ECLI:NL:RVS:2014:502
Raad van State — Uitspraak 


201301871/2/R1.
Datum uitspraak: 19 februari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te Geleen, gemeente Sittard-Geleen,
en
de raad van de gemeente Sittard-Geleen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Zaanstraat 16" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft de Holding beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2013, waar de Holding, vertegenwoordigd door mr. A.Q.C. Tak, werkzaam bij BJA Legal Opinion B.V. en [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door M.G.W. Rutten, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Bij tussenuitspraak van 7 augustus 2013, nr. 201301871/1/R1, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen zestien weken na de verzending van deze tussenuitspraak het daarin omschreven gebrek in het besluit van december 2012 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij brief van 19 november 2013 heeft de raad te kennen gegeven het gebrek in het besluit te hebben hersteld.
De Holding is in de gelegenheid gesteld haar zienswijze over de wijze waarop het gebrek is hersteld naar voren te brengen. De Holding heeft daarvan gebruik gemaakt.
De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. De Afdeling heeft in 3.5 en 3.6 van de tussenuitspraak geoordeeld dat het besluit van 19 december 2012 in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is vastgesteld. Zij heeft overwogen dat het voorheen geldende bestemmingsplan het gebruik van de gronden voor een supermarkt toeliet. De raad heeft het belang van de Holding bij het handhaven van de gebruiksmogelijkheden die het voorheen geldende bestemmingsplan haar bood, ten onrechte niet meegewogen bij de besluitvorming.
2. Gelet op hetgeen is overwogen in de tussenuitspraak is het beroep van de Holding gegrond. Het besluit van 19 december 2012 dient te worden vernietigd.
3. Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen zestien weken na de verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van overweging 3.5, alsnog het belang van de Holding bij behoud van de gebruiksmogelijkheden van het voorheen geldende bestemmingsplan voor haar perceel te betrekken in de belangenafweging en toereikend te motiveren waarom een beperking van de gebruiksmogelijkheden vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk is, dan wel het bestreden besluit te wijzigen.
4. In de brief van 19 november 2013 heeft de raad naar aanleiding van de tussenuitspraak het besluit van 19 december 2012 nader gemotiveerd. De raad stelt zich, verkort weergegeven, op het standpunt dat het gemeentelijk beleid als vastgelegd in de Structuurvisie Sittard-Geleen, vastgesteld door de raad op 10 juni 2010 en de notitie "Retailstructuurvisie 2008", vastgesteld door de raad op 28 februari 2008, zich verzet tegen het gebruik van het perceel Zaanstraat 16 voor detailhandel, meer in het bijzonder voor een supermarkt. Het voorheen geldende bestemmingsplan liet een dergelijk gebruik van de gronden toe. Het plan leidt derhalve tot een beperking van de gebruiksmogelijkheden van het perceel. In dit geval weegt het algemeen belang van het voorkomen van de versnippering van de aanbodstructuur echter zwaarder dan het belang van de Holding bij handhaving van de gebruiksmogelijkheden van haar gronden, aldus de raad.
5. De Holding betoogt dat de raad haar ten onrechte niet heeft gehoord bij de voorbereiding van de nadere motivering, terwijl zij daar nadrukkelijk om heeft verzocht. Door haar niet te horen heeft de raad onzorgvuldig gehandeld, aldus de Holding.
5.1. De Afdeling overweegt dat uit de Awb noch enige andere wettelijke bepaling volgt dat de raad gehouden is belanghebbenden te horen nadat de Afdeling bij tussenuitspraak het bestuursorgaan heeft opgedragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen en de raad er voor kiest het bestreden besluit te handhaven, onder aanvulling van de motivering. Onder omstandigheden kan echter uit het oogpunt van een zorgvuldige voorbereiding aanleiding bestaan belanghebbenden te horen, ook in geval de raad in beginsel het voornemen heeft het bestreden besluit niet te wijzigen. De Holding heeft geen redenen aangevoerd waarom de raad haar in dit geval had behoren te horen. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de handelswijze van de raad bij het herstellen van het gebrek in zoverre onzorgvuldig is geweest.
6. De Holding betoogt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat met het gebruik van het perceel Zaanstraat 16 voor een supermarkt nog geen aanvang was genomen ten tijde van het vaststellen van het plan.
6.1. De Afdeling heeft in overweging 3.4 van de tussenuitspraak reeds geoordeeld dat ten tijde van het vaststellen van het plan het perceel niet in gebruik was als supermarkt. De Afdeling kan behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet terugkomen op een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Van een zeer uitzonderlijk geval is hier geen sprake, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan.
7. De Holding betoogt dat het detailhandelsbeleid als vastgelegd in de "Retailstructuurvisie 2008" gedateerd is, zodat de raad hieraan in dit geval ten onrechte doorslaggevende betekenis heeft toegekend. Zij voert hiertoe aan dat de raad het voornemen heeft om het detailhandelsbeleid in 2014 te actualiseren.
7.1. Tussen partijen is niet in geschil dat het gebruik van het perceel Zaanstraat 16 voor een supermarkt in strijd is met het gemeentelijk beleid als vastgelegd in de notitie "Retailstructuurvisie 2008".
De Structuurvisie Sittard-Geleen uit 2010 verwijst voor het geldende detailhandelsbeleid naar de "Retailstructuurvisie 2008". De Holding heeft niet gemotiveerd dat de raad concrete voornemens heeft om het bestaande beleid voor het perceel Zaanstraat 16 te wijzigen door, in afwijking van de "Retailstructuurvisie 2008", het gebruik van dit perceel voor een supermarkt toe te laten. De Afdeling is van oordeel dat de enkele omstandigheid dat het voornemen bestaat om het detailhandelsbeleid te actualiseren, wat daar verder ook van zij, niet betekent dat het huidige beleid gedateerd is en dat de raad in redelijkheid niet vast heeft kunnen houden aan het beleid als vastgelegd in de "Retailstructuurvisie 2008".
8. De Holding betoogt dat in de "Retailstructuurvisie 2008" voorzien is in een mogelijkheid om ook buiten aangewezen detailhandelslocaties supermarkten toe te laten, mits een dergelijke afwijking van het detailhandelsbeleid leidt tot een verbetering van de wijkstructuur en niet leidt tot aantasting van andere voorzieningen.
De Holding betoogt verder dat de omstandigheden van het geval een afwijking van het detailhandelsbeleid rechtvaardigen. Zij voert hiertoe aan dat het perceel Zaanstraat 16 vanwege haar ligging, de aanwezige bebouwing en de beschikbare ruimte uitermate geschikt is voor de vestiging van een supermarkt. Verder bestaat volgens de Holding behoefte aan een supermarkt ter plaatse. De raad heeft het plan pas vastgesteld, nadat de Holding haar perceel had verkocht aan een derde, ten behoeve van de vestiging van een supermarkt. De beperking van de gebruiksmogelijkheden heeft tot gevolg gehad dat de overdracht uiteindelijk geen doorgang heeft kunnen vinden.
Tevens betoogt de Holding dat de raad in het verleden afgeweken is van het eigen detailhandelsbeleid.
8.1. In de "Retailstructuurvisie 2008" staat dat nieuwe detailhandelsvestigingen buiten het kernwinkelgebied van Geleen niet worden toegelaten. De uitbreiding van het aantal supermarkten wordt tegengegaan, behoudens op de aangewezen streeflocaties. De streeflocaties betreffen veelal bestaande wijkwinkelcentra. Een van de doelen van het gemeentelijke detailhandelsbeleid is concentratie van detailhandel in bestaande of toekomstige winkelclusters. Voor het verwezenlijken van dit doel is het van belang om de vestiging van solitaire supermarkten tegen te gaan.
8.2. De Afdeling overweegt dat in de "Retailstructuurvisie 2008" geen algemene mogelijkheid is opgenomen om onder de door de Holding genoemde omstandigheden af te wijken van het beleid. Voor specifieke detailhandelslocaties worden in de "Retailstructuurvisie 2008" aanvullende voorwaarden gesteld voor de uitbreiding of nieuwvestiging van winkels, zoals de voorwaarde dat de voorgestane ontwikkeling dient bij te dragen aan de kwaliteit en onderscheidenheid van het aanbod. Dit geldt bijvoorbeeld voor het gebied in de directe nabijheid van de bestaande winkelstraten in het centrum van Sittard. In de "Retailstructuurvisie 2008" wordt niet voorzien in de mogelijkheid om voor de locatie Zaanstraat 16 af te wijken van het detailhandelsbeleid.
De Afdeling is van oordeel dat de fysieke eigenschappen van het perceel Zaanstraat 16, zo deze al aangemerkt kunnen worden als een bijzondere omstandigheid die niet in het detailhandelsbeleid is verdisconteerd, niet relevant zijn in het licht van de doelstellingen van dat beleid. Aan deze door de Holding aangevoerde omstandigheden heeft de raad in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien af te wijken van het detailhandelsbeleid.
Uit de nadere onderbouwing volgt dat de raad de financiële gevolgen van het plan voor de Holding heeft betrokken bij de belangenafweging. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat een beperking van de gebruiksmogelijkheden leidt tot een waardevermindering van het perceel Zaanstraat 16. Gelet op de omstandigheid dat in de verkoopovereenkomst een ontbindende voorwaarde was opgenomen, die kon worden ingeroepen in geval duidelijk zou worden dat het door de koper gewenste gebruik als supermarkt niet gerealiseerd kon worden, gaat de raad ervan uit dat de planregeling in zoverre niet tot extra financieel nadeel heeft geleid. De Afdeling overweegt dat de Holding de financiële gevolgen van het stranden van de boogde transactie niet heeft onderbouwd. Gelet hierop is ook niet vast komen te staan dat de raad ten tijde van het vaststellen van het plan rekening heeft moeten houden met schade van de Holding anders dan de schade als gevolg van de waardedaling van het perceel.
Voor zover de Holding betoogt dat de raad in het verleden is afgeweken van de "Retailstructuurvisie 2008" en dat hij daarom ook in dit geval had dienen af te wijken, overweegt de Afdeling dat de Holding dit betoog niet heeft geconcretiseerd. Zij heeft alleen vier locaties genoemd, zonder dat daarbij is toegelicht wat voor ontwikkelingen dit betrof.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de raad in redelijkheid toepassing heeft kunnen geven aan het beleid als vastgelegd in de "Retailstructuurvisie 2008".
9. Wat betreft het betoog van de Holding dat de raad in strijd heeft gehandeld met het verbod van willekeur, door alleen de gebruiksmogelijkheden van het perceel Zaanstraat 16 te beperken en de gebruiksmogelijkheden van de omliggende gronden ongemoeid te laten, oordeelt de Afdeling dat de Holding met dit betoog haar beroepsgronden heeft uitgebreid met een nieuwe, niet eerder aangedragen beroepsgrond. In een geval waarin een gebrek is hersteld zonder dat dit heeft geleid tot een wijziging van het bestreden besluit bestaat voor een dergelijke uitbreiding geen ruimte. Dit betekent dat deze beroepsgrond niet inhoudelijk besproken zal worden.
10. De Holding betoogt dat het gemeentebestuur niet in staat zal zijn haar een tegemoetkoming in planschade toe te kennen, gelet op de aanzienlijke hoogte van de planschade als gevolg van de beperking van de gebruiksmogelijkheden van het perceel Zaanstraat 16.
10.1. Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de het perceel Zaanstraat 16 betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die mogelijke waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de realisering van het plan aan de orde zijn. De Holding heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente over onvoldoende financiële middelen beschikt voor het eventueel toekennen van een tegemoetkoming in planschade. Hetgeen de Holding voor het overige heeft aangevoerd over haar recht op tegemoetkoming in planschade kan in deze procedure niet aan de orde komen. Daarvoor bestaat een aparte procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden.
11. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.
12. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Sittard-Geleen van 19 december 2012 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Zaanstraat 16";
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Sittard-Geleen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.217,50 (zegge: twaalfhonderdzeventien euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat de raad van de gemeente Sittard-Geleen aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdenachttien euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, ambtenaar van staat.
Simons-Vinckx Huszar
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2014
533-739.