ECLI:NL:RVS:2014:3325
Raad van State — Uitspraak 


201402099/1/R3.
Datum uitspraak: 3 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te IJzendoorn, gemeente Neder-Betuwe,
en
de raad van de gemeente Neder-Betuwe,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2013, kenmerk RAAD/13/01569, heeft de raad het bestemmingsplan "IJzendoorn West" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de stichting Stichting Woningbeheer Betuwe een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juli 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. E.D.M. Knegt, en de raad, vertegenwoordigd door drs. W. Vermeulen en Y. Jansen, zijn verschenen.
Voorts is de stichting, vertegenwoordigd door mr. I.H. van den Berg, advocaat [NAAM], en P. van Essen, als partij gehoord.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. [appellant], die op het perceel [locatie] woont, betoogt dat de raad het plandeel met de bestemming "Wonen - 1" ten behoeve van de bouw van maximaal 45 woningen ten onrechte heeft vastgesteld. Daartoe voert hij aan dat deze nieuwbouw leidt tot een ernstige inbreuk op zijn woon- en leefklimaat in de vorm van aantasting van het vrije uitzicht en zijn privacy. Zo zal de aan te leggen groenzone het zicht op de woningbouw niet ontnemen en is in de planregels niet neergelegd dat de groenzone in stand zal worden gehouden. Het plan leidt tevens tot een waardedaling van zijn woning.
[appellant] voert voorts aan dat het plan uit oogpunt van verkeersveiligheid niet aanvaardbaar is in verband met de toename van de verkeersintensiteit op de Keizerstraat, die zal worden gebruikt als ontsluitingsweg ten behoeve van het plangebied. De Keizerstraat is smal en wordt aan weerszijden begrensd door een sloot en bomen, zodat de door de raad berekende toename van 351 motorvoertuigen per etmaal (hierna: mvt/etmaal) als gevolg van dit plan fors is.
Voorts wordt ten onrechte voorzien in woningbouw op een afstand van ongeveer 45 m van zijn hobbymatige boomgaard op de gronden met perceelnummer 1219, terwijl een afstand van 50 m tot de woningen dient te worden aangehouden. Met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 6, lid 6.6, onder 6.6.2, van de planregels kunnen de woningen zelfs nog dichterbij zijn boomgaard worden gebouwd.
Voorts voert hij aan dat de voorziene woningbouw een nieuwe stedelijke ontwikkeling is als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) en dat het plan geen toelichting bevat over de actuele regionale behoefte en in hoeverre binnen het bestaand stedelijk gebied van de regio in die behoefte kan worden voorzien. Voorts betwist hij dat op lokaal niveau behoefte bestaat aan deze 45 woningen.
Gelet op het ontbreken van behoefte aan de woningen en nu voor zijn perceel geen planschaderisicoanalyse is gemaakt, heeft [appellant] twijfels over de financiële uitvoerbaarheid van het plan.
2.1. De raad stelt zich op het standpunt dat [appellant] reeds zicht heeft op bestaande bebouwing. Gelet op de afstand van zijn woning tot de dichtstbijzijnde voorziene woningen van 100 m en de landschappelijke inpassing zijn de gevolgen van het plan volgens de raad niet onevenredig nadelig in relatie tot de met het plan gediende belangen.
De raad stelt zich voorts op het standpunt dat de huidige verkeersintensiteit op de in het verlengde van de Keizerstraat gelegen Wijenburgsestraat 676 mvt/etmaal bedraagt. De toename als gevolg van het plan van maximaal 351 mvt/etmaal op de Keizerstraat is bepaald met de "CROW-publicatie, ASVV 2012", waarbij is uitgegaan van een verkeersgeneratie van gemiddeld 7,8 motorvoertuigbewegingen per woning per weekdagetmaal. Dit aantal is voor de Keizerstraat, die een capaciteit heeft van maximaal 6.000 mvt/etmaal, acceptabel. Bovendien is het niet aannemelijk dat alle voertuigbewegingen op een gemiddelde weekdag uitsluitend via de Keizerstraat afgewikkeld worden.
De raad stelt zich voorts op het standpunt dat het gedeelte van de gronden met perceelnummer 1219 dat op een afstand van minder dan 50 m van het plandeel met de bestemming "Wonen - 1" ligt, in het bestemmingsplan "Buitengebied Dodewaard - Echteveld" de aanduiding "milieuzone - spuitzone" heeft gekregen, zodat hier niet met bestrijdingsmiddelen mag worden gespoten.
De raad stelt zich tot slot op het standpunt dat het plan voorziet in een stedelijke ontwikkeling binnen bestaand stedelijk gebied, omdat woningbouw ter plaatse al geruime tijd in het provinciale en het gemeentelijke beleid was voorzien. De "Woonvisie 2011-2016 Vitale kernen in een sterke gemeente", die op 30 juni 2011 is vastgesteld (hierna: Woonvisie), toont aan dat behoefte bestaat aan de in het plan voorziene woningen.
2.2. De plandelen met de bestemming "Wonen - 1" zijn aan de westzijde omringd met gronden met de bestemming "Groen".
Ingevolge artikel 1, lid 1.16, van de planregels wordt onder bouwperceel verstaan: een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolge de regels een zelfstandige, bij elkaar behorende bebouwing is toegelaten.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder 3.1.1, onder b en e, zijn de voor "Groen" aangewezen gronden bestemd voor groenvoorzieningen onderscheidenlijk beplanting.
Ingevolge artikel 6, lid 6.1, onder 6.1.1, aanhef en sub a, zijn de voor "Wonen - 1" aangewezen gronden bestemd voor wonen.
Ingevolge het bepaalde onder 6.1.2, sub a, mogen binnen deze bestemming maximaal 45 woningen worden gerealiseerd.
Ingevolge lid 6.2, onder 6.2.2, sub a, mogen hoofdgebouwen uitsluitend worden gesitueerd ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak".
Ingevolge het bepaalde onder 6.2.3, sub b, mag de goot- en bouwhoogte van hoofdgebouwen niet meer bedragen dan in het bouwvlak, met de aanduiding "maximum goothoogte (m), maximum bouwhoogte (m)" is aangegeven.
Ingevolge lid 6.6, onder 6.6.2, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd ingevolge artikel 3.6, onder a, van de Wet ruimtelijke ordening, deze bestemming te wijzigen teneinde het bouwvlak op een andere plaats op het bouwperceel te situeren, mits wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
a. de maatvoeringseisen en bouwwijze mogen niet worden veranderd;
b. het aantal woningen per bouwperceel gelijk blijft;
c. het leidt niet tot een onevenredige aantasting van de stedenbouwkundige kwaliteit van de omgeving;
d. er vindt geen onevenredige aantasting plaats van de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en de belangen van derden mogen niet onevenredig worden geschaad;
e. het woon- en leefklimaat mogen niet onevenredig worden aangetast;
(…).
Woon- en leefklimaat
2.3. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
Tussen de voorziene woningen en de woning van [appellant] liggen gronden met de bestemming "Groen". De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan, indien wordt voorzien in de aanleg van een groenzone, tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat in de vorm van aantasting van de privacy en het vrije uitzicht van [appellant] leidt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat geen recht op vrij uitzicht bestaat, de dichtstbijzijnde voorziene woning met een goot- en bouwhoogte van 6 m onderscheidenlijk 10 m op een afstand van ongeveer 100 m van de woning van [appellant] zal worden gebouwd en de nadelige gevolgen van de woningen door de aanleg van groen tussen zijn woning en de voorziene woningen kunnen worden beperkt. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de groeninpassing vanuit ruimtelijk oogpunt noodzakelijk is. De planregels bevatten echter geen voorwaardelijke verplichting tot het aanbrengen van groenvoorzieningen en beplanting binnen de bestemming "Groen". Onder deze omstandigheden kon de raad er naar het oordeel van de Afdeling niet van afzien een voorwaardelijke verplichting daartoe in de planregels op te nemen.
Het betoog slaagt.
2.3.1. Wat de eventuele nadelige invloed van het plan op de waarde van de woning van [appellant] betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering - wat daar ook van zij - zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de realisering van het plan aan de orde zijn. Het betoog faalt.
Ontsluiting
2.4. Het plangebied grenst in het noorden aan de Keizerstraat en in het oosten aan de Dorpsstraat en De Roskam, waar de ontsluiting van het plangebied is voorzien. Het te verwachten verkeer per dag is bepaald met gebruikmaking van cijfers als aanbevolen door het kennisplatform CROW uit de publicatie van oktober 2012 "CROW, ASVV 2012". De raad heeft onweersproken gesteld dat de capaciteit van de Keizerstraat 6.000 mvt/etmaal is, dat de huidige weekdagintensiteit 676 mvt/etmaal bedraagt en dat de verkeersdruk na de ontwikkeling van het plangebied maximaal 1.027 mvt/etmaal zal zijn. De raad heeft ter zitting toegelicht dat waar de in het plangebied aan te leggen weg de bestaande wegen kruist, op in totaal drie plaatsen, waaronder de kruising met de Keizerstraat, verhoogde verkeersplateaus zullen worden aangebracht die een positieve bijdrage zullen leveren aan de verkeersveiligheid. Het plan maakt deze wijze van uitvoering mogelijk. Voorts acht de Afdeling aannemelijk dat een verdeling van verkeer over alle beschikbare ontsluitingswegen zal plaatsvinden. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat, voor zover al sprake is van een verkeersonveilige situatie op de Keizerstraat, deze door het plan wordt vergroot. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan wat betreft de gevolgen voor het verkeer op de Keizerstraat onaanvaardbaar is. Het betoog faalt.
Spuitzone
2.5. De gronden met perceelnummer 1219 waar [appellant] een boomgaard heeft, hebben in het bestemmingsplan "Buitengebied Dodewaard-Echteld" de bestemming "Agrarisch met waarden - 1" en onder meer de aanduiding "milieuzone - spuitzone".
Ingevolge artikel 5, lid 5.1, onder 5.1.1, aanhef en sub a, van de planregels van dat plan zijn de voor "Agrarisch met waarden - 1" aangewezen gronden bestemd voor grondgebonden agrarische productie.
Ingevolge artikel 46, lid 46.4, onder 46.4.1, dienen de gronden ter plaatse van de aanduiding "milieuzone - spuitzone" tevens voor de bescherming van het woon- en leefmilieu in de aangrenzende woongebieden.
Ingevolge het bepaalde onder 46.4.2 wordt als gebruik in strijd met de aanduiding "milieuzone - spuitzone" in ieder geval begrepen het aanleggen en het in exploitatie nemen van een productieboomgaard, zacht-fruitopstand of (boom)kwekerij, niet zijnde herplant.
2.5.1. Er zijn geen wettelijke bepalingen inzake de minimaal aan te houden afstanden tussen gronden waarop bomen en andere gewassen in de open lucht worden gekweekt en nabijgelegen gevoelige functies.
Niet in geschil is dat de afstand van de voorziene gevoelige functies binnen het bestemmingsvlak met de bestemming "Wonen - 1" en een deel van de boomgaard op de gronden met perceelnummer 1219 ongeveer 45 m bedraagt. Deze afstand wordt, gelet op artikel 1, lid 1.16, van de planregels niet kleiner indien toepassing wordt gegeven aan de door [appellant] genoemde wijzigingsbevoegdheid. De wijzigingsbevoegdheid betreft immers het situeren van het bouwvlak, niet het wijzigen van het bouwperceel. In het bestemmingsplan "Buitengebied Dodewaard-Echteld" is een spuitzone opgenomen, die over de gronden met perceelnummer 1219 ligt. Naar de uitleg van de raad mogen ter plaatse geen gewasbeschermingsmiddelen, al dan niet hobbymatig, worden gebruikt met het oog op de bescherming van het woon- en leefmilieu in de aangrenzende woongebieden. De raad stelt dat door het plan ten opzichte van de reeds vigerende spuitzone geen verdergaande beperkingen voor [appellant] in het leven worden geroepen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze uitleg onjuist is. Gelet hierop heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij door de vaststelling van het plan in zijn gebruiksmogelijkheden wordt beperkt.
Het betoog faalt.
Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro
2.6. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, van het Bro wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder bestaand stedelijk gebied verstaan: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.
Ingevolge het bepaalde onder i wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder een stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
2.6.1. Het plan maakt in het oostelijke gedeelte van het plangebied de bouw van maximaal 45 woningen mogelijk. Op dit gedeelte van het plangebied rustte voorheen in het bestemmingsplan "Kern IJzendoorn" gedeeltelijk de bestemming "Recreatie - Volkstuin" en gedeeltelijk de bestemming "Bedrijf - 1". Aan het plandeel voor het westelijke gedeelte van het plangebied is een groenbestemming toegekend, terwijl daaraan in het vorige bestemmingsplan een agrarische bestemming was toegekend. Gelet hierop maakt het plan een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro mogelijk en dient de raad in de plantoelichting te verantwoorden dat aan de voorwaarden in dit artikel wordt voldaan.
Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit de plantoelichting met een enkele verwijzing naar het Kwalitatief Woonprogramma 2010-2019, waarin afspraken over de woningvoorraad op regionaal niveau zijn vastgelegd, onvoldoende dat wordt voorzien in een actuele regionale behoefte. De verwijzing in de plantoelichting naar de Woonvisie volstaat evenmin. Daarbij is van belang dat in de Woonvisie staat dat de woningbouwplannen van de gemeenten in de regio de behoefte aan woningen ruimschoots overstijgen en dat uit de Woonvisie kan worden afgeleid dat regionale afstemming over woningbouw, zoals ter zitting door de raad is bevestigd, nog niet heeft plaatsgevonden. De raad heeft voorts niet bezien of in de regio zou kunnen worden voorzien in de door hem veronderstelde behoefte binnen bestaand stedelijk gebied. Daarnaast betreft de voorliggende locatie geen bestaand stedelijk gebied. Dat de locatie volgens de raad in het provinciale beleid is aangewezen als zoekgebied voor verstedelijking en in het gemeentelijke beleid is aangewezen als mogelijke woningbouwlocatie, doet daar niet aan af. Dat neemt immers niet weg dat de vorige bestemmingsplannen ter plaatse gedeeltelijk een volkstuin en gedeeltelijk agrarisch gebruik toestonden, terwijl de bebouwing ten behoeve van bedrijvigheid slechts op een deel van het plangebied zag.
Gelet op het voorgaande, heeft de raad onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, alsmede in hoeverre binnen het bestaand stedelijk gebied van de regio in die behoefte kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins en voldoet het plan niet aan de eisen die artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro stelt. Gelet hierop is de economische uitvoerbaarheid van het plan evenmin inzichtelijk gemaakt.
Het betoog slaagt.
Financiële uitvoerbaarheid
2.7. De raad heeft te kennen gegeven dat door deskundigen een planschaderisicoanalyse is gemaakt en dat met de projectontwikkelaar is overeengekomen dat zij instaat voor de planschade die de ontwikkeling van de woningbouw met zich brengt. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat onvoldoende dekking bestaat voor eventuele tegemoetkomingen in planschade. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre niet financieel uitvoerbaar is. Het betoog faalt.
Conclusie en proceskosten
3. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover het betreft de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Wonen - 1", is genomen in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, onder a en b, van het Bro en artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond. Gelet op de samenhang met de overige delen van het plan, ziet de Afdeling aanleiding het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan geheel te vernietigen.
4. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Bro, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
5. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Neder-Betuwe van 19 december 2013, kenmerk RAAD/13/01569;
III. draagt de raad van de gemeente Neder-Betuwe op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Neder-Betuwe tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de raad van de gemeente Neder-Betuwe aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.S. Bongertman, griffier.
w.g. Helder w.g. Bongertman
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2014
709.