ECLI:NL:PHR:2013:890
Parket bij de Hoge Raad — Uitspraak 


Nr. 12/04178 E
Mr. [NAAM]20 augustus 2013
Conclusie inzake:
[verdachte]
1. De economische kamer van het gerechtshof Amsterdam heeft verdachte op 10 januari 2012 niet-ontvankelijk verklaard in het hoger beroep tegen een vonnis van de economische kamer van de rechtbank Amsterdam van 23 november 2009, waarbij verdachte ter zake van “handelen in strijd met een voorschrift, gesteld bij artikel 10.1 Wet milieubeheer, opzettelijk begaan en begaan door een rechtspersoon” is veroordeeld tot een geldboete van € 10.000.
2. Mr. B.J.V. Keupink, advocaat [NAAM], heeft namens verdachte beroep in cassatie ingesteld.
Mr. R.A. Fibbe, advocaat [NAAM], heeft een schriftuur ingezonden houdende twee middelen van cassatie.
3.1 Beide middelen klagen over de niet-ontvankelijkverklaring van verdachte in het hoger beroep.
3.2 De stukken van het geding houden, voor zover hier van belang, het volgende in:
(i) een akte instellen rechtsmiddel, inhoudende dat mr. E.J. van der Stel, advocaat [NAAM], op 4 december 2009 ter griffie van de rechtbank Amsterdam is gekomen en namens [verdachte] hoger beroep heeft ingesteld tegen het vonnis van de rechtbank van 23 november 2009 in de zaak met parketnummer 13/994522-07;
(ii) een op briefpapier van [verdachte] afgedrukt Besluit van het dagelijks bestuur van het stadsdeel, gedateerd in 11 december 2009 en ondertekend door secretaris [betrokkene 1] en voorzitter [betrokkene 2] van dat dagelijks bestuur, inhoudende dat “het dagelijks bestuur van [verdachte] gelet op artikel 160, eerste lid onder f van de Gemeentewet, artikel 26, tweede lid van de Verordening op de Stadsdelen en Boek 3, titel 2 van het Wetboek van Strafvordering besluit het op 4 december 2009 ingestelde hoger beroep tegen het vonnis van de rechtbank van 23 november 2009 in de strafzaak tegen [verdachte], parketnummer 13/994522-07, in te trekken”;
(iii) een op briefpapier van [verdachte] afgedrukte volmacht/machtiging, gedateerd 11 december 2009 en ondertekend door de voorzitter van het dagelijks bestuur [betrokkene 2], inhoudende dat “de voorzitter van het dagelijks bestuur van [verdachte] gelet op artikel 171 van de Gemeentewet, titel 3.3 van het Burgerlijk Wetboek en artikel 26, derde lid, van de Verordening op de Stadsdelen […] aan [betrokkene 2], ambtenaar in dienst van het [verdachte], volmacht respectievelijk machtiging [verleent] om, ter uitvoering van het besluit van het dagelijks bestuur van [verdachte] van 11 december 2009, namens de publiekrechtelijke rechtspersoon de gemeente Amsterdam, [verdachte] het op 4 december 2009 ingestelde hoger beroep tegen het vonnis van de rechtbank van 23 november 2009 in de strafzaak tegen [verdachte], parketnummer 13/994522-07 in te trekken”;
(iv) een akte intrekking rechtsmiddel, inhoudende dat [betrokkene 2] op 11 december 2009 ter griffie van de rechtbank Amsterdam is gekomen en verklaarde namens [verdachte] het in de zaak met parketnummer 13/994522-07 ingestelde beroep in te trekken;
(v) een besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, gedateerd 10 mei 2010 en ondertekend door toenmalig waarnemend burgemeester mr. L.F. Asscher, inhoudende dat het besluit van 11 december 2009 van het dagelijks bestuur van het [verdachte] tot intrekking van het hoger beroep is vernietigd.
3.3 Het hof heeft in zijn arrest als volgt beslist over de ontvankelijkheid van verdachte in het hoger beroep:
“Namens de verdachte is op 4 december 2009 hoger beroep ingesteld tegen het vonnis van de rechtbank Amsterdam van 23 november 2009. Het dagelijks bestuur van het [verdachte] (hierna: het Stadsdeel) heeft op 8 december 2009 een besluit genomen tot intrekking van het hoger beroep en heeft daartoe een volmacht verleend aan een van haar ambtenaren. Op 11 december 2009 is een akte intrekking hoger beroep opgemaakt. Op 10 mei 2010 heeft de Gemeente Amsterdam (hierna: de Gemeente) het besluit van het dagelijks bestuur van het Stadsdeel tot intrekking van het hoger beroep vernietigd.
De raadsvrouw van de verdachte heeft ter terechtzitting in hoger beroep gesteld dat de intrekking van het hoger beroep niet rechtsgeldig is geschied. De vernietiging van het besluit tot intrekking van het Stadsdeel heeft terugwerkende kracht, hetgeen tot gevolg heeft dat het besluit van 8 december 2009 moet worden geacht nooit te zijn genomen. Hiermee is de basis aan de machtiging tot intrekking van het hoger beroep komen te ontvallen. Een intrekking die is uitgevoerd door een persoon die daartoe niet is gemachtigd is ongeldig, aldus de raadsvrouw.
Het hof overweegt hieromtrent als volgt. In het strafrecht geldt een gesloten stelsel van rechtsmiddelen. In dit stelsel is bij wet bepaald wanneer en op welke wijze een rechtsmiddel kan worden ingesteld en ingetrokken. Deze wettelijke bepalingen zijn van openbare orde. Artikel 453 van het Wetboek van Strafvordering bepaalt dat een eenmaal ingesteld rechtsmiddel uiterlijk tot de aanvang van de behandeling van het beroep kan worden ingetrokken.
Voorts bepaalt dit artikel dat een intrekking afstand meebrengt van de bevoegdheid het rechtsmiddel opnieuw aan te wenden. Op een intrekking van het rechtsmiddel kan derhalve niet worden teruggekomen. Het hof acht het dan ook onverenigbaar met het gesloten stelsel van rechtsmiddelen dat op deze intrekking van het hoger beroep wordt teruggekomen nu is vastgesteld dat het namens het Stadsdeel ingestelde hoger beroep op 11 december 2009 rechtsgeldig en onherroepelijk is ingetrokken. De omstandigheden die door de raadsvrouw zijn aangevoerd, doen aan dit oordeel niet af. Het verweer wordt verworpen.
Gelet op het voorgaande zal het hof de verdachte niet ontvankelijk verklaren in het hoger beroep.
BESLISSING
Het hof:
Verklaart de verdachte niet ontvankelijk in het hoger beroep.”
4.1 In het eerste middel wordt geklaagd dat het hof een onjuiste maatstaf heeft aangelegd, althans onvoldoende (begrijpelijk) gemotiveerd heeft beslist dat het hoger beroep rechtsgeldig en onherroepelijk is ingetrokken. Hiertoe wordt aangevoerd dat het besluit om het hoger beroep in te trekken op bestuursrechtelijk correcte en onaantastbare wijze is vernietigd, waardoor de intrekking van het hoger beroep met terugwerkende kracht niet rechtsgeldig en non-existent is geweest. Het tweede middel bevat de klacht dat het hof ten onrechte, althans onvoldoende (begrijpelijk) gemotiveerd voorbij is gegaan aan het verweer dat de volmacht/machtiging tot intrekking van het hoger beroep is verleend door een ander dan verdachte en dat de intrekking van het hoger beroep daardoor niet rechtsgeldig is geschied.
4.2 Blijkens de ter terechtzitting in hoger beroep overgelegde pleitnota is aldaar namens verdachte, voor zover relevant, het volgende aangevoerd:
“
Intrekking niet rechtsgeldig
De vernietiging van het College van Burgemeester en Wethouders van het besluit van het Stadsdeel heeft terugwerkende kracht. Het besluit van het Stadsdeel moet worden geacht nooit te zijn genomen. Dat heeft effect op de volmacht en de intrekking. (…) Nu het besluit geacht moet worden nooit te zijn genomen, is de basis aan de machtiging komen te ontvallen. Een machtiging tot intrekking moet worden geacht nooit te zijn gegeven. Een intrekking die is uitgevoerd door een persoon die daartoe niet is gemachtigd, is ongeldig. (…) Nu het besluit van het Stadsdeel tot intrekking van het hoger beroep met terugwerkende kracht is vernietigd, is de intrekking niet rechtsgeldig en kan het hoger beroep worden ontvangen.
Vernietiging besluit strekt zich uit tot alle daarop gerichte rechtsgevolgen: hoger beroep is in stand gebleven
Artikel 10:42 lid 1 Awb bepaalt:
“Vernietiging van een besluit strekt zich uit tot alle rechtsgevolgen waarop het was gericht”
.
Vernietiging van een besluit tast de uitvoeringshandelingen en de rechtsgevolgen van het besluit aan. Het besluit van het Stadsdeel tot intrekking van het hoger beroep was gericht op het rechtsgevolg dat het ingestelde hoger beroep geen doorgang zou vinden. Het besluit betrof immers de intrekking van het hoger beroep. De vernietiging van het besluit strekt zich dan ook uit tot dit rechtsgevolg. De vernietiging van het besluit doet de intrekking teniet. Het hoger beroep is in stand gebleven en kan worden ontvangen.
Machtiging illustreert onmogelijkheid fictie
Overigens illustreert de tekst van de machtiging hoe verwarrend de situatie is waarin de Gemeente Amsterdam en haar onderdelen (waaronder het Stadsdeel) zijn beland. De machtiging is verleend
“namens de publiekrechtelijke rechtspersoon de gemeente Amsterdam, [verdachte]”
. De Gemeente Amsterdam wordt in de volmacht in één adem genoemd met het Stadsdeel. Alleen al deze formulering toont aan dat het Stadsdeel in werkelijkheid niet los kan worden gezien van de Gemeente Amsterdam. Het beschouwen van het Stadsdeel als zelfstandige rechtspersoon naast de Gemeente Amsterdam is een fictie die in realiteit niet bestaanbaar en overigens ook weinig voorstelbaar is.
Uitgaande van de fictie die het Openbaar Ministerie heeft opgeworpen – en waarin de rechtbank is meegegaan – dat het Stadsdeel een rechtspersoon is náást de Gemeente - kan uit de akte intrekking niet worden afgeleid namens welke entiteit nu de machtiging is verleend - namens het Stadsdeel of de Gemeente Amsterdam. Voorzover uit de machtiging kan worden gelezen dat de machtiging is verleend
namens de publiekrechtelijke rechtspersoon de Gemeente Amsterdam
, is de machtiging verleend door een ander dan
“door degene door wien het rechtsmiddel is aangewend”
. Uitgaande van de fictie van Het Openbaar Ministerie en de Rechtbank, is
de publiekrechtelijke rechtspersoon de Gemeente Amsterdam
immers geen partij. Dat levert strijd op met de tekst en de strekking van artikel 453 Sv. Een ambtenaar die tot intrekking van het hoger beroep is gemachtigd namens een ander dan de verdachte, is niet tot die intrekking bevoegd.
Conclusie ontvankelijkheid hoger beroep
Het hoger beroep is in stand gebleven en kan door Uw Hof worden ontvangen.”
4.3 In casu is het [verdachte], een ingevolge art. 87 van de Gemeentewet ingestelde deelgemeente van de gemeente Amsterdam, als verdachte gedagvaard en in eerste aanleg veroordeeld, onder verwerping van het verweer dat het stadsdeel geen rechtspersoon is en dus geen strafbare feiten kan plegen. Uit de gedingstukken maak ik op dat de gemeente Amsterdam er groot belang aan hecht duidelijkheid te verkrijgen over de vraag of een deelgemeente inderdaad zelfstandig rechtspersoonlijkheid bezit en dus als zodanig, afzonderlijk van de gemeente, in rechte kan optreden. Om die reden heeft de gemeente gebruik gemaakt van de in art. 87a, eerste lid, Gemeentewet en afdeling 10.2.2 van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde bevoegdheid tot vernietiging van het besluit van het dagelijks bestuur van het stadsdeel om het ingestelde hoger beroep in te trekken. De steller van de middelen betoogt dat deze beslissing van de gemeente bestuursrechtelijk gezien tot gevolg heeft gehad dat het besluit van het dagelijks bestuur van het stadsdeel met terugwerkende kracht nooit heeft bestaan en dat de reeds ingetreden rechtsgevolgen van het besluit zijn tenietgedaan.
Ik laat hier onbesproken de vraag of onder "besluiten" in artikel 87a Gemeentewet alleen maar publiekrechtelijke rechtshandelingen worden begrepen waaruit rechtsgevolgen voortvloeien in de verhouding van het bestuursorgaan tot een of meer anderen
en of het besluit tot intrekking van een rechtsmiddel al dan niet onder deze definitie valt. Tevens waag ik mij niet aan de bespreking van de kwestie of door het vernietigingsbesluit ook het besluit om een ambtenaar in dienst van het [verdachte] te machtigen tot het verrichten van de nodige handelingen wordt getroffen. De gevolgen van het besluit tot intrekking van het hoger beroep dienen op de eigen merites te worden beschouwd in het kader van het stelsel der rechtsmiddelen zoals dat strafvorderlijk is opgezet en staan aan de door de steller van de middelen gewenste uitkomst zelfstandig in de weg.
4.4 De eisen van rechtszekerheid staan namelijk eraan in de weg dat de in het strafproces geldende, duidelijk begrensde regels aangaande het instellen en intrekken van hoger beroep en de daaruit voortvloeiende consequenties zouden kunnen worden doorkruist door het achteraf - zelfs na lange tijd - vernietigen van een besluit van een bestuursorgaan. Niet alleen de bepalingen van de wet die inhouden op welke wijze en binnen welke termijn een openstaand rechtsmiddel dient te worden aangewend zijn van openbare orde,
maar mijns inziens in het verlengde daarvan ook de voorschriften die de intrekking van een rechtsmiddel beheersen. Als de persoon of instantie tegen wie een vonnis is gewezen het eerder ingestelde rechtsmiddel intrekt, zal de appelrechter het hoger beroep niet-ontvankelijk dienen te verklaren tenzij buitengewone omstandigheden blijken die degene die het rechtsmiddel alsnog intrekt als het ware op het verkeerde been hebben gezet.
Dit stelsel met regels van openbare orde kan niet worden doorkruist door een vernietiging als van artikel 87a Gemeentewet, gelet op de grote bezwaren op het gebied van de rechtszekerheid die zouden kleven aan de in het middel voorgestelde opvatting. Daarnaast blijkt mijns inziens uit de hierboven onder (iii) weergegeven volmacht wel degelijk duidelijk dat deze is verleend door verdachte. Het oordeel van het hof dat het namens verdachte ingestelde hoger beroep in de strafzaak rechtsgeldig en onherroepelijk is ingetrokken en dat op die intrekking niet kan worden teruggekomen, getuigt dan ook niet van een onjuiste rechtsopvatting, is niet onbegrijpelijk en voldoende gemotiveerd.
4.5 Ik kan overigens niet nalaten ten overvloede op te merken dat indien het standpunt van de gemeente dat verdachte geen zelfstandige rechtspersoonlijkheid toekomt en dus niet in rechte kan optreden als juist zou worden aanvaard, dit betekent dat verdachte niet zelfstandig beroep in cassatie had kunnen doen instellen.
5.
Beide voorgestelde middelen falen.
6.
Ambtshalve heb ik geen grond aangetroffen die tot vernietiging aanleiding behoort te geven.
7.
Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
Het vonnis van de rechtbank is gepubliceerd in Gemeentestem 2010, 12 met een zeer kritische noot van mr. R.J.M.H. de Greef. Zie over het vonnis ook prof. mr. T. Barkhuysen, mr. E.A. Minderhoud, “De verruiming van het begrip ' rechtspersonen' bij strafrechtelijke vervolging van overheden: lust of last?” Gemeentestem 2010, 33.
Zie hierover o.a. H.D. van Wijk, “Hoofdstukken van bestuursrecht”, vijftiende herziene druk 2011, bewerkt door W. Konijnenbelt en R. van Male, hoofdstuk 10 paragraaf 3. Zie voor een schets van de onderlinge verhoudingen tussen de centrale gemeente en de deelraad, alsmede voor vragen over de grondwettelijkheid van artikel 87a Gemeentewet Mr. D.E. Bunschoten, Spontane vernietiging van besluiten van commissies en deelgemeentebesturen Much ado about nothing? Gemeentestem 2008, 38.
Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21 221, nr. 3, p. 38 (Algemene wet bestuursrecht).
HR 24 juni 2003, LJN AF8570.
HR 21 april 2009, NJ 2009, 322 m.nt. Borgers; HR 15 maart 2011, LJN BP2429.