ECLI:NL:CBB:2014:271
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 13/20
5101
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 mei 2014 in de zaak tussen
Maatschap [naam], te [plaats], appellante(gemachtigde: mr. D. Kik)
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. G.A. Dictus).
Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder appellantes bedrijfstoeslag voor het jaar 2011 vastgesteld op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling).
Bij besluit van 13 december 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante hiertegen gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 februari 2014. Appellante was vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
Appellante heeft met de Gecombineerde opgave 2011 om uitbetaling van haar toeslagrechten verzocht en hiervoor onder meer de percelen met volgnummers 4, 6, 15 tot en met 17, 22, 23, 27 en 30 opgegeven. Deze percelen blijvend grasland liggen op een dijk aan een weg die zich bovenop de dijk bevindt.
2.
Tussen partijen is in geschil of verweerder bij het bestreden besluit terecht de in 1 genoemde percelen (de percelen) niet in aanmerking heeft gebracht voor uitbetaling van toeslagrechten omdat zij als bermen moeten worden aangemerkt en verweerder dientengevolge terecht aan appellante een korting heeft opgelegd van tweemaal het vastgestelde verschil tussen de aangegeven oppervlakte en de geconstateerde oppervlakte.
3.
Bij de beoordeling van deze zaak zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang.
3.1
Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde ten tijde en voor zover van belang:
"Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:
(…)
c) „landbouwactiviteit”: landbouwproducten produceren, (…) of telen met inbegrip van het oogsten, (...) of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden; (…)
h) „landbouwgrond”: om het even welke grond die wordt gebruikt als (…), blijvend grasland (…).
Artikel 34 - Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare
(…)
2.
Voor de toepassing van deze titel wordt onder „subsidiabele hectare” verstaan:
a) om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, (…), die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, (…)."
3.2	Artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 luidt voor zover hier van belang:
" Overwegend gebruik voor landbouwdoeleinden
Voor de toepassing van artikel 34, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten. (…)."
3.3	Met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010 is op 1 januari 2011 artikel 21a, vierde lid, van de Regeling in werking getreden. Dit artikellid luidt voor zover van belang:
" Indien naar het oordeel van de minister blijkt dat een perceel (...) geheel of ten dele kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt of beschikbaar gehouden, dan komt de desbetreffende oppervlakte niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van verordening 73/2009."
3.4	Met ingang van 1 april 2011 is aan de Beleidsregels inzake de toepassing van artikel 68 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Beleidsregels) een artikel 5a toegevoegd, waarin wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kent zoals bermen langs geasfalteerde of verharde doorgaande wegen, of langs parkeerterreinen of toegangspaden.
In de nota van toelichting bij deze bepaling van de Beleidsregels is aangegeven, dat verweerder bij beoordelingen op grond van dit artikel landbouwers in de gelegenheid stelt om aan de hand van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen of een perceel terecht is uitgesloten als subsidiabele hectare.
4.1
Appellante stelt dat verweerder de percelen in de voorgaande jaren altijd subsidiabel heeft geacht. De definitie ‘landbouwgrond’ is door verweerder plotseling gewijzigd ten nadele van belanghebbenden zoals appellante. Het lag op de weg van verweerder om appellante hierover vooraf tijdig en volledig te informeren.
4.2
Appellante betwist dat de percelen wegbermen zijn. De percelen zijn brede dijken waarvan het talud en de brede voet worden begraasd met vee. Het waterschap bezit de weg bovenop de dijk, het talud en de voet zijn eigendom van appellante. Volgens het waterschap eindigt de berm bovenop de dijk, dus op de kruin. Voor zover het waterschap dit niet doet, beheert appellante de dijken, doet zij het onderhoud en teelt zij daarop voor eigen rekening en risico landbouwgewas. Het gras wordt gemaaid, er wordt gehooid en het gewonnen gras wordt ingekuild. Het vee kan er even goed als op een weiland op grazen; er zijn daarvoor geen beperkingen aanwezig. Er is dus sprake van landbouwgrond. De dijken hebben in het geldende bestemmingsplan ook een agrarische bestemming. Doordat de dijken thans veelal geen waterkerende functie meer hebben, hebben zij een landbouwkundige functie naast een infrastructurele functie. Deze infrastructurele functie bestaat slechts hieruit dat op de kruin een weg is aangelegd.
4.3
Appellante stelt dat aan andere landbouwers in de omgeving van haar bedrijf, die dijken in beheer hebben ten behoeve van de uitoefening van de landbouw, wel toeslagrechten zijn uitbetaald voor dijkpercelen waarop zich wegen bevinden. Dit is in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de beleidswijziging ten aanzien van bermen ten tijde van de aanvraag om bedrijfstoeslag voor 2011 bekend was, dan wel bekend had kunnen zijn. Appellante had hiervan derhalve op de hoogte kunnen en moeten zijn.
5.2
Onder verwijzing naar artikel 2, aanhef en sub h, in verbinding met artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009, artikel 21a, vierde lid, van de Regeling en artikel 5a van de Beleidsregels, betoogt verweerder dat de percelen niet als subsidiabele landbouwgrond zijn aan te merken. Het gaat om bermen die eerst en vooral een verkeerskundige of infrastructurele functie en bestemming hebben. Een berm wordt geacht onderdeel van een weg te zijn, mede gelet op artikel 1, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet. Hierin wordt een weg gedefinieerd als alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. Een berm geeft steun aan het weglichaam en dient als reserveruimte voor een eventuele verbreding van de weg, als uitwijkplaats in noodgevallen en ter geleiding van het verkeer. Tevens biedt een berm plaats voor straatmeubilair, zoals reflectorpaaltjes, bewegwijzering en dergelijke. Hoewel het in voorkomende gevallen in beginsel mogelijk is op bermen landbouwactiviteiten te verrichten kan niet worden gezegd dat deze percelen overwegend voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn. Dit geldt volgens verweerder ook indien de percelen benut worden voor begrazing of de oogst ervan wordt vervoederd.
6.1
Het College vat de in 4.1 weergegeven beroepsgrond van appellante op als een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel. Het College is van oordeel dat dit beroep niet slaagt. Onder verwijzing naar (onder meer) de uitspraak van 6 december 2013 in de zaken 12/946 en 12/963 (ECLI:NL:CBB:2013:300), overweegt het College dat voor het jaar 2011
- anders dan voor het jaar 2010 - niet kan worden gezegd dat verweerder met de  beleidswijziging inzake bermen inbreuk maakte op een gerechtvaardigde verwachting dat een eerdere uitvoeringspraktijk ongewijzigd zou worden voortgezet, of dat anderszins een inbreuk wordt gemaakt op de rechtszekerheid. De beleidswijziging was immers voor het jaar 2011 kenbaar voor de landbouwer, omdat deze vóór de opgave 2011 was gepubliceerd. Voor dat jaar kon appellante daarom tevoren bekend zijn met het nieuwe beleid van verweerder.
6.2.1
Wat de subsidiabiliteit van bermen betreft overweegt het College als volgt.
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraken ECLI:NL:CBB:2012:BW6992 en ECLI:NL:CBB:2013:BZ6298 staat het verweerder in beginsel vrij om ten behoeve van zijn beschikkingenpraktijk categorieën van percelen te benoemen die naar zijn mening geen subsidiabele hectares opleveren omdat zij (in de regel) niet als landbouwgrond kunnen gelden, dan wel (in de regel) ongeschikt zijn voor de uitoefening van enige landbouwactiviteit.
Op grond van artikel 5a van de Beleidsregels komen oppervlaktes van bermen in de regel niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond bedoeld in artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009, omdat zij hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kennen en niet in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn. De vraag is echter of verweerder er voor de betreffende percelen in 2011 in is geslaagd aannemelijk te maken dat zij, al dan niet volledig, moeten worden aangemerkt als bermen.
6.2.2
Het College stelt voorop dat het hier gaat om percelen blijvend grasland die worden gebruikt voor landbouwactiviteiten, nu de percelen worden beweid, het gras wordt gemaaid en appellante de oogst hiervan gebruikt als veevoer. Het gaat daarom om landbouwgrond.
Ten aanzien van de vraag of de percelen al dan niet volledig kunnen worden aangemerkt als bermen overweegt het College als volgt.
De percelen 4, 6, 15, 17, 22, 23, 27 en 30 liggen elk naast een weg die loopt over een dijk en beslaan, afhankelijk van de situatie ter plaatse al dan niet gedeeltelijk, de kruin, het talud en de voet van de dijk. Met uitzondering van perceel 16, is onduidelijk waardoor deze percelen  aan de andere zijde precies worden begrensd. Perceel 16 ligt als een driehoek ingeklemd tussen wegen op de kruin van de dijk waarover deze wegen lopen. Onduidelijk is hoe breed de percelen precies zijn. In haar brief aan verweerder van 26 april 2012 heeft appellante aangeven dat de breedte van de percelen 4, 6, 17 en 23 varieert van circa negen meter tot circa dertien meter. Op perceel 16 staan een verkeersbord en een straatnamenbord. Op perceel 17 staan paaltjes aan de kant van de weg zonder draad of raster eraan. Uit de gedingstukken blijkt overigens niet dat zich objecten op de percelen bevinden.
Gelet op vorengenoemde landbouwactiviteiten is verweerder er naar het oordeel van het College niet in geslaagd om te motiveren dat de percelen volledig dienen te worden aangemerkt als bermen. Ter zitting heeft verweerder aangegeven geen onderscheid te maken tussen een smalle strook grenzend aan de weg en de breedte van het volledige perceel, zelfs indien het zou gaan om een perceel van 20 meter breed. Verweerder acht blijkbaar het enkele feit dat sprake is van grond die grenst aan een weg voldoende om te kunnen spreken van een berm. Naar het oordeel van het College kan een perceel grond niet reeds omdat het direct naast een weg is gelegen en ongeacht zijn afmeting loodrecht op de lengte van de weg, geacht worden in zijn geheel hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie te hebben en dus kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden te worden. Aan de door verweerder aangehaalde definitie in de Wegenverkeerswet komt geen betekenis toe, omdat hierin slechts is aangegeven dat een berm tot de weg behoort. De vraag of en tot waar een perceel als berm dient te gelden wordt hiermee niet beantwoord. Indien aanwijsbaar is dat ander gebruik plaatsvindt, zal dit onder ogen moeten worden gezien. Dit betekent dat verweerder afhankelijk van de situatie ter plaatse zal moeten beoordelen waarom en in hoeverre de landbouwactiviteiten van appellante op de percelen noemenswaardige hinder ondervinden van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de verkeerskundige en infrastructurele functie. In het algemeen lijkt dergelijke hinder minder goed voorstelbaar naar mate het perceel breder is en de grond verder van de weg af is gelegen.
6.2.3
Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit genomen in strijd met het motiveringsbeginsel zoals vastgelegd in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 	Dit betekent dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
6.3
Reeds omdat appellante geen concrete gelijke gevallen heeft genoemd, treft het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel geen doel.
7.1
Het College zal niet zelf in de zaak voorzien, nu op grond van het dossier niet kan worden vastgesteld in hoeverre de opgegeven percelen in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn.
7.2
Toepassing van een bestuurlijke lus is in dit geval niet aangewezen. Aangezien er meerdere zaken met dezelfde rechtsvraag, maar met verschillende feitenconstellaties bij het College aanhangig zijn, acht het College het raadzaam dat de coördinatie van de nieuw te nemen beslissingen in al deze procedures bij verweerder berust. Verweerder zal, gelet op het voorgaande, een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van twaalf weken.
7.3	Tot slot veroordeelt het College verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen twaalf weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het door appellante betaalde griffierecht van € 310,-- te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. L.C. Bannink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 mei 2014.
w.g. S.C. Stuldreher	                               w.g. L.C. Bannink