ECLI:NL:RVS:2014:4432
Raad van State — Uitspraak 


201308365/1/R4.
Datum uitspraak: 10 december 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Centrale Holding B.V., gevestigd te Velsen,
appellante,
en
de raad van de gemeente Leeuwarden,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Leeuwarden - De Centrale en omgeving" gewijzigd vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft Centrale Holding beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Centrale Holding en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 augustus 2014, waar Centrale Holding, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P.H. Revermann, en de raad, vertegenwoordigd door M. Swart, T. Tuenter en A.F. Ettema, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan biedt een actuele juridisch-planologische regeling voor het winkelgebied De Centrale en omgeving in de gemeente Leeuwarden.
3. Ter zitting heeft Centrale Holding het beroep ingetrokken voor zover het betreft het bezwaar dat de brancheringsregeling in het plan in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
Branchering
4. Het beroep van Centrale Holding is gericht tegen het plandeel met de bestemming "Detailhandel", voor zover op percelen met deze bestemming niet alle detailhandelsbranches zijn toegestaan. Ter zitting heeft Centrale Holding betoogd dat naast perifere detailhandel ook andere detailhandel zich in het plangebied zou moeten kunnen vestigen, waarbij zij concreet supermarkten voor ogen heeft. Centrale Holding voert aan dat de brancheringsregeling niet nodig is om duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau te voorkomen en te verstrekkend in het licht van het met de gemeente Leeuwarden gesloten Convenant inzake ontwikkeling, realisatie en exploitatie van de locatie "De Centrale" uit 1998 waarin een brancheringsregeling voor maximaal vijf jaar is neergelegd.
4.1. In de plantoelichting is vermeld dat twee groepen branches, te weten de dagelijks benodigde goederen en de niet dagelijks benodigde goederen recreatief, op grond van het provinciale en het gemeentelijke beleid niet worden toegestaan in het plangebied, omdat die branches te veel afbreuk doen aan de verzorgingsfunctie en de recreatieve winkelfunctie van het kernwinkelgebied en/of van de wijk- en buurtwinkelcentra van Leeuwarden. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de brancheringsregeling voor verruimde perifere detailhandel in het plan is opgenomen, omdat perifere detailhandel volgens vast beleid ruimtelijk wordt gescheiden van de overige detailhandel in de gemeente, om leegstand van winkelruimte in de binnenstad van Leeuwarden te voorkomen en duurzame ontwrichting van de detailhandelsstructuur voor met name de eerste levensbehoeften tegen te gaan. De raad heeft aldus ruimtelijk relevante argumenten ten grondslag gelegd aan de in het plan opgenomen brancheringsregeling. In hetgeen Centrale Holding heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen uitgaan van het uitgangspunt van onderscheid tussen perifere en overige detailhandel. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de in het Convenant neergelegde brancheringsregeling, nog daargelaten dat de brancheringsregeling in dit Convenant inmiddels is geëxpireerd, niet betekent dat de raad in het onderhavige plan een brancheringsregeling niet mocht opnemen. Het betoog faalt.
4.2. Voor zover Centrale Holding zich specifiek richt tegen het uitsluiten van de mogelijkheid voor supermarkten zich op gronden met de bestemming "Detailhandel" te vestigen, overweegt de Afdeling als volgt. In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld. Centrale Holding heeft ter zitting erkend dat ten tijde van de vaststelling van het plan geen concreet initiatief bestond voor de vestiging van een supermarkt in het plangebied. Ter zitting is toegelicht dat de raad reeds voor de terinzagelegging van het ontwerpplan heeft besloten geen medewerking te verlenen aan een initiatief voor de vestiging van een supermarkt van 7.000 m². In de plantoelichting is hierover vermeld dat geconstateerd is dat een dergelijke formule op De Centrale beperkt positieve effecten met zich mee zou brengen en negatieve effecten in relatie tot de binnenstad en andere winkelcentra in Leeuwarden. Ter zitting is verder toegelicht dat eerst na de vaststelling van het plan een initiatief is ontstaan voor de verplaatsing van een supermarkt naar het plangebied. De raad hoefde met de wens van Centrale Holding om een supermarkt in het gebied te kunnen vestigen bij de vaststelling van het plan dan ook geen rekening te houden. Dat het gebied geschikt zou zijn voor de vestiging van een supermarkt, onder meer omdat uit een verkeersonderzoek blijkt dat het verkeer goed kan worden afgewikkeld zoals Centrale Holding heeft gesteld, maakt dat niet anders. Het betoog faalt.
Totale oppervlakte
5. Centrale Holding voert aan dat de totale toegestane oppervlakte van detailhandelsvestigingen ten onrechte is gemaximeerd op 42.000 m² bruto vloeroppervlakte, omdat in het winkelgebied De Centrale doorgroeimogelijkheden bestaan tot 55.000 m². Centrale Holding betoogt daarnaast dat het plan ten onrechte een beperking inhoudt van de totale toegelaten oppervlakte van detailhandel ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan "Herziening van het bestemmingsplan Kanaalweg", omdat in het voorheen geldende plan werd uitgegaan van het begrip "winkelvloeroppervlakte" en in het onderhavige plan van het begrip "brutovloeroppervlakte". Volgens Centrale Holding is bebouwing waarvoor reeds bouwaanvragen zijn gehonoreerd hierdoor niet als zodanig bestemd. Dit leidt volgens Centrale Holding tot planschade.
5.1. De raad stelt dat uit het oogpunt van zorgvuldig distributief beleid niet meer dan 42.000 m² bruto vloeroppervlakte aan detailhandelsactiviteiten kan worden toegestaan, omdat in de Detailhandelsmonitor die op 6 juni 2013 ter inzage is gelegd is aanbevolen om in het gebied van De Centrale niet meer mogelijkheden te bieden dan het hiervoor geldende plan. Verder stelt de raad dat het maximum van 42.000 m² uit het vorige plan gehandhaafd is vanwege de gevolgen van uitbreiding van de bebouwing en het aantal parkeerplaatsen voor de doorstroming van het verkeer op de omringende wegen. De raad wijst er verder op dat het plan nog ontwikkelingsruimte biedt voor detailhandelsactiviteiten met een omvang van ongeveer 10.000 m² bruto vloeroppervlakte. Daarnaast stelt de raad dat het begrip "winkelvloeroppervlakte" uit het voorheen geldende plan gelijk is aan het begrip "brutovloeroppervlakte" uit het onderhavige plan. Dit blijkt volgens de raad uit de begripsbepalingen van beide plannen, uit de toelichting bij het voorheen geldende plan en uit de wijze waarop de oppervlakte op grond van de planregels wordt gemeten.
5.2. Ingevolge artikel 1, lid 1.19, van de planregels wordt verstaan onder "brutovloeroppervlakte": de totale beschikbare vloeroppervlakte inclusief magazijn- of opslagruimte, loopruimte, sanitaire voorzieningen, kantoorruimte en verblijfsruimte voor personeel, buitenwerks gemeten.
Ingevolge artikel 2, onder 4, wordt de oppervlakte van een bouwwerk bij de toepassing van deze regels als volgt gemeten: tussen de buitenwerkse gevelvlakken en/of het hart van de scheidingsmuren, neerwaarts geprojecteerd op het gemiddelde niveau van het afgewerkte bouwterrein ter plaatse van het bouwwerk.
5.2.1. Ingevolge artikel 1, lid 1.16, van de regels van het bestemmingsplan "Herziening van het bestemmingsplan Kanaalweg" wordt verstaan onder "winkelvloeroppervlakte": de totale bedrijfsvloeroppervlakte van de ruimte binnen een winkel die wordt gebruikt voor de detailhandel, inclusief opslag- en administratieruimten en dergelijke.
Ingevolge artikel 2, onder 2, wordt de oppervlakte van gebouwen als volgt gemeten: de oppervlakte gemeten tussen de buitenwerkse gevelvlakken en/of het hart van de scheidingsmuren, nederwaarts geprojecteerd op het gemiddelde niveau van het afgewerkte bouwterrein ter plaatse van het bouwwerk.
In de toelichting bij het voorheen geldende plan staat over het begrip "winkelvloeroppervlakte" dat hierbij vanwege de praktische handhaafbaarheid wordt uitgegaan van de bruto vloeroppervlakte en dat dit in de begripsbepaling tot uitdrukking is gebracht.
5.2.2. Vast staat dat het niet de bedoeling van de raad is om de totale oppervlakte van gronden met de bestemming "Detailhandel" te beperken ten opzichte van het hiervoor geldende plan. Uit de begripsbepalingen van "brutovloeroppervlakte" in het onderhavige plan en "winkelvloeroppervlakte" in het voorheen geldende plan kan worden afgeleid dat beide begrippen niet uitsluitend zien op de ruimte die als winkel is ingericht, maar ook op andere daarbij behorende ruimten. Die andere ruimten zijn in artikel 1, lid 1.16, van de regels van het bestemmingsplan "Herziening van het bestemmingsplan Kanaalweg" niet limitatief omschreven, gelet op de woorden "en dergelijke". Daarnaast volgt de Afdeling de raad in diens uitleg van het begrip "winkelvloeroppervlakte", omdat de zinsnede "inclusief opslag- en administratieruimten en dergelijke" betrekking heeft op "de totale bedrijfsvloeroppervlakte" en niet uitsluitend op "de ruimte binnen een winkel". Gelet daarop komt het begrip brutovloeroppervlakte overeen met het begrip winkelvloeroppervlakte uit het vorige plan en bestaat daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bebouwing waarvoor reeds omgevingsvergunning voor bouwen is verleend niet als zodanig heeft bestemd. Het betoog faalt.
5.3. Niet in geschil is dat in het plangebied ongeveer 32.200 m² bruto vloeroppervlakte aan detailhandelsvestigingen is gerealiseerd en dat het plan derhalve ruimte biedt voor 9.800 m² bruto vloeroppervlakte aan nieuwe detailhandel. Centrale Holding heeft ter zitting toegelicht dat zij naast de mogelijkheid om deze resterende ruimte te benutten voor detailhandel de planologische mogelijkheid wenst om detailhandel in het gebied te vestigen tot een maximale bruto vloeroppervlakte van 55.000 m². Zoals in 4.1 is overwogen, dient de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld. Door Centrale Holding zijn geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat ten tijde van de vaststelling van het plan reeds een concreet plan bestond voor de uitbreiding van de bebouwing die bestemd is voor detailhandel anders dan het plan reeds mogelijk maakt zoals hiervoor overwogen. Dat, zoals Centrale Holding heeft gesteld, ten tijde van de vaststelling van het plan een nieuwe Detailhandelsstructuurvisie werd voorbereid is geen omstandigheid die maakt dat Centrale Holding geen concreet plan voor uitbreiding van de bebouwing kenbaar kon maken aan de raad. De raad hoefde naar het oordeel van de Afdeling met de uitbreidingswens van Centrale Holding bij de vaststelling van het plan dan ook geen rekening te houden. Dat het winkelgebied doorgroeimogelijkheden zou bieden tot 55.000 m², maakt dat niet anders. Het betoog faalt.
Minimale oppervlakte per vestiging
6. Centrale Holding voert aan dat de minimale oppervlaktemaat voor verruimde perifere detailhandel op 1.000 m² in plaats van 1.350 m² had moeten worden bepaald, omdat deze maatvoering past bij grootschalige detailhandelsvestigingen en de gemiddelde bruto vloeroppervlakte in deze branches in verband met kostenbesparing en vanwege toenemende internetverkopen sinds 2008 terug loopt.
6.1. Volgens de plantoelichting beoogt het plan een regeling tot stand te brengen voor de detailhandelsactiviteiten, die recht doet aan de belangrijke betekenis van De Centrale als winkelpark dat complementair is aan de bestaande winkelcentra, inclusief de binnenstad, en is daarom gekozen voor een ondergrens van minimaal 1.350 m² bruto vloeroppervlakte voor de voormalige GDV-branches. Ter zitting heeft de raad erop gewezen dat het plan het mogelijk maakt om voor detailhandelsbedrijven die behoren tot de categorie (verruimde) perifere detailhandel Centrale II met een omgevingsvergunning af te wijken van de minimale oppervlakte per detailhandelsbedrijf van 1.350 m² en dat dit minimum voorts niet geldt voor detailhandelsbedrijven die behoren tot de categorie (verruimde) perifere detailhandel Centrale I. De brancheringsregeling voor (verruimde) perifere detailhandel Centrale II en Centrale III met de daarbij behorende minimale bruto vloeroppervlakte acht de raad gerechtvaardigd, omdat duurzame ontwrichting van de detailhandelsstructuur voorkomen moet worden. Met name de detailhandelsbedrijven in de categorie (verruimde) perifere detailhandel Centrale III kunnen concurrerend zijn voor kleinere winkels in dezelfde branches in de binnenstad, aldus de raad. In hetgeen Centrale Holding heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de omvang van de winkelvoorzieningen op De Centrale voldoende onderscheidend moet blijven ten opzichte van de omvang van de winkelvoorzieningen in de binnenstad en in de buurt- en wijkwinkelcentra om ontwrichting van de detailhandelsstructuur te voorkomen. De niet nader onderbouwde stellingen dat een oppervlakte van 1.000 m² aansluit bij de behoefte van grootschalige detailhandelsbedrijven en dat de gemiddelde oppervlakte van detailhandelsvestigingen in deze branches de laatste jaren terug loopt, maken niet dat de raad niet in redelijkheid een minimale oppervlakte van 1.350 m² heeft kunnen hanteren. Het betoog faalt.
Oppervlakte detailhandel restpartijen
7. Centrale Holding betoogt dat de raad geen deugdelijke motivering heeft gegeven voor het vastleggen van de oppervlaktemaat van detailhandel in restpartijen tussen 1.200 m² en 1.500 m². Volgens Centrale Holding is het overgangsrecht in dit kader, anders dan de raad in de reactie op de zienswijze heeft gesteld, niet relevant. Het hanteren van een bovengrens verdraagt zich niet met de bestemming van de gronden in het plangebied voor perifere detailhandel, aldus Centrale Holding. Volgens Centrale Holding wordt reeds op grond van artikel 1, lid 1.33, van de planregels voorkomen dat zich warenhuisachtige formules met restpartijen in het plangebied kunnen vestigen en behoeft dit niet geregeld te worden door het stellen van de bovengrens van 1.500 m².
7.1. Ingevolge artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder b, van de planregels wordt tot een gebruik, strijdig met de bestemming "Detailhandel", in ieder geval gerekend: het gebruik van gronden en bouwwerken voor de in lid 4.1, onder b en c genoemde (verruimde) perifere detailhandel Centrale II en III met uitzondering van detailhandel in restpartijen, zodanig dat de bruto vloeroppervlakte per detailhandelsbedrijf minder bedraagt dan 1.350 m².
Ingevolge lid 4.5, aanhef en onder c, wordt tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, in ieder geval gerekend: het gebruik van gronden en bouwwerken voor detailhandel in restpartijen (Centrale III), zodanig dat de bruto vloeroppervlakte per detailhandelsbedrijf minder bedraagt dan 1.200 m² en meer dan 1.500 m².
7.2. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat indien detailhandel in restpartijen niet was uitgezonderd in artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder b, van de planregels, de bestaande detailhandelsvestiging in restpartijen onder het overgangsrecht was gebracht, nu deze vestiging een bruto vloeroppervlakte heeft van 1.200 m². Uit artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder b, in samenhang bezien met artikel 4, lid 4.5, aanhef en onder c, van de planregels volgt dat deze detailhandelsvestiging een maatbestemming heeft gekregen. De raad heeft bij het bepalen van de toegestane minimale oppervlakte van dit type detailhandel naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid aansluiting kunnen zoeken bij de bestaande oppervlakte van het detailhandelsbedrijf in restpartijen van ruim 1.200 m².
De raad heeft voorts ter zitting toegelicht dat dit type detailhandel een zodanige verkeersaantrekkende werking heeft en tot een zodanige toename van het benodigde aantal parkeerplaatsen leidt, dat aan de oppervlakte van een detailhandelsvestiging in deze branche een maximum gesteld moet worden. De gestelde verkeersaantrekkende werking en toename van parkeerbehoefte is door Centrale Holding niet gemotiveerd weersproken. Dat in artikel 1, lid 1.33, van de planregels is bepaald dat warenhuizen niet onder de definitie van "verruimde perifere detailhandel" worden geschaard, maakt niet dat hiermee tevens een maximum is gesteld aan de oppervlakte van detailhandel in restpartijen. De raad heeft een maximum van 1.500 m² gehanteerd, zodat de bestaande winkel nog enige uitbreidingsruimte heeft. In hetgeen Centrale Holding heeft aangevoerd, ziet de Afdeling gelet op het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de maximumoppervlakte van een detailhandelsbedrijf in restpartijen niet in redelijkheid op 1.500 m² heeft kunnen bepalen.
Het betoog faalt.
Zienswijze
8. Centrale Holding heeft zich voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. Centrale Holding heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Conclusie
9. Gelet op het voorgaande is het beroep van Centrale Holding ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.K. van Leening, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Van Leening
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2014
472-780.