ECLI:NL:RBAMS:2013:7186
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 12/5650
uitspraak van de enkelvoudige kamer van  30 oktober 2013  in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde mr. E. Broere),
en
de korpschef van de Landelijke Politiedienst, voorheen de korpsbeheerder van de politieregio Amsterdam-Amstelland, verweerder
(gemachtigde mr. M. Burghout).
Procesverloop
Bij besluit van 8 december 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om functieonderhoud van eiser afgewezen.
Eiser heeft op 18 januari 2012 tegen dit primaire besluit bezwaar gemaakt. Bij brief van 15 november 2012 heeft eiser beroep ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar.
Bij besluit van 14 december 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder alsnog een besluit op het bezwaarschrift van eiser genomen en dit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 april 2013. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. W.J. Dammingh. Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigde mr. S. Fransen-Rabbering. Tevens is verschenen [naam functiekundige1], functiekundige.
De rechtbank heeft de behandeling van de zaak heropend en partijen schriftelijk vragen gesteld. De behandeling ter zitting is hervat op 2 oktober 2013. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. [NAAM]. Verweerder is vertegenwoordigd door mr. M. Burghout. Tevens zijn voor verweerder verschenen mr. [naam projectleider], projectleider [naam bedrijf], en [naam functiekundige2], functiekundige.
Overwegingen
A.	Ten aanzien van het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar
1.1	Eiser heeft op 18 januari 2012 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Verweerder heeft de beslistermijn tweemaal met een periode van zes weken verlengd. Eiser diende daarom uiterlijk op 6 juli 2012 een besluit op bezwaar te ontvangen. Omdat hij op die datum niets van verweerder heeft vernomen, heeft eiser verweerder bij brief van 30 juli 2012 in gebreke gesteld. Bij brief van 15 november 2012 heeft hij beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar.
1.2.	De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan op grond van artikel 7:10,
eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld zoals in het onderhavige geval - binnen twaalf weken beslist op een bezwaarschrift, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Ingevolge het derde lid kan het bestuursorgaan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen.
1.3.	De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit van 14 december 2012 deze termijn heeft overschreden. Aan de voorwaarden genoemd in artikel 6:12 van de Awb is daarom voldaan. Het beroep dat is gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift van eiser wordt gegrond verklaard. Nu verweerder inmiddels een besluit op bezwaar heeft genomen, volstaat de rechtbank met dit oordeel.
1.4.	Nu het beroep gegrond wordt verklaard, zal de rechtbank, omdat eiser daarom heeft verzocht, de hoogte van de dwangsom vaststellen die verweerder heeft verbeurd op grond van het niet tijdig beslissen op het bezwaar.
In artikel 4:17, eerste lid, van paragraaf 4.1.3.2 van de Awb is bepaald dat indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, het bestuursorgaan een dwangsom verbeurt voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet (ATW) is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de dwangsom de eerste veertien dagen
€ 20,-- per dag bedraagt, de daaropvolgende veertien dagen € 30,-- per dag en de overige dagen € 40,-- per dag.
Op grond van het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom is verschuldigd, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
1.5.	De dwangsommen lopen vanaf 14 augustus 2012 (twee weken na de ingebrekestelling) tot 25 september 2012 (de maximale termijn van 42 dagen). Ingevolge artikel 4:17 van de Awb verbeurt verweerder de volgende dwangsom: veertien dagen vermenigvuldigd met € 20,-- per dag, veertien dagen vermenigvuldigd met € 30,-- per dag en veertien dagen vermenigvuldigd met € 40,-- per dag, in totaal € 1.260,--.
1.6.	De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 218,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting maal factor 0,25, waarde per punt € 437,--) als kosten van verleende rechtsbijstand. Deze zaak is van zeer gering gewicht, nu dit geding slechts betrekking heeft op de vraag of de beslistermijn van artikel 4:13 van de Awb is overschreden en ter hoogte van welk bedrag dwangsommen als bedoeld in artikel 4:17 van die wet zijn verbeurd.
B.	Ten aanzien van het bestreden besluit van 14 december 2012
2.1.	Op deze zaak is, gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht, de Algemene wet bestuursrecht van toepassing zoals deze wet luidde tot en met 31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekend gemaakt vóór 1 januari 2013.
2.2.	In het Arbeidsvoorwaardenakkoord Politie (CAO) 2008-2010 is vastgelegd dat er één functiegebouw voor de Politie Nederland: het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP), zal worden ingevoerd met daarbij een nieuw functiewaarderingssysteem waarmee de functies uit het LFNP worden gewaardeerd. Het nieuwe LFNP kent circa 100 landelijk geldende functiebeschrijvingen, voorzien van een waardering per functie. Met de invoering van het LFNP bestaat er voor de organisaties niet langer een mogelijkheid om zelf functies te beschrijven en te waarderen, omdat uitsluitend gebruik mag worden gemaakt van functies uit het LFNP. De functie die een politiemedewerker bekleedt op 31 maart 2011 wordt in beginsel als uitgangspunt genomen voor de omzetting (matching) van de ‘oude’ functie naar een functie binnen het nieuwe LFNP. Voor een goede omzetting is van belang dat de functie die op die datum wordt vervuld goed is omschreven. De medewerkers van de politie hebben daarom eenmalig de mogelijkheid gekregen om functieonderhoud aan te vragen.
2.3. 	Eiser is aangesteld in de functie [functie1]. Met ingang van 1 september 2008 zijn hem tijdelijk voor de duur van één jaar werkzaamheden als[naam functie2] bij het [naam bedrijf1],[afdeling1] opgedragen. Per 1 september 2009 is met eiser opnieuw een overeenkomst afgesloten dat hij tijdelijk werkzaamheden bij het[afdeling1] gaat verrichten. Deze situatie is daarna via mondelinge overeenkomst(en) voortgezet. De functie van [naam functie3] vormt voor verweerder het uitgangspunt voor de omzetting naar het LFNP. Omdat eiser van mening is dat de functiebeschrijving van de functie [naam functie3] op geheel andere werkzaamheden ziet dan de werkzaamheden die hij al gedurende een aantal jaren verricht, heeft hij bedenkingen tegen zijn uitgangspositie gemaakt. Eiser is geadviseerd om deze bedenkingen via de zogenoemde wisselbepaling om te zetten in een verzoek om functieonderhoud.
2.4. 	Dit verzoek om functieonderhoud is door verweerder afgewezen. Eiser kan geen functieonderhoud aanvragen voor werkzaamheden die hij verricht in het kader van een tijdelijke tewerkstelling. Eiser kan alleen voor een organieke functie functieonderhoud aanvragen.
2.5.	De Adviescommissie in bezwaar heeft verweerder geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren, omdat eiser voldoet aan de voorwaarden waaronder functieonderhoud kan worden verricht. Dat eiser niet werkzaam is in een functie waarvoor een functietypering is gemaakt maakt dit niet anders, omdat hij voldoet aan de definitie van het begrip functie.
2.6.	Verweerder heeft het advies van de Adviescommissie niet gevolgd. Verweerder heeft overwogen dat eiser tijdelijk een andere, apart ontwikkelde functie is gaan vervullen; deze functie is bovendien nooit gewaardeerd en is dus geen organieke functie. Het is altijd de bedoeling geweest dat eiser weer zou terugkeren naar zijn organieke functie van [naam functie3].
3.1.	Eiser heeft in beroep aangevoerd dat hij voldoet aan alle eisen die de Tijdelijke regeling functieonderhoud politie (Trfp) stelt aan het toekennen van functieonderhoud. Nu eiser al meerdere jaren de werkzaamheden van[naam functie2] uitoefent, kan niet meer worden gesproken van tijdelijk opgedragen werkzaamheden. Dat het begrip functieonderhoud bij tijdelijke werkzaamheden niet is gedefinieerd in de Trfp betekent volgens eiser niet dat functieonderhoud in zijn geval niet mogelijk is.
3.2.	Verweerder heeft ter zitting de volgende toelichting gegeven.
Voordat verweerders organisatie overging naar het LFNP was het begrip functieonderhoud geregeld in de Regeling functieonderhoud politie (Rfp). De Rfp strekte ertoe om tot zogeheten functieonderhoud of organisatieonderhoud over te gaan, indien de werkzaamheden die de ambtenaar feitelijk opgedragen krijgt in het kader van een door hem beklede (organieke) functie gedurende langere tijd wezenlijk afwijken van het oorspronkelijk (organiek) samenstel van werkzaamheden.
In verband met de overgang naar het LFNP is de Rfp ingetrokken en vervangen door de Trfp. Hoewel de term “organiek” niet meer in de Trfp is terug te vinden, heeft het begrip functieonderhoud nog dezelfde betekenis zoals dit was geregeld in de Rfp.
Dat dit begrip “organieke” functie nog altijd onverkort van toepassing is bij de uitvoering van de Trfp, baseert verweerder mede op het feit dat het niet kunnen aanvragen van functieonderhoud in gevallen van “waarneming” wel op dezelfde wijze als voorheen is opgenomen in de Trfp.
Verweerder heeft geen verklaring kunnen geven voor het feit dat het woord “organieke” niet meer in de (Nota van Toelichting op de) Trfp terug te vinden is, maar heeft benadrukt dat functieonderhoud na de overgang van Rfp tot Trfp inhoudelijk niet iets anders is gaan betekenen. De bedoeling van het LFNP is geweest het beter structureren van de vele functies die er bij de politie zijn.
De “Kaders en uitgangspunten voor bepalen uitgangspositie” (de voorloper van de Trfp; verder: de Kaders) zijn in eisers geval letterlijk gevolgd. In de Kaders is gezegd dat in de gevallen van tijdelijk opgedragen werkzaamheden, genoemd in artikel 64 van het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp), de uitgangspositie vastgesteld blijft op de oude oorspronkelijke organieke functie. Hieruit kan niet anders worden afgeleid dan dat het niet de bedoeling is geweest om bij de invoering van de Trfp tijdelijk opgedragen werkzaamheden mee te wegen in geval van functieonderhoud, aldus nog steeds verweerder.
3.3.	De rechtbank overweegt het volgende.
3.3.1.	In eisers geval is sprake van tijdelijk opgedragen werkzaamheden. Dit blijkt allereerst uit de met eiser gesloten overeenkomst tijdelijke tewerkstelling. Ter zitting is verder door verweerder uiteengezet dat de reorganisatie langer duurt dan verwacht, maar dat het uiteindelijk de bedoeling is dat de elementen zowel uit eisers functie van [naam functie3] als uit de door hem uitgeoefende tijdelijke werkzaamheden van[naam functie2] zullen terugkomen in functie(s) bij de [afdeling2]. Het is op dit moment echter nog niet duidelijk welke elementen in welke functie zullen terugkomen. Gelet op deze uitleg kan de rechtbank niet tot de conclusie komen dat de werkzaamheden die eiser verricht in dit stadium al een definitief karakter hebben gekregen.
3.3.2.	De rechtbank acht het niet aannemelijk dat de Minister bij de invoering van de Trfp heeft beoogd het begrip functieonderhoud anders in te vullen dan onder de Rfp het geval was dan wel uit te breiden naar de gevallen waarin tijdelijke werkzaamheden zijn opgedragen. Indien de Minister dit wel zou hebben bedoeld, dan zou toch uitdrukkelijk in de Trfp zijn opgenomen dat in afwijking van de Rfp thans in het Trfp functieonderhoud voor tijdelijke werkzaamheden die niet tot een organieke functie behoren wel wordt toegestaan. Dat is echter niet het geval. Een andere interpretatie ligt bovendien naar het oordeel van de rechtbank niet voor de hand, omdat de politieorganisatie nu eenmaal in staat moet zijn en blijven snel in te springen op maatschappelijk gewenste ontwikkelingen (zoals het geval was bij het instellen van de dienst waarbij eiser zijn tijdelijke werkzaamheden verricht) en daartoe zonodig tijdelijke organisatiestructuren op te bouwen zonder dat dit moet leiden tot het toekennen van functieonderhoud en vervolgens het wijzigen van de uitgangspositie van de betrokken politiemedewerkers. Ten slotte overweegt de rechtbank nog dat in de Kaders uitdrukkelijk is opgenomen dat als er sprake is van tijdelijk opgedragen werkzaamheden de oorspronkelijke functie als basis uitgangspositie geldt, omdat tijdelijk tijdelijk moet blijven. Deze Kaders zijn kennelijk onderwerp van overleg geweest bij het Centraal Georganiseerd Overleg Politie (CGOP; een overleg tussen de Minister en de vier politievakorganisaties).
De beroepsgrond van eiser slaagt niet.
3.3.3.	Eiser heeft ten slotte verwezen naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 25 juli 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:1384) waarin het belang van de ambtenaar die tijdelijke werkzaamheden verrichtte boven dat van de politie werd gesteld. De rechtbank is van oordeel dat dit beroep niet slaagt, omdat er sprake is van een ander geval. De werkzaamheden die de betreffende ambtenaar in die zaak verrichtte vonden plaats in het kader van waarneming en bovendien in een organieke functie. Zoals hierboven uiteen is gezet is dat bij eiser niet het geval.
3.3.4.	Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep van eiser tegen het bestreden besluit van 14 december 2012 ongegrond wordt verklaard. Voor toekenning van proceskostenvergoeding dan wel terugbetaling van griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
Ten aanzien van het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar:
verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar gegrond;
bepaalt dat verweerder als gevolg van het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar een dwangsom heeft verbeurd van in totaal € 1.260,--;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding tot een bedrag van € 218,50, te betalen aan eiser;
Ten aanzien van het bestreden besluit van 14 december 2012:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 14 december 2012 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Polak, rechter,
in aanwezigheid van M. van Velzen, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 november 2013.
de griffier
de rechter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Afschrift verzonden op:
D: B
SB