ECLI:NL:RVS:2014:2458
Raad van State — Uitspraak 


201402270/2/R6.
Datum uitspraak: 24 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
1. [verzoeker sub 1] en anderen, allen wonend te Hattem,
2. de vereniging Vereniging Landschap en Milieu Hattem, gevestigd te Hattem,
verzoekers,
en
de raad van de gemeente Hattem,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2014 heeft de raad het bestemmingsplan "Hattemse Loo" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [verzoeker sub 1] en anderen en de Vereniging Landschap en Milieu Hattem beroep ingesteld.
[verzoeker sub 1] en anderen en Vereniging Landschap en Milieu Hattem hebben de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
[verzoeker sub 1] en anderen, Vereniging Landschap en Milieu Hattem en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
De voorzitter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 27 mei 2014, waar [verzoeker sub 1] en anderen, in de personen van [verzoeker sub 1] en [gemachtigde], Vereniging Landschap en Milieu Hattem, vertegenwoordigd door mr. L. Boerema, en de raad, vertegenwoordigd door M.V. ter Braak en H.M. Knol, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting het college van gedeputeerde staten van Gelderland, vertegenwoordigd door mr. P.G.A.L. Evers en [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. J. van Vulpen, advocaat [NAAM], ir. A.B. Goutbeek, J. Vos en ir. J. Klinkert, als partij gehoord.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2. Het plan maakt de bouw van maximaal 15 woningen mogelijk op een voormalig bedrijfsperceel dat grenst aan de Konijnenbergerweg en Hezenbergerweg te Hattem.
Bij besluit van 20 november 2013, kenmerk 2013-015777, heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) ten behoeve van de vaststelling van het bestemmingsplan "Hattemse Loo" op grond van artikel 25 van de Ruimtelijke Verordening Gelderland ontheffing verleend van het bepaalde in artikel 2.3, onder b, van deze verordening.
3. De beroepen en verzoeken van [verzoeker sub 1] en anderen en Vereniging Landschap en Milieu Hattem zijn zowel gericht tegen de vaststelling van het plan als tegen het ontheffingsbesluit van 20 november 2013.
Zoals in de uitspraak van de Afdeling van 5 februari 2014 in zaak nr. 201304840/1/R4 is overwogen, wordt het besluit tot het verlenen van de ontheffing geïncorporeerd in de beroepsprocedure over het bestemmingsplan. Tegen het besluit tot het verlenen van ontheffing kunnen met het oog op een doelmatige rechtsgang eerst rechtsmiddelen worden aangewend bij het besluit waarop het betrekking heeft. Voor zover het verzoek betrekking heeft op het besluit van 20 november 2013 tot verlening van de ontheffing, maakt het derhalve deel uit van dit geding.
4. Ingevolge artikel 2.3, aanhef en onder b, van hoofdstuk 2 van de Ruimtelijke Verordening Gelderland kan in afwijking van het bepaalde in artikel 2.2 van de verordening in een bestemmingsplan nieuwe bebouwing ten behoeve van wonen en werken tevens mogelijk worden gemaakt in geval van functieverandering naar een niet-agrarische functie mits
1. de functieverandering in overeenstemming is met een door Gedeputeerde Staten geaccordeerd regionaal beleidskader.
2. sprake is van de vervanging van bestaande bebouwing, met inbegrip van bouwwerken ten behoeve van glastuinbouw, door nieuwe bebouwing, welke leidt tot een substantiële vermindering van het bebouwde oppervlak;
3. buiten de concentratiegebieden glastuinbouw en de regionale clusters glastuinbouw gelegen; en
4. in de toelichting bij een bestemmingsplan wordt aangegeven op welke manier nieuwe bebouwing landschappelijk wordt ingepast;
Ingevolge artikel 25 kunnen Gedeputeerde Staten op aanvraag van burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van de regels in hoofdstuk 2 tot en met 19 van deze verordening voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen.
4.1. De streekplanuitwerking Functieverandering Regio Noord-Veluwe, is een geaccordeerd regionaal beleidskader als bedoeld in artikel 2.3, onder b, sub 1, van de Ruimtelijke Verordening Gelderland. Daarin is, voor zover hier van belang, opgenomen dat voor functieverandering naar wonen binnen de Ecologische Hoofdstructuur geldt dat maximaal 50% van de bebouwing mag worden gebruikt voor wonen in één woongebouw, waarbinnen meerdere wooneenheden gerealiseerd kunnen worden.
5. Niet in geschil is dat het plangebied ligt in de Ecologische Hoofdstructuur. Aan een groot deel van de gronden in het plan is de bestemming "Woongebied" toegekend.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, van de planregels zijn de voor "Woongebied" aangewezen gronden bestemd voor:
a. het wonen in niet meer dan 15 woonhuizen;
b. ter plaatse van de aanduiding 'ontsluiting', alsmede ter plaatse van de gronden aan weerszijden daarvan tot op een afstand van 20 m, tevens voor ontsluitingswegen van het woongebied;
met de daarbij behorende:
c. gebouwen, speelvoorzieningen, nutsvoorzieningen, groenvoorzieningen en water, wegen en paden, tuinen, erven en parkeervoorzieningen;
met dien verstande dat:
d. de gezamenlijke oppervlakte van de met omgevingsvergunning te bouwen bouwwerken niet meer mag bedragen dan 1.700 m2.
6. Vast staat dat het plan niet in overeenstemming is met de streekplanuitwerking Functieverandering Regio Noord-Veluwe, nu de voorziene woningen niet zijn voorzien in één woongebouw, maar als vrijstaande woningen kunnen worden gebouwd. Om het plan desalniettemin mogelijk te maken heeft het college ontheffing verleend. Het college acht de afwijking van dit beleidskader aanvaardbaar, omdat sprake is van een kwaliteitsverbetering en volgens het college 15 woningen beter landschappelijk zijn in te passen dan invulling daarvan in de vorm van één woongebouw. Daarbij neemt het college in aanmerking dat de Afdeling in haar uitspraak van 1 september 2010 in zaak nr. 200904632/1 ten aanzien van een eerder voor deze locatie vastgesteld plan voor de realisering van zes kleinere woongebouwen met elk vijf appartementen in plaats van één groot woongebouw onder andere heeft overwogen dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat afwijking van het beleid op dit punt gerechtvaardigd is, omdat met de bouw van meerdere woongebouwen een betere landschappelijke inpassing kan worden bereikt.
7. [verzoeker sub 1] en anderen en Vereniging Landschap en Milieu Hattem betogen dat het college ten onrechte op grond van artikel 25 van de Ruimtelijke Verordening ontheffing heeft verleend. De raad kon volgens hen bij de vaststelling van het plan niet in redelijkheid gebruik maken van deze ontheffing. Daartoe voeren zij onder meer aan dat niet wordt voldaan aan de voorwaarde dat de verwezenlijking van gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Volgens hen is niet duidelijk welk gemeentelijk beleid onevenredig wordt belemmerd en valt niet in te zien dat niet conform de regels voor functieverandering kan worden gebouwd. Daarom doen zich volgens hen geen bijzondere omstandigheden voor op grond waarvan artikel 25 van de Ruimtelijke Verordening Gelderland kan worden toegepast. Het plan zal volgens hen voorts leiden tot een onaanvaardbare aantasting van de groene omgeving, nu geen bouwvlakken zijn opgenomen en overal in het plangebied kan worden gebouwd. Ook stellen zij dat een goede landschappelijke inpassing niet in de planregels is verzekerd.
7.1. De raad stelt dat het plan voorziet in een ruimtelijke kwaliteitswinst door in het plangebied in plaats van een bouwmarkt c.q. handel in bouwmaterialen de realisatie van maximaal 15 woningen mogelijk te maken. Volgens de raad verdwijnt hierdoor ongewenste niet-agrarische bedrijvigheid uit de Ecologische Hoofdstructuur en nemen de planologische bouwmogelijkheden van 70% af naar 11,7%. De raad stelt verder dat het plan een weergave is van het gemeentelijk ruimtelijk beleid, zoals dit sinds 2007 voor de planlocatie is gevoerd. Daartoe brengt de raad naar voren dat het plangebied als "herstructurering of herontwikkeling van ’t Veen" expliciet wordt genoemd als een van de vrijkomende en te ontwikkelen woonlocaties in het Ruimtelijk Ontwikkelingsplan van de gemeente van 8 december 2008. Verder wijst de raad er in dit kader op dat het plangebied als "inpassen Hezenbergpark" is aangeduid in het Landschapsontwikkelingsplan van 24 oktober 2011.
7.2. De voorzitter stelt vast dat de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 1 september 2010, waarop het college de motivering van het besluit tot het verlenen van de ontheffing mede heeft gebaseerd, betrekking heeft op een ander plan met een andere inrichting van het plangebied en dat destijds een ander toetsingskader gold. Het functieveranderingsbeleid maakte destijds deel uit van een streekplanuitwerking en was geen onderdeel van de algemene regels, zoals vervat in de ten tijde van het besluit tot verlening van de ontheffing geldende Ruimtelijke Verordening Gelderland. Destijds kon gemotiveerd worden afgeweken van het functieveranderingsbeleid. Nu geldt dat het functieveranderingsbeleid onderdeel uitmaakt van de Ruimtelijke Verordening Gelderland en dat daarvan ingevolge artikel 25 van die Verordening - welke bepaling haar grondslag vindt in artikel 4.1a van de Wet ruimtelijke ordening - alleen ontheffing kan worden verleend voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Een dergelijke ontheffing is bedoeld voor bijzondere situaties, die bij het stellen van de algemene regel niet zijn voorzien. Uit het door de raad genoemde Ruimtelijke Ontwikkelingsplan en het Landschapsontwikkelingsplan volgt weliswaar dat gemeentelijk belang is gelegen in woningbouw in het plangebied, maar daarmee is niet gemotiveerd dat sprake is van een bijzondere situatie als vorenbedoeld, die noopt tot het in afwijking van het functieveranderingsbeleid bouwen van maximaal 15 in het plangebied verspreid liggende woningen met bijbehorende infrastructuur. Voorts kan worden betwijfeld of in de gestelde ruimtelijke kwaliteitswinst een bijzondere omstandigheid is gelegen, die het verlenen van de ontheffing kan rechtvaardigen. Daarbij betrekt de voorzitter dat op de verbeelding geen bouwvlakken zijn aangeduid, overal binnen de bestemming "Woongebied" wegen en parkeervoorzieningen zijn toegestaan en onduidelijk is welke waarborgen in het plan zijn opgenomen voor de landschappelijke inpassing van de bebouwing.
7.3. Gezien het voorgaande is de voorzitter er niet van overtuigd dat de verleende ontheffing voldoende is gemotiveerd. Gelet daarop twijfelt de voorzitter of de raad de ontheffing aan het plan ten grondslag heeft mogen leggen. Reeds daarom ziet de voorzitter na afweging van alle betrokken belangen aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen teneinde te voorkomen dat de inwerkingtreding van het plan tot onomkeerbare gevolgen leidt. Daarbij neemt de voorzitter mede in aanmerking dat op deze zaak de versnelde procedure van de Crisis- en herstelwet van toepassing is.
8. De raad dient ten aanzien van [verzoeker sub 1] en anderen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld, welke vergoeding plaatsvindt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
Ten aanzien van de Vereniging Landschap en Milieu Hattem is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken.
Beslissing
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Hattem van 20 januari 2014, en het besluit van het college van gedeputeerde staten van 20 november 2013, kenmerk 2013-015777;
II. veroordeelt de raad van de gemeente Hattem tot vergoeding van bij [verzoeker sub 1] en anderen in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 46,74 (zegge: zesenveertig euro en vierenzeventig cent), met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
III. gelast dat de raad van de gemeente Hattem aan verzoekers het door hen voor de behandeling van de verzoeken betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) voor [verzoeker sub 1] en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen en € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) voor de vereniging Vereniging Landschap en Milieu Hattem vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Alderlieste, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Alderlieste
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2014
590.