ECLI:NL:CBB:2015:123
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 11/104
5101
uitspraak van de meervoudige kamer van  16 april 2015 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1], [naam 2] en [naam 3]
, te [plaats], appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans)
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. M.M. de Vries).
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2010 (primair besluit) heeft verweerder appellantes bedrijfstoeslag voor het jaar 2009 vastgesteld op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling).
Bij besluit van 27 december 2010 (besluit 1) heeft verweerder het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het College heeft de zaak verwezen naar een enkelvoudige kamer.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 1 juli 2011 (besluit 2) heeft verweerder het besluit van 27 december 2010 gedeeltelijk herzien.
Het College heeft partijen bericht dat de behandeling van het beroep is aangehouden in afwachting van de beantwoording van prejudiciële vragen die bij uitspraak van 24 oktober 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BY2054)  in een vergelijkbare andere zaak door het College aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) zijn gesteld. Deze vragen zijn met een arrest van het Hof van 10 april 2014 in de zaak C-485/12 (arrest van het Hof), te vinden via ECLI:EU:C:2014:250 (www.curia.com), beantwoord.
Het onderzoek ter zitting van de enkelvoudige kamer heeft plaatsgevonden op 14 oktober 2014. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Het College heeft na de zitting het onderzoek heropend en de zaak ter verdere behandeling verwezen naar een meervoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting van de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 11 december 2014. Partijen hebben zich wederom laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
Overwegingen
1. 	Het College gaat uit van de volgende voor dit geding van belang zijnde feiten.
1.1
Appellante heeft met de Gecombineerde Opgave 2009 onder meer uitbetaling van haar toeslagrechten aangevraagd (aanvraag) en hiervoor 18 percelen met een totale oppervlakte van 72.7 hectare opgegeven.
1.2
In het primaire besluit is vermeld dat appellante over 65,62 toeslagrechten beschikt. De netto bedrijfstoeslag is op basis van een geconstateerde oppervlakte van 65.62 hectare vastgesteld op € 39.867,96. Verweerder heeft de oppervlakte van een aantal percelen bij respectievelijk besluit 1 en besluit 2 gewijzigd.
1.3
Appellante heeft in het (aanvullende) beroepschrift aangevoerd dat verweerder de oppervlakten van de percelen 2, 3, 6, 7, 14 en 15 bij de besluiten 1 en 2 onjuist heeft vastgesteld. Uit deze besluiten blijkt niet duidelijk op welke wijze verweerder deze oppervlakten heeft vastgesteld. De uitgevoerde administratieve controle maakt dit niet inzichtelijk. De besluiten zijn niet deugdelijk voorbereid en gemotiveerd. Met betrekking tot perceel 6 heeft appellante aangevoerd dat verweerder onvoldoende haar stelling heeft weerlegd dat bij de vaststelling van de oppervlakte de grillige vorm van dit perceel over het hoofd is gezien. Bij perceel 14 heeft verweerder zonder verklaring de perceelgrens dichter bij de bomenkruin gelegd. Perceel 15 maakt met de percelen 2 en 4 deel uit van het huiskavel. Appellante heeft zelf al een aftrek toegepast voor de aanwezige bebouwing. Ten onrechte heeft verweerder de grond onder de kruinen van de bomen niet subsidiabel geacht. Perceel 15 is bovendien te klein ingemeten omdat een toegangsweg die in gebruik is als cultuurgrond, ten onrechte niet als subsidiabele grond in aanmerking is genomen.
2.	Het College overweegt als volgt.
2.1
Het College zal besluit 2, waarmee niet volledig aan het bezwaar van appellante tegen besluit 1 tegemoet is gekomen, met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede bij de beoordeling betrekken. Gelet hierop wordt het beroep geacht te zijn gericht tegen besluit 1 zoals gewijzigd bij besluit 2 (bestreden besluit).
2.2
Verweerder heeft gesteld dat appellante geen procesbelang heeft. Daartoe heeft verweerder er op gewezen dat appellante al haar toeslagrechten heeft verzilverd, en dat een grotere geconstateerde oppervlakte niet tot een hogere bedrijfstoeslag kan leiden. Het College volgt verweerder hierin niet, en verwijst daartoe naar de uitspraak van 26 september 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BY0527. Uit die uitspraak volgt dat ten aanzien van de uitbetaling van toeslagrechten over het jaar 2009 een uitzondering is gemaakt op het uitgangspunt dat er geen procesbelang is indien met het beroep niet een wijziging van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit kan zijn beoogd. Daarbij is betekenis gehecht aan de wijze waarop verweerder de besluitvorming over de bedrijfstoeslag in dat jaar heeft vormgegeven. Hieruit volgt dat appellante wel belang heeft bij een beoordeling van de oppervlakten van percelen, voor zover die door haar worden betwist.
3.1
Mede aan de hand van de bij brief van 28 november 2014 ingezonden aanvullende luchtfoto’s heeft verweerder ter zitting nader toegelicht waarom de bij het bestreden besluit vastgestelde oppervlakten van deze percelen volgens hem juist zijn. Naar aanleiding hiervan heeft appellante ter zitting aangegeven dat zij de vastgestelde oppervlakten van de percelen 3 en 7 niet langer betwist. Het College zal deze percelen verder dan ook niet betrekken in de beoordeling van het bestreden besluit.
3.2
Ter zitting heeft verweerder het College verzocht het beroep van appellante tegen het bestreden besluit gegrond te verklaren voor zover dat betrekking heeft op perceel 2 en om de oppervlakte van perceel 2 vast te stellen overeenkomstig de opgave van appellante, te weten 21.63 hectare. Het College volgt verweerder hierin. Dit betekent dat het beroep gegrond wordt verklaard en het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt, voor zover dit betrekking heeft op perceel 2. Voorts zal het College, zoals ook door partijen is verzocht, zelf in de zaak voorzien op een wijze als hierna vermeld. Gelet hierop is ook de oppervlakte van perceel 2 tussen partijen niet langer in geschil.
3.3
Het vorenstaande betekent dat thans nog de oppervlakten van de percelen 6, 14 en 15 in geding zijn.
4.1
Het geschil spitst zich daarbij toe op de beantwoording van de vraag of verweerder, indien er ten aanzien van de precieze oppervlakte van percelen verschillen zijn geconstateerd tussen enerzijds de opgave van de landbouwer en anderzijds de door verweerder gehanteerde en op luchtfoto’s gebaseerde meetgegevens, steeds gehouden is tot een controle ter plaatse, en zo ja, in welke vorm.
4.2
Appelante beantwoordt deze vraag bevestigend, en stelt daarbij dat verweerder twijfel moest koesteren over de juistheid van de door hem gehanteerde meetgegevens, alleen al vanwege het feit dat de oppervlakte van sommige percelen in de loop van de procedure steeds is gewijzigd. Dit volgt volgens appellante uit de rechtsoverwegingen 60 en 61 van het arrest van het Hof. Appellante leidt daaruit af dat verweerder slechts in de gevallen waarin hij geen enkele twijfel koestert over de meetgegevens die hij heeft ontleend aan de luchtbeelden waarover hij beschikt, mag volstaan met een administratieve controle. Nu verweerder de oppervlakte van een aantal percelen in de loop van de procedure meermalen heeft gewijzigd, kan volgens appellante niet anders worden geconcludeerd dan dat verweerder blijkbaar twijfelde aan de meetgegevens die zijn ontleend aan de gebruikte foto’s.
4.3
Verweerder beantwoordt deze vraag ontkennend. Volgens verweerder volgt uit voormeld arrest van het Hof dat het aan hem is om te beoordelen welke vervolgmaatregelen er moeten worden genomen als er onregelmatigheden worden geconstateerd bij de administratieve controle. In het bijzonder hoeft verweerder geen veldmeting van de betrokken percelen uit te voeren wanneer verweerder geen enkele twijfel koestert over de meetgegevens die hij heeft ontleend aan de luchtfoto’s. De door appellante bedoelde wisselende oppervlakten zijn niet het gevolg van twijfel over de juistheid van aan de luchtfoto’s ontleende gegevens, maar van een onjuiste interpretatie van die gegevens door de beoordelaars. Dit hield verband met een destijds onjuiste werkinstructie. Daarnaast is de kwaliteit van de luchtfoto’s in de loop der jaren verbeterd. Bij de aanvraag wordt zonder meer uitgegaan van de juistheid van de uitkomst van de administratieve toets. De eerste controle vindt puur op basis van een vergelijking met de referentiepercelen plaats. Pas als in bezwaar of beroep wordt aangevoerd dat die uitkomst onjuist zou zijn, worden de in geding zijnde percelen opnieuw vergeleken met de luchtfoto’s.
4.4
In het arrest heeft het Hof overwogen dat Verordening (EG) nr. 796/2004 zo moet worden uitgelegd dat wanneer de geautomatiseerde kruiscontroles, waarmee wordt geverifieerd of de door een landbouwer in zijn aanvraag voor bedrijfstoeslag aangegeven percelen voor steun in aanmerking komen, vanwege de lopende actualisering van het systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen worden aangevuld met een verificatie op basis van recente luchtbeelden waaruit blijkt dat de aangifte van de landbouwer onjuistheden bevat, de bevoegde autoriteit niet gehouden is een veldinspectie uit te voeren, maar overeenkomstig artikel 24, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 over beoordelingsvrijheid beschikt met betrekking tot de dientengevolge te nemen maatregelen. In het bijzonder hoeft die autoriteit geen veldmeting van de betrokken percelen uit te voeren wanneer zij geen enkele twijfel koestert over de meetgegevens die zij heeft ontleend aan de luchtbeelden waarover zij beschikt.
4.5
In het licht van het voorgaande stelt het College vast dat het arrest van het Hof betrekking heeft op de beoordeling van de aanvraag die leidde tot het primaire besluit. Het College stelt verder vast dat verweerder in het kader van die beoordeling, waarbij de door de appellante opgegeven landbouwpercelen zijn vergeleken met het systeem voor identificatie van deze percelen - de jaarlijks geactualiseerde AAN-laag - geen enkele twijfel koesterde over de juistheid van de meetgegevens die mede zijn ontleend aan de destijds beschikbare luchtbeelden. Gelet daarop kon verweerder afzien van het houden van een veldinspectie en zich bij het vaststellen van de subsidiabele oppervlakte van de percelen van appellante uitsluitend baseren op de luchtfoto’s. De stelling van appellante dat verweerder een vervolgmaatregel had moeten nemen, en dat verweerder gelet op rechtsoverwegingen 60 en 61 van het arrest van het Hof alleen keuzevrijheid heeft met betrekking tot de vorm van een nadere controle, kan daarom niet slagen.
4.6
Het arrest van het Hof heeft dus geen betrekking op de situatie, als thans aan de orde, waarin bezwaar is gemaakt tegen een primair besluit op de aanvraag en vervolgens beroep is ingesteld tegen het op bezwaar genomen besluit, en waarbij in het kader van deze rechtsmiddelen nadere informatie is verstrekt of voorhanden is gekomen waarover verweerder ten tijde van de beoordeling van de aanvraag niet beschikte. In een dergelijk geval kan de vereiste zorgvuldige heroverweging van het primaire besluit met zich brengen dat verweerder, alvorens te beslissen op het bezwaar, in die informatie aanleiding moet vinden of had moeten vinden om een nadere actie uit te voeren ter bepaling van de subsidiabele oppervlakte van bepaalde percelen. Afhankelijk van de betreffende informatie kan deze actie bijvoorbeeld hieruit bestaan dat verweerder de in geding zijnde percelen (nogmaals) vergelijkt met (meer recente) luchtbeelden of, zo nodig, een veldinspectie laat uitvoeren. Het College ziet geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit in dit opzicht de rechterlijke toetsing niet kan doorstaan. Het College stelt hiertoe vast dat verweerder aan de hand van de door appellante in de bezwaarprocedure genoemde argumenten is overgegaan tot een volledige heroverweging van het primaire besluit. De verschillen die onder meer bij de  percelen 14 en 15 aan het licht zijn gekomen vloeien voort uit deze heroverweging. Dit heeft ertoe geleid dat verweerder de oppervlakten van deze percelen heeft aangepast. Deze wijzigingen zijn, zoals verweerder heeft aangevoerd en naar het College aanneemt, mede het gevolg van een gewijzigde interpretatie van de eerder gebruikte luchtfoto’s die voldoende gedetailleerd en duidelijk zijn. Verweerder heeft ter zitting verder nog aangegeven dat in 2009 het systeem nog niet was vervolmaakt en dat de luchtfoto’s in de loop der jaren steeds gedetailleerder zijn geworden, evenals de applicaties waarmee in het door hem gebruikte computersysteem de oppervlakte van de subsidiabele percelen wordt vastgesteld. Gelet op de luchtfoto’s, in het bijzonder de door verweerder bij brief van 28 november 2014 ingezonden aanvullende foto’s, ziet het College in hetgeen appellante heeft gesteld met betrekking tot de percelen 14 en 15 geen grond voor het oordeel dat de oppervlakten van deze percelen bij het bestreden besluit onjuist zijn vastgesteld.
4.7
Gelet op vorengenoemde foto’s ziet het College evenmin grond voor het oordeel dat de oppervlakte van perceel 6 bij het bestreden besluit onjuist is vastgesteld. Hierbij is nog van belang dat verweerder ter zitting heeft gesteld dat ter plaatse een hek aanwezig is en dat de grens van het perceel precies daar op is gelegd (zie de gele lijn op de foto’s). Nu appellante deze stelling niet gemotiveerd heeft weersproken, gaat het College ervan uit dat deze juist is. Dit betekent dat het College appellante niet volgt in haar stelling dat verweerder een stuk grond tot aan de kruin van de bomen op het zuidoostelijke gedeelte van perceel 6 ten onrechte niet als subsidiabele oppervlakte heeft meegenomen.
5. 	Gelet op hetgeen in 3.2 is overwogen, ziet het College aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten. Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze vastgesteld op € 1.470,- voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 2 punten voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op perceel 2;
- stelt de oppervlakte van perceel 2 voor het jaar 2009 vast op 21.63 hectare;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op aan appellante het door haar betaalde griffierecht van € 298,- te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.470,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. C.J. Waterbolk en mr. J. Schukking in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op  16 april 2015.
w.g. S.C. Stuldreher						w.g. J.W.E. Pinckaers