ECLI:NL:RVS:2014:624
Raad van State — Uitspraak 


201302991/1/A3.
Datum uitspraak: 26 februari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Rotterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 februari 2013 in zaak nr. 12/3024 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 24 februari 2012 heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd ter hoogte van € 4.000,00 wegens overtreding van het bepaalde in artikel 7, tweede lid, van de Huisvestingswet.
Bij besluit van 8 juni 2012 heeft het college, voor zover thans van belang, het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 februari 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 8 juni 2012 vernietigd en aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 2.000,00. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 september 2013, waar [appellante], bijgestaan door mr. G.G. Kranendonk, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 5, eerste volzin, van de Huisvestingswet kan de gemeenteraad, voor zover dat in het belang van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van woonruimte noodzakelijk is, in de huisvestingsverordening woonruimte aanwijzen die niet voor bewoning in gebruik mag worden genomen of gegeven, indien voor het in gebruik nemen daarvan geen huisvestingsvergunning is verleend.
Ingevolge artikel 7, tweede lid, is het verboden een woonruimte, aangewezen overeenkomstig artikel 5, voor bewoning in gebruik te geven aan een persoon die niet beschikt over een huisvestingsvergunning.
Ingevolge artikel 85a, eerste lid, kan de gemeenteraad bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 7, tweede lid. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, kan de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan € 18.500 voor overtreding van artikel 7, tweede lid.
Ingevolge het derde lid, stelt de gemeenteraad bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Ingevolge artikel 2.2, tweede lid, van de Huisvestingsverordening aangewezen gebieden Rotterdam (hierna: de Huisvestingsverordening) is het verboden een te huur aangeboden zelfstandige of onzelfstandige woonruimte met een huurprijs onder de huurprijsgrens, voor bewoning in gebruik te geven aan een huishouden dat niet beschikt over een huisvestingsvergunning voor deze woonruimte.
Ingevolge artikel 4.8, eerste lid, kan het college van burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 7 van de Huisvestingswet.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met tabel 1 in bijlage 1 bij de Huisvestingsverordening bedraagt de in het eerste lid bedoelde boete voor een eerste overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Huisvestingswet € 2.000,00 voor het in gebruik geven van een woning zonder huisvestingsvergunning en € 4.000,00 voor het in gebruik geven van een woning zonder huisvestingsvergunning vanuit een bedrijfsmatige exploitatie.
2. Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat de woning aan de [locatie] te Rotterdam (hierna: de woning) is aangewezen in de zin van artikel 5 van de Huisvestingswet en dat voor het bewonen van deze woning een huisvestingsvergunning is vereist. Bij een inspectie op 22 december 2011 is gebleken dat de woning in gebruik is gegeven aan een huishouden dat niet beschikt over een huisvestingsvergunning, zodat [appellante] het bepaalde in artikel 7, tweede lid, van de Huisvestingswet heeft overtreden. De hoogte van de bestuurlijke boete is overeenkomstig het in tabel 1 van bijlage 1 vastgestelde bedrag voor het in gebruik geven van woonruimte aan een huishouden zonder huisvestingsvergunning vanuit een bedrijfsmatige exploitatie, aldus het college. Het college heeft geen aanleiding gezien de hoogte van de bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te matigen.
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om [appellante] een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van het bepaalde in artikel 7, tweede lid, van de Huisvestingswet, maar heeft aanleiding gezien de door het college opgelegde bestuurlijke boete te matigen tot € 2.000,00. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat zij, anders dan het college, van oordeel is dat de wijze van verhuur door [appellante] niet is aan te merken als bedrijfsmatig. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om de uit de Huisvestingsverordening voortvloeiende bestuurlijke boete van € 2.000,00 onevenredig te achten.
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen aanleiding bestaat de uit de Huisvestingsverordening voortvloeiende bestuurlijke boete van € 2.000,00 onevenredig te achten. Daartoe voert zij aan dat een ambtenaar van het gemeenteloket, tot wie zij zich met de huurder van de woning heeft gewend om te zorgen voor zijn inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie, heeft medegedeeld dat de huurder in aanmerking kwam voor een huisvestingsvergunning. De gevraagde vergunning is vervolgens in december 2011 volgens [appellante] ten onrechte geweigerd. Het door de huurder daartegen gemaakte bezwaar is niet-ontvankelijk verklaard, omdat hij inmiddels was verhuisd naar een andere gemeente, zodat zij niet de kans heeft gehad om aan te tonen dat de bestuurlijke boete ten onrechte is opgelegd. Een paar dagen na de weigering van de huisvestingsvergunning heeft een inspectie plaatsgevonden. [appellante] was toen nog niet in staat geweest een einde te maken aan de overtreding. Het optreden van het college is onredelijk en het bedrag van de bestuurlijke boete staat niet in verhouding tot de ernst en duur van de overtreding, aldus [appellante].
4.1. Niet in geschil is dat de woning niet voor bewoning in gebruik mag worden gegeven, indien voor het in gebruik nemen daarvan geen huisvestingsvergunning is verleend. Voorts is niet in geschil dat de huurder van de woning ten tijde van de inspectie van de woning op 22 december 2011 niet over een dergelijke vergunning beschikte. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college bevoegd was om [appellante] een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van het bepaalde in artikel 7, tweede lid, van de Huisvestingswet.
Wat betreft de vraag of de hoogte van de bestuurlijke boete in dit geval evenredig is, overweegt de Afdeling het volgende. De op te leggen boetebedragen zijn bij de Huisvestingsverordening vastgesteld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 23 oktober 2013 in zaak nr. 201301126/1/A3), volgt uit de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, nr. 27812/95 en 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, nr. 33402/96 (www.echr.coe.int) dat artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen.
4.2. Ingevolge artikel 85a, eerste lid, van de Huisvestingswet kan de bestuurlijke boete voor overtreding van artikel 7, tweede lid, van deze wet niet hoger zijn dan € 18.500. Volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Huisvestingswet, waarbij de mogelijkheid van het opleggen van een bestuurlijke boete voor enkele overtredingen is ingevoerd (Kamerstukken II 2007/08, 31 556, nr. 3), dient het bevoegde bestuur de hoogte van de boete in zijn huisvestingsverordening vast te leggen, mits het in artikel 85a, eerste lid, van de Huisvestingswet geregelde maximumbedrag niet wordt overschreden. Bij het vaststellen van de hoogte kan onder meer rekening worden gehouden met de lokale situatie, krapte op de woningmarkt, samenstelling van de woningmarkt, ernst en stelselmatigheid van de gedraging en recidive, aldus die passage.
De gemeenteraad heeft bij het vaststellen van de hoogte van de boete gekozen voor een systematiek, waarin bij herhaling van de overtreding steeds zwaarder wordt beboet en overtredingen bij bedrijfsmatige exploitatie zwaarder worden beboet dan wanneer de exploitatie niet bedrijfsmatig plaatsvindt. Er is geen reden om de in de Huisvestingsverordening geregelde boetes onredelijk hoog te achten, nu onrechtmatige bewoning een urgent maatschappelijk probleem is en de hoogte van de boete een afschrikwekkend effect beoogt te hebben.
Artikel 4:8, tweede lid, van de Huisvestingsverordening is dus met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand is gekomen.
4.3. Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen was [appellante] voor aanvang van de verhuur van de woning ervan op de hoogte dat een huisvestingsvergunning was vereist. Zij heeft de woning evenwel in gebruik gegeven aan de huurder zonder dat een huisvestingsvergunning was verleend. Voor zover [appellante] heeft aangevoerd dat bij haar de verwachting bestond dat wel een huisvestingsvergunning zou worden verleend, heeft de rechtbank die omstandigheid terecht niet als een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb aangemerkt, nu die omstandigheid niet afdoet aan het feit dat de woning in gebruik is gegeven zonder dat de huurder over een huisvestingsvergunning beschikte. Dit geldt evenzeer voor de omstandigheid dat een paar dagen nadat het college de gevraagde huisvestingsvergunning had geweigerd een inspectie heeft plaatsgevonden, zodat [appellante] nog niet in staat was geweest een einde te maken aan de overtreding. Dat de huisvestingsvergunning volgens [appellante] ten onrechte is geweigerd, kan evenmin als een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb worden aangemerkt, nu die weigering zoals de rechtbank terecht heeft overwogen rechtens onaantastbaar is geworden. De vraag of de huisvestingsvergunning ten onrechte is geweigerd maakt voorts geen deel uit van de toetsing of artikel 7, tweede lid, van de Huisvestingsverordening is overtreden.
Het betoog faalt.
5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank bij haar oordeel ten onrechte de Beleidsnotitie Bestuurlijke boete Huisvestingswet (hierna: de Beleidsnotitie) heeft betrokken, nu die notitie pas ter zitting bij de rechtbank door het college is overgelegd.
5.1. Het college heeft ter zitting bij de rechtbank verklaard dat het voor de uitleg van het begrip bedrijfsmatige exploitatie aansluiting heeft gezocht bij de Huisvestingsverordening en de Beleidsnotitie. Ter zitting heeft de Afdeling niet vast kunnen stellen of dat beleid is bekend gemaakt. Het niet bekend maken van een beleidsregel heeft, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 1 december 2010 in zaak nr. 201003355/1/H3, echter niet tot gevolg dat de inhoud van het daarin neergelegde beleid zonder betekenis is.
Nu de rechtbank reeds heeft geoordeeld dat [appellante] niet heeft gehandeld vanuit een bedrijfsmatige exploitatie en zij dit oordeel in hoger beroep niet heeft bestreden, faalt het betoog.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van staat.
w.g. Hoekstra w.g. Sparreboom
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2014
97-721.