ECLI:NL:RVS:2015:2636
Raad van State — Uitspraak 


201410269/1/A1.
Datum uitspraak: 19 augustus 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 11 november 2014 in zaak nr. 14/3061 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 20 november 2013 heeft het college [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast om het duivenhok/de duiventil op het perceel [locatie 1] te Kerkdriel binnen zes weken na de verzenddatum van dit besluit te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 2 januari 2014 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op het bezwaar.
Bij besluit van 29 april 2014 heeft het college het door [wederpartij] tegen het besluit van 20 november 2013 gemaakte bezwaar, met aanvulling en verbetering van de motivering, ongegrond verklaard.
Bij besluit van 8 mei 2014 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak op het beroep.
Bij uitspraak van 11 november 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 29 april 2014 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 20 november 2013 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juni 2015, waar het college, vertegenwoordigd door J.J.W.G. van den Oetelaar en mr. J.J. Vogel, beiden werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], vertegenwoordigd door zijn zoon (hierna: de zoon), bijgestaan door mr. S.W. Boot, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het in geding zijnde bouwwerk (hierna: het houten gebouw) is 8 m lang en 11,5 m breed. Het bevindt zich op gronden die zijn gelegen achter de burgerwoning van [wederpartij], op een afstand van ongeveer 100 m van die woning. Op het naastgelegen perceel [locatie 2] is het agrarische bedrijf van de zoon gevestigd. Het bedrijf is gericht op het houden en fokken van duiven.
Vast staat dat het houten gebouw zonder benodigde bouwvergunning dan wel omgevingsvergunning is opgericht, zodat het college bevoegd was daartegen handhavend op te treden.
2. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
3. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Binnendijks deel" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied".
Ingevolge artikel 3.1 van de planvoorschriften, zijn de als zodanig op de bestemmingsplankaart aangegeven gronden onder meer bestemd voor agrarisch (bedrijfsmatig) grondgebruik.
Ingevolge artikel 3.3 zijn op de als zodanig bestemde gronden uitsluitend toegestaan gebouwen ten behoeve van agrarische bedrijven, burgerwoningen en openbaar nut alsmede andere bouwwerken die ten dienste staan van deze bestemming.
Ingevolge artikel 3.3.1 (‘Agrarische bedrijven: gebouwen’), zijn bedrijfsgebouwen, bedrijfswoningen en bijgebouwen bij bedrijfswoningen uitsluitend toegestaan binnen het agrarisch bouwperceel. Bestaande gebouwen buiten het agrarisch bouwperceel zijn toegestaan uitsluitend op de bestaande locatie.
Ingevolge artikel 3.7.1 is het verboden de binnen de bestemming "Agrarisch gebied" gelegen gronden en opstallen te gebruiken, te doen gebruiken of te laten gebruiken in strijd met de bestemming.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 5, wordt in de planvoorschriften onder agrarisch bedrijf verstaan: een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het houden van dieren.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 16, wordt bij bouwwerken onder bestaand verstaan: bestaand ten tijde van het ter inzage leggen van het ontwerp van dit plan.
Ingevolge artikel 29.1, mogen bouwwerken die bestaan op het tijdstip van het ter inzage leggen van het ontwerp van dit plan, dan wel worden opgericht krachtens een voor dat tijdstip aangevraagde bouwvergunning (artikel 40 Woningwet), en die afwijken van het plan, behoudens onteigening en mits de planafwijking naar aard niet wordt vergroot en overigens geen andere afwijkingen van het plan ontstaan:
a. gedeeltelijk worden vernieuwd en veranderd;
b. uitgebreid worden tot ten hoogste 10% van de oppervlakte of de inhoud, die bestond op het moment dat het plan ter visie werd gelegd;
c. na calamiteit worden herbouwd, mits de bouwvergunning binnen 2 jaar na de calamiteit is aangevraagd.
Het bepaalde onder a, b en c is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan, doch zijn gebouwd in strijd met het toen geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het wegens concreet zicht op legalisering van handhavend optreden had behoren af te zien. Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat voor het van toepassing zijn van de in artikel 3.3.1 van de planregels neergelegde uitzonderingsregel niet is vereist dat de gebouwen in kwestie legaal zijn opgericht. De conclusie van de rechtbank dat het bouwwerk niet in strijd is met het bestemmingsplan is volgens het college daarom niet juist. Het college stelt voorts dat bij een eventuele discrepantie tussen planregels moet worden gekeken naar onder andere de plantoelichting en de plansystematiek en verwijst in dat kader onder meer naar de pagina’s 112 en 113 van de plantoelichting. Daaruit kan volgens het college worden afgeleid dat de planwetgever niet heeft beoogd ook illegale bouwwerken ‘bij recht’ toe te laten, nu daar is vermeld welke afwijkingen van het bestemmingsplan bij recht zijn toegestaan, en bestaande bouwwerken buiten het agrarisch bouwperceel daarbij niet worden genoemd.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 juni 2015 in zaak nr. 201408475/1/A1), zijn de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de regels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat de in artikel 3.3.1 van de planregels neergelegde uitzonderingsbepaling niet behoort tot de overgangsbepalingen die in artikel 29 van de planvoorschriften zijn vervat, maar tot de ‘bebouwingsregeling’ voor uitsluitend agrarische bedrijven, dat de uitzonderingsregeling is beperkt tot (op de peildatum) bestaande gebouwen die zich, zoals geldt voor het houten gebouw, buiten het agrarisch bouwperceel bevinden, en dat daarbij, anders dan in de overgangsregeling voor bouwen, niet de eis is gesteld dat deze gebouwen legaal moeten zijn opgericht. Naar het oordeel van de rechtbank kan noch uit de tekst van de planregels, noch uit het daaruit blijkende systeem worden opgemaakt dat iets anders, in het bijzonder de toepasselijkheid van artikel 29 op bestaande gebouwen buiten het agrarisch bouwperceel als bedoeld in artikel 3.3.1 van de planregels, is beoogd.
De Afdeling ziet geen grond dit oordeel van de rechtbank voor onjuist te houden. Anders dan het college betoogt, is de voormelde planregel zowel op zichzelf als in samenhang met de op de plankaart aangegeven bestemming duidelijk, en is ook van discrepantie tussen de planregels niet gebleken. Aan de plantoelichting komt daarom in zoverre geen betekenis toe. Dat de planwetgever mogelijk voor ogen heeft gehad de in artikel 1, aanhef en onder 16 van de planregels neergelegde omschrijving van het begrip ‘bestaand’ te beperken tot legaal opgerichte bouwwerken, leidt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet tot een ander oordeel.
Het betoog faalt.
5. Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte aannemelijk heeft geacht dat aan de in artikel 3.3.1, gelezen in verbinding met artikel 1, aanhef en onder 16, van de planvoorschriften, opgenomen eisen wordt voldaan. In dat verband stelt het dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het bouwwerk ten tijde van de peildatum diende ten behoeve van het agrarische bedrijf van de zoon. Het college voert hiertoe aan dat uit de begin jaren 2000 ingediende aanvraag om bouwvergunning ten behoeve van het bouwwerk, geen relatie met het naastgelegen agrarische bedrijf kon worden afgeleid, dat bij opeenvolgende milieucontroles door de jaren heen geen wijzigingen in de bedrijfsvoering zijn vastgesteld of gemeld, en dat niet eerder dan met de op 23 december 2013 door de zoon gedane melding op grond van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Barim), naar voren is gebracht dat het bouwwerk onderdeel uitmaakt van diens agrarische bedrijf. Het college voert verder aan dat de door [wederpartij] overgelegde verklaringen van derden evenmin wijzen op gebruik van het bouwwerk ten behoeve van het agrarische bedrijf. Volgens het college hebben deze verklaringen slechts betrekking op acquisitieactiviteiten, die, wanneer deze bijvoorbeeld hadden plaatsgevonden in de burgerwoning aan de [locatie 3], ook niet als bedrijfsmatig zouden worden gekwalificeerd. Dat in het bouwwerk tevens duiven zijn aangetroffen, wijst er volgens het college slechts op dat de duiven aan [wederpartij] toebehoren, en niet aan de zoon, nu in het controlerapport dat door een inspecteur namens de gemeente is opgesteld naar aanleiding van een bezoek op het perceel [locatie 3] op 4 februari 2006, is vermeld dat de zoon samen met zijn vader duiven kweekt.
5.1. Vast staat dat 18 november 2005 de peildatum is als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder 16, van de planvoorschriften, en dat het houten gebouw op die datum ter plaatse aanwezig was. Niet in geschil is dat het voldoet aan de in artikel 3.3.1 van de planvoorschriften opgenomen maatvoeringseisen.
Ter zitting heeft de zoon verklaard dat het houten gebouw sinds 2001 onafgebroken wordt gebruikt voor het ontvangen van (potentiële) klanten en het fokken van duiven ten behoeve van zijn agrarische bedrijf. Daarbij heeft hij vermeld dat de duiven zijn ondergebracht in zes bouwwerken waaronder het houten gebouw, die verspreid staan over zijn perceel en dat van zijn vader, ten einde te voorkomen dat bij een calamiteit als een brand, verschillende duivenstammen, in het opbouwen waarvan vele jaren zijn gestoken, tegelijkertijd verloren zouden gaan. Het college heeft ter zitting verklaard niet te bestrijden dat de door de zoon gestelde activiteiten op de peildatum feitelijk plaatsvonden in het houten gebouw, maar wel te bestrijden dat die activiteiten ten dienste stonden van het agrarische bedrijf van de zoon. Volgens het college vonden de bedoelde activiteiten plaats in het kader van het toenmalige agrarische bedrijf van [wederpartij] zelf.
Bij haar oordeel dat aannemelijk is dat het houten gebouw op de peildatum feitelijk diende ten behoeve van het agrarische bedrijf van de zoon, heeft de rechtbank verklaringen betrokken van [persoon A], zaakvoerder van PIPA (Pigeon Paradise) Holding en [persoon B], uitgever van het Vlaamse weekblad ‘De Duif’ en zaakvoerder van N.V. [persoon B] Pigeons. [persoon A] en [persoon B] verklaren, samengevat weergegeven, dat zij vanaf enkele jaren vóór de peildatum, regelmatig met buitenlandse relaties/klanten door de zoon in het houten gebouw zijn ontvangen. De rechtbank heeft in het bijzonder gewicht toegekend aan het onder 5. aangehaalde controlerapport. In dat rapport staat onder meer dat de inspecteur de zoon op 4 februari 2006 heeft gesproken en dat hij haar alle op het perceel [locatie 3] aanwezige bebouwing toonde. Het rapport vermeldt in dat kader onder meer: "Achterop het perceel staat een houten bijgebouw van 8 bij 11,50 meter, dat in gebruik is als kantoor- c.q. ontvangstruimte en een ruimte met daarin ca. 150 duiven voor de fok." Vast staat dat dit het houten gebouw is.
Evenals de rechtbank, vindt de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de activiteiten die ten tijde van de peildatum in het houten gebouw werden ontplooid, niet plaatsvonden ten behoeve van het agrarische bedrijf van de zoon. Zij neemt daarbij de verklaring van de zoon ter zitting in aanmerking, en hecht, in navolging van de rechtbank, tevens waarde aan de verklaringen van [persoon A] en [persoon B], alsook aan het controlerapport, nu dit, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, van kort na de peildatum dateert. De Afdeling is verder van oordeel dat het college zijn standpunt dat de activiteiten in kwestie plaatsvonden in het kader van het toenmalige agrarische bedrijf van [wederpartij] zelf, onvoldoende heeft onderbouwd. De verwijzing door het college naar de van begin jaren 2000 daterende aanvraag om bouwvergunning acht de Afdeling daartoe onvoldoende, reeds omdat deze aanvraag dateert van enige jaren voor de peildatum. De verwijzing naar de melding in het kader van het Barim alsmede naar de voormelde zinsnede uit het controlerapport, kunnen het college evenmin baten, reeds omdat die omstandigheden niet bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of het houten gebouw ten tijde van de peildatum ten behoeve van het agrarische bedrijf van de zoon werd gebruikt.
Het betoog faalt.
6. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het houten gebouw ingevolge de in artikel 3.3.1 van de planvoorschriften neergelegde uitzonderingsregel, niet in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat, nu niet onaannemelijk is dat zich geen andere weigeringsgrond voordoet die aan verlening van de vereiste omgevingsvergunning in de weg staat, en [wederpartij] zich tijdig bereid heeft getoond een aanvraag daartoe in te dienen, het college ten onrechte niet wegens concreet zicht op legalisering van de illegale situatie, van handhaving heeft afgezien.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, griffier.
w.g. Wortmann
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2015
407-619.