ECLI:NL:RVS:2014:1418
Raad van State — Uitspraak 


201305485/1/A1.
Datum uitspraak: 23 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Otto Workforce B.V., gevestigd te Venray,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 mei 2013 in zaak nr. 12/3283 in het geding tussen:
Otto Workforce
en
het college van burgemeester en wethouders van Zeist.
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2011 heeft het college Otto Workforce gelast om binnen twee maanden na verzending van het besluit het bedrijfsmatig huisvesten van (buitenlandse) werknemers in chalets/caravans op camping "Dijnselhoek" te Zeist te beëindigen en beëindigd te houden, op straffe van een dwangsom van € 50.000,00 per week, met een maximum van € 300.000,00.
Bij besluit van 21 augustus 2012 heeft het college, voor zover thans van belang, het door Otto Workforce daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 mei 2013 heeft de rechtbank het door Otto Workforce daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Otto Workforce hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2014, waar Otto Workforce, vertegenwoordigd door mr. F.A. Pommer, advocaat [NAAM]n Bosch, en het college, vertegenwoordigd door R. Snijder, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op de gronden waar camping "Dijnselhoek" is gelegen rust ingevolge het bestemmingsplan "Amersfoortseweg en omgeving" de bestemming "Recreatie, camping R(c)".
Ingevolge artikel 2.11, eerste lid, onder 1, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn de op de plankaart voor recreatie aangewezen gronden bestemd voor het uitoefenen van activiteiten gericht op verblijfs- en/of dagrecreatie in de vorm van een camping met maximaal 110 jaarplaatsen en maximaal 90 seizoensgebonden toeristische plaatsen, ter plaatse van de aanduiding (c).
Ingevolge artikel 1 wordt onder recreatief (nacht)verblijf verstaan: verblijf in het kader van de vrije tijdbesteding gedurende de dag en/of gedurende de nacht.
Ingevolge artikel 3.4, eerste lid, aanhef en onder a, is het verboden, naast hetgeen daaromtrent is bepaald in de specifieke gebruiksvoorschriften onder de bestemmingen, de in het plan begrepen gronden en bouwwerken te gebruiken voor doeleinden in strijd met de in het plan gegeven bestemmingen, één en ander met in achtneming van het gestelde in de beschrijving in hoofdlijnen.
Ingevolge artikel 4.2, tweede lid, onder 1, mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
Ingevolge het tweede lid, onder 4, is hetgeen onder 1 is vermeld, niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
2. Het college heeft aan het besluit van 21 augustus 2012, waarbij het besluit van 31 januari 2011 is gehandhaafd, ten grondslag gelegd dat Otto Workforce artikel 3.4, eerste lid, aanhef en onder a, het zogeheten algemene gebruiksverbod, van de planvoorschriften heeft overtreden, nu zij in de chalets en stacaravans op het perceel bedrijfsmatig (buitenlandse) werknemers heeft gehuisvest.
3. Vast staat dat de chalets en caravans op de camping in strijd met de bestemming "Recreatie, camping R(c)" worden gebruikt voor het huisvesten van buitenlandse werknemers, nu dit gebruik niet is aan te merken als vrijetijdsbesteding.
4. Otto Workforce betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij niet als overtreder van artikel 3.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften kan worden aangemerkt. Daartoe betoogt zij dat het daarin opgenomen verbod zich alleen richt tot de gebruiker en niet tot degene die de chalets en caravans laat gebruiken of in gebruik geeft. Zij betoogt dat zij weliswaar een huurovereenkomst heeft gesloten met de eigenaar van de camping, maar dat dit niet betekent dat zij als feitelijke gebruiker kan worden aangemerkt. Zij voert daartoe aan dat zij met haar werknemers een gebruiksovereenkomst heeft gesloten, die kwalificeert als een onderhuurovereenkomst, zodat haar werknemers zijn aan te merken als feitelijke gebruikers. In dit verband betoogt zij dat voor het beschikbaar stellen van de woningen een vergoeding wordt ingehouden op hun loon. Volgens Otto Workforce heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat er onlosmakelijke samenhang bestaat tussen de arbeidsovereenkomst en de gebruiksovereenkomst en is bovendien de door de rechtbank beoordeelde gebruiksovereenkomst achterhaald. Tot slot betoogt Otto Workforce dat de rechtbank ten onrechte is toegekomen aan de vraag of zij het in haar macht had om de overtreding te beëindigen, nu zij geen gebruiker is en niet als overtreder kan worden aangemerkt.
4.1. Niet in geschil is dat Otto Workforce met de eigenaar van de camping, Dijnselburg Recreatie en Verblijf B.V., een huurovereenkomst heeft gesloten met als doel buitenlandse werknemers te huisvesten op de camping. De rechtbank heeft terecht overwogen dat Otto Workforce in haar hoedanigheid van huurster van een gedeelte van de op de camping aanwezige chalets en caravans in beginsel is aan te merken als gebruiker in de zin van artikel 3.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften. Hetgeen Otto Workforce heeft aangevoerd biedt gelet op het navolgende geen grond voor een ander oordeel.
Vast staat dat Otto Workforce bij de rechtbank een gebruiksovereenkomst in het geding heeft gebracht, die is gedateerd op 3 september 2010 en is ondertekend door een medewerker van Otto Workforce en één van haar werknemers. De rechtbank heeft van de inhoud van die gebruiksovereenkomst kunnen uitgaan en er bestaat geen grond voor het oordeel dat die achterhaald is. Dat feitelijk een andere invulling wordt gegeven aan die gebruiksovereenkomst, zoals Otto Workforce stelt, doet daar niet aan af.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de gebruiksovereenkomst voortvloeit dat de gebruiker, zijnde de werknemer, met Otto Workforce een arbeidsovereenkomst is aangegaan. Uit de gebruiksovereenkomst vloeit verder voort dat Otto Workforce aan de werknemer gedurende de arbeidsovereenkomst huisvesting alsmede vervoer voor woon-werkverkeer ter beschikking stelt. De werknemer is uit hoofde van de gebruiksovereenkomst en de arbeidsovereenkomst verplicht om gebruik te maken van de aangeboden tijdelijke huisvesting en vervoer. Verder volgt uit de gebruiksovereenkomst dat Otto Workforce aan een aantal werknemers gezamenlijk woonruimte aanbiedt in een dienstwoning op diverse locaties, waarbij zij bepaalt in welke dienstwoning de werknemer wordt gehuisvest.
De rechtbank heeft gelet op het vorenstaande terecht overwogen dat de gebruiksovereenkomst niet los kan worden gezien van de arbeidsovereenkomst, nu het bestaan van de arbeidsovereenkomst bepalend is voor het gebruiksrecht van de chalets en caravans door de werknemer. De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de gebruiksovereenkomst anderszins op één lijn kan worden gesteld met een (onder)huurovereenkomst, omdat Otto Workforce bepaalt in welke dienstwoning de werknemer zich dient te huisvesten. De enkele omstandigheid dat de werknemer ingevolge de gebruiksovereenkomst voor de huisvesting aan Otto Workforce een vergoeding verschuldigd is, maakt niet dat die overeenkomst is aan te merken als een (onder)huurovereenkomst. Gelet op de voorgenoemde omstandigheden heeft de rechtbank Otto Workforce terecht niet gevolgd in haar betoog dat niet zij, maar uitsluitend haar werknemers zijn aan te merken als gebruikers, omdat alleen zij de chalets en caravans bewonen en daarmee feitelijk gebruiken.
De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat Otto Workforce de chalets en caravans niet in gebruik geeft, maar zelf gebruikt voor het huisvesten van haar werknemers.
Voorts is niet gebleken dat Otto Workforce het niet in haar macht had om de overtreding te beëindigen. Het gestelde in de gebruiksovereenkomst staat daaraan niet in de weg, nu uit artikel 8 van die overeenkomst volgt dat indien de arbeidsovereenkomst tussen Otto Workforce en haar werknemers eindigt, ook per direct en zonder nadere opzegging het gebruiksrecht van de gebruiker eindigt. Aldus heeft Otto Workforce het in haar macht om de bewoning van de chalets en caravans te beëindigen. Vast staat overigens dat Otto Workforce het strijdige gebruik inmiddels heeft beëindigd en dat geen buitenlandse werknemers op de camping meer worden gehuisvest.
Het betoog faalt.
5. Otto Workforce betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik van de chalets en stacaravans op grond van het overgangsrecht, neergelegd in artikel 4.2, tweede lid, van de planvoorschriften, is toegestaan. Dit gebruik was volgens haar niet in strijd met de voorheen op het perceel rustende bestemming "Bos".
5.1. Niet in geschil is dat op het perceel ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Dijnselburg" de bestemming "Bos" rustte. Onbestreden is dat het gebruik van de gronden voor recreatieve doeleinden op grond van het overgangsrecht van dit voorheen geldende bestemmingsplan was toegestaan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het gebruiken van de gronden door Otto Workforce voor het huisvesten van (buitenlandse) werknemers in strijd is met het door het overgangsrecht beschermde gebruik voor recreatieve doeleinden. Het huidige gebruik valt gelet op het bepaalde in artikel 4.2, tweede lid, onder 1, in samenhang gelezen met artikel 4.2, tweede lid, onder 4, van de planvoorschriften niet onder het overgangsrecht van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Amersfoortseweg en omgeving".
Het betoog faalt.
6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7. Otto Workforce betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in het kader van zijn belangenafweging onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de mogelijkheid van legalisering. Daartoe betoogt zij dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de Structuurvisie Gemeente Zeist 2010, op grond waarvan volgens Otto Workforce recreatie en woningbouw is toegestaan. Verder betoogt zij dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de nadelige gevolgen van het besluit voor haar, voor haar werknemers en voor de eigenaar van de camping.
7.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college de mogelijkheden om de overtreding te legaliseren heeft onderzocht, maar dat het zich op het standpunt heeft gesteld dat het niet voornemens is om ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het in het bestemmingsplan neergelegde, nog actuele beleid, is gericht op het behoud van de recreatieve functie en dat het het verlenen van ontheffing daarom niet wenselijk acht. De rechtbank heeft aldus terecht overwogen dat ten tijde van het besluit op bezwaar geen concreet zicht bestond op legalisatie van de overtreding. De verwijzing door Otto Workforce naar de structuurvisie geeft geen grond voor een ander oordeel, nu voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie ten minste is vereist dat ten tijde van het besluit op bezwaar een legaliserend ontwerpbestemmingsplan ter inzage lag. Daarvan is niet gebleken.
In hetgeen Otto Workforce betoogt heeft de rechtbank voorts terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college het algemeen belang dat gediend is met handhaving niet zwaarder heeft kunnen laten wegen dan de belangen van Otto Workforce. Dat de camping een groot deel van het jaar leeg zal komen te staan, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien.
De betogen falen.
8. Otto Workforce betoogt tot slot dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de hoogte van de opgelegde dwangsom in geen verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Daartoe betoogt zij dat bij een eerder besluit een last onder dwangsom is opgelegd aan de eigenaar van de camping voor dezelfde overtreding, waarbij het college een lagere dwangsom heeft opgelegd.
8.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de hoogte van de opgelegde dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. De rechtbank heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat het college bij het opleggen van de dwangsom rekening heeft gehouden met het financiële voordeel dat Otto Workforce kan verwachten indien de overtreding wordt voortgezet. Dat het college aan de eigenaar van de camping in een eerdere procedure een lagere dwangsom heeft opgelegd, leidt niet tot het oordeel dat de opgelegde dwangsom in dit geval onevenredig hoog is.
Het betoog faalt.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van den Berg
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2014
651.