ECLI:NL:RVS:2013:1851
Raad van State — Uitspraak 


201303966/1/A2.
Datum uitspraak: 6 november 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 maart 2013 in zaak nr. 12/4481 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 15 mei 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen, voor zover van belang, geweigerd [appellante] over de maanden oktober tot en met december van 2011 een voorschot huurtoeslag te verstrekken.
Bij besluit van 29 mei 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag van [appellante] over 2009 op € 707,00 vastgesteld en € 512,00 aan betaalde voorschotten van haar teruggevorderd.
Bij besluit van 31 augustus 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 maart 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 september 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. E.C. Cerezo-Weijsenfeld, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, werkzaam aldaar, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft eenieder recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 14 moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK) vormen de belangen van het kind bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, de eerste overweging.
Ingevolge artikel 27, eerste lid, erkennen de Staten die partij zijn, het recht van ieder kind op een levensstandaard die toereikend is voor de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het kind.
Ingevolge het derde lid nemen de Staten die partij zijn, in overeenstemming met de nationale omstandigheden en met de middelen die hun ten dienste staan, passende maatregelen om ouders en anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind te helpen dit recht te verwezenlijken en voorzien, indien de behoefte daaraan bestaat, in programma’s voor materiële bijstand en ondersteuning, met name wat betreft voeding, kleding en huisvesting.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) heeft, indien aan een vreemdeling tijdens een rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, onderdelen a tot en met e, en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) een tegemoetkoming is toegekend, de omstandigheid dat hij aansluitend aan dit verblijf rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdeel g of h, van die wet niet tot gevolg dat hij daardoor zijn aanspraak verliest op eenzelfde tegemoetkoming gedurende de periode van laatstgenoemd verblijf.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Vw 2000 heeft de vreemdeling in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf:
a. op grond van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14;
[…];
g. in afwachting van de beslissing op een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning, bedoeld in de artikelen 20 en 33, of tot het verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning, bedoeld in de artikelen 14 en 28, of een wijziging ervan, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op de aanvraag is beslist;
h. in afwachting van de beslissing op een bezwaarschrift of een beroepschrift, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of het beroepschrift is beslist;
[…].
Ingevolge artikel 10 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) kan de vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, geen aanspraak maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan.
2. De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan het besluit van 31 augustus 2012 ten grondslag gelegd dat [appellante] geen rechtmatig verblijf heeft.
3.    [ appellante] betoogt dat de rechtbank, door haar beroep ter zake van 2010 buiten beschouwing te laten omdat geen bezwaar is gemaakt tegen het besluit ter zake van de huurtoeslag over 2010, de omvang van het geschil te buiten is gegaan, nu in het besluit van 31 augustus 2012 de Belastingdienst/Toeslagen ook een bezwaar tegen de weigering huurtoeslag over 2010 te verstrekken wel ongegrond heeft verklaard.
3.1.     Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs verweten kan worden dat hij geen bezwaar heeft gemaakt. De toegang tot de bestuursrechter is van openbare orde. De rechtbank heeft dan ook terecht onderzocht of [appellante] bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit ter zake van de huurtoeslag voor 2010. Nu zij dat niet heeft gedaan en geen omstandigheden heeft gesteld waaruit blijkt dat haar dat redelijkerwijs niet kan worden verweten, kon zij ter zake dat besluit geen beroep instellen bij de bestuursrechter. De rechtbank heeft evenwel nagelaten het beroep van [appellante] in zoverre niet-ontvankelijk te verklaren.
4.    [ appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat, nu de Belastingdienst/Toeslagen de grondslag van het besluit van 31 augustus 2012 heeft gewijzigd, het besluit reeds om die reden vernietigd diende te worden.
4.1.    Het betoog faalt. Artikel 7:11 van de Awb, waarin is bepaald dat op grond van het gemaakte bezwaar een volledige heroverweging van het besluit plaatsvindt, staat er niet aan in de weg dat het de Belastingdienst/Toeslagen de handhaving van de aanschrijving in de beslissing op bezwaar op een andere grond baseert dan in het primaire besluit. Dit is slechts anders indien [appellante] daardoor in een nadeligere positie zou komen. Dat is niet het geval.
5.    [ appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen heeft nagelaten toepassing te geven aan artikel 9, eerste lid, van de Awir, door haar over de periode waarin zij in afwachting was van een beslissing op haar beroep tegen de afwijzing van een aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van haar verblijfsvergunning, geen huurtoeslag toe te kennen.
5.1.    [appellante] heeft deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom haar betoog dat zij, in de periode waarin zij in afwachting was van een beslissing op haar beroep tegen de afwijzing van een aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van haar verblijfsvergunning, recht had op huurtoeslag niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en zij dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
6.    [ appellante] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat de weigering huurtoeslag te verstrekken in strijd is met artikel 8, gelezen in verbinding met artikel 14 van het EVRM. Daartoe voert zij aan dat zij door de terugvordering niet in het levensonderhoud van zichzelf en haar dochter kan voorzien. Het gaat in onderhavig geval om herziening van een voorschot en een terugvordering, zodat het besluit niet tot doel kan hebben te voorkomen dat [appellante] in staat wordt gesteld hier ten lande te verblijven noch dat de schijn van legaliteit door het verstrekken van voorschotten wordt gewekt. Er is daarom geen rechtvaardiging is voor het gemaakte onderscheid, aldus [appellante].
6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraken van 22 december 2010 in zaak nr. 200909234/1/H2 en 15 juni 2013 in zaak nr. 201207292/1/A2 (www.raadvanstate.nl) ligt aan het door de Belastingdienst/Toeslagen toegepaste artikel 10 van Vw 2000 het koppelingsbeginsel ten grondslag. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Koppelingswet (Kamerstukken II, 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 1 en 2) strekt dat beginsel ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen, te koppelen aan rechtmatig verblijf in Nederland en heeft het tot doel te voorkomen dat illegale vreemdelingen door ontvangst van uitkeringen en verstrekkingen in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijke verblijf of het verwerven van de schijn van legaliteit. Daarnaast is het erop gericht te voorkomen dat de vreemdeling die procedeert voor een verblijfsvergunning gaandeweg in staat blijkt een zodanig sterke rechtspositie op te bouwen - of de schijn van een dergelijke positie - dat hij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijkt. Dit beginsel vormt, gelet op het doel ervan, op zichzelf een redelijke en objectieve rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid tussen enerzijds een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 en anderzijds een vreemdeling - zoals [appellante] - die niet over een zodanig verblijfsrecht beschikt.
6.2.    De rechter dient te beoordelen of de Belastingdienst/Toeslagen alle relevante feiten en omstandigheden in zijn belangenafweging heeft betrokken. Indien dit het geval is, staat vervolgens ter beoordeling of de Belastingdienst/Toeslagen zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat die afweging heeft geleid tot een "fair balance" tussen enerzijds het belang van de vreemdeling bij de uitoefening van het familie- en gezinsleven hier te lande en anderzijds het algemeen belang van de Nederlandse samenleving bij het voeren van een restrictief toelatingsbeleid. Deze maatstaf impliceert dat de toetsing door de rechter enigszins terughoudend dient te zijn.
6.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder andere in de uitspraken van 22 december 2010 en 15 juni 2013, vinden ingevolge artikel 94 van de Grondwet wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepaling van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Het niet toekennen van toeslagen kan onder zeer bijzondere omstandigheden in het concrete geval worden aangemerkt als zijnde in strijd met het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM in samenhang met het in artikel 8 van dat verdrag besloten liggende recht op respect voor het familie- en gezinsleven, in welk geval de desbetreffende bepaling buiten toepassing gelaten moet worden. Gelet op het ingrijpende effect dat de nihilstelling en terugvordering van een voorschot huurtoeslag kan hebben, dient de Belastingdienst/Toeslagen een gemotiveerd beroep op zeer bijzondere omstandigheden zelfstandig te beoordelen.
6.4.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de herziening van het voorschot huurtoeslag voor het jaar 2011 niet strijdig is met artikel 8 gelezen in verbinding met artikel 14 van het EVRM. Terecht heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich op het standpunt gesteld dat [appellante] geen omstandigheden heeft aangevoerd die dermate bijzonder zijn dat zij nopen tot het buiten toepassing laten van artikel 10 van de Vw 2000. Hierbij is van belang dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat het niet toekennen van de toeslag ertoe leidt dat haar kind geen menswaardig bestaan kan leiden, noch dat haar kind geen eerlijke kansen worden geboden. De stelling van [appellante] dat zij met haar dochter onder het bestaansminimum moet leven, leidt niet tot een ander oordeel, omdat de toeslag niet strekt tot het waarborgen van het bestaansminimum. Het betoog dat ter zake van de nihilstelling van de toeslag en de terugvordering geen rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid bestaat, slaagt niet, nu het koppelingsbeginsel betrekking heeft op de aanspraak op verstrekkingen en de nihilstelling de vatstelling behelst dat [appellante] geen aanspraak heeft. De enkele verstrekking van voorschotten leidt er, anders dan [appellante] betoogt, niet toe dat reeds de schijn van legaliteit wordt gewekt, nu aan de verstrekking van voorschotten niet het vertrouwen kan worden ontleend dat aanspraak op een toeslag bestaat.
7. Gelet op het onder 3.1 overwogene, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft nagelaten het beroep van [appellante] ter zake van het jaar 2010 niet-ontvankelijk te verklaren en voor het overige te worden bevestigd.
8. De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 maart 2013 in zaak nr. 12/4481, voor zover de rechtbank heeft nagelaten het beroep van [appellante] ter zake de toeslag over 2010 niet-ontvankelijk te verklaren;
III.    verklaart het beroep van [appellante] in zoverre niet-ontvankelijk;
IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
V.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 926,00 (zegge: negenhonderdzesentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Slump    w.g. Poot
voorzitter    ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2013
362.