ECLI:NL:RVS:2015:811
Raad van State — Uitspraak 


201401913/1/R4.
Datum uitspraak: 18 maart 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Schiedam,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 juli 2013 heeft het college van gedeputeerde staten besloten de raad van de gemeente Schiedam een aantal aanwijzingen te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 13 juni 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Havens".
Tegen dit besluit heeft het college van burgemeester en wethouders beroep ingesteld.
Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juli 2014, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door drs. S.J.C. Hovens, werkzaam bij de gemeente, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. I.R.A.H.C. Delsing Nicolaas, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
Intrekking beroepsgronden
1. Ter zitting heeft het college van burgemeester en wethouders diverse beroepsgronden ingetrokken. Het betreft de beroepsgrond dat de reactieve aanwijzing ten onrechte mede ziet op tuinartikelen en bouwmaterialen omdat op dit punt geen concrete zienswijze naar voren is gebracht. Voorts gaat het om het betoog dat met het toelaten van andere branches van detailhandel dan de bestaande niet kan worden volgehouden dat een nieuwe functie mogelijk wordt gemaakt. Tot slot gaat het om de beroepsgrond dat het bestreden besluit voor bepaalde legale bedrijvigheid in het plangebied tot gevolg heeft dat die onder het overgangsrecht komt te vallen terwijl niet aannemelijk is dat het desbetreffende gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd.
Toetsingskader
2. Het college van gedeputeerde staten heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. De Afdeling toetst de beslissing van het college van gedeputeerde staten om van de bevoegdheid gebruik te maken terughoudend. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het plan zoals vastgesteld door de raad
3. Met het plan zijn aan gronden de bestemmingen "Bedrijventerrein", "Bedrijventerrein - Haven" onderscheidenlijk "Gemengd" toegekend. Aan enkele delen van de als "Bedrijventerrein" bestemde gronden zijn tevens de aanduidingen "detailhandel" en "detailhandel volumineus" toegekend.
Ingevolge artikel 1, lid 1.32, van de planregels wordt onder "detailhandel" verstaan: het bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is te koop aanbieden (waaronder de uitstalling ten verkoop), verkopen, verhuren en leveren van goederen aan personen die die goederen kopen of huren voor gebruik, verbruik of aanwending, alsmede ondersteunende horeca 1 (lichte horeca) waarbij geen mogelijkheid wordt geboden tot het ter plekke consumeren van etenswaren en maaltijden.
Ingevolge artikel 1, lid 1.57, van de planregels wordt onder "ondergeschikte detailhandel" verstaan: niet-zelfstandige detailhandel, uitsluitend zijnde detailhandel die wordt of is gerealiseerd binnen een andere hoofdfunctie en daar zowel functioneel als naar oppervlakte en ruimtelijke uitstraling ondergeschikt aan is.
Ingevolge artikel 1, lid 1.71, van de planregels wordt onder "volumineuze detailhandel" verstaan: detailhandelsbedrijven die vanwege de aard en omvang van de gevoerde artikelen een groot oppervlak nodig hebben voor de uitstalling zoals detailhandel in auto's, kampeermiddelen, boten, keukens, sanitair, bouwmaterialen, tuinartikelen, woninginrichtingen e.d.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder f, van de planregels zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding "detailhandel" tevens bestemd voor detailhandel, niet zijnde volumineuze.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder g, van de planregels zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding "detailhandel volumineus" tevens bestemd voor volumineuze detailhandel.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder v, van de planregels zijn de voor "Bedrijventerrein" aangewezen gronden bestemd voor de onder a tot en met q genoemde activiteiten met daarbij behorende ondergeschikte detailhandel.
Ingevolge artikel 5, lid 5.1, aanhef en onder q, van de planregels zijn de voor "Bedrijventerrein - Haven" aangewezen gronden bestemd voor de onder a tot en met l genoemde activiteiten met daarbij behorende ondergeschikte detailhandel.
Ingevolge artikel 6, lid 6.1, aanhef en onder p, van de planregels zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd voor de onder a tot en met j genoemde activiteiten met daarbij behorende ondergeschikte detailhandel.
Inhoud van de reactieve aanwijzing
4. De reactieve aanwijzing strekt ertoe dat:
− artikel 1, lid 1.71, van de planregels, voor zover het betreft de termen "keukens", "sanitair", "bouwmaterialen", "tuinartikelen", "woninginrichtingen", "zoals" en "e.d.", en
− artikel 4, lid 4.1, onder f, artikel 4, lid 4.1, onder v, artikel 5, lid 5.1, onder q, artikel 6, lid 6.1, onder p, van de planregels geen deel blijven uitmaken van het bestemmingsplan.
De provinciale Verordening Ruimte, voor zover relevant
5. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Verordening Ruimte, zoals deze gold ten tijde van belang, wijst een bestemmingsplan voor gronden die zijn gelegen buiten de bestaande winkelconcentraties in de centra van steden, dorpen en wijken of nieuwe wijkgebonden winkelcentra, geen bestemmingen aan die nieuwe detailhandel mogelijk maken.
Ingevolge het tweede lid is het bepaalde in lid 1 niet van toepassing op een bestemmingsplan dat de volgende ontwikkelingen mogelijk maakt:
a) detailhandel in auto’s, boten, caravans, motoren, scooters, zwembaden, buitenspeelapparatuur, fitnessapparatuur, piano’s surfplanken en tenten, grove bouwmaterialen, landbouwwerktuigen en brand- en explosiegevaarlijke goederen;
b) tuincentra;
c) bouwmarkten;
d) grootschalige meubelbedrijven (inclusief in ondergeschikte mate woninginrichting en stoffering) met een bruto vloeroppervlak van minimaal 1.000 m² en detailhandel in: keukens, badkamers, vloerbedekking, parket, zonwering en jacuzzi’s; mits de gronden op kaart 7 zijn aangewezen als opvanglocatie voor perifere detailhandel;
e) kleinschalige detailhandel tot een bruto vloeroppervlak van 200 m², zoals buurt- en gemakswinkels;
f) de beperkte verkoop van consumentenartikelen bij sport-, culturele, medische, onderwijs, recreatie- en vrije tijdsvoorzieningen (zoals stadions en ijsbanen), mits het assortiment aansluit bij deze voorzieningen;
g) detailhandel als leerwerkplaats bij beroepsonderwijs, met een omvang die past bij de schaal van de onderwijsinstelling;
h) de aflevering van door consumenten bestelde producten uitgezonderd dagelijkse artikelen aan een afhaalloket, of
i) uitbreiding van bestaande detailhandel, eenmalig met ten hoogste 10% van het bruto vloeroppervlak per vestiging.
Ingevolge het derde lid stellen bestemmingsplannen voor gronden die zijn bestemd voor detailhandel, zoals bedoeld in lid 2, onder a, b, c en d, regels aan de nevenassortimenten. De oppervlakte van deze winkelvoorzieningen mag voor een deel voor de verkoop van nevenassortiment worden gebruikt. Hiervoor moet worden voldaan aan de volgende voorwaarden:
a) het nevenassortiment past bij het hoofdassortiment;
b) het nevenassortimentsdeel neemt niet meer ruimte in beslag dan 20% van het netto verkoopvloeroppervlak én;
c) uit distributieplanologisch onderzoek blijkt dat er geen sprake is van ontwrichting van de detailhandelsstructuur.
Ingevolge het vierde lid gaat een bestemmingsplan dat detailhandel mogelijk maakt op gronden die zijn gelegen binnen de in lid 1 bedoelde bestaande en nieuwe winkel-concentraties bij detailhandelsontwikkelingen die groter zijn dan 2.000 m² (bruto vloeroppervlak) vergezeld van een distributie-planologisch onderzoek. Uit het onderzoek moet blijken dat er geen sprake is van ontwrichting van de detailhandelsstructuur. Tevens is advies nodig van het Regionaal Economisch Overleg (REO).
Ingevolge het vijfde lid gaat een bestemmingsplan dat een ontwikkeling van perifere detailhandel mogelijk maakt, zoals bedoeld in lid 2 onder b, c en d, bij detailhandelsontwikkelingen groter dan 1.000 m² (bruto vloeroppervlak) vergezeld van een distributieplanologisch onderzoek. Uit het onderzoek moet blijken dat er geen sprake is van ontwrichting van de detail-handelsstructuur. Tevens is advies nodig van het Regionaal Economisch Overleg (REO).
Inhoudelijke beroepsgronden
Provinciaal belang
6. Het college van burgemeester en wethouders betoogt dat met het reguleren van ondergeschikte detailhandel op een detailniveau zoals in artikel 9 van de provinciale Verordening Ruimte voorzien, niet kan worden volgehouden dat daarmee provinciale belangen zijn gemoeid. Het betreft hier volgens hem, mede gelet op artikel 2.12, eerste lid, onder a, onderdeel 2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in samenhang gelezen met artikel 4, negende lid, bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), een gemeentelijk belang dat daarom niet in de Verordening mag worden gereguleerd.
6.1. Het betoog van het college van burgemeester en wethouders strekt tot onverbindendverklaring van artikel 9 van de Verordening. De Afdeling overweegt dat aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals hier aan de orde, slechts verbindende kracht kan worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift dan wel in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
6.2. Aan de onderhavige reactieve aanwijzing ligt de overweging ten grondslag dat door recente ontwikkelingen in de detailhandelssector in toenemende mate verschuiving van koopstromen optreedt en het risico op leegstand op detailhandelslocaties toeneemt.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 februari 2011, in zaak nr. 201005138/1/R3) is, voor het antwoord op de vraag of een bepaald belang een provinciaal belang is, bepalend of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten.
Verder heeft de Afdeling eerder overwogen (uitspraak van 7 augustus 2013, zaak nr. 201208707/1/R4), dat niet valt in te zien dat provinciale staten het, met het oog op een goede ruimtelijke ordening, ten onrechte noodzakelijk hebben geacht om ter bescherming van provinciale belangen algemene regels in de Verordening Ruimte op te nemen over het provinciale detailhandelsbeleid dat als doelstelling heeft de detailhandelsstructuur te versterken en de dynamiek in de sector te bevorderen. Aan de regulering van detailhandel kleven bovengemeentelijke aspecten zodat het college een provinciaal belang aanwezig heeft kunnen achten. In die uitspraak is voorts overwogen dat leegstand in de detailhandel een ruimtelijk relevant aspect betreft.
6.3. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening, de omgevingsvergunning slechts worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, van de wet aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
Ingevolge artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II bij het Bor, komen voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. binnen de bebouwde kom, en
b. de oppervlakte niet meer dan 1500 m².
6.4. De Afdeling overweegt dat voornoemde bepalingen voorzien in de mogelijkheid voor het college van burgemeester en wethouders om in concrete gevallen bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning onder bepaalde voorwaarden af te wijken van het bestemmingsplan voor het gebruik van bouwwerken. Indien een bestemmingsplan vergelijkbare gebruiksmogelijkheden bij recht biedt, is een nadere afweging omtrent de wenselijkheid van dat gebruik in het concrete geval niet meer mogelijk indien wordt besloten over een aanvraag die binnen die mogelijkheden past. Reeds hierom kan, anders dan het college van burgemeester en wethouders betoogt, uit de aangehaalde wettelijke bepalingen uit de Wabo en het Bor niet worden afgeleid dat de wetgever niet mogelijk heeft willen maken dat provinciale staten algemene regels vaststellen die eraan in de weg staan dat de raad in een bestemmingsplan bij recht mogelijkheden biedt voor bepaalde vormen van grondgebruik binnen de bebouwde kom die betrekking hebben op oppervlaktes van niet meer dan 1.500 m².
Het betoog faalt.
Volumineuze detailhandel (artikel 1, lid 1.71, van de planregels)
7. Het college van burgemeester en wethouders kan zich niet verenigen met de reactieve aanwijzing over artikel 1, lid 1.71, van de planregels. Het betoogt dat het college van gedeputeerde staten, door te stellen dat in het plangebied detailhandel in woninginrichting, keukens en sanitair niet aanvaardbaar is vanwege de ruimtelijke kwaliteit, leefbaarheid en leegstand van de bestaande centra, geen rekening houdt met de lokale situatie in de gemeente Schiedam. Daartoe wijst het erop dat de bestaande winkelcentra, waaronder de Schiedamse binnenstad met haar kleine historische panden, zich niet lenen voor de in de reactieve aanwijzing betrokken volumineuze detailhandel. Deze detailhandel is volgens het college van burgemeester en wethouders ook niet essentieel voor de kwaliteit van de winkelcentra.
7.1. Het college van gedeputeerde staten stelt dat er geen bouwmogelijkheden rechtstreeks uit het voorheen geldende plan voortvloeien, aangezien dat plan slechts een vrijstellingsmogelijkheid bevatte om onder voorwaarden een perifeer detailhandelsbedrijf mogelijk te kunnen maken. Toevoeging van extra winkelaanbod in de woninginrichting, keukens en sanitair is niet aanvaardbaar vanwege de huidige druk op het functioneren van binnensteden en andere aankoopplaatsen, aldus het college van gedeputeerde staten. Ruimtelijke overwegingen zijn volgens het college van gedeputeerde staten onder meer gelegen in de ruimtelijke kwaliteit, bereikbaarheid van de voorzieningen en leegstand alsmede leefbaarheid van de bestaande centra.
7.2. Het college van burgemeester en wethouders bestrijdt op zichzelf niet dat het plan op dit punt in strijd is met de Verordening Ruimte. Het college van burgemeester en wethouders heeft niet aannemelijk gemaakt dat de aangevoerde omstandigheden zodanig zijn dat het college van gedeputeerde staten niet in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan de belangen die zijn gemoeid met de naleving van de Verordening Ruimte dan aan de belangen waarop het college van burgemeester en wethouders zich beroept. In hetgeen het college van burgemeester en wethouders heeft aangevoerd omtrent de lokale situatie en omtrent onevenredigheid van de beperking van de gebruiksmogelijkheden, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing gebruik heeft kunnen maken.
Het betoog faalt.
Ondergeschikte detailhandel (artikel 4, lid 4.1, onder v, artikel 5, lid 5.1, onder q en artikel 6, lid 6.1, onder p, van de planregels)
8. Het college van burgemeester en wethouders kan zich niet verenigen met de reactieve aanwijzing over artikel 4, lid 4.1, onder v, artikel 5, lid 5.1, onder q en artikel 6, lid 6.1, onder p, van de planregels, nu deze artikelen volgens hem niet in strijd zijn met de Verordening. De regelingen voorzien namelijk uitsluitend in ondergeschikte detailhandel, waar de Verordening geen betrekking op heeft, aldus het college van burgemeester en wethouders.
8.1. Aan de reactieve aanwijzing over artikel 4, lid 4.1, onder f, artikel 4, lid 4.1, onder v, artikel 5, lid 5.1, onder q en artikel 6, lid 6.1, onder p, van de planregels heeft het college van gedeputeerde staten ten grondslag gelegd dat artikel 9, tweede lid, onder e en f, van de Verordening beperkte verkoop van consumentartikelen niet mogelijk maken bij bedrijfsfuncties, maar uitsluitend bij sport-, culturele, medische, onderwijs-, recreatie- en vrijetijdsartikelen, of beperkt tot een bruto vloeroppervlak van 200 m2 voor kleinschalige detailhandel, zoals buurt- en gemakswinkels.
8.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 april 2014 in zaak nr. 201307762/1/R4) valt -anders dan het college van burgemeester en wethouders veronderstelt-nieuwe detailhandel, ook in het geval deze ondergeschikt is aan de hoofdfunctie, onder het bereik van artikel 9, eerste lid, van de Verordening. Gelet hierop is van belang of de door het plan mogelijk gemaakte detailhandel nieuwe detailhandel betreft. Uit artikel 1, vierde lid, van de Verordening volgt dat met nieuwe detailhandel in de zin van artikel 9, eerste lid, van de Verordening -anders dan het college van burgemeester en wethouders betoogt- tevens wordt bedoeld bouw- en gebruiksrechten in bestemmingsplannen waarvan geen gebruik is gemaakt. Het plan staat ondergeschikte detailhandel toe op alle percelen waaraan de bestemming "Bedrijven", "Bedrijven - Haven" en "Gemengd" is toegekend.
Ter zitting is vastgesteld dat het plan ondergeschikte detailhandel mogelijk maakt waar dit feitelijk nog niet plaatsvindt. Het plan maakt daarom nieuwe detailhandel in de zin van artikel 9, eerste lid, van de Verordening mogelijk. Verder staat vast dat de door het plan mogelijk gemaakte ondergeschikte detailhandel niet valt onder een van de uitzonderingen genoemd in het tweede lid. Gelet op het voorgaande is het plan dan ook in zoverre in strijd met artikel 9, eerste lid, van de Verordening vastgesteld.
Het betoog faalt.
Aanduiding "detailhandel" (artikel 4, lid 4.1, onder f, van de planregels)
9. Het college van burgemeester en wethouders kan zich niet verenigen met de reactieve aanwijzing over artikel 4, lid 4.1, onder f, van de planregels, nu daardoor een bestaand detailhandelsbedrijf in sportartikelen ter plaatse van het perceel Jan Evertsenweg 36, waaraan de aanduiding "detailhandel" is toegekend, niet als zodanig kan worden bestemd.
9.1. Het college van gedeputeerde staten stelt dat detailhandel op de betreffende locatie in strijd is met de Verordening, nu het plan meer toestaat op deze locatie dan het bestaande legale gebruik.
9.2. Uit de onder 3 weergegeven bepalingen volgt dat de aanduiding "detailhandel" ter plaatse van het perceel Jan Evertsenweg 36 meer mogelijk maakt dan detailhandel in sportartikelen. De Verordening Ruimte staat er niet aan in de weg dat voor bestaande legale detailhandel een maatbestemming wordt opgenomen. Gelet op het bepaalde in artikel 3.8, vijfde lid, van de Wro kan een reactieve aanwijzing er evenwel slechts toe strekken dat een onderdeel van een bestemmingsplan geen deel blijft uitmaken van het plan zoals dat is vastgesteld. De raad dient dan te bezien welke maatbestemming nodig is. In dit verband merkt de Afdeling op dat legaal, bestaand gebruik in beginsel niet onder het overgangsrecht mag worden gebracht. Hetgeen het college van burgemeester en wethouders in zoverre heeft aangevoerd kan niet leiden tot het oordeel dat het college van gedeputeerde staten niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot het geven van een reactieve aanwijzing gebruik heeft kunnen maken.
Het betoog faalt.
Conclusie
10. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
Proceskosten
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Steenbergen, griffier.
w.g. Hagen w.g. Van Steenbergen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2015
528-808.