ECLI:NL:CBB:2014:262
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 13/4
5101
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 juni 2014 in de zaak tussen
VOF [naam 1] en [naam 2], te [plaats], appellantee,(gemachtigde: J.A. Rietveld)
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. G.A. Dictus)
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellante voor het jaar 2011 vastgesteld op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling).
Bij besluit van 12 december 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het hiertegen door appellante ingediende bezwaar gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 maart 2014. Partijen waren vertegenwoordigd door hun gemachtigde.
Overwegingen
1.
Appellante heeft met de Gecombineerde opgave 2011 om uitbetaling van haar toeslagrechten verzocht en heeft hiervoor onder meer de percelen met volgnummers 3 tot en met 12, 15 tot en met 18, 32 tot en met 34, 37, 42 tot en met 44, 46 tot en met 48, 52 tot en met 55, en 58 tot en met 79 opgegeven. Deze percelen blijvend grasland danwel natuurlijk grasland met hoofdfunctie landbouw, liggen op een dijk aan een weg die zich bovenop de dijk bevindt.
2.
Tussen partijen is in geschil of verweerder bij het bestreden besluit de in 1 genoemde percelen (de percelen) terecht niet in aanmerking heeft gebracht voor uitbetaling van toeslagrechten omdat zij als bermen moeten worden aangemerkt.
3.
Bij de beoordeling van deze zaak zijn de volgende wettelijke bepalingen van belang.
3.1
Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde ten tijde en voor zover van belang:
" Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:
(…)
c) „landbouwactiviteit”: landbouwproducten produceren, (…) of telen met inbegrip van het oogsten, (...) of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden; (…)
h) „landbouwgrond”: om het even welke grond die wordt gebruikt als (…), blijvend grasland (…).
Artikel 34 - Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare
(…)
2.
Voor de toepassing van deze titel wordt onder „subsidiabele hectare” verstaan:
a) om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, (…), die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, (…) ".
3.2	Artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 luidt voor zover hier van belang:
" Overwegend gebruik voor landbouwdoeleinden
Voor de toepassing van artikel 34, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten. (…) "
3.3	Met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010 is op 1 januari 2011 artikel 21a, vierde lid, van de Regeling in werking getreden. Dit artikellid luidt voor zover van belang:
" Indien naar het oordeel van de minister blijkt dat een perceel (...) geheel of ten dele kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt of beschikbaar gehouden, dan komt de desbetreffende oppervlakte niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van verordening 73/2009. "
3.4	Met ingang van 1 april 2011 is aan de Beleidsregels inzake de toepassing van artikel 68 van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Beleidsregels) een artikel 5a toegevoegd, waarin wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kent zoals bermen langs geasfalteerde of verharde doorgaande wegen, of langs parkeerterreinen of toegangspaden.
In de nota van toelichting bij deze bepaling van de beleidsregels is aangegeven, dat verweerder bij beoordelingen op grond van dit artikel landbouwers in de gelegenheid stelt om aan de hand van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen of een perceel terecht is uitgesloten als subsidiabele hectare.
4.1
Appellante betwist primair dat de percelen wegbermen zijn. Het zijn namelijk percelen die naast wegbermen liggen. De percelen zijn diverse dijkpercelen die appellante sinds 1985 in pacht heeft en gebruikt. De eerste 1 á 2 meter langs de weg worden gemaaid door de desbetreffende wegeigenaar en beheerder, die gebruikt appellante niet. De rest van de dijkpercelen, op plaatsen wel 100 meter breed, wordt door appellante gebruikt voor landbouwdoeleinden. Het gras wordt gemaaid, er wordt gehooid en het gewonnen gras wordt ingekuild. Op de percelen staan geen verkeersborden, zodat er geen sprake is van enige belemmering. Volgens appellante ontbreken duidelijke criteria op grond waarvan verweerder bepaalt of al dan niet sprake is van een niet subsidiabele berm en is hierbij sprake van willekeur, zoals ook blijkt uit de besluitvorming naar aanleiding van het bezwaar tegen het primaire besluit.
4.2
Subsidiair stelt appellante dat verweerder appellante niet op de hoogte heeft gesteld dat haar percelen mogelijk niet meer aangemerkt worden als landbouwgrond. De toepassing van artikel 5a van de Beleidsregels door verweerder in 2011 - evenals in 2010 - in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Ook voor het jaar 2011 is er geen sprake van een afdoende aankondiging. De toelichting bij de gecombineerde opgave van 2011 verschilt tekstueel niet met die van 2010. Voor zowel het jaar 2011 als 2012 waren de nu afgekeurde percelen voor ingetekend door verweerder. Eerst bij de tweede beslissing op het bezwaar inzake de bedrijfstoeslag 2010, op 7 februari 2012, werd appellante ermee geconfronteerd dat verweerder de percelen als berm – en dus niet subsidiabel – aanmerkt. Het valt appellante dan ook niet aan te rekenen dat zij niet tijdig op de hoogte was van deze nieuwe regels.
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de beleidswijziging ten aanzien van bermen ten tijde van de aanvraag om bedrijfstoeslag voor 2011 bekend was dan wel bekend had kunnen zijn. Appellante had zich hiervan als aanvrager om bedrijfstoeslag op de hoogte moeten stellen. Haar beroep op het rechtzekerheidsbeginsel kan daarom volgens verweerder niet slagen.
5.2
Onder verwijzing naar artikel 2, aanhef en onder h, in verbinding met artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009, artikel 21a, vierde lid, van de Regeling GLB-inkomenssteun en artikel 5a van de Beleidsregels, betoogt verweerder dat de betreffende percelen niet als subsidiabele landbouwgrond zijn aan te merken. Het gaat om bermen die eerst en vooral een verkeerskundige of infrastructurele functie en bestemming hebben. Een berm wordt geacht onderdeel van een weg te zijn, mede gelet op artikel 1, aanhef en onder b, van de Wegenverkeerswet. Hierin wordt een weg gedefinieerd als alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten. Een berm geeft steun aan het weglichaam en dient als reserveruimte voor een eventuele verbreding van de weg, als uitwijkplaats in noodgevallen en ter geleiding van het verkeer. Tevens biedt een berm plaats voor straatmeubilair, zoals reflectorpaaltjes, bewegwijzering en dergelijke. Hoewel het in voorkomende gevallen in beginsel mogelijk is op bermen landbouwactiviteiten te verrichten kan niet worden gezegd dat deze percelen overwegend voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn. Dit geldt volgens verweerder ook indien de percelen benut worden voor begrazing of de oogst ervan wordt vervoederd.
6.1
Het College is van oordeel dat het beroep van appellante op het rechtszekerheidsbeginsel niet slaagt. Onder verwijzing naar (onder meer) de uitspraak van 6 december 2013 in de zaken 12/946 en 12/963 (ECLI:NL:CBB:2013:300), overweegt het College dat voor het jaar 2011 – anders dan voor het jaar 2010 – niet kan worden gezegd dat verweerder met de  beleidswijziging inzake bermen inbreuk maakte op een gerechtvaardigde verwachting dat een eerdere uitvoeringspraktijk ongewijzigd zou worden voortgezet, of dat anderszins een inbreuk wordt gemaakt op de rechtszekerheid. De beleidswijziging was immers voor het jaar 2011 kenbaar voor de landbouwer, omdat deze vóór de opgave 2011 was gepubliceerd. Voor dat jaar kon appellante daarom tevoren bekend zijn met het nieuwe beleid van verweerder. Anders dan appellante acht het College een maand niet te kort om op de hoogte te kunnen geraken van dat nieuwe beleid. Dat appellante in afwachting was van een beslissing op zijn bezwaar tegen de vaststelling van zijn bedrijfstoeslag voor 2010 leidt evenmin tot een andere conclusie. Dat appellante door die procedure in onzekerheid verkeerde over de subsidiabiliteit van zijn percelen in 2010, doet aan de werking van het nieuwe beleid voor het jaar 2011 immers niet af.
6.2.1
Wat de subsidiabiliteit van bermen betreft overweegt het College als volgt.
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraken ECLI:NL:CBB:2012:BW6992 en ECLI:NL:CBB:2013:BZ6298 staat het verweerder in beginsel vrij om ten behoeve van zijn beschikkingenpraktijk categorieën van percelen te benoemen die naar zijn mening geen subsidiabele hectares opleveren omdat zij (in de regel) niet als landbouwgrond kunnen gelden, dan wel (in de regel) ongeschikt zijn voor de uitoefening van enige landbouwactiviteit.
Op grond van artikel 5a van de Beleidsregels komen oppervlaktes van bermen in de regel niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond bedoeld in artikel 34, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009, omdat zij hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kennen en niet in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn. De vraag is echter of verweerder er voor de betreffende percelen in 2011 in is geslaagd aannemelijk te maken dat zij, al dan niet volledig, moeten worden aangemerkt als bermen.
6.2.2
Het College stelt voorop dat het hier gaat om percelen blijvend grasland die worden gebruikt voor landbouwactiviteiten, nu de percelen door appellante worden gemaaid en appellante de oogst hiervan gebruikt als veevoer. Het gaat daarom om landbouwgrond.
Ten aanzien van de vraag of de percelen al dan niet volledig kunnen worden aangemerkt als bermen overweegt het College als volgt. De percelen worden aan de ene zijde begrensd door de weg. Onduidelijk is waardoor deze percelen  aan de andere zijde precies worden begrensd. Niet met zekerheid valt te zeggen hoe breed alle percelen zijn, maar appellante heeft ter zitting aangegeven dat de breedte van de percelen varieert en kan oplopen tot 100 meter.
Gelet op vorengenoemde landbouwactiviteiten is verweerder er naar het oordeel van het College niet in geslaagd om te motiveren dat de betreffende percelen volledig dienen te worden aangemerkt als bermen. Ter zitting heeft verweerder gesteld geen onderscheid te maken tussen een smalle strook grenzend aan de weg en de breedte van het volledige perceel, zelfs indien het zou gaan om een perceel van 100 meter breed. Verweerder acht blijkbaar het enkele feit dat sprake is van grond die grenst aan een weg voldoende om te kunnen spreken van een berm. Naar het oordeel van het College kan een perceel grond niet reeds omdat het direct naast een weg is gelegen en ongeacht zijn afmeting loodrecht op de lengte van de weg, geacht worden in zijn geheel hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie te hebben en dus kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden te worden. Aan de door verweerder aangehaalde definitie in de Wegenverkeerswet komt geen betekenis toe, omdat hierin slechts is aangegeven dat een berm tot de weg behoort. De vraag of en tot waar een perceel als berm dient te gelden wordt hiermee niet beantwoord. Indien aanwijsbaar is dat ander gebruik plaatsvindt, zal dit onder ogen moeten worden gezien. Dit betekent dat verweerder afhankelijk van de situatie ter plaatse zal moeten beoordelen waarom en in hoeverre de landbouwactiviteiten van appellante op de percelen noemenswaardige hinder ondervinden van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de verkeerskundige en infrastructurele functie. In het algemeen lijkt dergelijke hinder minder goed voorstelbaar naar mate het perceel breder is en de grond verder van de weg af is gelegen.
6.2.3
In de door [naam 3] gesloten pachtovereenkomsten is opgenomen dat alleen in bepaalde specifieke perioden mag worden gemaaid en dat de bermpercelen niet mogen worden bemest. Anders dan verweerder ter zitting heeft betoogd, ziet het College in deze bepalingen geen wezenlijke belemmeringen voor de uitoefening van de landbouwactiviteiten van appellante. Hierbij is in aanmerking genomen dat appellante ter zitting onweersproken heeft gesteld dat de bepalingen in de pachtovereenkomsten aansluiten bij de gangbare praktijk bij maaien en oogsten van gras door landbouwbedrijven.
Met betrekking tot de stelling van verweerder ter zitting dat uit de pachtovereenkomst zou blijken dat appellante het gemaaide gras op het perceel moet worden achtergelaten, hetgeen een ernstige beperking oplevert ten aanzien van het landbouwgebruik, merkt het College op dat dat berust op een verkeerde lezing van het pachtcontract door verweerder. In de aanhef van artikel 6 van de door verweerder aangehaalde pachtovereenkomsten staat immers opgenomen dat het de pachter niet is toegestaan de volgende activiteiten of handelingen te verrichten, waar onder het kopje “Maaien” vervolgens staat opgenomen “Gemaaid gras op het perceel achterlaten”.  Dat is derhalve juist een verboden gedraging. Reeds daarom valt niet in te zien hoe dat een wezenlijke belemmering op zou leveren voor de uitoefening van de landbouwactiviteiten van appellante.
7.1
Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit genomen in strijd met het motiveringsbeginsel zoals vastgelegd in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het voorgaande betekent dat het beroep op dit punt slaagt en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Het College zal niet zelf in de zaak voorzien, nu op grond van het dossier niet kan worden vastgesteld in hoeverre de opgegeven percelen in overwegende mate voor landbouwactiviteiten in gebruik zijn.
7.2
Toepassing van een bestuurlijke lus is in dit geval niet aangewezen. Aangezien er meerdere zaken met dezelfde rechtsvraag, maar met verschillende feitenconstellaties bij het College aanhangig zijn, acht het College het raadzaam dat de coördinatie van de nieuw te nemen beslissingen in al deze procedures bij verweerder berust. Verweerder zal, gelet op het voorgaande, een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van drie maanden.
7.3	Tot slot veroordeelt het College verweerder in de door appellantegemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen drie maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het door appellante betaalde griffierecht van € 160,-- te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 974,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, in aanwezigheid van mr. L.C. Bannink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juni 2014.
w.g. C.J. Waterbolk	                               w.g. L.C. Bannink