ECLI:NL:RVS:2014:2166
Raad van State — Uitspraak 


201303920/1/A3.
Datum uitspraak: 18 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de examencommissie van de Stichting Vakbekwaamheid Horeca (hierna: de examencommissie), gevestigd te Zoetermeer,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 maart 2013 in zaak nr. 12/4470 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de examencommissie.
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2012 heeft de examencommissie [wederpartij] medegedeeld dat zij geen recht heeft op een zogenoemde verklaring sociale hygiëne (hierna: de verklaring).
Bij besluit van 19 april 2012 heeft de examencommissie het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, en haar aanvraag opnieuw afgewezen.
Bij uitspraak van 20 maart 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 april 2012 vernietigd en de examencommissie opdracht gegeven een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de examencommissie hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De examencommissie heeft een nadere reactie ingediend.
Bij besluit van 12 juni 2013 heeft de examencommissie het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard.
[wederpartij] heeft een reactie op dit besluit ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 februari 2013, waar de examencommissie, vertegenwoordigd door [productmanager] bij de examencommissie en mr. S.F. Besselink en mr. G.J. Bos, beiden advocaat [NAAM], en [wederpartij], vertegenwoordigd door drs. M.S.J. Hoorntje, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 104 van de Grondwet worden belastingen van het Rijk geheven uit kracht van een wet. Andere heffingen van het Rijk worden bij de wet geregeld.
Ingevolge artikel 8, vierde lid, van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW) dienen leidinggevenden, bij rechtspersonen als bedoeld in artikel 4 is zulks beperkt tot twee leidinggevenden per rechtspersoon, te beschikken over voldoende kennis en inzicht met betrekking tot sociale hygiëne, overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen eisen.
Ingevolge het vijfde lid worden bij regeling van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de bewijsstukken aangewezen waaruit het voldoen aan de eisen, bedoeld in het vierde lid, moet blijken.
Ingevolge artikel 27, eerste lid, aanhef en onder a, wordt een vergunning geweigerd indien niet wordt voldaan aan de ingevolge de artikelen 8 tot en met 10 geldende eisen.
Ingevolge artikel 1 van het Besluit kennis en inzicht sociale hygiëne DHW (hierna: het Besluit) dienen leidinggevenden, met dien verstande dat bij een rechtspersoon als bedoeld in artikel 4 van de Drank- en Horecawet zulks beperkt is tot twee leidinggevenden, te beschikken over voldoende kennis en inzicht met betrekking tot:
a. de invloed van alcoholgebruik en van alcoholgebruik in combinatie met het gebruik van soft- en harddrugs op het menselijk lichaam en de menselijke geest;
b. de invloed van het gebruik van alcohol in combinatie met bepaalde geneesmiddelen;
c. alcoholmisbruik, alcoholafhankelijkheid en de sociale gevolgen daarvan;
d. het gebruik van speelautomaten als bedoeld in de Wet op de kansspelen en de daaraan verbonden risico's van gokverslaving;
e. de Drank- en Horecawet en andere regelgeving die verband houdt met alcohol;
f. binnen de branche geldende codes voor alcoholhoudende dranken;
g. de technische, bouwkundige en ruimtelijke voorzieningen van de inrichting;
h. de verschillende bedrijfsformules en gedragskenmerken van de verschillende doelgroepen.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling bewijsstukken sociale hygiëne DHW (hierna: de Regeling) wordt als bewijsstuk waaruit blijkt dat een leidinggevende beschikt over voldoende kennis en inzicht met betrekking tot sociale hygiëne aangewezen een verklaring afgegeven door de examencommissie van het SVH Onderwijscentrum te Zoetermeer, dat is gebleken dat betrokkene voldoet aan de eisen, bedoeld in artikel 8, vierde lid, van de Drank- en Horecawet, dan wel in het bezit is van een diploma of certificaat uit een andere lidstaat van de Europese Unie dan wel een staat, niet zijnde een lidstaat van de Europese Unie, die partij is bij een daartoe strekkend of mede daartoe strekkend Verdrag dat Nederland bindt, en die qua kennis en inzicht in sociale hygiëne een beroepsniveau waarborgen dat ten minste gelijkwaardig is aan het niveau dat met de nationale eisen wordt nagestreefd.
2. Bij brief van 13 januari 2012 heeft [wederpartij] de SVH om afgifte van een verklaring verzocht, omdat zij vanaf 12 februari 2012 wilde gaan werken als leidinggevende in een café in Noord-Brabant.
Bij besluit van 19 april 2012 heeft de examencommissie de aanvraag afgewezen. Daaraan heeft zij, voor zover thans van belang en zakelijk weergegeven, ten grondslag gelegd dat met het door [wederpartij] behaalde diploma sociale hygiëne (hierna: het diploma) dat is verstrekt door het Centraal Instituut Horeca-Examinering, gevestigd te België (hierna: het CIHEX), op het gebied van kennis en inzicht in sociale hygiëne niet een beroepsniveau wordt gewaarborgd dat ten minste gelijkwaardig is aan het niveau dat met de eisen uit het Besluit wordt nagestreefd. Voorts heeft zij zich over de in rekening gebrachte kosten ten bedrage van € 36,00 voor de behandeling van de aanvraag op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat deze op een wettelijke grondslag zouden moeten berusten.
3. De examencommissie betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij had moeten motiveren waarom de diploma-eisen van het CIHEX niet voldoen aan de eindtermen van de examencommissie. De Toelichting bij de Regeling spreekt van diploma’s van opleidingen. Het CIHEX is echter geen opleidingsinstituut, waardoor het door [wederpartij] overgelegde diploma geen diploma van een opleiding kan zijn. Een nadere motivering was derhalve niet nodig.
Volgens de examencommissie heeft de rechtbank voorts niet onderkend dat zij heeft onderzocht of het diploma met voldoende waarborgen is omkleed. Uit dat onderzoek is gebleken dat in België in het geheel geen eisen worden gesteld aan kennis en inzicht in sociale hygiëne. Er ontbreken niet alleen wettelijke regels op dat gebied, ook de horecabranche aldaar stelt of kent geen eisen omtrent sociale hygiëne. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat zij niet aan haar onderzoeksplicht zou hebben voldaan, aldus de examencommissie. Daarmee heeft de rechtbank niet onderkend dat het erom gaat dat het diploma zelf met voldoende waarborgen moet zijn omkleed, dus juist ook de afgifte ervan, het toezicht daarop en de verifieerbaarheid ervan. Volgens de examencommissie is het niet voldoende als de eindtermen van een buitenlands examen overeenkomen met de in Nederland geldende eisen.
3.1. Aan het besluit van 27 februari 2012 noch aan dat van 19 april 2012 heeft de examencommissie ten grondslag gelegd dat de verklaring aan [wederpartij] is geweigerd, omdat het CIHEX-diploma geen diploma van een opleiding is. Evenmin ziet de Afdeling in de Regeling voldoende grond voor het oordeel dat kennis dient te zijn verkregen door middel van een opleiding. Bepalend is of een buitenlands diploma een kennisniveau waarborgt dat gelijkwaardig is aan dat van het SVH-diploma.
3.2. De examencommissie heeft ter zitting gesteld dat zij voor het nemen van het besluit van 19 april 2012 onderzoek heeft gedaan naar het door Verhagen overgelegde diploma. Dat besluit geeft echter, zoals ook door de examencommissie ter zitting is toegegeven, geen blijk van dat onderzoek. In het besluit stelt de examencommissie zich op het standpunt dat met de overgelegde eindtermen van het diploma een niveau lijkt te worden nagestreefd dat gelijkwaardig is aan het niveau dat in Nederland is vereist, maar dat dit niveau met het door [wederpartij] overgelegde diploma niet voldoende wordt gewaarborgd. Vervolgens stelt de examencommissie in het besluit dat zij voor dit oordeel het criterium toepast dat de afgifte van een buitenlands diploma door overheidstoezicht wordt gecontroleerd, dan wel dat op een vergelijkbare wijze verifieerbaar is of met het diploma een gelijkwaardig beroepsniveau wordt gewaarborgd. Met de weergave van dat criterium heeft de examencommissie echter niet kenbaar gemaakt op welke wijze daartoe onderzoek is gedaan, laat staan dat de examencommissie heeft gemotiveerd waarom het beroepsniveau niet wordt gewaarborgd. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het besluit van 19 april 2012 onvoldoende is gemotiveerd en dat de examencommissie niet kenbaar heeft voldaan aan haar onderzoeksplicht. Dat de rechtbank daarbij de examencommissie ten onrechte heeft tegengeworpen in het besluit van 19 april 2012 niet concreet te hebben gereageerd op het door [wederpartij] overgelegde deskundigenrapport ‘Evaluatie CIHEX-examen Sociale Hygiëne voor het horecabedrijf’ van 24 mei 2012, omdat dit rapport pas in beroep is overgelegd, maakt het oordeel, gelet op het voorgaande, niet anders.
Het betoog faalt.
4. Voorts heeft de rechtbank volgens de examencommissie ten onrechte geoordeeld dat voor het in rekening brengen van de kosten voor een aanvraag een wettelijke grondslag is vereist. Volgens de examencommissie heeft de rechtbank niet onderkend dat het wettelijk systeem van de DHW impliceert dat voor de afgifte van de verklaring kosten in rekening kunnen worden gebracht, nu daarover in die DHW niets is geregeld. Aangezien de examencommissie een privaatrechtelijke organisatie is die slechts voor de afgifte van de verklaringen sociale hygiëne een publiekrechtelijke taak uitvoert, waarvoor zij bovendien niet uit de algemene middelen een uitkering van het Rijk ontvangt, ligt het in de rede dat doorberekening van kosten voor de afgifte van de verklaring aan de aanvrager mogelijk moet zijn. Bovendien heeft de rechtbank niet onderkend dat de kosten niet kunnen worden aangemerkt als heffingen als bedoeld in artikel 104 van de Grondwet, aldus de examencommissie.
4.1. Het verstrekken van een verklaring verricht de examencommissie in het kader van de uitvoering van een door de minister toegewezen publieke taak. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de kosten die de examencommissie daarvoor in rekening brengt heffingen zijn als bedoeld in artikel 104 van de Grondwet. Ingevolge dit artikel dienen deze heffingen bij wet te zijn geregeld. In de DHW noch in het Besluit bevindt zich de benodigde expliciete grondslag waarop het in rekening brengen van de kosten kan worden gebaseerd. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de examencommissie niet bevoegd is de bedoelde kosten op [wederpartij] te verhalen. De omstandigheid dat de examencommissie voor de uitvoering van haar publieke taak geen algemene middelen of uitkeringen van het Rijk ontvangt, doet aan het voorgaande niet af.
Het betoog faalt.
5. Tot slot heeft de rechtbank volgens de examencommissie haar ten onrechte veroordeeld in de proceskosten, voor zover het de kosten betreft die door [wederpartij] zijn gemaakt voor beroepsmatige rechtsbijstand. Daarbij stelt de examencommissie dat Hoorntje niet als derde beroepsmatig rechtsbijstand verleent.
5.1. Ingevolge artikel 8:75, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), voor zover thans van belang, is de rechtbank bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten, die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij die rechtbank redelijkerwijs heeft moeten maken.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Besluit) kan een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb uitsluitend betrekking hebben op de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
5.2. Hoorntje is directeur van het CIHEX en treedt in deze zaak op als gemachtigde van [wederpartij]. Als directeur van het CIHEX heeft hij [wederpartij] benaderd een examen sociale hygiëne bij het CIHEX af te leggen en het behaalde diploma aan de examencommissie voor te leggen met het verzoek haar een verklaring te verstrekken. In zijn brief van 22 april 2013 aan de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft hij te kennen gegeven dit uit mededingingsoverwegingen te hebben gedaan. Via het CIHEX wil hij kandidaten de mogelijkheid bieden goedkoper een diploma sociale hygiëne te behalen dan bij de SVH mogelijk is en op die manier de monopoliepositie van de examencommissie in Nederland doorbreken. Hoorntje heeft derhalve zelf een belang bij de procedure. Derhalve kan niet worden aangenomen dat de aan [wederpartij] verleende rechtsbijstand beroepsmatig is verleend door een derde (vergelijk uitspraak van 4 augustus 2010 in zaak nr. 200909178/1/H1). De rechtbank heeft derhalve ten onrechte de examencommissie veroordeeld de bij [wederpartij] opgekomen proceskosten te vergoeden, voor zover het de kosten voor door een derde verleende rechtsbijstand betreft.
Het betoog slaagt.
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de examencommissie is veroordeeld de door [wederpartij] gemaakte kosten ten bedrage van € 1.416,00, voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, te vergoeden. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
7. Bij besluit van 12 juni 2013 heeft de examencommissie, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar beslist. Dit besluit wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
8. Bij het besluit van 12 juni 2013 heeft de examencommissie het bezwaar tegen het besluit van 27 februari 2012 tot afwijzing van de aanvraag tot afgifte van een verklaring op basis van het CIHEX-diploma ongegrond verklaard. De examencommissie heeft dit besluit genomen na het verrichten van nader onderzoek. Tevens heeft zij het besluit voorzien van een nadere motivering als bedoeld in de aangevallen uitspraak.
9. [wederpartij] betoogt dat de examencommissie haar bevoegdheid ten onrechte gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die is verleend.
9.1. In de Regeling is aan het Onderwijscentrum Horeca (thans: de SVH) de bevoegdheid verleend de verklaring af te geven. De SVH heeft hiervoor op basis van het Besluit eindtermen ontwikkeld die zullen dienen als toetssteen bij de beoordeling van binnen- en buitenlandse diploma’s. In de Nota van Toelichting van het Besluit (Staatsblad 1995, 611) wordt vermeld dat de gestelde eisen van sociale hygiëne ertoe strekken in verband met de volksgezondheid eisen te kunnen blijven stellen aan bedrijfsleiders en beheerders van horecabedrijven en slijterijen. Het achterliggende doel van de bevoegdheid van de examencommissie tot het verlenen van de verklaring ligt dan ook in de bescherming van de volksgezondheid.
[wederpartij] voldoet met haar CIHEX-diploma volgens de examencommissie niet aan de eisen van kennis en inzicht in sociale hygiëne die een beroepsniveau waarborgen dat ten minste gelijkwaardig is aan het niveau dat met de nationale eisen wordt nagestreefd. [wederpartij] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de verklaring haar op grond van een ander doel is geweigerd dan waarvoor de bevoegdheid daartoe aan de examencommissie is verleend.
Het betoog faalt.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 maart 2013 in zaak nr. 12/4470, voor zover de examencommissie van de Stichting Vakbekwaamheid Horeca is veroordeeld de door [wederpartij] gemaakte kosten ten bedrage van € 1.416,00, voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, te vergoeden;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van 12 juni 2013 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van staat.
w.g. Troostwijk w.g. Sparreboom
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2014
176-773.