ECLI:NL:RVS:2014:2293
Raad van State — Uitspraak 


201307386/1/R4.
Datum uitspraak: 25 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], wonend te Capelle aan den IJssel,
2. [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te Capelle aan den IJssel,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Capelle aan den IJssel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 8 juli 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Amnestyplein" vastgesteld en besloten om geen exploitatieplan vast te stellen.
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 april 2014, waar [appellant sub 2] en anderen, in de persoon van [appellant sub 2], en de raad, vertegenwoordigd door ir. P. Leijten en L. Verschoor, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Ontvankelijkheid
1. [appellante sub 1] betoogt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het opstellen van een exploitatieplan niet nodig is.
1.1 De raad stelt dat het opstellen van een exploitatieplan niet nodig is, omdat het verhaal van kosten van grondexploitatie anderszins verzekerd is.
1.2 Het beroep van [appellante sub 1] is in zoverre gericht tegen het niet vaststellen van financiële delen van een exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, en artikel 6.18 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Indien de raad in dit geval een exploitatieplan zou hebben vastgesteld, zou [appellante sub 1] niet als belanghebbende kunnen worden aangemerkt bij het exploitatieplan. Daartoe is van belang dat zij geen eigenaar is van gronden in het exploitatiegebied en evenmin een grondexploitatieovereenkomst als bedoeld in artikel 8.2, vierde lid, van de Wro heeft gesloten met betrekking tot gronden in het exploitatiegebied. Gelet hierop en nu ook anderszins niet is gebleken van belangen van [appellante sub 1] die rechtstreeks betrokken zouden zijn bij de vaststelling van een exploitatieplan, is zij evenmin belanghebbende bij het niet vaststellen van de desbetreffende delen van een exploitatieplan. Het beroep van [appellante sub 1], voor zover gericht tegen het niet vaststellen van financiële delen van een exploitatieplan als bedoeld in artikel 6.13, eerste lid, en artikel 6.18 van de Wro, is niet-ontvankelijk.
Procedurele aspecten
2. [appellant sub 2] en anderen en [appellante sub 1] voeren aan dat tijdens de vergadering van de raadscommissie Stadsontwikkeling en -Beheer op 18 juni 2013 is besloten dat het bestemmingsplan niet voor de eerstvolgende raadsvergadering van 8 juli 2013 zou worden geagendeerd. Volgens hen is om onduidelijke redenen alsnog besloten het bestemmingsplan op 8 juli 2013 voor te leggen aan de raad. [appellante sub 1] betoogt dat zij hierdoor zeer weinig tijd had om haar reactie voor te bereiden voor het inspreekmoment op de raadsvergadering.
2.1 De raad stelt dat de raadscommissie had besloten het plan niet te agenderen voor de raadsvergadering van 8 juli 2013, omdat zij meer informatie wenste over het toekomstbeeld van het stadscentrum om te kunnen beoordelen of de ontwikkeling op het Amnestyplein binnen de totaalvisie zou passen. Na de vergadering van 18 juni 2013 hebben de ontwikkellaars aan de raadsleden op een vertrouwelijke bijeenkomst, waar alle raadsleden voor zijn uitgenodigd, inzicht gegeven in de conceptvisie voor het stadscentrum. Deze visie was nog niet dusdanig uitgewerkt dat zij openbaar kon worden gemaakt. Na deze bijeenkomst heeft het presidium van de raad alsnog besloten de vaststelling van het plan te agenderen voor de raadsvergadering van 8 juli 2013. Alle indieners van zienswijzen zijn hiervan volgens de raad tijdig op de hoogte gesteld.
2.2 Ingevolge artikel 11, eerste lid, van het Reglement van Orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van de raad van de gemeente Capelle aan den IJssel (hierna: het Reglement), stelt het presidium de voorlopige agenda voor de vergaderingen van de raad vast.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, wordt de vergadering door aankondiging op de in de gemeente gebruikelijke wijze ter openbare kennis gebracht.
Ingevolge het tweede lid, onder a, vermeldt de openbare kennisgeving de datum, aanvangstijd en plaats, alsmede de voorlopige agenda van de vergadering;
Ingevolge artikel 20, eerste lid, kunnen als eerste agendapunt na opening de andere aanwezige burgers en belanghebbenden het woord voeren over al dan niet op de agenda vermelde onderwerpen.
2.3 De Afdeling overweegt dat betrokkenen bij brief van 2 juli 2013 op de hoogte zijn gesteld van de agenda van de raadsvergadering van 8 juli 2013. De Afdeling stelt vast dat het Reglement geen verplichte termijn bevat waarop een uitnodiging voor een raadsvergadering aan belanghebbende burgers dient te worden verzonden. De Afdeling ziet in dit geval geen aanleiding voor het oordeel dat het Reglement of een andere rechtsregel dan wel een algemeen rechtsbeginsel aan de gevolgde handelwijze in de weg stond. De betogen falen.
3. [appellante sub 1] betoogt dat de raad onvoldoende recht heeft gedaan aan de argumenten die zij heeft verwoord in haar zienswijze en tijdens de inspraakmomenten op de raadscommissievergadering van 18 juni 2013 en de raadsvergadering van 8 juli 2013. Daarbij stelt zij dat de raadsleden tijdens de raadsvergadering van 8 juli 2013 in het geheel niet reageerden op haar inspraakreactie en van tevoren uitgeschreven teksten voorlazen, waarna werd besloten tot aanname van het raadsvoorstel.
3.1 De raad stelt dat de raadsfracties hun standpunt veelal voorafgaand aan de vergadering, mede naar aanleiding van de behandeling in de commissievergadering, hebben bepaald. De raad stelt in dit verband dat deze handelwijze is meegedeeld in de uitnodiging van 10 juni 2013 voor de raadscommissievergadering van 18 juni 2013. De raad wijst erop dat [appellante sub 1] tijdens de raadscommissievergadering van 18 juni 2013 gebruik heeft gemaakt van haar spreekrecht en de raad tevens kennis heeft genomen van de zienswijzen en deze heeft meegenomen bij de vaststelling van het bestemmingsplan.
3.2 Artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht verzet zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten uit de zienswijzen van [appellante sub 1] niet in de overwegingen zijn betrokken. Evenmin is gebleken dat de raad geen rekening heeft gehouden met hetgeen zij tijdens de commissievergadering van 18 juni 2013 en de raadsvergadering van 8 juli 2013 naar voren heeft gebracht. Het betoog faalt.
Inhoudelijk
4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
5. Het plan voorziet in de toekenning van de bestemming "Horeca" aan gronden op het Amnestyplein te Capelle aan den IJssel, om ter plaatse de vestiging van twee horecakiosken mogelijk te maken. Bij de meest noordelijk gelegen gronden waaraan de bestemming "Horeca" is toegekend, wordt tevens een terras mogelijk gemaakt. Het plangebied is gesitueerd in het stadshart. Met de vestiging van de betrokken horeca beoogt de gemeente meer sfeer en beleving op het Stadsplein te creëren en de doorbloeding van het stadscentrum en de relatie tussen winkels, gemeentehuis en parkeerterrein te versterken. [appellante sub 1] en [appellant sub 2] en anderen wonen in de directe nabijheid van het plangebied.
6. [appellant sub 2] en anderen komen in beroep op tegen de vaststelling van de bestemming "Horeca" voor de meest noordelijk gelegen gronden. [appellante sub 1] kan zich niet verenigen met de bestemming "Horeca".
Provinciale structuurvisie 2012
7. [appellant sub 2] en anderen betogen dat het plan wat betreft het door hen bestreden plandeel in strijd is met de provinciale structuurvisie "Visie op Zuid-Holland" (hierna de provinciale structuurvisie). Zij voeren aan dat hierdoor het stedelijk groen wordt aangetast en dat op geen enkele wijze is aangetoond dat de milieukwaliteit zal verbeteren. [appellant sub 2] en anderen voeren voorts aan dat het winkelcentrum Capelle aan den IJssel in de provinciale structuurvisie wordt geschaard onder ‘te optimaliseren centra’, wat betekent dat gewerkt moet worden aan de verbetering van de (concurrentie)positie van het centrum met alle denkbare middelen, zonder netto toevoeging van winkelmeters. Volgens [appellant sub 2] en anderen worden door het plan met het toestaan van horeca winkelmeters toegevoegd.
7.1 De raad stelt dat er geen strijd is met de provinciale structuurvisie. Volgens de raad heeft de provinciale structuurvisie in zoverre betrekking op "grotere eenheden stedelijk groen". Volgens de raad valt het Amnestyplein niet onder stedelijk groen en kan het zeker niet worden geschaard onder "grotere eenheden". Voorts hebben [appellant sub 2] en anderen volgens de raad aan hetgeen moet worden verstaan onder milieukwaliteit een eigen invulling gegeven, die niet als zodanig in de provinciale structuurvisie is opgenomen. De raad stelt verder dat horeca geen winkelfunctie betreft en derhalve niet valt onder de uitbreiding van winkelmeters. Wel draagt horeca volgens de raad bij aan een versterking van de detailhandel en een aantrekkelijker centrum voor het publiek. Hiermee wordt volgens de raad invulling gegeven aan één van de middelen om de (concurrentie)positie van de centra te verbeteren en is er daarmee volgens de raad geen strijd met het provinciaal beleid. Ook wordt volgens de raad met de vestiging van de horecakiosken geen groen verwijderd.
7.2 De Afdeling overweegt dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet gebonden is aan beleid van de provincie dat is opgenomen in structuurvisies of in andere beleidsdocumenten. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken.
Uit de functiekaart horende bij de provinciale structuurvisie komt naar voren dat het Amnestyplein niet is aangemerkt als "stedelijk groen". Ook wordt volgens de raad met de vestiging van de horecakiosken geen groen verwijderd. Het Amnestyplein is op de functiekaart horende bij de provinciale structuurvisie aangeduid als (bestaand) stads- en dorpsgebied met hoogwaardig openbaar vervoer. Daarnaast heeft de raad afdoende toegelicht waarom de vestiging van horeca niet kan worden opgevat als het netto toevoegen van winkelmeters en dat het vestigen van de bestreden horeca juist bijdraagt aan de verbetering van de positie van het centrum. Uit het voorgaande volgt dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad bij de belangenafweging onvoldoende rekening heeft gehouden met het provinciaal beleid zoals neergelegd in de provinciale structuurvisie. Het betoog faalt.
Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (hierna: SVIR)
8. [appellant sub 2] en anderen voeren voorts aan dat het plan wat betreft het door hen bestreden plandeel in strijd is met de SVIR.
8.1 In hetgeen [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de SVIR onvoldoende in zijn belangenafweging heeft betrokken, nu de onderwerpen in de SVIR vanwege hun abstractieniveau niet direct van invloed zijn op het betrokken plandeel. Het betoog faalt.
Actieplan Economische Zaken
9. [appellant sub 2] en anderen stellen dat in het gemeentelijke beleidsdocument "Actieplan Economische Zaken" geen aandacht wordt geschonken aan versterking van de horeca in de stadscentra.
9.1 Het "Actieplan Economische Zaken" betreft beleid van de gemeente Capelle aan den IJssel dat erop gericht is om het ondernemersklimaat binnen deze gemeente te stimuleren. De constatering dat in dit actieplan geen horeca wordt genoemd, betekent nog niet dat de raad zich dient te onthouden van het mogelijk maken van horeca binnen de gemeente. De raad heeft beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen die hij in het kader van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Het betoog faalt.
Woon- en leefklimaat
10. [appellant sub 2] en anderen betogen voorts dat de op de meest noordelijk gelegen gronden mogelijk gemaakte horeca zal leiden tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van hun woningen. In dit verband voeren zij aan dat de bij de bestemming "Horeca" mogelijk gemaakte categorie "Horeca 1" niet uitsluit dat alcoholische dranken mogen worden geschonken, terwijl met toepassing van categorie "Horeca 3" slechts licht alcoholische dranken zouden mogen worden geschonken. [appellant sub 2] en anderen stellen dat met de opgenomen categorieaanduiding dan ook, anders dan de raad stelt, niet de lichtste vorm van horeca is toegestaan. [appellant sub 2] en anderen vrezen voorts dat deze vorm van horeca ertoe leidt dat bezoekers van de horecakiosk zullen overgaan tot overmatige alcoholconsumptie op het terras van de horecakiosk en het Amnestyplein, wat volgens hen leidt tot geluidoverlast. Tevens stellen [appellant sub 2] en anderen dat de vestiging van horeca leidt tot geurhinder als gevolg van de baklucht die deze horeca met zich brengt.
10.1 De raad stelt dat de vormen van horeca worden ingedeeld in de mate waarin het woon- en leefklimaat naar verwachting wordt aangetast.
Categorie "Horeca 1" betreft winkelgebonden horeca, die qua exploitatievorm aansluit bij winkelvoorzieningen. Deze vorm van horeca kan "doorgaans geen of slechts in lichte mate" een aantasting van het woon- en leefklimaat veroorzaken. Categorie "Horeca 3" ziet op afhaalhoreca, automatieken, enzovoort. Deze vorm van horeca kan doorgaans in "enige mate" een aantasting van het woon- en leefklimaat veroorzaken vanwege de verkeersaantrekkende werking.
10.2 Op de verbeelding is aan de meest noordelijk gelegen gronden waar horeca mogelijk wordt gemaakt de bestemming "Horeca" toegekend en de functieaanduiding "terras".
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de voor "Horeca" aangewezen gronden bestemd voor:
a. horeca-activiteiten ten behoeve van horeca-activiteiten als bedoeld in categorie horeca 1;
b. verblijf;
c. terrassen ter plaatse van de aanduiding ‘terras’;
met de daarbij behorende erven en terreinen, groenvoorzieningen, water, duikers, straatmeubilair, speelvoorzieningen, doeleinden van openbaar nut, kunstwerken en kunstobjecten.
Ingevolge artikel 1, lid 1.27, wordt verstaan onder:
[…]
-"Horeca 1" (winkelgebonden horeca): vormen van horeca-activiteiten die qua exploitatievorm aansluiten bij winkelvoorzieningen en waarbij de activiteiten primair gericht zijn op het bedrijfsmatig verstrekken van etenswaren en/of alcoholische en niet-alcoholische dranken voor nuttiging al dan niet ter plaatse en waarvan de exploitatie doorgaans geen of slechts in lichte mate een aantasting van het woon- en leefklimaat kan veroorzaken, zoals broodjeszaken, ijssalons, eethuisjes en lunchrooms;
-"Horeca 3" (spijsverstrekkers): vormen van horeca-activiteiten die primair gericht zijn op het bedrijfsmatig verstrekken van etenswaren voor nuttiging al dan niet ter plaatse alsmede daaraan ondergeschikt het verstrekken van licht-alcoholische en niet-alcoholische dranken en waarvan de exploitatie doorgaans in enige mate een aantasting van het woon- en leefklimaat kan veroorzaken, zoals cafetaria’s, automatieken en afhaalhoreca;
[…].
10.3 Met het plan beoogt de raad de uitstraling van het stadshart te versterken. De gekozen horecacategorie betreft volgens de toelichting bij het plan een categorie die aansluit op de ambitie voor meer sfeer en beleving voor het stadshart; het is horeca die het verblijven op het plein en het recreatief winkelen versterkt. Logiesverstrekkers, primaire drankverstrekkers en zware horeca zijn expliciet uitgesloten. Voor zover [appellant sub 2] en anderen hebben betoogd dat ter plaatse horeca-activiteiten van categorie "Horeca 1" zullen leiden tot onaanvaardbare geur- en geluidoverlast, hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat de ter plaatse mogelijk gemaakte horeca, zoals de voorziene horecakiosk, wat betreft geluid en geur niet zal kunnen voldoen aan de relevante bepalingen van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Daarbij acht de Afdeling aannemelijk dat de horeca-activiteiten genoemd onder categorie "Horeca 1" minder overlast zullen veroorzaken dan de horeca-activiteiten genoemd onder categorie "Horeca 3". Gelet op deze omstandigheden en het gegeven dat [appellant sub 2] en anderen op ongeveer 70 m afstand van de voorziene horecalocatie wonen, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vestiging van horeca van categorie "Horeca 1" niet zal leiden tot een onaanvaardbaar woon- en leefklimaat voor [appellant sub 2] en anderen. Daarbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat op het Amnestyplein op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening een verbod geldt op het nuttigen van alcohol, zodat het aannemelijk is te achten dat dit alleen in de voorziene horecakiosk en op het daarbij behorende terras zal geschieden. Het betoog faalt.
11. In hetgeen [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid aan de betrokken locatie de bestemming "Horeca", waarbinnen de horeca-activiteiten zijn beperkt tot horeca-activiteiten van categorie "Horeca 1", heeft kunnen toekennen.
12. [appellante sub 1] heeft zich in haar beroepschrift ten aanzien van de door haar gestelde milieuhinder, afname van vrij uitzicht en toename van overlast door het schenken van alcoholhoudende dranken en late openingstijden beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van haar zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellante sub 1] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting, waar zij niet is verschenen, redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Welstand
13. [appellant sub 2] en anderen betogen dat het plan ten onrechte niet is voorgelegd aan de welstandscommissie.
13.1 De Afdeling overweegt dat in een bestemmingsplan in beginsel geen welstandseisen worden opgenomen. Of een gebouw of bouwwerk voldoet aan redelijke eisen van welstand wordt getoetst in de procedure met betrekking tot een aan te vragen omgevingsvergunning. Het betoog van [appellant sub 2] en anderen omtrent de vraag of de horecakiosken voldoen aan welstandscriteria kan derhalve niet in deze procedure, maar in een eventuele procedure met betrekking tot de omgevingsvergunning aan de orde komen. Het betoog faalt.
Vergunningvrij bouwen
14. [appellant sub 2] en anderen stellen dat de toegestane goot- en bouwhoogte de bouw van een lessenaarsdak mogelijk maakt waardoor vergunningvrij een dakkapel kan worden gebouwd. Hierdoor kan volgens hen een tweede bouwlaag op de horecakiosk worden gecreëerd waardoor de brutovloeroppervlakte bijna wordt verdubbeld.
14.1 De raad stelt dat het gemeentebestuur geen nadere eisen mag stellen aan het vergunningvrij bouwen van dakkapellen. Vergroting van de kiosken is mogelijk maar blijft volgens de raad van ondergeschikte aard.
14.2 Ingevolge artikel 3, lid 3.2.1, aanhef en onder a, van de planregels mag een gebouw op gronden waaraan de bestemming "Horeca" is toegekend uitsluitend binnen een bouwvlak worden gebouwd.
Ingevolge dit lid, aanhef en onder b, bezien in samenhang met de verbeelding, is de maximale goothoogte 3,5 m en de maximale bouwhoogte 7 m.
14.3 Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 mei 2012 in zaak nr. 201105538/1/R3 overweegt de Afdeling dat de vergunningplicht voor de activiteit bouwen en gebruiken niet geldt voor dakkapellen als bedoeld in artikel 2 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Gelet hierop heeft de raad terecht afgezien van het opnemen van een verbod op dergelijke dakkapellen in de planregels. Het betoog faalt.
Conclusie
15. Het beroep van [appellante sub 1] is, voor zover ontvankelijk, ongegrond. Het beroep van [appellant sub 2] en anderen is ongegrond.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellante sub 1] niet-ontvankelijk, wat het niet vaststellen van financiële delen van een exploitatieplan betreft;
II. verklaart het beroep van [appellante sub 1], voor het overige, en het beroep van [appellant sub 2] en anderen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van staat.
w.g. Kranenburg w.g. Kuipers
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2014
271-817.