ECLI:NL:RVS:2014:3242
Raad van State — Uitspraak 


201401326/1/A4.
Datum uitspraak: 27 augustus 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Zoutelande, gemeente Veere,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 20 december 2013 in zaken nrs. 12/5771 en 12/5789 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Veere.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2011 heeft het college een ontheffing verleend als bedoeld in artikel 2, onder c, van de Verordening Kleinschalig Kamperen Veere 2008 (hierna: de Verordening) voor het uitbreiden van het kleinschalige kampeerterrein tot maximaal 25 standplaatsen op het perceel [locatie] te Zoutelande (hierna: het perceel).
Bij besluit van 22 december 2011 heeft het college een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht verleend voor het uitvoeren van een landschappelijk inpassingsplan en het aanleggen van een grondwal en een bufferput alsmede het gebruik van het perceel voor het exploiteren van een minicamping met 25 standplaatsen.
Bij besluit 19 maart 2012 heeft het college voormelde besluiten van 20 en 22 december 2011 gewijzigd in die zin dat het voorschrift inzake extra buffercapaciteit aan de ontheffing is verbonden in plaats van aan de omgevingsvergunning.
Bij onderscheiden besluiten van 19 oktober 2012 heeft het college het door [appellant] tegen de omgevingsvergunning gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, het tegen de ontheffing gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het betrekking heeft op de bij besluit van 19 maart 2012 aangebrachte wijziging, het besluit van 19 maart 2012 in zoverre herroepen en het tegen de ontheffing gemaakte bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 december 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep, voor zover gericht tegen de instandlating van de omgevingsvergunning, niet-ontvankelijk verklaard en het beroep, voor zover gericht tegen de instandlating van de ontheffing, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting op 17 juli 2014 gevoegd behandeld met zaak nr. 201401325/1/A4, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J. Spierdijk, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Na zitting is de behandeling van de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. [appellant] is eigenaar van het perceel waarop hij een minicamping met 15 standplaatsen exploiteert. Hij wil de minicamping uitbreiden tot 25 standplaatsen en heeft daarvoor ontheffing van de Verordening alsmede een omgevingsvergunning aangevraagd. Bij besluit van 22 december 2011, zoals gewijzigd bij besluit van 19 maart 2012 en gehandhaafd in bezwaar, heeft het college de omgevingsvergunning verleend. Bij besluit van 20 december 2011, zoals gehandhaafd in bezwaar, heeft het college tevens ontheffing verleend tot 31 december 2012, onder de voorwaarde dat de camping landschappelijk wordt ingepast. Voorheen was het college eerst bereid dergelijke vergunningen en ontheffingen te verlenen, nadat betrokkene terzake een privaatrechtelijke overeenkomst met de gemeente had gesloten. In dergelijke overeenkomsten was onder meer een zogenoemde overmachtsclausule opgenomen, die inhield dat onder meer de in die overeenkomst opgenomen voorwaarden van landschappelijke inpassing en de exploitatie van een reëel agrarisch bedrijf, waarbij de agrarisch ondernemer over minimaal 5 ha agrarische gronden dient te beschikken, zouden komen te vervallen ingeval van een onvoorziene omstandigheid of ingeval van overmacht die naleving van de voorwaarden onmogelijk of redelijkerwijs onmogelijk zou maken.
2. De rechtbank heeft overwogen dat het college bij de aan [appellant] verleende ontheffing als voorwaarde een verplichting tot het landschappelijk inpassen van zijn minicamping mocht opleggen en niet gehouden was om deze verplichting van een overmachtsclausule te voorzien. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat, voor zover [appellant] met zijn beroep wil bereiken dat de gemeente verplicht wordt met hem een privaatrechtelijke overeenkomst te sluiten, hij zich daartoe niet tot de bestuursrechter kan wenden, nu daarover slechts de burgerlijke rechter mag oordelen.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat op grond van de op 21 juni 2007 door de raad vastgestelde Kadernota/beleidsnota Kleinschalig kamperen c.a. Veere 2008 (hierna: de Kadernota) ook met hem een privaatrechtelijke overeenkomst met een overmachtsclausule had dienen te worden gesloten, of althans dat het college in de hem verleende ontheffing een soortgelijke overmachtsclausule had moeten opnemen om hem in dezelfde positie te brengen als exploitanten van minicampings met wie wel een overeenkomst is gesloten. Voorts wijst hij er op dat aan de exploitant van "de Jonge Johannes" te Serooskerke andere eisen met betrekking tot de landschappelijke inpassing zijn gesteld dan aan hem.
De rechtbank gaat er volgens hem ten onrechte aan voorbij dat de bestuursrechter over de bindende werking van de Kadernota mocht oordelen. Het college was, daargelaten dat aan de handelwijze om geen privaatrechtelijke overeenkomsten meer te sluiten geen besluit ten grondslag ligt, niet bevoegd om aan het door de raad vastgestelde beleid een einde te maken, aldus [appellant].
3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de vraag of al dan niet een overeenkomst met [appellant] had moeten worden gesloten, in deze procedure geen rol speelt. De praktijk om overeenkomsten te sluiten, voorafgaand aan de verlening van een omgevingsvergunning en ontheffing, is medio 2011 verlaten omdat deze zich niet verdroeg met de tweewegenleer en het voor het bereiken van het doel van de Kadernota ook niet nodig was om naast de verlening van vergunningen en ontheffingen terzake tevens privaatrechtelijke overeenkomsten te sluiten.
Het college wijst er voorts op dat in de praktijk aan elke ontheffing een voorschrift inzake de landschappelijke inpassing wordt verbonden en dat [appellant] niet op een andere manier wordt behandeld dan andere exploitanten aan wie ook een ontheffing is verleend en met wie in het verleden wel privaatrechtelijke overeenkomsten zijn gesloten. De Verordening biedt geen ruimte om verleende ontheffingen van de gewenste overmachtsclausule te voorzien. "De Jonge Johannes" is geen minicamping, maar een molen waarbij een speeltuin en restaurant zijn gevestigd waarop andere regelgeving van toepassing is, aldus het college.
3.2. De Kadernota vermeldt in paragraaf 5.3.6 dat het nodig is de landschappelijke inpassing van de bestaande minicampings te verbeteren, waartoe bij uitbreiding naar 25 standplaatsen zowel het nieuwe terreingedeelte als het bestaande minicampingterrein aan genoemde landschappelijke inpassingseisen dienen te voldoen. Voorts wordt uitbreiding naar 25 standplaatsen gereserveerd voor de agrarische sector. Uitsluitend reële agrarische bedrijven met 5 ha agrarische grond komen voor uitbreiding naar 25 standplaatsen in aanmerking. Met deze bedrijven zal, voordat medewerking wordt verleend, een privaatrechtelijke overeenkomst worden aangegaan om de verevening te realiseren en als slot op de deur om geboden extra ruimte ongedaan te maken als de minicampinghouder heeft opgehouden te voldoen aan de gestelde eisen, aldus de Kadernota.
3.3. Ingevolge artikel 2, onder c, van de Verordening, zoals dit gold ten tijde van belang, kan het college ontheffing verlenen om het maximale aantal niet-permanente standplaatsen op een terrein voor kleinschalig kamperen als bedoeld in lid b, tot 25 standplaatsen te verhogen, mits de aanvrager een reëel agrarisch bedrijf exploiteert en beschikt over een agrarisch bebouwingsvlak, in de zin van het bestemmingsplan Buitengebied Veere, en de aanvrager beschikt over ten minste 5 ha agrarische grond waarvan 1 ha aansluitend op het bebouwingsvlak.
Ingevolge dit artikel, onder d, zoals dit gold ten tijde van belang, kan het college aan de vergunning en de ontheffing als bedoeld in sub b en sub c voorschriften en beperkingen verbinden.
Ingevolge dit artikel, onder e, zoals dit gold ten tijde van belang, weigert het college de onder c genoemde ontheffing in ieder geval en trekt de onder c genoemde ontheffing in indien deze is verleend, als blijkt dat de aanvrager niet of niet meer voldoet aan de vereisten als vermeld onder c.
3.4. Het college stelt zich terecht op het standpunt dat de Verordening geen grondslag biedt om aan de ontheffing een clausule te verbinden die het mogelijk maakt ingeval van onvoorziene omstandigheden of overmacht de gestelde voorwaarden van landschappelijke inpassing en exploitatie van een reëel agrarisch bedrijf met minimaal 5 ha agrarische gronden, indien betrokkene niet of niet meer aan die vereisten voldoet, te laten vervallen. Voor wat betreft de in artikel 2, onder c, van de Verordening neergelegde vereisten voor het verkrijgen van een ontheffing, legt artikel 2, onder e, zelfs uitdrukkelijk de verplichting op een eenmaal verleende ontheffing in te trekken indien blijkt dat betrokkene niet langer aan de vereisten voldoet. Dat geeft het college geen ruimte in de ontheffing op te nemen dat ingeval van onvoorziene omstandigheden of overmacht van dat intrekken kan worden afgezien.
Daargelaten of het gelijkheidsbeginsel het college in een geval als dit kan nopen in ontheffingen een dergelijke clausule op te nemen waarvoor de Verordening geen grondslag biedt, heeft het college het gelijkheidsbeginsel jegens [appellant] niet geschonden, nu het de bestendige praktijk om met minicampinghouders mede privaatrechtelijke overeenkomsten te sluiten medio 2011 heeft verlaten omdat die praktijk met de tweewegenleer op gespannen voet stond. Verder stelt het college terecht dat "De Jonge Johannes" geen gelijk geval is omdat dit geen minicamping betreft.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de bestuursrechter niet bevoegd is te oordelen over de vraag of de gemeente al of niet terecht geweigerd heeft een privaatrechtelijke overeenkomst met [appellant] te sluiten. Terzake is alleen de burgerlijke rechter bevoegd.
Het betoog faalt.
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Dekker, griffier.
w.g. Van Kreveld w.g. Dekker
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2014
563.