ECLI:NL:RVS:2015:586
Raad van State — Uitspraak 


201406746/1/A2, 201406748/1/A2 en 201406749/1/A2.
Datum uitspraak: 25 februari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Belastingdienst/Toeslagen,
appellant,
tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 27 juni 2014 in zaken nrs. 13/9535, 13/10038 en 13/10037 in de gedingen tussen:
[wederpartij] wonend te [woonplaats]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 2 augustus 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kindertoeslag van [wederpartij] over het jaar 2008 definitief vastgesteld op € 97,00 en een bedrag van € 219,00 teruggevorderd.
Bij besluit van 9 augustus 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het kindgebonden budget van [wederpartij] over het jaar 2009 definitief vastgesteld op € 168,00 en een bedrag van € 351,00 teruggevorderd.
Bij besluit van 16 augustus 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het kindgebonden budget van [wederpartij] over het jaar 2010 definitief vastgesteld op € 253,00 en een bedrag van € 172,00 teruggevorderd.
Bij besluit van 14 november 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [wederpartij] tegen de besluiten van 2, 9 en 16 augustus 2013 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij onderscheiden uitspraken van 27 juni 2014 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 november 2013 vernietigd, de besluiten van 2, 9 en 16 augustus 2013 herroepen, bepaald dat de uitspraken in de plaats treden van de vernietigde besluiten en de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen het betaalde griffierecht aan [wederpartij] te vergoeden. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 14 januari 2015, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, en [wederpartij], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir), zoals deze luidde ten tijde van belang, verleent de Belastingdienst/Toeslagen, indien de tegemoetkoming naar verwachting niet binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag zal worden toegekend, de belanghebbende een voorschot tot het bedrag waarop de tegemoetkoming vermoedelijk zal worden vastgesteld.
Ingevolge het vierde lid kan de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot herzien.
Ingevolge het vijfde kan een herziening van het voorschot leiden tot een terug te vorderen bedrag.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, kent de Belastingdienst/Toeslagen, indien ten name van de belanghebbende over het berekeningsjaar een aanslag inkomstenbelasting wordt vastgesteld, de tegemoetkoming met betrekking tot dat berekeningsjaar toe binnen 13 weken nadat de laatste in dit kader van belang zijnde aangifte inkomstenbelasting is ingediend, of, indien dat eerder is, binnen acht weken na de vaststelling van de laatste in dit kader van belang zijnde aanslag.
Ingevolge het derde lid stelt de Belastingdienst/Toeslagen, indien de tegemoetkoming niet binnen de in de vorige leden genoemde termijn kan worden toegekend, de belanghebbende hiervan in kennis onder het noemen van een redelijke termijn waarbinnen toekenning zal plaatsvinden.
1.1. Ingevolge artikel II, lid B, aanhef en onder 1 en 3, van de Wet van 15 december 2011 tot wijziging van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen en Overige fiscale maatregelen 2009 in verband met de dwangsomregeling van de Algemene wet bestuursrecht (Wet toepassing dwangsomregeling toeslagen) (Stb. 2011, 633) wordt in artikel 19, eerste lid, van de Awir "13 weken" vervangen door "9 maanden" en wordt het derde lid vernummerd tot het vierde lid.
Ingevolge artikel III, tweede lid, treedt artikel II in werking met ingang van 1 januari 2013.
In de Wet toepassing dwangsomregeling toeslagen is niet voorzien in overgangsrecht. In artikel 2, tweede lid, van de Wet op het kindgebonden budget is bepaald hoeveel het kindgebonden budget (in 2008: kindertoeslag) voor een berekeningsjaar bedraagt. Hieruit volgt dat het kindgebonden budget wordt toegekend voor een bepaald berekeningsjaar. In dit geval, waarin het gaat om de jaren 2008, 2009 en 2010, betekent dit, dat het recht van toepassing is, zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van de Wet toepassing dwangsomregeling toeslagen. De rechtbank is dan ook ten onrechte uitgegaan van het recht, zoals dat gold na de inwerkingtreding van de Wet toepassing dwangsomregeling toeslagen. Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, nu de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat de in artikel 19, eerste lid, van de Awir genoemde termijn is overschreden.
2. Bij besluit van 15 december 2007 heeft de Belastingdienst/Toeslagen voor 2008 aan [wederpartij] een voorschot kindertoeslag verleend van € 316,00.
Bij besluit van 24 december 2008 heeft de Belastingdienst/Toeslagen voor 2009 aan [wederpartij] een voorschot kindgebonden budget verleend van € 519,00.
Bij besluit van 29 december 2009 heeft de Belastingdienst/Toeslagen voor 2010 aan [wederpartij] een voorschot kindgebonden budget verleend van € 504,00.
Bij besluit van 3 maart 2010 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kindgebonden budget over 2010 herzien en op € 271,00 gesteld.
Bij besluit van 23 april 2010 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kindgebonden budget over 2010 opnieuw herzien en op € 425,00 gesteld.
Vervolgens zijn de in deze uitspraak onder ‘Procesverloop’ vermelde besluiten genomen.
3. Aan de besluiten van 2, 9 en 16 augustus 2013, alle gehandhaafd bij besluit van 14 november 2013, heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat het toetsingsinkomen van [wederpartij] over de jaren 2008, 2009 en 2010 hoger was dan waar bij de voorschotverleningen voor de desbetreffende berekeningsjaren van was uitgegaan.
4. De rechtbank heeft het besluit van 14 november 2013 vernietigd. Zij heeft daartoe overwogen dat de wetgever met artikel 19, eerste en derde lid, van de Awir heeft beoogd de aanvragers van een toeslag de zekerheid te bieden dat voor de definitieve toekenning een vaste, eventueel nader te bepalen, termijn zal gelden. Nu de Belastingdienst/Toeslagen van de in het derde lid geboden mogelijkheid om de in het eerste lid bedoelde termijn te verlengen geen gebruik heeft gemaakt, was hij gehouden binnen de in het eerste lid bedoelde termijn de kindertoeslag over 2008, onderscheidenlijk het kindgebonden budget over 2009 en 2010 definitief vast te stellen. Van bijzondere omstandigheden die het voor de Belastingdienst/Toeslagen onmogelijk hebben gemaakt om binnen de wettelijke termijn de toekenningen definitief vast te stellen is niet gebleken, zodat het rechtszekerheidsbeginsel er aan in de weg staat dat de Belastingdienst/Toeslagen na afloop van de in artikel 19, eerste lid, van de Awir genoemde termijn de toekenning op een lager bedrag heeft vastgesteld dan dat van de laatste voorschotbeschikkingen, aldus de rechtbank.
5. De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank, door aldus te oordelen, niet heeft onderkend dat overschrijding van de in artikel 19 van de Awir bedoelde termijn er niet toe leidt dat hij niet langer bevoegd is een tegemoetkoming definitief vast te stellen op een lager bedrag dan het eerder verleende voorschot.
5.1. Niet in geschil is dat de Belastingdienst/Toeslagen niet binnen de in artikel 19, eerste lid, van de Awir bedoelde termijn de tegemoetkomingen kindertoeslag over 2008 en kindgebonden budget over 2009 en 2010 heeft vastgesteld en dat hij [wederpartij] hiervan niet in kennis heeft gesteld onder het noemen van een redelijke termijn waarbinnen toekenning zal plaatsvinden.
Zoals de Afdeling evenwel eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 21 mei 2014 in zaak nr. 201305942/1/A2) is de in artikel 19, eerste lid, van de Awir genoemde termijn een termijn van orde en heeft overschrijding van deze termijn niet tot gevolg dat de Belastingdienst/Toeslagen niet langer bevoegd is om een toeslag vast te stellen. Daarbij geldt, zoals de Afdeling evenzeer eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 17 augustus 2011 in zaak nr. 201100343/1/H2) dat reeds uit het bepaalde in artikel 16, eerste lid, gelezen in samenhang met het vierde en vijfde lid, van de Awir voortvloeit dat aan de verlening van een voorschot niet het gerechtvaardigde vertrouwen kan worden ontleend dat een met dat voorschot overeenkomende aanspraak op toeslag bestaat. Het voorschot wordt immers slechts verleend tot het vermoedelijke bedrag van de tegemoetkoming en de voorschotverlening kan worden herzien. De voorschotten worden ook verrekend met de definitieve tegemoetkoming, hetgeen eveneens kan leiden tot een terugvordering. Gelet hierop bestaat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen grond voor het oordeel dat het rechtszekerheidsbeginsel zich ertegen verzet dat, wanneer geen gebruik is gemaakt van de in artikel 19, derde lid, van de Awir bedoelde mogelijkheid om de in het eerste lid bedoelde termijn te verlengen en die laatste termijn is overschreden, de Belastingdienst/Toeslagen de tegemoetkoming na afloop van de in het eerste lid bedoelde termijn vaststelt op een lager bedrag dan dat, genoemd in de laatste voorschotbeschikking. Daaraan doet niet af dat [wederpartij], naar hij in beroep heeft aangevoerd en ter zitting bij de Afdeling heeft verduidelijkt, tijdig belastingaangifte heeft gedaan over de jaren 2008, 2009 en 2010 en hij in 2010 reeds definitieve aanslagen Inkomstenbelasting over 2008 en 2009 heeft ontvangen, zodat de Belastingdienst/Toeslagen reeds toen op de hoogte had kunnen zijn van het juiste toetsingsinkomen en derhalve eerder dan thans is gebeurd de voorschotten definitief had kunnen vaststellen.
Het betoog slaagt.
6. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraken van de rechtbank dienen te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep van [wederpartij] gegrond heeft verklaard, het besluit van 14 november 2013 heeft vernietigd, de besluiten van 2, 9 en 16 augustus 2013 heeft herroepen, heeft bepaald dat de uitspraken in de plaats treden van het vernietigde besluit en de Belastingdienst/Toeslagen heeft opgedragen het betaalde griffierecht aan [wederpartij] te vergoeden. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog een oordeel geven over de beroepsgronden tegen het besluit van 14 november 2013 waarover de rechtbank niet heeft geoordeeld.
7. [wederpartij] heeft in beroep betoogd dat de Belastingdienst/Toeslagen hem ten onrechte niet op zijn bezwaar heeft gehoord. Hij heeft daardoor niet de kans gehad te betogen dat er dringende redenen waren om af te zien van terugvordering.
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 januari 2009 in zaak nr. 200805565/1), vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om die bepaling toe te passen dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd.
7.2. In zijn bezwaarschriften van 30 juli 2013 en 12 augustus 2013 heeft [wederpartij] uiteengezet dat de Belastingdienst/Toeslagen de kindertoeslag over 2008 en het kindgebonden budget over 2009 en 2010 vermoedelijk lager heeft vastgesteld, omdat is uitgegaan van een onjuist toetsingsinkomen. [wederpartij] stelt in de bezwaarschriften niet te begrijpen hoe dit heeft kunnen gebeuren, aangezien hij in 2010 reeds definitieve aanslagen (naar de Afdeling begrijpt: inkomstenbelasting) over de jaren 2008 en 2009 heeft ontvangen. Hij meent erop te hebben mogen vertrouwen dat deze aanslagen op zodanige wijze zouden worden verwerkt, dat hij niet pas jaren later zou worden geconfronteerd met terugvordering van teveel ontvangen voorschotten. Verder voert [wederpartij] in zijn bezwaarschrift aan dat niet mocht worden teruggekomen van een definitieve aanslag.
7.3. Hetgeen aldus door [wederpartij] naar voren is gebracht in zijn bezwaarschriften rechtvaardigde, mede gelet op het summiere karakter van de motivering van de in bezwaar bestreden besluiten, niet de conclusie dat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit konden leiden.
7.4. Het betoog slaagt.
8. Gelet op het vorenstaande zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 14 november 2013 gegrond verklaren en dat besluit wegens schending van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb vernietigen. Nu [wederpartij] in beroep en hoger beroep zijn standpunten nader heeft kunnen toelichten en, gelet op het hiervoor overwogene, de conclusie is dat de Belastingdienst/Toeslagen de kindertoeslag over 2008, onderscheidenlijk het kindgebonden budget over 2009 en 2010 definitief heeft mogen vaststellen op een lager bedrag dan dat, genoemd in de laatste voorschotbeschikking, bestaat aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
9. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 27 juni 2014 in zaken nrs. 13/9535, 13/10038 en 13/10037, voor zover de rechtbank de beroepen van [wederpartij] gegrond heeft verklaard, het besluit van 14 november 2013 heeft vernietigd, de besluiten van 2, 9 en 16 augustus 2013 heeft herroepen, heeft bepaald dat de uitspraken in de plaats treden van het vernietigde besluit en de Belastingdienst/Toeslagen heeft opgedragen het betaalde griffierecht aan [wederpartij] te vergoeden;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 14 november 2013, kenmerk BOB KO BT12;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VI. gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [wederpartij] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 44,00 (zegge: vierenveertig euro) voor de behandeling van de beroepen vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Wieland
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2015
502.