ECLI:NL:RVS:2013:669
Raad van State — Uitspraak 


201300217/1/A3.
Datum uitspraak: 7 augustus 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 22 november 2012 in zaak nr. 11/4304 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 19 augustus 2011 heeft de minister aan [appellant] een boete opgelegd ter hoogte van € 1.870,00 wegens overtreding van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw).
Bij afzonderlijk besluit van 19 augustus 2011 heeft de minister aan [appellant] een boete opgelegd ter hoogte van € 6.050,00 wegens overtreding van de Atw.
Bij besluit van 14 november 2011 heeft de minister de door [appellant] tegen die besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 november 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juli 2013, waar [appellant], en de minister, vertegenwoordigd door mr. N.C. Koops-Troost, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, tot wijziging van Verordeningen (EEG) nr. 3821/85 en (EG) nr. 2135/98 van de Raad en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad (hierna: Verordening 561/2006), moet een bestuurder dagelijkse en wekelijkse rusttijden nemen.
Ingevolge het tweede lid moet een bestuurder binnen elke periode van 24 uur na het einde van de voorafgaande dagelijkse of wekelijkse rusttijd een nieuwe dagelijkse rusttijd genomen hebben. Indien het gedeelte van de dagelijkse rusttijd dat binnen die periode van 24 uur valt ten minste negen doch niet meer dan elf uur bedraagt, wordt deze dagelijkse rusttijd als een verkorte dagelijkse rusttijd aangemerkt.
Ingevolge het zesde lid moet een bestuurder per periode van twee opeenvolgende weken ten minste:
- twee normale wekelijkse rusttijden, of
- één normale wekelijkse rusttijd en één verkorte wekelijkse rusttijd van ten minste 24 uur nemen. De verkorting moet evenwel worden gecompenseerd door een equivalente periode van rust die voor het einde van de derde week na de betrokken week en bloc genomen moet worden.
Een wekelijkse rusttijd mag niet later beginnen dan aan het einde van zes perioden van 24 uur te rekenen vanaf het einde van de vorige wekelijkse rusttijd.
1.1. Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Atw wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder werkgever:
1°. degene jegens wie een ander krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling gehouden is tot het verrichten van arbeid, behalve indien die ander aan een derde ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid, welke die derde gewoonlijk doet verrichten.
Ingevolge die aanhef en onder b, wordt verstaan onder werknemer: de ander bedoeld onder a.
Ingevolge artikel 5:12, tweede lid, onder a, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur, met uitzondering van arbeid verricht door defensiepersoneel, regels worden gesteld die afwijken van, in de plaats komen van of strekken tot aanvulling van het bij paragraaf 5.2 bepaalde, ten aanzien van arbeid verricht door personen werkzaam in of op motorrijtuigen.
Ingevolge artikel 10:5, derde lid, gelden de ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan.
Ingevolge artikel 10:7, eerste lid, aanhef en onder a, is de bestuurlijke boete die ten hoogste voor een overtreding kan worden opgelegd, indien begaan door een natuurlijke persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 11.250,00.
Ingevolge het derde lid, stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld.
1.2. Ingevolge artikel 2.5:1, eerste lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: Atbv), wordt in plaats van de artikelen 5:3, tweede en derde lid, en 5:5, tweede en derde lid, van de wet dit artikel toegepast.
Ingevolge het tweede lid handelen de bestuurder en de bijrijder in overeenstemming met de artikelen 8 en 9 van Verordening 561/2006.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, levert het niet naleven van artikel 2.5:1, tweede lid, een overtreding op.
Ingevolge het tweede lid wordt, indien de bestuurder werknemer is, ingeval van het niet naleven van een tot de bestuurder gerichte bepaling de werkgever aangemerkt als degene die die bepaling niet heeft nageleefd.
Ingevolge het derde lid is het tweede lid niet van toepassing indien de werkgever aantoont dat door hem de nodige bevelen zijn gegeven, de nodige maatregelen zijn genomen, de nodige middelen zijn verschaft en het redelijkerwijs te vorderen toezicht is gehouden om de naleving van de bepaling te verzekeren.
1.3. Bij het opleggen van boetes hanteert de minister de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: de Beleidsregel; Stcrt. 2007, 95).
Volgens artikel 1, eerste lid, is de Beleidsregel van toepassing op alle beboetbare feiten die als zodanig bij of krachtens de Atw zijn aangemerkt en die betrekking hebben op arbeid verricht door personen als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, onderdeel a, van de Arbeidstijdenwet en arbeid in bedrijven of inrichtingen die rechtstreeks betrekking heeft op arbeid verricht in of op motorrijtuigen als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, onderdeel a, van de Arbeidstijdenwet.
Volgens het tweede lid wordt bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete wegvervoer’ die als bijlage 1 bij de Beleidsregel is gevoegd.
Volgens artikel 3 bedraagt bij een bedrijfsinspectie het maximaal in het boeterapport op te nemen aantal personen ter zake waarvan een of meer beboetbare feiten is vastgesteld over een periode van 4 weken, 16 weken, 26 weken, 52 weken onderscheidenlijk 104 weken voor de werkgever met:
a. minder dan 25 werknemers als bedoeld in artikel 1:1 van de Atw: 3,
b. 25 of meer, maar minder dan 50 werknemers als bedoeld in artikel 1:1 van de Atw: 6,
c. 50 of meer, maar minder dan 100 werknemers als bedoeld in artikel 1:1 van de Atw: 9,
d. 100 of meer werknemers als bedoeld in artikel 1:1 van de Atw: 12.
Volgens artikel 5, eerste lid, bedraagt de boete voor taxivervoer als bedoeld in artikel 1, onder j, van de Wet personenvervoer 2000, die maximaal per boetebeschikking kan worden opgelegd:
a. voor de werkgever als natuurlijke persoon: € 11.250,00;
b. voor de werkgever als rechtspersoon: € 45.000,00;
c. voor de zelfstandige: € 11.250,00;
d. voor een werknemer: € 2.500,00.
2. De minister heeft aan de besluiten van 19 augustus 2011 ten grondslag gelegd dat een toezichthouder op 17 januari 2011 heeft geconstateerd dat zowel [appellant] als een [werknemer] dagelijkse en wekelijkse rusttijdovertredingen hebben begaan. Volgens de minister heeft [appellant] tien maal in strijd gehandeld met het bepaalde in artikel 5:12, tweede lid, van de Atw, gelezen in verbinding met artikel 2.5:1, tweede lid, van het Atbv en artikel 8, tweede lid, van Verordening 561/2006 en drie maal in strijd met artikel 5:12, tweede lid, van de Atw, gelezen in verbinding met artikel 2.5:1, tweede lid, van het Atbv en artikel 8, zesde lid, van Verordening 561/2006.
In het besluit op bezwaar van 14 november 2011 heeft de minister overwogen dat de overtredingen niet worden betwist. Hij heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de hoogte van de boetes overeenkomstig het in het in bijlage 1 bij de Beleidsregel neergelegde tariefstelsel zijn opgelegd en dat boetes per overtreding overeenkomstig het bepaalde in artikel 10:5, derde lid, van de Atw bij elkaar zijn opgeteld. Volgens de minister heeft [appellant] geen omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven de boete te matigen of kwijt te schelden.
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister bij de besluiten tot oplegging van de boetes rekening heeft gehouden met de aard en de ernst van de overtredingen en dat de minister niet in strijd heeft gehandeld met het evenredigheidsbeginsel. Zij heeft daartoe overwogen dat de minister in de door [appellant] aangevoerde omstandigheden geen aanleiding heeft hoeven zien om de boetes te matigen of kwijt te schelden.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in de Beleidsregel neergelegde beleid niet onredelijk is en dat het evenredigheidsbeginsel niet is geschonden. Hij voert in dat verband aan dat artikel 3 gelezen in samenhang met artikel 5 van de Beleidsregel in de praktijk tot grote verschillen leidt. In het geval een ondernemer met twee werknemers wordt gecontroleerd, mogen alle werknemers in het boeterapport worden opgenomen. Hieruit volgt een boete van maximaal € 11.250,00, hetgeen een boete van € 3.750,00 per chauffeur oplevert. In het geval een werkgever als natuurlijke persoon 49 man in dienst heeft, mogen weliswaar zes personen in het boeterapport worden opgenomen, maar blijft de maximale boete € 11.250,00. Dat betekent een boete van € 225,00 per chauffeur. Volgens [appellant] kan hieruit worden geconcludeerd dat de boete voor de kleine ondernemer met weinig personeel met een lagere omzet vele malen zwaarder is dan voor een grotere ondernemer met een hogere omzet.
Verder heeft de inspecteur de resultaten van de controle op 17 januari 2011 vastgelegd in twee boeterapporten als gevolg waarvan twee boetes zijn opgelegd. Dit is volgens [appellant] in strijd met de bedoeling van de artikelen 3 en 5 van de Beleidsregel. Een onbeperkt aantal boeterapporten zou immers een onbeperkt aantal boetebeschikkingen opleveren, waarbij de totale boete een veelvoud van € 11.250,00 zou kunnen bedragen, aldus [appellant].
4.1. Met de rechtbank stelt de Afdeling vast dat niet in geschil is dat [appellant] de overtredingen, waarvoor de minister de boetes heeft opgelegd, heeft begaan. In geschil is of de aan [appellant] opgelegde boetes in verhouding staan tot de ernst van de overtredingen en de mate van verwijtbaarheid van [appellant].
4.2. In artikel 10:7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Atw is bepaald dat voor een overtreding, begaan door een natuurlijke persoon, een boete van ten hoogste € 11.250,00 kan worden opgelegd. Nu in artikel 5 van de Beleidsregel is bepaald dat de boete die maximaal per boetebeschikking in situaties als deze kan worden opgelegd € 11.250,00 bedraagt en daarmee zijn grondslag vindt in artikel 10:7 van de Atw, gaat de Beleidsregel in zoverre een redelijke beleidsbepaling niet te buiten.
Naar het oordeel van de Afdeling voorziet de Beleidsregel voorts in een dusdanige differentiatie, dat wordt bereikt dat een boete kan worden opgelegd die evenredig is aan de ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid van de overtreder, met inachtneming van het in artikel 10:7 van de Atw opgenomen wettelijke maximum boetebedrag voor een overtreding. Zoals de Afdeling verder eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 maart 2009 in zaak nr. 200802148/1), is de hoogte van de boetenormbedragen afgestemd op de zwaarte van de overtreding en de beoogde afschrikwekkende werking en is dit geen onredelijk beleid, gelet op de verkeersveiligheid van de bestuurder en zijn medeweggebruikers. In voormelde uitspraak heeft de Afdeling tevens overwogen dat de evenredigheid per overtreding dient te worden beoordeeld naar de aard en ernst van de overtreding en de daarmee geschapen risico's, en dat tevens zal moeten worden beoordeeld of de opgelegde boete in het licht van bijzondere omstandigheden van het geval, redelijk is.
Gelet op het voorgaande staat het in artikel 10:7 van de Atw en artikel 5 van de Beleidsregel opgenomen maximale boetebedrag per overtreding respectievelijk per boetebeschikking, niet in de weg aan de oplegging van een passende en evenredige boete. Het betoog van [appellant] dat de boete voor de kleine ondernemer met weinig personeel met een lagere omzet vele malen zwaarder is dan voor een grotere ondernemer met een hogere omzet, leidt, wat van de juistheid daarvan ook zij, gelet op het voorgaande niet tot een ander oordeel.
Verder overweegt de Afdeling dat de wettelijke voorschriften en de Beleidsregel geen maximum stellen aan de cumulatie van boetes. Zoals de Afdeling in voormelde uitspraak van de 11 maart 2009 heeft overwogen, is dit niet rechtens onjuist. Het betoog van [appellant] dat een onbeperkt aantal boeterapporten kan worden uitgeschreven op basis waarvan een onbeperkt aantal boetebeschikkingen kan worden genomen, hetgeen een totale boete van meer dan € 11.250,00 kan opleveren, leidt in het licht van het voorgaande dan ook niet tot het beoogde doel.
De rechtbank heeft tot slot op goede gronden geoordeeld dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de minister bij de beoordeling van de overtredingen en de daarvoor opgelegde boetes in strijd met het evenredigheidsbeginsel geen rekening heeft gehouden met de aard en ernst van de overtredingen en de daarmee in het leven geroepen risico’s. Daarbij heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister in de door [appellant] opgeworpen omstandigheden dat hij zich in tegenstelling tot andere taxibedrijven wel heeft gehouden aan de registratieverplichting en dat hij te maken had met een langdurig zieke werknemer, wiens salaris hij moest doorbetalen, geen aanleiding heeft hoeven zien de boete te matigen dan wel kwijt te schelden.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Grimbergen
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2013
581.