ECLI:NL:RVS:2015:925
Raad van State — Uitspraak 


201403997/1/A2.
Datum uitspraak: 25 maart 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Belastingdienst/Toeslagen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 april 2014 in zaak nr. 13/7341 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 31 oktober 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen uitstel van betaling verleend aan [wederpartij] en een betalingsregeling vastgesteld, inhoudende dat zij gedurende 24 maanden € 313,00 per maand terugbetaalt.
Bij besluit van 30 oktober 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, doch de betalingsregeling gewijzigd vastgesteld, inhoudende dat zij gedurende 24 maanden € 253,00 per maand terugbetaalt.
Bij uitspraak van 24 april 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 30 oktober 2013 vernietigd. Tevens heeft zij het besluit van 31 oktober 2012 geschorst vanaf de datum van deze uitspraak en de voorlopige voorziening getroffen dat [wederpartij] maandelijks € 93,00 op haar toeslagschuld aflost vanaf de datum van deze uitspraak totdat een nieuw besluit op bezwaar is genomen. Ten slotte heeft zij de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen om binnen zes weken na het gezag van gewijsde krijgen van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak en daarbij een reële betalingsregeling met [wederpartij] te treffen waarbij rekening wordt gehouden met haar draagkracht. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 februari 2015, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, werkzaam aldaar, is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 4:94, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan het bestuursorgaan de wederpartij uitstel van betaling verlenen.
Ingevolge het vierde lid kan het bestuursorgaan aan de beschikking tot uitstel van betaling voorschriften verbinden.
Ingevolge artikel 26 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) is de belanghebbende, indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, het bedrag van de terugvordering in zijn geheel verschuldigd.
Ingevolge artikel 28, eerste lid, heeft de belanghebbende de verplichting om het bedrag van een terugvordering alsmede de op de voet van artikel 27 verschuldigde rente binnen zes weken na de dagtekening van de beschikking tot terugvordering te betalen aan de Belastingdienst/Toeslagen.
Ingevolge artikel 31 worden bij ministeriële regeling regels gesteld met betrekking tot het verlenen van uitstel van betaling.
Ingevolge artikel 32, eerste lid, maant de Belastingdienst/Toeslagen de belanghebbende schriftelijk aan, indien deze niet binnen de gestelde termijn het bedrag van de terugvordering, daaronder begrepen de in artikel 27 bedoelde rente alsmede bestuurlijke boeten, betaalt, om alsnog binnen twee weken na de dagtekening van de aanmaning te betalen.
Ingevolge het tweede lid kan de invordering van het bedrag van de terugvordering geschieden bij een door de Belastingdienst/Toeslagen uit te vaardigen dwangbevel.
De in artikel 31 van de Awir bedoelde ministeriële regeling is de Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Uitvoeringsregeling Awir).
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Awir stelt de Belastingdienst/Toeslagen de belanghebbende in de gelegenheid een terugvordering te betalen in maandelijkse termijnen van € 40,00 mits hij voldoet aan door de Belastingdienst/Toeslagen nader te stellen voorwaarden.
Ingevolge het derde lid eindigt een betaling van de terugvordering in maandelijkse termijnen uiterlijk op de dag waarop sedert de vervaldag van de voor de terugvordering geldende betalingstermijn 24 maanden zijn verstreken. Indien de omvang van de terugvordering betaling in 24 maandelijkse termijnen van € 40,00 niet toelaat, kan de Belastingdienst/Toeslagen, in afwijking van het eerste en tweede lid, een betaling in maandelijkse termijnen van meer dan € 40,00 verlangen.
Ingevolge het vierde lid kan de Belastingdienst/Toeslagen op schriftelijk verzoek van de belanghebbende die aangeeft niet in staat te zijn de terugvordering overeenkomstig de voorgaande leden te betalen, in afwijking in zoverre van de voorgaande leden, een betaling in termijnen toestaan gebaseerd op de betalingscapaciteit. De berekening van de betalingscapaciteit vindt plaats op de voet van artikel 13 van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990, met dien verstande dat de Belastingdienst/Toeslagen het netto-besteedbare inkomen van de belanghebbende vermeerdert met het netto-besteedbare inkomen van de persoon die ten tijde van de indiening van het verzoek als partner in de zin van artikel 3 van de Awir kan worden beschouwd.
Ingevolge het zesde lid zijn de voorgaande leden niet van toepassing indien het ontstaan van de terugvordering is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 wordt onder betalingscapaciteit verstaan: het positieve verschil in de periode van twaalf maanden vanaf de datum waarop het verzoek om kwijtschelding is ingediend van het gemiddeld per maand te verwachten netto-besteedbare inkomen van de belastingschuldige in die periode en de gemiddeld per maand te verwachten kosten van bestaan in die periode.
De Belastingdienst/Toeslagen voert bij de toepassing van de Uitvoeringsregeling Awir en de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 beleid, neergelegd in de Leidraad Invordering 2008 (hierna: de Leidraad).
Volgens artikel 79.7 van de Leidraad is uitgangspunt dat de belanghebbende die te veel ontvangen toeslag moet terugbetalen in de gelegenheid wordt gesteld om het bedrag van de toeslagschuld te voldoen met een standaardbetalingsregeling. De standaardregeling wordt zonder nader onderzoek in te stellen door de Belastingdienst/Toeslagen aangeboden en gaat uit van een af te lossen bedrag van € 20,00 per maand voor iedere terugvordering afzonderlijk. De periode waarover de regeling zich uitstrekt is maximaal 24 maanden te rekenen vanaf één maand na de dagtekening van de terugvorderingsbeschikking. De eerste termijn moet zijn voldaan op de vervaldag van de terugvorderingsbeschikking. Als het teruggevorderde bedrag meer bedraagt dan € 480,00 wordt het maandelijks af te lossen bedrag zodanig verhoogd dat aflossing binnen 24 maanden mogelijk is.
Volgens artikel 79.8 kan de Belastingdienst/Toeslagen een andere betalingsregeling toestaan dan de standaardregeling. Dit kan alleen als de belanghebbende schriftelijk kenbaar maakt dat hij niet in staat is de toeslagenschuld te voldoen onder de condities die gelden voor de standaardregeling. De artikelen 11, 12 en 13 van de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 zijn hierbij van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat naast het netto besteedbaar inkomen van de belanghebbende ook rekening wordt gehouden met het netto besteedbaar inkomen van een eventuele partner. Als uit de verstrekte gegevens blijkt dat de betalingscapaciteit voldoende is om de toeslagenschuld af te lossen volgens de standaardregeling, zal de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek om een andere betalingsregeling afwijzen.
Volgens artikel 79.8a geldt in aanvulling op artikel 7, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling Awir het volgende. Voor een toeslagschuld die is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner kan de Belastingdienst/Toeslagen een betalingsregeling van ten hoogste 24 maanden toestaan als aan de volgende voorwaarden is voldaan:
- De belanghebbende verzoekt de Belastingdienst/Toeslagen om een dergelijke regeling.
- De belanghebbende of diens partner maakt aannemelijk dat zij niet meer beschikken over het ten onrechte geïnde voorschot, belichaamd in de toeslagschuld.
- De regeling leidt tot betaling van de volledige schuld binnen 24 maanden.
Een toeslagschuld die is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner en waarvoor geen betalingsregeling overeengekomen kan worden, moet geheel worden ingevorderd. Als belanghebbende of diens partner aannemelijk maakt dat zij niet meer beschikken over het ten onrechte ontvangen voorschot, belichaamd in de toeslagschuld, houdt de Belastingdienst/Toeslagen, op verzoek, bij de verrekening van een voorschot met die toeslagschuld, er rekening mee dat belanghebbende een bedrag aan bestaansmiddelen overhoudt dat overeenkomt met de voor hem geldende beslagvrije voet.
Volgens artikel 79.9 zal de Belastingdienst/Toeslagen, als de belanghebbende een betalingsregeling is toegestaan, als bedoeld in artikel 79.8 van de Leidraad, die rekening houdt met een betalingscapaciteit die ontoereikend is om het teruggevorderde bedrag binnen 24 maanden te voldoen, na afloop van die regeling de belanghebbende meedelen geen invorderingsmaatregelen te zullen nemen voor de nog openstaande schuld. De Belastingdienst/Toeslagen ziet niet af van het nemen van invorderingsmaatregelen als de terugvordering is te wijten aan opzet op grove schuld van de belanghebbende of diens partner.
2. Op 30 mei 2012 heeft [wederpartij], naar aanleiding van de terugvordering van een bedrag van in totaal € 7.490,00 aan ten onrechte over 2010 en 2011 verstrekte voorschotten kinderopvangtoeslag, een verzoek om een persoonlijke betalingsregeling ingediend. Bij besluit van 31 oktober 2012, gehandhaafd bij besluit van 30 oktober 2013, heeft de Belastingdienst/Toeslagen dit verzoek afgewezen omdat het ontstaan van de terugvordering te wijten is aan opzet of grove schuld van haar of haar partner. De Belastingdienst/Toeslagen heeft [wederpartij] vervolgens op basis van artikel 79.8a van de Leidraad uitstel van betaling verleend onder de voorwaarde dat zij de terugvordering in 24 gelijke maandelijkse termijnen gaat voldoen.
3. De rechtbank heeft overwogen dat uit de Awir voortvloeit dat terugbetaling binnen zes weken of door middel van een op verzoek van de belanghebbende getroffen betalingsregeling plaatsvindt. Volgens haar zijn in de Awir noch in de geschiedenis van de totstandkoming daarvan argumenten te vinden die rechtvaardigen dat er bij het treffen van een betalingsregeling onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds belanghebbenden wiens toeslagschuld ‘te goeder trouw’ is ontstaan en anderzijds belanghebbenden wiens toeslagschuld ‘te kwader trouw’ (dat wil zeggen: door opzet of grove schuld) is ontstaan. Volgens de rechtbank kan uit de Awir alleen worden afgeleid dat pas als een toeslagschuld niet vrijwillig wordt voldaan, betaling wordt afgedwongen.
De rechtbank overweegt voorts dat, om een vrijwillige terugbetaling te realiseren, er een reële betalingsregeling dient te worden getroffen met de belanghebbende. Dit impliceert dat er een betalingsregeling naar draagkracht wordt getroffen en dat er rekening wordt gehouden met de financiële situatie en de betalingscapaciteit van de belanghebbende. Volgens de rechtbank is er in het geval van [wederpartij] geen sprake van een reële betalingsregeling, aangezien is gebleken dat zij niet in staat is om per maand € 253,00 terug te betalen. De betalingsregeling die [wederpartij] is aangeboden leidt er dan ook toe dat zij direct zal worden geconfronteerd met een invorderingstraject als bedoeld in artikel 32 van de Awir, hetgeen in strijd is met het systeem van de Awir. Volgens de rechtbank is er thans geen regeling voor belanghebbenden zoals [wederpartij], die een toeslagschuld te wijten aan opzet of grove schuld willen terugbetalen, maar niet de draagkracht hebben om de gehele schuld binnen 24 maanden af te lossen.
De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, aanleiding gezien artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Awir en de artikelen 79.7 tot en met 79.8a van de Leidraad buiten toepassing te laten en de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, waarbij een reële betalingsregeling met [wederpartij], rekening houdend met haar draagkracht, dient te worden getroffen.
4. De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank aldus heeft miskend dat de wetgever in artikel 31 van de Awir bewust een bepaling heeft opgenomen op basis waarvan bij ministeriële regeling nadere regels kunnen worden gesteld tot het verlenen van uitstel van betaling. Voorts heeft de rechtbank miskend dat het feit dat de Belastingdienst/Toeslagen geen betalingsregeling op maat toestaat, niet betekent dat bij de invordering geen rekening wordt gehouden met de financiële situatie en de beslagvrije voet.
4.1. Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de Awir, dient het bedrag van de terugvordering met eventuele rente in beginsel binnen zes weken na de beschikking tot terugvordering te worden terugbetaald. Indien dit niet mogelijk is, kan, in de gevallen waarin wordt voldaan aan de voorschriften die ingevolge artikel 31 van de Awir zijn neergelegd in de Uitvoeringsregeling Awir, door de Belastingdienst/Toeslagen uitstel van betaling worden verleend. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling volgt dat die uitvoeringsvoorschriften betrekking hebben op de procedure voor het in aanmerking komen voor uitstel van betaling, de periode waarover het uitstel zich uitstrekt alsmede de voorwaarden waaronder uitstel van betaling wordt verleend (Kamerstukken II 2004-05, 29 764, nr. 3, blz. 57).
4.2. Uit artikel 7, eerste lid, gelezen in verbinding met het tweede en het derde lid, van de Uitvoeringsregeling Awir en artikel 79.7 van de Leidraad, volgt dat in beginsel aan de belanghebbende een standaardbetalingsregeling wordt aangeboden, waarbij het gehele bedrag van de terugvordering in maximaal 24 gelijke termijnen dient te worden betaald. Als de belanghebbende niet in staat is het bedrag van de terugvordering te voldoen onder de condities die gelden voor de standaardbetalingsregeling, dan kan de Belastingdienst/Toeslagen, zo volgt uit artikel 7, vierde en vijfde lid van de Uitvoeringsregeling Awir, gelezen in verbinding met artikel 79.8 van de Leidraad, op verzoek een persoonlijke betalingsregeling aanbieden waarbij rekening wordt gehouden met de betalingscapaciteit van de belanghebbende en van diens eventuele toeslagpartner. De Belastingdienst/Toeslagen heeft in het hogerberoepschrift uiteengezet dat de belanghebbende in dat geval gedurende 24 maanden per maand maximaal 80% van het bedrag aan inkomsten dat overblijft na aftrek van de voor hem geldende beslagvrije voet dient af te lossen en dat in die periode geen dwanginvordering plaatsvindt. Indien na 24 maanden nog een terug te betalen bedrag openstaat, wordt gedurende drie jaar nog verrekend met toeslagen waar de belanghebbende in die drie jaar recht op heeft of met een teruggave door de Belastingdienst. Indien de belanghebbende de persoonlijke betalingsregeling niet naleeft, kan uiteindelijk, blijkens de website van de Belastingdienst/Toeslagen, die regeling worden gestopt, kunnen de terug te betalen bedragen worden verrekend met lopende toeslagen en een eventuele teruggave door de Belastingdienst en kan tot dwanginvordering worden overgegaan.
Ingevolge artikel 7, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling Awir komt een belanghebbende met een schuld die te wijten is aan zijn opzet of grove schuld niet in aanmerking voor de standaardbetalingsregeling of een persoonlijke betalingsregeling. Volgens artikel 79.8a van de Leidraad kan in een dergelijke situatie onder bepaalde voorwaarden wel een betalingsregeling van ten hoogte 24 maanden worden toegestaan. De regeling moet dan wel leiden tot betaling van de volledige schuld binnen die periode. Bij de invordering wordt, voor zover de toeslagschuld wordt verrekend met een voorschot voor toeslag waar de belanghebbende in - een deel van - die 24 maanden recht op heeft, op verzoek rekening gehouden met de voor de belanghebbende geldende beslagvrije voet. In die gevallen dient hij per maand het gehele bedrag dat overblijft na aftrek van die beslagvrije voet af te lossen.
4.3. Anders dan de rechtbank heeft overwogen vindt ingevolge de Awir betaling aldus niet binnen zes weken óf door middel van een op verzoek van de belanghebbende getroffen betalingsregeling plaats. Aan een op verzoek van de belanghebbende getroffen betalingsregeling (de persoonlijke betalingsregeling) wordt immers pas toegekomen indien de schuld niet binnen zes weken volledig kan worden afgelost, de belanghebbende aan de voorwaarden voldoet om voor een betalingsregeling in aanmerking te komen en hij vervolgens niet in staat is aan de voorwaarden voor de standaardbetalingsregeling te voldoen. Van een vrijwillige terugbetaling is, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen sprake.
Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, in de Awir noch in de geschiedenis van de totstandkoming daarvan argumenten kunnen worden aangetroffen die rechtvaardigen dat er bij het treffen van een betalingsregeling onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds belanghebbenden wier toeslagschuld ‘te goeder trouw’ is ontstaan en anderzijds belanghebbenden wier toeslagschuld door opzet of grove schuld is ontstaan, betekent, gelet op de delegatiebepaling van artikel 31 van de Awir, niet dat dit onderscheid niet mag worden gemaakt. De wetgever heeft immers, zoals ook volgt uit de hiervoor onder 4.1 weergegeven geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling, toegestaan dat voorwaarden worden gesteld waaronder uitstel van betaling wordt verleend. Dat de voorwaarden voor een betalingsregeling anders zijn voor toeslagschulden die door opzet of grove schuld zijn ontstaan dan voor schulden die ‘te goeder trouw’ zijn ontstaan, is, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet ontoelaatbaar. Daar komt bij dat, gelet op het feit dat artikel 7, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling Awir uitsluitend bepaalt dat de standaard- of persoonlijke betalingsregeling niet van toepassing is in de gevallen waarin de toeslagschuld is ontstaan door opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens toeslagpartner, het in artikel 79.8a van de Leidraad geformuleerde beleid, waarin alsnog de mogelijkheid van een betalingsregeling voor die gevallen wordt geregeld, gunstiger is voor de belanghebbenden dan strikte toepassing van artikel 7, zesde lid, van de Uitvoeringsregeling Awir. Zonder artikel 79.8a van de Leidraad zou immers worden teruggevallen op de in artikel 28, eerste lid, van de Awir geformuleerde hoofdregel dat de schuld binnen zes weken moet worden terugbetaald, waarna, indien dat niet gebeurt, ingevolge artikel 32, tweede lid, van de Awir, tot dwanginvordering kan worden overgegaan.
Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat de betalingsregeling die de belanghebbenden wordt aangeboden niet reëel is en dat die regeling ertoe leidt dat zij direct zullen worden geconfronteerd met een invorderingstraject als bedoeld in artikel 32, tweede lid, van de Awir, hetgeen volgens de rechtbank in strijd is met het systeem van de Awir. De rechtbank heeft hiermee miskend dat in de gevallen waarin een persoonlijke betalingsregeling niet aan de orde is omdat de schuld door opzet of grove schuld van de belanghebbende is ontstaan, op verzoek van die belanghebbende wel rekening kan worden gehouden met de beslagvrije voet, en dat niet direct tot dwanginvordering hoeft te worden overgegaan. Dat tot dwanginvordering kan worden overgegaan indien de getroffen betalingsregeling door de belanghebbende niet wordt nageleefd, is niet in strijd met het systeem van de Awir, maar vloeit daar juist uit voort.
Het betoog slaagt.
5. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Awir en de artikelen 79.7 tot en met 79.8a van de Leidraad buiten toepassing gelaten vanwege strijd met de Awir. De Belastingdienst/Toeslagen heeft, nu niet in geschil is dat de toeslagschuld te wijten is aan opzet of grove schuld van [wederpartij], haar verzoek om een persoonlijke betalingsregeling terecht afgewezen. Het voorgaande betekent dat het hoger beroep gegrond is. Gelet hierop, behoeven de overige hogerberoepsgronden geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 30 oktober 2013 alsnog ongegrond verklaren.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 april 2014 in zaak nr. 13/7341;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Borman w.g. Ouwehand
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2015
752.