ECLI:NL:RVS:2014:3508
Raad van State — Uitspraak 


201400628/1/A3.
Datum uitspraak: 24 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 9 december 2013 in zaken nrs. 13/2579 en 13/4694 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 21 december 2012 heeft het college [appellante] te kennen gegeven dat dwangsommen wegens illegale kamerverhuur in de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] te Utrecht zijn verbeurd en is het tot invordering overgegaan (hierna: de invorderingsbesluiten).
Bij onderscheiden besluiten van 23 januari 2013 heeft het college aan [appellante] opnieuw lasten onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat [appellante] de illegale kamerverhuur in voormelde woningen voor 1 mei 2013 staakt en gestaakt houdt (hierna: de tweede dwangsombesluiten).
Bij onderscheiden besluiten van 29 maart 2013 heeft het college de door [appellante] tegen de invorderingsbesluiten onderscheidenlijk de tweede dwangsombesluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 december 2013 heeft de rechtbank de door [appellante] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door haar [directeur], en het college vertegenwoordigd door mr. H.P. de Keijzer, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
Ingevolge het tweede lid wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge het tweede lid wordt onder zelfstandige woonruimte verstaan een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
Ingevolge artikel 1.1, lid 43, van de Regionale huisvestingsverordening bestuur regio Utrecht (hierna: de Huisvestingsverordening) wordt onder woonruimte verstaan een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden.
Ingevolge lid 45 wordt onder zelfstandige woonruimte verstaan een woonruimte met een eigen toegang, die door een huishouden kan worden bewoond zonder dat het huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
Ingevolge artikel 3.1.2, aanhef en onder c, is het verboden om zonder vergunning een woonruimte van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
2. Bij onderscheiden besluiten van 29 november 2010 heeft het college aanvragen van [appellante] om verlening van omzettingsvergunningen voor de woningen aan de [locatie 1] en de [locatie 2] onder voorwaarde van financiële compensatie ingewilligd. De vergunningen treden in werking zodra aan de betalingsverplichting is voldaan. Tegen deze besluiten heeft [appellante] bezwaren ingediend en, na ongegrondverklaring daarvan bij besluit van 27 januari 2011, beroep ingesteld.
Bij onderscheiden besluiten van 16 juni 2011 heeft het college overwogen dat [appellante] niet aan de in de onder voorwaarde verleende omzettingsvergunningen opgenomen betalingsverplichting heeft voldaan. Het college heeft geconstateerd dat de woningen aan de [locatie 1] en de [locatie 2] in strijd met artikel 30 van de Huisvestingswet en artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening zijn omgezet door kamers te verhuren zonder rechtsgeldige omzettingsvergunning. Derhalve heeft het [appellante] op straffe van een dwangsom van € 15.000,00 gelast om de overtredingen vóór 1 oktober 2011 te beëindigen (hierna: de eerste dwangsombesluiten). Het college heeft op verzoek van [appellante] deze begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na de uitspraak van de rechtbank op het door [appellante] tegen het besluit van 27 januari 2011 ingestelde beroep.
Op 8 februari 2012 heeft de rechtbank het besluit van 27 januari 2011 vernietigd en de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.
2.1. Bij de in bezwaar gehandhaafde invorderingsbesluiten heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de eerste dwangsombesluiten in rechte zijn komen vast te staan, aangezien [appellante] hiertegen geen bezwaar heeft gemaakt. Volgens het college heeft een inspectie op 7 september 2012 uitgewezen dat in de woning aan de [locatie 1] nog steeds illegale kamerverhuur plaatsvindt. Uit inspecties op 26 september 2012 en 20 december 2012 is hetzelfde gebleken met betrekking tot de woning aan de [locatie 2], aldus het college. Nu [appellante] niet aan de opgelegde lasten onder dwangsom heeft voldaan, heeft het college te kennen gegeven dat de dwangsommen zijn verbeurd en is het tot invordering overgegaan.
Bij de in bezwaar gehandhaafde tweede dwangsombesluiten heeft het college zich op het standpunt gesteld dat bij voormelde inspecties is gebleken dat de woningen in strijd met artikel 30 van de Huisvestingswet en artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening zonder omzettingsvergunning zijn omgezet door illegaal kamers te verhuren. Met betrekking tot de [locatie 1] is er volgens het college geen hospitasituatie omdat niet aan de eis is voldaan dat er een huurcontract tussen de verhuurder en de hoofdhuurder moet zijn en een onderhuurcontract tussen de hoofdhuurder en de onderhuurder. Volgens het college is bij de [locatie 2] een hospitasituatie evenmin aan de orde, omdat de hoofdhuurder niet voor de gehele woning de huur aan [appellante] betaalt maar slechts haar eigen huur en [appellante] de huur van de onderhuurders int.
3. De rechtbank heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat uit inspecties is gebleken dat de feitelijke bewoning van de woningen niet overeenkomt met die van een hospitasituatie en derhalve niet aan de eerste dwangsombesluiten is voldaan, zodat het college bevoegd was de verbeurde dwangsommen in te vorderen. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien is niet gebleken. Gezien de omstandigheid dat [appellante] de woningen zonder de vereiste omzettingsvergunningen heeft omgezet, heeft het college in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om opnieuw handhavend op te treden. Nu niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving had moeten worden afgezien, heeft het college tot oplegging van de tweede lasten onder dwangsom mogen besluiten, aldus de rechtbank.
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de wijze van bewoning van de woningen wel degelijk aan de eisen van een hospitasituatie voldoet. Daartoe voert zij met betrekking tot de [locatie 1] aan dat het gaat om onderverhuur binnen een hospitasituatie, hetgeen volgens haar is toegestaan. Met betrekking tot de [locatie 2] voert [appellante] aan dat de enkele omstandigheid dat de onderhuurders op basis van een incasso-overeenkomst hun huur rechtstreeks aan [appellante] betalen, geen reden biedt om niet van een hospitasituatie uit te gaan. Volgens [appellante] heeft de rechtbank aldus miskend dat het college ten onrechte ervan is uitgegaan dat de dwangsommen die op 16 juni 2011 zijn opgelegd, zijn verbeurd en opnieuw lasten onder dwangsom mochten worden opgelegd. Het college heeft bovendien geen blijk gegeven van goed bestuur door eerst anderhalf jaar na het nemen van de eerste dwangsombesluiten de invorderingsbesluiten te nemen. Gelet op dit tijdsverloop mocht zij ervan uitgaan dat de wijze van bewoning van de woningen legaal was en de eerste dwangsombesluiten waren vervallen, aangezien zij geen tegengesteld bericht had ontvangen en in een vergelijkbare situatie het dwangsombesluit ook was vervallen, aldus [appellante].
4.1. In hoger beroep is de vraag aan de orde of de bewoning van de woningen aan de [locatie 1] en de [locatie 2] overeenkomt met een hospitasituatie. Voor zover [appellante] in hoger beroep ook gronden heeft aangevoerd die betrekking hebben op een woning aan de [locatie 3], wordt overwogen dat die gronden buiten beschouwing moeten worden gelaten nu blijkens het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank [appellante] het op die woning betrekking hebbende ingestelde beroep heeft ingetrokken.
4.2. Uit de toelichting bij artikel 1.1, lid 45, van de Huisvestingsverordening volgt dat ingeval van een hospitasituatie geen omzetting van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte aan de orde is. Bij een hospitasituatie mag de hoofdhuurder maximaal twee kamers aan maximaal twee personen verhuren. De hoofdhuurder dient zelf meer dan 50% van het bruto-gebruiksoppervlak van de woning in gebruik te hebben, de gemeenschappelijke ruimten daarbij niet meegerekend. Uit de regeling vloeit automatisch voort dat er een huurcontract moet zijn met de hoofdhuurder en tussen de hoofdhuurder en de onderhuurders, aldus de toelichting.
Het hoger beroep met betrekking tot de [locatie 1].
4.3. Voor zover [appellante] betoogt dat het college wegens tijdsverloop en opgewekt vertrouwen niet meer bevoegd was om op 21 december 2012 het invorderingsbesluit te nemen, wordt overwogen dat dit betoog faalt. Hiertoe is allereerst van belang dat in het door [appellante] ingeroepen andere geval door het college uitdrukkelijk was medegedeeld dat zich niet langer een illegale situatie voordeed en de dwangsom om die reden niet werd ingevorderd. [appellante] heeft niet gesteld dat het college zodanige mededeling ook heeft gedaan met betrekking tot de [locatie 1] en zij heeft niet aan het enkele tijdsverloop het vertrouwen kunnen ontlenen dat de verbeurde dwangsom niet zou worden ingevorderd. Daarbij geldt dat, gelet op hetgeen onder 2 is overwogen, de begunstigingstermijn van het eerste dwangsombesluit is verstreken op 22 februari 2012, waarbinnen [appellante] volgens het college niet aan de opgelegde last onder dwangsom heeft voldaan, en ten tijde van het nemen van het invorderingsbesluit op 21 december 2012 nog geen jaar was verstreken.
4.3.1. Op 7 september 2012 heeft een inspectie in de woning aan de [locatie 1] plaatsgevonden. Uit het proces-verbaal van bevindingen volgt dat [belanghebbende A] heeft verklaard dat zij de woning bewoonde met [belanghebbende B] en [belanghebbende C]. Uit het door haar getoonde en bij het proces-verbaal gevoegde onderhuurcontract volgt dat zij een kamer van [verhuurder] huurde en de huur overmaakte aan [appellante]. Ter zitting heeft [appellante] verklaard dat [belanghebbende B] de hoofdhuurder is en dat [verhuurder] een kamer van [belanghebbende B] huurt. [verhuurder] is volgens het ter zitting verklaarde niet woonachtig in de woning en heeft zijn kamer onderverhuurd aan [belanghebbende A]. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat de feitelijke situatie niet voldoet aan de eisen die aan een hospitasituatie worden gesteld, aangezien [belanghebbende A] haar kamer niet van de hoofdhuurder huurt en ook de huur niet aan de hoofdhuurder betaalt maar aan [appellante].
Gezien het voorgaande is de rechtbank het college terecht gevolgd in diens standpunt dat in de woning aan de [locatie 1] illegale kamerverhuur aan de orde was, aangezien de woning zonder de vereiste vergunning was omgezet. Nu [appellante] artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet en artikel 3.1.2, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening heeft overtreden door de woning zonder omzettingsvergunning om te zetten, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dat niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden door opnieuw een last onder dwangsom op te leggen, aangezien [appellante] geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan van handhaving diende te worden afgezien.
In zoverre faalt het betoog.
Het hoger beroep met betrekking tot de [locatie 2].
4.4. Op 26 september 2012 en 20 december 2012 hebben inspecties in de woning aan de [locatie 2] plaatsgevonden. Uit de processen-verbaal van bevindingen volgt dat [belanghebbende D] op 26 september 2012 heeft verklaard samen met [belanghebbende E] en [belanghebbende F] in de woning te wonen. Verder heeft hij verklaard dat elk van de bewoners afzonderlijk de huur aan [appellante] betaalt. [belanghebbende F] heeft op 20 december 2012 eveneens verklaard dat er drie personen in de woning wonen en dat zij ieder afzonderlijk de huur aan [appellante] overmaken. In reactie op deze verklaringen heeft [appellante] in bezwaar afschriften van contracten overgelegd waaruit het volgende blijkt. Volgens een tussen [appellante] en [belanghebbende E] gesloten huurcontract verhuurt [appellante] de gehele woning aan [belanghebbende E] voor een kale huurprijs van € 1.163,11 per maand en dient [belanghebbende E] dit bedrag aan [appellante] te voldoen. Volgens twee separate onderhuurcontracten verhuurt [belanghebbende E] aan [belanghebbende D] een kamer van de woning voor een kale huurprijs van € 279,79 per maand en aan [belanghebbende F] een kamer voor een kale huurprijs voor € 295,05. In de onderhuurcontracten hebben [belanghebbende D] en [belanghebbende F] [belanghebbende E] als verhuurder gemachtigd om de huur af te schrijven. Hieruit volgt dat aan de hospitasituatie is voldaan, nu er een huurcontract is tussen [appellante] en de hoofdhuurder en tussen de hoofdhuurder en de onderhuurders. Dat [appellante] en [belanghebbende E] een incasso-overeenkomst hebben gesloten waarin is bepaald dat [appellante] de te betalen onderhuur namens [belanghebbende E] bij de onderhuurders int en dat [belanghebbende E] slechts het verschil tussen de huur voor de gehele woning en de reeds geïnde onderhuur aan [appellante] dient te betalen, maakt dit niet anders. Het college heeft ter zitting verklaard dat het van een hospitasituatie zou zijn uitgegaan indien geen incasso-overeenkomst zou zijn gesloten. De incasso-overeenkomst laat onverlet dat [belanghebbende E] als hoofdhuurder voor de huur van de gehele woning contractueel aansprakelijk is en derhalve ook de huur van de onderhuurders dient te betalen ingeval zij hun huur aan [appellante] niet zouden betalen. Bovendien kan de incasso-overeenkomst op elk moment worden ontbonden, hetgeen inmiddels ook is gebeurd naar ter zitting is gebleken. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank het college ten onrechte is gevolgd in diens standpunt dat er geen hospitasituatie is en artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet en artikel 3.1.2, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening zijn overtreden. Het college heeft derhalve ten onrechte in bezwaar het invorderingsbesluit en het tweede dwangsombesluit met betrekking tot de [locatie 2] gehandhaafd.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de beroepen met betrekking tot de [locatie 2] ongegrond zijn verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van [appellante] tegen de besluiten van 29 maart 2013 van het college alsnog gegrond verklaren. Die besluiten komen voor vernietiging in aanmerking, voor zover het college daarbij de bezwaren van [appellante] tegen het invorderingsbesluit en het tweede dwangsombesluit met betrekking tot de [locatie 2] ongegrond heeft verklaard. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. De primaire besluiten van 21 december 2012 en 23 januari 2013 met betrekking tot de [locatie 2] zullen worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 29 maart 2013, voor zover deze zijn vernietigd. De aangevallen uitspraak zal voor het overige worden bevestigd.
6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 9 december 2013 in zaken nrs. 13/2579 en 13/4694, voor zover daarbij de beroepen met betrekking tot de [locatie 2] ongegrond zijn verklaard;
III. verklaart de bij de rechtbank in die zaken ingestelde beroepen gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 29 maart 2013, kenmerk b13.0364 en b13.0367, voor zover daarbij de bezwaren met betrekking tot de [locatie 2] ongegrond zijn verklaard;
V. herroept de besluiten van 21 december 2012 met kenmerk CHZ_PCTOMZ-12-12094-CDZINVO-20833 en 23 januari 2013 met kenmerk CHZ_PCTOMZ-12-12094-CDZLOD-1308;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 29 maart 2013 voor zover deze zijn vernietigd;
VII. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 796,00 (zegge: zevenhonderdzesennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Vreken-Westra, griffier.
w.g. Borman w.g. Vreken-Westra
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2014
434-805.