ECLI:NL:RVS:2013:1354
Raad van State — Uitspraak 


201300647/1/R4.
Datum uitspraak: 2 oktober 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Capelle aan den IJssel, en anderen,
2. [appellant sub 2], wonend te Delft,
3. [appellant sub 3], wonend te Delft,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Goeree-Overflakkee,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 november 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Recreatieterreinen 2012" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] en [appellant sub 3] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juli 2013, waar [appellant sub 1] en anderen, bij monde van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3], bijgestaan door mr. A.P. Cornelissen, advocaat [NAAM], alsmede de raad, vertegenwoordigd door ing. M.P. Hoogmoed, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord camping De Groene Weide, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M. Tange-Visser, advocaat [NAAM].
Overwegingen
Algemeen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het bestemmingsplan "Recreatieterreinen 2012" (hierna: het plan) voorziet in een juridisch-planologische regeling voor verblijfsrecreatieterreinen in de voormalige gemeente Goedereede.
Het beroep van [appellant sub 1] en anderen
Ontvankelijkheid
3. De raad stelt dat het beroep van [appellant sub 1] en anderen niet-ontvankelijk is, voor zover het is ingesteld door anderen dan [appellant sub 1]. De raad wijst erop dat het beroepschrift is ingediend namens de vaste gasten van camping De Groene Weide, maar dat het slechts is ondertekend door [appellant sub 1], en dat niet is aangegeven in hoeverre [appellant sub 1] gemachtigd is om namens de vaste gasten van camping De Groene Weide beroep in te stellen.
3.1. [appellant sub 1] heeft desgevraagd machtigingen overgelegd. Derhalve is er in zoverre geen aanleiding het beroep niet-ontvankelijk te achten.
4. De raad stelt voorts dat het beroep van [appellant sub 1] en anderen niet-ontvankelijk is, omdat zij als huurders van een standplaats waarvan de huur is opgezegd geen belanghebbenden zijn.
4.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
De wetgever heeft deze eis gesteld teneinde te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en beroep zou kunnen instellen. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
4.2. Ter zitting is vast komen te staan dat [appellant sub 1] en anderen stacaravans in eigendom hebben, en dat zij ten behoeve van deze stacaravans al geruime tijd een standplaats huren op camping De Groene Weide. De overeenkomsten hebben een looptijd van een jaar, en zijn ieder jaar vernieuwd. Ook thans hebben [appellant sub 1] en anderen een huurovereenkomst met camping De Groene Weide, die geldig is tot 1 januari 2014. Deze omstandigheden vormen grond voor het oordeel dat [appellant sub 1] en anderen een objectief en persoonlijk belang hebben dat rechtstreeks is betrokken bij het besluit tot vaststelling van het plan.
Omvang van het geding
5. Het beroep heeft betrekking op het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Recreatieterreinen 2012". Gronden die [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd met betrekking tot de totstandkoming en de inhoud van het thans onherroepelijke "Facetbestemmingsplan Goedereede 2011" (hierna: het facetbestemmingsplan) gaan de omvang van dit geding te buiten. Inhoudelijke bespreking van deze gronden is gelet daarop niet aan de orde.
Formele bezwaren
6. [appellant sub 1] en anderen voeren aan dat de inspraakreacties die horen bij het voorontwerpbestemmingsplan ten onrechte niet ter inzage zijn gelegd.
Voorts betogen [appellant sub 1] en anderen dat de raad ten onrechte rechthebbenden vooraf niet heeft geïnformeerd over de terinzagelegging van het ontwerpplan.
6.1. Ingevolge artikel 3.8, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) is op de voorbereiding van een bestemmingsplan afdeling 3.4 van de Awb van toepassing, met dien verstande dat in deze bepaling enkele aanvullende voorschriften worden gegeven.
Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
6.2. Niet is gebleken dat de inspraakreacties die horen bij het voorontwerpbestemmingsplan redelijkerwijs nodig waren voor de beoordeling van het ontwerpplan. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat nu de inspraakreacties op het voorontwerpplan niet ter inzage zijn gelegd het plan in zoverre in strijd met artikel 3:11, eerste lid, van de Awb tot stand is gekomen.
Voorts valt in de Wro, noch in enig ander wettelijk voorschrift een bepaling aan te wijzen op grond waarvan de verplichting bestaat om in een geval als hier aan de orde eventuele belanghebbenden persoonlijk in kennis te stellen van de terinzagelegging van het ontwerp van een bestemmingsplan. Aan de wettelijke vereisten ter zake van de kennisgeving van de terinzagelegging van het plan is voldaan, zodat er evenmin aanleiding bestaat voor het oordeel dat het plan in zoverre niet in stand kan blijven.
Het betoog faalt.
Inhoudelijke bezwaren
7. Het beroep van [appellant sub 1] en anderen is er in het bijzonder tegen gericht dat het plan het mogelijk maakt dat de gronden voor standplaatsen op camping De Groene Weide kunnen worden bebouwd met recreatiewoningen. Volgens [appellant sub 1] en anderen heeft de raad onvoldoende rekening gehouden met de belangen van de vaste gasten van camping De Groene Weide, omdat niet is verzekerd dat de standplaatsen voor hen beschikbaar blijven.
7.1. De raad stelt dat de mogelijkheid om ter plaatse recreatiewoningen te bouwen ongewijzigd is ten opzichte van het voorheen geldende plan. De raad heeft ter zitting meegedeeld dat de belangen van [appellant sub 1] en anderen als huurders van een vaste standplaats bij de vaststelling van het plan onder ogen zijn gezien, maar dat dit er niet toe heeft geleid dat de raad camping De Groene Weide heeft beperkt in de rechten die de camping onder het voorheen geldende plan had.
7.2. Volgens de verbeelding zijn aan het terrein waarop camping De Groene Weide ligt de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" en de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - de Groene Weide" toegekend.
Ingevolge artikel 1, lid 1.59, van de planregels wordt onder permanente standplaats verblijfsrecreatie verstaan: een gedeelte van een terrein bestemd voor de plaatsing van een kampeermiddel of recreatief nachtverblijf gedurende het gehele jaar, inclusief bij dat kampeermiddel of nachtverblijf behorende ondergeschikte onderkomens, zoals bijzettenten.
Ingevolge artikel 1, lid 1.61, van de planregels wordt onder recreatief nachtverblijf verstaan: een bouwwerk dat bedoeld is om uitsluitend recreatief door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar te worden gebruikt, zoals een recreatiewoning, chalet, stacaravan of hiermee gelijk te stellen onderkomen; onder recreatief verblijf wordt niet verstaan het verblijf noodzakelijk in verband met het verrichten van tijdelijke of seizoensgebonden werkzaamheden of arbeid.
Ingevolge artikel 10, lid 10.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden bestemd voor een verblijfsrecreatieterrein.
Ingevolge artikel 10, lid 10.2.1, onder f, van de planregels geldt dat het aantal permanente standplaatsen voor verblijfsrecreatie ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - de Groene Weide" ten hoogste 493 bedraagt, en dat wanneer permanente standplaatsen zijn toegestaan, eveneens toeristische standplaatsen zijn toegestaan zolang daarmee het totaal aantal standplaatsen per terrein niet wordt overschreden.
Ingevolge artikel 10, lid 10.2.2, onder a en b, van de planregels bedraagt de oppervlakte van een recreatief nachtverblijf ten hoogste 70 m²; de bouwhoogte van een recreatief nachtverblijf bedraagt ten hoogste 5 m.
7.3. Aan het terrein waarop camping De Groene Weide ligt, was onder het voorheen geldende plan "Duinlust - Groene Weide", zoals herzien bij het facetbestemmingsplan, de bestemming "Recreatie" en de subbestemming "Rk kampeerterrein" toegekend.
Ingevolge artikel 7, lid 2, aanhef en onder a, van de planregels mochten ter plaatse van de subbestemming "Rk" stacaravans worden geplaatst of gebouwd.
Ingevolge artikel 25 van de planregels werd onder (sta)caravan verstaan: een bouwwerk voor recreatief nachtverblijf zoals bedoeld in artikel 3, tweede lid, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, zoals dat gold ten tijde van de vaststelling van het facetbestemmingsplan.
Ingevolge laatstgenoemd artikel, zoals dat gold ten tijde van belang, is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf, mits het bouwwerk niet hoger is dan 5 m en de oppervlakte van het bouwwerk niet meer is dan 70 m².
Het voorgaande houdt in dat het onder het voorheen geldende plan reeds mogelijk was om het campingterrein te bebouwen met uitsluitend bouwwerken voor recreatief nachtverblijf van eenzelfde formaat als het bestreden plan toelaat.
7.4. Gelet op het voorgaande brengt het plan geen wijziging in de rechten die de exploitant van camping De Groene Weide had. In hetgeen [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling gelet op hetgeen hiervoor is overwogen geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid het belang van camping De Groene Weide bij behoud van bestaande gebruiksmogelijkheden zwaarder mocht laten wegen dan de belangen die zijn gemoeid met een beperking van deze gebruiksmogelijkheden.
Het betoog faalt.
8. Het beroep van [appellant sub 1] en anderen is voorts gericht tegen het in artikel 10, lid 10.2.1, onder f, van de planregels, in samenhang bezien met de verbeelding, opgenomen maximum aantal standplaatsen voor verblijfsrecreatie van 493 voor het gebied De Groene Weide. [appellant sub 1] en anderen betogen dat ten onrechte niet is gemotiveerd waarom het plan voorziet in een toename van het aantal standplaatsen voor verblijfsrecreatie ten opzichte van het voorheen geldende plan, waarin het maximum aantal standplaatsen voor verblijfsrecreatie 468 bedroeg.
8.1. Het terrein waarop camping De Groene Weide ligt viel vóór de inwerkingtreding van het plan deels binnen het plangebied van het voorheen geldende plan "Duinlust - Groene Weide", zoals herzien bij het facetbestemmingsplan, en deels binnen het plangebied van het voorheen geldende plan "Oudeland en Oude Nieuwland 2007", zoals herzien bij het facetbestemmingsplan. Het voorheen geldende herziene plan "Duinlust - Groene Weide" liet ter plaatse 468 kampeermiddelen en stacaravans toe. Het voorheen geldende herziene plan "Oudeland en Oude Nieuwland 2007" liet ter plaatse 25 kampeermiddelen en stacaravans toe. Onder de voorheen geldende plannen waren derhalve ter plaatse in totaal 493 standplaatsen toegestaan, zodat het aantal in het onderhavige plan toegestane standplaatsen niet is toegenomen. Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag.
8.2. Voor zover [appellant sub 1] en anderen zich met het betoog dat maximaal 35 standplaatsen voor verblijfsrecreatie per hectare zijn toegestaan beroepen op het bepaalde in artikel 7, lid 4, van de planregels die horen bij het voorheen geldende plan "Duinlust - Groene Weide", zoals herzien bij het facetbestemmingsplan, geldt dat deze bepaling in het kader van dit geschil niet relevant is, omdat de bepaling met de inwerkingtreding van het plan is komen te vervallen.
9. [appellant sub 1] en anderen voeren verder aan dat de raad de economische uitvoerbaarheid van het plan ten onrechte niet heeft onderzocht. In dit kader wijzen zij erop dat de nieuwe eigenaar van camping De Groene Weide slechts 180 standplaatsen zal realiseren. De raad heeft volgens [appellant sub 1] en anderen ten onrechte niet toegelicht hoe het verlies aan belastinginkomsten dat hierdoor wordt veroorzaakt, wordt gecompenseerd.
9.1. Volgens de raad is het plan in hoofdzaak conserverend en is er gelet daarop geen reden om aan de economische uitvoerbaarheid te twijfelen.
9.2. De Afdeling ziet geen aanleiding het standpunt van de raad onjuist te achten. Aan een mogelijk verlies aan belastinginkomsten komt in het kader van de economische uitvoerbaarheid geen betekenis toe.
Het betoog faalt.
10. [appellant sub 1] en anderen betogen ten slotte dat onvoldoende onderzoek is gedaan naar aantasting van flora en fauna als gevolg van de in het plan voorziene herstructurering. [appellant sub 1] en anderen betogen dat het plan een vergroting van standplaatsen van 100 m² naar 350 m² toelaat. Dit heeft volgens [appellant sub 1] en anderen een vernietiging van flora en fauna tot gevolg.
10.1. De Afdeling stelt vast dat de mogelijke ontwikkelingen ter plaatse ten opzichte van het voorheen geldende plan niet zijn gewijzigd. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Flora- en faunawet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Het betoog faalt.
Het beroep van [appellant sub 2]
11. [appellant sub 2] heeft geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht bij de raad.
Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Awb wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.
Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wro, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, en artikel 6:13 van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door een belanghebbende die tegen het ontwerpplan niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
11.1. Deze omstandigheid doet zich niet voor. Geen rechtvaardiging is gelegen in de door [appellant sub 2] gestelde omstandigheid dat van een ter zake niet deskundige burger niet kan worden verwacht dat hij de gevolgen van een geringe tekstuele wijziging van de artikelen 2.8 en 10.2.3 van de planregels ten opzichte van het voorheen geldende plan overziet en hierover tijdig een zienswijze naar voren brengt. De artikelen 2.8 en 10.2.3 van de planregels zijn niet gewijzigd ten opzichte van het ontwerpplan, zodat [appellant sub 2] een zienswijze daarover derhalve tijdig naar voren had kunnen brengen.
Het beroep is niet-ontvankelijk.
Het beroep van [appellant sub 3]
12. Ter zitting heeft [appellant sub 3] de beroepsgrond met betrekking tot de schending van het vertrouwensbeginsel ingetrokken.
13. Het beroep van [appellant sub 3] is gericht tegen het in artikel 5, lid 5.2.2, onder a, van de planregels, in samenhang bezien met de verbeelding, opgenomen maximum aantal recreatiewoningen van 54 voor het gebied Westeinde. Volgens [appellant sub 3] voorziet het plan ten onrechte niet in de bouw van een recreatiewoning ter plaatse van haar perceel met kadastraal nummer [.-…]. Hiertoe stelt [appellant sub 3] dat haar perceel ligt in het gebied Westeinde, dat in het verleden verkaveld is ten behoeve van de realisatie van vakantiewoningen, zodat zij ervan mocht uitgaan dat ook op haar perceel een vakantiewoning mocht worden gerealiseerd. [appellant sub 3] voert voorts aan dat er rechtsongelijkheid bestaat, omdat op het naastgelegen perceel met kadastraal nummer [.-…] wel een recreatiewoning is toegestaan. Ten slotte voert [appellant sub 3] aan dat de criteria die de raad heeft gehanteerd om het verzoek om een extra recreatie-eenheid te beoordelen, achteraf zijn geformuleerd en willekeurig zijn toegepast.
13.1. De raad stelt dat hij terughoudend omgaat met het toekennen van verzoeken om extra recreatie-eenheden, omdat hij wil voorkomen dat het gebied volledig bebouwd raakt met recreatiewoningen. Bij de vaststelling van het eerdere bestemmingsplan voor het gebied waarbinnen het perceel van [appellant sub 3] ligt, heeft de raad met het oog daarop uitsluitend de bestaande recreatieverblijven eenmalig als zodanig willen bestemmen. Hiertoe is destijds een inventarisatie gemaakt. Bij deze inventarisatie zijn destijds de stacaravans die op het perceel met kadastraal nummer [.-…] staan per abuis niet meegenomen. De raad heeft deze stacaravans daarom thans alsnog als zodanig bestemd. Hierbij heeft de raad betrokken dat aan de hand van luchtfoto’s is vastgesteld dat de stacaravans al sinds langere tijd op het perceel staan. Op het perceel van [appellant sub 3] staan volgens de raad geen recreatieverblijven. Aan dit perceel is daarom, in overeenstemming met het feitelijk gebruik, de bestemming "Bos" toegekend, aldus de raad.
13.2. Volgens de verbeelding is aan het perceel van [appellant sub 3] de bestemming "Bos" en de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - Westeinde" toegekend.
Ingevolge artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder b, van de planregels zijn gronden met de bestemming "Bos" ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - Westeinde" bestemd voor recreatiewoningen.
Ingevolge artikel 5, lid 5.2,2, onder a, van de planregels zijn ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - Westeinde" recreatiewoningen toegestaan, met dien verstande dat het aantal recreatiewoningen ten hoogste 54 bedraagt.
13.3. Niet bestreden is dat de feitelijke situatie ten aanzien van het perceel met kadastraal nummer [.-...] verschilt van de situatie van [appellant sub 3], omdat ter plaatse van het perceel met kadastraal nummer [.-...] reeds langere tijd stacaravans staan en op het perceel van [appellant sub 3] niet. Gelet daarop ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 3] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de situatie ten aanzien van het perceel met kadastraal nummer [.-...] niet overeenkomt met de situatie ten aanzien van het perceel van [appellant sub 3]. Het betoog van [appellant sub 3] dat zij er gelet op de verkaveling van het gebied van mocht uitgaan dat op het perceel met kadastraal nummer [.-...] een recreatiewoning mocht worden gebouwd, slaagt niet nu het geval waar [appellant sub 3] in dit kader naar verwijst niet vergelijkbaar is met haar situatie.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad criteria willekeurig heeft toegepast.
Het betoog faalt.
Conclusie
14. Het beroep van [appellant sub 2] is niet-ontvankelijk. De beroepen van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 3] zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 3] ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Postma, ambtenaar van staat.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Postma
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2013
539-786.