ECLI:NL:RVS:2015:2937
Raad van State — Uitspraak 


201501250/1/A1.
Datum uitspraak: 16 september 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante], gevestigd te [plaats],
2. de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW),
appellanten,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 30 januari 2015 in zaak nrs. 14/7846 en 14/7847 in het geding tussen:
[appellante]
en
de RDW.
Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2014 heeft de RDW de erkenning bedrijfsvoorraad van [appellante] en de mogelijk aan haar verleende en bij de erkenning bedrijfsvoorraad behorende bevoegdheden, zoals de Online Registratie Auto Demontage (ORAD), Online Registratie Export Handelaren(OREH), Versnelde Inschrijving (VI) en Tenaamstelling Voertuigbedrijf (VT) voor een periode van zes weken ingetrokken.
Bij besluit van 31 oktober 2014 heeft de RDW het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 januari 2015 heeft de voorzieningenrechter het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 31 oktober 2014 vernietigd voor wat betreft de duur van de intrekking van de erkenning bedrijfsvoorraad en bepaald dat de intrekking van de erkenning bedrijfsvoorraad gedurende een periode van drie weken zal worden ingetrokken. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante] en de RDW hoger beroep ingesteld.
De RDW heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2015, waar de RDW, vertegenwoordigd door mr. E.C. Niemeijer, is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 62, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) kan de RDW aan een natuurlijke persoon of rechtspersoon een erkenning verlenen, waardoor deze gerechtigd is motorrijtuigen en aanhangwagens, waarvan hij de eigendom heeft verkregen, in zijn bedrijfsvoorraad op te nemen.
Ingevolge het vierde lid kunnen bij ministeriële regeling voorschriften worden vastgesteld die aan een erkenning worden verbonden en kunnen met betrekking tot die voorschriften regels worden vastgesteld.
Ingevolge artikel 64, eerste lid, van de Wvw 1994 zijn met het toezicht op de naleving van de uit de erkenning voortvloeiende verplichtingen belast de bij besluit van de Dienst Wegverkeer aangewezen ambtenaren. (…) Het toezicht omvat in ieder geval het periodiek controleren van de bedrijfsvoorraad van degene aan wie de erkenning is verleend en van de ter zake van die bedrijfsvoorraad door deze gevoerde administratie.
Ingevolge artikel 65, tweede lid, aanhef en onder c, kan de Dienst Wegverkeer een erkenning intrekken of wijzigen, indien degene aan wie de erkenning is verleend handelt in strijd met een of meer andere uit de erkenning voortvloeiende verplichtingen.
Ingevolge artikel 9, zevende lid, van de Regeling erkenning bedrijfsvoorraad (hierna: de Regeling), zoals die luidde ten tijde van belang, draagt het erkende bedrijf er zorg voor dat alleen voertuigen die bestemd zijn om te worden verkocht, bewaard of bewerkt in de bedrijfsvoorraad worden en zijn opgenomen.
Ingevolge 11, eerste lid, bestaat het toezicht op het erkende bedrijf uit het uitvoeren van periodieke controles door de daartoe bevoegde ambtenaren. Deze controles kunnen frequenter plaatsvinden indien het vermoeden bestaat dat het erkende bedrijf de in het kader van de erkenning geldende eisen en voorschriften niet nakomt.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, mag het bedrijf het voertuig pas nadat het deel I B en het deel II, het deel I B en het overschrijvingsbewijs dan wel voor wat betreft een voor 31 mei 2004 afgegeven kentekenbewijs, het deel II en het overschrijvingsbewijs van het voor het betrokken voertuig afgegeven kentekenbewijs aan het erkende bedrijf is overgedragen, voor registratie in bedrijfsvoorraad aanmelden.
Ingevolge het derde lid, zoals dit artikel gold tot 1 januari 2014, mag het bedrijf een vrijwaringsbewijs pas uitschrijven nadat de Dienst Wegverkeer blijkens een code aan het erkende bedrijf heeft gemeld dat het voertuig in bedrijfsvoorraad is geregistreerd.
Paragraaf 4.5.2, versie 1 januari 2014, van de Bijlage Bedrijfsvoorraad en Handelaarskentekenbewijzen van het Algemeen Deel Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW (Toezichtbeleidsbrief) bevat voorbeelden van categorie II overtredingen.
Volgens het van het Algemeen Deel uitmakende stroomschema sancties overtreding erkenning/bevoegdheid wordt bij een tweede overtreding binnen 30 maanden bij een categorie II overtreding de erkenning bedrijfsvoorraad voor zes weken ingetrokken.
Ingevolge artikel 27, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Kentekenreglement is het erkende bedrijf verplicht een vrijwaringsbewijs met de middels datacommunicatie ter beschikking gestelde gegevens die verband houden met de opname in de bedrijfsvoorraad aan te maken.
2. Op 29 augustus 2012 heeft de RDW aan [appellante] een waarschuwing erkenning bedrijfsvoorraad toegezonden naar aanleiding van een interne melding waarbij is geconstateerd dat [appellante] voor een voertuig met kenteken [..-..-..] een vrijwaringsbewijs heeft uitgeschreven zonder een voorafgaande aanmelding in de bedrijfsvoorraad. Volgens de RDW heeft [appellante] hiermee gehandeld in strijd met artikel 12, derde lid, van de Regeling, zoals dit artikel gold tot 1 januari 2014.
[appellante] is er op gewezen dat deze waarschuwing dertig maanden gehandhaafd blijft en dat indien gedurende deze periode weer een overtreding van de voorschriften wordt geconstateerd de erkenning bedrijfsvoorraad van [appellante] en de mogelijk aan haar verleende en bij de erkenning bedrijfsvoorraad behorende bevoegdheden zoals ORAD, OREH en TV voorwaardelijk, voor bepaalde of onbepaalde tijd kunnen worden ingetrokken of kunnen worden geschorst.
Op 6 maart 2014 heeft een bedrijvencontroleur van de RDW geconstateerd dat een voertuig met kenteken [..-..-..] op 31 december 2013 in de bedrijfsvoorraad is aangemeld, terwijl het niet was bestemd om te worden verkocht, bewaard of bewerkt. De bedrijvencontroleur heeft tevens geconstateerd dat een voertuig met kenteken [..-..-..] niet meer tot de bedrijfsvoorraad van [appellante] behoort, terwijl dit wel als zodanig is geregistreerd. Volgens de RDW heeft [appellante] hiermee gehandeld in strijd met artikel 9, zevende lid, van de Regeling.
3. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat de wettelijke grondslag aan de op 29 augustus 2012 gegeven waarschuwing is komen te ontvallen. Zij voert daartoe aan dat artikel 12, derde lid, van de Regeling sinds januari 2014 niet meer bestaat.
3.1. De RDW heeft voormelde waarschuwing gegeven naar aanleiding van een interne melding waarbij is geconstateerd dat [appellante] voor een voertuig met kenteken [..-..-..] een vrijwaringsbewijs heeft uitgeschreven zonder een voorafgaande aanmelding in de bedrijfsvoorraad. Niet in geschil is dat [appellante] met deze handeling het ten tijde van het verrichten daarvan geldende artikel 12, derde lid, van de Regeling heeft overtreden. Weliswaar heeft dit artikellid met ingang van 1 januari 2014 zijn werking verloren maar dit leidt niet tot het oordeel dat er niet langer sprake is van een overtreding nu deze handeling sedertdien in strijd is met artikel 27, vijfde lid, aanhef en onder a, van het Kentekenreglement.
Gelet hierop bestond ten tijde van de besluiten van 3 april 2014 en 31 oktober 2014 een wettelijke grondslag voor de bij brief van 29 augustus 2012 geconstateerde overtreding en de op grond daarvan gegeven waarschuwing. Dat deze grondslag sinds 1 januari 2014 is neergelegd in een andere regeling, leidt niet tot een ander oordeel.
Het betoog faalt.
4. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat de intrekking van de erkenning bedrijfsvoorraad en de aan haar verleende en bij de erkenning bedrijfsvoorraad behorende bevoegdheden geen punitieve sanctie is. Volgens haar heeft de voorzieningenrechter daarom ten onrechte nagelaten indringend te toetsen of de zwaarte van de sanctie in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding.
4.1. Ingevolge artikel 5:2, eerste lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder een herstelsanctie verstaan een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van een herhaling van overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding.
Ingevolge het eerste lid, onder c, wordt onder een bestraffende sanctie verstaan een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen.
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 10 juli 2002 in zaak nr. 200106276/1 heeft de tijdelijke intrekking van de erkenning bedrijfsvoorraad een punitief karakter.
Volgens de memorie van toelichting bij de Vervanging van de Wegenverkeerswet (Wegenverkeerswet 1992) (kamerstukken II, 1990/91, 22 030, nr. 3, blz. 33, 61 en 108) voorzien de artikelen 60 tot en met 65 ten tijde van belang in een erkenningsregeling voor bedrijven, waardoor deze gerechtigd zijn voertuigen door middel van een speciale overschrijvingsprocedure in hun bedrijfsvoorraad op te nemen. De regeling is met name bedoeld voor handelaren en slopers van voertuigen. Een erkenningsregeling voor bedrijven met een bedrijfsvoorraad is niet alleen noodzakelijk in het kader van de zuiverheid van het kentekenregister, maar is voor wat betreft de daarmee verbonden regeling inzake de sloop van voertuigen ook in het belang van een goed milieubeheer, aldus de memorie van toelichting.
Ter zitting heeft de RDW zich aangesloten bij het betoog van [appellante] dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat de opgelegde maatregel geen punitief karakter heeft. De gemachtigde van de RDW heeft verklaard dat deze twee in de memorie van toelichting genoemde doelstellingen geen rol spelen bij het nemen van het besluit tot intrekking van de erkenning bedrijfsvoorraad. Voorts heeft de gemachtigde van de RDW verklaard dat in het merendeel van de gevallen waarin wordt besloten de erkenning bedrijfsvoorraad (tijdelijk) in te trekken, de houder van die erkenning voor het nemen van dat besluit al orde op zaken heeft gesteld. Daarmee kan die houder evenwel die intrekking niet voorkomen, nu met deze maatregel leedtoevoeging wordt beoogd, aldus de RDW.
De Afdeling blijft gelet op het vorenstaande bij haar benadering in voormelde uitspraak van 10 juli 2002 in zaak nr. 20010627/1 dat de opgelegde maatregel, derhalve anders dan het besluit tot intrekking van de bevoegdheid om periodieke APK keuringen te mogen verrichten waarbij de verkeersveiligheid voorop staat (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2006 in zaak nr. 200509282/1) niet als overwegend reparatoir moet worden gekenschetst maar dat deze (mede) is gericht op het bewerkstelligen van normconform gedrag door leedtoevoeging.
4.3. Het betoog van [appellante] dat de intrekking van de erkenning bedrijfsvoorraad en de aan haar verleende en bij de erkenning bedrijfsvoorraad behorende bevoegdheden een punitieve sanctie is, is derhalve terecht voorgedragen. Dit betekent dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet indringend zou moeten toetsen of de zwaarte van de sanctie in redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding. Dit kan evenwel niet leiden tot het ermee door [appellante] beoogde doel, gelet op het hierna volgende.
5. De voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat zich in het geval van [appellante] bijzondere omstandigheden voordoen die het afwijken van het beleid als neergelegd in de Toezichtbeleidsbrief rechtvaardigen.
Volgens de voorzieningenrechter is tijdens de behandeling ter zitting gebleken dat het grootste gedeelte van de werkzaamheden van [appellante] bestaat uit demontagewerkzaamheden. Omdat door de intrekking van de erkenning bedrijfsvoorraad ook de ORAD-bevoegdheid wordt ingetrokken, worden deze demontagewerkzaamheden onmogelijk gemaakt. Vanwege de beperkte afmetingen van het terrein van het bedrijf is het voor [appellante] niet mogelijk om vooruitlopend op het opleggen van de sanctie maatregelen te treffen die de financiële gevolgen van de opgelegde sanctie enigszins zouden kunnen opvangen, bijvoorbeeld door een buffervoorraad auto’s aan te leggen die verhandeld kunnen worden. Daarnaast is volgens de voorzieningenrechter gebleken dat binnen het bedrijf van [appellante] kort geleden een brand heeft plaatsgevonden, waarvan zij nog financiële problemen ondervindt. Gelet op deze bijzondere situatie valt niet uit te sluiten dat de opgelegde sanctie tot het faillissement van het bedrijf zal leiden. Volgens de voorzieningenrechter is dit ook niet betwist door de RDW. De voorzieningenrechter ziet hierin aanleiding om de opgelegde sanctie te matigen.
6. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat de gevolgen van de intrekking van de erkenning bedrijfsvoorraad voor drie weken voor haar onevenredig zijn in verhouding tot het met het opleggen van die sanctie te dienen belangen. Volgens [appellante] heeft de RDW in dit concrete geval geen toepassing kunnen geven aan het terzake gevoerde beleid.
[appellante] voert daartoe aan dat zij een rechtvaardigingsgrond heeft voor de overtreding van artikel 9, zevende lid, van de Regeling, omdat de huidige eigenaar fysiek en psychisch niet meer zo goed in staat is om het bedrijf op een verantwoorde wijze te leiden. [appellante] doet hierbij een beroep op artikel 5:5 van de Awb.
Verder voert [appellante] aan dat het doel van de aan haar opgelegde maatregel al is bereikt nu zij een ander management heeft met een evident ander nalevingsgedrag. De huidige bedrijfsvoering is momenteel geheel aangepast en gemoderniseerd en voldoet aan alle eisen die eraan gesteld worden door de diverse instanties, aldus [appellante].
Voorts voert zij aan dat indien het bedrijf vanwege de bestuursrechtelijke sanctie de mogelijkheid wordt onthouden om de aangeboden voertuigen in de bedrijfsvoorraad op te nemen, het bedrijf aanzienlijke schade lijdt, mede doordat ook de (onderdelen)handel en de autodemontage stil vallen. De Online Registratie Auto Demontage bevoegdheid (hierna: ORAD) is volgens [appellante] onlosmakelijk gekoppeld aan de erkenning bedrijfsvoorraad. Bovendien worden op die manier de contacten met de inkoopkanalen volledig stil gelegd, waardoor de opgelegde maatregel voor een veel langere periode dan die van de tijdelijke intrekking van zes weken voelbare gevolgen zal hebben. Volgens [appellante] dreigt als gevolg van de maatregel een mogelijk faillissement. Ook als de dreiging van het faillissement niet bewaarheid zou worden, en het bedrijf zou overleven, zou de financiële schade voor [appellante] enorm en allicht voor een aanzienlijk deel onomkeerbaar zijn, aldus [appellante].
De RDW betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat zich in het geval van [appellante] bijzondere omstandigheden voordoen die het afwijken van het beleid als neergelegd in de Toezichtbeleidsbrief rechtvaardigen.
De RDW voert daartoe aan dat de demontagewerkzaamheden door de intrekking van de ORAD-bevoegdheid niet onmogelijk zijn gemaakt.
De RDW verwijst hierbij naar het beleid als neergelegd in de informatiemap voor de voertuigenbranche.
Verder voert de RDW aan dat [appellante] haar stelling dat er een brand heeft plaatsgevonden eerst ter zitting in beroep naar voren heeft gebracht en niet nader heeft onderbouwd.
Voorts voert de RDW aan dat niet aannemelijk is dat de opgelegde maatregel tot het faillissement van [appellante] zal leiden.
De RDW vindt steun voor haar betoog in de uitspraken van de Afdeling van 18 mei 2005 in zaak nr. 200409267/1 en 3 maart 2010 in zaak nr. 200906880/1/H3.
6.1. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2015 in zaak nr. 201405436/1/A1 wordt overwogen dat het door de RDW gevoerde beleid, zoals is neergelegd in de toezichtbeleidsbrief, een gedifferentieerd systeem van in ernst en gewicht oplopende overtredingen met daaraan gekoppelde, in zwaarte oplopende maatregelen behelst, waarin in algemene zin rekening is gehouden met de bedrijfseconomische belangen van erkenninghouders alsmede hun staat van dienst.
6.2. In het door [appellante] aangevoerde kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de toepassing van voormeld beleid in dit concrete geval voor haar gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met dat beleid te dienen belangen.
[appellante] heeft haar stelling dat het bedrijf fysiek en psychisch niet meer op een verantwoorde wijze kan worden geleid, onvoldoende onderbouwd. Haar beroep op artikel 5:5 van de Awb kan reeds daarom niet slagen.
Verder betoogt [appellante] tevergeefs dat het doel van de opgelegde maatregel, ook zonder het opleggen ervan, is bereikt, nu zij een ander management heeft met een evident ander nalevingsgedrag. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat indien een sanctie (gedeeltelijk) ongedaan zou kunnen worden gemaakt vanwege de enkele omstandigheid van een aangepaste bedrijfsvoering of een verandering van management, dit afbreuk zou doen aan een effectief toezichtbeleid.
6.3. Voorts betoogt de RDW met juistheid dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat zich in dit geval een bijzondere situatie voordoet die het afwijken van het beleid als neergelegd in de Toezichtbeleidsbrief rechtvaardigt.
In dat verband is van belang dat de RDW aannemelijk heeft gemaakt dat met de in de opgelegde maatregel voorziene intrekking van de ORAD-bevoegdheid niet tevens de demontagewerkzaamheden door [appellante] onmogelijk zal worden gemaakt. Volgens het ter zake gevoerde beleid als neergelegd in de informatiemap voor de voertuigenbranche, hoofdstuk 15 geldt voor degene die de ORAD-bevoegdheid heeft en een sanctie heeft gekregen waardoor diegene geen voertuigen voor demontage kan aanbieden een uitzondering op het voorschrift tot het tonen van de voertuigen in de bedrijfsvoorraad.
In die situatie kan worden volstaan met het bewaren van een stuk materiaal waar het hele VIN is ingeslagen, aldus de informatiemap.
Volgens de RDW betekent dit dat [appellante] haar bedrijfsvoering, zij het met enige hinder, tijdens de tijdelijke maatregel kan voortzetten. Zo kan [appellante] voertuigen inkopen door deze te naam te stellen en eventueel te schorsen. Deze voertuigen mogen worden gesloopt en vervolgens mag het voertuig, bij de herleving van de erkenning, met ORAD worden afgemeld. [appellante] heeft voormeld standpunt van de RDW niet dan wel onvoldoende weersproken.
Gelet hierop is niet aannemelijk geworden dat [appellante] als gevolg van de aan haar opgelegde maatregel onevenredig grote (blijvende) financiële schade zou ondervinden of zelfs failliet zal gaan.
Dat er bij [appellante], naar is gesteld, een brand heeft plaatsgevonden, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat [appellante] niet nader heeft onderbouwd wat de omvang en aard daarvan is geweest en welke bedrijfseconomische gevolgen dit heeft gehad.
6.4. Gelet op het vorenstaande heeft de RDW naar het oordeel van de Afdeling in dit geval op rechtens aanvaardbare wijze gebruik gemaakt van haar bevoegdheid om de bij besluit van 31 oktober 2014 gehandhaafde maatregel op te leggen. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de gevolgen van die maatregel voor [appellante] niet onevenredig. De voorzieningenrechter heeft dat niet onderkend. Het betoog van de RDW slaagt.
7. [appellante] heeft verzocht om de RDW met toepassing van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij als gevolg van het bestreden besluit heeft geleden.
7.1. Gelet op het vorenstaande is niet gebleken van onrechtmatige besluitvorming door de RDW. Het verzoek dient daarom te worden afgewezen.
8. Het hoger beroep van de RDW is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het hoger beroep van [appellante] is ongegrond. Doende hetgeen de voorzieningenrechter zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellante] ingestelde beroep tegen het besluit van 3 april 2014 van de RDW alsnog ongegrond verklaren.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de directie van de Dienst Wegverkeer gegrond;
II. verklaart het hoger beroep van [appellante] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 30 januari 2015 in zaken nrs. 14/7846 en 14/7847;
IV. verklaart het door [appellante] bij de rechtbank Rotterdam ingestelde beroep ongegrond;
V. wijst het verzoek van [appellante] om schadevergoeding af
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzieningenrechter, en mr. J.Th. Drop en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
w.g. Polak w.g. Van Leeuwen
voorzieningenrechter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2015
543.