ECLI:NL:CBB:2014:182
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 12/656
13950
Uitspraak van de meervoudige kamer van 6 mei 2014 in de zaak tussen
Stichting Maxima Medisch Centrum, te Veldhoven, appellante
(gemachtigden: mrs. J.W. Andringa en D.E. Boselie),
en
de Nederlandse Zorgautoriteit, verweerster
(gemachtigden: mrs. J.J. Rijken en H.M. den Herder).
Procesverloop
Verweerster heeft bij tariefbeschikkingen van 26 september 2011 de nacalculatie 2010 voor appellante verwerkt.
Bij besluit van 29 juni 2012 heeft verweerster het bezwaar van appellante tegen voormelde tariefbeschikking gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld.
Verweerster heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2013 waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden mrs. D.E. Boselie en J.J. Rijken hun standpunten nader hebben toegelicht. Verder is ter zitting voor appellante [naam 1] en voor verweerster [naam 2] verschenen.
Overwegingen
1
Met ingang van 2012 is voor de ziekenhuiszorg een nieuw systeem van prestatiebekostiging ingevoerd. Dit brengt onder meer met zich dat het systeem van functiegerichte budgettering wordt beëindigd en dat de gegarandeerde, productieonafhankelijke kapitaallastenvergoeding voor ziekenhuizen komt te vervallen. Onder het systeem van functiegerichte budgettering worden de in de budgetten van ziekenhuizen op te nemen bedragen voor kapitaallasten bepaald aan de hand van de Beleidsregel afschrijving (CI-957/CA-165). Deze beleidsregel gaat uit van vaste jaarlijkse afschrijvingspercentages.
Onder het nieuwe systeem van prestatiebekostiging dragen ziekenhuizen zelf het risico voor de dekking van de kapitaallasten. Mede in verband hiermee heeft verweerster, op aanwijzing van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de minister), een aantal overgangsregelingen in het leven geroepen waaronder de Beleidsregel Compensatie IVA 2010 (BR-CU-2002; hierna: de beleidsregel). De beleidsregel voorziet in een volledige vergoeding voor afschrijvingen van immateriële vaste activa (IVA) die aan het A-segment kunnen worden toegerekend.
Het geschil gaat over een post voor plankosten van vergunningplichtige projecten van vóór 2009. Appellante heeft een nacalculatieformulier 2010 ingediend. Op dit formulier is een bedrag van
€ 14,6 miljoen opgevoerd als versnelde afschrijving IVA A-segment. De post voor plankosten van vergunningplichtige projecten in 2009 vormt een onderdeel van dit verzoek om versnelde afschrijving.
Bij tariefbeschikking van 26 september 2011 heeft verweerster de nacalculatie 2010 voor appellante verwerkt. Verweerster is daarbij niet overgegaan tot honorering van het verzoek om versnelde afschrijving. Tegen de tariefbeschikking van 26 september 2011 heeft appellante bezwaar gemaakt. Vervolgens heeft verweerster bij het bestreden besluit het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerster heeft het verzoek om versnelde afschrijving voor een groot deel alsnog gehonoreerd hetgeen zij nader heeft verwerkt in een tariefbeschikking gedateerd 15 mei 2012. Verweerster heeft het verzoek om versnelde afschrijving echter afgewezen voor zover dit betrekking heeft op voormelde post voor plankosten.
2.
In de beleidsregel is vermeld:
ʺ 3. Toepassingsbereik
3.1.
Deze beleidsregel is van toepassing op:
a. immateriële vaste activa (IVA) conform definitie NZa-nacalculatieformulier / NZI-rekeningschema die (i) in de jaarrekening 2008 als IVA waren geclassificeerd of (ii) in eerdere jaarrekeningen als IVA waren geclassificeerd en in de jaarrekening 2008 waren geclassificeerd als financiële vaste activa of op basis van de aanvulling op de RJ-uiting 2008-2 [uiting van de Raad voor de Jaarverslaggeving – toev. College] als materiële vaste activa (iii) in de jaarrekening 2007 zijn afgeboekt onder gelijktijdige opneming van een vordering op de overheid van dezelfde omvang met verwijzing naar afschaffing van het bouwregime;
b. (nieuwe) asbestproblemen en plankosten van lopende of na 2008 in gebruik genomen / te nemen bouwprojecten met WTZi-vergunning of gerealiseerd uit de trekkingsruimte waarvan activering uiterlijk in de jaarrekening 2010 plaatsvindt.ʺ
3.
Appellante heeft haar beroep beperkt tot de gedeeltelijke afwijzing van haar verzoek om versnelde afschrijving op basis van de beleidsregel. Zij heeft bezwaren tegen de definitie van het begrip IVA die in deze beleidsregel wordt gehanteerd. Appellante voert aan – samengevat weergegeven – dat als gevolg van deze definitie het min of meer van toeval afhankelijk is of ziekenhuizen aanloopverliezen en (oude) plankosten versneld kunnen afschrijven, namelijk wanneer zij ervoor hebben gekozen die kosten als IVA op de balans te boeken. Ziekenhuizen zoals appellante die destijds – in overeenstemming overigens met de  boekhoudkundige regels – ervoor hebben gekozen deze zelfde soort kosten anders te boeken, bijvoorbeeld onder de post materiële vaste activa, mogen dit niet. Dit verschil in behandeling is volgens appellante niet te rechtvaardigen en in strijd met de eisen van een redelijke beleidsbepaling. Appellante wijst er daarbij op dat ook verweerster in haar besluit op bezwaar erkent dat het vóór 1 januari 2007 niet veel uitmaakte of een post onder IVA dan wel FVA of MVA werd geboekt. Ze werden allemaal meegenomen in de budgettering.
Evenmin is volgens appellante te rechtvaardigen dat onderdeel 3.1, onder b, van de beleidsregel zich beperkt tot plankosten van projecten die na 2008 in gebruik genomen zijn of zullen worden. Het is volgens appellante billijk om ook plankosten van projecten die eerder in gebruik zijn genomen, te vergoeden.
Appellante is onder meer in haar nadere memorie uitgebreid ingegaan op de achtergrond van de beleidsregel, waaronder de aanwijzing van de minister. Verweersters definitie van het begrip immateriële vaste activa verdraagt zich hiermee niet, aldus appellante. Zij stelt dat verweerster de facto uitsluitend de voorbereidingskosten van nieuwbouw die ultimo 2006 als materiële vaste activa waren gerubriceerd niet voor vergoeding in aanmerking heeft laten komen, hetgeen een majeure afwijking is van de oorspronkelijke bedoeling van de overgangsregeling. Verder voert appellante aan dat er sterke aanwijzingen zijn dat verweerster haar beleidsregels niet consequent heeft toegepast. Verweerster is volgens appellante bij de Gelreziekenhuizen, het Martiniziekenhuis, het Nederlands Kanker Instituut / Antoni van Leeuwenhoekziekenhuis, het Medisch Centrum Haaglanden en Academisch ziekenhuis Maastricht overgegaan tot versnelde afschrijving, terwijl niet werd voldaan aan de criteria hiervoor. Verder heeft verweerster volgens appellante aanloopkosten uit 2007 en 2008 vergoed, terwijl de tekst van onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel daarvoor geen ruimte biedt.
4.
Verweerster heeft bij de herbeoordeling in bezwaar het saldo immateriële vaste activa uit de jaarrekening 2006 gehanteerd als uitgangspunt voor de toepassing van de beleidsregel, omdat was gebleken dat een aantal ziekenhuizen de RJ-uiting 2008-2 al in de jaarrekening 2007 had toegepast en IVA had afgeboekt. In de jaarrekening 2006 waren deze IVA nog wel zichtbaar. Door de jaarrekening 2006 tot uitgangspunt te nemen heeft verweerster zicht gekregen op alle activa waarop de elementen (i), (ii) dan wel (iii) van onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel van toepassing zijn. Verweerster  heeft in het bestreden besluit en het verweerschrift de berekening van het bedrag dat op basis van de beleidsregel voor versnelde afschrijving in aanmerking komt, nader toegelicht. In het aanvullend bezwaarschrift heeft appellante ten aanzien van de plankosten voor vergunningplichtige projecten in 2009 opgemerkt dat deze (in het verleden) door appellante altijd als materiële vaste activa zijn gerubriceerd. Deze kosten zijn dus nooit IVA geweest en vallen volgens verweerster daarom niet onder onderdeel 3.l, onder a, van de beleidsregel. De kosten vallen volgens verweerster evenmin onder onderdeel 3.1, onder b, aangezien ze geen betrekking hebben op een project dat na 2008 in gebruik is genomen. Verweerster heeft het verzoek om versnelde afschrijving dan ook in zoverre afgewezen. Ook het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel faalt volgens verweerster. In de door appellante genoemde gevallen was de versnelde afschrijving namelijk op grond van onderdeel 3.1, onder a of b, van de beleidsregel toegestaan. Verweerster heeft dit per ziekenhuis toegelicht in haar verweerschrift.
5.
Het College wijst erop dat het voor de gelding van een beleidsregel niet beslissend is of deze geheel overeenstemt met een aanwijzing van de minister. De bevoegdheid tot vaststellen van een beleidsregel als de onderhavige is niet afhankelijk van het bestaan van een dergelijke aanwijzing. Ook indien de beleidsregel niet in overeenstemming is met de aanwijzing zou verweerster bij haar besluitvorming aan de beleidsregel gebonden zijn en zou een besluit dat in overeenstemming met de beleidsregel genomen is, de rechterlijke toetsing in beginsel kunnen doorstaan, tenzij geoordeeld zou moeten worden dat de beleidsregel in strijd is met de wet of een redelijke beleidsbepaling, dan wel dat de toepassing van de beleidsregel in dat concrete geval gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met die regel te dienen doelen. Bij de beoordeling van een en ander zal de vraag of de beleidsregel in overeenstemming is met de aanwijzing ter uitvoering waarvan die beleidsregel strekt, overigens weer wel een (belangrijke) rol kunnen spelen. Uit de uitspraken van het College van 12 juli 2012 (ECLI:NL:CBB:2012:BX1252) en 17 september 2013 (ECLI:NL:CBB:2013:129) volgt dat niet gezegd kan worden dat de beleidsregel in verband met de daarin gehanteerde definitie van het begrip IVA in onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel buiten toepassing gelaten zou moeten worden. In dit verband overweegt het College meer in het bijzonder het volgende.
De aanwijzing van de minister die aan de beleidsregel ten grondslag ligt, bevat geen definitie van het begrip IVA. Deze aanwijzing biedt verweerster ruimte om, binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling, het begrip IVA te definiëren. De minister heeft blijkens zijn brief van 1 april 2010 (Kamerstukken II, 2009-2010, 29 248, nr. 114) voor de dekking van de afschrijving van de IVA, die ultimo 2010 nog resteren, oorspronkelijk € 160 miljoen beschikbaar gesteld. Het gaat om middelen die in het aanvullend beleidsakkoord ʺSamen werken, samen leven″ (Kamerstukken II, 2009-2009, 31 070, nr. 24) bestemd waren voor het realiseren van een bouwimpuls in de ziekenhuissector. Later zijn aanvullende middelen beschikbaar gesteld in verband met overschrijdingen (Kamerstukken II, 2011-2012, 29 248, 233). Gelet op de beperkte middelen die oorspronkelijk beschikbaar zijn gesteld en gelet op de uitvoerbaarheid van de regeling – die is gediend met eenvoudig toepasbare criteria – acht het College de keuze van verweerster om in onderdeel 3.1, onder a, van de beleidsregel een strikte definitie van het begrip IVA op te nemen waarbij wordt verwezen naar de classificatie van deze activa in de jaarrekening 2008 of eerdere jaarrekeningen van een instelling niet onredelijk. Bij het voorgaande neemt het College in aanmerking dat de in de beleidsregel voorziene mogelijkheid tot versnelde afschrijving één van de door de minister gekozen middelen vormt om het hoofd te bieden aan de problemen waarmee, zoals onder meer door de Commissie Havermans is gesignaleerd, ziekenhuizen door de afschaffing van de budgettering te maken krijgen. De Commissie heeft in haar advies ʺOndernemen, maar met Zorgʺ uitdrukkelijk apart aandacht gevraagd voor het probleem van de IVA. Zij heeft daarbij aangegeven, dat het probleem is dat IVA in het nieuwe stelsel ofwel geen bijdrage kunnen leveren aan het genereren van opbrengsten ofwel beschouwd moeten worden als onderdeel van de vervaardigingsprijs van andere vaste activa. In het eerste geval moet afwaardering plaatsvinden in het tweede geval herclassificatie. Het gevolg zal zijn een wijziging in de vermogens- en solvabiliteitscriteria van instellingen. Daarom heeft de Commissie aanbevolen de IVA mee te nemen in een te ontwerpen overgangsregeling, temeer omdat het gehanteerde rekenmodel met deze post geen rekening heeft gehouden. Naar het oordeel van het College heeft verweerster in haar beslissing op bezwaar in dit verband terecht benadrukt dat de beslissing omtrent het al of niet toekennen van een compensatie IVA moet worden beschouwd als een onderdeel in een samenhangend geheel van overgangsregelingen die zijn opgesteld in verband met de transitie naar een systeem van prestatiebekostiging en dat deze compensatieregeling niet los gezien kan worden van (onder meer) de Beleidsregel overgangsregime en dat voorts van belang is dat door de minister bij herhaling is erkend dat in geval van resterende schade die is ontstaan ten gevolge van de structuurwijziging, de overheid onder omstandigheden gehouden zal zijn tot het bieden van nadeelcompensatie. Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van het College dat de strekking van de beleidsregel door verweerster op goede gronden beperkt is opgevat. Verweerster heeft daarbij in de beschouwing  kunnen betrekken dat het nadrukkelijk niet de bedoeling is met deze beleidsregel een totaalpakket te bieden voor alle problematische afschrijvingsposten in het vast actief van de balans. In het rapport van de Commissie Havermans wordt op p. 33 op basis van voor de Commissie verrichte berekeningen de conclusie getrokken dat de negatieve effecten van de stelselwijziging naar het zich laat aanzien in het algemeen beperkt zullen zijn. Op p. 37 wijst zij er dan op dat in het rekenmodel met de IVA geen rekening is gehouden, terwijl het daarbij om substantiële bedragen kan gaan. Het College acht het goed verdedigbaar dat verweerster daarin aanleiding heeft gevonden om juist voor de IVA, die als zodanig geboekt is, een regeling te treffen.
Aan het vorenoverwogene kan niet afdoen dat de beperkte definitie van het begrip IVA, die verweerster in het kader van de beleidsregel hanteert er in de praktijk toe kan leiden dat bepaalde, niet als IVA geboekte vaste activa, ook wanneer zij materieel op één lijn gesteld kunnen worden met wel als IVA geboekte vaste activa, niet voor versnelde afschrijving ingevolge deze beleidsregel in aanmerking komen. Mede gelet op de hiervoor aangeduide context waarin deze beleidsregel moet worden geplaatst, ziet het College geen plaats voor het oordeel dat de verschillende behandeling van  materieel met elkaar op één lijn te stellen gevallen, waar appellante op wijst, tot een andere uitleg of toepassing van de beleidsregel, dan wel tot  het onverbindend verklaren van de beleidsregel moet leiden. Gelet op de grote beleidsvrijheid die de minister van VWS en verweerster in het kader van de transitie naar een systeem van prestatiebekostiging toekomt en gelet op de vele ongelijksoortige situaties bij de verschillende ziekenhuizen die bij die transitie een rol spelen, valt niet zonder meer in te zien dat de in de beleidsregel besloten liggende ongelijkheid de in de beleidsregel neergelegde keuze van transitiemaatregelen onrechtmatig maakt. Appellante heeft weliswaar gewezen op diverse punten in de redenering van verweerster, die de vraag oproepen of andere beleidskeuzen niet de voorkeur zouden verdienen, maar ook een bevestigende beantwoording van die vraag leidt op zichzelf niet tot de conclusie dat de beleidsregel wat betreft tekst of uitleg onrechtmatig is. Hetgeen partijen hebben uiteengezet over de stand van zaken met betrekking tot het geheel van maatregelen die met het oog op de overgang naar prestatiebekostiging tot op heden zijn getroffen of die nog in ontwikkeling zijn, biedt geen aanknopingspunt voor een ander oordeel.
Door toevoeging van element (ii) aan onderdeel 3.1, onder a, heeft verweerster rekening gehouden met de mogelijkheid dat bepaalde kosten in eerdere jaarrekeningen als IVA waren geclassificeerd en in de jaarrekening 2008 waren geclassificeerd als financiële vaste activa of op basis van de aanvulling op de RJ-uiting 2008-2 als materiële vaste activa. Door toevoeging van element (iii) aan dit onderdeel heeft verweerster rekening gehouden met de mogelijkheid dat bepaalde kosten in de jaarrekening 2007 zijn afgeboekt onder gelijktijdige opneming van een vordering op de overheid van dezelfde omvang met verwijzing naar afschaffing van het bouwregime. Er kunnen uiteenlopende – op zichzelf beschouwd valide – andere redenen zijn waarom kosten in het verleden niet als IVA in de jaarrekening zijn geclassificeerd. Vanwege de uitvoerbaarheid van de regeling heeft verweerster hiermee in redelijkheid geen rekening hoeven houden. Wanneer appellante zou worden gevolgd in haar betoog, zou dit nopen tot een inhoudelijke beoordeling van de vraag of bepaalde kosten wel of niet kunnen worden aangemerkt als IVA. Een degelijke inhoudelijke beoordeling zou complex zijn, onder meer omdat kosten vaak jaren geleden zijn gemaakt en niet (meer) goed zijn gedocumenteerd. Daarnaast zou een dergelijke inhoudelijk beoordeling kunnen leiden tot een verdere overschrijding van de beschikbare middelen.
Ook de omstandigheid dat, zoals appellante heeft gesteld, sprake is van zeer forse overschrijdingen van de oorspronkelijk geraamde 160 miljoen euro  - in dit verband is door appellante erop gewezen dat per eind juni 2012 een bedrag van € 605 miljoen aan IVA-aanvragen is toegewezen - roept vragen op over de zorgvuldigheid waarmee de maatregel is voorbereid. Daarbij laat het College in het midden of deze omstandigheid wellicht een argument kan vormen voor het geven van een uitbreiding aan de afschrijvingsmogelijkheden van bepaalde vaste activa in een nieuwe beleidsregel, teneinde aldus bepaalde onevenwichtigheden op te heffen die in de toedeling van extra middelen aan de zorginstellingen in  het kader van de overgang naar het nieuwe systeem van prestatiebekostiging kunnen zijn ontstaan. Zij kan echter als zodanig niet leiden tot het oordeel dat verweerster de beleidsregel ruimer had moeten uitleggen dan zij heeft gedaan.
Met onderdeel 3.1, onder b, heeft verweerster het toepassingsbereik van de beleidsregel uitgebreid met (nieuwe) asbestproblemen en plankosten van lopende of na 2008 in gebruik genomen / te nemen bouwprojecten met WTZi-vergunning of gerealiseerd uit de trekkingsruimte waarvan activering uiterlijk in de jaarrekening 2010 plaatsvindt. Hiermee heeft verweerster blijkens de stukken beoogd te voorkomen dat van de beleidsregel een prikkel zou kunnen uitgaan om (lopende) bouwprojecten te staken vanwege de afschaffing van het systeem van functiegerichte budgettering en het vervallen van de gegarandeerde, productieonafhankelijke kapitaallastenvergoeding. Gelet op deze bedoeling en gelet op de beperkte middelen die oorspronkelijk beschikbaar zijn gesteld, ziet het College in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanknopingspunt voor het oordeel dat verweerster het toepassingsbereik van de beleidsregel in zoverre in onvoldoende mate heeft uitgebreid.
Vast staat dat de plankosten voor vergunningplichtige projecten van vóór 2009 in de jaarrekening 2008 of eerdere jaarrekeningen van appellante niet als IVA, maar als materiële vaste activa zijn geclassificeerd. Deze kosten komen daardoor niet voor versnelde afschrijving in aanmerking op grond van de elementen (i) en (ii) van onderdeel 3.1, onder a,  van de beleidsregel. Element (iii) is in dit geval niet van toepassing. De betreffende post heeft verder geen betrekking op plankosten van lopende of na 2008 in gebruik genomen / te nemen bouwprojecten met WTZi-vergunning of gerealiseerd uit de trekkingsruimte waarvan activering uiterlijk in de jaarrekening 2010 plaatsvindt.
Gezien het voorgaande heeft verweerster zich terecht op het standpunt gesteld dat de post voor plankosten van vergunningplichtige projecten van vóór 2009 niet valt onder onderdeel 3.1, onder a of b, van de beleidsregel. Verweerster heeft zich eveneens terecht op het standpunt gesteld dat appellantes beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat verweerster in bepaalde gevallen de beleidsregel niet consequent op dezelfde wijze heeft toegepast.
6.
Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.E. Doolaard, mr. B. Verwayen en mr. P.M. van der Zanden, in aanwezigheid van mr. B.S. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 mei 2014.
W.E. Doolaard	                                  de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen