ECLI:NL:RVS:2014:2713
Raad van State — Uitspraak 


201300189/1/A3.
Datum uitspraak: 23 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 1]), beiden wonend te Harderwijk,
2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te Harderwijk,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 21 november 2012 in zaken nrs. 11/1765 en 11/1792 in het geding tussen:
1. [appellant sub 1],
2. [appellant sub 2]
en
het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk.
Procesverloop
Bij besluit van 7 juli 2011 heeft het college [belanghebbende A] en [belanghebbende B] vergunning verleend voor de vervanging van hun woonschip, gelegen aan de [locatie] te Harderwijk.
Bij besluiten van 27 oktober 2011 heeft het college het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 november 2012 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[belanghebbenden] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 december 2013, waar [appellant sub 1], in de persoon van [appellant sub 1A], [appellant sub 2], in de persoon van [appellant sub 2A], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Huisman en J. Karssen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbenden] als belanghebbenden gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de Havenverordening Harderwijk 1994 (hierna: de Havenverordening) wordt voor het doen verblijven van woonschepen binnen de gemeente Harderwijk uitsluitend een achttal ligplaatsen aangewezen in een gedeelte van de kom van de Vissershaven, zoals in rood is aangegeven op de bijbehorende kaart-2.
Ingevolge het tweede lid is het verboden binnen het in het eerste lid omschreven gebied een andere ligplaats in te nemen dan die door of vanwege het college is of wordt aangewezen.
Ingevolge het derde lid is het verboden zonder vergunning van het college een woonschip in de hoogte, lengte of breedte uit te breiden of een woonschip in te ruilen.
Ingevolge het vierde lid is het de eigenaar of gebruiker van een woonschip verboden zonder vergunning van het college daarmee ligplaats in te nemen op een andere plaats dan die is vermeld in het eerste lid.
2. Het college heeft aan [belanghebbenden] een vergunning verleend voor de vervanging van hun woonschip door een woonschip van 19 m lang, 5,85 m breed en 4,3 m hoog.
3. De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat het nieuw te bouwen woonschip van [belanghebbenden] door zijn breedte gedeeltelijk buiten het in artikel 20, eerste lid, van de Havenverordening bedoelde gedeelte van de aldaar vermelde kaart valt. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat uit artikel 20 kan worden afgeleid dat twee soorten vergunningen kunnen worden verleend, te weten een vervangingsvergunning op grond van het derde lid en een ligplaatsvergunning op grond van het vierde lid. Ingevolge het eerste lid komt aan de kaart betekenis toe bij het bepalen van het gebied waarbinnen het is toegestaan om zonder ligplaatsvergunning ligplaats in te nemen. De Havenverordening biedt echter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat aan de kaart ook betekenis toekomt bij een vervangingsvergunning als bedoeld in het derde lid, aldus de rechtbank. Dit laat echter onverlet dat het college ingevolge het vierde lid ook een ligplaatsvergunning zou moeten verlenen voor een woonschip dat gedeeltelijk buiten het op de kaart aangeduide gebied valt. Nu het besluit van 7 juli 2011 een vervangingsvergunning betreft, valt hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd over het ontbreken van een ligplaatsvergunning, buiten de omvang van het geding, aldus de rechtbank.
Verder heeft de rechtbank overwogen dat het door het college gevoerde beleid dat woonschepen 4,3 m hoog mogen zijn, niet onredelijk of anderszins onaanvaardbaar is en dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college hiervan in dit geval had moeten afwijken. Voorts mocht het college zich, mede op grond van een advies van het Gelders Genootschap, op het standpunt stellen dat de vergunning voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Volgens de rechtbank hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet uiteengezet waarom de gebruikte tekening van het woonschip aan een juiste wijze van totstandkoming van het advies in de weg heeft gestaan en waarom het vergunde woonschip strijd met de redelijke eisen van welstand oplevert. Verder is volgens de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat de manoeuvreerruimte voor kleine schepen bij de steiger naast het woonschip van [belanghebbenden] door de vergroting van hun woonschip zodanig in het gedrang komt, dat die schepen aldaar niet meer kunnen afmeren. Het college heeft de vervangingsvergunning daarom op goede gronden verleend, aldus de rechtbank.
4. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank, in navolging van het college, een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 20 van de Havenverordening. Ook bij uitbreiding of inruil dient volgens hen te worden getoetst aan het eerste lid en de daarin vermelde kaart. Verder heeft de rechtbank volgens hen ten onrechte overwogen dat de beroepsgronden over het ontbreken van een ligplaatsvergunning als bedoeld in artikel 20, vierde lid, buiten de omvang van het geding vallen.
4.1. [belanghebbenden] hebben niet slechts een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 20, derde lid, ingediend, maar een algemene aanvraag om vergunning voor de vervanging van hun woonschip. Uit de aanvraag volgt dat zij ook met het nieuwe woonschip ligplaats wensen in te nemen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft het geding daarom niet slechts betrekking op de vraag of het college voor het nieuwe woonschip een vergunning als bedoeld in artikel 20, derde lid, mocht verlenen, maar ook op de vraag of daarvoor een vergunning als bedoeld in het vierde lid vereist is. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het woonschip ondeelbaar is en bezwaarlijk kan worden verdeeld in een vergund gedeelte en niet-vergund gedeelte.
4.2. Uit artikel 20 van de Havenverordening volgt dat zonder vergunning als bedoeld in het vierde lid van die bepaling slechts ligplaats mag worden ingenomen met een woonschip binnen één van de acht ligplaatsen in het gedeelte van de kom van de Vissershaven dat op in de artikel 20, eerste lid, van de Havenverordening bedoelde kaart in rood is weergegeven. Indien een woonschip, dat binnen dat gedeelte is gelegen, wordt vervangen, is daarvoor een vergunning als bedoeld in artikel 20, derde lid, vereist. Ter zitting heeft het college nader toegelicht dat bij aanvragen om een vergunning voor een woonschip dat na vervanging slechts gedeeltelijk binnen het in rood weergegeven gedeelte valt, per geval wordt afgewogen of voor dat woonschip op de desbetreffende plaats vergunning kan worden verleend. Naar het oordeel van de Afdeling biedt slechts artikel 20, vierde lid, een grondslag voor een dergelijke afweging, aangezien voor het innemen van een ligplaats buiten het in rood weergegeven gedeelte een vergunning als bedoeld in dat artikellid vereist is. Indien een woonschip gedeeltelijk buiten het in rood weergegeven gedeelte komt te liggen, is derhalve ook een vergunning als bedoeld in het vierde lid vereist om met dat woonschip ligplaats te mogen innemen. In dat geval kan derhalve niet worden volstaan met een vergunning als bedoeld in het derde lid.
4.3. Ter zitting is aan de hand van een kaart van de Vissershaven en de daarin aangewezen ligplaatsen vastgesteld dat het nieuwe woonschip van [belanghebbenden] voor een aanzienlijk gedeelte valt buiten het gedeelte dat op in de artikel 20, eerste lid, van de Havenverordening bedoelde kaart in rood is weergegeven. Derhalve is voor de vervanging van hun woonschip niet slechts een vergunning als bedoeld in artikel 20, derde lid, noodzakelijk, maar ook een vergunning als bedoeld in het vierde lid. Nu het college uitdrukkelijk slechts artikel 20, derde lid, aan de besluiten van 27 oktober 2011 ten grondslag heeft gelegd, ontbeert dat besluit een toereikende grondslag.
Het betoog slaagt.
5. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de beleidsregel van 6 juli 1999 betreffende de maximale hoogte van woonschepen niet onredelijk dan wel anderszins onaanvaardbaar is. Hij voert aan dat nooit met hem is gesproken over deze maximale hoogte, dat het uitzicht vanuit zijn woning niet bij de vaststelling van de beleidsregel is betrokken, dat nooit overleg is gevoerd over schadevergoeding als gevolg van de vaststelling van de hoogte en dat het historisch aanzien van de Vissershaven wordt aangetast door woonschepen met de maximale hoogte. Voort betogen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat de rechtbank heeft miskend dat zich een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht voordoet, nu het uitzicht vanuit hun woningen niet bij het opstellen van het beleid is betrokken en hun uitzicht op de haven geheel verdwijnt indien woonschepen de maximale hoogte hebben.
5.1. Het college heeft de beleidsregel vastgesteld nadat aanvragen waren gedaan voor vergunningen voor woonschepen met een hoogte van meer dan 5 m. Het college heeft in de beleidsregel betrokken dat woonschepen met een dergelijke hoogte het beeld van de woonschepenhaven aanzienlijk zouden veranderen, dat bewoners wegens vermindering van hun uitzicht bezwaren tegen woonschepen met een dergelijke hoogte hadden geuit en dat hun belang zorgvuldig dient te worden meegewogen. Het college heeft de maximale hoogte voor woonschepen vastgesteld op 4,3 m, zijnde de hoogte van het hoogste woonschip dat destijds in de Vissershaven lag. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het uitzicht op de Vissershaven bij een dergelijke hoogte weliswaar vermindert, maar niet in zodanige mate dat dit aan vergunningverlening in de weg staat.
5.2. Dat omwonenden niet zijn betrokken bij de vaststelling van de beleidsregel, maakt, in aanmerking genomen de onder 5.1. weergegeven afweging van het college, niet dat deze onredelijk is. Hetzelfde geldt voor de omstandigheid dat bij de vaststelling van de beleidsregel niet het uitzicht vanuit elk huis afzonderlijk is meegewogen, maar slechts het uitzicht op de Vissershaven in het algemeen. Verder behoefde het college niet voorafgaand aan de vaststelling van de beleidsregel overleg te voeren over vergoeding van schade die mogelijk zou worden geleden door het innemen van ligplaats met woonschepen met de vastgestelde maximale hoogte. Nu het betrokken gedeelte van de Vissershaven is aangewezen als ligplaatsengebied voor woonschepen en aldaar ook ten tijde van de vaststelling van de beleidsregel reeds een woonschip met een hoogte van 4,3 m aanwezig was, is er geen grond voor het oordeel dat de door [appellant sub 1] gestelde aantasting van het historisch aanzien van de Vissershaven maakt dat het college niet in redelijkheid een maximale hoogte van 4,3 m heeft kunnen vaststellen. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de beleidsregel niet onredelijk is.
5.3. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben, ook met de overgelegde foto's, niet aannemelijk gemaakt dat het uitzicht vanuit hun woningen zodanig verschilt van het uitzicht van andere omwonenden van de Vissershaven en dat dit uitzicht door een woonschip met een hoogte van 4,3 m zodanig ingrijpend wijzigt, dat zich een bijzondere omstandigheid voordoet die niet bij het opstellen van de beleidsregel is betrokken. De rechtbank heeft derhalve terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college ingevolge artikel 4:84 van de Awb niet overeenkomstig de beleidsregel mocht handelen.
Het betoog faalt.
6. [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij onvoldoende gemotiveerd uiteen heeft gezet waarom de vergunning in strijd is met redelijke eisen van welstand. Hij voert aan dat het rechthoekige woonschip een hoge betonnen buitenwand en een moderne uitstraling heeft en daarmee niet past bij de historische schepen en de historische scheepshelling in de Vissershaven alsmede bij de overige woonschepen. Verder voert hij aan dat het advies over de redelijke eisen van welstand op een onjuiste tekening van het woonschip is gebaseerd.
6.1. Het college heeft de aanvraag van [belanghebbenden] getoetst aan de 'Gemeentelijke welstandsuitgangspunten bij aanvragen conform artikel 20 Havenverordening' van 23 januari 2001, waaraan het college alle aanvragen om een vergunning voor een woonschip toetst. Volgens de welstandsuitgangspunten mogen woonschepen niet rusten op de bodem, dient de vormgeving te zijn afgestemd op het historische aanzien van de haven, is diversiteit in de achterpanelen van de woonschepen gewenst en dient het woonschip op zichzelf een kwaliteitsverbeterende invloed te hebben. Het doel van deze vereisten is om te voorkomen dat tegen een uniforme 'schutting' wordt aangekeken, aldus de welstandsuitgangspunten.
Het college heeft de aanvraag voor advies over de redelijke eisen van welstand voorgelegd aan het Gelders Genootschap. Het Gelders Genootschap heeft een positief zogenoemd stempeladvies gegeven.
6.2. De omstandigheid dat de bij de aanvraag van [belanghebbenden] gevoegde tekening nog uitgaat van een groter woonschip dan waarvoor uiteindelijk een vergunning is aangevraagd, maakt niet dat het advies van het Gelders Genootschap niet aan het besluit ten grondslag mocht worden gelegd. De verkleining van het woonschip wijzigde het uiterlijk aanzien ervan niet zodanig ingrijpend, dat slechts op basis van een nieuwe tekening op zorgvuldige wijze een advies kon worden uitgebracht.
6.3. [belanghebbenden] hebben betwist dat de buitenwand van het nieuwe woonschip geheel van beton zal zijn. [appellant sub 1] heeft voorts zelf gesteld dat in de aanvraag is vermeld dat de bovenbouw van het woonschip van wit kunststof zal zijn. Derhalve is niet aannemelijk dat het woonschip geheel dan wel grotendeels van beton zal zijn en daarmee een geheel ander aanzien zal hebben dan de andere woonschepen. Voorts heeft het college naar voren gebracht dat in de welstandsuitgangspunten niet is neergelegd dat woonschepen in de Vissershaven een historisch uiterlijk dienen te hebben. Het betrokken gedeelte van de Vissershaven is niet aangewezen voor historische schepen, maar voor woonschepen, die geen vergelijkbaar aanzien hebben. Daarom heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college zich niet, met overneming van het advies van het Gelders Genootschap, op het standpunt mocht stellen dat het nieuwe woonschip niet in strijd is met redelijke eisen van welstand.
Het betoog faalt.
7. Voorts betoogt [appellant sub 1] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat de manoeuvreerruimte voor kleine historische schepen bij de steiger naast het woonschip van [belanghebbenden] in het gedrang komt. Volgens hem kunnen door het grotere woonschip minder schepen aan de steiger aanleggen en kunnen schepen van bepaalde grootte in het geheel niet meer aanleggen.
7.1. Niet in geschil is dat na de vervanging van het woonschip van [belanghebbenden] door een groter woonschip de manoeuvreerruimte ter plaatse van de steiger naast dat woonschip beperkter zal zijn. De rechtbank heeft op grond van het door [appellant sub 1] aangevoerde evenwel terecht niet aannemelijk gemaakt geacht dat het college ten onrechte heeft gesteld dat de ligplaatsen aan die steiger nog steeds kunnen worden gebruikt.
Het betoog faalt.
8. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat het woonschip als bouwwerk moet worden aangemerkt en dat daarom een omgevingsvergunning noodzakelijk is. Voorts betoogt [appellant sub 1] dat ten onrechte niet is getoetst aan de Woningwet.
8.1. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben deze gronden voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom deze gronden niet reeds bij de rechtbank konden worden aangevoerd, en [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen hadden behoren te doen, dienen deze betogen in deze procedure buiten beschouwing te blijven. De Afdeling treedt derhalve in deze procedure niet in de vraag of ook een omgevingsvergunning noodzakelijk is.
9. De hoger beroepen zijn, gelet op hetgeen onder 4.3 is overwogen, gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de besluiten van het college van 27 oktober 2011 alsnog gegrond verklaren. Die besluiten komen wegens strijd met 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
10. Ter zitting heeft het college uiteengezet dat het voor de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 20, vierde lid, van de Havenverordening dezelfde vereisten toepast als voor de verlening van een vergunning als bedoeld in het derde lid van die bepaling, te weten de beleidsregel van 6 juli 1999 betreffende de maximale hoogte van woonschepen en de 'Gemeentelijke welstandsuitgangspunten bij aanvragen conform artikel 20 Havenverordening' van 23 januari 2001. Met dezelfde afweging als in de besluiten van 27 oktober 2011 voor de vergunning als bedoeld in artikel 20, derde lid, van de Havenverordening is gemaakt, zou het college daarom een vergunning als bedoeld in het vierde lid verlenen. De Afdeling begrijpt het standpunt van het college aldus dat het college, indien het de aanvraag van [belanghebbenden] alsnog niet alleen aan artikel 20, derde lid, van de Havenverordening zou toetsen, maar ook aan het vierde lid van die bepaling, ook thans de aanvraag geheel zou inwilligen. Er is geen grond voor het oordeel dat het college voormelde afweging voor een vergunning als bedoeld in het vierde lid, in afwijking van hetgeen onder 5 tot en met 7.1 is overwogen betreffende een vergunning als bedoeld in het derde lid, niet in redelijkheid kan maken. Hoewel het college ten onrechte niet heeft getoetst aan artikel 20, vierde lid, van de Havenverordening, heeft het college de aanvraag van [belanghebbenden] derhalve in redelijkheid geheel in kunnen willigen. De Afdeling zal daarom bepalen dat de rechtsgevolgen van de besluiten van 27 oktober 2011 geheel in stand blijven. Zou de Afdeling immers het college na de vernietiging in de gelegenheid stellen een nieuw besluit te nemen, dan zou het college materieel hetzelfde besluit kunnen nemen dat is gebaseerd op zowel het derde als het vierde lid van artikel 20. De Afdeling heeft hiervoor aangeduid dat dat besluit rechtens aanvaardbaar is. [belanghebbenden] worden na de vernietiging geacht zowel over een vergunning als bedoeld in artikel 20, derde lid, van de Havenverordening als over een vergunning als bedoeld in het vierde lid van die bepaling te beschikken.
11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van bij [appellant sub 1] en [appellant sub 2] opgekomen proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [belanghebbenden] bestaat geen aanleiding voor vergoeding van de gemaakte proceskosten, nu de rechtsgevolgen van de besluiten van 27 oktober 2011 in stand worden gelaten en niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die desondanks aanleiding geven voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 21 november 2012 in zaken nrs. 11/1765 en 11/1792;
III. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk van 27 oktober 2011 met onderscheidenlijk kenmerk U11.006740 en U11.006748;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van die besluiten geheel in stand blijven;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 73,20 (zegge: drieënzeventig euro en twintig cent);
veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk tot vergoeding van bij [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 73,20 (zegge: drieënzeventig euro en twintig cent);
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk aan [appellant sub 1A] en [appellante sub 1B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 388,00 (zegge: driehonderdachtentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt;
gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk aan [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 388,00 (zegge: driehonderdachtentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Sparreboom
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2014
640.