ECLI:NL:RBAMS:2015:7528
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 14/6684
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 november 2015 in de zaak tussen
[eiseres1] , eiseres 1,
[eiseres2] .
, eiseres 2,
beiden statutair gevestigd te Amsterdam,
hierna tezamen: eiseressen
(gemachtigde mr. J.C. Ellerman),
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam
, verweerder
(gemachtigde mr. H.D. Hosper).
Tevens neemt als derde-partij aan het geding deel:
de vereniging Huurdersvereniging Centrum
, belanghebbende,
gevestigd te Amsterdam,
hierna: de Huurdersvereniging.
Procesverloop
Bij besluit van 9 april 2014 (het primaire besluit) heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam (het dagelijks bestuur van het stadsdeel)  aan eiseres 1 bekendgemaakt dat van rechtswege omgevingsvergunning is verleend voor het ambtshalve afwijken van het bestemmingsplan in verband met een voorgenomen short stay gebruik van de woning aan de Prinsengracht [huisnummer 1] te Amsterdam.
Bij besluit op bezwaar van 12 september 2014 (het bestreden besluit) heeft het dagelijks bestuur van de bestuurscommissie Centrum van de gemeente Amsterdam (het dagelijks bestuur van de bestuurscommissie) het bezwaar van de Huurdersvereniging tegen het primaire besluit gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en alsnog de omgevingsvergunning geweigerd.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 augustus 2015. Eiseressen zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Namens eiseres 1 is verder verschenen
de heer [naam 1] . Namens eiseres 2 is verder verschenen
de heer [naam 2] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Namens de Huurdersvereniging is niemand verschenen.
Overwegingen
1. Eiseres 1 is eigenaresse van het pand gelegen aan de Prinsengracht [huisnummer 2] te Amsterdam. Op de begane grond van het pand zijn een parkeergarage en een galerie gevestigd. De woningen op [huisnummer 3] en [huisnummer 7] zijn in gebruik voor short stay. Eiseres is ook eigenaresse van het pand aan de Prinsengracht [huisnummer 4] te Amsterdam. De woningen op [huisnummer 5] en [huisnummer 6] worden ook gebruikt voor short stay.
2.
Op 7 november 2013 heeft eiseres 1 een aanvraag ingediend om de woning gelegen aan de Prinsengracht [huisnummer 1] te mogen onttrekken voor het gebruik als short stay (de woningonttrekkingsvergunning). Deze aanvraag is op grond van artikel 35, tweede lid, van de Huisvestingswet, in samenhang met de bepalingen in het bestemmingsplan mede aangemerkt als een verzoek om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), te weten het gebruik voor short stay in strijd met het bestemmingsplan.
3. Bij besluit van 20 februari 2014 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel aan eiseres 1 de gevraagde woningonttrekkingsvergunning verleend voor de duur van tien jaar.
4. Op 2 januari 2014 is vanwege overschrijding van de beslistermijn van rechtswege een omgevingsvergunning ontstaan voor van het bestemmingsplan afwijkend gebruik in verband met het voorgenomen short stay gebruik van de woning aan de Prinsengracht [huisnummer 1] . Het dagelijks bestuur van het stadsdeel heeft deze omgevingsvergunning bij het primaire besluit aan eiseres 1 bekend gemaakt. De Huurdersvereniging heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
5. Bij het bestreden besluit heeft het dagelijks bestuur van de bestuurscommissie, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 26 augustus 2014, de omgevingsvergunning ten aanzien van de woning aan de Prinsengracht [huisnummer 1] herroepen.
6. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit is ondertekend door het Hoofd Juridische Zaken, namens het dagelijks bestuur van de bestuurscommissie. In het verweerschrift en ter zitting is door verweerder gesteld dat het dagelijks bestuur van de bestuurscommissie namens het algemeen bestuur van de bestuurscommissie Centrum van de gemeente Amsterdam (het algemeen bestuur) bevoegd is te beslissen op bezwaren voor zover de betreffende door het college aan het algemeen bestuur gedelegeerde bevoegdheid in ondermandaat door de ambtelijke organisatie is uitgeoefend en dat het dagelijks bestuur van de bestuurscommissie het bestreden besluit dus namens het algemeen bestuur heeft genomen. Uit het mandaatbesluit van het algemeen bestuur van 27 maart 2014 en het daarbij behorende mandaatregister (A13) blijkt echter dat die bevoegdheid alleen ziet op bezwaarschriften tegen in ondermandaat van het dagelijks bestuur van de bestuurscommissie genomen besluiten. In dit geval is het primaire besluit echter genomen door het dagelijks bestuur van het stadsdeel. Niet het dagelijks bestuur van de bestuurscommissie, maar het algemeen bestuur was dus bevoegd tot het nemen van het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te passeren, omdat aannemelijk is dat eiseressen daardoor niet in hun belangen zijn geschaad. Daarbij komt dat het advies van de bezwaarschriftencommissie wel aan het algemeen bestuur is gericht en het verweerschrift, waarin is gepleit voor ongegrondverklaring van het beroep, wel is ingediend namens het algemeen bestuur. De rechtbank concludeert hieruit dat het algemeen bestuur de inhoud van het bestreden besluit voor zijn rekening neemt.
7. De rechtbank ziet zich verder ambtshalve voor de vraag gesteld of eiseres 2 als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt. De rechtbank stelt vast dat de aanvraag door eiseres 1 is ingediend en dat het primaire besluit en het bestreden besluit zijn gericht aan eiseres 1. Ter zitting is gebleken dat eiseres 2 de exploitant is van de short stay appartementen die reeds in gebruik zijn in de panden aan de Prinsengracht [huisnummer 2] en [huisnummer 4] . Het is de bedoeling dat eiseres 2 ook de woning aan de Prinsengracht [huisnummer 1] voor short stay-doeleinden zal exploiteren, wanneer daarvoor de juiste vergunningen zijn afgegeven. Naar het oordeel van de rechtbank is het (financiële) belang dat eiseres 2 heeft bij het al dan niet verkrijgen van de benodigde omgevingsvergunning, een parallel en afgeleid belang dat voortvloeit uit de contractuele relatie die zij heeft met eiseres 1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kan dit niet als een eigen, rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3711). De rechtbank zal het beroep van eiseres 2 daarom niet-ontvankelijk verklaren.
8.1
Eiseres 1 heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte de Huurdersvereniging als belanghebbende in bezwaar heeft aangemerkt. Volgens eiseres 1 zijn het werkgebied en de doelstelling van de Huurdersvereniging zodanig ruim, algemeen en onvoldoende concreet omschreven dat het niet aannemelijk is dat de vereniging door het primaire besluit rechtstreeks werd getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. Volgens eiseres 1 had verweerder het bezwaar van de Huurdersvereniging daarom niet-ontvankelijk moeten verklaren.
8.2.
In artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
8.3.
De rechtbank is van oordeel dat het werkgebied van de Huurdersvereniging voldoende concreet in de Statuten Huurdersvereniging Centrum (de Statuten) is omschreven. Op grond van artikel 1, derde lid, van de Statuten is het werkgebied van de vereniging het grondgebied van de gemeente Amsterdam in het algemeen en dat van het stadsdeel Amsterdam Centrum in het bijzonder. Verder is het belang van de Huurdersvereniging blijkens artikel 2 van de Statuten meer dan alleen het in stand houden van de voorraad van betaalbare huurwoningen, te weten ook het bevorderen van de leefbaarheid en het welzijn in Amsterdam Centrum. Het onttrekken van woningen aan de woningvoorraad ten behoeve van short stay heeft direct effect op de leefbaarheid van de omgeving, zodat eiseres niet gevolgd kan worden in haar betoog dat het primaire besluit geen effect heeft op een van de belangen die de Huurdersvereniging beoogt te behartigen. Het voorgaande geldt ongeacht de vraag of de huurwoning in kwestie een (betaalbare) sociale huurwoning is of niet. De Huurdersvereniging verricht verder concrete activiteiten om haar doelen te bereiken, onder meer door bezwaar- en beroepsprocedures te voeren aangaande de onttrekking van woningen. Het voeren van (juridische) procedures is in artikel 2 van de Statuten ook vermeld als een van de middelen om de doelen van de vereniging te bereiken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de Huurdersvereniging dan ook terecht als belanghebbende bij het primaire besluit aangemerkt en het bezwaar ontvankelijk geacht.
9.	Verweerder heeft aan het bestreden besluit - kort samengevat - ten grondslag gelegd dat de belasting van de buurt onevenredig hoog is, wanneer deze woning voor short stay doeleinden wordt gebruikt. Verweerder heeft daarbij betrokken dat de woningen aan de Prinsengracht [huisnummer 3] en [huisnummer 7] , en twee woningen in het naastgelegen pand Prinsengracht [huisnummer 4] ook al voor short stay worden gebruikt. Wanneer vijf appartementen in twee naast elkaar gelegen panden voor short stay worden gebruikt, krijgen de panden de ruimtelijke impact van een hotel. Verweerder acht dit onwenselijk gelet op het aangescherpte Hotelbeleid, op grond waarvan geen medewerking meer wordt verleend aan nieuwe hotelinitiatieven.
10.1
Eiseres 1 heeft hiertegen aangevoerd dat het gebruik van Prinsengracht [huisnummer 1] niet in strijd is met het short stay beleid, zodat de vergunning niet herroepen had mogen worden. Verder heeft verweerder Prinsengracht [huisnummer 2] en [huisnummer 4] ten onrechte als één pand beschouwd. Binnen het pand [huisnummer 2] blijft het aantal appartementen voor short stay beperkt tot drie, dus onder het aantal dat verweerder toelaatbaar acht. Bovendien is het door verweerder gehanteerde maximum van vier appartementen volgens eiseres 1 arbitrair en niet onderbouwd. Eiseres 1 stelt verder dat er sinds de ingebruikname van de appartementen voor short stay geen meldingen van overlast zijn geweest en dat het gebruik meer lijkt op wonen dan op een hotelfunctie. Daarbij is bij het verlenen van de onttrekkingsvergunning al vastgesteld dat het gebruik voor short stay niet in strijd is met het short stay beleid. Het alsnog weigeren van de omgevingsvergunning vanwege de ruimtelijke impact is daarom tegenstrijdig en in strijd met de zorgvuldigheid, aldus eiseres 1.
10.2
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Zuidelijke Binnenstad”, dat op 27 maart 2012 in werking is getreden. Op het pand rust de bestemming “Gemengd-1”. Vast staat dat het short stay-gebruik van de woning gelegen aan de Prinsengracht [huisnummer 1] in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming, nu in artikel 8.5.10 van de planvoorschriften bij dat bestemmingsplan expliciet is vermeld dat short stay op deze locatie niet is toegestaan.
10.3.
Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
10.4.
Op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan in de bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) aangewezen gevallen.
10.5.
Op grond van artikel 2.7 in samenhang met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor komen voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. binnen de bebouwde kom, en
b. de oppervlakte niet meer dan 1500 m².
10.6.
De rechtbank is van oordeel dat de bezwaarschriftencommissie in het advies een te beperkt besliskader heeft gehanteerd door te stellen dat aan verweerder nauwelijks beoordelingsvrijheid toekomt bij de toetsing van de aanvraag aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a, onder 2°, van de Wabo en dat de enige beoordelingsruimte is gelegen in het bepalen of ten gevolge van het toestaan van planologische afwijking ten behoeve van short stay redelijkerwijze sprake is van ontoelaatbare gevolgen van een verstoring van de functiemenging op grond van de vigerende bestemmingen ter plaatse. Verweerder heeft ter zitting bevestigd dat de beoordelingsruimte van verweerder hiermee door de bezwaarschriftencommissie te beperkt is geformuleerd.
10.7.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is het al dan niet verlenen van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo een discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan en dient de bestuursrechter het gebruik van die bevoegdheid terughoudend te toetsen. Dat wil zeggen dat hij zich moet beperken tot de vraag of het bestuursorgaan in redelijkheid tot zijn besluit op het verzoek heeft kunnen komen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3266.
10.8.
Verweerder heeft ten behoeve van de beoordeling van aanvragen voor short stay beleid ontwikkeld. Volgens verweerder is dit beleid met name bedoeld voor de beoordeling van vergunningaanvragen voor woningonttrekking ten behoeve van short stay, maar is het beleid ook van toepassing bij de beoordeling van omgevingsvergunningen voor van een bestemmingsplan afwijkend gebruik voor short stay. De rechtbank stelt vast dat op deze aanvraag – gelet op het overgangsrecht – het Beleid shortstay van 11 juli 2012 en de Uitvoeringsnotitie Shortstay van oktober 2012 (hierna: het short stay beleid) van toepassing is. Verweerder heeft dit ter zitting bevestigd.
10.9.
Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag voldoet aan de criteria die in het short stay beleid zijn geformuleerd. Dit beleid kent immers geen maximum voor het aantal woningen in één pand dat voor short stay mag worden gebruikt.
Op grond van artikel 4:84 van de Awb dient verweerder overeenkomstig dit beleid te handelen, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
10.10.
Deze rechtbank heeft in de uitspraak van 9 juni 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:3495, overwogen dat verweerder met het short stay beleid een algemeen beleidskader heeft vastgesteld. Dit beleid bevat onder andere de criteria ten behoeve van vergunningverlening en de mogelijkheid om quota voor short stay vast te stellen. In het beleid is verder opgenomen dat in het kader van de belangenafweging ook de leefbaarheid in de beoordeling kan worden betrokken. In voornoemde uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het beleid bij aanvragen om een woningonttrekkingsvergunning ruimte laat voor en dat beoogd is om over te gaan tot een belangenafweging op individueel niveau. De rechtbank ziet geen aanleiding om hierover anders te oordelen bij de beoordeling van een omgevingsvergunning voor gebruik in afwijking van het bestemmingsplan.
10.11.
De rechtbank stelt vast dat verweerder voor Prinsengracht [huisnummer 1] een woningonttrekkingsvergunning heeft verleend ten behoeve van short stay, waarbij de aanvraag is getoetst aan het short stay beleid. De rechtbank gaat er vanuit dat bij deze toets een belangenafweging heeft plaatsgevonden, waarbij ook de leefbaarheid van de buurt bij de beoordeling is betrokken. Zonder nadere motivering van verweerder valt dan ook niet in te zien waarom de toetsing aan hetzelfde beleid in het kader van de omgevingsvergunning tot een andere uitkomst heeft geleid. Weliswaar is sprake van een ander toetsingskader en kunnen in het kader van de beoordeling van een omgevingsvergunning meer of andere ruimtelijke belangen een rol spelen, maar uit de motivering van het bestreden besluit blijkt niet dat daarvan sprake is. Verweerder heeft zijn besluit immers juist gemotiveerd door te verwijzen naar de ruimtelijke uitstraling als hotel, de impact op de woonomgeving en de belasting voor de buurt. Dit zijn algemene belangen die betrekking hebben op de leefbaarheid van de buurt en die bij de beoordeling van de onttrekkingsvergunning niet hebben geleid tot een afwijzing van de aanvraag. Verweerder heeft niet gesteld dat sprake is van concrete feiten of omstandigheden die voor de leefbaarheid op deze locatie van belang zijn, waardoor de belangenafweging in het kader van het short stay beleid nu anders is uitgevallen. Integendeel, door de bezwaarschriftencommissie is vastgesteld dat ten aanzien van dit adres sinds 2012 geen meldingen van overlast zijn ontvangen.
10.12.
Voor zover verweerder in het bestreden besluit ter motivering van de weigering van de omgevingsvergunning heeft verwezen naar het Hotelbeleid, kan dit naar het oordeel van de rechtbank niet als een concrete invulling van de leefbaarheid op deze locatie worden beschouwd. De rechtbank stelt voorop dat het Hotelbeleid hier niet van toepassing is, nu het bij short stay gaat om een langere verblijfsduur dan bij hotels en het short stay beleid ook doelbewust naast het hotelbeleid is geschreven voor deze specifieke vorm van logies. Daarnaast is de redenering van verweerder ten aanzien van de ruimtelijke uitstraling als hotel bij meer dan vier appartementen in één pand of twee aangrenzende panden, waarbij verweerder ook nog heeft verwezen naar het ‘rekenmodel’, zoals dat door de bezwaarschriftencommissie in andere zaken tot stand is gebracht, eveneens een algemene afweging in het kader van de leefbaarheid, die niet is toegespitst op de concrete situatie van het onderhavige pand.
10.13
Anders dan eiseres 1 is de rechtbank van oordeel dat verweerders standpunt dat rekening moet worden gehouden met het feit dat ook in het naastgelegen pand twee woningen voor short stay worden gebruikt, niet per definitie onjuist is. Wanneer verweerder, zoals hij had behoren te doen, een inhoudelijke afweging van alle betrokken belangen op deze specifieke locatie had gemaakt, had daarbij ook het gebruik van het naastgelegen pand of andere in de buurt gelegen panden, al dan niet van dezelfde eigenaar, als short stay een rol kunnen spelen. Verweerder heeft deze afweging echter niet gemaakt, zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen.
10.14.
Nu verweerder aan de weigering van de omgevingsvergunning uitsluitend omstandigheden ten grondslag heeft gelegd die in zijn algemeenheid betrekking hebben op de leefbaarheid, kan de rechtbank niet volgen waarom verweerder bij dit besluit tot een andere conclusie is gekomen dan bij de verlening van de onttrekkingsvergunning, waarbij aan hetzelfde beleid is getoetst en dezelfde belangen met betrekking tot de leefbaarheid moeten zijn meegewogen. Dat betekent dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft.
11. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. In het kader van finale geschilbeslechting zal de rechtbank bezien of zelf in de zaak kan worden voorzien.
12. De rechtbank sluit niet uit dat verweerder het motiveringsgebrek kan herstellen door een concrete belangenafweging te maken. Partijen hebben de rechtbank ter zitting desgevraagd verzocht om uitspraak te doen. De rechtbank zal daarom geen toepassing geven aan de bestuurlijke lus. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres 1 het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres 1 gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep van eiseres 2 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep van eiseres 1 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op om binnen zes weken een nieuw besluit op het bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 328,- (zegge: driehonderd en achtentwintig euro) aan eiseres 1 te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres 1 tot een bedrag van
€ 980,- (zegge: negenhonderd en tachtig euro).
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. de Vos, voorzitter, en mr. A.W.C.M. van Emmerik en mr. H.J. Schaberg, leden, in aanwezigheid van mr. M. Vogel-Frishert, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 november 2015.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.