ECLI:NL:GHAMS:2014:558
Gerechtshof AMS — Uitspraak 


GERECHTSHOF AMSTERDAM
kenmerk 12/01116
13 februari 2014
uitspraak van de derde meervoudige belastingkamer
op het hoger beroep van
de heffingsambtenaar van de gemeente Heemstede,
de heffingsambtenaar,
gemachtigde: mr. J.C. Binnerts (Pot Jonker Seunke advocaten te Haarlem)
tegen de uitspraak in de zaak met kenmerk AWB 12/709 van de rechtbank Haarlem (hierna: de rechtbank) in het geding tussen
mr. [NAAM]. H.S.M. Kruijer,
wonende te Heemstede, belanghebbende,
en
de heffingsambtenaar.
1
Ontstaan en loop van het geding
1.1.
De heffingsambtenaar heeft met dagtekening 31 december 2011 een aanslag leges opgelegd ten bedrage van € 183,60.
1.2. Na daartegen gemaakt bezwaar heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak, gedagtekend 6 februari 2012, de aanslag verminderd tot een van € 180.
1.3. Bij uitspraak van 11 oktober 2012 heeft de rechtbank het door belanghebbende ingestelde beroep gegrond verklaard, de uitspraak op bezwaar vernietigd, de aanslag vernietigd en een verzoek om schadevergoeding afgewezen.
1.4. Het tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep is bij het Hof ingekomen op 16 november 2012. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
1.5.
Bij brief van 11 februari 2013 heeft belanghebbende het Hof verzocht om behandeling in het openbaar en om het achterwege laten van anonimisering bij publicatie van de uitspraak. Deze verzoeken zijn door het Hof gehonoreerd.
1.6.
Van belanghebbende zijn op 23 juni 2013 en op 7 november 2013 nadere stukken ontvangen. Kopieën van deze stukken zijn naar de wederpartij gezonden.
1.7. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 december 2013. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat met deze uitspraak wordt meegezonden.
2. Feiten
2.1.
Bij brief van 17 oktober 2010 heeft belanghebbende aan het college van burgemeester en wethouders van Heemstede (hierna: college van B&W) verzocht een schriftelijk verslag te verstrekken van de bespreking van het (nieuwe) bestemmingsplan Centrum e.o. in de vergadering van de commissie Ruimte van de Gemeenteraad van Heemstede van 20 september 2010 (hierna: het verzoek). Belanghebbende heeft om deze informatie verzocht vanwege (onder meer) een aantal door hem gevoerde gerechtelijke procedures.
2.2.
Ten tijde van het verzoek gold dat het college van B&W op grond van een door de gemeenteraad vastgesteld reglement van orde zorg draagt voor een audioverslag van de openbare vergadering van onder meer de raadscommissies en de gemeenteraad. Deze verslagen waren ten tijde van het verzoek beschikbaar via een voor een ieder toegankelijke internetwebsite van de gemeente.
2.3.
Het verslag waarom belanghebbende heeft verzocht is hem op 21 april 2011 door het college van B&W toegezonden.
2.4.
Voor het verstrekken van het schriftelijk verslag is aan belanghebbende, gedagtekend 31 december 2011, een aanslag leges opgelegd van € 183,60.
2.5.
Ter zitting van de rechtbank is door de heffingsambtenaar het volgende opgemerkt:
“U vraagt mij of [belanghebbende] een WOB verzoek heeft gedaan. Ik kan daar niets over zeggen; dat is een andere afdeling van de gemeente. De gemeente heeft in elk geval [belanghebbendes] verzoek opgevat als een verzoek op grond van de Wet WOB. Daar ga ik van uit. Mijn dienst is dan verantwoordelijk voor de legesheffing.
U houdt mij voor de vraag waarom het WOB verzoek niet door de gemeente is afgewezen als de verzochte informatie reeds openbaar was. Daar heb ik geen antwoord op. [Belanghebbende] mag bij zijn verzoek zelf bepalen in welke vorm hij de informatie wenst.”
2.6.
In de uitspraak op bezwaar is onder meer het volgende vermeld:
“Naar aanleiding van uw bezwaarschrift heb ik een omissie ontdekt in de aan u opgelegde aanslag leges. U heeft uw verzoek ingediend in het jaar 2010. Per abuis is het tarief uit de Legesverordening voor het belastingjaar 2011 gehanteerd. Ik stel de aanslag naar beneden bij met toepassing van het juiste tarief uit de Legesverordening voor het belastingjaar 2010. Uw aanslag wordt als volgt berekend: 36 kwartier maal € 5,00 = € 180,00.”
3
Geschil in hoger beroep
Evenals bij de rechtbank is voor het Hof in geschil of ter zake van de voldoening aan het verzoek terecht leges in rekening zijn gebracht.
4. Beoordeling van het geschil
4.1.
De rechtbank heeft over de vraag of terecht leges is geheven als volgt geoordeeld:
“4.1. Tussen partijen is niet in geschil is dat eisers verzoek van 17 oktober 2010 dient te worden aangemerkt als een verzoek om informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob). Nu de gemeente Heemstede heeft voldaan aan eisers verzoek, is de vraag die dient te worden beantwoord of verweerder de kosten in verband met de uitvoering van dat verzoek, bij wege van leges aan eiser in rekening mag brengen.
4.2.
In de Wob zijn geen bepalingen opgenomen met betrekking tot legesheffing en deze wet biedt derhalve geen wettelijke basis om leges te heffen ter zake van het in behandeling nemen van eisers verzoek.
4.3.
Op grond van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet kan verweerder leges heffen ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als een dienst in voormelde zin, indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang (en niet het algemeen belang).
4.4.
Naar eiser betoogt is de rechtbank van oordeel dat de door de gemeente Heemstede verrichte werkzaamheden niet kunnen worden aangemerkt als een dienst in voormelde zin. De gemeente dient namelijk bij het in behandeling nemen van eisers verzoek het algemene belang van openbaarheid van informatie, waar de Wob, gelet op onder meer het bepaalde in artikel 2 van die wet, van uitgaat. Anders dan verweerder stelt, speelt de omstandigheid dat het hier ging om het uitwerken in een schriftelijke weergave van een reeds via het internet
toegankelijk gemaakt audioverslag geen rol, nu vaststaat dat het verzoek is gedaan in het kader van de Wob en verweerder dit verzoek heeft ingewilligd en niet heeft afgewezen. Nu eisers primaire stelling doel treft, behoeft zijn subsidiaire stelling geen behandeling.”
4.2.
De heffingsambtenaar heeft in hoger beroep aangevoerd dat het verzoek niet het verstrekken van informatie betreft, maar het bewerken van ‘reeds aanwezige (openbare) informatie’ en derhalve niet als een verzoek in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) is aan te merken. De informatie waarop het verzoek betrekking had, was reeds beschikbaar in de vorm van een audioverslag op de website van de gemeente.
Dit betekent volgens de heffingsambtenaar dat op grond van de Wob geen informatie in de door de verzoeker verzochte vorm behoefde te worden verstrekt en dat met het voldoen aan het verzoek van belanghebbende overheersend een particulier belang was gediend. Dit laatste zou volgens de heffingsambtenaar niet anders zijn, indien het verzoek wel als een Wob-verzoek zou moeten worden aangemerkt.
4.3.1. Belanghebbende heeft zich aangesloten bij het oordeel van de rechtbank. Belanghebbende heeft aangevoerd dat zijn verzoek een Wob-verzoek was en dat daarvan door de rechtbank in rechtsoverweging 4.4 van haar uitspraak terecht is uitgegaan. Volgens belanghebbende is de geluidsopname van de raadsvergadering waar het verzoek betrekking op had geen informatie in een gemakkelijk toegankelijke vorm, als bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel b, Wob, en was derhalve de in die bepaling opgenomen uitzondering op de verstrekking van informatie niet van toepassing. Belanghebbende voert in dat verband aan dat het beluisteren, verifiëren en vastleggen van een dergelijke geluidsopname een (uiterst) tijdrovende bezigheid is en dat een geluidsopname niet (goed) geschikt is voor
communicatie met derden. Uit de geluidsopnamen die van raadsvergaderingen van de gemeente Heemstede worden gemaakt valt volgens belanghebbende niet goed op te maken welke raadsleden het woord hebben gevoerd en welke leden aanwezig waren. Die informatie wordt ook niet naderhand vermeld bij de besluitenlijst van de vergadering.
4.3.2.
Belanghebbende heeft voorts gesteld dat de gemeente op grond van de Gemeentewet verplicht is om van een raadsvergadering een schriftelijk verslag te maken, zodat – zo begrijpt het Hof – met het verzoek (ook) in dit opzicht niet een in overheersende mate particulier belang kan zijn gediend.
4.4.1.
In de Wob is onder meer het volgende bepaald:
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat
gegevens bevat;
(…)
Artikel 2
1. Een bestuursorgaan verstrekt bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
2. Het bestuursorgaan draagt er zo veel mogelijk zorg voor dat de informatie die het overeenkomstig deze wet verstrekt, actueel, nauwkeurig en vergelijkbaar is.
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke
aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een
bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop
betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
(…)
Artikel 7
1. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door:
a. kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken,
b. kennisneming van de inhoud toe te staan,
c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, of
d. inlichtingen daaruit te verschaffen.
2. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij:
a. het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden;
b. de informatie reeds in een andere, voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is.
4.4.2.
In de Gemeentewet is onder meer het volgende bepaald:
Artikel 23
1. De vergadering van de raad wordt in het openbaar gehouden.
(…)
4. Van een vergadering met gesloten deuren wordt een afzonderlijk verslag opgemaakt, dat niet openbaar wordt gemaakt tenzij de raad anders beslist.
5. De raad maakt de besluitenlijst van zijn vergaderingen op de in de gemeente gebruikelijke wijze openbaar. De raad laat de openbaarmaking achterwege voor zover het aangelegenheden betreft ten aanzien waarvan op grond van artikel 25 geheimhouding is opgelegd of ten aanzien waarvan openbaarmaking in strijd is met het openbaar belang.
(…)
Artikel 229
1. Rechten kunnen worden geheven ter zake van:
(…)
b. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;
4.4.3.
Op 16 december 2009 heeft de gemeente Heemstede de Verordening heffing en invordering van leges 2010 vastgesteld (hierna: de Verordening). De bij de Verordening behorende tarieventabel is gewijzigd bij raadsbesluit. De Verordening en het wijzigingsbesluit zijn gepubliceerd in het weekblad ‘De Heemsteder’ op 16 juni 2010 respectievelijk 7 juli 2010. Artikel 2 en 3 van deze verordening luiden als volgt:
Artikel 2 Belastbaar feit
Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven ter zake van het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
Artikel 3 Belastingplicht
Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend.
4.4.4.
De bij de Verordening behorende Tarieventabel luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
Hoofdstuk 16 Diversen
[Het tarief bedraagt]
16.4
Voor het uitwerken van een audioverslag in een schriftelijke weergave,
voor elk daaraan besteed kwartier 				€ 5,00
4.5.1.
Voor zover van belang gaat het Hof ervan uit dat het verzoek een verzoek is als bedoeld in artikel 3 Wob. Vaststaat dat het college van B&W aan het verzoek heeft voldaan.
4.5.2.
Indien de heffingsambtenaar in hoger beroep heeft bedoeld te stellen dat het college van B&W zich bij de behandeling van het verzoek heeft beroepen op de uitzondering van artikel 7, tweede lid, aanhef en onderdeel b, Wob, acht het Hof dit niet aannemelijk. Naar het Hof begrijpt zijn partijen bij de behandeling van het verzoek ervan uitgegaan dat die uitzondering niet van toepassing was en is mede op deze grond aan het verzoek voldaan.
In deze zin verstaat het Hof ook de uitlating van de heffingsambtenaar als aangehaald onder 2.5.
4.5.3.
Mitsdien dient de voldoening aan het verzoek als een verstrekking van informatie op grond van de Wob te worden aangemerkt. In zoverre volgt het Hof het oordeel van de rechtbank in rechtsoverweging 4.4 van haar uitspraak. De vraag of het college van B&W artikel 7 Wob daarbij juist heeft toegepast kan in dit verband in het midden blijven. Hiervan uitgaande beoordeelt het Hof het geschil nader als volgt.
4.6.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat de heffingsambtenaar op grond van artikel 229, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet in verbinding met de Verordening in beginsel bevoegd is leges te heffen voor de in onderdeel 16.4 van de Tarieventabel vermelde werkzaamheden.
4.6.2.
Bij de heffing van leges geldt als beperking dat op grond van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, Gemeentewet als diensten in de zin van die bepaling slechts vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt, indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.
4.6.3.
Voor de toepassing van de Wob geldt daarbij als uitgangspunt dat de openbaarmaking van informatie naar aanleiding van een Wob-verzoek niet in overheersende mate verband houdt met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Dit uitgangspunt geldt echter niet absoluut, omdat met de vorm waarin informatie aan de verzoeker wordt verstrekt in het bijzonder een particulier belang kan zijn gediend. In zoverre is dan sprake van het verstrekken van diensten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onderdeel b, Gemeentewet (HR 8 februari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ0693, BNB 2013/88, r.o. 3.3.4 en 3.3.7). In voorkomende gevallen dient derhalve bij het voldoen aan een Wob-verzoek een onderscheid te worden gemaakt tussen enerzijds kosten die zijn toe te rekenen aan de openbaarmaking als zodanig en anderzijds kosten die zijn toe te rekenen aan de specifieke vorm waarin die openbaarmaking geschiedt.
4.6.4.
Bij de beoordeling van de vraag of met de vorm waarin de informatie aan belanghebbende is verstrekt een particulier belang is gediend, acht het Hof het van belang dat die informatie ten tijde van het verzoek in de vorm van een audioverslag beschikbaar was via een voor een ieder toegankelijke internetwebsite van de gemeente. Onder deze omstandigheid is met de wens van belanghebbende om die informatie (tevens) in een schriftelijke vorm beschikbaar te krijgen naar het oordeel van het Hof in het bijzonder een particulier belang gediend. De omstandigheden dat het audioverslag, zoals belanghebbende heeft gesteld, minder geschikt is voor communicatie in het verkeer met derden en dat daaruit niet volledig is op te maken wie wel en wie niet aan het woord is geweest – op welk punt belanghebbende desgewenst een nader of meer specifiek verzoek om informatie zou (hebben) kunnen doen – leiden op dit punt niet tot een ander oordeel.
4.6.5.
Van belang is voorts dat het Hof, anders dan belanghebbende onder verwijzing naar artikel 23 Gemeentewet heeft gesteld, het college van B&W op grond van die wet niet ertoe verplicht acht in geschrift verslag te doen van vergaderingen van commissies van de gemeenteraad. Voorts houdt de omstandigheid dat bij de commissievergadering waarop het verzoek betrekking had een griffier aanwezig was, anders dan belanghebbende heeft gesteld, niet noodzakelijk in dat van die vergadering in geschrift een verslag is opgesteld, zodat belanghebbende ook niet ervan kan uitgaan dat een dergelijk (schriftelijk) verslag ten tijde van het verzoek reeds bestond.
4.6.6.
Het Hof acht het aannemelijk dat het door het college van B&W in rekening gebrachte bedrag – dat naar het Hof begrijpt gebaseerd is op de kosten van de desbetreffende werkzaamheden – rechtstreeks en in overheersende mate verband houdt met de specifiek door belanghebbende verlangde vorm. Mede gelet op de omvang van dit bedrag vindt het Hof in de stellingen van belanghebbende geen dan wel onvoldoende aanknopingspunten dat bedrag nader te onderscheiden in een deels wel en een deels niet aan het particuliere belang van belanghebbende toe te rekenen gedeelte.
4.7.1.
Het Hof komt niet tot een ander oordeel indien ervan wordt uitgegaan dat de heffingsambtenaar zich – bij de beantwoording van de vraag of de in verband met het verzoek verrichte werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang – in de onderhavige procedure nog mag beroepen op de uitzondering, zoals is vermeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel b, Wob, dat het door belanghebbende ingediende verzoek betrekking had op informatie die reeds in een andere, voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar was en het college van B&W op die grond niet aan het verzoek behoefde te voldoen.
4.7.2.
Het Hof neemt daarbij in aanmerking dat het begrip ‘document’ in artikel 1, onderdeel a, Wob ruim moet worden opgevat (ook digitale gegevensbestanden vallen onder dit begrip) en dat artikel 3, eerste lid, Wob in beginsel slechts recht geeft op in documenten neergelegde informatie. Uit de wetsgeschiedenis van de Wob leidt het Hof voorts af dat er in het algemeen geen bewerkingsplicht bestaat van reeds openbaar gemaakte gegevens teneinde te voldoen aan een verzoek om informatie (
Kamerstukken II
2004/05, 29877, nr. 3, blz. 10). Gelet ook hierop is het Hof van oordeel dat de informatie waarop het verzoek betrekking had ten tijde van dat verzoek reeds in de vorm van een audioverslag op de website van de gemeente openbaar beschikbaar was.
4.7.3.
Voorts is het Hof van oordeel dat de informatie waarop het verzoek betrekking had voor belanghebbende reeds in een gemakkelijk toegankelijke vorm beschikbaar was, zodat is voldaan aan de in artikel 7, tweede lid, onderdeel b, Wob gestelde voorwaarden. Hieruit volgt dat het door het college van B&W in rekening gebrachte bedrag uitsluitend verband houdt met het beschikbaar stellen van reeds openbaar gemaakte informatie in een door belanghebbende verlangde, specifieke (schriftelijke) vorm. De desbetreffende werkzaamheden houden (ook) op deze grond rechtstreeks en in overheersende mate verband met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.
4.8.
Zowel hetgeen hiervoor onder 4.6 is overwogen, als hetgeen onder 4.7 is overwogen, leidt ertoe dat de heffingsambtenaar, met toepassing van de onder 4.4.3 en 4.4.4 vermelde bepalingen uit de Verordening en de Tarieventabel, voor de verrichte werkzaamheden een bedrag van € 180 aan leges mocht heffen.
4.9. Belanghebbende heeft nog gesteld dat de legesheffing te zijnen aanzien in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. De gemeente zou uitsluitend bij de eerste aanvrager van een schriftelijk verslag van een raads(commissie)vergadering een hoog bedrag aan leges in rekening brengen en aan volgende aanvragers een veel geringer bedrag. Belanghebbende acht dit verschil in behandeling ongeoorloofd. Het Hof is met de heffingsambtenaar van oordeel dat het uittypen en het verstrekken van een verslag van een raads(commissie) vergadering voor de eerste aanvrager en het op aanvraag uitsluitend verstrekken van een afschrift daarvan aan een volgende aanvrager voor de toepassing van de legesheffing niet als gelijke gevallen zijn te beschouwen, vanwege het verschil in omvang van de te verrichten werkzaamheden. Van een handelen in strijd met het gelijkheidsbeginsel is mitsdien geen sprake.
Slotsom
4.10.
De slotsom is dat het hoger beroep gegrond is. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal het Hof het beroep ongegrond verklaren.
5
Kosten
Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de kosten op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6
Beslissing
Het Hof:
vernietigt de uitspraak van de rechtbank; en
- verklaart het beroep ongegrond.
De uitspraak is gedaan door mrs. H.E. Kostense, voorzitter, E.A.G. van der Ouderaa en
J. den Boer, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van[de] griffier. De beslissing is op 13 februari 2014 in het openbaar uitgesproken.
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH  Den Haag. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.