ECLI:NL:CBB:2013:189
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 12/540 en 12/1099
5101
Uitspraak van de meervoudige kamer van 2 oktober 2013 in de zaken tussen
[A], te [woonplaats], appellant
(gemachtigde: mr. E. Zonderland-Knijn),
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigden: mr. C.E.B. Haazen en mr. E.L.G.M. Boumans).
Procesverloop
Bij besluit van 25 augustus 2011 heeft verweerder zijn besluit van 24 maart 2011 herzien en appellants bedrijfstoeslag op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) voor 2010 verlaagd.
Bij besluit van 24 april 2012 heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. Het procedurenummer hiervan is 12/540.
Bij besluit van 15 juni 2012 heeft verweerder appellants bedrijfstoeslag voor het jaar 2011 vastgesteld op grond van de Regeling.
Bij besluit van 28 juni 2012 heeft verweerder een nog door appellant te ontvangen bedrag verrekend met de korting op zijn bedrijfstoeslag 2011.
Bij besluit van 23 november 2012 heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de besluiten van 15 juni 2012 en 28 juni 2012 ongegrond verklaard.
Appellant heeft ook tegen dat besluit beroep ingesteld. Het procedurenummer hiervan is 12/1099.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft in beide zaken een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft in beide zaken plaatsgevonden op 26 april 2013. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde, en verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.
Appellant pacht enkele percelen grasland, die zijn gelegen op Vliegveld [B] en ook in gebruik zijn bij [C] voor zweefvliegactiviteiten. Appellant heeft deze percelen opgegeven voor de uitbetaling van zijn toeslagrechten over 2010 en 2011.
2.
Tussen partijen is in geschil of verweerder de betreffende percelen terecht niet in aanmerking heeft gebracht voor de uitbetaling van appellants bedrijfstoeslag voor de jaren 2010 en 2011.
3.
Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde ten tijde en voor zover van belang:
" Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:
(…)
c) „landbouwactiviteit”: landbouwproducten produceren, (…) of telen met inbegrip van het oogsten, (...) of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden; (…)
h) „landbouwgrond”: om het even welke grond die wordt gebruikt als (…), blijvend grasland  (…).
Artikel 34 - Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare
(…)
2.
Voor de toepassing van deze titel wordt onder „subsidiabele hectare” verstaan:
a) om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, (…), die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, en (…)
Artikel 35 - Aangifte van subsidiabele hectaren
1. De landbouwer geeft aan welke percelen overeenstemmen met de subsidiabele hectaren die met een toeslagrecht gepaard gaan. Behalve in gevallen van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden moeten deze percelen ter beschikking van de landbouwer staan op een door de lidstaat vastgesteld tijdstip, maar niet later dan de in die lidstaat vastgestelde datum voor wijziging van de steunaanvraag. "
Artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 luidt voor zover hier van belang:
" Overwegend gebruik voor landbouwdoeleinden
Voor de toepassing van artikel 34, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten. (…) "
Met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010 is op 1 januari 2011 het op bovengenoemde bepaling gebaseerde artikel 21a, vierde lid, van de Regeling in werking getreden. Dit luidt:
" Indien naar het oordeel van de minister blijkt dat een perceel waarvoor steun is aangevraagd geheel of ten dele kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt of beschikbaar gehouden, dan komt de desbetreffende oppervlakte niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van verordening 73/2009. "
Met ingang van 1 april 2011 is aan de Beleidsregels inzake de toepassing van artikel 68 van de Regeling (de Beleidsregels) een artikel 5a toegevoegd, waarin onder a4 wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat een recreatieve functie kent, blijkend uit het feit dat het perceel wordt betreden of gebruikt ten behoeve van vrijetijdsbesteding, zoals onverharde landingsbanen voor luchtsport en luchtvaarthobby’s. Onder b4 wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kent, zoals stroken grasland langs verharde landingsbanen voor vliegverkeer.
In de nota van toelichting bij dit besluit is aangegeven, dat verweerder bij beoordelingen op grond van dit artikel landbouwers in de gelegenheid stelt om aan de hand van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen of een perceel terecht is uitgesloten als subsidiabele hectare.
Bedrijfstoeslag 2010
4.1
Verweerder stelt dat de oppervlakte van de opgegeven percelen niet subsidiabel is. Primair stelt hij zich hierbij op het standpunt dat de onderhavige percelen niet als landbouwgrond zijn aan te merken. Op grond van artikel 21a, vierde lid, van de Regeling in verbinding met artikel 2, eerste lid van Verordening (EG) nr. 1122/2009 komt een perceel niet voor steun in aanmerking, indien het naar het oordeel van verweerder niet voor de uitvoering van landbouw beschikbaar wordt gehouden. De percelen bevinden zich op een terrein dat is bestemd als luchtvaartterrein. Zij staan in de vorm van een veiligheidsbuffer primair ten dienste aan het luchtverkeer en worden tevens gebruikt als onverharde landingsbaan voor luchtsport en luchtvaarthobby’s, derhalve voor activiteiten die recreatief van aard zijn. Op grond van artikel 5a, onder a4, van de Beleidsregels heeft verweerder de percelen dan ook aangemerkt als percelen die niet voor de uitvoering van de landbouw worden gebruikt of beschikbaar gehouden. Verweerder verwijst daarnaast naar de site van het Joint Research Center (JRC), het Gemeenschappelijk Onderzoeksbureau van de Europese Commissie, waaruit kan worden geconcludeerd dat terreinen op een vliegveld als niet-landbouwgrond moeten worden beschouwd. Tevens heeft de Europese Commissie bij diverse audits er op gewezen dat Nederland ten onrechte percelen grasland op vliegvelden als landbouwgrond heeft aangemerkt, gegeven de functie en de bestemming van die oppervlakten. Deze opvatting van de Commissie blijkt ook uit overweging 13 van de ontwerp-verordening voor de directe betalingen aan landbouwers van 2014 tot en met 2020.
4.2
Verweerder is subsidiair van mening dat ingevolge artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 de betreffende percelen niet als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond kunnen worden aangemerkt en om die reden evenmin subsidiabel zijn. De intensiteit van de luchtvaartactiviteiten is dusdanig van aard en omvang dat niet gesteld kan worden dat de landbouwactiviteiten daarvan geen noemenswaardige hinder ondervinden. Volgens de website van de zweefvliegclub [C] vliegt zij, met uitzondering van de winterperiode, elke dag vanaf Vliegveld [B]. De landingsbaan wordt hierbij ook gebruikt voor motorzweefvliegtuigen. De minimale lengte van de landingsbaan hiervoor dient ten minste 300 meter en de minimale breedte ten minste 150 meter te zijn. De stelling van appellant dat de (zweef)vliegtuigen maar een kleine strook grond benutten om op te stijgen is dan ook niet houdbaar.
4.3
Daarnaast stelt verweerder dat de betreffende percelen niet in beheer zijn bij appellant maar bij de eigenaar, zodat de percelen niet tot appellants bedrijf kunnen worden gerekend en om die reden evenmin subsidiabel zijn. Verweerder verwijst op dit punt naar de strenge veiligheidsrichtlijnen die voor deze percelen gelden en naar beperkende voorwaarden in de pachtovereenkomst. Gelet hierop kan appellant onvoldoende zelf beslissen wat er met de grond gebeurt of - anders gezegd - heeft hij onvoldoende autonomie bij het uitvoeren van zijn landbouwactiviteiten.
4.4
Verweerder heeft uitdrukkelijk de zogenoemde 90-dagenregel in artikel 21b van de Regeling buiten zijn beoordeling gelaten.
5.1
Appellant stelt in de eerste plaats met verwijzing naar de uitspraak ECLI:NL:CBB:2012:BX3513, in het bijzonder de rechtsoverwegingen 2.8 en 2.9 hiervan, dat ook het besluit van 24 april 2012 in strijd is met het vertrouwensbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel.
5.2
Appellant voert aan dat hij de percelen overwegend voor landbouwactiviteiten gebruikt. Hij bemest de grond, en voert hierop spuitwerkzaamheden en oogstwerkzaamheden uit op dezelfde wijze als op zijn andere landbouwpercelen. Anders dan verweerder meent gaat het hierbij om landbouwactiviteiten en niet louter om onderhoud van de grasmat ten behoeve van het vliegveld. Dat het maaien van gras tevens als onderhoud kan worden beschouwd neemt niet weg dat appellant veel meer activiteiten verricht die het normale onderhoud van een vliegveld overtreffen. Hij ondervindt geen hinder van de luchtvaartactiviteiten bij het uitvoeren van zijn landbouwactiviteiten, omdat de activiteiten van de zweefvliegclub veelal in het weekend plaatsvinden en de zweefvliegtuigjes van de totale oppervlakte van circa 34 ha maar een kleine strook nodig hebben om op te stijgen. Het zweefvliegveld wordt verder weinig gebruikt omdat de vliegactiviteiten afhankelijk zijn van het weer en de thermiek. Vanwege de betere thermiek vinden de vliegactiviteiten meestal ’s-avonds plaats. De landbouwactiviteit door appellant ondervindt daardoor geen noemenswaardige hinder van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de luchtvaart.
5.3
Tevens voert appellant aan dat hij het beheer van de percelen heeft en dat deze tot zijn bedrijf behoren. Appellant beschikt bij de uitoefening van zijn landbouwactiviteiten op de betreffende percelen over een gebruikstitel en voldoende autonomie. Hij heeft krachtens het pachtcontract zelf een zekere beslissingsbevoegdheid bij het gebruik van de grond en het beheer is door dit contract overgegaan op appellant. Appellant verwijst hierbij naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 oktober 2010, zaak C-61/09, overweging 49.
5.4
Ook de 90-dagenregel laat onverlet dat de oppervlakte van appellants percelen subsidiabel is. In dit geval gaat het immers om meerdere kortdurende niet-landbouwactiviteiten die in totaal minder dan 90 dagen voortduren.
6.1.1
Het College overweegt als volgt. Appellants beroep op het vertrouwensbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel slaagt. Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraken ECLI:NL:CBB:2012:BW6992 en ECLI:NL:CBB:2013:BZ6298 staat het verweerder in beginsel vrij om ten behoeve van zijn beschikkingenpraktijk categorieën van percelen te benoemen die naar zijn mening geen subsidiabele hectares opleveren omdat zij (in de regel) niet als landbouwgrond kunnen gelden, dan wel (in de regel) ongeschikt zijn voor de uitoefening van enige landbouwactiviteit. Niettemin zal verweerder hierbij wel in individuele gevallen moeten beoordelen en aannemelijk moeten maken dat een door de landbouwer opgegeven perceel inderdaad de kenmerken van voor landbouwdoeleinden ongeschikte grond heeft en voor welk deel van de opgegeven oppervlakte dit het geval is.
6.1.2
Bij de introductie van nieuw beleid kan de vraag opkomen of daarmee inbreuk gemaakt wordt op een gerechtvaardigde verwachting dat een eerdere uitvoeringspraktijk ongewijzigd zou worden voortgezet, of dat anderszins een inbreuk gemaakt wordt op de rechtszekerheid. Naar het oordeel van het College heeft verweerder in dit geval met dat aspect onvoldoende rekening gehouden, nu de betreffende drie percelen grasland, waarop in het verleden toeslagrechten zijn opgebouwd en later uitbetaald, na de indiening van de Gecombineerde opgave en na afloop van het jaar waarop die opgave betrekking heeft op basis van het nieuwe beleidsinzicht, dat naderhand verwoord is in de beleidsregels, worden afgekeurd. Een dergelijke principiële wending in het beleid kan niet zonder gerichte, voorafgaande aankondiging voor een afgesloten periode worden doorgevoerd. De toelichting bij de Gecombineerde opgave 2010 en de website van verweerder vormen hier geen afdoende aankondiging om de terugwerkende kracht van het beleid te aanvaarden.
6.2
Anders dan verweerder, is het College van oordeel dat uit de verordeningen en de Regeling niet blijkt dat de oppervlakte van percelen gelegen op een vliegveld als zodanig wordt uitgesloten van bedrijfstoeslag. Hetgeen verweerder heeft aangevoerd over het standpunt van de Europese Commissie en toekomstige verordeningen leidt niet tot een ander oordeel, nu deze niet afdoen aan de regelgeving die voor het jaar 2010 van toepassing was.
6.3
Voor de vraag of de opgegeven percelen in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn, is het feitelijk gebruik van de percelen ten tijde van belang bepalend. Niet in geschil is dat appellant op de betreffende percelen gras heeft gemaaid en geoogst, dat hij de percelen heeft bemest en hierop spuitwerkzaamheden heeft uitgevoerd. Anders dan verweerder heeft gesteld, gaat het hierbij naar het oordeel van het College om landbouwactiviteiten en niet uitsluitend om onderhoud van het vliegveld. Verweerders betoog dat de percelen tevens volledig in gebruik waren als veiligheidszone voor zweefvliegclub [C] acht het College onjuist. Verweerder heeft 34 ha afgekeurd omdat deze hoofdzakelijk voor een andere functie in gebruik zijn. Volgens appellant is slechts 3 ha hiervan in gebruik als (onverharde) landingsstrook voor de zweefvliegtuigen. Voor zover een veiligheidszone dient te worden aangehouden, acht het College aannemelijk dat hiervoor dient te worden uitgegaan van stroken aan weerszijden van de start- en landingsbanen. Ook de Regeling en verweerders beleidsregels gaan uit van stroken grasland langs verharde start- en landingsbanen en niet van volledige aangrenzende percelen. Uitgaande van een veiligheidszone die bestaat uit stroken langs de start- en landingsbanen moet een aanzienlijke oppervlakte van appellants percelen resteren die daarbuiten is gelegen. Verweerder heeft nagelaten te onderbouwen wat de niet-landbouwactiviteiten op de gehele oppervlakte zijn geweest in 2010. Daarom houdt het College het ervoor dat hetgeen daarover door appellant is verklaard juist is, namelijk dat hij zijn landbouwactiviteiten volledig en zonder beperkingen kon uitvoeren, ook al werd een relatief klein gedeelte van het perceel af en toe gebruikt voor zweefvliegactiviteiten. Dit betekent dat artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 niet aan de verlening van de bedrijfstoeslag voor het jaar 2010 in de weg staat.
6.4
Anders dan verweerder stelt kan appellants bedrijfstoeslag voor 2010 evenmin worden geweigerd op grond van artikel 34, tweede lid, aanhef en onder a, en artikel 35, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 in samenhang met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling. Niet in geschil is dat appellant beschikte over het feitelijk gebruik en een gebruikstitel ten aanzien van de percelen. De door verweerder aangevoerde omstandigheden leiden bovendien naar het oordeel van het College niet tot de conclusie dat appellant onvoldoende autonomie had om te kunnen spreken van beheer. Ook op dit punt ontbreekt een feitelijke onderbouwing van de door verweerder veronderstelde belemmeringen.
7.
Nu op basis van de thans ter beschikking staande gegevens ook van andere belemmeringen niet is gebleken, is de conclusie dat verweerders besluit tot weigering van appellants bedrijfstoeslag voor 2010 onjuist is, omdat hiervoor geen grondslag bestond. Het beroep is daarom gegrond, en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Hetgeen appellant overigens heeft aangevoerd, kan onbesproken blijven. Verweerder zal appellant alsnog de door hem gevraagde bedrijfstoeslag moeten toekennen. Omdat het bedrag daarvan niet zonder meer door het College kan worden vastgesteld draagt het College verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen. Het College stelt hiervoor een termijn van zes weken na de datum van deze uitspraak.
Het College veroordeelt verweerder tot slot in de door appellant gemaakte kosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.888,- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift,
1 punt voor het verschijnen ter zitting tegen een waarde van € 472,- per punt en een wegingsfactor 1), vermeerderd met een bedrag van € 87,40 voor reis- en verletkosten van appellant.
Bedrijfstoeslag 2011
8.
Voor de standpunten van partijen verwijst het College naar de rechtsoverwegingen
4.1 tot en met 5.4 van deze uitspraak.
9.1
Ten aanzien van de vraag of verweerder de betreffende percelen voor het jaar 2011 op grond van artikel 21a, vierde lid, van de Regeling terecht niet in aanmerking heeft gebracht voor appellants bedrijfstoeslag, omdat de percelen niet als landbouwgrond gelden, overweegt het College als volgt.
De beleidswijziging was voor het jaar 2011 kenbaar voor de landbouwer, omdat vóór de opgave 2011 de beleidswijziging was gepubliceerd. Voor dat jaar kan derhalve niet worden gezegd dat verweerder inbreuk maakte op een gerechtvaardigde verwachting dat een eerdere uitvoeringspraktijk ongewijzigd zou worden voortgezet, of dat anderszins een inbreuk gemaakt wordt op de rechtszekerheid.
9.2
Zoals het College reeds heeft overwogen staat het verweerder in beginsel vrij om ten behoeve van zijn beschikkingenpraktijk categorieën van percelen te benoemen die naar zijn mening geen subsidiabele hectares opleveren omdat zij (in de regel) niet als landbouwgrond kunnen gelden, dan wel (in de regel) ongeschikt zijn voor de uitoefening van enige landbouwactiviteit. Vraag is echter of verweerder er voor appellants percelen in 2011 in is geslaagd om aannemelijk te maken dat deze inderdaad de kenmerken van voor landbouwdoeleinden ongeschikte grond hebben en voor welk deel van de opgegeven oppervlakte dit het geval is. Het College beantwoordt de eerste vraag ontkennend. Verweerders stelling dat de gehele oppervlakte als veiligheidsbuffer ten dienste staat aan de zweefvliegactiviteiten acht het College hiertoe onvoldoende mede gelet op het verweer van appellant dat hij ongehinderd zijn werk kan doen op de andere delen van het land terwijl de zweefvliegtuigen landen en stijgen op een strook van slechts 100 bij 300 meter van de in totaal 34 ha grasland.
Onder verwijzing naar overweging 6.3 van deze uitspraak overweegt het College dat artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 niet aan de verlening van de bedrijfstoeslag voor deze percelen in de weg staat.
9.3
Het voorgaande betekent dat nu op basis van de thans ter beschikking staande gegevens ook van andere belemmeringen niet is gebleken, verweerders besluit tot weigering van appellants bedrijfstoeslag voor 2011 onjuist is, omdat hiervoor geen grondslag bestond. Het beroep is daarom gegrond, en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
9.4.
Het beroep heeft tevens betrekking op de verrekening van bedrijfstoeslag met andere vorderingen van appellant op verweerder. Gelet op het voorgaande kan deze verrekening niet in stand blijven en komt het bestreden besluit ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
10.
Aan hetgeen appellant overigens heeft aangevoerd komt het College niet toe. Verweerder zal appellant alsnog bedrijfstoeslag moeten toekennen. Omdat het bedrag daarvan niet zonder meer door het College kan worden vastgesteld, draagt het College verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen. Het College stelt hiervoor een termijn van zes weken na de datum van deze uitspraak. Het College veroordeelt verweerder tot slot in de door appellant gemaakte kosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.888,- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting tegen een waarde van € 472,- per punt en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de bestreden besluiten;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van totaal € 312,- aan appellant te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 3.863,40 te betalen aan appellant.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, mr. R.C. Stam en mr. M. Munsterman, in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 oktober 2013.
w.g. C.J. Waterbolk	w.g. C.M. Leliveld