in 6.2 opgesomde kernkwaliteiten van het gebied De Veldbeek, deelgebied bekenlandschap, dus ook aan de kernkwaliteit rust, ruimte en donkerte.
Mede gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de notities van Bureau Waardenburg en Alterra Wageningen zodanige gebreken dan wel leemten in kennis bevatten dat het college deze notities niet als aanvullende motivering aan het besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. Nu in de notities wordt geconcludeerd dat de toegelaten ontwikkeling geen afbreuk doet aan de kernkwaliteiten van het waardevolle landschap heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de locatie vanuit landschappelijk oogpunt niet ongeschikt is om de sauna en het beautycentrum alsnog planologisch toe te laten. Verder ziet de Afdeling in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ontwikkeling van natuur op de percelen van Sauna Drôme niet onmisbaar is voor het behoud van de kernkwaliteiten. In de notitie van Alterra Wageningen wordt weliswaar aandacht besteed aan de beheersopties om de natuurkwaliteiten op het terrein van Sauna Drôme te versterken, maar uit de notitie blijkt dat deze kwaliteitsverbetering niet noodzakelijk is in het licht van de landschappelijke afweging. Ook anderszins heeft [appellante] geen omstandigheden naar voren gebracht die leiden tot het oordeel dat het college de deels reeds gerealiseerde natuurontwikkeling op de percelen van Sauna Drôme had moeten waarborgen.
Gelet op al hetgeen hiervoor is overwogen, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in het plan toegelaten ontwikkeling op de percelen Tolweg 13-15 en Poolseweg 20 niet in de weg staat aan het behoud of de verbetering van de kernkwaliteiten van het waardevolle landschap.
7. [appellante] kan zich voorts niet verenigen met het standpunt van het college dat het in dit geval gerechtvaardigd is dat wordt afgeweken van de voorwaarde dat de nieuwe bebouwing past binnen de door de regio vast te stellen of reeds bepaalde zoekzones landschappelijke versterking. Zij bestrijdt het standpunt van het college dat de aanduiding van de zones die geschikt zijn voor landschappelijke versterking in de streekplanuitwerking indicatief is en dat nadere uitwerking nog noodzakelijk is. Voorts stelt [appellante] dat, zo al zou moeten worden geconcludeerd dat in de streekplanuitwerking niet uitputtend alle zoekzones landschappelijke versterking zijn aangewezen, de zoekzones landschappelijke versterking niet geschikt zijn voor een sauna en een beautycentrum. Daarnaast bestrijdt [appellante] het standpunt van het college dat afwijking van het beleid voor waardevolle landschappen gerechtvaardigd is, omdat de percelen niet meer in de EHS liggen. Volgens [appellante] stelt het college in dit verband ten onrechte dat de percelen ten tijde van het vaststellen van de zoekzones in de EHS lagen en dat de percelen reeds om die reden niet als zoekzone landschappelijke versterking zijn aangewezen. [appellante] betoogt dat de aanwijzing als EHS pas na de vaststelling van de streekplanuitwerking "Zoekzones stedelijke functies en landschappelijke versterking" heeft plaatsgevonden. De aanwijzing als EHS kan dan ook niet de reden zijn geweest om de percelen destijds niet als zoekzone aan te wijzen. Dat de percelen door het besluit van provinciale staten van 29 mei 2013 niet meer in de EHS liggen, kan dan ook geen omstandigheid vormen die rechtvaardigt dat wordt afgeweken van de voorwaarde dat de nieuwe bebouwing past binnen de zoekzones landschappelijke versterking, aldus [appellante]
7.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het in dit geval gerechtvaardigd is dat wordt afgeweken van de voorwaarde in de streekplanuitwerking "Kernkwaliteiten waardevolle landschappen" dat de nieuwe bebouwing past binnen de door de regio vast te stellen of reeds bepaalde zoekzones landschappelijke versterking die zijn vastgelegd in de streekplanuitwerking "Zoekzones stedelijke functies en landschappelijke versterking". Het college heeft hieraan onder meer ten grondslag gelegd dat uit de notitie van Alterra Wageningen blijkt dat de omgeving waarin de percelen Tolweg 13-15 en Poolseweg 20 liggen, al in de loop van de twintigste eeuw een multifunctioneel karakter heeft gekregen. De toegelaten sauna en het beautycomplex past qua type bedrijf, structuur en omvang, zeer goed in het karakter van dit gebied, zo stelt het college onder verwijzing naar de notitie van Alterra Wageningen. De Afdeling is van oordeel dat het college reeds om deze redenen in redelijkheid van het provinciale beleid op dit punt heeft kunnen afwijken. Voor zover [appellante] de motivering van het college op dit punt voor het overige heeft bestreden, behoeft dit derhalve geen bespreking meer.
8. [appellante] betoogt dat het college ten onrechte de gevolgen voor de omliggende Natura 2000-gebieden niet heeft beoordeeld.
8.1. Hiermee heeft [appellante] haar beroepsgronden uitgebreid met nieuwe, niet eerder aangedragen beroepsgronden. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, dat ook ten grondslag ligt aan artikel 6:13 van de Awb, alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kan niet worden aanvaard dat na de tussenuitspraak nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht. Dit betekent dat hetgeen [appellante] in dit opzicht aanvoert, buiten inhoudelijke bespreking blijft.
9. [appellante] betoogt tot slot dat het besluit in strijd is met het gemeentelijke beleid.
9.1. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder 5.1 overwogen dat in de uitspraak van 27 juni 2012, in zaak nr. 201112163/1/R2 is geoordeeld dat de raad het plandeel niet behoefde te toetsen aan het door [appellante] genoemde gemeentelijke beleid. De Afdeling ziet in het door [appellante] aangevoerde geen aanleiding om terug te komen op de in de eerdere uitspraken gegeven oordelen, zo heeft de Afdeling in de tussenuitspraak overwogen.
Voor zover [appellante] zich thans keert tegen overwegingen van de tussenuitspraak, overweegt de Afdeling dat zij behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet kan terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een dergelijk uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan.
10. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.
11. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van gelderland van 14 november 2012, nr. 2006-008331;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij [appellante] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3186,23 (zegge: drieduizend honderdzesentachtig euro en drieëntwintig cent), waarvan € 1217,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan [appellante] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Westland, ambtenaar van staat.
w.g. Van Buuren w.g. Westland
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2014
683.