ECLI:NL:RVS:2013:717
Raad van State — Uitspraak 


201203459/1/A4.
Datum uitspraak: 14 augustus 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Assen van 23 februari 2012 in zaak
nr. 09/799 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van gedeputeerde staten van Drenthe.
Procesverloop
Bij besluit van 8 september 2009 heeft het college goedkeuring verleend aan het door het algemeen bestuur van het waterschap Velt en Vecht bij besluit van 19 mei 2009 vastgestelde gewenste grond- en oppervlaktewaterregime (hierna: GGOR) voor Bargerveen en omgeving.
Bij uitspraak van 23 februari 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het algemeen bestuur heeft daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op 12 juli 2013 ter zitting behandeld, gevoegd met zaak nr. 201203466/1/A4, waar in deze zaak [appellant], bijgestaan door mr. S. Zoer, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door ing. E.M. Blom en mr. R.A. Bouwer, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door A. Lassche MSc en mr. T.M. Wolters gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wet op de waterhuishouding, stelt een kwantiteitsbeheerder of kwaliteitsbeheerder, niet zijnde het Rijk, met betrekking tot oppervlaktewateren onder zijn beheer een beheersplan vast. Bij die vaststelling wordt rekening gehouden met het provinciaal plan voor de waterhuishouding.
Ingevolge artikel 9, vijfde lid, behoeft een niet door provinciale staten vastgesteld beheersplan de goedkeuring van gedeputeerde staten.
Ingevolge artikel 149 van de Waterschapswet kan de goedkeuring slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
Ingevolge artikel 10.2, aanhef en onder f, van de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe, geeft een beheersplan aan hetgeen de waterbeheerder ter vervulling van zijn taak verricht en bevat ten minste: het gewenste grond- en oppervlaktewaterregime voor de aan het oppervlaktewater en het freatisch grondwater toegekende functies.
Ingevolge artikel 10.3, tweede lid, stelt de waterbeheerder het gewenste grond- en oppervlaktewaterregime vast na gemeenschappelijk overleg met gedeputeerde staten, de betrokken gemeenten, het waterleidingbedrijf en andere betrokken instanties.
Inhoud besluit GGOR
2. Het goedgekeurde besluit betreft het besluit van 19 mei 2009, waarbij het GGOR is vastgesteld voor het natuurgebied Bargerveen en de landbouwgebieden Nieuw-Schoonebeek en Emmen-Zuid (hierna: het besluit GGOR). De maatregelen in het besluit GGOR zijn gericht op het verhogen van de grondwaterstanden onder het Bargerveen en het op orde brengen van de waterhuishouding in de omliggende landbouwgebieden.
Het besluit GGOR is vastgesteld conform het rapport ‘GGOR Natura2000-gebied Bargerveen en landbouwgebied Nieuw-Schoonebeek en Emmen-Zuid’ van 1 oktober 2008 (hierna: het rapport). In het rapport is onder meer als maatregel opgenomen dat ten zuiden van het Bargerveen, tussen de Duitse grens en de Kerkenweg, een hydrologische bufferzone van 500 m wordt gerealiseerd. In deze bufferzone kan het neerslagoverschot maximaal benut worden, ook in extreem natte jaren, en wordt overtollig water uit het westelijke deel van het Schoonebeeker Veld naar de bufferzone gebracht. Volgens het rapport maakt deze buffer het mogelijk om de natuurdoeleinden voor het Bargerveen te realiseren in combinatie met het verbeteren van de waterhuishoudkundige situatie in het resterende landbouwgebied ten zuiden van het Bargerveen.
Onderzoek alternatieven
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat onvoldoende onderzoek is verricht naar alternatieven voor de bufferzone, zoals een scherm. Volgens [appellant] blijkt uit het rapport ‘Aanvullende berekeningen alternatieven bufferzone Bargerveen’ van januari 2011 van Artesia B.V. (hierna: het rapport van Artesia) ondubbelzinnig dat de bufferzone niet de beste maatregel is en dat er alternatieve maatregelen zijn.
3.1. In paragraaf 5.5 van het rapport is toegelicht welke voor- en nadelen een scherm heeft ten opzichte van een bufferzone. Het voordeel van een scherm is volgens het rapport dat het in theorie de mogelijkheid biedt om een grondwaterstandverhoging te realiseren zonder dat daarvoor landbouwgrond in beslag wordt genomen. Om daadwerkelijk te voorkomen dat grondwater onder het Bargerveen naar het landbouwgebied stroomt moet een scherm echter tot bij een waterscheidende laag worden gebracht. Deze laag bevindt zich in het westelijke deel en het middengebied van de zuidrand van het Bargerveen op een diepte van 20 tot 25 m. De gehele lengte van het scherm zou kunnen oplopen tot 4.350 m en de kosten daarvoor zouden, exclusief kosten voor veldonderzoek en verdere modellering, kunnen oplopen tot € 16.400.000,00. Volgens het rapport blijft in het geval een scherm wordt geplaatst ook het risico bestaan dat, ondanks uitgebreid onderzoek, er toch gaten of zwakke plekken in de keileemlagen zitten. Mochten deze gaten of zwakke plekken aanwezig zijn, dan vormt het scherm bovendien een obstakel indien alsnog een bufferzone gerealiseerd zou worden.
Daarnaast wordt in het ‘Advies over bufferzone Bargerveen’ van 1 oktober 2008 door een afvaardiging van het deskundigenteam Nat Zandlandschap en het voormalige deskundigenteam Hoogvenen (hierna: het advies) geconcludeerd dat een scherm met een beperkte diepte nauwelijks effect heeft op de huidige ongunstige staat van de waterhuishouding. Met een scherm van 10 tot 20 m diepte wordt het waterverlies naar de ondergrond weliswaar beperkt tot minder dan 40 mm, maar blijven de fluctuaties van de stijghoogte van het grondwater zeer groot. Dit nadeel heeft een bufferzone volgens het advies niet. De inrichting van een bufferzone zorgt voor eenzelfde vermindering van het waterverlies, maar ook voor een aanzienlijke vermindering van de fluctuaties van het grondwater, waardoor over een veel grotere zone het grondwater permanent in de veenbasis verblijft.
3.2. Gelet op het voorgaande, is uitgebreid onderzoek verricht naar alternatieven voor de bufferzone, in het bijzonder een scherm. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het gedane onderzoek niet voldoet. Het rapport van Artesia leidt niet tot een ander oordeel, nu daaruit, anders dan [appellant] heeft aangevoerd, niet ondubbelzinnig blijkt dat er betere maatregelen dan de bufferzone beschikbaar zijn. In het rapport van Artesia wordt slechts geconcludeerd dat er kansrijke alternatieven zijn, zoals een scherm. Volgens dat rapport zijn voor alternatieven met een scherm vooral de verbreiding en weerstand van de keileem bepalend, maar is de verbreiding ondanks al het veldwerk en onderzoek onzeker. In het rapport van Artesia wordt dan ook aanbevolen om nader onderzoek te doen. Gelet op de in overweging 3.1 vermelde nadelen van een scherm, bestaat echter geen aanleiding voor het oordeel dat nog meer onderzoek had moeten worden verricht naar het realiseren van een scherm.
De beroepsgrond faalt.
Belangen landbouw
4. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de belangen van de landbouw niet in de besluitvorming zijn betrokken. Volgens [appellant] heeft de bufferzone negatieve gevolgen voor de landbouw en daarmee voor de exploitatie van zijn bedrijf, is onduidelijk of verplaatsing van zijn bedrijf een mogelijkheid is en wordt ten onrechte niet voorzien in financiële compensatie voor zijn schade.
4.1. Vast staat dat door de realisering van een bufferzone landbouwgronden aan hun functie onttrokken zullen moeten worden. Hieruit volgt echter niet zonder meer dat de belangen van de landbouw niet, of niet voldoende, bij het besluit GGOR zijn betrokken.
In paragraaf 3.1 van het rapport is toegelicht dat boeren uit het gebied vooral in het voorjaar last hebben van wateroverlast op de percelen bij het Bargerveen. Bij de Europaweg komt plaatselijk wateroverlast voor, omdat de duikers die onder de weg doorgaan te hoog liggen en dus onvoldoende water afvoeren. In overleg met LTO Noord, afdeling Nieuw-Schoonebeek, is daarom een peilverlaging afgesproken, een optimale verdeling van peilvakken gemaakt en een verzamelsloot op de peilvakkenkaart ingetekend voor de afvoer van overtollig water. Deze verbeteringen zijn ook vastgesteld in paragraaf 6.2 onder punt 5 van het rapport. In paragraaf 6.3 van het rapport is toegelicht dat zonder een bufferzone elke gewenste verandering in het landbouwgebied wordt tegengehouden door de aanwezigheid van het natuurgebied. De bufferzone maakt het mogelijk dat de drooglegging van het landbouwgebied zonder grote schade aan het natuurgebied kan worden gerealiseerd.
In zijn verweerschrift heeft het college voorts toegelicht dat het waterschap de waterpeilen op de landbouwfunctie heeft afgestemd. Zonder bufferzone zou deze verbetering niet mogelijk zijn en de landbouw, onder meer door bodemdaling en het achterwege blijven van peilaanpassing, minder toekomstperspectief hebben.
4.2. Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht overwogen dat ook andere belangen dan de natuurbelangen van het Bargerveen, waaronder de belangen van de landbouw, bij het besluit GGOR zijn betrokken. In dat verband is van belang dat het algemeen bestuur de negatieve gevolgen van de bufferzone voor bepaalde landbouwgebieden, waaronder die van [appellant], uitdrukkelijk heeft onderkend. De rechtbank heeft in het betoog van [appellant] terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de belangenafweging onevenredig is en het college derhalve goedkeuring aan het besluit GGOR wegens strijd met het recht had moeten onthouden. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat met het besluit GGOR enerzijds bescherming wordt geboden aan het Bargerveen en anderzijds de situatie voor bepaalde landbouwgronden wordt verbeterd. Voorts is van belang dat, indien nodig, maatregelen zullen worden genomen om de negatieve gevolgen van eventuele kwelvorming te beperken, zoals het graven van sloten en het aanleggen van drainage.
De beroepsgrond faalt in zoverre.
4.3. Voor zover [appellant] betoogt dat in het besluit GGOR ten onrechte niet is weergegeven wat de gevolgen voor hem concreet zullen zijn, vloeit dit voort uit de omstandigheid dat de uitwerking van het in het besluit GGOR uitgezette beleid nadere invulling behoeft. Indien voor die nadere invulling besluiten zijn vereist als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, kan daartegen op de in de toepasselijke wetgeving voorziene wijze worden opgekomen.
Voor de schade die [appellant] stelt te zullen lijden als gevolg van het besluit GGOR, kan [appellant] een verzoek om vergoeding daarvan indienen bij het waterschap. Ingevolge artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet wordt aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer schade lijdt of zal lijden, op zijn verzoek door het betrokken bestuursorgaan een vergoeding toegekend, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
De beroepsgrond faalt ook in zoverre.
Vertrouwensbeginsel en financiële uitvoerbaarheid
5. [appellant] betoogt dat de aanleg van de bufferzone in strijd is met het vertrouwensbeginsel, omdat in 1976 is afgesproken dat het natuurgebied Bargerveen niet zou worden uitgebreid. Ook betoogt hij dat de financiële uitvoerbaarheid niet, althans onvoldoende, is onderbouwd in het besluit GGOR, zodat het college aan dat besluit geen goedkeuring had mogen geven.
5.1. [appellant] heeft deze gronden voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom deze gronden niet reeds bij de rechtbank konden worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dienen zij buiten beschouwing te blijven.
Slotoverwegingen
6. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college wegens strijd met het recht of het algemeen belang goedkeuring aan het besluit GGOR had moeten onthouden. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Roessel
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2013
457-764.