ECLI:NL:RVS:2014:4509
Raad van State — Uitspraak 


201404204/1/A1 en 201404205/1.
Datum uitspraak: 10 december 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Volkel, gemeente Uden,
tegen de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 9 april 2014 in zaken nrs. 13/4447 en 13/5309 (hierna tezamen en in enkelvoud: de aangevallen uitspraak) in het geding tussen:
[appellante] en [wederpartij]
en
het college van burgemeester en wethouders van Uden.
Procesverloop
Bij besluit van 20 september 2011 heeft het college het verzoek van [wederpartij] afgewezen om handhavend op te treden tegen de buitenopslag van bouwmaterialen ten behoeve van het bedrijf van [appellante] op het perceel [locatie 1] te Volkel (hierna: het perceel).
Bij besluit van 6 november 2012 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 20 september 2011 herroepen en [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast het strijdige gebruik van het perceel Zeelandsedijk ongenummerd, kadastraal bekend gemeente Uden, sectie O, nummer 570, ten behoeve van buitenopslag van bouwmaterialen binnen zes maanden na het onherroepelijk worden van dit besluit te staken en gestaakt te houden.
Bij uitspraken van 9 april 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 november 2012 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 27 mei 2014 heeft het college het verzoek van [wederpartij] opnieuw afgewezen om handhavend op te treden tegen de buitenopslag van bouwmaterialen ten behoeve van het bedrijf van [appellante] op het perceel.
[wederpartij] heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellante] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 17 november 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. H.A. Pasveer, en het college, vertegenwoordigd door drs. J. Heijmans, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. F.K. van den Akker, advocaat [NAAM], gehoord.
Overwegingen
1. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 5:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Zij voert daartoe aan dat het college bij besluit van 6 november 2012 een last onder dwangsom heeft opgelegd terwijl de bij besluit van 25 november 2002 opgelegde last onder bestuursdwang ter zake van dezelfde overtreding nog niet is uitgewerkt.
1.1. Bij besluit van 25 november 2002 heeft het college [appellante] gelast het met het bestemmingsplan "Buitengebied" strijdige gebruik van het perceel voor 1 maart 2003 te beëindigen en beëindigd te houden, onder aanzegging van bestuursdwang.
1.2. Niet in geschil is dat het college op grond van het besluit van 25 november 2002 bestuursdwang heeft toegepast. Als gevolg daarvan is de situatie op het perceel in overeenstemming gebracht met de in dat besluit neergelegde last. Dat besluit is daarom uitgewerkt. Gelet hierop heeft het college niet gehandeld in strijd met artikel 5:6 van de Awb door het besluit van 6 november 2012 te nemen.
Het betoog faalt.
2. Ingevolge het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2006" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied (Ag)". Niet in geschil is dat de buitenopslag van bouwmaterialen in strijd is met deze bestemming, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.1. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
Zij voert daartoe aan dat het college bij haar het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen de met het bestemmingsplan strijdige opslag op het perceel.
Verder voert zij aan dat concreet zicht op legalisering bestaat, zij er belang bij heeft indien niet handhavend wordt opgetreden en geen belangen van [wederpartij] in het geding zijn.
Ter ondersteuning van haar beroep op het vertrouwensbeginsel verwijst [appellante] naar een overeenkomst die zij op 4 december 2009 met het college heeft gesloten (hierna: de overeenkomst). Volgens deze overeenkomst zal het college zich inspannen om bij een wijziging van het bestemmingsplan aan het perceel de bestemming niet-agrarische bedrijven toe te kennen en zal tot het moment waarop die bestemmingswijziging van kracht zal worden, het gebruik van het perceel ten behoeve van opslag van [appellante] worden gedoogd.
2.2. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 16 mei 2012 in zaak nr. 201106121/1/A1) nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
Het college heeft door de overeenkomst de gerechtvaardigde verwachting bij [appellante] gewekt, dat van handhavend optreden zou worden afgezien totdat een herziening van het bestemmingsplan van kracht zou worden waarin de verboden opslag zou worden gelegaliseerd of totdat die herziening niet haalbaar zou blijken te zijn.
Het vertrouwensbeginsel strekt echter niet zo ver dat een gerechtvaardigd verwachting altijd moeten worden nagekomen.
Niet valt in te zien dat het algemeen belang dat is gediend bij handhavend optreden in dit geval zou moeten wijken voor de bij [appellante] gewekte verwachting, nu de gedoogverklaring neergelegd in de overeenkomst een duurzaam beletsel oplevert om handhavend op te treden. Als gevolg hiervan had het college het met het bestemmingsplan strijdige gebruik ten tijde van het besluit op bezwaar bijna drie jaar gedoogd zonder dat de opslag op het perceel was gelegaliseerd of daartegen handhavend werd opgetreden. Verder levert de verboden opslag een niet-geringe inbreuk op het geldende planologisch regime op en heeft [wederpartij], die eigenaar is van gronden die grenzen aan het perceel, verzocht om tegen deze inbreuk handhavend op te treden.
Daarom kan het beroep van [appellante] op het vertrouwensbeginsel niet leiden tot het ermee door hem beoogde doel.
2.3. [appellante] betoogt tevergeefs dat ten tijde van het besluit op bezwaar concreet zicht op legalisering bestond. De door [appellante] aangevoerde omstandigheden dat een tijdspad is opgesteld waarbinnen de wijziging van het bestemmingsplan in procedure gebracht zal worden en vooroverleg met de provincie Noord-Brabant heeft plaatsgevonden waarin de provincie zich positief over de herziening heeft uitgelaten, zijn daartoe onvoldoende. Op grond van deze omstandigheden kan niet worden geoordeeld dat ten tijde van het besluit op bezwaar concreet zicht op legalisering bestond.
2.4. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat handhavend optreden niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhavend optreden behoort te worden afgezien. Het betoog faalt.
3. Het hoger beroep van [appellante] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
4. Bij besluit van 28 mei 2014 heeft het college het verzoek van [wederpartij] afgewezen om handhavend op te treden tegen de buitenopslag van bouwmaterialen ten behoeve van het bedrijf van [appellante] op het perceel. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Het college heeft aan het besluit van 28 mei 2014 ten grondslag gelegd dat concreet zicht bestaat op legalisering. Volgens het college was ten tijde van het nemen van dit besluit een ontwerp van het bestemmingsplan "[locatie 1]-[locatie 2] te Volkel" (hierna: het ontwerpbestemmingsplan) ter inzage gelegd waarmee het gebruik van het perceel voor buitenopslag niet in strijd is.
5. [wederpartij] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat concreet zicht bestaat op legalisering.
Hij voert daartoe aan dat in het ontwerpbestemmingsplan de buitenopslag op het perceel niet gelegaliseerd wordt.
Indien wordt geoordeeld dat die buitenopslag wordt gelegaliseerd, voert hij aan dat deze legalisering slechts voor een termijn van twee jaar geldt. Verder is het ontwerpbestemmingsplan in strijd met de door de provincie Noord-Brabant vastgestelde Verordening ruimte 2014.
5.1. Ingevolge het ontwerp van het bestemmingsplan Zeelandsedijk rust op het perceel de bestemming "Bedrijf-1 - Voorlopig".
Ingevolge artikel 8.1, aanhef en onder c, zijn de aldus aangewezen gronden bestemd voor buitenopslag.
Ingevolge artikel 8.4.2, onder d, mogen de gronden en gebouwen binnen deze bestemming overeenkomstig de bestemmingsomschrijving niet eerder worden gebruikt, dan nadat:
1. De landschappelijke inpassing conform het beplantingsplan zoals opgenomen in bijlage 1 bij deze regels, is gerealiseerd en zolang als deze landschappelijke inpassing in stand wordt gehouden. Deze landschappelijke inpassing dient gehandhaafd te blijven.
2. Binnen de bestemming "Groen" een waterberging met een capaciteit van minimaal 420 m³ is gerealiseerd en zolang als deze waterberging in stand wordt gehouden. Deze waterberging dient gehandhaafd te blijven.
3. De gebouwen ter plaatse van de [locatie 1], voor zover niet gelegen binnen de bestemming "Wonen", zijn gesloopt.
5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 23 juli 2014 in zaak nr. 201310146/1/A1) is om concreet zicht op legalisering aan te nemen in verband met de komst van een nieuw bestemmingsplan ten minste vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik waar het handhavingsverzoek op ziet, past.
5.3. In artikel 8.4.2, onder d, van de planregels is bepaald dat de gronden binnen de bestemming "Bedrijf-1 - Voorlopig" niet eerder voor buitenopslag mogen worden gebruikt dan nadat landschappelijke inpassing en een waterberging is gerealiseerd en de gebouwen ter plaatse van de [locatie 1], voor zover niet gelegen binnen de bestemming "Wonen", zijn gesloopt.
Niet in geschil is dat deze landschappelijke inpassing en waterberging niet zijn gerealiseerd en dat de gebouwen ter plaatse van de [locatie 1] niet zijn gesloopt. Gelet hierop paste het gebruik van het perceel voor buitenopslag waar het handhavingsverzoek op betrekking heeft, ten tijde van het nemen van het besluit van 28 mei 2014 niet binnen het ontwerpbestemmingsplan. Daargelaten het antwoord op de vraag in hoeverre het bepaalde in artikel 8.4.2, onder d, van de planregels in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, bestaat daarom geen concreet zicht op legalisering. Het college heeft dat niet onderkend.
Het betoog slaagt.
6. Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 28 mei 2014 is gegrond. Aangezien dat besluit niet deugdelijk is gemotiveerd, dient het wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige tegen dat besluit gerichte beroepsgronden van [wederpartij] geen bespreking meer.
7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Uden van 28 mei 2014, gegrond.
III. vernietigt dat besluit;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Uden tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 730,50 (zegge: zevenhonderddertig euro en vijftig cent) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Van Leeuwen
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2014
543.