ECLI:NL:PHR:2014:1910
Parket bij de Hoge Raad — Uitspraak 


13/05836
mr. J.C. van Oven
24 oktober 2014
Conclusie inzake:
1. [eiser 1]
2. [eiser 2]
3. [eiser 3]
eisers tot cassatie
(mr. J.F. de Groot)
tegen
Waterschap Scheldestromen
verweerder in cassatie
(mr. D.M. de Knijff)
Het cassatieberoep is gericht tegen een vonnis waarin de vervroegde onteigening is uitgesproken ter realisering van het kustversterkingsplan “Nolle-Westduin” in Vlissingen, een plan als bedoeld in art. 7 van de inmiddels ingetrokken Wet op de waterkering. Eisers tot cassatie hebben betoogd dat het Koninklijk Besluit tot onteigening onrechtmatig is en klagen thans in cassatie over de verwerping door de rechtbank van dat betoog. Het middel draait in hoofdzaak om de vraag of, zoals eisers tot cassatie betogen, de bepaling van lid 2 van art. 62 Onteigeningswet, die in 2010 ingevoerd is bij de Crisis- en Herstelwet, onteigening ten behoeve van bijkomende voorzieningen bij aanleg, herstel, versterking of onderhoud van waterkeringen – anders dan voorheen – nog slechts toelaat ter uitvoering van planologische besluiten als in art. 62 lid 2 onder a, b en c Ow aangewezen. De klachten lijken mij niet gegrond.
1
Procesverloop
1.1
Op verzoek van het Waterschap heeft de rechtbank bij beschikking van 8 maart 2013 – op de voet van art. 64b jo. 54a Ow – een rechter-commissaris en deskundigen benoemd en voorts bepaald dat op 2 april 2013 de opneming door de deskundigen van de onroerende zaken waarop de onderhavige onteigening betrekking heeft, zal plaatsvinden.
1.2
Het Waterschap heeft eisers tot cassatie (hierna [eiser] c.s.) bij exploot van 20 maart 2013 gedagvaard voor de rechtbank Zeeland-West-Brabant en gevorderd vervroegd uit te spreken de onteigening ten name van het Waterschap van:
- een gedeelte ter grootte van 02.54.67 ha van het perceel kadastraal bekend Gemeente Vlissingen, sectie [A], nummer [001], totaal groot 06.05.20 ha, kadastraal omschreven als “Terrein (akkerbouw)” (grondplannummer 2);
het perceel kadastraal bekend Gemeente Vlissingen, Sectie [A], nummer [002], groot 00.02.20 ha, kadastraal omschreven als “Terrein (akkerbouw)” (grondplannummer 3);
een gedeelte ter grootte van 03.02.61 ha van het perceel kadastraal bekend Gemeente Vlissingen, Sectie [A], nummer [003], totaal groot 06.22.80 ha, kadastraal omschreven als “Terrein (akkerbouw)” (grondplannummer 4);
het perceel kadastraal bekend Gemeente Vlissingen, Sectie [A], nummer [004], groot 00.03.35 ha, kadastraal omschreven als “Terrein (akkerbouw)” (grondplannummer 5);
een gedeelte ter grootte van 02.22.53 ha van het perceel kadastraal bekend Gemeente Vlissingen, Sectie [A], nummer [005], totaal groot 04.59.45 ha, kadastraal omschreven als “Terrein (akkerbouw)” (grondplannummer 6);
een gedeelte ter grootte van 00.06.42 ha van het perceel kadastraal bekend Gemeente Vlissingen, Sectie [A], nummer [006], totaal groot 00.12.10 ha, kadastraal omschreven als “Terrein (akkerbouw)” (grondplannummer 7).
1.3
Het Waterschap heeft voor de ontneming van de te onteigenen percelen c.q. perceelgedeelten een schadeloosstelling aangeboden:
- grondplan 2 en 3:
aan [eiser 1] en [eiser 2] gezamenlijk een bedrag van € 247.593;
- grondplan 4 en 5:
aan [eiser] c.s. gezamenlijk een bedrag van € 292.966;
- grondplan 6 en 7:
aan [eiser 3] een bedrag van € 219.431;
alle bedragen vermeerderd met een vergoeding van eventuele belastingschade en een bijdrage in de deskundigenkosten.
1.4
[eiser] c.s. hebben verweer gevoerd tegen de gevorderde onteigening.
1.5
Nadat partijen de zaak op 3 september 2013 hadden doen bepleiten, heeft de rechtbank bij vonnis van 16 oktober 2013, onder meer, de gevorderde vervroegde onteigening uitgesproken, het door het Waterschap te betalen voorschot op de schadeloosstelling bepaald op € 199.306,64 voor [eiser 1], € 199.306,94 voor [eiser 2], en € 285.377,69 voor [eiser 3], en voorts bepaald voor welke bedragen het Waterschap zekerheid dient te stellen.
1.6
Bij akte houdende verklaring van cassatie van 22 oktober 2013 heeft [eiser] c.s. (tijdig)
cassatieberoep ingesteld tegen het vonnis van 16 oktober 2013. De cassatieverklaring hebben [eiser] c.s. bij exploot van 12 november 2013 (tijdig)
aan het Waterschap laten betekenen met dagvaarding in cassatie. Het Waterschap heeft geconcludeerd tot verwerping. De advocaat [NAAM]. De advocaat [NAAM][eiser] c.s. en mr. D.J. de Jongh, advocaat [NAAM], hebben gerepliceerd.
2
Inleiding en kernpunten van de bestreden beslissing
2.1
De onteigening is uitgesproken op basis van het Koninklijk Besluit van 19 oktober 2012, nr. 12.002460, Stcrt. 14 november 2012, nr. 22906. Bij dit besluit zijn op grond van art. 62 Ow ter onteigening ten algemenen nutte en ten name van het Waterschap aangewezen de hierboven bedoelde percelen c.q. perceelsgedeelte, die volgens de kadastrale registratie aan [eiser] c.s. in eigendom toebehoren. De onteigening geschiedt – zoals in het dictum van het Besluit is geformuleerd – ten behoeve van de versterking van het dijk- en duinvak Nolle-Westduin, beginnend bij de Galgeweg (Hotel Westduin; dp 311) en eindigend bij de President Rooseveltlaan (dp 337), met bijkomende werken, in de gemeente Vlissingen.
2.2
In de administratieve onteigeningsprocedure hebben [eiser] c.s. onder meer als zienswijze naar voren gebracht – zoals samengevat in het Koninklijk Besluit – dat uit art. 62 Ow blijkt dat onteigening slechts kan plaatsvinden voor de aanleg, het herstel, versterking of onderhoud van waterkeringen terwijl de ter onteigening aangewezen gronden nodig zijn voor natuurcompensatie, alsmede dat de natuurcompensatie mogelijk is gemaakt via een vrijstelling ex art. 19 lid 1 Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO (oud)) terwijl die niet genoemd is in art. 62 lid 2 Ow. Naar aanleiding van deze zienswijze is in het Koninklijk Besluit als volgt overwogen:
“Wij merken op, dat de onteigening in dit geval geschiedt ter realisering van het kustversterkingsplan ‘Nolle-Westduin”. Krachtens dit plan vormt de compensatie die onder meer op de gronden van reclamanten is voorzien een onlosmakelijk en integraal onderdeel van de dijk- en kustversterking. De compensatie moet in het verband van de onteigening dan ook als een noodzakelijk en bijkomend werk van de kustversterking worden gezien, waarmee zij, gelet ook op het bepaalde in artikel 28 van de Wet op de waterkering (oud) onder het toepassingsbereik van artikel 62 van de onteigeningswet valt. Voor het overige merken Wij op, dat de onteigening op grond van zojuist genoemd artikel plaatsvindt op de grondslag van het inmiddels onherroepelijke kustversterkingsplan. Zoals Wij eerder in Ons besluit van 27 mei 2002, no. 02.002446 (dijkversterking Vianen, Staatscourant 7 juni 2002, nr. 106) hebben overwogen, kan de administratieve onteigeningsprocedure worden gestart nadat het dijkversterkings-plan door gedeputeerde staten is goedgekeurd. In het onderhavige geval is het plan, zoals uit het gestelde onder ad 1 blijkt, door gedeputeerde staten van Zeeland goedgekeurd bij besluit van 22 januari 2008. De onderhavige procedure is, met de terinzagelegging van de onteigeningsstukken, gestart op 12 juli 2012. Hiermee is derhalve aan bedoelde voorwaarde voldaan.
Ten overvloede merken Wij nog op, dat de raad van de gemeente Vlissingen bij besluit van 31 maart 2011 het bestemmingsplan ‘Westduin’ heeft vastgesteld, dat onder meer voorziet in de planologische inpassing van het kustversterkingsplan ‘Nolle-Westduin’ met inbegrip van het compensatiegebied van 12 hectare. Reclamanten hebben tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling heeft het beroep bij uitspraak van 4 november 2011, inzake 201106744/3/R2, ongegrond verklaard, waarmee het plan onherroepelijk is geworden.”
Verder werd overwogen:
“Bij besluit van 11 december 2007 heeft de algemene vergadering van het toenmalige waterschap Zeeuwse Eilanden (thans het waterschap Scheldestromen) het kustversterkingsplan Nolle-Westduin vastgesteld. Gedeputeerde staten van Zeeland hebben dit plan bij besluit van 22 januari 2008 ingevolge artikel 7 van de Wet op de waterkering (oud) goedgekeurd. Bij besluit van 28 maart 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vlissingen met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (oud) een vrijstelling verleend ten behoeve van het kustversterkingsplan. Tegen de goedkeuring van het versterkingsplan en tegen de vrijstelling zijn beroepen ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Bij uitspraak van 25 december 2008
, inzake nummers 200802721/1, 200805555/1 en 200804688/1, heeft de Afdeling de beroepen niet-ontvankelijk of ongegrond verklaard, zodat het versterkingsplan en de vrijstelling onherroepelijk zijn geworden.
Bij besluit van 31 maart 2011, nr. 411044, heeft de gemeenteraad van Vlissingen voorts het bestemmingsplan ‘Westduin’ vastgesteld. Dit plan is door de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 4 november 2011, nr. 201106744/3/R2, onherroepelijk geworden.
In 2003 bleek uit onderzoek van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (thans Infrastructuur en Milieu) dat de golfbelasting op de Nederlandse kustverdediging tijdens maatgevende omstandigheden veel zwaarder is dan werd aangenomen. De staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat verzocht hierop de waterkeringbeheerders langs de kust om de waterkeringen op basis van de nieuwe inzichten te toetsen. Op grond van deze toetsing zijn acht zogenaamde ‘zwakke schakels’ in de kust onderkend, waar de dijken of duinen onvoldoende hoog zijn om aan de wettelijk vastgestelde veiligheidsnorm te voldoen. Om hiervoor een oplossing te vinden is het project ‘Zwakke Schakels’ in gang gezet. Vervolgens zijn onder regie van de provincies de acht prioritaire zwakke-schakelprojecten gestart.
(…) Bij besluit van gedeputeerde staten van Zeeland van 17 oktober 2006 tot vaststelling van het kustplan ‘Zwakke Schakels’ is besloten om de versterking van de Westkapelse Zeedijk en het Nolle-Westduingebied als eerste uit te voeren. Daartoe is het bovengenoemde kustversterkingsplan Nolle Westduin vastgesteld en goedgekeurd, waarin naast de dijk- en duinversterking ook de natuurcompensatie in het gebied direct aansluitend aan het bestaande binnenduinrandbos is begrepen. Het dijk- en duinvak Nolle Westduin is reeds versterkt, alleen de onlosmakelijk daarmee verbonden natuurcompensatie dient nog te worden gerealiseerd.
Het moet in het belang van de volledige realisering van het kustversterkingsplan Nolle-Westduin noodzakelijk worden geacht, dat het waterschap Scheldestromen de eigendom verkrijgt van de in dit besluit genoemde onroerende zaken.”
2.3
Het verweer van [eiser] c.s. tegen de vordering tot vervroegde onteigening behelsde dat het Koninklijk Besluit van 19 oktober 2012 in strijd met het recht is tot stand gekomen. [eiser] c.s. voerden daartoe aan, samengevat, dat art. 62 Ow in het licht van de opeenvolgende verschillende wetswijzigingen en het bijbehorend overgangsrecht, geen basis biedt voor de aanwijzing van gronden voor bijkomende voorzieningen die op basis van een vrijstelling ex art. 19 WRO (oud) zijn vergund. Uit art. 62 lid 2 Ow volgt dat ook voor de aanleg van bijkomende voorzieningen gronden ter onteigening kunnen worden aangewezen indien die voorzieningen worden aangelegd ter uitvoering van een bestemmingsplan, omgevingsafwijkingsvergunning of inpassingsplan. De verleende vrijstelling ex art. 19 WRO (oud) kan volgens [eiser] c.s. niet met één van deze besluiten worden gelijkgesteld. [eiser] c.s. hebben verder aangevoerd dat de Kroon met de verwijzing naar art. 28 Wet op de Waterkering (Wwk) miskent dat op de onderhavige onteigening het in art. 62 lid 2 Ow neergelegde vereiste van een planologisch besluit van toepassing is. De verwijzing door de Kroon naar het KB van 28 mei 2002 maakt dit niet anders omdat dit besluit dateert van ver voor het opnemen van een limitatieve opsomming van planologische grondslagen voor bijkomende voorzieningen in art. 62 Ow. Aangezien de onteigening niet is gevraagd ter uitvoering van het bij besluit van de raad van de gemeente Vlissingen van 31 maart 2011 vastgestelde bestemmingsplan “Westduin” kan de verwijzing van de Kroon naar dit besluit het gebrek niet helen.
2.4
De rechtbank heeft dit verweer verworpen met de volgende overweging:
“2.5. Ten aanzien van de rechtmatigheid van het Koninklijk Besluit overweegt de rechtbank als volgt. Het Waterschap heeft onteigening verzocht op grond van art. 62 Ow. De onteigening is, zo volgt uit het Koninklijk Besluit, verzocht ter realisering van het kustversterkingsplan. Als onbestreden staat vast dat dit plan door gedeputeerde staten van Zeeland is goedgekeurd bij besluit van 22 januari 2008. Ten tijde van de goedkeuring van het kustversterkingsplan door gedeputeerde staten waren op onteigeningen ten behoeve van aanleg, herstel, versterking en onderhoud van waterkeringen ook van toepassing de artikelen 27 en 28 Wwk. Naar het oordeel van de rechtbank zijn deze artikelen ingevolge artikel 2.16a, lid 3 van de Invoeringswet Waterwet van 9 november 2009 juncto artikel XII van de op 28 september 2005 in werking getreden wijziging van de Wet op de Waterkering van 28 april 2005, ook op de onderhavige onteigening van toepassing. Ingevolge artikel 28 Wwk kan de onteigening ingevolge Titel II van de Ow ook geschieden ter uitvoering van de ingevolge het plan, hier het kustversterkingsplan, te treffen voorzieningen bedoeld in artikel7 tweede lid onder b en c Wwk. Ingevolge artikel 7 lid 2 onder b Wwk bevat het plan ook voorzieningen gericht op het ongedaan maken of beperken van de nadelige gevolgen van de uitvoering van het werk, en, ingevolge lid 2 onder c voorzieningen ter bevordering van het belang van landschap, natuur of cultuurhistorie, voor zover die voorzieningen rechtstreeks verband houden met de uitvoering van het werk. De bijkomende voorzieningen maken dus onderdeel uit van het plan; voor deze voorzieningen kan op dezelfde wijze onteigend worden als voor het plan, dus op grond van Titel II Ow. In het onderhavige geval is dus sprake van een onteigening op grond van art. 62 (oud) Ow. De rechtbank is van oordeel dat de inwerkingtreding van de Crisis- en Herstelwet, waarbij aan art. 62 Ow het tweede lid is toegevoegd, daarin geen verandering heeft gebracht. Immers, ingevolge de Memorie van Toelichting op artikel 3.9. van de Crisis- en Herstelwet, welk artikel ziet op de aanpassingen van bepalingen van de Ow, strekt artikel 3.9. tot versnelling van de procedure om onroerende zaken te onteigenen. Het wetsvoorstel beoogt deze versnelling te bereiken door enerzijds uniformering en stroomlijning van de procedures voor onteigening en anderzijds ontkoppeling van de ruimtelijke procedure en de onteigening. Ingevolge de Crisis- en Herstelwet is onteigening voor bijkomende voorzieningen thans mogelijk op grond van Titel II/IIa Ow en hoeft daarvoor niet meer de procedure van Titel IV te worden doorlopen. Daar waar dat bij onteigeningen op grond van artikel 62 Ow in samenhang met de van toepassing zijnde artikelen uit de Wwk voor bij de werkzaamheden aan waterkeringen al mogelijk was, is daarin dus geen verandering gekomen.
Van belang voor toewijzing van de vordering tot vervroegde onteigening is voorts of het voorgenomen werk uitvoerbaar is gezien de ruimtelijke plannen. In het onderhavige geval is dat het geval. De gemeente Vlissingen heeft bij besluit van 28 maart 2008 een vrijstelling verleend op basis van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening WRO (oud) en voorts is uitvoering mogelijk op basis van het door de gemeenteraad van de gemeente Vlissingen op 31 maart 2011 vastgestelde bestemmingsplan.”
3
Wet op de waterkering, Waterwet en Crisis- en herstelwet
3.1
Alvorens in te gaan op de cassatieklachten, zal ik kort het juridisch kader schetsen waarbinnen de bestreden oordelen moeten worden geplaatst, een samenstel van de Wet op de waterkering, de Waterwet en de Crisis- en herstelwet.
3.2
De onteigening geschiedt, zoals in het Koninklijk Besluit van 19 oktober 2012 is vermeld, ter realisering van het kustversterkingsplan “Nolle-Westduin”, dat bij besluit van 11 december 2007 is vastgesteld door de algemene vergadering van het toenmalige waterschap Zeeuwse Eilanden (thans het waterschap Scheldestromen) en bij besluit van 22 januari 2008 is goedgekeurd door gedeputeerde staten van Zeeland. Het kustversterkingsplan “Nolle-Westduin” is een plan als bedoeld in art. 7 van de destijds vigerende
Wet op de waterkering
(hierna: Wwk) als gewijzigd (o.m.) bij de Wet van 28 april 2005, Stb 275.
In overeenstemming met dit art. 7 voorziet het plan zowel in te treffen voorzieningen gericht op versterking van de primaire waterkering (art. 7 lid 2 onder a Wwk), als in te treffen voorzieningen ter compensatie van nadelige gevolgen van het werk (zie art. 7 lid 2 onder b Wwk) en ter bevordering van het belang van landschap, natuur en cultuurhistorie (zie art. 7 lid 2 onder c Wwk).
3.3
Op grond van art. 27 Wwk kon worden onteigend ingevolge Titel II dan wel Titel II in samenhang met Titel IIa van de Onteigeningswet met een aantal afwijkingen van de in deze titels voorgeschreven administratieve onteigeningsprocedure, waaronder de bepaling dat de Raad van State in afwijking van de art. 62 en 72a Ow niet zou worden gehoord. De bepaling was gericht op het bekorten van de duur van de onteigeningsprocedure voor de aanleg, het herstel, versterking of onderhoud van waterkeringen (Titel II), en de eventueel daarmee samenhangende aanleg van een weg (Titel IIa)
. Art. 28 Wwk bepaalde dat de in art. 27 bedoelde onteigening mede kan geschieden ter uitvoering van de ingevolge het plan te treffen voorzieningen bedoeld in art. 7 lid 2 onder b en c Wwk. In de parlementaire behandeling is daarover onder meer het volgende opgemerkt:
“Dit onderdeel strekt ertoe dat de bekorte onteigeningsprocedure betrekking heeft op alle onderdelen van het plan, dus ook op de onteigening met het oog op het treffen van compenserende voorzieningen en voorzieningen, gericht op het bevorderen van de belangen van landschap, natuur en cultuurhistorie, een en ander voorzover die voorzieningen rechtstreeks verband houden met het dijkversterkingswerk. Verwezen wordt naar het ter zake gestelde in de antwoorden, vervat in het verslag van een schriftelijk overleg.”
(Kamerstukken II, 1995/96, 21195, nr. 19, blz. 4)
“Ten aanzien van de gedachte om wettelijk de mogelijkheid te bieden om de bekorte onteigeningsprocedure mede van toepassing te doen zijn op compenserende voorzieningen en voorzieningen ter bevordering van LNC-waarden heeft nadere overweging tot de conclusie geleid dat het wenselijk is het wetsvoorstel op dit punt aan te passen. Verwezen wordt naar de bijgevoegde nota van wijziging (…). Uit dit artikel (…) blijkt dat de voorgestelde bekorte administratieve onteigeningsprocedure mede betrekking heeft op onteigening voor compenserende voorzieningen en voor voorzieningen ter bevordering van de belangen van landschap, natuur en cultuurhistorie.
(…)
Het is mogelijk dat ten behoeve van de gewenste locatie onteigend moet worden. Het kan dan gewenst worden geacht dat zodanige onteigening plaatsvindt tezamen met de eventuele onteigening ten behoeve van het dijkversterkingswerk.
Ook indien ten behoeve van het eigenlijke dijkversterkingswerk onteigening niet nodig blijkt, kan het toch wenselijk zijn om de verkorte onteigeningsprocedure te doorlopen met het oog op het ongedaan maken of beperken van nadelige gevolgen van de uitvoering van dat werk.”
(Kamerstukken II, 1995/96, 21195, nr. 19, blz. 18)
3.4
Ingevolge de wijziging van de Wwk bij de Wet van 28 april 2005
zijn de art. 17-34 Wwk vervallen. Echter art. XII van de wijzingswet bevat een overgangsregeling, inhoudende dat de art. 17‑31 van toepassing blijven op plannen voor primaire waterkeringen die bestemd zijn tot directe kering van het buitenwater voor zover nieuwe of versterkingswerken worden uitgevoerd om daarmee voor de eerste maal te voldoen aan de in art. 3 Wwk bedoelde veiligheidsnorm.
De Wwk is ingetrokken bij de inwerkingtreding van de
Waterwet
op 22 december 2009
, een wet waarmee de wetgever beoogd heeft het waterbeheer in één integrale wet te regelen. De hiervoor bedoelde overgangsregeling van de Wet van 28 april 2005 is bij de invoering van de Waterwet in stand gehouden met betrekking tot plannen die vóór 22 december 2009 zijn goedgekeurd door gedeputeerde staten; zie art. 2.16a lid 3 Invoeringswet Waterwet.
De Kroon heeft in het Besluit van 19 oktober 2012 overwogen dat de voorgaande bepalingen meebrengen dat op de onderhavige onteigening, die als gezegd geschiedt ter realisering van het op 22 januari 2008 door de gedeputeerde staten van Zeeland goedgekeurde kustversterkingsplan “Nolle-Westduin” (tevens) art. 27 Wwk (oud) van toepassing is. De rechtbank heeft de Kroon hierin gevolgd, en is (in cassatie – ik denk terecht – onbestreden) ervan uitgegaan dat de art. 27 en 28 Wwk in deze onteigening van toepassing zijn.
3.5
In 2010 trad de
Crisis- en herstelwet
(Chw) in werking. De considerans van deze wet formuleert de bedoeling van de wetgever als volgt:
“Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het wenselijk is bijzondere wettelijke voorzieningen te treffen voor een versnelde ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke en infrastructurele projecten, teneinde bij te dragen aan de bestrijding van de economische crisis alsmede met dat doel diverse wettelijke bepalingen te wijzigen;”
In de wet werd de gewenste versnelling bij onteigening gerealiseerd door, in art. 3.9, een nieuwe Titel IV van de Onteigeningswet te creëren, waarin (grosso modo) de administratiefrechtelijke onteigeningsprocedure voor Titel IV-onteigeningen werd vervangen door de administratiefrechtelijke procedure die al gold voor onteigeningen op de voet van Titel II en Titel IIa, met verkorting van diverse termijnen.
Art. 62 Ow bepaalde voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Crisis- en herstelwet uitsluitend dat onteigening ten behoeve van aanleg, herstel, versterking of onderhoud van waterkeringen of bouw van militaire verdedigingswerken plaats hebben uit kracht van een Koninklijk Besluit, de Raad van State gehoord. De Crisis- en herstelwet voegde aan art. 62 Ow een tweede lid toe, bepalende dat onder de onteigening ten behoeve van waterkeringen als bedoeld in het eerste lid mede wordt begrepen de onteigening voor de aanleg en verbetering van de in dat lid bedoelde werken en rechtstreeks daaruit voortvloeiende bijkomende voorzieningen ter uitvoering van een bestemmingsplan, een van het bestemmingsplan of de beheersverordening afwijkende omgevingsvergunning (art. 2.12 lid 1 onder a onder 3º Wet algemene bepalingen omgevingsrecht), of een inpassingsplan (art. 3.26 of 3.28 Wet ruimtelijke ordening (Wro)). Een overeenkomstige bepaling werd toegevoegd aan art. 72a Ow met betrekking tot onteigeningen voor, kort gezegd, infrastructurele werken. In de memorie van toelichting op het voorstel voor de Crisis- en herstelwet is hierover in toelichting op art. 3.9, onderdeel H, het volgende opgemerkt:
“Op onteigening van infrastructurele en waterstaatswerken als bedoeld in artikel 62 van de onteigeningswet, is normaal gesproken de onteigeningsprocedure van de Titels II en IIa van die wet van toepassing. Een dergelijk plan, en soms de daaruit voortvloeiende onteigening, blijkt in de praktijk nog wel eens mede betrekking te hebben op onder meer landschappelijke en ecologische voorzieningen die ter compensatie dienen van het werk waarvoor wordt onteigend. Recent is de vraag opgekomen of in dit geval de Titel IV-procedure moet worden gevolgd in plaats van de Titel II of IIa-procedure, als het werk waarvoor onteigend wordt in een ruimtelijke context is opgenomen. Om aan deze onduidelijkheid een eind te maken, wordt in een nieuw tweede lid van genoemd artikel geregeld dat onteigening van het infrastructurele of waterstaatswerk mede kan bevatten de onteigening van uit het hoofdwerk rechtstreeks voortvloeiende bijkomende voorzieningen. De genoemde situatie kan zich in de praktijk voordoen bij een bestemmingsplan, projectbesluit en inpassingsplan. Om deze reden wordt in artikel 62 van de onteigeningswet de koppeling met deze besluiten en plannen gelegd.”
(Kamerstukken II, 2009/10, 32127, nr. 3, blz. 78)
In de memorie van antwoord aan de Eerste Kamer verklaarde de regering:
“Op grond van Titel IIa kunnen in principe alleen de gronden worden aangewezen die werkelijk voor de realisering van de infrastructuur nodig zijn. Gronden die nodig zijn voor de landschappelijke inpassing of voor landbouwkundige en ecologische maatregelen van een werk kunnen op dit moment niet in de onteigeningsprocedure op grond van deze titel worden meegenomen. Een uitzondering hierop doet zich voor in gevallen waarop de Tracéwet van toepassing is, waarbij ook ten behoeve van dergelijke maatregelen onteigend kan worden. Daarbij geldt de eis dat in deze gevallen altijd een functionele relatie moet bestaan met het hoofdwerk waarvoor de onteigening noodzakelijk is. Ten aanzien van de vraag wat onder het begrip «bijkomende voorzieningen» kan vallen, wordt allereerst opgemerkt dat het hoofdwerk te allen tijde een waterstaatsvoorziening als bedoeld in Titel IIa moet betreffen. Onder bijkomende voorzieningen dienen met name te worden verstaan hetgeen thans op basis van een tracébesluit tot stand kan worden gebracht. Naast de louter waterstaatkundige voorzieningen gaat het daarbij om bijkomende infrastructurele voorzieningen, alsmede die ten behoeve van maatregelen van landschappelijke, landbouwkundige en ecologische aard. Een voorbeeld van wat zeker niet onder de reikwijdte van de voorgestelde bepalingen valt, zijn voorzieningen die geen rechtstreekse relatie met het hoofdwerk hebben, bijvoorbeeld omdat zij op grotere afstand daarvan zijn gelegen. Een ander voorbeeld is een recreatiegebied of industrieterrein dat is gekoppeld aan een ontsluitingsweg die daar naartoe leidt. Gelet op alle verschillende mogelijkheden die zich in de praktijk kunnen voordoen, valt overigens op voorhand geen limitatieve opsomming te geven van gevallen die al dan niet onder het bereik van het nieuwe tweede lid van de artikelen 62 en 72a vallen. Dit pleit ervoor om enige flexibiliteit aan de praktijk te laten. Goed en tijdig overleg van de bij een werk of project betrokken partijen kan latere mogelijke verschillen van inzicht voorkomen. De regering deelt overigens niet de vrees dat deze nieuwe bepaling veel nieuwe jurisprudentie zal uitlokken, omdat een en ander al is uitgekristalliseerd voor projecten op grond van de Tracéwet.”
(Kamerstukken I, 2009/10, 32127, C, blz. 63)
4
Bespreking van het middel
4.1
[eiser] c.s. hebben één middel voorgesteld, dat uit twee onderdelen bestaat.
4.2
De klachten van
onderdeel 1
vallen in twee groepen uiteen. Onder 2.2.1-2.2.5 wordt betoogt, kort gezegd en zoals ik het begrijp, dat de rechtbank bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het Koninklijk Besluit van 19 oktober 2012 (het onteigeningsbesluit) ten onrechte ervan is uitgegaan dat het hier gaat om een onteigening op grond van art. 62 (oud) Ow. De tweede groep klachten (nr 2.2.6-2.2.8) bestrijdt (kort gezegd) het oordeel van de rechtbank (rov. 2.5) dat, nu de in art. 7 Wwk bedoelde bijkomende voorzieningen onderdeel uitmaken van het in dat artikel bedoelde plan, voor die bijkomende voorzieningen ingevolge art. 28 Wwk op dezelfde wijze onteigend kan worden als voor het plan, te weten op grond van Titel II Ow. Het onderdeel betoogt (nr. 2.2.7) dat uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat art. 28 Wwk niet bedoeld is om de onteigeningsgrondslag voor bijkomende voorzieningen – via een uitbreiding of verduidelijking van art. 62 Ow – te verruimen, althans dat deze bepaling slechts bedoeld is om de procedurele wijzigingen van art. 27 Wwk mede van toepassing te verklaren op onteigeningen ter uitvoering van bijkomende voorzieningen. Uit art. 28 Wwk kan niet volgen, aldus het onderdeel in nr. 2.2.8, dat de in art. 62 lid 2 Ow opgenomen eis van een specifiek planologisch besluit niet zou gelden. In het door art. 28 Wwk van toepassing verklaarde art. 27 Wwk is voor die voorwaarde geen uitzondering gemaakt. De functie van art. 28 Wwk is niet meer of anders dan dat ook bij onteigening ter uitvoering van bijkomende voorzieningen de conform art. 27 Wwk gewijzigde procedure van Titel II (of Titel II in samenhang met Titel IIa) Ow gevolgd moet worden, zo betoogt het onderdeel.
4.3
Ik deel de in de
eerste klachtengroep
gehuldigde visie dat op de onderhavige onteigening de Onteigeningswet zoals die door de Crisis- en herstelwet in 2010 is gewijzigd, van toepassing is. Ingevolge de overgangsbepaling van art. 5.4 lid 1 Chw blijft het recht zoals dat gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet slechts van toepassing op een onteigeningsbesluit, waarvan het ontwerp ter inzage is gelegd voor dat tijdstip.
In dit geval heeft de terinzagelegging (blijkens het onteigenings-KB) vanaf 12 juli 2012 plaatsgehad, zodat het nieuwe art. 62 Ow van toepassing is. De klacht dat de rechtbank ten onrechte ervan is uitgegaan dat sprake is van een onteigening op grond van art. 62 (oud) Ow kan echter niet tot cassatie leiden, omdat [eiser] c.s. daarbij geen belang hebben.
4.4
Zoals ik hierboven bij 3.5 heb uiteengezet, heeft de Crisis- en herstelwet geen wijziging gebracht in de bepaling van het oude art. 62 Ow, maar daaraan slechts een tweede lid toegevoegd. De door de rechtbank als “art. 62 (oud) Ow” aangeduide bepaling bestaat dus in het op deze onteigening toepasselijke recht nog steeds, zij het als art. 62 lid 1. De enkele omstandigheid dat de rechtbank de wettelijke bepaling die thans in art. 62 lid 1 is neergelegd het verkeerde etiket van art. 62 (oud) opplakte heeft volgens mij geen materieel effect op haar beslissing. In ieder geval kan ik uit het onderdeel niet opmaken waarom het voor de door [eiser] c.s. verlangde toetsing van de rechtmatigheid van het onteigeningsbesluit verschil zou (kunnen) maken of de onteigening op basis van art. 62 (oud) dan wel op basis van het huidige art. 62 lid 1 Ow geschiedt. Hierop stuiten de onderdelen 2.2.1-2.2.5 van het middel af.
4.5
Bij mijn bestudering van de
tweede klachtengroep
van onderdeel 1 heb ik niet zo goed begrepen wat de rechtbank volgens die klachten nu eigenlijk verkeerd heeft gedaan. De klachtenreeks culmineert (in nr. 2.2.8) in de opvatting dat de functie van art. 28 Wwk (niet meer of anders) is (dan) dat ook ten behoeve van bijkomende voorzieningen de conform art. 27 gewijzigde procedure van Titel II (of Titel II in samenhang met Titel IIa) Ow gevolgd moet worden, hetgeen de rechtbank zou hebben miskend. Uit de woorden van de rechtbank in rov. 2.5 kan ik echter allerminst afleiden dat zij op dit punt een andere opvatting aan haar beslissing ten grondslag heeft gelegd dan het onderdeel aanvaard wil zien. Integendeel: uit de in nr. 2.2.6 van het onderdeel geciteerde woorden van de rechtbank blijkt volgens mij nu juist dat de rechtbank van oordeel was dat ook ten behoeve van de uitvoering van bijkomende voorzieningen (die onderdeel uitmaken van een plan als in art. 7 Wwk bedoeld) met toepassing van Titel II (inclusief de versoepeling volgende uit art. 27 Wwk), onteigend moet worden. De klachten lijken mij dan ook ongegrond.
4.6
Ik voeg hier nog dit aan toe, dat de in nr. 2.2.8 van het onderdeel geponeerde stelling dat uit art. 28 Wwk niet kan volgen dat de ten tijde van het nemen van het onteigenings-KB geldende eis van een specifiek planologisch besluit zoals opgenomen in het tweede lid van art. 62 niet geldt, op een misverstand lijkt te berusten. Onteigeningen ter uitvoering van bestemmingsplannen, omgevingsvergunningen en inpassingsplannen als bedoeld in het tweede lid van art. 62 Ow zouden in beginsel behoren te geschieden op basis van Titel IV van de Ow, zie art. 77 lid 1 onder 1o en 2o Ow. Op dat beginsel maakt lid 2 van art. 62 een uitzondering als het gaat om onteigeningen voor de aanleg en verbetering van waterkeringen en rechtstreeks daaruit voortvloeiende bijkomende voorzieningen.
Die worden dus, zelfs als die geschieden ter uitvoering van een bestemmingsplan, een omgevingsvergunning of een inpassingsplan (als in lid 2 van art. 62 bedoeld), behandeld als onteigeningen als in art. 62 lid 1 bedoeld, met gevolg dat Titel II en niet Titel IV van de Onteigeningswet van toepassing is.
In lid 2 van art. 62 Ow valt niet te lezen
dat ten behoeve van (kortgezegd:) de uitvoering van waterkeringswerken en daaruit voortvloeiende bijkomende voorzieningen nog slechts kan worden onteigend ter uitvoering van specifieke planologisch besluiten als in dat tweede lid aangewezen
, maar slechts
dat onteigeningen ten behoeve van de uitvoering van zodanige besluiten die betrekking hebben op waterkeringswerken en daaruit voortvloeiende bijkomende voorzieningen worden beschouwd als onteigeningen als bedoeld in lid 1 van art. 62
. Het woord “mede” in lid 2 van art. 62 duidt er onmiskenbaar op, dat de wetgever bedoelde dat onteigeningen ten behoeve van de uitvoering van waterkeringswerken en bijkomende voorzieningen ook los van de planologische besluiten als in lid 2 bedoeld mogelijk zouden blijven.
De parlementaire geschiedenis van de Crisis- en herstelwet, als geciteerd hierboven bij 3.5, wijst niet op een andere betekenis dan mijn op nauwkeurige lezing gebaseerde interpretatie van art. 62 lid 2.
4.7
Ook de tweede klachtenreeks van onderdeel 1 kan dus niet tot cassatie leiden.
4.8
Onderdeel 2
bestaat uit klachten tegen het oordeel van de rechtbank in rov. 2.5 dat de inwerkingtreding van de Crisis- en Herstelwet, waarbij aan art. 62 Ow het tweede lid is toegevoegd, geen verandering heeft gebracht in de krachtens art. 28 Wwk bestaande mogelijkheid om voor bijkomende voorzieningen die deel uitmaken van een kustversterkingsplan als bedoeld in art. 7 Wwk te onteigenen op de voet van Titel II. Dat oordeel van de rechtbank acht ik juist. Ik verwijs hiervoor naar hetgeen ik hierboven bij 4.6 heb geschreven en voeg daaraan toe dat het bij de Crisis- en herstelwet ingevoerde lid 2 van art. 62 (uiteraard) niet de strekking heeft onteigeningen ten behoeve van waterkeringswerken en daaruit voortvloeiende bijkomende voorzieningen te bemoeilijken door te verlangen dat die alleen nog maar in de vorm van een onteigening ter uitvoering van een bestemmingsplan, omgevingsvergunning of inpassingsplan (als in art. 62 lid 2 bedoeld)  kunnen geschieden.
4.9
Hierop stuiten alle klachten van het tweede onderdeel af.
5
Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
Waarnemend Advocaat-Generaal
Immers binnen de termijn van twee weken van art. 52 lid 2 Ow.
Immers binnen de termijn van twee plus twee weken van art. 53 lid 1 jo. art. 54l lid 1 Ow.
(noot WA-G:) Hier moet bedoeld zijn:
24
december 2008.
(noot WA-G:) ECLI:NL:RVS2008:BG8289, AB 2009/ 33 met noot A. van Hall.
Wet van 21 december 1995, Stb. 1996, 8, houdende algemene regels ter verzekering van de beveiliging door waterkeringen tegen overstromingen door het buitenwater en regeling van enkele daarmee verband houdende aangelegenheden. De Wwk is ingetrokken bij gelegenheid van de invoering van de Waterwet, zie art. 2.1 lid 2 onder f. van de Invoeringswet Waterwet (Wet van 9 november 2009, Stb. 489). De Wwk bevatte enerzijds algemene regels omtrent de mate beveiliging die in de onderscheidene gebieden moet zijn gewaarborgd en anderzijds procedurele voorzieningen om een versnelde uitvoering van nieuwe of versterkingswerken – met het oog op het zo spoedig mogelijk bereiken van die mate van beveiliging – te  kunnen bereiken.
In werking getreden op 27 september 2005 (zie het Besluit van 16 juli 2005, Stb. 461).
Kamerstukken II, 1994/95, 21 195, nr. 12, blz. 17. De art. 27 en 28 Wwk behoorden tot de – als tijdelijk bedoelde – wettelijke voorzieningen ten behoeve van de tweede tranche van het Deltaplan Grote Rivieren. Het ging daarbij om dijkversterkingsprojecten die niet vielen onder de Deltawet grote rivieren en die gerealiseerd werden teneinde voor de eerste maal te voldoen aan de in art. 3 Wwk vastgestelde veiligheidsnormen (vlg. art. 17 Wwk). De projecten hadden een lagere urgentie dan die welke onder de Deltawet grote rivieren vielen, maar dienden vóór 2001 gereed te zijn, zie Kamerstukken II, 1994/95, 21 195, nr. 12, blz. 5-8.
Wet van 28 april 2005 tot wijziging van de Wet op de waterkering en intrekking van de Deltawet grote rivieren, de Deltawet, de Deltaschadewet, de Wet schade oesterkwekers, de Vergunningwet Westerschelde, de Zuiderzeewet en de Zuiderzeesteunwet, Stb. 275, in werking getreden op 27 september 2005 (zie het Besluit van 16 juni 2005, Stb. 461).
Kort gezegd gaat het om de uitvoering van de tweede tranche van het Deltaplan Grote Rivieren, zie Kamerstukken II, 2003/04, 29747, nr. 3, blz. 26 en 29. Dat het kustversterkingsplan “Nolle-Westduin” een plan is voor een primaire waterkering die bestemd is tot directe kering van het buitenwater en betrekking heeft op de uitvoering van nieuwe of versterkingswerken om daarmee voor de eerste maal te voldoen aan de in art. 3 Wwk bedoelde veiligheidsnorm is in deze zaak niet betwist.
Wet van 9 november 2009 tot intrekking van enige wetten betreffende het waterbeheer, aanpassing van een aantal andere wetten, regeling van het overgangsrecht en aanvulling van de Waterwet, met het oog op de invoering van die wet  (Invoeringswet Waterwet), Stb. 489 (zie voor de inwerkingtredeng Stb. 2009, 549).
Zie voorts Kamerstukken II, 2008/09, 31858, nr. 9, blz. 21: “Voorzetting van het overgangsrecht is met name van belang voor lopende administratieve onteigeningsprocedures waarbij toepassing is gegeven aan de artikelen 27 tot en met 29 van de Wwk (oud).”
Wet van 18 maart 2010, houdende regels met betrekking tot versnelde ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke en infrastructurele projecten, Stb. 135, in werking getreden op 31 maart 2010.
Van het in de cassatiedagvaarding onder 3 gemaakte voorbehoud tot aanvulling van het middel met verwijzingen naar het proces-verbaal van de pleitzitting is geen gebruik gemaakt.
Vgl. nr. 2.3.3 van het middel: “Ten aanzien van de Onteigeningswet is geen overgangsrecht van toepassing verklaard. Daaruit volgt dat artikel 62 lid 2 Ow van toepassing is op alle onteigeningen waarbij het ontwerp-KB op of na 31 maart 2010 ter inzage is gelegd, zoals in casu.”
Ik merk nog op dat nr. 2.2.8 van het onderdeel de indruk wekt dat de steller daarvan het ervoor hield dat lid 2 van art. 62 uitsluitend betrekking heeft op onteigeningen voor de aanleg en verbetering van
bijkomende voorzieningen
en dat de door het onderdeel geponeerde eis van een specifiek planologisch besluit dus alleen voor de bijkomende voorzieningen zou gelden. Bedoeld lid 2 spreekt echter niet over: “de onteigening voor de aanleg en verbetering van bijkomende voorzieningen die uit de in dat lid bedoelde werken rechtstreeks voortvloeien”, maar over “de onteigening voor de aanleg en verbetering van de in dat lid bedoelde werken en rechtstreeks daaruit voortvloeiende bijkomende voorzieningen”. Lid 2 van art. 62 ziet dus niet alleen op de bijkomende voorzieningen maar ook op de waterkeringswerken zelf. Aan dit euvel lijden ook de klachten van onderdeel 2.
De onteigeningsprocedures op de voet van Titel II verschillen van die op de voet van Titel IV daarin, dat voor onteigeningen op grond van Titel II in beginsel geen bestemmingsplan nodig is, terwijl bij Titel IV‑onteigeningen als hoofregel geldt dat het verzoek tot het nemen van het onteigeningsbesluit eerst kan worden gedaan als het bestemmingsplan is vastgesteld. Zie Den Drijver-van Rijckevorsel e.a., Handboek onteigening (vierde druk, 2013), blz. 26. Voorts nam vóór de inwerkingtreding van de Crisis- en herstelwet de administratieve onteigeningsprocedure op de voet van Titel IV meer tijd in beslag dan die op de voet van Titel II, maar dat is door de toen ingevoerde nieuwe Titel IV Ow nu juist gelijkgetrokken. In dit verband wijs ik nog op art. 29 Wwk (behorende tot de voor de onderhavige zaak nog toepasbare bepalingen, zie hierboven bij 3.5), dat erin voorzag dat de dagvaarding tot onteigening kon geschieden nadat het plan (d.w.z. het in art. 7 Wwk bedoelde plan) door gedeputeerde staten was goedgekeurd. Dat wil zeggen voordat het plan (waartegen ingevolge art. 24 Wwk beroep openstond bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State) onherroepelijk was. Daaruit valt af te leiden dat ook het Koninklijk Besluit tot onteigening kon worden genomen voordat het (in art. 7 Wwk bedoelde) plan onherroepelijk was.
Zie in dit verband thans de art. 5.4, leden 2 en 3 in combinatie met art. 5.14 van de Waterwet. Men kan zich afvragen of de bepaling van lid 2 van art. 62 niet meer verwarring zaait dan wegneemt.