ECLI:NL:CBB:2014:410
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 13/310
17042
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 november 2014 op het hoger beroep van:
de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, appellant (de minister)
(gemachtigde: mr. I.C.M. Nijland),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 18 april 2013, kenmerk ROT 11/3399, in het geding tussen
appellant
en
[naam 1] B.V., te [plaats] ([naam 1])
(gemachtigde: [naam 2]).
Procesverloop in hoger beroep
Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 18 april 2013 (ECLI:NL:RBROT:2013:BZ7903).
[naam 1] heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 maart 2014. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Bij besluit van 3 september 2010 (primair besluit) heeft de minister aan [naam 1] een boete opgelegd van € 1.800,- wegens overtreding van een aantal bij of krachtens de Warenwet gestelde bepalingen. [naam 1] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt voor zover zij daarbij een boete opgelegd heeft gekregen voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen in samenhang met artikel 5, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (PB 2004, L139, blz. 1; hierna: Verordening 852/2004) omdat zij geen zorg zou hebben gedragen voor de invoering en/of uitvoering en/of de handhaving van één of meer permanente procedures, gebaseerd op de Hazard Analysis and Critical Control Points (hierna: HACCP-beginselen), in het boetebesluit aangeduid als overtreding
D-76.1.3.
1.3
Bij besluit van 12 juli 2011 heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Tegen dit besluit heeft [naam 1] beroep bij de rechtbank ingesteld.
Uitspraak van de rechtbank
2.1
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van [naam 1] gegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank de beslissing op bezwaar vernietigd en zelf in de zaak voorzien door de hoogte van de boete opgelegd voor de betreffende overtreding op nihil te stellen. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
2.2
[naam 1] is agent voor een aantal buitenlandse fabrikanten (principalen) van grondstoffen voor de levensmiddelen- en farmaceutische industrie en vertegenwoordigt enkele loonfabrikanten (principalen) van halffabrikaten. [naam 1] bemiddelt bij de verkoop van grondstoffen of halffabrikaten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [naam 1] in beroep met succes betoogd dat zij geen levensmiddelenbedrijf in de zin van Verordening 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PB 2002, L31, blz. 1; hierna: Verordening 178/2002) is, nu slechts sprake is van een kantoor. Er worden door [naam 1] geen levensmiddelen geproduceerd, verwerkt of gedistribueerd. Daarmee is [naam 1] ook geen exploitant. De veiligheid van de producten is gegarandeerd nu [naam 1], die bemiddelt bij de verkoop van grondstoffen en de verwerking daarvan door levensmiddelenbedrijven aan levensmiddelenbedrijven en fysiek geen contact heeft met de producten waarvoor bemiddeld is, bij haar activiteiten geen risico’s voor de voedselveiligheid genereert en de andere betrokken partijen allen HACCP gekwalificeerde bedrijven zijn. Door de kantoorfunctie als bemiddelaar is er bij de activiteiten van [naam 1] geen sprake van risico’s voor de voedselveiligheid. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat [naam 1] artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004 niet heeft overtreden, zodat de minister niet bevoegd was hiervoor aan [naam 1] een boete op te leggen.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.1		De minister kan zich met het oordeel van de rechtbank niet verenigen en voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte doorslaggevend heeft geacht dat [naam 1] uitsluitend bestaat uit een kantoorfunctie en dat zij fysiek geen contact heeft met de producten waarvoor wordt bemiddeld. Deze omstandigheden worden door de Europese wetgever niet relevant geacht, getuige de tekst van de verordening. Bovendien moet [naam 1] wel worden gekwalificeerd als een levensmiddelenbedrijf. Het verrichten van fysieke handelingen ten aanzien van levensmiddelen is geen vereiste om aangemerkt te kunnen worden als exploitant van een levensmiddelenbedrijf. Daarbij komt dat [naam 1] actief is in enig stadium van productie, verwerking en distributie van levensmiddelen. Niet alleen is zij actief in enig stadium van de productie, verwerking of distributie van levensmiddelen, maar zij wordt zelfs eigenaar van de producten. Daarmee voldoet zij aan de definitie van een levensmiddelenbedrijf gegeven in artikel 3, tweede lid, van Verordening 178/2002. [naam 1] bestelt grondstoffen en halffabrikaten volgens door de afnemer bepaalde specificaties en laat daarvan bij een producent producten maken die vervolgens aan de afnemer worden geleverd. [naam 1] laat daartoe onder meer een vervoerder de producten en de grondstoffen/halffabrikaten transporteren. In veel gevallen factureert zij de grondstoffen en halffabrikaten en wordt zij daarmee eigenaar hiervan. Dit blijft zij tot aan de levering of aflevering aan de uiteindelijke afnemer. [naam 1] heeft als eigenaar het beschikkingsrecht over de goederen. Zij kan immers bepalen wat ermee gebeurt. In de gevallen waarin zij geen eigenaar is, vallen de producten toch ook onder haar beheer. Immers, zij bepaalt waar de halffabrikaten gekocht worden, zij regelt het transport en zij laat van de halffabrikaten producten maken. Zij heeft dan dus mede het beheer bij de productie, de verwerking en de distributie van de levensmiddelen. [naam 1] meent ten onrechte dat artikel 5, derde lid, van Verordening 852/2004 haar uitzondert van de verplichtingen voortvloeiend uit het eerste lid van dat artikel, omdat zij zich niet bezig zou houden met een van de in bijlage I van Verordening 852/2004 genoemde handelingen. Haar redenering op dit punt is volgens de minister onnavolgbaar. De vitamines die [naam 1] bestelt bevinden zich klaarblijkelijk niet in de primaire productiefase. [naam 1] houdt zich derhalve niet bezig met primaire productie, maar met een op de primaire productie volgende fase van de productie, namelijk de verwerking, althans de distributie van levensmiddelen.
De rechtbank gaat zonder meer en ongemotiveerd voorbij aan hetgeen de minister in beroep naar voren heeft gebracht, waardoor aan de in hoger beroep bestreden uitspraak een motiveringsgebrek kleeft.
3.2
[naam 1] heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Daarbij heeft zij gesteld dat de Europese wetgever het juist wel relevant heeft geacht om onderscheid te maken tussen een kantoorfunctie en bedrijven waar ook daadwerkelijk fysiek contact plaatsvindt met grondstoffen waarvoor wordt bemiddeld. In dit verband wijst [naam 1] op artikel 5, derde lid, van Verordening 852/2004, waarin expliciet is aangegeven dat het gaat om handelingen die verband houden met de fase die volgt op de fase van de productie, de verwerking en de distributie van levensmiddelen. Hierbij stelt [naam 1] dat in voornoemd artikellid ten onrechte is verwezen naar bijlage I bij de Verordening, die op de primaire productie slaat. Volgens [naam 1] had verwezen moeten worden naar bijlage II, waarin gebouwen en processen, personeelsvoorzieningen en dergelijke in de levensmiddelensfeer worden beschreven. [naam 1] beschikt daar evenmin over. Wat er verder zij van de verwijzing naar bijlage I of II, [naam 1] houdt zich niet bezig met de in de bijlagen bedoelde handelingen.
[naam 1] stelt dat zij wel wil, maar niet kan en ook niet hoeft te voldoen aan de betreffende wetgeving, omdat zij geen levensmiddelenbedrijf is als bedoeld in Verordening 178/2002. [naam 1] is namelijk niet actief in enig stadium van productie, verwerking en distributie van levensmiddelen. In alle in Verordening 178/2002 genoemde stadia is er sprake van een fysieke handeling met een levensmiddel en dat is de (bemiddelende) verkoopactie van [naam 1] niet. Verkoop bestaat uit een goederenrechtelijke overeenkomst en een leveringshandeling, maar die laatste wordt door een derde uitgevoerd.
Daarnaast stelt [naam 1] dat als zij toch als een levensmiddelenbedrijf beschouwd zou moeten worden, zij niet HACCP-plichtig is zoals omschreven in Verordening 852/2004. Omdat [naam 1] de productie, verwerking en distributie niet onder haar beheer heeft, valt zij niet onder de verplichting om aan de hygiënevoorschriften te voldoen. Doordat zowel leveranciers van [naam 1] (principalen) als afnemers (klanten) en eventueel ingeschakelde vervoerders een op HACCP-beginselen gebaseerd kwaliteitssysteem gebruiken en de bemiddelende activiteit van [naam 1] op geen enkele wijze tot ongewenste besmetting van het verhandelde product kan leiden, is er ook geen sprake van extra risico’s op dat gebied.
3.3
[naam 1] is bij de rechtbank opgekomen tegen de boete die aan haar is opgelegd wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen in samenhang met artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen, voor zover hier van belang, is het verboden te handelen in strijd met artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004. In laatstgenoemd artikel is bepaald dat exploitanten van levensmiddelenbedrijven zorg dragen voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van een of meer permanente procedures die gebaseerd zijn op de HACCP-beginselen. In het derde lid van artikel 5 van Verordening 852/2004 is bepaald dat het eerste lid alleen van toepassing is op exploitanten van levensmiddelenbedrijven die zich bezig houden met een op de primaire productie volgende fase van de productie, de verwerking en de distributie van levensmiddelen en de in bijlage I bedoelde, daarmee verband houdende handelingen. In artikel 3 van Verordening 852/2004 is bepaald dat exploitanten van levensmiddelenbedrijven ervoor zorgen dat alle stadia van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen die zij onder hun beheer hebben, voldoen aan de bij die verordening vastgestelde toepasselijke hygiënevoorschriften.
Naar het oordeel van de rechtbank in de aangevallen uitspraak kan [naam 1] niet worden aangemerkt als een levensmiddelenbedrijf in de zin van Verordening 178/2002 noch als een exploitant van een levensmiddelenbedrijf. Gelet hierop heeft zij volgens de rechtbank artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004 niet overtreden en kwam de minister geen bevoegdheid toe [naam 1] voor deze overtreding een boete op te leggen.
3.4
Artikel 3, aanhef en onder 2, van Verordening 178/2002 geeft een definitie van het begrip “levensmiddelenbedrijf”: een onderneming, zowel publiek- als privaatrechtelijk, die al dan niet met winstoogmerk actief is in enig stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen. In artikel 3, aanhef en onder 3, van Verordening 178/2002 is een definitie gegeven van “exploitant van een levensmiddelenbedrijf”: natuurlijke persoon of rechtspersoon die verantwoordelijk is voor de naleving van de in de levensmiddelenwetgeving vastgestelde voorschriften in het levensmiddelenbedrijf waarover hij de leiding heeft.
3.5
Anders dan de rechtbank is het College van oordeel dat [naam 1] wel is aan te merken als een exploitant van een levensmiddelenbedrijf in de zin van Verordening 178/2002. Hierbij neemt het College in aanmerking dat gelet op de door [naam 1] verrichte activiteiten, zoals ter zitting door haar nader toegelicht, zij als onderneming actief is in enig stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen. [naam 1] heeft als rechtspersoon de leiding over deze onderneming en is daarmee verantwoordelijk voor de naleving van de in de levensmiddelenwetgeving vastgestelde voorschriften. Deze verantwoordelijkheid volgt uit artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004 en sluit aan bij de in artikel 3 van diezelfde verordening neergelegde algemene verplichting, op grond waarvan de exploitant ervoor moet zorgen dat alle stadia van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen die hij onder zijn beheer heeft, voldoen aan de vastgestelde toepasselijke hygiënevoorschriften.
3.6
Uit het vorenstaande volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [naam 1] geen exploitant is van een levensmiddelenbedrijf in de zin van Verordening 178/2002. De hiertegen gerichte hogerberoepsgrond van de minister slaagt.
3.7
Uit evengenoemde bepalingen vloeit evenwel ook voort dat de verplichting van de exploitant ervoor te zorgen dat wordt voldaan aan de toepasselijke hygiënevoorschriften zich slechts uitstrekt tot de bedoelde stadia, voor zover zij die stadia onder haar beheer heeft.
Voor het College is komen vast te staan dat de ondernemingsactiviteiten van [naam 1] niet de behandeling van levensmiddelen betreffen. [naam 1] bemiddelt slechts daarbij. Het beheer van [naam 1] over de in artikel 3 van Verordening 852/2004 genoemde stadia is dan ook beperkt. Naar het oordeel van het College beperkt dit derhalve ook haar zorgplicht. Gelet hierop vallen de werkzaamheden van [naam 1] dan ook niet onder de handelingen waarop Bijlage 1 bij Verordening 852/2004 ziet.
Voor zover het de minister in dit geval gaat om de traceerbaarheid van levensmiddelen blijkt uit de punten 20 en 21 van de considerans van Verordening 852/2004 dat die traceerbaarheid is geregeld in Verordening 178/2002. De HACCP-beginselen waarop artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004 betrekking heeft, zien hier niet op.
3.8
Gelet op het vorenstaande is het College met de rechtbank van oordeel dat [naam 1] niet heeft gehandeld in strijd met artikel 5, eerste lid, van Verordening 852/2004. Het in artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit hygiëne van levensmiddelen bepaalde is dan ook niet overtreden, zodat de minister niet bevoegd was [naam 1] ter zake daarvan een boete op te leggen.
3.9
De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking met verbetering van de gronden waarop deze rust.
3.10
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3.11
Nu de aangevallen uitspraak in stand wordt gelaten wordt op grond van artikel 8:114, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht van de minister een griffierecht van € 478,- geheven.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, mr. R.F.B. van Zutphen en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in aanwezigheid van mr. A. Douwes, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 november 2014.
w.g. J.L.W. Aerts							w.g. A. Douwes