ECLI:NL:RBMNE:2014:1483
Rechtbank MNE — Uitspraak 


RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Lelystad
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 12/3553 en UTR 12/3599
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 april 2014 in de zaken tussen
de Stichting Landelijk Fiets Platform, eiseres 1
en de Stichting Wandelnet, eiseres 2,
te Amersfoort, tezamen eiseressen
(gemachtigde: mr. A.M.C. Marius-van Eeghen),
en
Gedeputeerde Staten van Flevoland, verweerder
(gemachtigden: mr.drs. M.M.H. Brinke-Schulte en ing. F. van Heest).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 21 maart 2012 (de primaire besluiten) heeft verweerder de verzoeken van eiseressen om een financiële bijdrage 2012/2013 in het kader van het Meerjarenprogramma landelijke routenetwerken wandelen/fietsen afgewezen.
Bij afzonderlijke besluiten van 5 september 2012 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen de bestreden besluiten afzonderlijk beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juni 2013, alwaar de zaken gevoegd zijn behandeld. Eiseres 1 is ter zitting vertegenwoordigd door H.C. Nijland en eiseres 2 door H.J.M. Benschop en A.J. van Kooten-Niekerk, bijgestaan door de gemachtigde van eiseressen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Na de behandeling ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen tot het indienen van stukken. Verweerder heeft nadere stukken ingediend. Namens eiseressen is hierop gereageerd. Nadat partijen toestemming hebben gegeven om uitspraak te doen zonder nadere zitting, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten en de uitspraak bepaald op heden.
Overwegingen
1.
Op deze zaak is gelet op het overgangsrecht van deel C, artikel 1, van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht nog het recht van toepassing zoals dat gold tot en met
31 december 2012. Het in beroep bestreden besluit is namelijk bekendgemaakt voor
1 januari 2013.
2.
Op 1 januari 2007 is de Wet Inrichting Landelijk Gebied (WILG) in werking getreden. De Rijksmiddelen voor de ontwikkeling van landelijk gebied zijn daarbij toegevoegd aan het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG). Bij aanvang van het ILG in 2007 is een Rijksbijdrage overeengekomen voor de periode 2007-2013. Op basis van het ILG zijn tussen het Rijk en de provincies landelijk afrekenbare prestatieafspraken gemaakt over de verbetering van de kwaliteit van het landelijk gebied voor zover het betreft de inrichting, het gebruik en het beheer van daarvoor in aanmerking komende delen van het landelijk gebied. Het Rijk heeft met elke provincie afzonderlijk door middel van een ILG-bestuursovereenkomst afspraken gemaakt over welk deel van de rijksdoelen in het afgesproken investeringstijdvak door de provincie wordt gerealiseerd en welk rijksbudget daarvoor beschikbaar is. Met de provincie Flevoland op 18 december 2006 een dergelijke bestuursovereenkomst gesloten (de Bestuursovereenkomst). Op basis van het ILG financierde het Rijk 50 procent en kwam de resterende 50 procent voor rekening van de provincie Flevoland.
3.
In artikel 3.3, eerste lid, van de Bestuursovereenkomst zijn de prestaties en bijdragen van het Rijk en de provincie Flevoland zijn vastgelegd. In lid 4g van dit artikel is vermeld dat de programmering voor wandelen en fietsen voor de provincie Flevoland alle verplichtingen omvat die voor 1 januari 2007 door of namens het Rijk voor de realisatie van de Landelijke Routenetwerken zijn aangegaan. In lid 4j van artikel 3.3 is verder bepaald dat voor de Landelijke Routenetwerken in de periode van 2007 tot en met 2013 een inspanningsverplichting geldt voor de provinciebijdrage. In artikel 4, eerste lid, van de Bestuursovereenkomst is ten slotte bepaald dat de provincie Flevoland de in bijlage 5 opgenomen verplichtingen, waaronder de Landelijke Routenetwerken, en de daarbij behorende prestaties, die door het Rijk zijn aangegaan voor 1 januari 2007, van het Rijk overneemt.
4.
Op 14 december 2006 heeft de provincie Flevoland het provinciaal Meerjarenprogramma 2006 (p-MJP) vastgesteld. In het p-MJP heeft Flevoland het beleid neergelegd inzake investeren in landelijk gebied. De provincie Flevoland heeft ter uitvoering hiervan de Subsidieverordening Inrichting Landelijk Gebied Flevoland 2007 opgesteld.  Het p-MJP is herzien in augustus 2010. Met ingang van 14 juli 2011 is de Subsidieverordening Inrichting Landelijk Gebied Flevoland 2010 (Subsidieverordening ILG) inwerking getreden.
5.
Bij besluit van 28 juli 2009 heeft verweerder op basis van voormelde subsidieverordening 2007 aan eiseres 1 subsidie ten bedrage van € 89.078,- toegekend voor het project ‘Fietsnet/Boerenlandroute (LF15)’. Dit besluit is uitgewerkt in een p-MJP (subsidie) overeenkomst die door eiseres 1 en verweerder op 18 augustus 2009 is ondertekend.
6.
Bij besluiten van 21 maart 2012 heeft verweerder de verzoeken van eiseressen om toekenning van financiële bijdragen voor de periode 2012-2013 afgewezen. Aan deze afwijzing heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het subsidieplafond voor de jaren 2011, 2012 en 2013 op grond van artikel 2, tweede lid, van de Subsidieverordening ILG is vastgesteld op € 0,-. Daarbij heeft verweerder verwezen naar de brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie van 20 oktober 2010 waarin aan de provincie Flevoland is meegedeeld dat in het kader van bezuinigingen geen financiële middelen meer ter beschikking worden gesteld voor de financiering vanuit het ILG.
Deze besluiten zijn gehandhaafd bij de bestreden besluiten.
7.
Eiseressen hebben in beroep allereerst aangevoerd dat er geen sprake is van subsidie in de zin van artikel 4:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ter onderbouwing van dit standpunt hebben eiseressen erop gewezen dat in het kader van het route-meerjarenprogramma 2007 tot en met 2013 (het route-MJP) ten behoeve van reconstructie, netwerkbeheer, promotie en kennis van landelijke routestructuren door de provincies in IPO (interprovinciaal overleg) verband een overeenkomst is opgesteld waarin is vastgelegd dat de provincies een financiële bijdrage leveren. Mede op basis van het route-MJP zijn op 18 december 2006 tussen het Rijk en de afzonderlijke provincies bestuursovereenkomsten gesloten, waarbij het route-MJP werd erkend en bevestigd. Volgens eiseressen vloeien de verplichtingen van verweerder voort uit de bestuursovereenkomst tussen het Rijk en de provincie Flevoland van 2006. De verzoeken van eiseressen aan verweerder om een financiële bijdrage zijn gebaseerd op deze overeenkomst. Het betreft hier daarom geen aanvragen om subsidie.
8.
De rechtbank overweegt dat het subsidiebegrip in de Awb materieel van aard is. Voor het antwoord op de vraag of een aanspraak op financiële middelen moet worden aangemerkt als een subsidie is niet doorslaggevend of partijen deze als zodanig aanmerken, maar of deze aanspraak valt onder de omschrijving in artikel 4:21 van de Awb. Dit artikel bepaalt dat onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
9.
Niet in geschil is dat eiseressen aanspraak wensen te maken op financiële middelen, die door verweerder worden verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van eiseressen, te weten het ontwikkelen en onderhouden van landelijke routenetwerken voor wandelen en fietsen in Flevoland en dat het niet gaat om de betaling van aan verweerder geleverde goederen of diensten. De gevraagde bijdragen kunnen derhalve worden gekwalificeerd als subsidie in de zin van artikel 4:21 van de Awb. Dit betekent dat titel 4.2 van de Awb over subsidies van toepassing is. Deze beroepsgrond van eiseressen slaagt niet.
10.
Eiseressen hebben vervolgens aangevoerd dat, ingeval wel sprake is van een subsidie, de weigeringsgrond van verweerder, te weten het wegvallen van de Rijksmiddelen, niet wordt genoemd als weigeringsgrond voor subsidie in artikel 4:35 van de Awb. Het stopzetten van financiering door het Rijk is een aangelegenheid tussen Rijk en provincies. Provincies zijn gebonden aan hun eigen verplichtingen tegenover derden.
11.
Ingevolge artikel 4:25, tweede lid, van de Awb wordt een subsidie geweigerd voor zover door verstrekking van de subsidie het subsidieplafond zou worden overschreden. In artikel 2, tweede lid, van de Subsidieverordening ILG is bepaald dat Gedeputeerde Staten jaarlijks, ten behoeve van het bepaalde in lid 1, subsidieplafonds of een jaarprogramma kunnen vaststellen.
12.
De rechtbank overweegt dat verweerder derhalve bevoegd is om subsidieplafonds vast te stellen en stelt vast dat verweerder op 5 november 2010, in het Provinciaal blad provincie Flevoland, 2010/41 nummer 1069253, bekend heeft gemaakt dat hij op grond van artikel 2, tweede lid, van de Subsidieverordening ILG en artikelen 4:25 en 4:27 van de Awb in de vergadering van 26 oktober 2010 onder nummer 1024675 de subsidieplafonds 2011 voor het p-MJP heeft vastgesteld. Voor de ILG-maatregelen is het subsidieplafond vastgesteld op € 0,-. Op 4 november 2011 heeft verweerder in het Provinciaal blad provincie Flevoland, 2011/33 nummer 1228194, bekend gemaakt dat voor het jaar 2012 het subsidieplafond voor de ILG-maatregelen is vastgesteld op € 0,- . Ten slotte heeft verweerder op 16 oktober 2012 in het Provinciaal blad provincie Flevoland, 2012/35 nummer 1373527, bekend gemaakt dat voor het jaar 2013 het subsidieplafond voor de ILG-maatregelen is vastgesteld op € 0,-.
13.
De rechtbank stelt verder vast dat ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten voor het jaar 2013 (nog) geen subsidieplafond was vastgesteld, zodat verweerder de afwijzing niet kon gronden op het bestaan van het subsidieplafond voor 2013. Dit betekent dat het bestreden besluit (kenmerk 1372665), gericht tot eiseres 1, voor zover dat betrekking heeft op het jaar 2013, niet op een deugdelijke motivering berust. Dit betekent dat het beroep van eiseres 1, voor zover dat betrekking heeft op de afwijzing van de subsidieaanvraag over 2013, gegrond is en het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb in zoverre vernietigd moet worden. De rechtbank zal hierna bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd in stand kunnen blijven.
14.
Bij de beoordeling van de vraag of de rechtsgevolgen van dit bestreden besluit in stand kunnen blijven, staat voorop dat verweerder op 16 oktober 2012 het subsidieplafond voor 2013 heeft vastgesteld. Eiseressen hebben hiertegen aangevoerd dat sprake is van financiële ondersteuning van lange duur en verspreid over een periode van 7 jaren. Er is volgens eiseressen derhalve sprake van een duursubsidie van meer dan 3 jaar als bedoeld in artikel 4:51 van de Awb en daarom mag de subsidie redelijkerwijs niet worden beëindigd voor 1 januari 2014.
15.
Op grond van artikel 4:51, eerste lid, van de Awb geschiedt, indien aan een subsidieontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.
16.
Blijkens de toelichting bij artikel 4:51 van de Awb is dit artikel alleen van toepassing op subsidieontvangers aan wie tenminste drie jaar achtereen subsidie is verstrekt. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank in het geval van eiseressen geen sprake. Uit de stukken is gebleken dat verweerder eenmalig voor het jaar 2007-2008 aan eiseres 1 een bijdrage heeft verstrekt van € 89.078,- en dat eiseres 2 niet eerder een bijdrage heeft ontvangen. Uit het voorgaande volgt dat geen sprake is van subsidieverstrekking voor drie of meer achtereenvolgende jaren als bedoeld in artikel 4:51, eerste lid, van de Awb. Dat eiseressen van de andere provincies wel de bijdragen hebben ontvangen, maakt niet dat ten aanzien van de provincie Flevoland sprake is van een langdurige subsidierelatie in de zin van artikel 4:51 Awb. Deze beroepsgrond van eiseressen slaagt niet.
17.
Eiseressen hebben verder aangevoerd dat verweerder in strijd handelt met het vertrouwensbeginsel door de aanvragen onder verwijzing naar het subsidieplafond af te wijzen. Eiseressen hebben in dit verband aangevoerd dat in het interprovinciaal overleg afspraken zijn gemaakt met betrekking tot de bekostiging van de onderdelen op de eigen grondgebieden van de provincies verspreid over de periode 2007-2013. Deze afspraken zijn neergelegd in het route-MJP en het p-MJP. In het route-MJP zijn de concrete bijdragen per provincie voor diverse jaren van de periode 2007-2013 vastgesteld. Mede op basis van het route-MJP zijn op 18 december 2006 tussen het Rijk en de afzonderlijke provincies ILG-bestuursovereenkomsten gesloten waarbij het route-MJP werd erkend en bevestigd. Alle provincies hebben zich verbonden aan de cofinanciering van 50 procent van de in het route-MJP genoemde bijdragen. Het route-MJP en het p-MJP zijn juridische verplichtingen die al in 2006, in ieder geval voor 20 oktober 2010 zijn aangegaan. Verweerder was bekend met de bedragen die in het kader van het route-MJP aan eiseressen moesten worden voldaan. Eiseressen mochten er dan ook gerechtvaardigd op vertrouwen dat de in het route-MJP neergelegde bedragen zouden worden voldaan.
18.
De rechtbank stelt voorop dat het vaststellen van een subsidieplafond in hoge mate een discretionaire bevoegdheid is van het bestuursorgaan. De vraag die aan de orde is, is of verweerder van die bevoegdheid in dit geval in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken. Meer in het bijzonder is hierbij de vraag aan de orde of door verweerder aan eiseressen concrete en ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan, waaraan eiseressen de gerechtvaardigde verwachting mochten ontlenen dat verweerder de gevraagde financiële bijdrage zou verlenen. Daarvan is de rechtbank niet gebleken. De afspraken waar eiseressen naar verwijzen zijn gemaakt tussen het Rijk en de provincies. Deze afspraken kunnen niet worden gekwalificeerd als een concrete en ondubbelzinnige toezegging jegens eiseressen zodat zij daaraan niet een gerechtvaardigde verwachting mochten ontlenen. Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat verweerder niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid een subsidieplafond in te stellen. De beroepsgrond faalt.
19.
Eiseressen hebben ten slotte een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Hiertoe hebben zij gesteld dat de provincie Flevoland over de periode 2007 tot en met 2012 subsidie heeft verstrekt aan de Stichting Recreatietoervaart Nederland ten behoeve van het project Uitvoering ILG kerntaak LR-varen. Ter onderbouwing van hun standpunt hebben eiseressen een brief overgelegd van 7 september 2012 van verweerder aan de Stichting Recreatietoervaart Nederland.
20.
In artikel 4:46, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vaststelt. Uit artikel 4:46 Awb volgt dat indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie in beginsel overeenkomstig de subsidieverlening wordt vastgesteld, tenzij één van de omstandigheden genoemd in artikel 4:46, tweede lid, Awb, zich voordoet. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 8 mei 2008 (ECLI:NL:CBB:2008:BD2204). De rechtbank overweegt dat uit de brief van 7 september 2012 blijkt dat verweerder bij beschikking van 25 februari 2009 aan de Stichting Recreatietoervaart Nederland subsidie heeft verleend.  Anders dan in het geval van eiseressen, waar geen sprake was van een eerder besluit tot subsidieverlening, heeft de vaststelling van subsidie aan de Stichting Recreatietoervaart plaatsgevonden op grond van  een eerdere subsidiebeschikking. Er is dan ook geen sprake van gelijke gevallen. Ook deze beroepsgrond faalt.
21.
De conclusie is dat het door eiseres 1 ingestelde beroep gegrond is, het bestreden besluit (kenmerk 1372665) vernietigd dient te worden voor zover het de afwijzing van de subsidieaanvraag over 2013 betreft, en de rechtsgevolgen van dat vernietigde besluit geheel in stand blijven. Het door eiseres 2 ingestelde beroep is ongegrond.
22.
Eiseressen hebben ter zitting verzocht om vergoeding van vertragingsschade.
In artikel 8:73, eerste lid, van de Awb - zoals dat luidde tot en met 31 december 2012 - is bepaald dat de rechtbank, indien zij het beroep gegrond verklaart en indien daarvoor gronden zijn, op verzoek van een partij het bestuursorgaan kan veroordelen tot vergoeding van de schade die die partij lijdt. Voor zover het eiseres 1 betreft is het beroep weliswaar gegrond, maar nu de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven, bestaat geen grond voor toewijzing van het verzoek. Aangezien het beroep van eiseres 2 ongegrond is, bestaat om die reden geen grond voor toewijzing van het verzoek.
23.
Omdat de rechtbank het beroep van eiseres 1 gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres 1 het door haar betaalde griffierecht van € 310,- vergoedt.
24.
De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de proceskosten die eiseres 1 redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van het beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vastgesteld op een forfaitair bedrag. De rechtbank stelt de proceskosten overeenkomstig de normen van het Bpb vast op € 974,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,-, een wegingsfactor 1).  De rechtbank begroot de overige kosten van eiseres 1 op € 24,40 voor reiskosten gemaakt door H.C. Hijland (openbaar vervoer per trein 2e klasse van Amersfoort naar Lelystad en terug). De totale door verweerder te vergoeden kosten bedragen aldus € 998,40.
25.
Beslissing
De rechtbank:
in de zaak UTR 12/3553:
-	verklaart het beroep gegrond;
-	vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op de afwijzing van de         subsidieaanvraag over 2013;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd geheel in stand blijven;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310,
-
aan eiseres 1 te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot bedrag van in totaal € 998,40 te betalen
aan eiseres 1;
in de zaak UTR 12/3599:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schukking, voorzitter, mr. G.P. Loman en
mr. N.R. Docter, leden, in aanwezigheid van mr. M. Landwaart-Ekkelenkamp, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 april  2014.
griffier						voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.