ECLI:NL:RVS:2013:935
Raad van State — Uitspraak 


201302876/1/R3.
Datum uitspraak: 28 augustus 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Rijsbergen, gemeente Zundert,
en
de raad van de gemeente Zundert,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "De Waterman" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juli 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.A. van der Leest, en de raad, vertegenwoordigd door A.J.A. Nicia, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan heeft als doel de bestaande en feitelijke situatie van het bedrijventerrein De Waterman in een actuele juridisch-planologische regeling vast te leggen en is voornamelijk conserverend van aard.
3. [appellant], die woont op het perceel [locatie] in Rijsbergen, betoogt dat het plan ten onrechte geen bedrijfswoning meer mogelijk maakt op zijn perceel, terwijl dit onder het vorige plan wel mogelijk was. Hiertoe voert hij aan dat hij in ruil voor de verkoop van gronden de mogelijkheid heeft gekregen om op dit perceel, voor zover het betreft het gedeelte met de kadastrale nummers 4288 en 4289, een bedrijf met een bedrijfswoning op te richten. Dit is in een brief van het college van burgemeester en wethouders van juni 1993 en in een brief van juli 2009 bevestigd. De raad kan niet terugkomen op dit eerder ingenomen standpunt gelet op het in die brieven gewekte vertrouwen. Het plan maakt bedrijvigheid tot en met milieucategorie 4.1 op het bedrijventerrein mogelijk, terwijl er geen bedrijven van deze categorie aanwezig zijn. Aangezien het plan conserverend van aard is, had moeten worden bepaald dat slechts bedrijven tot categorie 4 zijn toegestaan. In dat geval staat de provinciale Verordening ruimte 2012 (hierna: Verordening 2012) er niet aan in de weg om de bestaande mogelijkheid om bedrijfswoningen op te richten, te handhaven.
3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat [appellant] in overeenstemming met gedane toezeggingen onder het vorige plan de mogelijkheid had gekregen om op zijn perceel nog een bedrijfswoning op te richten, maar dat de raad bij het vaststellen van dit plan de Verordening 2012 in acht diende te nemen, zodat niet meer kon worden voorzien in een bedrijfswoning. In de Verordening 2012 is bepaald dat oneigenlijk gebruik van een bedrijventerrein moet worden voorkomen. Bedrijfswoningen dienen op een middelzwaar en zwaar bedrijventerrein te worden geweerd. Ondanks het feit dat er momenteel geen bedrijven van milieucategorie 4 op het bedrijventerrein aanwezig zijn, stond het voorheen geldende plan ook niet in de weg aan de vestiging van dergelijke bedrijven.
3.2. De Afdeling stelt vast dat het perceel [locatie] uit twee bedrijfskavels bestaat. Eén kavel, met het kadastrale nummer 4287, waarop reeds een bedrijf met een bedrijfswoning is gevestigd, en één kavel, met de kadastrale nummers 4288 en 4289, dat nog volledig onbenut is en waar het beroep van [appellant] op ziet.
3.3. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden bestemd voor:
a. bedrijven van categorie 2 uit de Staat van Bedrijfactiviteiten ter plaatse van de aanduiding "bedrijf van categorie 2";
b. bedrijven van categorie 2 tot en met 3.1 uit de Staat van Bedrijfactiviteiten ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.1";
c. bedrijven van categorie 2 tot en met 3.2 uit de Staat van Bedrijfactiviteiten ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.2";
d. bedrijven van categorie 2 tot en met 4.1 uit de Staat van Bedrijfactiviteiten ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 4.1";
e. bedrijfswoningen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning", met dien verstande dat per aanduiding maximaal 1 bedrijfswoning is toegestaan;
f. (…).
3.4. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planregels van het vorige bestemmingsplan "Bedrijventerrein" zijn de op de plankaart voor "Bedrijfsdoeleinden" aangewezen gronden bestemd voor:
a. (zeer) lichte bedrijven;
b. middelzware bedrijven, voor zover met toepassing van lid 2, sub c, is toegestaan, een en ander met uitzondering van bedrijven vallende onder het begrip inrichtingen als genoemd in artikel 2.4 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer.
Ingevolge het tweede lid, onder c, zal ter bepaling van het onderscheid tussen zeer lichte, lichte en middelzware bedrijven de bijgevoegde Basiszoneringslijst als leidraad worden gehanteerd, waarbij:
- categorie 1 en 2-activiteiten staan voor zeer lichte bedrijven;
- categorie 3-activiteiten staan voor lichte bedrijven;
- categorie 4-activiteiten staan voor middelzware bedrijven;
- categorie 5-activiteiten staan voor zware bedrijven;
- categorie 6-activiteiten staan voor zeer zware bedrijven.
3.5. Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder 53, van de Verordening 2012 wordt onder een middelzwaar en zwaar bedrijventerrein verstaan: een bedrijventerrein, waar geheel of in overwegende mate de bedrijfsmatige uitoefening van middelzware en zware industriële activiteiten en grootschalige logistieke activiteiten plaatsvindt met de daarbij behorende voorzieningen.
Ingevolge artikel 3.6 (Regels voor aan te leggen of uit te breiden bedrijventerreinen), eerste lid, aanhef en onder c, bevat de toelichting bij een bestemmingsplan dat voorziet in een ontwikkeling of een uitbreiding van een bedrijventerrein een verantwoording over de wijze waarop door middel van regels zorgvuldig ruimtegebruik wordt bevorderd.
Ingevolge het derde lid, aanhef en onder e, betreft de wijze waarop zorgvuldig ruimtegebruik bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt bevorderd in het bijzonder regels welke beogen oneigenlijk ruimtegebruik, gelet op de aard van het bedrijventerrein, tegen te gaan.
Ingevolge het vierde lid, aanhef en onder a, wordt onder oneigenlijk ruimtegebruik als bedoeld in het derde lid, onder e, voor wat betreft een middelzwaar en zwaar bedrijventerrein verstaan, het gebruik voor bedrijfswoningen.
Ingevolge artikel 3.7 (Regels voor bestaande bedrijventerreinen) bevat de toelichting bij de herziening van een bestemmingsplan gelegen in bestaand stedelijk gebied, waarbij een bestemming voor een bedrijventerrein is aangewezen, een verantwoording over:
a. de financiële, juridische of feitelijke mogelijkheden voor herstructurering alsmede voor zorgvuldig ruimtegebruik bedoeld in artikel 3.6, derde lid;
b. de vraag in hoeverre het al dan niet in stand houden van de geldende bestemming, met inbegrip van de regels inzake het tegengaan van oneigenlijk ruimtegebruik, als bedoeld in artikel 3.6, derde en vierde lid, zich verhoudt tot de afspraken die in het regionaal ruimtelijke overleg zijn gemaakt over de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen of de uitbreiding van zodanige terreinen bedoeld in artikel 12.4, onder c.
3.6. De Afdeling overweegt dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
Uit pagina 32 van de toelichting van de Verordening 2012 volgt dat middelzware en zware bedrijventerreinen terreinen zijn waar in overwegende mate milieucategorieën 3 en 4 of hoger gevestigd worden. Op de in het plangebied gelegen gronden staat het plan in overwegende mate de vestiging van bedrijven in de milieucategorieën 3 en 4 toe. Hieruit volgt dat het bedrijventerrein "De Waterman" een middelzwaar en zwaar bedrijventerrein is in de zin van de Verordening 2012. Dat op het bedrijventerrein in overwegende mate bedrijven uit de milieucategorie 2 zijn gevestigd, doet daar niet aan af. Daartoe is van belang dat, mede gelet op de ratio van de bepalingen in de Verordening 2012 over het tegengaan van oneigenlijk ruimtegebruik op bedrijventerreinen, niet de feitelijke, maar de planologische situatie bepalend is voor de typering van een bedrijventerrein als een middelzwaar en zwaar bedrijventerrein als bedoeld in de Verordening 2012.
Anders dan [appellant] heeft betoogd, liet ook het vorige bestemmingsplan bedrijven in milieucategorie 4 toe. Gelet hierop en nu, zoals de raad ter zitting onweersproken heeft gesteld, het bedrijventerrein "De Waterman" de enige plek in de gemeente is waar bedrijven in deze milieucategorie kunnen worden toegestaan, heeft de raad in redelijkheid kunnen besluiten om de mogelijkheid tot vestiging van bedrijven in milieucategorie 4 te behouden.
De Verordening 2012 bevat weliswaar geen verbod om op een middelzwaar en zwaar bedrijventerrein bedrijfswoningen toe te staan, maar ingevolge artikel 3.7, aanhef en onder a, van de Verordening 2012 dient de toelichting bij een plan een verantwoording te bevatten over de mogelijkheden voor zorgvuldig ruimtegebruik, zoals bedoeld in artikel 3.6, derde lid, van de Verordening 2012. Hieronder vallen blijkens dat lid het stellen van regels die beogen oneigenlijk ruimtegebruik tegen te gaan. Onder oneigenlijk ruimtegebruik moet in dit geval ook worden verstaan het gebruik van een middelzwaar en zwaar bedrijventerrein voor bedrijfswoningen. Paragraaf 4.2.3 van de toelichting bij het plan bevat in zoverre een verantwoording over de mogelijkheden voor zorgvuldig ruimtegebruik. Uit deze paragraaf volgt dat de raad het mogelijk en wenselijk acht om nieuwe bedrijfswoningen in dit geval niet toe te staan.
De raad heeft zich, gelet op het streven om oneigenlijk ruimtegebruik als bedoeld in de Verordening 2012 tegen te gaan, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat op het perceel van [appellant] geen bedrijfswoning wordt toegestaan. De Afdeling is van oordeel dat op dit punt is voldaan aan artikel 3.7 van de Verordening 2012. Het betoog faalt.
3.7. Over het betoog van [appellant] dat het vertrouwensbeginsel is geschonden, wordt overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat het plan in de mogelijkheid van een bedrijfswoning op zijn perceel zou voorzien. De brieven uit juni 1993 en juli 2009 waarnaar [appellant] verwijst en waarin volgens hem de toezegging is gedaan dat er een bedrijfswoning mag worden opgericht, zien op de situatie zoals die gold onder het vorige plan. Op basis van dat plan was het mogelijk een bedrijfswoning op het perceel van [appellant] op te richten. De toezeggingen die toentertijd zijn gedaan, zagen dan ook op dat plan en niet op het nu ter beoordeling voorliggende plan. Met de vaststelling van het vorige plan zijn de toezeggingen aan [appellant] nagekomen. De raad heeft het plan op dit punt derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld. Overigens wijst de Afdeling erop dat [appellant] meer dan 15 jaar geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid een bedrijfswoning op te richten. In het voorontwerp van het plan was reeds opgenomen dat er geen bedrijfswoning meer gerealiseerd kon worden. De raad heeft onweersproken gesteld dat alle perceelseigenaren van het bedrijventerrein "De Waterman" voor de start van de planprocedure individueel zijn aangeschreven en zijn uitgenodigd voor een informatieavond waarop de beperking van de mogelijkheid om nieuwe bedrijfswoningen op te richten uitgebreid aan de orde is geweest. [appellant] heeft in de periode van ongeveer een jaar tussen het voorontwerp van het plan en het ontwerpbestemmingsplan geen actie ondernomen om zijn bouwtitel te realiseren, terwijl, gelet op de stukken, gedurende die periode een aanvraag om omgevingsvergunning nog in behandeling kon worden genomen. Het betoog faalt.
4. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van staat.
w.g. Kranenburg w.g. Lap
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2013
288-774.