ECLI:NL:RVS:2014:218
Raad van State — Uitspraak 


201304610/1/A2.
Datum uitspraak: 29 januari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de stichting Stichting Regionale Omroep West, gevestigd te Den Haag,
2. de stichting Stichting RTV Rijnmond, gevestigd te Rotterdam,
appellanten (hierna ook tezamen: de omroepen),
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 16 april 2013 in zaken nrs. 12/8230 en 12/8232 in de gedingen tussen:
de omroepen
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2011 heeft het college Omroep West meegedeeld dat de bekostiging van Omroep West in 2012 zal worden verlaagd met een bedrag van € 375.000,00 en met ingang van 2013 jaarlijks met een bedrag van € 1.000.000,00.
Bij besluit van diezelfde datum heeft het college aan Omroep West voor het jaar 2012 een subsidie verleend van € 10.219.080,00 en haar verzoek om extra subsidies geweigerd.
Bij besluit van 13 juli 2012 heeft het college de door Omroep West tegen de besluiten van 19 december 2011 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluit van 19 december 2011 heeft het college RTV Rijnmond meegedeeld dat de bekostiging van RTV Rijnmond in 2012 zal worden verlaagd met een bedrag van € 375.000,00 en met ingang van 2013 jaarlijks met een bedrag van € 1.000.000,00.
Bij besluit van diezelfde datum heeft het college aan RTV Rijnmond voor het jaar 2012 een subsidie verleend van € 10.199.572,00 en haar verzoek om extra subsidies geweigerd.
Bij besluit van 13 juli 2012 heeft het college de door RTV Rijnmond tegen de besluiten van 19 december 2011 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 april 2013 heeft de rechtbank de door de omroepen tegen de besluiten van 13 juli 2012 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de omroepen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2013, waar de omroepen, vertegenwoordigd door mr. A.Th. Meijer, advocaat [NAAM], vergezeld van [directeur] van RTV Rijnmond, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. van Heukelom-Verhage, advocaat [NAAM]n Haag, vergezeld van drs. W.P.A. Ubachs, werkzaam bij de provincie Zuid-Holland, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Mediawet 2008 voldoen publieke mediadiensten aan democratische, sociale en culturele behoeften van de Nederlandse samenleving door het aanbieden van media-aanbod dat onafhankelijk is van commerciële invloeden en, behoudens het bepaalde bij of krachtens de wet, van overheidsinvloeden.
Ingevolge artikel 2.170, eerste lid, zorgt het college voor de bekostiging van het functioneren van ten minste één regionale publieke media-instelling in de provincie door vergoeding van de kosten die rechtstreeks verband houden met het verzorgen van de regionale publieke mediadienst, voor zover die kosten niet op andere wijze zijn gedekt, op zodanige wijze dat:
a. een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod mogelijk is en continuïteit van bekostiging is gewaarborgd; en
b. in ieder geval per provincie het in 2004 bestaande niveau van de activiteiten met betrekking tot de verzorging van media-aanbod door de regionale publieke media-instelling(en) ten minste gehandhaafd blijft.
Ingevolge het tweede lid worden aan de bekostiging geen voorschriften verbonden die in strijd zijn met het bepaalde bij of krachtens deze wet.
2. Aan de bij de besluiten van 13 juli 2012 gehandhaafde besluiten van 19 december 2011 die betrekking hebben op de aangekondigde subsidieverlagingen heeft het college ten grondslag gelegd dat een jaarlijkse korting van € 1.000.000,00 niet in strijd is met de zorgplicht van artikel 2.170 van de Mediawet 2008. In de eerste plaats blijkt volgens het college uit de gestage toename van het eigen vermogen van de omroepen dat niet alle inkomsten benodigd zijn voor de instandhouding van het activiteitenniveau. Het college is niet verplicht de versterking van de financiële positie van de omroepen te bekostigen. Het college acht het, in de tweede plaats, aannemelijk dat de omroepen efficiencyvoordelen hebben behaald door met elkaar samen te werken. In de derde plaats kan volgens het college uit de door de omroepen gerealiseerde activiteiten, in samenhang bezien met de businessplannen 2008-2013, worden afgeleid dat er ruimte is voor een korting op het budget zonder dat het gevaar bestaat dat het activiteitenniveau van 2004 niet kan worden gehaald. In dit verband wijst het college erop dat het aantal uren televisie dat de omroepen maken veel hoger ligt dan het minimum van een uur nieuwe televisie per dag. Omroep West heeft het jaar 2010 naar eigen inschatting 606 uur televisie gemaakt en RTV Rijnmond naar eigen inschatting 592 uur.
Aan de bij de besluiten van 13 juli 2012 gehandhaafde besluiten van 19 december 2011 die betrekking hebben op de subsidieverleningen en de afwijzingen van de verzoeken om extra subsidies heeft het college ten grondslag gelegd dat deze bekostiging waarborgt dat de omroepen het in 2004 bestaande niveau van activiteiten kunnen realiseren en dat voor de extra subsidies geen financiële middelen beschikbaar zijn.
3. De omroepen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de omroepen slechts in staat hoeft te stellen een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod naar de maatstaven van 2004 te realiseren. Volgens de omroepen moet de vraag of een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod mogelijk is, worden beantwoord aan de hand van actuele maatstaven. Dit betekent dat de verplichting een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod te bieden naar de maatstaven van 2012 met zich kan brengen dat meer activiteiten dan in 2004 moeten worden verricht. De rechtbank heeft dit niet onderkend, aldus de omroepen.
3.1. De zorgplicht die in artikel 2.170, eerste lid, van de Mediawet 2008 is opgenomen houdt in dat het college zorg draagt voor de bekostiging van het functioneren van de omroepen. Uit deze bepaling en haar totstandkomingsgeschiedenis (zie Kamerstukken II 2007/08, 31 356, nr. 3, blz. 61; Kamerstukken II 2002/03, 28 856, nr. 3, blz. 5; Kamerstukken II 2004/05, 28 856, nr. 8, blz. 3) volgt dat de minimale zorgplicht van provincies is bepaald op het in 2004 bestaande niveau van activiteiten ter verzorging van media-aanbod, waarbij een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod mogelijk moet zijn. Het college moet daarom de omroepen op zodanige wijze bekostigen dat zij in elk geval aan dat niveau kunnen voldoen. Uit het vorenstaande volgt, zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, dat het college in beginsel kan korten op de bekostiging van de omroepen (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2013 in zaak nr. 201204682/1/A2).
De omroepen betogen terecht dat de vraag of een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod gerealiseerd kan worden, moet worden beantwoord aan de hand van actuele maatstaven. Het in artikel 2.170, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mediawet 2008 genoemde criterium is niet gekoppeld aan 2004, maar heeft zelfstandige betekenis. Naarmate de tijd verstrijkt worden derhalve hogere eisen gesteld aan de kwaliteit van de door de omroepen verzorgde programma’s. Hetgeen de omroepen hieromtrent hebben aangevoerd kan hen evenwel niet baten, nu, anders dan zij betogen, de norm van artikel 2.170, eerste lid, van de Mediawet 2008 er niet toe strekt dat door hen thans méér activiteiten moeten worden gerealiseerd dan in 2004. Anders dan het in artikel 2.170, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mediawet 2008 genoemde criterium is het in diezelfde aanhef en onder b genoemde criterium wel aan 2004 gekoppeld. Voorts vergt het verzorgen van een media-aanbod dat ook naar de maatstaven van 2013 kwalitatief hoogwaardig is, niet noodzakelijkerwijs meer activiteiten dan in 2004 werden verricht. Dit betekent dat het college er niet toe is gehouden méér activiteiten te financieren dan in 2004. Het betoog van de omroepen kan derhalve niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
4. De omroepen betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat de subsidieverleningen voor het jaar 2012, de subsidiekortingen voor dat jaar en de aangekondigde subsidieverlagingen met ingang van 2013 niet tot gevolg hebben dat de omroepen niet langer aan de vereisten van de Mediawet 2008 kunnen voldoen. Volgens de omroepen is het in artikel 2.170 van de Mediawet 2008 neergelegde uitgangspunt dat het college in ieder geval is gehouden het bekostigingsniveau van 2004 te handhaven door toepassing van een reële index op de in 2004 toegekende bekostiging. Ingeval het college van dit uitgangspunt wil afwijken door een lagere vergoeding toe te kennen, zal het moeten aantonen dat de omroepen ook met die lagere vergoeding een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod kunnen verzorgen. Nu het college geen objectieve criteria heeft vastgesteld aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of het media-aanbod kwalitatief hoogwaardig is, kan ook niet worden beoordeeld of de omroepen met een lagere subsidie in de toekomst een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod kunnen verzorgen, aldus de omroepen.
4.1. Niet in geschil is dat het college moet beoordelen of de kwaliteit van het media-aanbod dat door de omroepen wordt verzorgd kwalitatief hoogwaardig is, als bedoeld in artikel 2.170, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mediawet 2008. Het college heeft ervoor gekozen voor de invulling van deze norm aansluiting te zoeken bij het rapport Kracht in de regio van de commissie Rutten van juni 2008. In de samenvatting van dit rapport wordt het volgende opgemerkt:
"Het verzorgen van regionale nieuwsprogramma’s en het belichten van de achtergronden ervan is de kerntaak van de regionale publieke omroep. Regionale omroepen leveren daarmee een belangrijke bijdrage aan de kwaliteit van de discussie over zaken, die de regionale samenleving en haar burgers aangaan. Daarbij moeten de omroepen zich bedienen van een crossmediale aanpak, zodat ze zoveel mogelijk mensen bereiken via televisie, radio en internet en ze een belangrijke positie in het medialandschap kunnen behouden en uitbouwen. Ook kan door de inzet van interactieve toepassingen aan burgers de gelegenheid geboden worden om, meer dan voorheen, actief in discussies te participeren. De commissie (…) adviseert dat de regionale publieke omroepen dáár hun prioriteit leggen bij het besteden van structurele overheidsfinanciering die sinds 2004 via de provincies tot hen komt."
Het college leidt uit het advies van de commissie Rutten af dat de bekostiging de regionale omroepen in staat dient te stellen regionale nieuwsprogramma’s te maken met ruimte voor achtergronden en cultuur en dit aanbod via een crossmediale aanpak van radio, televisie en internet onder de regionale inwoners te verspreiden. Hoewel de omroepen terecht betogen dat deze invulling van de norm vooral ziet op de kwantiteit en niet op de kwaliteit van de activiteiten die moeten worden verricht, brengt dit niet met zich dat het college door, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, aan te sluiten bij algemeen aanvaarde kerntaken van de regionale publieke omroep, niet in redelijkheid voor deze invulling van de in artikel 2.170, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mediawet 2008 neergelegde norm heeft kunnen kiezen. Hierbij is vooral van belang dat de door onder meer artikel 7 van de Grondwet en artikel 2.1 van de Mediawet 2008 gewaarborgde programmatische en redactionele onafhankelijkheid van de media niet mag worden geschonden en deze onafhankelijkheid onder druk kan komen te staan als het college de norm verder inhoudelijk invult. Het is niet aan het college de journalistieke kwaliteit van het door de omroepen verzorgde media-aanbod te borgen. De rechtbank is derhalve terecht tot het oordeel gekomen dat het college niet tot een meer materiële invulling van de norm is gehouden.
Het betoog faalt in zoverre.
4.2. In de besluiten van 13 juli 2012 heeft het college voor de onderbouwing van de subsidieverleningen, -kortingen en de aangekondigde verlagingen onder meer verwezen naar het "verweerschrift subsidieverlaging" van 5 april 2011. In dit stuk heeft het college voldoende uiteengezet waarom de omroepen ook met minder financiële middelen een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod, op de onder 4.1 weergegeven wijze, kunnen verzorgen en is het ingegaan op de hierbij door de omroepen gemaakte bezwaren. Het college heeft in dit verband met name belang gehecht aan het eigen vermogen van de omroepen en de te behalen efficiencyvoordelen als gevolg van samenwerkingsverbanden. De omroepen hebben niet aannemelijk gemaakt dat het college niet van deze gegevens heeft kunnen uitgaan. De rechtbank is dan ook terecht en op goede gronden tot het oordeel gekomen dat de besluiten in zoverre niet gebrekkig zijn gemotiveerd en zorgvuldig tot stand zijn gekomen.
Het betoog faalt derhalve ook voor het overige.
5. De omroepen betogen verder dat de rechtbank ten onrechte een aantal van de door hen tegen de besluiten van 13 juli 2012 aangevoerde gronden ongemotiveerd heeft verworpen. Volgens de omroepen is de rechtbank, door te overwegen dat deze gronden zijn terug te voeren op de wijze van bedrijfsvoering en het maken van keuzes binnen hun budget, uitgegaan van een te eenvoudige voorstelling van zaken. De omroepen wijzen erop dat de reclame-inkomsten zijn teruggelopen als gevolg van de economische crisis, dat zij bedragen hebben geleend van de provincie die overeenkomstig de gemaakte afspraken moeten worden terugbetaald en dat zij in de nabije toekomst enkele noodzakelijke investeringen moeten doen, waarvoor thans de middelen ontbreken. De omroepen zien niet hoe zij, door andere bedrijfsmatige keuzes te maken, kunnen bewerkstelligen dat zij extra middelen tot hun beschikking krijgen. Het had - gelet op de op de rechtbank rustende motiveringsplicht - op de weg van de rechtbank gelegen een en ander toe te lichten, aldus de omroepen.
5.1. Het betoog van de omroepen berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank stelt in haar uitspraak voorop dat zij niet inziet waarom het eigen vermogen van de omroepen - nu dat ruimschoots is gelegen boven de algemeen aanvaarde ondergrens van een solvabiliteit van 0,25 - niet zou kunnen worden ingezet voor het opvangen van exploitatietekorten. De rechtbank overweegt voorts dat de stelling van de omroepen dat het college tot te hoge bedrijfsresultaten heeft geconcludeerd omdat in de berekening onder meer de bijzondere lasten en baten buiten beschouwing hadden moeten blijven, naar haar oordeel niet met zich brengt dat die cijfers ook op het totale budget buiten beschouwing zouden moeten blijven. Verder overweegt de rechtbank dat de omroepen de stelling van het college dat de omroepen door meer samen te werken meer kosten kunnen besparen - welke stelling is onderbouwd met een rapport van onafhankelijk deskundige H. Reusch, econoom, van 11 januari 2006 - onvoldoende hebben betwist. Uit de hiervoor weergegeven overwegingen, tegen welke de omroepen niet gemotiveerd zijn opgekomen, heeft de rechtbank de conclusie getrokken dat het college zich met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat de omroepen voldoende financiële middelen hebben om ook in de toekomst een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod te kunnen verzorgen. Volgens de rechtbank doet aan de juistheid van dit standpunt niet af dat door de omroepen gelden zijn vrijgemaakt voor crossmedialisering, de reclame-inkomsten teruglopen, achtergestelde leningen moeten worden terugbetaald en dat bepaalde indexeringen achterlopen op kostenstijgingen. Dit oordeel komt de Afdeling niet onjuist voor. Hierbij is vooral hetgeen onder 4.2 is overwogen van belang. Voorts is van belang dat de rechtbank tot dit oordeel is gekomen op grond van voornamelijk door de omroepen overgelegde gegevens. Dat de rechtbank niet op alle door de omroepen aangevoerde punten expliciet is ingegaan maakt haar oordeel niet onjuist.
Het betoog faalt.
6. De omroepen betogen ten slotte dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het college eerder heeft ingestemd met door hen opgestelde bedrijfsplannen en dat het college heeft verklaard de uitvoering van deze plannen te zullen bekostigen. Uit deze gedragingen kan volgens de omroepen worden afgeleid dat het college de mening is toegedaan dat met de uitvoering van de bedrijfsplannen een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod als bedoeld in artikel 2.170 van de Mediawet 2008 kan worden gerealiseerd. In de gesprekken die de omroepen met het college heeft gehad heeft het college kenbaar gemaakt dat de toepassing van een reële index op de in 2004 toegekende bekostiging onvoldoende is om een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod te realiseren.
6.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2013 in zaak nr. 201211146/1/A2). De omroepen hebben niet aannemelijk gemaakt dat het college eerder kenbaar heeft gemaakt dat het verhogen van de kwaliteit van het media-aanbod noodzakelijk is om aan de norm van artikel 2.170 van de Mediawet 2008 te kunnen voldoen en dat de subsidie om die reden eerder structureel is verhoogd. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt reeds hierom.
7. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Bindels
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2014
85-735.