ECLI:NL:CBB:2015:241
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 13/954
11201
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 juli 2015 in de zaak tussen
[naam] B.V., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.R. Botman),
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. J.E.W. Tieleman).
Procesverloop
Bij besluit van 20 februari 2013 heeft verweerder appellante een last onder dwangsom  opgelegd wegens het niet voldoen aan het Varkensbesluit.
Bij besluit van 22 mei 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder een dwangsom van € 49.500,- ingevorderd omdat appellante niet heeft voldaan aan de last van 20 februari 2013.
Bij besluit van 6 november 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard voor wat betreft de hoogte van de ingevorderde dwangsom, en voor het overige ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen voor zover het de hoogte van de ingevorderde dwangsom betreft en deze vastgesteld op € 10.800,- en heeft tevens een proceskostenvergoeding toegekend.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 april 2015.
Appellante is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Het College neemt de volgende, niet betwiste feiten als vaststaand aan. Appellante heeft een varkenshouderij in [plaats] .
Op 22 januari 2013 heeft verweerder bij appellante een controle uitgevoerd op naleving van de sinds 1 januari 2013 geldende verplichting om gespeende varkens, gebruiksvarkens, gelten en zeugen in afzonderlijke groepen te houden. In het toezichtsrapport van 30 januari 2013 hebben medewerkers van verweerder vastgesteld dat appellante in totaal circa 656 varkens hield. Hiervan werden 436 zeugen en/of gelten individueel in voerligboxen gehouden. Verweerder heeft geconcludeerd dat appellante deze dieren niet in groepshuisvesting hield en derhalve het Varkensbesluit overtrad.
1.2
Op 20 februari 2013 heeft verweerder appellante een last onder dwangsom opgelegd om vóór 20 maart 2013 de gelten en zeugen in groepshuisvesting te houden waarbij de beschikbare oppervlakte per gelt of zeug na dekking minimaal 2,25 m2 is. Wanneer appellante niet aan deze last zou voldoen, zal een bedrag worden verbeurd van € 49.500,-
Tegen dit besluit heeft appellante geen bezwaar gemaakt.
1.3
Op 2 mei 2013 hebben medewerkers van verweerder opnieuw bij appellante een controle uitgevoerd. In het toezichtsrapport van 16 mei 2013 hebben zij geconstateerd dat appellante in totaal 556 varkens hield. Aan de hand van metingen hebben zij geconcludeerd dat 204 zeugen zonder biggen, verdeeld over vijf groepen, waren gehuisvest in groepshuisvesting waarbij zij niet beschikten over het vereiste vloeroppervlakte. De medewerkers van verweerder hebben de per groep beschikbare oppervlakte gemeten en zij hebben geteld hoeveel zeugen per groep werden gehouden. Dit heeft geleid tot het volgende resultaat:
Groep 1:	36 zeugen 	78,228 m2;
Groep 2:	40 zeugen 	82,524 m2;
Groep 3:	40 zeugen 	78,228 m2;
Groep 4:	42 zeugen 	82,524 m2;
Groep 5: 	46 zeugen	82,524 m2.
Voorts hebben de medewerkers van verweerder geconstateerd dat 15 zeugen, die langer dan vier dagen geleden natuurlijk gedekt of kunstmatig geïnsemineerd zijn, individueel werden gehouden in voerligboxen.
1.4
Bij besluit van 22 mei 2013 heeft verweerder de dwangsom ter hoogte van € 49.500,- verbeurd verklaard en ingevorderd nu appellante niet tijdig aan de last heeft voldaan.
1.5
Tegen dit besluit heeft appellante bezwaar ingediend.
1.6
Op 16 augustus 2013 heeft verweerder appellante meegedeeld dat tijdens een hercontrole gebleken is dat appellante inmiddels heeft voldaan aan de last met betrekking tot de groepshuisvesting van zeugen.
2.1
Bij besluit van 6 november 2013 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de invordering van de dwangsom gegrond verklaard voor wat betreft de hoogte van de dwangsom, en voor het overige ongegrond. Verweerder heeft de hoogte van de dwangsom bij invordering vastgesteld op € 10.800,- en voor het overige het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft appellante een proceskostenvergoeding toegekend.
2.2
Verweerder stelt ten aanzien van de 15 individueel gehuisveste zeugen, die langer dan vier werken geleden waren gedekt, dat de last is overtreden. Hieraan doet niet af dat de zeugen een dag na de controle wel in groepshuisvesting zijn geplaatst, doordat een aantal drachtige zeugen naar de kraamstal zou vertrekken. Het laten dekken van de dieren en de groepsindeling is een keuze van de ondernemer en komt voor appellantes rekening en risico.
2.3
Ten aanzien van de 204 zeugen die in groepen waren gehuisvest maar over te weinig oppervlakte beschikten, heeft verweerder de overtreding vastgesteld aan de hand van artikel 4, lid 2, onder 4, van het Varkensbesluit en niet aan de hand van de Richtlijn 2008/120/EG van 18 december 2008 tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van varkens (Richtlijn). Weliswaar is de eis op grond van de Richtlijn soepeler wanneer het groepen van precies 40 varkens betreft doch het betreft een minimumbepaling, het staat lidstaten vrij striktere normen vast te stellen. Deze striktere norm staat in artikel 4, vierde lid, van het Varkensbesluit en houdt in dat eerst in groepen vanaf 41 varkens het minimumoppervlakte per varken mag worden verkleind van 2,25m2 tot 2,025m2.
Naar aanleiding van het betoog van appellante dat de beschikbare oppervlakte bij één van de groepen niet juist zou zijn gemeten omdat het hek net scheef zat, wijst verweerder erop dat in beginsel mag worden uitgegaan van de bevindingen in het controlerapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgesteld door een hiertoe bevoegde controleur. Er is geen reden hieraan te twijfelen. Uit de door appellante overgelegde foto’s blijkt niet dat de oppervlakte groter is dan door de toezichthouders gemeten. Afgezien daarvan is ook bij een oppervlakte van 82,524 m2 zoals door appellante gesteld, sprake van een te kleine oppervlakte per zeug.
2.4
Verweerder heeft de hoogte van de dwangsom bij invordering alsnog gematigd omdat op het moment van hercontrole meer dan de helft van de door appellante gehouden zeugen conform de groepshuisvestingsnormen en oppervlaktenormen werd gehouden. Bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom is gekeken naar het economisch voordeel voor de varkenshouder die niet aan de last voldeed. Er wordt daarbij onder andere uitgegaan van het aantal op het bedrijf aanwezige zeugen en gelten dat bij het ontbreken van groepshuisvesting of voldoende oppervlakte onrechtmatig wordt gehouden. Nu 219 van de 556 zeugen of gelten ten onrechte onjuist waren gehuisvest, correspondeert dit in de dwangsomsystematiek die verweerder hanteert met een dwangsom van € 10.800,- voor de categorie van 100 tot 250 zeugen of gelten. Dat appellante stelt dat de hoogte van de dwangsom een groot financieel verlies is, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder van invordering had moeten afzien, daargelaten dat de stelling door appellante niet nader is onderbouwd.
3.1.
Tegen dit bestreden besluit heeft appellante beroep ingesteld en het volgende aangevoerd. Appellante betwist dat er sprake is van een overtreding. In de eerste plaats heeft verweerder volgens appellante de beschikbare oppervlakte per groep verkeerd gemeten, er dient per groep gerekend te worden met een oppervlakte van 82,524 m2, ook voor de groepen 1 en 3.
3.2
In de tweede plaats stelt appellante dat verweerder als norm voor de vereiste oppervlakte voor de zeugen en gelten de criteria uit de Richtlijn in plaats van uit het Varkensbesluit had moeten hanteren. Richtlijnconforme interpretatie moet dan ook tot de conclusie leiden dat de 10% verkleining (tot 2,025m2 per zeug) reeds bij 40 zeugen geldt zoals in de Richtlijn is bepaald en niet eerst bij 41 zoals in het Varkensbesluit is bepaald. De wetgever heeft immers bij implementatie van de Richtlijn niet van de hierin vervatte normen mogen afwijken en volgens appellante was dit ook niet de bedoeling. Wanneer uitgegaan wordt van de normen uit de Richtlijn en de oppervlakte juist gemeten was, was er geen sprake van een overtreding ten aanzien van de varkens die werden gehouden in groep 1, 2 en 3. Appellante is op de normen uit de Richtlijn afgegaan door uitlatingen van toezichthouders tijdens de eerste controle en had dit ook mogen doen.
3.3
Ter zitting heeft appellante om verdere matiging van de ingevorderde dwangsom verzocht op grond van bijzondere omstandigheden zoals de geringe mate van overtreding van de oppervlakte per zeug en het grote financieel verlies dat appellante lijdt door deze invordering. Bovendien heeft appellante ook een strafbeschikking van het Openbaar Ministerie ter zake ontvangen.
4.	Op grond van artikel 2a, eerste lid, van het Varkensbesluit worden gespeende varkens, gebruiksvarkens, gelten en zeugen in afzonderlijke groepen gehouden.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van het Varkensbesluit bedraagt de beschikbare oppervlakte van een stal bestemd voor gelten na dekking of zeugen zonder biggen, die in een groep worden gehouden, tenminste per gelt of zeug 2,25 m2.
Op grond van artikel 4, vierde lid, aanhef en onder b, van het Varkensbesluit, kan de in het eerste lid bedoelde beschikbare oppervlakte per gelt of zeug met 10% worden verkleind indien deze dieren in groepen van meer dan 40 varkens worden gehouden.
Artikel 1 van de Richtlijn bepaalt dat in deze richtlijn de minimumnormen worden vastgesteld ter bescherming van varkens die voor de fokkerij of mesterij opgesloten worden gehouden.
Artikel 3, eerste lid, onder b, van de Richtlijn bepaalt dat de lidstaten erop toezien dat alle bedrijven voldoen aan de volgende voorschriften: […] b) de totale vrije vloerruimte per gelte na dekking en per zeug wanneer gelten en/of zeugen in groep gehouden worden, bedraagt respectievelijk minimaal 1,64 m2 en 2,25 m2. Indien deze dieren in groepen van ten minste 40 worden gehouden, mag de vrije vloerruimte worden verkleind met 10 %.
5.1
Het College constateert dat niet in geschil is dat appellante ten aanzien van 103 zeugen het Varkensbesluit heeft overtreden omdat in de eerste plaats niet bestreden is dat 15 zeugen op 2 mei 2013 individueel gehuisvest waren terwijl zij langer dan vier weken geleden natuurlijk gedekt of kunstmatig geïnsemineerd waren. In de tweede plaats is niet in geschil dat appellante op dat moment tevens 42 zeugen hield in groep 4 en 46 zeugen in groep 5 op een te kleine vloeroppervlakte.
5.2
Het College stelt voorts vast dat het besluit van 20 februari 2013 waarbij aan appellante de last onder dwangsom is opgelegd, de oppervlakte norm bevat die ook in artikel 4, eerste lid, van het Varkensbesluit is vastgelegd. Tegen dit besluit heeft appellante geen rechtsmiddel aangewend zodat deze inmiddels rechtens onaantastbaar is. Voor zover appellante zich beroept op het feit dat hij niet bekend was met de geldende norm, al dan niet omdat haar door verweerder eerder andere informatie zou zijn verstrekt, slaagt dit niet omdat de last duidelijk aangeeft aan welke norm zij diende te voldoen. Afgezien van het feit dat appellante haar argumenten omtrent het onderscheid tussen de norm uit het Varkensbesluit en de norm uit de Richtlijn niet eerst bij bezwaar en beroep tegen de invorderingsbeschikking naar voren kan brengen nu dit reeds bij het opleggen van de dwangsom waarin de norm was vervat mogelijk was, slaagt haar betoog evenmin omdat de Richtlijn waar appellante naar verwijst een minimumharmonisatie beoogt zoals blijkt uit artikel 1. De conclusie luidt dan ook dat verweerder terecht zijn invorderingsbeschikking heeft gebaseerd op de oppervlaktenormen uit het Varkensbesluit.
5.3
Voor zover appellante de niet nader onderbouwde stelling heeft betrokken dat de toezichthouders bij de controle op 2 mei 2013 fouten hebben gemaakt bij de meting van de oppervlakte van groep 1 en groep 3, kan dit betoog reeds niet slagen omdat het College geen aanknopingspunten ziet om in weerwil van de bevindingen van de toezichthouders in hun rapport, te concluderen dat hetgeen de toezichthouders hebben gemeten onjuist zou zijn.
5.4
Gelet op bovenstaande is het College van oordeel dat verweerder bij de bepaling van de hoogte van de in te vorderen dwangsom terecht is uitgegaan van een overtreding van artikel 4, eerste lid, van het Varkensbesluit ten aanzien van 204 zeugen (groep 1 tot en met 5) die niet over de vereiste vloeroppervlakte van 2,25 m2 beschikten en van een overtreding van artikel 2a, eerste lid, van het Varkensbesluit ten aanzien van 15 zeugen die niet in groepen waren gehuisvest. Nu verweerder bij een overtreding ten aanzien van 100 tot 250 varkens een dwangsom van €10.800,- hanteert, heeft verweerder bij deze overtreding ten aanzien van in totaal 219 varkens terecht een dwangsom van deze hoogte ingevorderd.
5.5
Het College is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die verweerder in deze noopten om de hoogte van de ingevorderde dwangsom verder te matigen.
6. Het beroep is ongegrond
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.A.B. van Dorst-Tatomir, in aanwezigheid van mr. G.J.P. Leuverink, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2015.
w.g. H.A.B. van Dorst-Tatomir w.g. 			G.J.P. Leuverink