ECLI:NL:RVS:2013:1995
Raad van State — Uitspraak 


201210289/1/R3.
Datum uitspraak: 20 november 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Achtmaal, gemeente Zundert,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2011, kenmerk C2019382/2837614, heeft het college geweigerd een ontheffing op grond van artikel 9.6 van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: Verordening 2011) te verlenen voor het vergroten van het bouwblok voor een intensieve veehouderij, gelegen in een verwevingsgebied op het perceel [locatie] te Achtmaal.
Bij besluit van 18 september 2012, kenmerk C2064356/3269057, heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft het college van burgemeester en wethouders van Zundert (hierna: het gemeentebestuur) een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. T.J.H. Verstappen, advocaat [NAAM], is verschenen. Voorts is ter zitting het gemeentebestuur, vertegenwoordigd door mr. E.A.M. de Koning, werkzaam bij de gemeente, gehoord.
Overwegingen
1. Ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan dat voorziet in een uitbreiding van een bouwblok voor de bestaande intensieve veehouderij van [appellant] aan de [locatie] te Achtmaal tot een omvang van 2,5 ha, heeft het gemeentebestuur een aanvraag gedaan om een ontheffing van het verbod van artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening 2011.
1.1. Het perceel van [appellant] aan de [locatie] te Achtmaal ligt in een verwevingsgebied.
Ingevolge artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, van de Verordening 2011 bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een verwevingsgebied dat bouwblokken voor intensieve veehouderij die kleiner zijn dan 1,5 ha tot een omvang van ten hoogste 1,5 ha mogen uitbreiden op een duurzame locatie.
Ingevolge artikel 9.6, eerste lid, kan het college van gedeputeerde staten, mits de daartoe strekkende aanvraag voor een ontheffing voor 1 april 2011 is ingediend, in het geval van een uitbreiding van een intensieve veehouderij ontheffing verlenen van artikel 9.3, eerste lid, onder d, voor een bestemmingsplan dat voorziet in:
a. uitbreiding van een bouwblok tot ten hoogste 2,5 ha in een verwevingsgebied;
b. […].
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, bevatten de in artikel 13.3, tweede lid, bedoelde stukken behorende bij de aanvraag om ontheffing tevens, indien het bestemmingsplan ertoe strekt uitbreiding van een intensieve veehouderij mogelijk te maken, een beschrijving van het feit dat reeds voor 20 maart 2010 voldoende concrete initiatieven waren ontplooid met het oog op de uitbreiding van de intensieve veehouderij.
Ingevolge het derde lid is van een van voor 20 maart 2010 daterend concreet initiatief tot uitbreiding van een intensieve veehouderij als bedoeld in het tweede lid, onder a, sprake, indien voor 20 maart 2010 het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat planologische medewerking aan deze uitbreiding zal worden verleend. Gerechtvaardigd vertrouwen kan slechts worden aangenomen voor zover sprake is van een voor 20 maart 2010 ingediende schriftelijke aanvraag tot uitbreiding van een intensieve veehouderij en waarvan het college van burgemeester en wethouders c.q. de raad dan wel een daartoe krachtens een voor 20 maart 2010 genomen mandaatbesluit bevoegde ambtenaar schriftelijk te kennen heeft gegeven hieraan zijn medewerking te verlenen. Bovendien moet worden voldaan aan:
a. het bepaalde in artikel 9.3, tweede lid, ten aanzien van de duurzame locatie in een verwevingsgebied […].
2. Ter zitting heeft [appellant] zijn beroepsgronden over de strijdigheid van artikel 9.3, eerste lid, onder d, en artikel 9.6 van de Verordening 2011 met de Reconstructiewet concentratiegebieden, het reconstructieplan "De Baronie", artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en algemene beginselen van behoorlijk bestuur ingetrokken.
3. [appellant] betoogt dat het college het bezwaar ten onrechte ongegrond heeft verklaard en ten onrechte de ontheffing heeft geweigerd. Daartoe voert hij aan dat sprake is van een vóór 20 maart 2010 daterend concreet initiatief tot uitbreiding van een intensieve veehouderij, nu voor die datum het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat planologische medewerking aan deze uitbreiding zou worden verleend. Het college stelt volgens [appellant] verder ten onrechte dat niet is voldaan aan het vereiste van een aanvraag van voor 20 maart 2010. [appellant] wijst daarbij op de brief van 23 december 2009 aan de gemeente, waarbij een schetsplan van het gewenste bouwblok van 2,5 ha is gevoegd. [appellant] heeft reeds op 4 december 2008 een aanvraag om een milieuvergunning ingediend en op 8 december 2009 heeft het gemeentebestuur besloten dat geen milieueffectrapport (hierna: MER) hoeft te worden opgesteld. Dat medewerking zou worden verleend aan de uitbreiding volgt tevens uit de door de raad op 23 april 2009 vastgestelde "beleidsuitgangspunten per thema bestemmingsplan Buitengebied". Voorts is in gesprekken, waaronder op 6 mei 2009, door het gemeentebestuur bevestigd dat de uitbreiding zal worden meegenomen in de herziening van het bestemmingsplan voor het buitengebied. Volgens [appellant] is het college bij het nemen van zijn besluit uitgegaan van een onredelijk beperkte uitleg van artikel 9.6, derde lid, van de Verordening 2011, wat betreft de voorwaarde van een schriftelijke kennisgeving van planologische medewerking, in verhouding tot de belangen van [appellant].
Verder betoogt [appellant], onder verwijzing naar het advies van de hoor- en adviescommissie voor de behandeling van bezwaar- en beroepschriften (hierna: de commissie), dat indien de weigering om ontheffing terecht is, het college financiële compensatie had moeten bieden voor de door hem geleden schade. Nu dit niet is gedaan, kan het bestreden besluit niet in stand blijven.
4. Het college stelt zich in het bestreden besluit en onder verwijzing naar het besluit van 20 december 2011 op het standpunt dat geen schriftelijke aanvraag is ingediend, vergezeld van de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn. Voorts stelt het college zich op het standpunt dat het gemeentebestuur niet schriftelijk te kennen heeft gegeven planologische medewerking te verlenen aan de door [appellant] gewenste uitbreiding. Het college wijst erop dat de publicatie in de Staatscourant van 23 december 2009 van het mer-beoordelingsbesluit in het kader van de aan te vragen milieuvergunning geen afweging bevat omtrent de planologische aanvaardbaarheid van de uitbreiding waaruit blijkt dat een planologische procedure zal worden gestart. Het standpunt van de commissie dat, indien de weigering in stand blijft, bij het bestreden besluit tot compensatie van schade moet worden overgegaan deelt het college niet. De weigering om ontheffing te verlenen is volgens het college geen schadeveroorzakend besluit en daarbij wijst het college erop dat het gebonden was aan de Verordening 2011. De daarin opgenomen regels met betrekking tot de ontheffing zijn imperatief en limitatief, waarbij het college geen ruimte voor een belangenafweging is gelaten. Bij de vaststelling van de algemene regels door provinciale staten heeft reeds een afweging van de betrokken belangen plaatsgevonden, aldus het college.
5. Over de vereiste schriftelijke aanvraag tot uitbreiding van vóór 20 maart 2010 overweegt de Afdeling dat [appellant] bij brief van 23 december 2009 aan de gemeente een schetsplan van een nieuw bouwblok op zijn perceel [locatie] te Achtmaal heeft gestuurd met een omvang van 2,5 ha. Uit de bijgevoegde brief volgt dat dit schetsplan is ingediend naar aanleiding van gesprekken met de gemeente. De Afdeling overweegt dat in het voorgaande ligt besloten dat [appellant] aan het gemeentebestuur heeft verzocht het bouwblok van zijn intensieve veehouderij aan de [locatie] te vergroten tot 2,5 ha in verband met de gewenste uitbreiding. Gelet daarop had het college deze brief dienen aan te merken als een schriftelijke aanvraag van vóór 20 maart 2010 als bedoeld in artikel 9.6, derde lid, van de Verordening 2011. Voor zover het college betoogt dat geen sprake was van een volledige aanvraag, overweegt de Afdeling dat in de Verordening 2011 het vereiste van een schriftelijke aanvraag tot uitbreiding van voor 20 maart 2010 is gesteld zonder nadere eisen over welke gegevens daarbij moeten worden overgelegd.
De Afdeling overweegt echter dat het voorgaande niet reeds leidt tot een gegrond beroep en vernietiging van het bestreden besluit, nu tevens ter beoordeling voorligt of is voldaan aan de voorwaarde uit artikel 9.6, derde lid, van de Verordening 2011 dat schriftelijk is kennisgegeven dat planologische medewerking wordt verleend. Hiervoor is van belang of de aangedragen stukken zo concreet zijn dat hierin een schriftelijke toezegging van het gemeentebestuur tot planologische medewerking aan de gewenste uitbreiding van het bouwblok besloten ligt.
Bij besluit van 8 december 2009, gepubliceerd in de Staatscourant van 23 december 2009, heeft het gemeentebestuur besloten dat voor het uitbreiden van de vleeskuikenhouderij op het adres [locatie] te Achtmaal geen MER behoeft te worden opgesteld. De Afdeling overweegt dat dit besluit echter geen uitsluitsel geeft over de planologische medewerking van het gemeentebestuur, omdat dit besluit alleen betrekking heeft op de vraag of bij de voorbereiding van de aanvraag van een milieuvergunning een MER dient te worden opgesteld.
Wat betreft het door de gemeenteraad op 23 april 2009 vastgestelde stuk "Beleidsuitgangspunten per thema bestemmingsplan Buitengebied", overweegt de Afdeling dat hierin over het subthema intensieve veehouderij staat dat begrensde bouwblokken worden opgenomen voor alle intensieve veehouderijen en dat uitbreiding, hervestiging en omschakeling in verwevingsgebieden mogelijk wordt gemaakt met een wijzigingsbevoegdheid. De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar de uitspraak van 23 oktober 2013, in zaak nr. 201210291/1/R3, dat in dit stuk geen schriftelijke toezegging van het gemeentebestuur tot planologische medewerking aan het concrete initiatief van [appellant] tot uitbreiding van zijn bouwblok ligt besloten, nu blijkens dit stuk juist alle intensieve veehouderijen begrensde bouwblokken dienen te hebben. Uitbreiding is volgens dit stuk slechts mogelijk bij een nog nader te formuleren wijzigingsbevoegdheid. De stelling van [appellant] dat in gesprekken, waaronder op 6 mei 2009, door het gemeentebestuur te kennen is gegeven dat de uitbreiding van het bedrijf van [appellant] zal worden meegenomen bij de herziening van het bestemmingsplan voor het buitengebied, leidt niet tot een ander oordeel, nu de gestelde toezegging, gelet op het voorgaande, niet door een schriftelijk stuk van vóór 20 maart 2010 wordt onderbouwd en hieruit niet volgt dat vóór 20 maart 2010 al een afweging door het gemeentebestuur over de planologische medewerking aan de uitbreiding is gemaakt. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het college daarmee in zijn besluit, anders dan [appellant] heeft gesteld, een onredelijk beperkte uitleg heeft gegeven aan de voorwaarden uit artikel 9.6, derde lid, van de Verordening 2011.
Het betoog dat is voldaan aan de vereisten uit artikel 9.6, derde lid, van de Verordening 2011 faalt.
6. Over het subsidiaire betoog dat het college bij het bestreden besluit de weigering van de ontheffing niet heeft mogen handhaven zonder tevens te voorzien in nadeelcompensatie overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 17 juli 2013, in zaak nr. 201204343/1/R3, dat de bestuursrechter slechts bevoegd is over dit aspect te oordelen indien hij ook bevoegd is ten aanzien van de schadeveroorzakende uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid. In dit geval is de mogelijk schadeveroorzakende uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid echter niet de weigering van de ontheffing door het college, maar de vaststelling van artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder d, en artikel 9.6, derde lid, van de Verordening 2011 door provinciale staten op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro. Bij de vaststelling van deze algemene regels hebben provinciale staten een afweging van de betrokken belangen en vervolgens de keuze voor de limitatieve ontheffingsregeling gemaakt, waaraan het college gebonden is. Dit houdt in dat er voor het college geen ruimte bestond voor een belangenafweging op grond van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Deze algemene regels zijn algemeen verbindende voorschriften, waartegen ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb, zoals dit luidde ten tijde van belang, geen beroep openstond, zodat niet de Afdeling, maar de civiele rechter bevoegd is om over de eventuele vergoeding van schade als gevolg van de vaststelling van deze algemene regels te oordelen, indien de toepassing hiervan onevenredige nadelige gevolgen heeft in een concreet geval. Het betoog kan derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Kegge
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2013
459-715.