ECLI:NL:RVS:2015:3244
Raad van State — Uitspraak 


201409443/1/R3.
Datum uitspraak: 21 oktober 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Nuland, gemeente 's-Hertogenbosch,
2. [appellant sub 2], wonend te Vinkel, gemeente 's-Hertogenbosch,
en
de raad van gemeente ’s-Hertogenbosch, voorheen gemeente Maasdonk,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 september 2014 heeft de raad van de voormalige gemeente Maasdonk het bestemmingsplan "Reparatieplan Buitengebied Maasdonk 2012" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2015, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. H.G.M. van der Westen, advocaat [NAAM], [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. G.A.M. Jongbloed, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door drs. I.C.M. Loos-van Loon, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts hebben ter zitting [belanghebbenden] een toelichting gegeven.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Bij uitspraak van 23 april 2014, in zaak nr. 201302894/1/R3, heeft de Afdeling het besluit van de raad van de voormalige gemeente Maasdonk van 29 januari 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Maasdonk 2012" op een aantal onderdelen vernietigd en de raad opgedragen voor enkele van deze onderdelen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen een nieuw plan vast te stellen. Het reparatieplan beoogt hierin te voorzien.
Het beroep van [appellant sub 1]
3. [appellant sub 1] betoogt dat het plandeel met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie", de functieaanduiding "recreatiewoning" en de uitsterfregeling voor de permanente bewoning van de recreatiewoning op het perceel [locatie 1] te Nuland (hierna: het perceel) ten onrechte is vastgesteld.
Primair stelt [appellant sub 1] dat de raad niet deugdelijk heeft onderzocht of voor het perceel een woonbestemming mogelijk is, zoals in de uitspraak van 23 april 2014 aan de raad was opgedragen. De raad heeft niet de mogelijkheid van een woonbestemming onderzocht, doch slechts de wenselijkheid daarvan beoordeeld. De enkele verwijzing in het bestreden besluit naar het restrictieve gemeentelijke beleid voor woningbouw in het buitengebied is bovendien onvoldoende, omdat dit beleid betrekking heeft op nieuwbouw en niet op bestaande situaties als deze die onder het gebruiksovergangsrecht vallen. Dat het perceel volgens dat beleid geen deel uitmaakt van een bebouwingsconcentratie en dat daarin de nadruk ligt op bos en natuur is volgens [appellant sub 1] geen draagkrachtige motivering, omdat de planregels wel voorzien in een uitsterfregeling waarmee permanente bewoning van de recreatiewoning voor langere tijd is toegestaan. Het ruimtelijk relevante verschil is volgens [appellant sub 1] te klein om de motivering te kunnen dragen. Voorts was in het vernietigde besluit van 29 januari 2013 ook getoetst aan het gemeentelijk beleid in de door de raad van de voormalige gemeente Maasdonk op 16 december 2009 vastgestelde Structuurvisie Buitengebied 2009 (hierna: de Structuurvisie) en de door deze raad op 21 april 2009 vastgestelde structuurvisie Groene Schil Nuland, zodat in het bestreden besluit niet kon worden volstaan met een verwijzing naar dit beleid.
Omdat in dit geval geen sprake is van nieuwbouw, maar van permanente bewoning die onder het gebruiksovergangsrecht valt had de raad volgens [appellant sub 1] zonodig moeten onderzoeken of van het gemeentelijk beleid kon worden afgeweken.
Verder heeft de raad het beroep op het gelijkheidsbeginsel ten onrechte verworpen met zijn standpunt dat de woonbestemming van het naastgelegen perceel [locatie 2] reeds in een vorig bestemmingsplan was toegekend. Het gemeentelijk beleid voor woningen in het buitengebied is volgens [appellant sub 1] niet gewijzigd.
3.1. Op het perceel is een recreatiewoning aanwezig die in het voorheen geldende bestemmingsplan als zodanig was bestemd en waarin het gebruik van dat gebouw voor permanente bewoning onder het gebruiksovergangsrecht viel. In de daarop betrekking hebbende uitspraak van 23 april 2014 heeft de Afdeling geoordeeld dat de raad het gebruik van het betreffende gebouw voor permanente bewoning niet in redelijkheid opnieuw onder het overgangsrecht heeft kunnen brengen, omdat niet aannemelijk is dat dat gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd. De Afdeling overwoog dat hoewel gebruik dat onder het overgangsrecht valt in beginsel geen gerechtvaardigde rechten en verwachtingen doet ontstaan dat een woonbestemming wordt toegekend, het op de weg van de raad had gelegen om te onderzoeken of een woonbestemming niettemin mogelijk is. Indien het toekennen van een woonbestemming niet mogelijk is, had het op de weg van de raad gelegen om te overwegen voor het perceel een zogenoemde uitsterfregeling in het plan op te nemen, aldus de Afdeling.
3.2. Voor zover de raad zijn standpunt dat het gemeentelijk beleid zich verzet tegen een woonbestemming baseert op de structuurvisie Groene Schil Nuland stelt de Afdeling vast dat het perceel, zoals ook uit het verweerschrift volgt, behoort tot een gebied waarop deze structuurvisie geen betrekking heeft.
3.3. Volgens het bestreden besluit biedt het gemeentelijk beleid voor ruimtelijke ontwikkelingen in het buitengebied zoals vastgelegd in de Structuurvisie geen mogelijkheden voor extra woningen aan de westzijde van de Duyn en Daelseweg. Er is geen sprake van een bebouwingsconcentratie en de nadruk ligt in het gebied op bos en natuur.
Volgens de Structuurvisie is voor het gebied ten westen van Nuland (omgeving Elzenstraat) geen bebouwingsconcentratie aangegeven. Het betreft nu een overgangszone tussen de bebouwde kom en het westelijk gelegen bosgebied. Verdere verdichting wordt niet wenselijk geacht, teneinde voldoende buffer tussen de bebouwde kom en het bosgebied te behouden en de kwetsbare waterwinning te ontzien. Verder staat in de Structuurvisie dat de bestaande situatie en bestaande rechten worden gerespecteerd en geregeld in het bestemmingsplan. De aanwezigheid van burgerwoningen wordt als een gegeven aanvaard. Deze zullen als zodanig in het bestemmingsplan worden vastgelegd. Het beleid richt zich op het zo min mogelijk toestaan van nieuwe (burger)woningen in het buitengebied. Een uitzondering hierop vormt woningsplitsing en toepassing van de ruimte voor ruimte-regeling.
3.4. Voor zover [appellant sub 1] stelt dat de raad niet overeenkomstig de uitspraak van 23 april 2014 heeft onderzocht of een woonbestemming mogelijk is doch slechts, gelet op de toets aan het gemeentelijk beleid, de wenselijkheid daarvan heeft beoordeeld kan hij daarin niet worden gevolgd. Bij het onderzoek naar de mogelijkheid van een woonbestemming is het gemeentelijk beleid mede van belang. Anders dan [appellant sub 1] stelt heeft de Afdeling in de uitspraak van 23 april 2014 geen oordeel gegeven over de aan het besluit van 29 januari 2013 ten grondslag gelegde Structuurvisie. Uit die uitspraak kan dan ook niet worden afgeleid dat dit beleid niet aan het nieuw te nemen besluit ten grondslag kan worden gelegd.
[appellant sub 1] kan voorts niet worden gevolgd in zijn betoog dat het in het bestreden besluit aangehaalde beleid uit de Structuurvisie alleen betrekking heeft op nog te realiseren woningen. Met de toekenning van een woonbestemming aan het perceel ontstaat een nieuwe planologische functie die volgens de Structuurvisie ter plaatse niet wenselijk is. Weliswaar wordt in de Structuurvisie een uitzondering gemaakt voor bestaande situaties, maar dit betreft, gelet op de verwijzing naar bestaande rechten, alleen de bestaande legale (burger)woningen. Het gebouw was onder voorheen geldende bestemmingsplannen bestemd als recreatiewoning en dit recht wordt in het voorliggende plan gerespecteerd. Zoals in de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2014 is overwogen is niet aannemelijk dat het gebruik als burgerwoning binnen de planperiode zal worden beëindigd. Met de uitsterfregeling, waarmee permanente bewoning van de recreatiewoning voor langere tijd is toegestaan, is hiermee rekening gehouden. Daarbij heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een woonbestemming een definitieve bestemming is met ruimere bebouwingsmogelijkheden en in planologische zin verstrekkender gevolgen heeft dan het tijdelijk toestaan van permanente bewoning van de recreatiewoning. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een woonbestemming op het perceel zich niet verdraagt met de Structuurvisie.
3.5. De raad heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat in het gebied ten westen van de Duyn en Daelseweg de nadruk ligt op natuur en landschapswaarden en dat het perceel volgens de provinciale Verordening ruimte 2014, zoals die gold ten tijde van het bestreden besluit, niet de aanduiding "integratie stad-land" heeft en is gelegen in een gebied dat deel uitmaakt van de ecologische hoofdstructuur. Deze verordening biedt daarmee volgens de raad geen mogelijkheden voor het toekennen van een woonbestemming.
Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat de Verordening ruimte 2014 niet in de weg staat aan het toekennen van een woonbestemming in de ecologische hoofdstructuur in geval van bestaand gebruik van een recreatiewoning voor permanente bewoning waartegen, naar hij stelt, niet meer handhavend kan worden opgetreden, oordeelt de Afdeling als volgt.
3.5.1. Ingevolge artikel 2, derde lid, van de Verordening ruimte 2014 wordt waar in deze verordening wordt gesproken over een bestaand bouwperceel, bestaande bebouwing, een bestaande planologische gebruiksactiviteit of een bestaande omvang, daaronder verstaan:
a. datgene wat het geldende bestemmingsplan zonder toepassing van wijzigingsbevoegdheden toestaat, met inbegrip van datgene wat nadien wordt toegestaan op grond van:
I. een uitwerking van het geldend bestemmingsplan, mits dat niet ouder is dan tien jaar, als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder b, van de wet; of
II. een besluit van het gemeentebestuur als direct gevolg van een onherroepelijke uitspraak van een bestuursrechter.
b. datgene waarvan vaststaat dat handhaving wegens strijdigheid met het geldende bestemmingsplan niet meer mogelijk is.
Artikel 5, lid 5.1, onder 1, bepaalt dat een bestemmingsplan gelegen in de ecologische hoofdstructuur:
a. strekt tot het behoud, herstel of de duurzame ontwikkeling van de ecologische waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden;
b. stelt regels ter bescherming van de ecologische waarden en kenmerken van de onderscheiden gebieden en houdt daarbij rekening met de overige aanwezige waarden en kenmerken, waaronder de cultuurhistorische waarden en kenmerken;
c. bepaalt dat zolang de ecologische hoofdstructuur niet is gerealiseerd, de bestaande bebouwing en de bestaande planologische gebruiksactiviteit zijn toegelaten.
3.5.2. Volgens de toelichting bij de Verordening ruimte 2014 is in artikel 5, lid 5.1, onder 1, aanhef en sub c, een algemene bepaling opgenomen ter bescherming van de gevestigde belangen en rechten. De Verordening respecteert wat in geldende bestemmingsplannen is geregeld. Dit betekent dat de ontwikkelmogelijkheden van een agrarisch bedrijf, een recreatiewoning en een niet-agrarisch bedrijf die zijn opgenomen in een geldend bestemmingsplan in stand blijven. Het betekent ook dat er geen nieuwe ontwikkelmogelijkheden geschapen mogen worden door een bestemmingsplan te herzien of door verlening van een omgevingsvergunning.
Vast staat dat de ecologische hoofdstructuur voor het gebied waarvan het perceel deel uitmaakt nog niet is gerealiseerd. Met de functieaanduiding "recreatiewoning" en de uitsterfregeling voor de permanente bewoning van de recreatiewoning zijn de bestaande bebouwing en het bestaande gebruik daarvan toegelaten. De recreatiewoning is geen burgerwoning. Het toekennen van een woonbestemming aan de bestaande bebouwing verdraagt zich dan ook niet met artikel 5, lid 5.1, onder 1, aanhef en sub c, van de Verordening ruimte 2014. Nu deze verordening zich verzet tegen een woonbestemming voor het perceel behoeft de beroepsgrond over de afwijking van het gemeentelijk beleid geen bespreking meer.
3.5.3. Over de door [appellant sub 1] gemaakte vergelijking met het perceel [locatie 2] wordt overwogen dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie omdat de woonbestemming reeds in een vorig bestemmingsplan aan dit perceel was toegekend en moet worden gerespecteerd. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant sub 1] genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie.
Het primaire betoog faalt.
3.6. Subsidiair stelt [appellant sub 1] dat artikel 13, lid 13.4, van de planregels, waarin permanente bewoning op het perceel [locatie 1] is toegestaan, met dien verstande dat bij beëindiging van de permanente bewoning dit gebruik niet langer is toegestaan, in strijd is met de rechtszekerheid omdat het begrip beëindiging niet nader is bepaald. Daardoor zou elke beëindiging, hoe kortstondig ook, tot gevolg hebben dat permanente bewoning niet langer is toegestaan, hetgeen zich niet verdraagt met de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2014.
3.6.1. Ingevolge artikel 13, lid 13.4, aanhef en onder c, van de planregels wordt onder strijdig gebruik met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" begrepen het gebruik dat afwijkt van de bestemmingsomschrijving, waaronder in ieder geval wordt begrepen het gebruik of het doen of het laten gebruiken van recreatiewoningen voor permanente bewoning.
Ingevolge het slot van dit lid is in afwijking van het bepaalde in artikel 13, lid 13.4, aanhef en onder c, permanente bewoning op het perceel [locatie 1] toegestaan, met dien verstande dat bij beëindiging van de permanente bewoning dit gebruik niet langer is toegestaan.
3.6.2. [appellant sub 1] kan niet worden gevolgd in zijn betoog dat artikel 13, lid 13.4, van de planregels rechtsonzeker is. Met de zinsnede "dat bij beëindiging van de permanente bewoning dit gebruik niet langer is toegestaan" is in dit geval voldoende duidelijk in hoeverre permanente bewoning is toegestaan. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 23 april 2014, waarnaar de raad ter zitting heeft verwezen, betekent een onderbreking van het gebruik op zichzelf niet dat dit gebruik na de hervatting ervan niet langer is aan te merken als voortgezet gebruik. Of in een dergelijk geval sprake is van voortgezet gebruik hangt af van de duur en de oorzaak van de onderbreking en de door betrokkene getoonde intentie het gebruik voort te zetten. Een nadere invulling van het begrip beëindiging is volgens de raad gezien de casuïstiek hier niet mogelijk. Het volstaan met een planregel die bepaalt dat bestaand gebruik mag worden voortgezet, zoals [appellant sub 1] heeft voorgesteld, verdraagt zich volgens de raad niet met hetgeen met een uitsterfregeling wordt beoogd. Dat standpunt is niet onjuist. Het subsidiaire betoog faalt.
Het beroep van [appellant sub 2]
4. [appellant sub 2] betoogt dat artikel 32, lid 32.3, van de planregels, voor zover daarin het gebruik van het bedrijfsgebouw op het perceel [locatie 3] te Vinkel voor permanente bewoning onder het persoonsgebonden overgangsrecht is gebracht, zonder toereikende motivering is vastgesteld.
Hij voert daartoe aan dat gelet op de in het verleden door een wethouder gewekte verwachtingen een woonbestemming aan het perceel moet worden toegekend.
[appellant sub 2] stelt voorts dat volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling eerst de mogelijkheid van een uitsterfregeling dient te worden onderzocht voordat wordt voorzien in een persoonsgebonden overgangsrecht. Met het opnemen van een persoonsgebonden overgangsrecht worden zijn belangen geschaad omdat de woning dan niet meer verkoopbaar is. Een uitsterfregeling leidt volgens hem ook niet tot grotere ruimtelijke complicaties dan een persoonsgebonden overgangsrecht.
4.1. In de uitspraak van 23 april 2014 heeft de Afdeling over het beroep op het vertrouwensbeginsel reeds geoordeeld dat [appellant sub 2] niet aannemelijk heeft gemaakt dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat aan het perceel een woonbestemming zou worden toegekend. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding voor een ander oordeel.
4.2. Ten aanzien van het betoog dat eerst de mogelijkheid van een uitsterfregeling dient te worden onderzocht voordat wordt voorzien in een persoonsgebonden overgangsrecht overweegt de Afdeling als volgt.
In de uitspraak van 23 april 2014 heeft de Afdeling vastgesteld dat voor het gebruik van het bedrijfsgebouw voor bewoning op basis van het op schrift vastgelegde handhavingsbeleid van het college van burgemeester en wethouders een gedoogbeschikking is verleend, de raad bij de vaststelling van het plan te kennen heeft gegeven het handhavingsbeleid niet in het plan op te nemen en daarom het gebruik niet heeft geregeld, en de raad evenmin zal aansturen op bijstelling van het handhavingsbeleid van het college. Hierdoor blijft het gebruik in planologisch opzicht illegaal, terwijl het gebruik naar verwachting niet binnen de planperiode zal worden beëindigd. De Afdeling heeft in voornoemde uitspraak geoordeeld dat onder deze omstandigheden de raad zijn keuze om voor de bewoning van het perceel [locatie 3] geen regeling in het plan op te nemen niet afdoende heeft gemotiveerd.
De door [appellant sub 2] genoemde uitspraken van de Afdeling van 26 februari 2014, in zaak nr. 201306674/1/R4, 30 oktober 2013, in zaak nr. 201211936/1/R1, en 22 augustus 2012, in zaak nr. 201101467/1/R2 hadden betrekking op gebruik van gebouwen dat in de voorheen geldende bestemmingsplannen onder het algemeen overgangsrecht viel en waarbij de raad volgens de Afdeling mede in overweging had moeten nemen of een uitsterfregeling had kunnen worden opgenomen in plaats van het gekozen persoonsgebonden overgangsrecht. In dit geval is het gebruik van het bedrijfsgebouw voor bewoning in strijd met voorheen geldende bestemmingsplannen en daarmee, anders dan de situaties in voornoemde uitspraken, illegaal. Voorts waren in die uitspraken, anders dan in dit geval, geen persoonsgebonden gedoogbeschikkingen afgegeven. De door [appellant sub 2] met betrekking tot zijn perceel gestelde onderzoeksplicht naar de mogelijkheid van een uitsterfregeling kan dan ook niet op die uitspraken worden gebaseerd.
De raad heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het persoonsgebonden overgangsrecht in artikel 32, lid 32.3, van de planregels voorziet in een bestendiging van de eerder afgegeven persoonsgebonden gedoogbeschikking. In zoverre heeft de raad rekening gehouden met de belangen van [appellant sub 2]. Dat de raad ten koste van de verkoopbaarheid van de woning niet heeft gekozen voor een verder strekkende uitsterfregeling is, gezien het restrictieve beleid voor wonen in het buitengebied waarnaar de raad heeft verwezen, niet onredelijk.
Het betoog faalt.
5. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
w.g. Uylenburg w.g. Boermans
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2015
429.