ECLI:NL:RVS:2014:4343
Raad van State — Uitspraak 


201308573/1/A3.
Datum uitspraak: 3 december 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 31 juli 2013 in zaak nr. 13/3426 in het geding tussen:
[appellant]
en
de ministerie van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 19 oktober 2012 is aan [appellant] een boete opgelegd van € 2200,00 wegens een overtreding van de Arbeidstijdenwet (hierna: de Atw) en is de boete direct ter plaatse geïnd.
Bij besluit van 18 maart 2013 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 31 juli 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en de minister hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met de zaken nrs. 201308572/1 en 201309007/1 ter zitting aan de orde gesteld op 15 september 2014.
Na de zitting zijn deze zaken gesplitst.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 18, eerste volzin, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: het VWEU) is binnen de werkingssfeer van de Verdragen en onverminderd de bijzondere bepalingen daarin gesteld, elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden. Voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon bepaalde artikel 12 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: EG-verdrag) dat binnen de werkingssfeer van dat Verdrag en onverminderd de bijzondere bepalingen elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden is.
Ingevolge artikel 35 tweede lid, aanhef en onder b van het Verdrag betreffende de Europese Unie, zoals dat gold voor de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, kon de Raad kaderbesluiten aannemen. Deze kaderbesluiten zijn verbindend voor de lidstaten, maar hebben geen rechtstreekse werking. Op grond van artikel 9 van het Protocol betreffende de overgangsbepalingen (PB 2007 C 306; hierna: het Protocol) blijven kaderbesluiten gehandhaafd zolang zij niet krachtens de verdragen zijn ingetrokken, nietig verklaard of zijn gewijzigd.
Volgens artikel 1, aanhef en onder a, sub iii, van Kaderbesluit 2005/214/JBZ van de Raad van 24 februari 2005 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op geldelijke sancties (PB 2005 L 76; hierna: het Kaderbesluit) wordt in dit kaderbesluit onder beslissing verstaan een onherroepelijke beslissing waarbij een geldelijke sanctie wordt opgelegd aan een natuurlijke persoon of een rechtspersoon, indien de beslissing is gegeven door een andere autoriteit van de beslissingsstaat dan een rechter ten aanzien van een feit dat naar het nationale recht van de beslissingsstaat wordt bestraft als inbreuk op de rechtsvoorschriften mits de betrokkene de gelegenheid heeft gehad de zaak te doen behandelen door een met name in strafzaken bevoegde rechter.
Volgens artikel 5, eerste lid, aanhef en drieëndertigste gedachtestreepje kunnen gedragingen in strijd met de verkeersregels, met inbegrip van overtredingen van de rij- en rusttijdenwetgeving en van de wetgeving inzake gevaarlijke stoffen leiden tot erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen overeenkomstig dit kaderbesluit en zonder toetsing van de dubbele strafbaarheid. Krachtens artikel 9 van het Protocol is het Kaderbesluit nog steeds van kracht, nu dit besluit niet is ingetrokken, nietig verklaard of is gewijzigd.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging geldelijke sancties en beslissingen tot confiscatie (hierna: de Wet wederzijdse erkenning) wordt in deze wet onder rechterlijke uitspraak verstaan een onherroepelijke beslissing van een rechter wegens een strafbaar feit.
Ingevolge die aanhef, onder b, wordt in deze wet onder beschikking verstaan een onherroepelijke beslissing van een bestuurlijke autoriteit wegens een strafbaar feit of een feit dat wordt bestraft als vergrijp tegen de voorschriften betreffende de orde, voor zover tegen de beslissing beroep op een met name in strafzaken bevoegde rechter is opengesteld.
Ingevolge die aanhef, onder f, sub 1, wordt onder geldelijke sanctie verstaan sanctie houdende de verplichting tot betaling van een geldboete.
Ingevolge die aanhef, onder k, wordt onder beslissing, houdende een geldelijke sanctie verstaan een rechterlijke uitspraak of een beschikking waarbij een geldelijke sanctie als bedoeld in onderdeel f van dit artikel is opgelegd.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, zijn vatbaar voor erkenning en tenuitvoerlegging in een andere lidstaat van de Europese Unie beslissingen houdende een in Nederland bij rechterlijke uitspraak opgelegde geldboete.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, tot wijziging van Verordeningen (EEG) nr. 3821/85 en (EG) nr. 2135/98 van de Raad en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad van 20 december 11985 betreffende het controleapparaat in het wegverkeer (PB 1985 L 370; hierna: de Verordening), moet een bestuurder dagelijkse en wekelijkse rusttijden nemen.
Ingevolge artikel 10, derde lid, is een vervoersonderneming aansprakelijk voor inbreuken van bestuurders van de onderneming op de Verordening, ook wanneer die inbreuken zijn begaan op het grondgebied van een andere lidstaat of een derde land.
Ingevolge artikel 1 van de Verordening moet het controleapparaat in de zin van deze verordening ten aanzien van zijn constructie-, installatie-, gebruiks- en controle-eisen voldoen aan de voorschriften van deze verordening.
Ingevolge artikel 13 zien de werkgever en de bestuurder toe op de juiste werking en het juiste gebruik van het controleapparaat en van de bestuurderskaart, indien de bestuurder moet rijden met een voertuig dat is uitgerust met een aan bijlage 1 B beantwoordend controleapparaat.
Ingevolge artikel 15, tweede lid, eerste alinea, moeten bestuurders voor iedere dag dat zij rijden registratiebladen of bestuurderskaarten gebruiken vanaf het tijdstip waarop zij het voertuig overnemen. Het registratieblad of de bestuurderskaart wordt niet voor het einde van de dagelijkse werktijd uit het apparaat genomen, tenzij zulks anderszins is toegestaan. Geen enkel registratieblad of bestuurderskaart mag worden gebruikt voor een langere periode dan die waarvoor dat is bestemd.
Ingevolge artikel 5:12, tweede lid, aanhef en onder a, van de Atw kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, met uitzondering van arbeid verricht door defensiepersoneel, regels worden gesteld die afwijken van, in de plaats komen van of strekken tot aanvulling van het bij paragraaf 5.2 bepaalde ten aanzien van personen werkzaam in of op railvoertuigen of motorrijtuigen.
Ingevolge artikel 10:15, eerste lid, kan deze paragraaf, in afwijking van de paragrafen 10.2 tot en met 10.4, met uitzondering van artikel 10.7, eerste en zesde lid, worden toegepast indien de overtreding heeft plaatsgevonden met of door middel van een voertuig waarvan aannemelijk is dat de houder van het kenteken of de bestuurder geen bekende woon- of verblijfplaats in Nederland heeft of in geval van een in Nederland vastgestelde overtreding, begaan door een bestuurder van een motorrijtuig die geen bekende woon- en verblijfplaats in Nederland heeft dan wel in opdracht van een niet in Nederland gevestigde werkgever, voor zover het betreft vervoer waarop Verordening (EG) 561/2006 of het AETR-verdrag van toepassing is.
Ingevolge artikel 10:16, eerste lid, wordt een bestuurlijke boete opgelegd door de toezichthouder, bedoeld in artikel 8:1, eerste of tweede lid, ten aanzien van de in artikel 5:12, tweede lid, aanhef en onder a, bedoelde personen ten aanzien van arbeid door hen verricht in of op motorrijtuigen.
Ingevolge artikel 10:17 kunnen de in artikel 10:16 bedoelde toezichthouders vorderen dat de bestuurlijke boete terstond wordt voldaan.
Ingevolge artikel 2.4:13, tweede lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: Atbv) is, voor zover Verordening (EG) 561/2006 van toepassing is, het verboden te handelen in strijd met de artikelen 1, 3, eerste lid, en 13 tot en met 16 van de Verordening.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, levert het niet naleven van artikel 2.4:13, tweede lid, een overtreding op.
Blijkens bijlage 1, boetefeiten B 2 4 5 (6) van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) (Stcrt. 2010, 8973; hierna: de Beleidsregel) wordt voor het niet naleven van artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv aan de werkgever een boete opgelegd van € 2200,00.
2. De minister heeft het besluit van 18 maart 2013 gebaseerd op het door een inspecteur van de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de inspecteur) afgegeven Receipt of administrative fine alsmede de Order to pay fine en het op ambtsbelofte opgemaakte rapport van bevindingen van 10 december 2012 en het aanvullende rapport van 23 januari 2013. Hieruit blijkt dat door de inspecteur bij een controle is vastgesteld dat bij de analyse van het motormanagement de tachograaf foutcodes aangaf. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant], aldus, in strijd met artikel 5:12, tweede lid, van de Atw in samenhang met artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv en artikel 1 en 13 van de Verordening heeft gehandeld. Omdat de overtreding heeft plaatsgevonden met of door middel van een voertuig waarvan aannemelijk is dat de houder van het kenteken geen bekende woon- of verblijfplaats heeft in Nederland, is de boete direct ter plaatse geïnd, aldus de minister.
3. De rechtbank heeft overwogen dat de opgelegde boete niet binnen de werkingssfeer van het Kaderbesluit valt. Daartoe verwijst de rechtbank naar de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet wederzijdse erkenning waarin is vermeld dat de zogenoemde zuiver bestuursrechtelijke boeten niet onder de reikwijdte van het Kaderbesluit vallen omdat tegen deze boeten beroep is opengesteld bij de bestuursrechter en niet bij een met name in strafzaken bevoegde rechter. Dat volgens artikel 5, eerste lid, aanhef en drieëndertigste gedachtestreepje, van het Kaderbesluit gedragingen in strijd met de verkeersregels, met inbegrip van overtredingen van de rij- en rusttijdenwetgeving onder het toepassingsbereik vallen, leidt volgens de rechtbank er niet toe dat de opgelegde boete dient te worden afgedaan via de in het Kaderbesluit bedoelde wegen, omdat de overtreding geen strafbaar feit is.
Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het beroep op artikel 12 van het EG-Verdrag (dat is vervangen door artikel 18 van het VWEU) niet slaagt. Het onderscheid naar ingezetenschap komt volgens de rechtbank neer op een indirect onderscheid dat objectief is gerechtvaardigd en evenredig is aan het nagestreefde doel.
De rechtbank heeft overwogen dat geen grond bestaat te twijfelen aan de inhoud van de rapporten en dat de minister zich bij zijn besluitvorming daarop heeft kunnen baseren. Naar het oordeel van de rechtbank is het besluit op bezwaar van 18 maart 2013 op een zorgvuldige wijze tot stand gekomen en is het deugdelijk gemotiveerd.
Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] als werkgever te allen tijde verantwoordelijk is voor de juiste werking en het juiste gebruik van de tachograaf.
4. [appellant] heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de opgelegde boete niet in strijd is met artikel 12 van het EG-Verdrag (dat is vervangen door artikel 18 van het VWEU) en dat de boete niet binnen de werkingssfeer van het Kaderbesluit valt. Onder verwijzing naar de conclusie van de Advocaat-Generaal van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) in de zaak C-60/12, Baláž, en naar andere taalversies van het Kaderbesluit heeft hij betoogd dat het begrip ‘met name in strafzaken bevoegde rechter’ zo moet worden uitgelegd dat daaronder ook moet worden begrepen de rechter die oordeelt over bestuurlijke boeten als in dit geval aan de orde. Ook de omstandigheden dat de boete een punitieve sanctie is, dat de overtreding, die voorheen strafrechtelijk was, slechts uit efficiency overwegingen met een bestuurlijke boete wordt gesanctioneerd, dat het gaat om een overtreding van Europese wetgeving die expliciet wordt genoemd in artikel 5 van het Kaderbesluit, dat de harmonisatie van de controle op het Europese wegvervoer een speerpunt van het Europese beleid is en dat niet behoeft te worden gevreesd dat buitenlandse overtreders hun straf ontlopen, ondersteunen volgens [appellant] deze uitleg. De minister had de boete niet direct mogen innen, maar had deze ter erkenning en tenuitvoerlegging moeten sturen naar het land waar hij zijn vaste verblijfplaats heeft, aldus [appellant].
Voorts heeft [appellant] aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij als werkgever verantwoordelijk is voor de door de inspecteur geconstateerde overtreding. Volgens [appellant] is het voor hem feitelijk onmogelijk om de overtreding te constateren als het voertuig onderweg is en bestaat ook geen wettelijke verplichting om dat te doen.
5. Nu artikel 12 van het EG-verdrag is vervangen door artikel 18 van het VWEU, dient nagegaan te worden of de aan [appellant] opgelegde boete met de laatstgenoemde verdragsbepaling in overeenstemming is. Artikel 18 VWEU verbiedt elke discriminatie op grond van nationaliteit binnen de werkingssfeer van de Verdragen en is derhalve ook van toepassing op een boete die ter zake van het bepaalde in de Verordening is opgelegd. Zoals het Hof eerder heeft geoordeeld in het arrest van 23 januari 1997 in zaak C-29/95, Pastoors, ECLI:EU:C:1997:28 (hierna: zaak Pastoors; punt 16 en volgende) omvat het in deze verdragsbepaling neergelegde verbod op het maken van onderscheid niet alleen openlijke discriminatie op grond van nationaliteit, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden. Voorts heeft het Hof geoordeeld dat een nationale regeling die een onderscheid maakt aan de hand van het woonplaatscriterium bij de oplegging van sancties aan een bestuurder van een voertuig in het nadeel kan werken van hoofdzakelijk onderdanen van andere lidstaten en daarom indirecte discriminatie op grond van nationaliteit kan opleveren. Indien voor die indirecte discriminatie een rechtvaardiging bestaat in objectieve omstandigheden, wordt het discriminatieverbod niet overtreden.
Naar het oordeel van de Afdeling maakt artikel 10:15, eerste lid, van de Atw, door bij het opleggen van een boete aan een bestuurder van een motorrijtuig die geen bekende woon- en verblijfplaats in Nederland heeft dan wel in opdracht van een niet in Nederland gevestigde werkgever rijdt, te voorzien in de mogelijkheid die boete direct te innen, een onderscheid naar ingezetenschap dat hoofdzakelijk in het nadeel werkt van onderdanen van andere lidstaten. Nu niet is betwist dat dit artikellid slechts in zeer uitzonderlijke gevallen Nederlanders raakt, leidt het gemaakte onderscheid tot een indirecte discriminatie op grond van nationaliteit.
5.1. In het arrest Pastoors heeft het Hof aanvaard dat complicaties rond de inning van boeten bij in andere lidstaten woonachtige personen of gevestigde rechtspersonen bij gebreke van een gemeenschappelijke regeling een rechtvaardigingsgrond kunnen vormen voor indirecte discriminatie op grond van nationaliteit. Ten tijde van het arrest Pastoors was binnen de Unie nog niet in een gemeenschappelijke regeling omtrent de tenuitvoerlegging van boeten voorzien. De vraag is of dat thans wel het geval is. Nagegaan moet worden of met de vaststelling van het Kaderbesluit is voorzien in een gemeenschappelijke regeling voor de tenuitvoerlegging van bestuurlijke boeten, zoals hier aan de orde.
5.2. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat de opgelegde bestuurlijke boete binnen de werkingssfeer van het Kaderbesluit valt, zodat er een gemeenschappelijke (na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon: Unierechtelijke) regeling is.
In zijn arrest van 14 november 2013, C-60/12, Baláž, (ECLI:EU:C:2013:733; hierna: zaak Baláž) heeft het Hof uitleg gegeven aan het begrip ‘met name in strafzaken bevoegde rechter’ als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, sub iii, van het Kaderbesluit. Het Hof oordeelt dat dit een autonoom Unierechtelijk begrip is en dat de uitleg daarvan niet aan het oordeel van de lidstaten mag worden overgelaten (punt 26). Voor het begrip ‘rechter’ zijn de criteria genoemd in artikel 267 van het VWEU van belang (punt 32). Over de woorden ‘met name in strafzaken bevoegd’ overweegt het Hof dat daaronder valt elke rechterlijke instantie die een procedure toepast die aan de wezenlijke kenmerken van een strafrechtelijke procedure voldoet, zonder dat echter is vereist dat deze rechter uitsluitend in strafzaken bevoegd is. Daarbij moeten verschillende objectieve factoren in ogenschouw worden genomen die het orgaan en de werking ervan kenmerken. In het arrest noemt het Hof als factoren dat het beroep schorsende werking heeft, de rechter volle rechtsmacht heeft en de rechter een procedure van strafrechtelijke aard toepast waarin de in strafzaken gepaste procedurele waarborgen gelden (punten 39-42 en punt 47).
Zowel de rechtbank als de Afdeling zijn rechterlijke instanties in de zin van artikel 267 van het VWEU. Naar het oordeel van de Afdeling voldoet de bestuursrechtelijke procedure in boetezaken aan de wezenlijke kenmerken van een strafrechtelijke procedure als door het Hof geformuleerd. De bestuursrechter beschikt over volle rechtsmacht. Hij kan over zowel de rechtsvragen als de feitelijke vragen oordelen, als ook over de evenredigheid van de boete in relatie tot de overtreding oordelen. Daarnaast gelden in boetezaken als de onderhavige de in strafzaken gepaste procedurele waarborgen. Zo kan ingevolge artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) alleen een boete worden opgelegd voor zover de overtreding aan de overtreder kan worden verweten, moet ingevolge artikel 5:46 van de Awb in de wet de ten hoogste op te leggen boete worden vastgelegd en dient bij de bepaling van de hoogte van de boete rekening te worden gehouden met de bijzondere omstandigheden van het geval. Tevens bepaalt artikel 8:28a, eerste lid, van de Awb dat de partij aan wie de boete is opgelegd niet is verplicht omtrent de overtreding verklaringen af te leggen. De omstandigheid dat artikel 6:16 van de Awb een verzoek om voorlopige voorziening vergt om schorsende werking van het besluit te bereiken, brengt niet met zich dat de bestuursrechtelijke boeteprocedure niet aan de voorwaarden voor toepasbaarheid van het Kaderbesluit voldoet, nu het arrest niet voorschrijft dat aan alle genoemde factoren cumulatief moet zijn voldaan. De bestuursrechtelijke boeteprocedure beantwoordt in voldoende mate aan de wezenlijke kenmerken van een strafrechtelijke procedure, om de bestuursrechter in zaken als de onderhavige als een met name in strafzaken bevoegde rechter aan te merken. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat in artikel 5, eerste lid, aanhef en drieëndertigste gedachtestreepje van het Kaderbesluit expliciet is bepaald dat overtredingen van de rij- en rusttijdenwet kunnen leiden tot erkenning en tenuitvoerlegging van beslissingen in een andere lidstaat, is de Afdeling van oordeel dat de opgelegde boete valt onder het toepassingsbereik van het Kaderbesluit.
Ten tijde van het opleggen van de boete bestond daarmee, gelet op het toepassingsbereik van het Kaderbesluit, binnen de Unie een Unierechtelijke regeling die voorzag in de tenuitvoerlegging in een andere lidstaat van de aan [appellant] opgelegde boete. Daarmee bestaat naar het oordeel van de Afdeling, anders dan in de zaak Pastoors, geen objectieve rechtvaardiging meer voor het in de Atw gemaakte onderscheid. Bij het ontbreken van een objectieve rechtvaardiging is ten onrechte overgegaan tot het opleggen van een boete met toepassing van artikel 10:17 van de Atw.
5.3. De rechtbank heeft overwogen dat de Wet wederzijdse erkenning niet van toepassing is op bestuurlijke boeten als hier aan de orde. Dit doet naar het oordeel van de Afdeling evenwel niet af aan de conclusie dat de schending van het discriminatieverbod van artikel 18 van het VWEU niet objectief te rechtvaardigen is nu er een Unierechtelijke regeling bestaat zoals volgt uit overweging 5.2.. Deze interpretatie van het toepasselijke Unierecht heeft, volgens de Afdeling, naar Nederlands recht de volgende consequenties.
Het Kaderbesluit is binnen de daartoe bestemde termijn geïmplementeerd in de Wet wederzijdse erkenning. In artikel 10, eerste lid, worden limitatief de beslissingen genoemd die vatbaar zijn voor erkenning en tenuitvoerlegging in een andere lidstaat. Naar het oordeel van de Afdeling omvat deze opsomming, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet de bestuursrechtelijke boeten die onder het regime van de Awb vallen. Kenmerkend voor een bestuurlijke boete is dat die door het bestuur wordt opgelegd en na heroverweging al dan niet geheel of gedeeltelijk wordt gehandhaafd in het besluit op bezwaar. De rechter kan als het beroep daartegen gegrond is, dat besluit op bezwaar weliswaar vernietigen en de oplegging van de boete herroepen, maar die bevoegdheid kan niet worden gekwalificeerd als een beslissing houdende een bij rechterlijke uitspraak opgelegde geldboete als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet wederzijdse erkenning. Dat de rechter na vernietiging van het besluit op bezwaar kan beslissen de boete gewijzigd op te leggen, doet daar niet aan af, reeds omdat ten tijde van het opleggen van de boete het gebruik van die bevoegdheid nog ongewis is. De Afdeling ziet met de rechtbank in de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet wederzijdse erkenning (Kamerstukken II 2005/06, 30699, nr. 3), bevestigd dat de wetgever het bereik van het Kaderbesluit beperkt heeft geacht tot het strafrecht in de enge zin van het woord. Zo is in de memorie van toelichting op bladzijde 5 onder meer vermeld dat de zuiver bestuurlijke boete niet onder de reikwijdte van het Kaderbesluit valt, bij gebreke van een met name in strafzaken bevoegde rechter. Bovendien is de Officier van Justitie aangewezen als bevoegde autoriteit die de beslissingen doorstuurt en ontvangt.
De door de minister opgelegde boete aan [appellant] moet worden aangemerkt als een bestuursrechtelijke boete die valt onder het regime van de Awb. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen valt deze boete naar tekst en toelichting van de Wet wederzijdse erkenning buiten het bereik van die wet.
Nu de opgelegde boete buiten de reikwijdte van de Wet wederzijdse erkenning valt, moet worden vastgesteld dat het Kaderbesluit, gelet op de zaak Baláž, niet juist is omgezet, voor zover het boeten betreft zoals hier aan de orde.
Nagegaan moet worden of de betreffende bepaling van het Kaderbesluit in deze zaak op een andere wijze van toepassing is. Aan een Kaderbesluit komt geen rechtstreekse werking toe ingevolge artikel 34, tweede lid, aanhef en onder b, van het EU-Verdrag, zoals dat gold voor het Verdrag van Lissabon. Zoals volgt uit het arrest van het Hof van 16 juni 2005 in zaak C-105/03, Pupino, ECLI:EU:C:2005:386 (hierna: zaak Pupino; punten 33 en volgende) geldt wel de verplichting nationale regelgeving zo veel mogelijk conform een Kaderbesluit uit te leggen. Een interpretatie conform het Kaderbesluit is echter in deze zaak niet mogelijk. In zijn arrest in de zaak Pupino (punt 47) heeft het Hof immers tevens overwogen dat conforme interpretatie niet als grondslag kan dienen voor een uitleg die strijdig is met een nationale wettelijke bepaling. De tekst van artikel 10, eerste lid, Wet wederzijdse erkenning staat eraan in de weg dat de in deze wet voorziene procedure wordt toegepast op de bestuursrechtelijke boete.
Dat de minister ingevolge de Wet wederzijdse erkenning niet de bevoegdheid had de boete voor erkenning en tenuitvoerlegging te laten doorsturen naar het land van de vaste woon- en verblijfplaats van [appellant] omdat de wetgever door uit te gaan van een te beperkt bereik, geen gebruik heeft gemaakt van de door het Kaderbesluit geboden oplossing voor problematiek rond de tenuitvoerlegging van de boete, kan echter niet aan [appellant] worden tegengeworpen. Het is immers de Nederlandse wetgever die, gelet op de zaak Baláž, tekortgeschoten is in de implementatie van het Kaderbesluit.
5.4. De rechtbank heeft derhalve ten onrechte overwogen dat de opgelegde boete niet in strijd is met artikel 18 van het VWEU.
De overige beroepsgrond behoeft om die reden geen bespreking.
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 18 maart 2013 van de minister alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 18 van het VWEU voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 19 oktober 2012 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
7. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 31 juli 2013 in zaak nr. 13/3426;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 18 maart 2013, kenmerk 06392;
V. herroept het besluit van 19 oktober 2012, kenmerk 06392;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 472,00 (zegge: vierhonderdtweeënzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 959,00 (zegge: negenhonderdnegenenvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat de minister van Infrastructuur en Milieu aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 399,00 (zegge: driehonderdnegenennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Van Tuyll van Serooskerken
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2014
290.