ECLI:NL:RBAMS:2013:4497
Rechtbank AMS — Uitspraak 


vonnis
RECHTBANK AMSTERDAM
Afdeling privaatrecht
zaaknummer / rolnummer: C/13/520248 / HA ZA 12-764
Vonnis van 17 juli 2013
in de zaak van
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE AMSTERDAM (DIENST RUIMTELIJKE ORDENING)
,
zetelend te Amsterdam,
eiseres,
advocaat [NAAM]. drs. I.M.C.A. Reinders Folmer te Amsterdam,
tegen
1. de publiekrechtelijke rechtspersoon
PROVINCIE NOORD-HOLLAND
,
zetelend te Haarlem,
2. de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE BLARICUM
,
zetelend te Blaricum,
3. de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE BUSSUM
,
zetelend te Bussum,
4. de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE HILVERSUM
,
zetelend te Hilversum,
5. de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE HUIZEN
,
zetelend te Huizen,
6. de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE LAREN
,
zetelend te Laren,
7. de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE NAARDEN
,
zetelend te Naarden,
8. de stichting
STICHTING GOOISCH NATUURRESERVAAT
,
statutair gevestigd te Hilversum,
gedaagden,
advocaat [NAAM]. P.F.P. Nabben te Amsterdam.
Eiseres zal hierna de Gemeente Amsterdam  worden genoemd. Gedaagden 1 t/m 7 worden gezamenlijk de Provincie Noord-Holland c.s. genoemd. De Stichting Gooisch Natuurreservaat zal hierna worden aangeduid als de Stichting.
1
De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
het tussenvonnis van 16 januari 2013, waarbij een comparitie van partijen is gelast;
het proces-verbaal van comparitie van partijen van 30 mei 2013.
1.2.
Ten slotte is vonnis bepaald.
2
De feiten
2.1.
De Stichting is in 1932 opgericht door zes gemeenten uit het Gooi, te weten: Bussum, Blaricum, Hilversum, Huizen, Laren, Naarden, de gemeente Amsterdam en de provincie Noord-Holland (hierna gezamenlijk: “de participanten”).  Het bestuur van de Stichting bestaat uit vertegenwoordigers van alle participanten. De Stichting heeft in eigendom ongeveer 40 natuurterreinen in de buitengebieden van de zes gemeenten, inclusief alle daar gelegen heidevelden en in totaal circa 2700 hectare aan bosgebied.
2.2
De statuten van de Stichting, laatstelijk gewijzigd op 2 december 2005, bepalen onder meer:
“
DOEL
Artikel 2
1.
De stichting heeft ten doel:
a.
de instandhouding van het natuurschoon in het Gooi door de verkrijging van aldaar gelegen terreinen, ten einde deze ten eeuwigen dage ongeschonden als natuurreservaat te behouden; en
b.
aan het publiek door vrije toegang tot die terreinen onder eventueel te stellen bepalingen, het genot van dat natuurschoon te verzekeren.
2.    Diensvolgens zal de stichting de in het vorige lid bedoelde terreinen niet als bouwterreinen mogen exploiteren of doen exploiteren, noch de eigendom van die terreinen geheel of gedeeltelijk overdragen, noch daarop een recht van erfpacht of opstal verlenen, dan wel andere zakelijke of persoonlijke rechten, die ten gevolge
zouden kunnen hebben, dat derden gerechtigd zouden zijn bedoelde terreinen als bouwterrein te exploiteren. In afwijking hiervan is vervreemding van kleine gedeelten der terreinen toegelaten, doch alleen indien die vervreemding aan de bestemming der gezamenlijke terreinen der stichting als gezamenlijke terreinen der stichting als natuurreservaat geen afbreuk doet, dan wel deze beter an hun bestemming kan doen beantwoorden.
GELDMIDDELEN
Artikel 3
De geldmiddelen der stichting bestaan uit:
a.
de bijdragen van de provincie Noord-Holland en de gemeenten Amsterdam, Blaricum, Bussum, Hilversum, Huizen, Laren en Naarden volgens een verdeelsleutel, die zal worden opgenomen in een tussen genoemde rechtspersonen en de stichting te sluiten overeenkomst;
b.
aan haar te verlenen subsidies;
c.
geldleningen;
d.
aan haar te maken erfstellingen, legaten en schenkingen;
e.
de opbrengst der exploitatie van haar eigendommen;
f.
de opbrengst van mogelijke grondverkopen overeenkomstig het in artikel 2 bepaalde;
g.
inkomsten uit anderen dan voormelde hoofde
(…).
STATUTENWIJZIGING
Artikel 15
(…).
2.	Wijziging van het in artikel 2 dezer statuten bepaalde is uitgesloten.
”
2.3
In de jaren 1932 tot en met 1981 heeft de Gemeente Amsterdam steeds de helft van het exploitatietekort van de Stichting gefinancierd. In de jaren 1982 tot en met 1990 heeft de gemeente Amsterdam deze bijdrage in drie stappen verlaagd naar tien procent. De jaarlijkse bijdrage van de gemeente Amsterdam bedroeg in 1991 fl. 146.300,-- (€ 66.388,04).
2.4
In juni/juli 1992 hebben de Provincie Noord-Holland c.s. en de Gemeente Amsterdam een overeenkomst “
met betrekking tot de “STICHTING GOOISCH NATUURRESERVAAT”
” gesloten (hierna: “de participantenovereenkomst”).
In deze overeenkomst is onder meer het volgende bepaald:
“
Artikel 1
1.	Met inachtneming van het bepaalde in de leden 2 tot en met 6 van dit artikel en met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 2 en 3 dragen partijen bij in het nadelig saldo van de stichting over enig boekjaar, tot uitdrukking komend in de overeenkomstig de statuten voor dat jaar vastgestelde rekening, volgens de volgende verdeelsleutel:
de provincie Noord-Holland voor 25%, de gemeente Amsterdam voor 10% en de gemeenten Blaricum, Bussum, Hilversum, Huizen, Laren en Naarden gezamenlijk voor 65%, waarbij laatstgenoemde zes gemeenten hun gemeenschappelijke bijdrage onderling verdelen naar rato van het inwonertal dat die gemeenten hebben op 1 januari van het betreffende boekjaar, zoals gepubliceerd door het Centraal Bureau voor de Statistiek.
2.	De grootte van de gezamenlijke jaarlijkse bijdrage van partijen zal steeds voor vijfjaarlijkse opeenvolgende perioden door partijen worden vastgesteld (…).
3.	De eerste vijfjaarlijkse periode omvat de boekjaren 1992 tot en met 1996, waarin de gezamenlijke jaarlijkse bijdrage (..) is vastgesteld op fl. 1.463.000,-- (…).
(…)
Artikel 3
Niet eerder dan tien jaar na de datum van ondertekening van deze overeenkomst kunnen de partijen zich beraden over de vraag of, en zo ja, in hoeverre verandering in de in lid 1 van artikel 1genoemde verdeelsleutel dient te worden gebracht.
”
2.5
In de toelichting behorende bij de participantenovereenkomst is onder meer het volgende vermeld:
“
Steeds hebben de participanten zich gerealiseerd, dat in de herziene statuten (…) géén verplichting van de participanten kon worden vastgelegd om gedurende een bepaalde periode gezamenlijk – volgens een overeengekomen verdeelsleutel – bij te dragen in het jaarlijks exploitatietekort van de stichting. Zoiets kan nu eenmaal niet worden vastgelegd in de statuten (…).
”
2.6
Bij brief van 14 mei 2001 heeft de Stichting aan de Provincie Noord-Holland c.s. voorgesteld de participantenovereenkomst voor een periode van 10 jaar ongewijzigd voort te zetten. Bij brief van 1 augustus 2001 heeft de Gemeente Amsterdam ingestemd met een verlenging van de overeenkomst voor 10 jaar.
2.7
In de periode van 1991 tot 2001 en in de periode van 2001 tot 2011 is de in de participatieovereenkomst neergelegde verdeelsleutel voor de bijdrage in het exploitatietekort van de Stichting gehanteerd, te weten: 25% voor de provincie Noord-Holland, 10% voor de Gemeente Amsterdam en 65% voor de zes overige gemeenten gezamenlijk.
2.8
De Stichting heeft advies gevraagd aan mr. [A], advocaat [NAAM], over de vraag of een besluit is vereist voor de verlenging van de participantenovereenkomst. Bij brief van 12 oktober 2001 heeft mr. [A] onder meer bericht:
“
De overeenkomst bevat geen datum waarop deze eindigt, noch bepalingen omtrent eventuele opzegging ofe verlenging. Mijn conclusie is, dat de overeenkomst geldt voor onbepaalde tijd. (…). Derhalve is (…) geen besluitvorming(…) noodzakelijk.
”
2.9
In de notulen van de vergadering van het bestuur van de Stichting van 10 november 2010 is onder meer vermeld:
“
Naar aanleiding van een bericht uit de krant vraagt de heer [B] of de gemeente Amsterdam voornemens heeft zich terug te trekken. De heer [C] geeft aan dat het bestuur zich moet realiseren dat de gemeente Amsterdam vanwege de taakstelling alle bezuinigingsmogelijkheden bekijkt.
”
2.10
In de notulen van de vergadering van het bestuur van de Stichting van 20 januari 2011 is onder meer vermeld:
“
De heer [D] vraagt naar de gemeente Amsterdam. (…). Voor de gemeente Amsterdam is een bezuiniging van meer dan 15% pas interessant. (…). Volgens de heer [E] dient er ook breder gekeken te worden. In dat verband is er een brief gestuurd aan alle recreatieschappen, waarin de gemeente Amsterdam aangeeft inhoudelijk en qua middelen te gaan onderzoeken welke rol de gemeente Amsterdam daarin speelt. Dit wordt gedaan om de volgende redenen: (…). 2. Vanuit de gemeenteraad ligt er een druk voor bezuiniging. (…). Dit onderzoek kan leiden tot heroverweging. Als dit aan de orde is, zal dit op een nette en transparante manier helder gemaakt worden.
”
2.11
Bij brief van 15 juni 2011 heeft de Gemeente Amsterdam onder meer het volgende aan het bestuur van de Stichting bericht”
“
In een brief van 14 januari 2011 Heeft het college van B&W van Amsterdam u op de hoogte gebracht van de bestuursopdracht ‘betrokkenheid van Amsterdam in het Metropolitaan Landschap’.
(…).
Vooralsnog is het college van B&W tot de conclusie gekomen dat de Amsterdamse deelname aan het Goois Natuurreservaat moet worden heroverwogen. Daarbij zijn de volgende afwegingen van belang geweest:
Het gebied ligt niet in de directe invloedssfeer van Amsterdam. Inhoudelijk wordt de agenda vooral bepaald door lokale belangen (…). Het is onduidelijk hoeveel Amsterdammers dit gebied bezoeken, ook inschattingen zijn moeilijk te maken.
”
2.12
In de notulen van de vergadering van het bestuur van de Stichting van 15 september 2011 is onder meer vermeld:
“
De heer [F] deelt ter vergadering een extra notitie uit: ‘Processchema onderzoek voornemen tot uittreden van de gemeente Amsterdam uit stichting Goois Natuurreservaat.’ De heer [E] geeft de context weer. (…). De heer [E] antwoordt dat het teveel geld kost. Daarnaast wordt het Goois Natuurreservaat gezien als het tweede echelon in het belang van de gemeente Amsterdam en ze daarom geen bestuurlijke verantwoordelijkheid wil dragen. De beslissing om niet uit het Goois Natuurreservaat te stappen is voor zijn bestuur geen optie meer.
”
2.13
Bij brief van 7 oktober 2011 heeft de Gemeente Amsterdam onder meer het volgende aan het bestuur van de Stichting bericht:
“
(…). Op dit moment worden er gesprekken gevoerd over de wijze waarop uittreding van Amsterdam uit de stichting in juridische en financiële zin geregeld zal gaan worden en binnen welke termijn de beëindiging van de deelname in de stichting en de participantenovereenkomst zal geschieden.
”
2.14
Bij brief van 6 december 2011 heeft de Gemeente Amsterdam de participantenovereenkomst met ingang van 1 januari 2012 opgezegd. De gemeente Amsterdam heeft in deze brief voorts aangeboden, ter financiële compensatie, driemaal de jaarlijkse bijdrage aan de overige participanten te vergoeden.
2.15
De Stichting heeft de Gemeente Amsterdam bij brief van 22 december 2011 onder meer bericht dat de participantenovereenkomst niet kan worden opgezegd omdat deze daarin niet voorziet.
2.16
Bij brief van 16 maart 2012 heeft de Gemeente Amsterdam de Stichting onder meer bericht dat de participantenovereenkomst een duurovereenkomst is, die opzegbaar is en heeft de Gemeente Amsterdam het aanbod van 6 december 2011 gestand gedaan.
2.17
In opdracht van de Stichting heeft mr. [NAAM]. [G] de contante waarde van de afkoopsom bij uittreding van de Gemeente Amsterdam, uitgaande van een onbepaalde looptijd, berekend op een bedrag van € 24,5 miljoen.
3
Het geschil
3.1.
De Gemeente Amsterdam  vordert bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:
I. voor recht te verklaren dat de Gemeente Amsterdam de participantenovereenkomst
rechtsgeldig heeft opgezegd per 1 januari 2012;
II. voor recht te verklaren dat de Gemeente Amsterdam geen (schade)vergoeding
verschuldigd is aan één of meerdere van de gedaagden als gevolg van de beëindiging van de participantenovereenkomst;
III. gedaagden hoofdelijk te veroordelen in de kosten van dit geding, waaronder salaris
gemachtigde en nakosten.
3.2
De Gemeente Amsterdam stelt daartoe – kort samengevat - het volgende. De participantenovereenkomst betreft een duurovereenkomst voor onbepaalde tijd. Uit HR 3 december 1999, NJ 2000/120 en HR 28 oktober 2011, LJN BQ9854 volgt dat duurovereenkomsten in beginsel opzegbaar zijn.  De Gemeente Amsterdam heeft de participantenovereenkomst, mede gezien haar aanbod nog driemaal de jaarlijkse bijdrage aan de overige participanten te vergoeden, rechtsgeldig opgezegd.
3.3
De Provincie Noord-Holland c.s. en de Stichting voeren verweer.
3.4
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4
De beoordeling
4.1.
Niet in geschil is dat de Stichting geen partij is bij de participantenovereenkomst. Dit enkele feit maakt echter niet dat de Gemeente Amsterdam ten aanzien van de Stichting niet-ontvankelijk moet worden verklaard. De door de Gemeente Amsterdam gevraagde verklaring voor recht kan op zichzelf genomen ook jegens de Stichting, als direct belanghebbende bij de participantenovereenkomst, worden gevorderd.
4.2
Partijen strijden in de eerste plaats over de vraag of in de participantenovereenkomst in een opzegmogelijkheid is voorzien. Bij de uitleg van de participantenovereenkomst komt het aan op de Haviltex-maatstaf, waarbij, zoals de Gemeente Amsterdam op juiste gronden heeft betoogd, ook gedragingen van partijen na het sluiten van de overeenkomst van belang kunnen zijn.
De participantenovereenkomst bevat geen bepaling over de opzegbaarheid van de overeenkomst. Ook in de toelichting wordt, anders dan de Gemeente Amsterdam heeft gesteld en gedaagden hebben betwist, niet over de mogelijkheid van opzegging van de participantenovereenkomst gesproken. De woorden “gedurende een bepaalde periode” op pagina 2 van de toelichting staan in een passage die gaat over de bijdrage in het exploitatietekort en niet over opzegging of duur van de participantenovereenkomst.
De overeenkomst bepaalt alleen dat de hoogte van de gezamenlijke bijdrage steeds voor een periode van 5 jaar wordt vastgesteld (artikel 1.2) en dat de verdeelsleutel van de bijdrage steeds na een periode van 10 jaar kan worden gewijzigd (artikel 3). Uit deze bepalingen kan echter geen regeling over opzeggingsmogelijkheden worden afgeleid. De omstandigheid dat de Stichting zelf bij brief  van 14 mei 2001 aan alle participanten heeft voorgesteld om de overeenkomst ongewijzigd voor een periode van 10 jaar voort te zetten en vervolgens advies heeft gevraagd aan mr. [A] over – kort gezegd – de verlenging, is, anders dan de Gemeente Amsterdam heeft betoogd, niet voldoende om te kunnen concluderen dat partijen ervan uitgingen dat de overeenkomst na een periode van 10 jaar steeds moest worden verlengd of bij afloop van een periode van 10 jaar kon worden opgezegd. De brief van
14 mei 2001 kan ook, zoals gedaagden hebben betoogd, aldus worden begrepen dat een voorstel wordt gedaan de verdeelsleutel van de bijdrage ongewijzigd voor een periode van 10 jaar voort te zetten, zoals in de periode van 2001 tot en met 2011 ook daadwerkelijk is geschied. Ook de omstandigheid dat, zoals de Gemeente Amsterdam heeft gesteld, partijen de bedoeling hebben gehad om aan te sluiten bij een gemeenschappelijke regeling, is onvoldoende om te kunnen concluderen dat de participantenovereenkomst een opzeggingsmogelijkheid bevat. Het feit dat de bijdrage van de Gemeente Amsterdam in het verleden is teruggebracht van 50% naar 25% en uiteindelijk naar 10% bevestigt evenmin dat de participantenovereenkomst kan worden opgezegd. Hetzelfde geldt voor het betoog van de Gemeente Amsterdam dat haar bijdrage na afloop van een periode van 10 jaar strikt genomen ook op 0% zou kunnen worden gesteld. De mogelijkheid de bijdrage aan de verdeelsleutel in onderling overleg te verminderen, tot mogelijk zelfs nihil, maakt niet dat de opzegbaarheid van de participantenovereenkomst contractueel is geregeld.
De conclusie is dat noch uit de overeenkomst of de toelichting daarop noch uit verklaringen of gedragingen van partijen voor of na het sluiten van de overeenkomst kan worden afgeleid dat in de participantenovereenkomst in een opzeggingsmogelijkheid is voorzien of is bedoeld te voorzien.
4.3
Het betoog van de Provincie Noord-Holland c.s. en de Stichting dat de participantenovereenkomst niet opzegbaar is, kan echter evenmin worden gevolgd.
In de participantenovereenkomst wordt weliswaar verwezen naar de statuten van de Stichting, waarin in artikel 2 is vastgelegd dat de Stichting de terreinen “ten eeuwigen dage” als natuurreservaat zal behouden, maar dit is niet voldoende om te kunnen concluderen dat de participantenovereenkomst eeuwigdurend is en nimmer kan worden opgezegd. De participantenovereenkomst behelst zelf geen bepaling over de duur van de overeenkomst. Dit maakt dat de participantenovereenkomst moet worden aangemerkt als een duurovereenkomst voor onbepaalde tijd. Een dergelijke overeenkomst is in beginsel opzegbaar. De eisen van redelijkheid en billijkheid kunnen in verband met de aard en inhoud van de overeenkomst en de omstandigheden van het geval echter meebrengen dat opzegging slechts mogelijk is indien daar een voldoende zwaarwegende grond voor bestaat (HR 28 oktober 2011, LJN BQ9854).
4.4
De Gemeente Amsterdam en de Provincie Noord-Holland c.s. hebben gedurende bijna 80 jaar gezamenlijk bijgedragen in het tekort van de Stichting. Aanvankelijk, vanaf 1932 tot 1991, in onderling overleg en na 1991 volgens de bepalingen van de participantenovereenkomst. De participantenovereenkomst verwijst naar de statuten van de Stichting en in de statuten van de Stichting wordt op haar beurt verwezen naar een te sluiten overeenkomst met betrekking tot de financiële bijdragen van de participanten. In de toelichting bij de participantenovereenkomst is vermeld dat de overeenkomst tot stand is gekomen omdat de bijdrage van de participanten in het exploitatietekort niet in de statuten kan worden geregeld. Alle participanten hebben zitting in het bestuur van de Stichting. De participantenovereenkomst moet om die reden in samenhang met de statuten van de Stichting worden bezien.
In de statuten van de Stichting is, zoals gezegd, bepaald dat de Stichting ten doel heeft de terreinen ten eeuwigen dage ongeschonden als natuurschoon te behouden. Verder bepalen de statuten dat de Stichting de terreinen niet mag verkopen. Wijziging van deze bepalingen is in de statuten uitgesloten. Dit maakt dat, zoals de Provincie Noord-Holland c.s. en de Stichting terecht hebben betoogd, de Stichting niet op eenvoudige wijze haar bakens kan verzetten teneinde op andere wijze in een exploitatietekort te voorzien. Niet in geschil is dat de in het bezit van de Stichting zijnde terreinen in de loop der jaren zijn uitgebreid tot circa 2800 hectare waardoor de beheers- en onderhoudskosten navenant zijn toegenomen. De Stichting moet deze terreinen overeenkomstig haar doel ongeschonden in stand houden. Uit de statuten, in samenhang bezien met de participantenovereenkomst en de toelichting daarop blijkt een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de participanten voor het erfgoed. Niet in geschil is dat de verdeling van de bijdrage in het tekort over de participanten steeds in onderling overleg is vastgesteld. De Stichting heeft, gezien haar statuten, slechts beperkte mogelijkheden om op andere, bijvoorbeeld commerciële, wijze haar exploitatietekort te dekken.
Gezien de aard en inhoud van de participantenovereenkomst, in samenhang bezien met de hiervoor genoemde omstandigheden van het geval, brengen de eisen van redelijkheid en billijkheid met zich dat opzegging van de participantenovereenkomst slechts mogelijk is indien een voldoende zwaarwegende grond voor opzegging bestaat.
4.5
De Gemeente Amsterdam heeft wat betreft de zwaarwegende gronden gewezen op een wijziging van haar beleid; de Gemeente Amsterdam wil zich meer richten op het groen in (de directe nabijheid) van de stad. De Gemeente Amsterdam heeft voorts aangevoerd dat steeds minder Amsterdammers het natuurreservaat van de Stichting bezoeken, dat het Gooi voor Amsterdammers een steeds minder belangrijk recreatiegebied vormt en dat de Gemeente Amsterdam genoodzaakt is tot bezuinigingen.
De rechtbank is van oordeel dat deze gronden afzonderlijk en in onderlinge samenhang beschouwd een onvoldoende zwaarwegende grond voor opzegging opleveren. Alle participanten hebben te maken met bezuinigingen. De beleidswijziging betreft een keuze van de Gemeente Amsterdam. De participanten hebben zich, gezien de statuten en de participantenovereenkomst, opdat de Stichting haar doel kan vervullen, verbonden gezamenlijk de verantwoordelijkheid te nemen voor het tekort van de Stichting teneinde de continuïteit van de zorg voor de natuurterreinen door de jaren heen te waarborgen. In die context levert noch een wijziging van gemeentelijk beleid, noch de gestelde afname van het aantal Amsterdammers dat de terreinen van de Stichting bezoekt een voldoende zwaarwegende grond voor opzegging op.
4.6
De conclusie is dat de Gemeente Amsterdam geen voldoende zwaarwegende grond had voor opzegging van de participantenovereenkomst. Dat de opzegging gepaard is gegaan met het aanbod driemaal de jaarlijkse bijdrage aan de participanten te vergoeden, is in die omstandigheden onvoldoende om alsnog tot een rechtsgeldige opzegging te kunnen concluderen. Dit geldt ook voor het feit dat de Gemeente Amsterdam al vroegtijdig, in de bestuursvergaderingen van november 2010 en januari 2011, heroverweging van de deelname aan de Stichting heeft aangekondigd.
4.7
Gezien het vorenstaande zullen de vorderingen van de Gemeente Amsterdam worden afgewezen. De Gemeente Amsterdam zal als de in het ongelijk gestelde partij in de kosten van de procedure worden veroordeeld.
5
De beslissing
De rechtbank:
- wijst de vorderingen af;
- veroordeelt de Gemeente Amsterdam in de proceskosten, aan de zijde van gedaagden tot op heden begroot op € 904,-- aan salaris advocaat [NAAM]€ 575,-- aan vastrecht;
- verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. W.A.H. Melissen, mr. J. Thomas en mr. L. Biller en in het openbaar uitgesproken op 17 juli 2013.