ECLI:NL:RVS:2014:4340
Raad van State — Uitspraak 


201311032/1/A1.
Datum uitspraak: 3 december 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] h.o.d.n. Eetcafé de Kater, wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraken van de rechtbank Gelderland van 19 maart 2013 en 29 oktober 2013 in zaak nr. 12/429 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Wageningen.
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2011 heeft het college de aanvraag van [appellant] om ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen teneinde de bovenverdieping van het pand aan de [locatie] te [plaats] voor horecadoeleinden in gebruik te kunnen nemen, afgewezen.
Bij tussenuitspraak van 19 maart 2013 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak het aan het besluit van 15 december 2011 klevende gebrek te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 9 juli 2013 heeft het college het besluit van 15 december 2011 gewijzigd in die zin dat de motivering ervan is aangevuld.
Bij uitspraak van 29 oktober 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 december 2011 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [belanghebbende A] en anderen een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.F.M. Groot Kormelink, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door E.C. Bijker, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A] en [belanghebbende B] gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Stadscentrum 2003" rust op het perceel de bestemming "Centrumvoorzieningen II".
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften zijn op de als zodanig aangewezen gronden in de eerste bouwlaag en in de onderbouw van de gebouwen bestemd voor onder meer horecabedrijven.
Ingevolge het eerste lid, aanhef en onder b, zijn de als zodanig aangewezen gronden in de bovengelegen bouwlagen van de gebouwen onder meer bestemd voor woonhuizen.
2. [appellant] exploiteert een eetcafé in het pand aan de [locatie] en heeft het college om ontheffing van het bestemmingsplan verzocht ten behoeve van het verhuren van de eerste verdieping van het pand voor vergaderingen, lunches en diners.
3. Het college heeft aan de weigering om ontheffing te verlenen ten grondslag gelegd dat het weliswaar vanuit milieuhygienisch oogpunt wenselijk is de bovenwoningen rondom de Markt op andere wijze te kunnen gebruiken en dat de voorziene kleinschalige horeca-activiteiten acceptabel zijn, maar dat de te verwachten precedentwerking in dit geval aan medewerking aan het plan in de weg staat. Het heeft hierbij in aanmerking genomen dat het bij medewerking aan het plan vergelijkbare aanvragen van andere horeca-ondernemers op grond van het gelijkheidsbeginsel niet zal kunnen afwijzen waardoor in de naburige zes andere panden gevestigde horecabedrijven hun activiteiten ook kunnen uitbreiden, hetgeen een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat in de omgeving van de markt zal meebrengen. In aanmerking voorts nemende dat de voorziene uitbreiding niet noodzakelijk is voor de continuïteit van de onderneming, heeft het college de belangen van omwonenden laten prevaleren boven het belang van [appellant] bij de uitbreiding van de onderneming.
4. Ambtshalve overweegt de Afdeling het volgende.
4.1. Op 1 juli 2008 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) ingetrokken en is de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) in werking getreden.
Ingevolge artikel 9.1.11, eerste lid, van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Stb. 2008, 180; hierna: de Invoeringswet) wordt een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO gelijkgesteld met een ontheffing als bedoeld in artikel 3.23 van de Wro.
Ingevolge het tweede lid blijft het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
4.2. De aanvraag om vrijstelling voor het gebruik van de bovenverdieping van het pand voor horecadoeleinden dateert van vóór 1 juli 2008. Gelet op artikel 9.1.11, tweede lid, van de Invoeringswet is daarop de WRO van toepassing. Het college heeft dan ook ten onrechte beoordeeld of voor het plan ontheffing krachtens artikel 3.23 van de Wro kon worden verleend. Reeds hierom heeft de rechtbank het besluit van 15 december 2011, zij het op andere gronden, terecht vernietigd. Nu de toepassingsmogelijkheden van de ontheffing, voorzien in artikel 3.23 van de Wro, ten opzichte van de vrijstellingsbevoegdheid, geregeld in artikel 19, derde lid, van de WRO, voor zover thans van belang, niet zijn gewijzigd, zal de Afdeling aan de hand van de door [appellant] aangevoerde gronden bezien of de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit terecht in stand heeft gelaten.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college na afweging van alle bij het besluit betrokken belangen niet in redelijkheid de gevraagde vrijstelling heeft kunnen weigeren.
Hiertoe voert hij aan dat het college te veel gewicht heeft toegekend aan precedentwerking die van vrijstellingsverlening kan uitgaan. Voorts voert [appellant] aan dat het intensievere gebruik van de bovenverdieping ten behoeve van horecadoeleinden geen noemenswaardige negatieve gevolgen heeft voor het woon- en leefklimaat van omwonenden. In het bijzonder zal het niet leiden tot een ernstige aantasting van de privacy van omwonenden, aangezien er vanuit de bovenverdieping geen rechtstreeks zicht is op alle woningen van omwonenden en [appellant] bovendien meermalen heeft aangeboden speciaal plakfolie op de ramen aan te brengen dan wel venstertijden te hanteren voor het gebruik van de achterzijde van de bovenverdieping. [appellant] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte zijn weigering om haar toestemming te geven tot kennisneming van het in opdracht van het college opgestelde advies van Kanters Horeca Advies van 28 juni 2013 voor zijn risico heeft laten komen en het college zonder meer is gevolgd in zijn standpunt dat de uitbreiding van het eetcafé niet noodzakelijk is voor het voortbestaan van de onderneming.
5.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 3 maart 2010 in zaak nr. 200903987/1/H3), komen de gevolgen van het weigeren van toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in beginsel voor rekening van degene die de toestemming heeft geweigerd. Geen grond bestaat voor het oordeel dat de rechtbank de gevolgen van het niet kunnen kennisnemen van voormeld advies van Kanters Horeca Advies in dit geval niet voor risico van [appellant] heeft mogen laten komen. Dat de rechtbank de door [appellant] gestelde noodzaak van de uitbreiding voor het voortbestaan van de onderneming niet heeft kunnen toetsen en dit voor risico van [appellant] komt, leidt er in dit geval toe dat de rechtbank terecht geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat het college in het kader van de belangenafweging niet het juiste gewicht heeft toegekend aan het bedrijfseconomisch belang van [appellant].
5.2. Niet in geschil is dat het voorgenomen gebruik voor horecadoeleinden zal leiden tot een intensiever gebruik van de bovenverdieping, hetgeen gevolgen kan hebben voor de privacy van de bewoners van de achtergelegen woningen aan het Emmapark. [appellant] heeft te kennen gegeven bereid te zijn maatregelen te treffen om de privacy van omwonenden te garanderen. [belanghebbende A] en anderen hebben in dit kader te kennen gegeven dat hun privacy voldoende zal zijn beschermd indien aan een vrijstelling voorwaarden worden verbonden op grond waarvan het gebruik van het dakterras niet mogelijk is en de ramen aan de achterzijde van de bovenverdieping ondoorzichtig moeten zijn. Het college heeft in de aan het besluit ten grondslag liggende belangenafweging ten onrechte betrokken dat het niet mogelijk is om dergelijke voorwaarden ter bescherming van de privacy van omwonenden te verbinden aan de gevraagde vrijstelling. Een op de bescherming van een belang gerichte voorwaarde kan immers aan de vrijstelling worden verbonden, indien de in het bestemmingsplan opgenomen bepaling waarvan vrijstelling wordt verleend strekt ter bescherming van dat belang. In het kader van de door het college te verrichten belangenafweging kan het college onderzoeken of aanleiding bestaat dergelijke voorwaarden aan de gevraagde vrijstelling te verbinden.
Mede in het licht bezien van de mogelijkheid de negatieve gevolgen van dit plan voor omwonenden voor een belangrijk deel door het stellen van voorwaarden weg te nemen, heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom het gebruik van de bovenverdieping voor horecadoeleinden, gelet op de precedentwerking van een vrijstellingsbesluit, zal leiden tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat van omwonenden. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat uit het besluit niet blijkt dat het college de ruimtelijke gevolgen van dit plan op zichzelf onaanvaardbaar acht en dat eventuele toekomstige verzoeken van andere ondernemers om toestemming voor functiewijziging van de bovenverdieping zowel ten aanzien van de voorwaarden voor afwijking van het bestemmingsplan als ten aanzien van de daarbij te maken belangenafweging op hun eigen merites moeten worden beoordeeld. Tot die beoordeling behoort ook de invloed van de betreffende functiewijziging op het woon- en leefklimaat en waarbij ook de beïnvloeding van dat klimaat door reeds vergunde functiewijzigingen zal moeten worden betrokken.
De beslissing om de gevraagde vrijstelling te weigeren, zoals die is aangevuld bij besluit van 9 juli 2013, berust aldus niet op een voldoende draagkrachtige motivering en is niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen. Voor zover bij dit besluit het besluit van 15 december 2011 onder aanvulling van de motivering is gehandhaafd, dient dit eveneens te worden vernietigd. Gelet hierop heeft de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit in stand gelaten.
Het betoog slaagt.
6. Voor wat betreft het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft [appellant] in hoger beroep volstaan met verwijzing naar hetgeen hij eerder in beroep naar voren heeft gebracht. De rechtbank heeft deze aangevoerde grond gemotiveerd verworpen. [appellant] heeft geen gronden aangevoerd op grond waarvan geoordeeld moet worden dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van 19 maart 2013 dient te worden vernietigd, evenals de aangevallen uitspraak van 29 oktober 2013, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 15 december 2011 in stand zijn gelaten en is nagelaten het besluit van 9 juli 2013 te vernietigen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 9 juli 2013 wegens strijd met de artikelen 3:4 en 3:46 van de Awb alsnog vernietigen. Het college dient binnen zestien weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen.
8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 maart 2013 in zaak nr. 12/429;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 oktober 2013 in zaak nr. 12/429, voor zover de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wageningen van 15 december 2011, kenmerk VG/11.0106883, in stand zijn gelaten en is nagelaten het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wageningen van 9 juli 2013, kenmerk GZ/13.0104677, te vernietigen;
IV. vernietigt dat besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wageningen van 9 juli 2013;
V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Wageningen op om binnen zestien weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Wageningen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1012,14 (zegge: duizendtwaalf euro en veertien cent), waarvan € 974,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Wageningen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 239,00 (zegge: tweehonderdnegenendertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Hoekstra w.g. Deen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2014
604.