ECLI:NL:RVS:2014:1427
Raad van State — Uitspraak 


201302727/1/A3.
Datum uitspraak: 23 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Utrecht,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 18 februari 2013 in zaak nr. 12/1580 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 7 november 2011 heeft het college onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van de woning op het perceel [locatie A] te Utrecht ten behoeve van kamerverhuur te beëindigen en beëindigd doen houden onder oplegging van een dwangsom van € 50.000,00 ineens.
Bij besluit van 28 maart 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 4 juni 2012 is het college op grond van inspectie overgegaan tot invordering van de wegens niet naleven van de last van 7 november 2011 verbeurde dwangsom van € 50.000,00.
Bij uitspraak van 18 februari 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 28 maart 2012 en 4 juni 2012 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. T. Kroes, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door N. Verkerk en mr. J.M. Hillenaar, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van het college van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge artikel 31 wordt een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
Ingevolge artikel 3.1.1 van de Regionale Huisvestingsverordening Bestuur Regio Utrecht (hierna: de Huisvestingsverordening) is hoofdstuk 3 van toepassing op alle woonruimten.
Ingevolge artikel 3.1.2, aanhef en onder c, is het verboden om zonder vergunning een woonruimte, aangewezen in artikel 3.1.1 van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
2. Aan het besluit van 7 november 2011 heeft het college ten grondslag gelegd dat [appellant], nu hij niet over een omzettingsvergunning beschikte, met de verhuur van kamers artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet en artikel 3.1.2, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening overtrad. Volgens het college bestond geen concreet zicht op legalisering, reeds omdat [appellant] geen aanvraag voor een omzettingsvergunning had ingediend. Voorts achtte het college handhaving in dit geval niet zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan zou moeten worden afgezien.
3. Niet in geschil is dat het gebruik van de woning ten behoeve van kamerverhuur ten tijde van het besluit van 7 november 2011 in strijd was met artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet en artikel 3.1.2, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening. Het college was derhalve bevoegd handhavend op te treden tegen de kamergewijze verhuur van de woning.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er ten tijde van het besluit van 7 november 2011 concreet zicht op legalisatie bestond. Daartoe voert hij aan dat hij ten tijde van dat besluit meermalen concrete stappen had genomen om legalisatie te bewerkstelligen. Hij verwijst daartoe naar diverse aanvragen die hij heeft ingediend tussen 15 maart 2011 en 21 oktober 2011. Voorts was hij er tot maart 2011 niet van op de hoogte dat een omzettingsvergunning was vereist en dat hij financiële compensatie kon bieden voor de verkrijging daarvan. Het bieden van financiële compensatie was volgens hem tot juni 2011 niet mogelijk.
[appellant] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college geen waarde hoefde te hechten aan het feit dat per 1 januari 2012 nieuw beleid in werking is getreden, waardoor het vereiste van financiële compensatie niet meer geldt. Op 23 februari 2012 heeft het college een omzettingsvergunning verleend, zodat de situatie ten tijde van het besluit van 28 maart 2012 was gelegaliseerd. De verlening van de omzettingsvergunning was volgens [appellant] slechts een formele, administratieve afwikkeling, waar geen toetsing meer aan ten grondslag hoefde te worden gelegd.
4.1. Uit de stukken volgt dat het college bij besluit van 12 augustus 2011 een door [appellant] gedane aanvraag om een omzettingsvergunning heeft geweigerd uitsluitend wegens volkshuisvestelijke belangen. Het college heeft aan die weigering ten grondslag gelegd dat uit de Utrechtse Woonvisie volgt dat woningen in de categorie tot € 360.000,00 beschermd dienen te worden tegen omzetting in onzelfstandige woonruimte. Omdat de woning van [appellant] was gelegen in voormelde prijscategorie heeft het college een groter belang gehecht aan het behoud en de samenstelling van de woningvoorraad dan aan het belang van [appellant] bij verkrijging van een omzettingsvergunning.
In november 2011 heeft het college nieuw beleid voor de periode vanaf 1 januari 2012 vastgesteld. Volgens dat beleid dienen, anders dan voorheen, slechts woningen in de categorie tot € 280.000,00 beschermd te worden tegen omzetting in onzelfstandige woonruimte. Niet in geschil is dat de woning van [appellant] buiten voormelde categorie valt. Het college heeft hem dan ook op 23 februari 2012 een omzettingsvergunning verleend.
Evenwel vrijwel gelijktijdig met de vaststelling van die beleidswijziging heeft het college het besluit van 7 november 2011 genomen. Bij dat besluit heeft het college het nieuwe beleid niet betrokken, maar slechts beoordeeld of [appellant] op dat moment een aanvraag om een omzettingsvergunning had ingediend. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college desgevraagd te kennen gegeven dat het bij het nemen van voormeld besluit strikt heeft getoetst, omdat aan [appellant] reeds tweemaal eerder een last onder dwangsom was opgelegd, hetgeen hem er niet toe had bewogen aan de illegale situatie een einde te maken. Voor de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat is evenwel niet van belang of aan [appellant] reeds tweemaal eerder een last onder dwangsom was opgelegd. Het college heeft [appellant] voorts voorafgaand aan het besluit van 7 november 2011 niet gewezen op de voorgenomen beleidswijziging, terwijl het wist dat de weigeringsgrond die aan het besluit van 12 augustus 2011 ten grondslag lag bij een nieuwe aanvraag op grond van het gewijzigde beleid niet langer op de voorliggende situatie van toepassing zou zijn. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college verklaard dat daartoe niet is overgegaan, omdat het, gelet op de lange voorgeschiedenis, [appellant] duidelijk wilde maken dat aan de illegale omzetting van de woning spoedig een einde diende te worden gemaakt. Op het college rustte evenwel de verplichting te onderzoeken of het in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot handhaving gebruik kon maken. Dit geldt temeer nu het ervan op de hoogte was dat [appellant] voorafgaand aan het besluit van 7 november 2011 meermalen heeft getracht de situatie te legaliseren, door onder meer een omgevingsvergunning aan te vragen voor zijn pand aan de [locatie B] te Utrecht om dit ter compensatie aan te bieden voor de onttrekking van de woning aan de [locatie A] aan de woonruimtevoorraad.
Onder deze omstandigheden kan niet worden staande gehouden dat ten tijde van het besluit van 7 november 2011 geen concreet zicht op legalisatie bestond. Het college heeft derhalve naar het oordeel van de Afdeling niet in redelijkheid kunnen besluiten tot handhaving over te gaan. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend. Gelet op het vorenoverwogene behoeven de overige gronden geen bespreking.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 28 maart 2012 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van 7 november 2011 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
6. Op 4 juni 2012 heeft college een beschikking genomen die strekt tot invordering van de dwangsom. Dit besluit wordt, gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is aan dit besluit de grondslag komen te ontvallen. Om die reden zal de Afdeling het beroep daartegen gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 18 februari 2013 in zaak nr. 12/1580;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 28 maart 2012, kenmerk b11.3918;
V. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 7 november 2011, kenmerk IB2076572;
VI. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 4 juni 2012, kenmerk KLA-12-00496;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van de bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1948,00 (zegge: negentienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 395,00 (zegge: driehonderdvijfennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Neuwahl
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2014
280-721.