ECLI:NL:RVS:2014:1516
Raad van State — Uitspraak 


201303312/1/A3.
Datum uitspraak: 30 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 maart 2013 in zaak nr. 12/1607 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2011 heeft de minister een verzoek van [appellant] om alle informatie die verband houdt met de totstandkoming van de zogenoemde contourennota, opgesteld in het kader van de voorbereiding van de samenvoeging van de Wet werk en bijstand, de Wet sociale werkvoorziening en de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten, afgewezen.
Bij besluit van 17 februari 2012 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en het besluit van 29 juni 2011 herroepen ten aanzien van een aantal documenten en die documenten alsnog geheel of gedeeltelijk verstrekt, en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 maart 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 februari 2014, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.N.A. van Nord en mr. R.E. van Moolenbroek, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat het daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie, neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid, richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege, voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. De minister heeft het verzoek opgevat als een verzoek om alle informatie die ten grondslag ligt aan de totstandkoming van de hoofdlijnennotitie "Werken naar Vermogen", waarin de hoofdlijnen van de hervorming van de Wet werk en bijstand, de Wet sociale werkvoorziening en de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten tot een Wet werken naar vermogen zijn geschetst. Deze notitie is op 21 april 2011 aan de Tweede Kamer gezonden en is openbaar (Kamerstukken II 2010/11, 29 544, nr. 297). De minister heeft te kennen gegeven over documenten te beschikken die aan de hoofdlijnennotitie ten grondslag hebben gelegen. De minister heeft de presentatie met de titel Werken naar vermogen van april 2011 openbaar gemaakt. Een aantal memo’s en een nota heeft de minister gedeeltelijk openbaar gemaakt. Passages met persoonlijke beleidsopvattingen zijn daarin onleesbaar gemaakt op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob en gegevens van de betrokken ambtenaren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Openbaarmaking van de gespreksverslagen van overleggen, conceptversies van de hoofdlijnennotitie en de overige memo’s en nota’s heeft de minister integraal geweigerd. Deze documenten zijn volgens de minister opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. Deze persoonlijke beleidsopvattingen zijn zodanig met de overige tekst verweven dat het onmogelijk is om deze daarvan te scheiden, aldus de minister.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank in haar uitspraak ten onrechte niet is ingegaan op het door hem in beroep aangevoerde betoog over de macht van ambtenaren, welk betoog hij in hoger beroep nader, en met documenten, heeft onderbouwd. Deze ambtenaren worden volgens hem beschermd doordat bestuursorganen stelselmatig informatieverstrekking weigeren met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob. Ook in deze zaak is dit volgens hem aan de orde. [appellant] stelt zich op het standpunt dat het weigeren van informatie ter bescherming van ambtenaren in strijd is met het algemeen belang dat is gediend met openbaarmaking, zoals omschreven in artikel 2 van de Wob. Dat belang is ook benadrukt door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in zijn arresten van 14 april 2009, Társarág tegen Hongarije, nr. 37374/05, en 26 mei 2009, Kenedi tegen Hongarije, nr. 31475/05 (beiden: www.echr.co.int), aldus [appellant].
3.1. Zoals [appellant] terecht opmerkt, dient het recht op openbaarmaking ingevolge de Wob uitsluitend het algemene belang van een goede en democratische bestuursvoering. Dit belang wordt door de Wob voorondersteld. In het kader van de besluitvorming omtrent een verzoek om informatie dient het bestuursorgaan een afweging te maken tussen het algemene belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de belangen, beschermd door de weigeringsgronden waarop het zich beroept.
3.2. De bezwaren die [appellant] heeft geuit over toepassing van de Wob door bestuursorganen in het algemeen kunnen in deze procedure, gericht tegen het besluit van de minister van 17 februari 2012, niet aan de orde komen. De rechtbank heeft de bezwaren van [appellant] dan ook terecht behandeld als beroepsgronden, gericht tegen dit besluit. Het hoger beroep noopt tot beoordeling van de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de minister openbaarmaking van de door [appellant] gewenste stukken heeft mogen weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
3.3. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob, wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad geen informatie verstrekt over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 januari 2011 in zaak nr. 201004998/1/H3), blijkt uit de wetsgeschiedenis dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II 19 859, nr. 3, blz. 14 en 38). Het begrip persoonlijke beleidsopvatting is gedefinieerd in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. Hierin staat dat onder een persoonlijke beleidsopvatting moet worden verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Het artikelonderdeel biedt geen aanknopingspunten voor de ter zitting door [appellant] verdedigde uitleg dat de beleidsopvattingen van ambtenaren die ter zake deskundig kunnen worden geacht, hier niet onder vallen.
3.4. Na met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van de door de minister vertrouwelijk overgelegde documenten, overweegt de Afdeling als volgt.
3.4.1. De gedeeltelijk openbaar gemaakte memo’s en nota zijn bestemd voor intern beraad en bevatten persoonlijke beleidsopvattingen. De minister heeft de persoonlijke beleidsopvattingen en de feiten die op een zodanige manier met die persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat zij niet los daarvan kunnen worden bezien, op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob onleesbaar mogen maken. De Afdeling stelt evenwel vast dat daarnaast ook een aantal zelfstandig leesbare passages waarin geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn vervat, op deze grond onleesbaar is gemaakt. Het gaat hierbij in de eerste plaats om gegevens over de gang van zaken omtrent de besluitvorming. Voorbeelden daarvan zijn het tijdpad in memo 1 van 9 december 2010 (kenmerk WNV/2010/24785) en het tijdpad in memo 11 van 20 december 2010 (kenmerk WNV/2010/25612). In de tweede plaats gaat het om gegevens over contacten en afspraken met externe gesprekspartners, waar bijlage 2 bij memo 13 van 20 december 2010 (kenmerk R&P/RA/2010/) een voorbeeld van is. De minister had openbaarmaking van eerdergenoemde zelfstandig leesbare passages niet met een beroep op artikel 11, eerste lid, mogen weigeren. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
3.4.2. De gespreksverslagen hebben betrekking op gesprekken en vergaderingen die hebben plaatsgevonden in het kader van de voorbereiding van de hoofdlijnennotitie. De verslagen zijn bestemd voor intern beraad en bevatten persoonlijke beleidsopvattingen. Onder die persoonlijke beleidsopvattingen moeten ook worden begrepen de als feiten gepresenteerde inschattingen van de opstellers van de gespreksverslagen. Artikel 11, eerste lid, van de Wob verzet zich tegen openbaarmaking van de gespreksverslagen voor zover deze persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De daadwerkelijke feiten zijn zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het niet mogelijk is deze los daarvan te bezien. Dit geldt naar het oordeel van de Afdeling echter niet voor de data van de gespreksverslagen en het overgrote deel van de titels van de gespreksverslagen, waarmee het onderwerp van de gesprekken of vergaderingen wordt aangeduid. De data van de gespreksverslagen zijn op de inventarislijst vermeld, maar de titels daarvan niet. De minister heeft niet ten aanzien van alle titels openbaarmaking mogen weigeren op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
3.4.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de conceptversies van de hoofdlijnennotitie, voor zover deze afwijken van de uiteindelijke versie van de hoofdlijnennotitie, persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Openbaarmaking van de conceptversies mocht in zoverre op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Voor zover de conceptversies wel overeenkomen met de uiteindelijke versie van de hoofdlijnennotitie, zijn deze reeds openbaar. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de conceptversies van de hoofdlijnennotitie in zoverre niet onder de Wob vallen.
3.4.4. De overige memo’s en nota’s zijn bestemd voor intern beraad en bevatten naast beleidsopvattingen ook feiten. De Afdeling volgt de minister niet in zijn standpunt dat alle feiten in deze memo’s en nota’s zodanig met de in de stukken vervatte beleidsopvattingen zijn verweven, dat deze niet los daarvan kunnen worden bezien. De Afdeling stelt vast dat een belangrijk deel van de passages die betrekking hebben op de aanleiding voor het opstellen van de memo of nota, die een weergave van de geldende wet- en regelgeving of feitelijke situatie behelzen of die statistische gegevens bevatten, zelfstandig leesbaar zijn. Hetzelfde geldt voor de titels van de memo’s en nota’s, waarmee de onderwerpen daarvan zijn aangeduid. Artikel 11, eerste lid, van de Wob verzet zich niet tegen openbaarmaking van dergelijke passages en titels. De Afdeling betrekt bij dit oordeel dat vergelijkbare passages en titels (grotendeels) wel openbaar zijn gemaakt in de hiervoor als gedeeltelijk openbaar gemaakte memo’s en nota aangeduide documenten. In memo 2 van deze documenten (kenmerk IVV/LZW/10/24688) is zelfs een passage openbaar gemaakt die exact overeenkomt met een passage in de nota van 8 december 2010, waarvan openbaarmaking integraal is geweigerd.
3.5. Uit het voorgaande volgt dat het besluit van 17 februari 2012 is genomen in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht en met artikel 11, eerste lid, van de Wob. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de minister opdragen om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van al hetgeen hiervoor is overwogen de onder 3.4.1, 3.4.2 en 3.4.4 geconstateerde gebreken in dit besluit te herstellen. Dit kan hij doen door per passage waarvan de Afdeling heeft overwogen dat deze niet onder het bereik van artikel 11, eerste lid, van de Wob valt, het besluit van 17 februari 2012 te wijzigen of alsnog een toereikende motivering te geven.
4. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op om binnen twaalf weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de gebreken in het besluit van 17 februari 2012, kenmerk WBJA/JA-BBS/11 15374 BOB te herstellen, de Afdeling de uitkomst mede te delen en eventuele wijzigingen van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Binnema
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2014
589.