ECLI:NL:CBB:2011:1
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 10/530	2 maart 2011
7903
Uitspraak in de zaak van
:
de
Coöperatieve Telersvereniging Batavia U.A.
(hierna: Batavia), te Barendrecht, appellante,
gemachtigde: mr. H.J. van der Hauw, advocaat [NAAM],
tegen
het
Productschap Tuinbouw
, verweerder,
gemachtigden: mr. R.J.M. van den Tweel en mr. C.S. Schillemans, beiden advocaat [NAAM]n Haag.
1
De procedure
Batavia heeft bij brief van 4 juni 2010 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 17 mei 2010.
Bij dit besluit heeft verweerder het door Batavia ingediende bezwaar tegen het besluit van 16 december 2009, waarbij haar erkenning als producentenorganisatie is geschorst, ongegrond verklaard.
Bij brief van 16 augustus 2010 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brieven van 23 en 30 november 2010 heeft Batavia nadere stukken ingediend.
Op 8 december 2010 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen, vertegenwoordigd door hun gemachtigden, zijn verschenen. Voor Batavia is verder
[A], voorzitter, verschenen.
2
De grondslag van het geschil
2.1
In Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (Integrale GMO-verordening) staat, voor zover hier van belang, het volgende:
"Artikel 1
Toepassingsgebied
1. Bij deze verordening wordt een gemeenschappelijke marktordening ingesteld voor de producten van de volgende sectoren, zoals verder omschreven in bijlage I:
(…)
i) groenten en fruit, deel IX van bijlage I;
(…)
Artikel 122
Producentenorganisaties
De lidstaten erkennen producentenorganisaties die:
a) zijn opgericht door producenten van een van de volgende sectoren:
(…)
iii) groenten en fruit voor zover het gaat om landbouwers die één of meer producten van de sector groenten en fruit en/of dergelijke, uitsluitend voor verwerking bestemde bestemde producten telen;
(…)
c) een specifiek doel nastreven, dat met name betrekking kan hebben en, voor de sector groenten en fruit, betrekking heeft op een of meer van de volgende doelstellingen:
(…)
ii) het aanbod en het op de markt brengen van de producten van haar leden te concentreren;
(…)
Artikel 125 bis
Statuten van producentenorganisaties
1. Op grond van de statuten van een producentenorganisatie in de sector groenten en fruit zijn de aangesloten producenten met name verplicht:
(…)
c) hun volledige productie via de producentenorganisatie te verkopen;
(…)
2. Onverminderd lid 1 onder c), mogen de aangesloten producenten met toestemming van de producentenorganisatie en in overeenstemming met de door de producentenorganisatie vastgestelde voorwaarden:
(…)
b) zelf of via een andere, door hun eigen organisatie aan te wijzen producentenorganisatie, hoeveelheden producten verkopen, die slechts een marginaal deel vertegenwoordigen van het volume van de verhandelbare productie van hun organisatie.
(…)"
In Verordening (EG) nr. 1580/2007 van de Commissie van 21 december 2007 tot vaststelling van bepalingen voor de uitvoering van de Verordeningen (EG) nr. 2200/96, (EG) nr. 2201/96 en (EG) nr. 1182/2007 van de Raad in de sector groenten en fruit staat, voor zover hier van belang, het volgende:
"Artikel 28
Hoofdactiviteiten van producentenorganisaties
1. De hoofdactiviteit van een producentenorganisatie betreft de concentratie van het aanbod en de afzet van de producten van haar leden waarvoor zij is erkend.
(…)
Artikel 104
Controles ter plaatse
1. Van elke controle ter plaatse wordt een controleverslag opgesteld aan de hand waarvan de bijzonderheden van de uitgevoerde controle kunnen worden nagetrokken. Dit verslag bevat met name de volgende gegevens:
a) de gecontroleerde steunregeling en –aanvraag;
b) de aanwezige personen:
c) de gecontroleerde acties, maatregelen en documenten; en
d) de resultaten van de controle.
2. De begunstigde wordt in de gelegenheid gesteld het verslag te ondertekenen om zijn aanwezigheid bij de controle te bevestigen, en er opmerkingen aan toe te voegen. Wanneer onregelmatigheden worden geconstateerd, wordt aan de begunstigde een afschrift van het controleverslag verstrekt.
3. Vooraf mag worden gemeld dat controles ter plaatse zullen worden verricht, op voorwaarde dat de doelstelling van de controle daardoor niet in het gedrang komt. De voorafgaande melding mag niet vroeger worden gedaan dan strikt noodzakelijk.
(…)
Artikel 116
Niet-naleving van de erkenningscriteria
1. De erkenning van een producentenorganisatie die opzettelijk of uit grove nalatigheid een ernstige inbreuk op de erkenningscriteria pleegt, wordt door de lidstaten ingetrokken. De lidstaten trekken de erkenning van een producentenorganisatie met name in wanneer de niet-naleving van de erkenningscriteria betrekking heeft op:
a) een inbreuk op de voorschriften van artikel 23, artikel 25, artikel 28, leden 1 en 2, of artikel 33, of
b) een situatie waarin de waarde van de in de handel gebrachte productie gedurende twee opeenvolgende jaren onder de minimale waarde ligt die de lidstaat overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder b, van Verordening (EG) nr. 1182/2007 heeft vastgesteld.
De intrekking van de erkenning op grond van dit lid treedt in werking op de datum waarop de erkenningsvoorwaarden niet langer werden vervuld, onverminderd de nationale horizontale wetgeving over termijnbeperkingen.
2. Wanneer lid 1 niet van toepassing is, schorsen de lidstaten de erkenning van een producentenorganisatie indien de inbreuk op de erkenningscriteria weliswaar ernstig, maar slechts tijdelijk is.
Tijdens de schorsingsperiode wordt geen steun betaald. De schorsing treedt in werking op de dag waarop de controle heeft plaatsgevonden en eindigt op de dag van de controle die aantoont dat de betrokken criteria weer worden nageleefd.
De schorsingsperiode duurt niet langer dan twaalf maanden. Indien de betrokken criteria na twaalf maanden nog steeds niet worden nageleefd, wordt de erkenning ingetrokken.
De lidstaten mogen na de in artikel 71 vastgestelde termijn betalingen verrichten, indien dat voor de toepassing van dit lid noodzakelijk is.
3. Bij niet onder de leden 1 en 2 vallende inbreuken op de erkenningscriteria sturen de lidstaten een waarschuwingsbrief waarin is bepaald welke corrigerende maatregelen moeten worden genomen. De lidstaten mogen steunbetalingen uitstellen totdat de corrigerende maatregelen zijn genomen.
Indien binnen twaalf maanden geen corrigerende maatregelen zijn genomen, wordt dit beschouwd als een ernstige inbreuk op de criteria en is het bepaalde in lid 2 van toepassing."
In Verordening (EG) nr. 361/2008 van de Raad van 14 april 2008 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1234/2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (Integrale GMO-verordening) staat, voor zover hier van belang, het volgende:
"Artikel 3
Intrekkingen
1. De Verordeningen (EG) nr. 2200/96, (EG) nr. 2201/96, (EG) nr. 700/2007 en (EG) nr. 1182/2007 worden ingetrokken.
Verwijzingen naar de ingetrokken verordeningen gelden als verwijzingen naar Verordening (EG) nr. 1234/2007 en moeten worden gelezen volgens de respectieve in bijlage XXII bij die verordening opgenomen concordantietabellen.
(…)"
In de ingetrokken Verordening (EG) nr. 2200/96 van de Raad van 28 oktober 1996 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector groenten en fruit stond, voor zover hier van belang, het volgende:
"Artikel 11
1. Onder telersvereniging worden in deze verordening verstaan, rechtspersonen:
a) die zijn opgericht op initiatief van de telers van de volgende categorieen in artikel 1, lid 2, bedoelde produkten:
i.) groenten en fruit,
(…)
b) met als doel:
(…)
2. de concentratie van het aanbod en het in de handel brengen van de produkten van de leden te bevorderen;
(…)
c) waarvan de statuten de aangesloten telers in het bijzonder ertoe verplichten:
(…)
3. hun volledige betrokken produktie via de telersvereniging te verkopen.
(…)"
In het arrest van het Gerecht van Eerste Aanleg van de Europese Gemeenschappen (zevende kamer) (hierna: het Gerecht) van 30 september 2009, in zaak T-432/07, Frankrijk/Commissie, staat, voor zover hier van belang, het volgende:
"54. Vaststaat dat het begrip verkoop van de productie in de zin van artikel 11, lid 1, letter c), punt 3 van Verordening nr. 2200/96 wordt gedefinieerd als de overeenstemming over de zaak en over de prijs. Dientengevolge is de telersvereniging belast met het beheer van de verkoopvoorwaarden en in het bijzonder met het vaststellen van de verkoopprijzen van de productie. Deze uitleg is in overeenstemming met de in Verordening nr. 2200/96 aan de telersverenigingen toegekende doelen. Het bevorderen van concentratie van het aanbod zoals bedoeld in artikel 11, lid 1, letter b), punt 2, van Verordening nr. 2200/96 is slechts mogelijk als een aanzienlijk deel van de productie van de leden door tussenkomst van de telersvereniging wordt verkocht. In dat opzicht volgt uit de brief van de Commissie van 14 februari 2005, waarin de onderzoeksresultaten van de Commissie worden weergegeven, dat het optreden van de gecontroleerde telersverenigingen op het gebied van het op de markt brengen van de productie, gering was en dat op basis van een reeks van punten, waarvan de belangrijkste de vaststelling van de verkoopprijzen door de telersverenigingen was, werd aangenomen dat hun impact op de markt en op de concentratie van het aanbod onvoldoende was.
55. Dientengevolge is er reden om te concluderen dat het begrip op de markt brengen zoals dat wordt verdedigd door de Franse Republiek, voor zover hierbij wordt uitgegaan van de mogelijkheid voor de telersverenigingen om de productie van hun leden niet rechtstreeks af te zetten en op deze wijze zelf een akkoord te bereiken over de zaak en de prijs, niet in overeenstemming is met de verplichting voor de aangesloten telers om hun gehele productie door tussenkomst van de telersverenigingen te verkopen zoals bepaald in artikel 11, lid 1, letter c) punt 3 van Verordening nr. 2200/96.
56. Uit het voorgaande volgt dat de Commissie, overwegende dat de verkoop van productie in de zin van artikel 11, lid 1, letter c), punt 3 van Verordening nr. 2200/96 uitgaat van het werkelijke beheer door de telersvereniging van de verkoopvoorwaarden en in het bijzonder van de verkoopprijzen, geen onjuiste interpretatie en toepassing van deze bepaling heeft gegeven.
(…)
58. Op de eerste plaats dient, inzake het argument dat de prijsvaststelling niet voorkomt in de opsomming van essentiële functies van de telersvereniging in artikel 6 van de Verordening 1432/2003, geconstateerd te worden dat de lijst met essentiële functies van de telersvereniging zoals vermeld in artikel 6 van genoemde verordening, in ieder geval niet uitputtend is."
2.2
Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Batavia is een erkende producentenvereniging voor de sector groenten en fruit, als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de ingetrokken Verordening nr. 2200/96, welke bepaling is opgevolgd door het thans geldende artikel 22 van Verordening (EG)
nr. 1234/2007.
Bij besluit van 9 februari 2009 is voormelde erkenning voortgezet. In dit besluit wordt onder meer het volgende gesteld:
"Risicopunt regie: Bij de fruittelers kan meer coördinatie en afstemming plaatsvinden zodat bekend is wat de beschikbare voorraden fruit zijn en zodat gemeenschappelijke afstemming over de afzetstrategie en prijsvorming plaatsvindt. (…) De regie bij de afzet dient in handen van Batavia te zijn. Batavia dient voor 1 juli 2009 coördinatie en afstemming over de afzetstrategie en prijsvorming bij fruittelers te realiseren en bewijsstukken aan het Productschap over te leggen. (…). Wij verzoeken u om uitvoering te geven aan bovengenoemde acties binnen de gestelde termijnen. Mocht u in gebreke blijven dan kan dat consequenties hebben voor de erkenning in de toekomst."
Op 23 november 2009 heeft verweerder Batavia bezocht. Van dit bezoek heeft verweerder een verslag opgesteld dat is gedateerd op 3 december 2009.
In het verslag zijn onder meer de volgende passages opgenomen:
"Op basis van het arrest van 30 september 2009 –zaak T-432/07 Frankrijk/Commissie; uitspraak van het Gerecht van Eerste Aanleg (zevende kamer) blijkt dat de regie op de afzet van ledenprodukt niet voldoende is, maar dat de telersvereniging de prijzen dient vast te stellen (overweging 54). Dit kwam nadrukkelijk aan de orde tijdens het bezoek van de controleurs van de Europese Commissie d.d. 13 oktober 2009.
(…)
Fruit:
Er is een groep fruittelers die afzet via Fruteracrop (ca. 10 stuks) en een groep fruittelers die afzet via [B] BV (eveneens ca. 10 stuks). Met beide afnemers heeft Batavia een afzetovereenkomst. De telers bepalen echter zelf wanneer en tegen welke prijs er wordt geleverd. Daarnaast zijn er enkele telers die leveren aan andere afnemers waar Batavia geen contract mee heeft. Ook deze telers bepalen zelf de prijs.
Glasgroenten:
Het betreft een groep van 8 telers ([teler1], [teler2], [teler3], [teler4], [teler5], [teler6], [teler7] en [teler8]). De teeltbedrijven zijn voornamelijk geconcentreerd in Friesland. Het aandeel van de glasproducten in de omzet van Batavia bedraagt circa 80%. De afnemer is Holland Crop. Batavia heeft een afzetovereenkomst met Holland Crop BV. De grootste teler, [teler1], tevens vice-voorzitter van Batavia heeft overleg met afnemer Holland Crop over de afzet van de glasproducten (prijs, hoeveelheid, kwaliteit, acties). Ook teler [teler8], secretaris/penningmeester heeft contact met de afnemer over zijn product. Er vindt maandelijks overleg plaats in Ridderkerk door [teler1] met de afnemer. Hiervan zijn geen verslagen. Bovenstaande procedure is niet geformaliseerd.
(…)
Individuele telers:
Er zijn een paar individuele telers die zelf hun product verkopen. Het betreft 1 witlofteler, 1 aardbeienteler en 2 kruidentelers. Batavia heeft geen afzetovereenkomst met afnemers.
Door het PT wordt aangegeven dat de algemene voorwaarden n.a.v. het arrest zijn:
- De telersvereniging Batavia is verantwoordelijk voor de verkoop van de productie. Dientengevolge is de telersvereniging belast met het beheer van de verkoopvoorwaarden en in het bijzonder met het vaststellen van de verkoopprijzen van de productie.
- Individuele telers, alsook vertegenwoordigers van telerscommissies mogen geen product verkopen.
Dit betekent per productgroep:
Fruit:
Telers mogen niet zelf hun afnemer kiezen. Telers kunnen slechts leveren aan afnemers waarmee Batavia een contract heeft.
De verkoop dient door Batavia plaats te vinden en niet door de individuele telers. Telers mogen niet met afnemers contact hebben over prijs, kwaliteit en hoeveelheid.
Glasgroenten:
Delegeren van de verkoop van een bestuurslid lijkt een acceptabele optie als dit is geformaliseerd. De delegatie aan het bestuurslid dient te worden vastgelegd. Van periodiek overleg met een afnemer dient in ieder geval verslag te worden gemaakt.
Vollegrond groenten
Het PT geeft aan dat het vraagtekens heeft bij de wijze van verkoop van vollegrond groenten. Ondanks dat de teler die de producten verkoopt lid is van de Raad van Commissarissen van Batavia wordt daardoor waarschijnlijk niet aan de voorwaarde voldaan dat Batavia het produkt verkoopt.
Individuele leden:
Batavia dient het product van haar leden te verkopen en niet de leden.
(…)
Door het PT wordt aangegeven dat, gezien de urgentie, de wijziging van de structuur van de afzet voortvarend moet worden aangepakt. In de beschikking voortzetting erkenning d.d. 9 februari 2009 is reeds geconcludeerd dat Batavia de regie over de afzet moet verbeteren. Dit is niet gebeurd. Afgesproken is dat het PT formeel aan Batavia aangeeft welke acties dienen te worden genomen.
(…)"
Bij brief van 9 december 2009 heeft Batavia het verslag met een tweetal opmerkingen aan verweerder teruggestuurd.
Bij besluit van 16 december 2009 heeft verweerder de erkenning van Batavia als producentenorganisatie geschorst per 3 december 2009. In dit besluit is onder meer het volgende overwogen:
"Op maandag 23 november 2009 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen het Productschap Tuinbouw en telersvereniging Batavia. Het overleg had tot doel om de wijze van afzet (verkoop) van ledenproducten door Batavia te bespreken. In de voorgezette controle erkenningen 2008 was geconstateerd dat de regie van Batavia, met name bij fruit, te wensen overliet. Aan Batavia was gevraagd om afstemming over de afzetstrategie en prijsvorming te verbeteren. (…) Op basis van het arrest van 30 september 2009 – zaak T-432/07 Frankrijk/Commissie; uitspraak van het Gerecht van Eerste Aanleg (zevende kamer) blijkt dat de regie van afzet tevens inhoudt dat de telersvereniging de prijzen van haar ledenproduct zelf dient vast te stellen. Dit kwam nadrukkelijk aan de orde tijdens het bezoek van de controleurs van de Europese Commissie d.d. 13 oktober 2009.
(…)
De bevindingen van het controlebezoek van het Productschap Tuinbouw aan Batavia d.d. 23 november zijn op 3 december 2009 aan Batavia middels een verslag gerapporteerd. Batavia is in de gelegenheid gesteld om in overeenstemming met Verordening (EG) 1580/2007 artikel 104 lid 2 dit verslag te ondertekenen en van opmerkingen te voorzien. Het Productschap Tuinbouw heeft dit verslag d.d. 10 december 2009 door de voorzitter ondertekend retour ontvangen voorzien van 2 opmerkingen. Deze opmerkingen zijn in deze beschikking meegenomen.
Conclusie:
Batavia voldoet voor een deel van haar ledenproduct niet aan de eis om de prijzen vast te stellen in overeenstemming met het arrest van
30 september 2009 – zaak T-432/07, Frankrijk/Commissie. Het Productschap Tuinbouw is daarom genoodzaakt om op basis van Vo (EG) 1580/2007 artikel 116 lid 2 de erkenning van Batavia per 3 december 2009 te schorsen. De schorsing eindigt op de dag van de controle die aantoont dat de betrokken criteria weer worden nageleefd."
Tegen dit besluit heeft Batavia bezwaar gemaakt.
Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3.
Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
Het standpunt dat het nalaten prijzen vast te stellen geen “ernstige inbreuk” zou vormen op de erkenningscriteria, zoals bedoeld in artikel 116, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1580/2007, is niet juist. Het vaststellen van de prijzen  sluit blijkens het arrest van het gerecht van 30 september 2009, in zaak T-432/07, Frankrijk/Commissie, aan bij de taak van de controle van de afzet en de verkoop van het ledenproduct, hetgeen in Verordening (EG) nr. 1234/2007 en Verordening (EG) nr. 1580/2007 als hoofdactiviteit van de telersvereniging wordt aangemerkt. Het feit dat de prijsvaststelling niet zelf als essentiële functie is genoemd in deze verordeningen doet er niet aan af dat ook zij als zodanig kan worden aangemerkt; de opsomming in deze verordeningen (ten tijde van het arrest artikel 6 van Verordening (EG) 1432/2003) is niet uitputtend (vergelijk punt 58 van het eerdergenoemde arrest). Juist omdat het de hoofdtaak betreft, betekent het niet, onvoldoende of onjuist uitoefenen daarvan een ernstige inbreuk op de erkenningscriteria, waarvoor Verordening (EG) nr. 1580/2007 met artikel 116, eerste lid (ingeval van opzettelijk of grof nalatig handelen) en het tweede lid (voor overige ernstige inbreuken) voorziet in het opleggen van een sanctie.
De redenering dat pas bij het arrest van 30 september 2009 van het Gerecht bepaald zou
zijn dat de regie op de afzet tevens inhoudt dat de telersvereniging zelf de prijzen van haar ledenproduct dient vast te stellen, zodat eerst een waarschuwing gegeven had moeten worden kan niet opgaan. Zoals hiervoor gesteld, is in Verordeningen nr. 1234/2007 en nr. 1580/2007 bepaald dat de hoofdtaak van de telersvereniging de concentratie van het aanbod en de verkoop van de producten van haar leden betreft. Tevens wordt tot die hoofdtaak het vaststellen van de prijzen gerekend. In genoemd arrest wordt dit niet als een nieuwe norm gesteld; volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie geldt de door het Hof of het Gerecht gegeven uitleg van een bepaling van gemeenschapsrecht met terugwerkende kracht en wordt de bepaling geacht reeds altijd die betekenis te hebben gehad. Het gaat om de uitoefening van de hoofdtaak van de telersvereniging, wat zoals gezegd de facto een ernstige inbreuk oplevert. De omstandigheid dat absolute duidelijkheid hierover pas werd verkregen met het arrest van het Gerecht doet aan het karakter van de schending niet af. Toepassing van artikel 116, derde lid, van Verordening nr. 1580/2007 is niet aan orde.
Ten aanzien van de evenredigheid dient in de eerste plaats te worden opgemerkt dat Batavia bij haar aanvraag in 2006 een generieke erkenning heeft gevraagd en gekregen en niet heeft gekozen voor twee afzonderlijke erkenningen, zodat bijvoorbeeld groenten en fruit apart beoordeeld hadden kunnen worden. Het niet voldoen aan de erkenningscriteria raakt dan ook de gehele erkenning. In de tweede plaats geldt dat het niet voldoen aan de criteria niet enkel betrekking heeft op fruit, maar dat ook de regiefunctie ten aanzien groenten onvoldoende wordt uitgeoefend. De geconstateerde tekortkomingen hebben derhalve niet slechts betrekking op de fruitproducten die slechts 12,5% van de Waarde Verkochte Productie uitmaken.
Wat betreft de ingangsdatum van de schorsing en het standpunt dat deze in strijd met artikel 3:40 Algemene wet bestuursrecht (Awb) op 3 december zou zijn vastgesteld, heeft verweerder artikel 116, tweede lid, tweede alinea van Verordening nr. 1580/2007 zo opgevat dat de datum van verslaglegging beschouwd moet worden als de datum waarop de controle is afgerond; bij het gereedkomen van het verslag kon de beslissing tot schorsing gefundeerd worden genomen. Deze datum is bovendien voor Batavia gunstiger dan de datum waarop het controlebezoek aan Batavia heeft plaatsgevonden. Verordening
nr. 1580/2007 heeft voorrang boven het nationale recht, zodat artikel 3:40 Awb toepassing mist. Dat aan de schorsing terugwerkende kracht tot 3 december 2009 is toegekend is dan ook niet onjuist.
Dat eerst na de bekendmaking van het bestreden besluit de Circulaire “Erkenning 2009” (hierna: Circulaire) is vastgesteld en bekendgemaakt, kan niet gelden als onbehoorlijk bestuur. De Circulaire bevat met betrekking tot sancties, waaronder schorsing, slechts een verwijzing naar de artikelen 116 en 117 van Verordening nr. 1580/2007, maar bevat geen aanvullende regels die, waren zij enkele weken eerder aan belanghebbende bekend geweest, een schorsing hadden doen voorkomen. Het opleggen van de sanctie is niets anders dan de uitvoering van een dwingendrechtelijke bepaling uit Verordening
nr. 1580/2007. Het argument dat het beleid op dit punt pas kenbaar was vanaf
24 december 2009 treft dan ook geen doel.
Ten aanzien van het betoog dat Batavia werd verrast door de controle van verweerder, dat verweerder pas achteraf heeft gesteld dat het om een controle ging en dat Batavia zich niet heeft kunnen voorbereiden overweegt verweerder dat deze argumenten niet kunnen leiden tot gegrondverklaring van het bezwaar. Het bezoek van verweerder is bij e-mail van
12 november 2009 vooraf aangekondigd en een dergelijke aankondiging kan op grond van artikel 104, derde lid, van Verordening nr. 1580/2007 ook worden nagelaten.
Een mogelijkheid tot voorbereiding van een controle behoeft niet te worden geboden.
4
Het standpunt van appellante
Batavia heeft, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
Het bezoek van verweerder op 23 november 2009 was geen controle als bedoeld in
artikel 104 van Verordening nr. 1580/2007, maar slechts een gesprek, en had niet ten grondslag mogen worden gelegd aan de schorsing van de erkenning. Daarnaast heeft verweerder ten onrechte niet aangegeven welke acties Batavia moest ondernemen om de schorsing ongedaan te maken, terwijl verweerder dit in het verslag van 3 december 2009 had toegezegd.
Verweerder heeft de schorsing gebaseerd op artikel 116, tweede lid, van Verordening
nr. 1580/2007, op grond waarvan de lidstaten de erkenning van een producentenorganisatie schorsen, indien de inbreuk op de erkenningscriteria weliswaar ernstig, maar slechts tijdelijk is. Het omschreven manco dat Batavia voor een deel van haar ledenproduct niet voldoet aan de verplichting om prijzen vast te stellen is geen ernstige inbreuk en het door Batavia gehanteerde bemiddelingsysteem werd door verweerder toegestaan en wordt ook door andere telersverenigingen gebruikt. Pas in de beslissing op bezwaar is het niet voldoen aan deze verplichting benoemd als een ernstige inbreuk. Dit kan evenwel niet worden afgeleid uit de bovengenoemde artikelen waaraan verweerder de bevoegdheid tot schorsing ontleent. Het is niet inzichtelijk waarom het feit dat voor een deel van het ledenproduct de prijzen niet zijn vastgesteld een ernstige inbreuk op de erkenningscriteria vormt. De omstandigheid dat door verweerder in februari 2009 dezelfde feiten zijn geconstateerd en toen geen schorsing is opgelegd, en niet eens een waarschuwing als bedoeld in artikel 116, derde lid, maakt de kwalificatie “ernstige inbreuk” des te raadselachtiger, en leidt tot strijd met het verbod op willekeur. Verweerder beroept zich in dit verband op het arrest van het Gerecht van 30 september 2009, waaruit kan worden afgeleid dat onder de verkoop van de productie ook het vaststellen van de verkoopprijzen valt. Dit arrest geeft echter ook geen duidelijkheid over de kwalificatie van het nalaten om voor een deel van het ledenproduct de prijzen vast te stellen en dus ook niet over de vraag tot toepassing van welke in artikel 116 neergelegde bevoegdheden dit zou moeten leiden.
Wat de tijdelijkheid van de inbreuk betreft merkt Batavia op dat hier in de schorsing ten onrechte niet op wordt ingegaan. Het lijkt erop dat verweerder zijn beleid heeft gewijzigd als gevolg van het arrest. Verweerder had daarbij moeten voorzien in een overgangstermijn. Er is nu sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het nulla poena beginsel vanwege het niet kenbaar zijn van de sanctionering van de regel. Daarnaast is de schorsing disproportioneel en onevenredig.
Het is niet duidelijk wat Batavia moet doen om de schorsing opgeheven te krijgen. Er vinden kennelijk op basis van het bestreden besluit steeds controlebezoeken plaats, waarna telkens weer aanvullende informatie wordt gevraagd. Dit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het verbod op willekeur. De gevraagde informatie heeft bepaald niet altijd betrekking op het aantonen dat de prijzen zijn vastgesteld, terwijl dat juist hetgene is dat volgens verweerder de ernstige inbreuk vormt. Dit betekent dat de schorsing ten onrechte kan worden gecontinueerd. Het optreden van verweerder is in zoverre in strijd met het verbod op détournement de pouvoir.
Subsidiair betoogt Batavia dat de schorsing ten onrechte betrekking heeft op de gehele erkenning, terwijl de geconstateerde tekortkoming slechts ziet op fruit. Slechts 12,5% van de totale omzet komt uit fruit. Gelet hierop had het bestreden besluit redelijkerwijze zodanig moeten worden beperkt dat de schorsing zich slechts tot dit deel van het product zou hebben uitgestrekt. Het besluit is in zoverre in strijd met het evenredigheidsbeginsel, dat is neergelegd in de artikelen 3:2 en 3:4 Awb.
Batavia kan zich er voorts niet mee verenigen dat aan de schorsing terugwerkende kracht is toegekend tot 3 december 2009, terwijl het primaire besluit pas op 16 december 2009 is genomen. De werkwijze van verweerder is in strijd met artikel 3:40 Awb.
Verweerder heeft pas na het bestreden besluit van 16 december 2009 de Circulaire bekendgemaakt. Hierin is uiteengezet welke verplichtingen gepaard gaan met de aanvraag en de verlening van erkenningen en welke gevolgen de oplegging van sancties, zoals schorsing, kunnen hebben. Verweerder had de Circulaire eerst bekend moeten maken en pas daarna een besluit omtrent schorsing kunnen nemen. De interpretatie van de verordeningen was niet duidelijk, zoals blijkt uit aangehaald arrest van het Gerecht. Het was niet kenbaar dat, anders dan in februari 2009 nog het geval was, tot schorsing zou worden overgegaan als de prijzen van een deel van het ledenproduct niet werden vastgesteld. Er is sprake van onbehoorlijk bestuur.
Tot slot heeft Batavia betoogd dat in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur door verweerder aan Batavia andere eisen worden gesteld dan aan andere telersverenigingen, zoals the Greenery en Fruitmasters.
5
De beoordeling van het geschil
5.1
Het College is van oordeel dat verweerder terecht tot het besluit is gekomen dat de erkenning van appellante als producentenorganisatie in de zin van artikel 122 van verordening (EG) nr. 1234/2007, onder toepassing van artikel 116, tweede lid, van verordening (EG) nr. 1580/2007, moest worden geschorst.
5.2
Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat in dit geval sprake was van een ernstige inbreuk als bedoeld in artikel 116, tweede lid, van verordening (EG) nr. 1580/2007, omdat appellante voor een deel van haar ledenproduct niet voldeed aan de eis zelf de prijzen vast te stellen. Met zijn arrest van 30 september 2009 in zaak T-432/07, Frankrijk/Commissie, heeft het Gerecht gepreciseerd dat een telersvereniging in de zin van artikel 11, eerste lid, letter c), punt 3, van Verordening (EG) nr. 2200/96 is belast met het beheer van verkoopvoorwaarden en in het bijzonder met het vaststellen van de verkoopprijzen van de productie. Uit het arrest van het Gerecht, gelezen in samenhang met artikel 28, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1580/2007, alsmede de artikelen 122, letter c), punt 2, en artikel 125bis, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) 1234/2007, die met artikel 11, eerste lid, letter b), punt 2, en letter c), punt 3, van de ingetrokken verordening (EG) nr. 2200/96 vergelijkbare bepalingen bevatten, kan volgens het College dan ook worden afgeleid dat onder de hoofdactiviteit van een producentenorganisatie mede dient te worden verstaan dat deze organisatie zelf de prijzen voor haar productie vaststelt. Op grond van vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (zie onder meer het arrest van het Hof van 3 oktober 2002, in zaak C-347/00, Angel Barreira Pérez, punt 44) moet deze bepaling worden geacht deze betekenis te hebben gehad sedert het tijdstip van haar inwerkingtreding. Voorts volgt uit artikel 125 bis van Verordening (EG) nr. 1234/2007 dat vrijwel de volledige productie van de aangesloten leden via de producentenorganisatie dient te worden verkocht. Als verkoopprijzen en -voorwaarden van het product of een deel daarvan niet door de producentenvereniging worden vastgesteld en indien een aanmerkelijk deel van de productie niet via de producentenvereniging, maar direct door een teler aan een afnemer wordt verkocht, is naar het oordeel van het College  sprake van een gebrekkige regie van de afzet, die aangemerkt kan worden als een ernstige inbreuk als bedoeld in artikel 116, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1580/2007. Batavia  heeft niet bestreden dat zij voor een deel van  haar ledenproduct niet zelf de prijzen vaststelde. Dat verweerder, zoals Batavia stelt, de inbreuk op de erkenningscriteria pas in het bestreden besluit als een ernstige inbreuk kwalificeert doet hieraan niet af. Het besluit op bezwaar biedt immers de mogelijkheid tot herstel van de motivering van het primaire besluit. Van onduidelijkheid over de reikwijdte van de verplichting de verkoopprijzen van de productie vast te stellen is geen sprake. Het Gerecht heeft in zijn uitspraak niet bepaald dat deze verplichting is beperkt tot slechts een deel van de productie. Derhalve moet worden aangenomen dat de verplichting zelf de verkoopprijzen van de productie vast te stellen zich in overeenstemming met artikel 125 bis, eerste lid, onder c, van Verordening (EG) nr. 1234/2007, doch onverminderd het tweede lid van dit artikel, uitstrekt tot de volledige productie van de leden. Een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel en het nulla poena beginsel kan dan ook niet slagen. Voor toepassing van het in artikel 3:4 Awb vervatte evenredigheidsbeginsel bestaat geen ruimte, omdat een Verordening verbindend is in al haar onderdelen, rechtstreeks toepasselijk is en voorrang heeft op het nationale recht.
5.3
Verweerder is er voorts terecht vanuit gegaan dat in dit geval sprake was van een slechts tijdelijke inbreuk als bedoeld in artikel 116, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1580/2007. Er mocht immers vanuit worden gegaan dat Batavia in staat was om binnen twaalf maanden na inwerkingtreding va de schorsing haar verplichting betreffende het vaststellen van de prijzen van de productie na te leven. Dat verweerder in zijn besluit niet is ingegaan op het tijdelijke karakter van de inbreuk doet hieraan niet af.
Het betoog van Batavia dat het bezoek van verweerder van 23 november 2009 niet kan worden beschouwd als een controle in de zin van artikel 104 van Verordening
nr. 1580/2007 en dus niet ten grondslag kan worden gelegd aan een besluit onder artikel 116, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1580/2007, wordt door het College niet gevolgd. Dat Batavia zich niet op deze controle zou hebben kunnen voorbereiden kan dan ook niet leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit, reeds omdat uit artikel 104, derde lid, van Verordening nr. 1580/2007 volgt dat het vooraf melden dat een controle ter plaatse zal worden verricht als uitzondering op de regel moet worden beschouwd. Verweerder is daartoe niet verplicht. Batavia heeft overigens niet bestreden dat de controle per e-mail van 12 november 2009 was aangekondigd.
5.4
Dat verweerder in het door Batavia ondertekende controleverslag van 3 december 2009 had gesteld dat formeel aan Batavia zou worden aangegeven welke acties door haar dienden te worden genomen, en dat verweerder dit niet heeft gedaan voordat hij het besluit van
16 december 2009 nam, staat er niet aan in de weg dat verweerder op grond van artikel 116, tweede lid, van Verordening nr. 1580/2007 in dit besluit de erkenning kon schorsen zoals hij heeft gedaan.
5.5
Dat verweerder niet reeds op 9 februari 2009 de erkenning heeft geschorst staat er evenmin aan in de weg dat verweerder dit alsnog kon doen in het besluit van 16 december 2009. Van een handelen door verweerder in strijd met het verbod van willekeur is dan ook geen sprake.
5.6
Het betoog van Batavia dat niet duidelijk was wat zij moest doen om de schorsing van de erkenning ongedaan te maken faalt. Zowel uit het primaire besluit als uit het besluit op bezwaar blijkt duidelijk dat verweerder heeft geconstateerd dat Batavia niet zelf de prijzen van de productie vaststelde en dat zodra zij dit wel zou doen en dit door middel van een controle zou zijn komen vast te staan, de schorsing zou worden beëindigd. Het College ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat voor Batavia onvoldoende inzichtelijk zou zijn geweest wat zij moest doen om de schorsing ongedaan te maken. Dat verweerder naar aanleiding van zijn  controlebezoeken na het besluit tot schorsing van de erkenning ook nog andere onderwerpen aan de orde stelde doet hieraan niet af. Mogelijke andere gebreken konden, gelet op het besluit van 16 december 2009, niet tot gevolg hebben dat de schorsing op grond van dat besluit zou kunnen voortduren, op het moment dat verweerder zou hebben geconstateerd dat Batavia zelf de prijzen voor haar productie vaststelde.
Voor het oordeel dat het verbod op détournement de pouvoir zou zijn geschonden bestaat dan ook geen aanleiding.
5.7
Ook het betoog dat de schorsing ten onrechte betrekking had op de gehele erkenning, terwijl de geconstateerde tekortkoming slechts ziet op fruit, dat maar 12,5% van de omzet van Batavia vertegenwoordigt, faalt. De in het besluit van 16 december 2009 omschreven gebreken ten aanzien van de prijsvaststelling hadden betrekking op zowel fruit als groenten. Daarnaast heeft verweerder terecht opgemerkt dat Batavia beschikt over één enkele erkenning als producentenorganisatie voor zowel groenten als fruit en dat artikel 116, tweede lid, van Verordening nr. 1580/2007 geen grondslag biedt voor een gedeeltelijke schorsing van de erkenning.
5.8
Het betoog van Batavia met betrekking tot de terugwerkende kracht van de schorsing begrijpt het College aldus dat zij van mening is dat artikel 3:40 Awb zich verzet tegen het toekennen van terugwerkende kracht aan een besluit. In dit verband is echter van belang dat de door Batavia bedoelde terugwerkende kracht van de schorsing rechtstreeks voortvloeit uit artikel 116, tweede lid, van Verordening nr. 1580/2007, waar is bepaald dat de schorsing in werking treedt op de dag dat de controle heeft plaatsgevonden. Gelet op de eerdergenoemde voorrang op nationaal recht van bepalingen uit een Verordening kan artikel 3:40 Awb reeds hierom niet in de weg staan aan het toekennen van terugwerkende kracht aan de schorsing.
5.9
Het betoog dat verweerder eerst voormelde Circulaire bekend had moeten maken en dan pas tot schorsing van de erkenning van Batavia had mogen overgaan faalt eveneens.
De door verweerder opgelegde schorsing van de erkenning volgt immers niet uit de Circulaire, maar uit artikel 116, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1580/2007.
5.10
Batavia heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat verweerder gelijke gevallen niet gelijk behandelt of bij de toepassing van artikel 116 van Verordening nr. 1580/2007 anderszins handelt in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
5.11
Nu geen van de door Batavia aangevoerde middelen slaagt is het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling in de zin van artikel 8:75 Awb bestaat geen aanleiding.
6.
De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. H.O. Kerkmeester en mr. H.S.J. Albers, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op
2 maart 2011.
w.g. C.M. Wolters	de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.