ECLI:NL:RVS:2014:1794
Raad van State — Uitspraak 


201304532/1/A3.
Datum uitspraak: 21 mei 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (voorheen: de stichting Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen; hierna: het CBR),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 april 2013 in zaak
nr. 12/11162 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
het CBR.
Procesverloop
Bij besluit van 3 september 2012 heeft het CBR [wederpartij] een onderzoek naar de geschiktheid opgelegd en de geldigheid van zijn rijbewijs geschorst.
Bij besluit van 26 november 2012 heeft het CBR het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 april 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het tegen dat besluit gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 3 september 2012 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het CBR hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 maart 2014, waar het CBR, vertegenwoordigd door mr. A.C. Rop, advocaat [NAAM]n Haag, bijgestaan door mr. L.H. Krajenbrink, werkzaam bij het CBR, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. J. Zandberg, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) doen de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen, indien bij hen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid, dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
Ingevolge het tweede lid is op de eerste vordering van de in artikel 159, aanhef en onder a, bedoelde personen, de bestuurder van een motorrijtuig, ten aanzien van wie een vermoeden als bedoeld in het eerste lid bestaat, verplicht tot overgifte van het hem afgegeven rijbewijs.
Ingevolge het derde lid wordt de in het tweede lid bedoelde vordering gedaan indien de betrokken bestuurder de veiligheid op de weg zodanig in gevaar kan brengen dat hem met onmiddellijke ingang de bevoegdheid dient te worden ontnomen langer als bestuurder van een of meer categorieën van motorrijtuigen, waarvoor het rijbewijs is afgegeven, aan het verkeer deel te nemen. Bij ministeriële regeling worden de gevallen aangewezen waarin daarvan sprake is.
Ingevolge artikel 131, eerste lid, besluit het CBR, indien een schriftelijke mededeling, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen respectievelijk tot:
[…];
b. oplegging van een alcoholslotprogramma (hierna: asp), of
c. een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.
Het besluit wordt zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van de mededeling genomen.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, wordt bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, in de gevallen, bedoeld in artikel 130, derde lid, de geldigheid van het rijbewijs van betrokkene voor een of meer categorieën van motorrijtuigen geschorst tot de dag waarop het in artikel 134, vierde lid of zevende lid, bedoelde besluit van kracht wordt.
Ingevolge het derde lid worden bij ministeriële regeling nadere regels vastgesteld ter uitvoering van het eerste lid.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 wordt een vermoeden, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994, gebaseerd op feiten of omstandigheden, als genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage 1.
Ingevolge het tweede lid dient betrokkene, indien een vermoeden, als bedoeld in het eerste lid, wordt gebaseerd op het gestelde in de bij deze regeling behorende bijlage 1, onder B, onderdeel III ‘Drogerende stoffen, Alcohol’, bij minimaal één feit bestuurder te zijn geweest van een motorrijtuig, waarvoor een rijbewijs is vereist.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder j, geschiedt een vordering tot overgifte van het rijbewijs, bedoeld in artikel 130, tweede lid, van de Wvw 1994 in het geval bij betrokkene als bestuurder van een motorrijtuig een adem- of bloedalcoholgehalte wordt geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 570 µg/l, respectievelijk 1,3‰.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, aanhef en onder a, besluit het CBR dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan het asp, indien bij betrokkene een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 570 µg/l, respectievelijk 1,3‰, maar lager is dan 785 µg/l, respectievelijk 1,8‰.
Ingevolge artikel 18, aanhef en onder f, komt betrokkene niet in aanmerking voor het asp indien hij beschikt over een door het daartoe bevoegde gezag in Nederland afgegeven rijbewijs, maar op het moment van het nemen van het besluit, bedoeld in artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994 niet in Nederland woonachtig is.
Ingevolge artikel 23, eerste lid, aanhef en onder d, besluit het CBR dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de geschiktheid, bedoeld in artikel 131, eerste lid, van de Wvw 1994, indien betrokkene op grond van artikel 18 niet in aanmerking komt voor een asp, tenzij artikel 11, eerste lid, aanhef en onder e, van toepassing is.
2. Het CBR heeft bij besluit van 12 december 2011 naar aanleiding van een mededeling van de regiopolitie Gelderland-Midden van 5 december 2011, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994, het rijbewijs van [wederpartij] ongeldig verklaard en hem de verplichting opgelegd om aan een asp mee te werken. Volgens die mededeling is bij [wederpartij] op 2 december 2011 een alcoholgehalte van 635 µg/l, onderscheidenlijk 1,461 ‰ geconstateerd.
3. Bij besluit van 3 september 2012 heeft het CBR het besluit van 12 december 2011 tot het opleggen van het asp ingetrokken. Het CBR heeft daaraan ten grondslag gelegd dat op 28 augustus 2012 een wijziging van de Regeling is gepubliceerd (Stcr. 2012, nr. 17747). De Regeling is met terugwerkende kracht tot 1 december 2011 gewijzigd in die zin dat personen die op het moment van het nemen van een besluit tot het opleggen van een asp niet in Nederland wonen, niet voor een asp in aanmerking komen. Het CBR besluit in dat geval dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan het onderzoek naar de geschiktheid.
4. Bij afzonderlijk besluit van 3 september 2012 heeft het CBR [wederpartij] alsnog het onderzoek naar de geschiktheid opgelegd en de geldigheid van zijn rijbewijs geschorst. Het CBR heeft dit besluit in bezwaar gehandhaafd. Het CBR heeft daarbij het standpunt ingenomen dat het alsnog opleggen van het onderzoek naar de geschiktheid in plaats van het asp niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Daartoe heeft het CBR gesteld dat de betalingen van de opgelegde en uitvoerende kosten van het asp aan [wederpartij] zijn geretourneerd en het gelet op het dwingende karakter van de Regeling gehouden was het onderzoek naar de geschiktheid op te leggen en de geldigheid van het rijbewijs te schorsen. Voor een belangenafweging was geen ruimte.
5. De rechtbank heeft overwogen dat het CBR weliswaar in beginsel gehouden is de Regeling te volgen, maar dat het met terugwerkende kracht opleggen van het onderzoek naar de geschiktheid aan [wederpartij] zich niet verdraagt met het rechtszekerheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het opleggen van een onderzoek naar de geschiktheid pleegt te gebeuren bij een hoger alcoholpromillage dan het opleggen van een asp en daarom moet worden geacht een zwaardere maatregel te zijn. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat uit de Regeling en de toelichting daarop niet volgt dat het in het kader van de verkeersveiligheid noodzakelijk is om in alle gevallen waarin aan personen die inmiddels woonachtig zijn in een andere lidstaat van de Europese Unie met terugwerkende kracht geen asp meer kon worden opgelegd, een andere maatregel op te leggen. Nu aan [wederpartij] reeds het asp was opgelegd, hij voorbereidingen had getroffen voor het asp en hij ervan uit mocht gaan dat aan hem niet een onderzoek naar de geschiktheid zou worden opgelegd, is naar het oordeel van de rechtbank door het in dit geval alsnog opleggen van een zwaardere maatregel zozeer afbreuk gedaan aan de eisen van zorgvuldigheid en rechtszekerheid dat het CBR de Regeling in zoverre ten aanzien van [wederpartij] buiten toepassing had moeten laten. De rechtbank heeft hierbij tevens in aanmerking genomen dat de regelgever had kunnen voorzien dat het voor personen die inmiddels woonachtig zijn in een andere lidstaat van de Europese Unie niet mogelijk zou zijn een rijbewijs met een voor het asp vastgelegde codering aan te vragen.
6. Het CBR betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat toepassing van de Regeling in het geval van [wederpartij] leidt tot strijd met de rechtszekerheid en zorgvuldigheid. Het CBR ziet het opleggen van een onderzoek naar de geschiktheid niet als een zwaardere maatregel dan oplegging van het asp. Hoewel een onderzoek naar de geschiktheid bij een hoger adem- of bloedalcoholgehalte wordt opgelegd dan een asp, is het onderzoek materieel bezien geen zwaardere maatregel. Van benadeling van [wederpartij] is geen sprake, te minder nu hij niet daadwerkelijk aan het asp heeft deelgenomen, hij bij het onderzoek geschikt is geacht en bovendien de kosten voor de voorbereiding en uitvoering van het asp aan hem zijn vergoed. De rechtbank heeft volgens het CBR verder miskend dat zonder wijziging van de Regeling aan [wederpartij] vijf jaar lang geen rijbewijs verstrekt had kunnen worden. Het is verder in het belang van de verkeersveiligheid dat aan [wederpartij] die met een aanzienlijke hoeveelheid alcohol aan het verkeer heeft deelgenomen alsnog een andere maatregel werd opgelegd.
6.1. In geschil is of de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het CBR de Regeling ten aanzien van [wederpartij] buiten toepassing had moeten laten, omdat toepassing in dit geval wegens strijd met de rechtszekerheid en zorgvuldigheid kennelijk onredelijk is.
6.2. De Afdeling beantwoordt deze vraag ontkennend. Daartoe overweegt zij dat [wederpartij] in beginsel niet wordt benadeeld door het opleggen van het onderzoek in plaats van het asp, nu het onderzoek naar de geschiktheid niet zonder meer zwaarder kan worden geoordeeld dan het asp. In het onderhavige geval was [wederpartij] echter reeds het asp opgelegd toen de Regeling werd gewijzigd. Los van de vraag of de regelgever had kunnen voorzien dat het voor die personen niet mogelijk zou zijn een rijbewijs met een voor het asp vastgelegde codering aan te vragen, acht de Afdeling het niet ontoelaatbaar dat aan [wederpartij] alsnog het onderzoek naar de geschiktheid is opgelegd. Daarbij neemt zij in aanmerking dat [wederpartij] niet daadwerkelijk aan het asp heeft deelgenomen. Dat in de toelichting bij de gewijzigde Regeling niet expliciet is vermeld dat het noodzakelijk is om in deze gevallen een andere maatregel op te leggen, staat aan een dergelijke oplegging niet in de weg. Zoals het CBR ter zitting nader heeft toegelicht volgt uit voormelde toelichting dat in situaties als deze gekozen is voor het onderzoek naar de geschiktheid in plaats van de Educatieve Maatregel Alcohol en verkeer, zodat betrokkenen niet meermalen naar Nederland hoeven af te reizen. De Afdeling acht verder van belang dat indien de Regeling niet was gewijzigd het alternatief zou zijn dat aan [wederpartij] vijf jaar lang geen rijbewijs verstrekt had kunnen worden. Voor zover hij door het alsnog opleggen van het onderzoek naar de geschiktheid is benadeeld doordat hij in verband met de getroffen voorbereidingen voor het asp kosten heeft moeten maken, overweegt de Afdeling dat hij ter zitting heeft erkend dat hem een tegemoetkoming is toegekend. Onder deze omstandigheden brengen het rechtszekerheids- en zorgvuldigheidsbeginsel niet mee dat het CBR de Regeling jegens [wederpartij] buiten toepassing had moeten laten.
Het betoog slaagt.
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De overige hogerberoepsgronden behoeven geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 26 november 2012 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover die na hetgeen hiervoor is overwogen nog bespreking behoeven.
8. [wederpartij] betoogt dat hij in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ten onrechte niet is gehoord in de bezwaarfase.
8.1. Van horen mag slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb worden afgezien, indien er naar objectieve maatstaven op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden.
Gelet op de in bezwaar door [wederpartij] aangevoerde grond dat het onder de gegeven omstandigheden opleggen van het onderzoek naar de geschiktheid met terugwerkende kracht in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, en de daartoe aangedragen argumenten, heeft het CBR naar het oordeel van de Afdeling de bezwaren ten onrechte als kennelijk ongegrond afgedaan. Niet kan worden gesteld dat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel kon bestaan, zoals hiervoor bedoeld. Ten onrechte heeft het CBR [wederpartij] dan ook de mogelijkheid onthouden zich te uiten over zijn standpunt ten aanzien van het rechtszekerheidsbeginsel.
Het betoog slaagt.
9. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 november 2012 alsnog gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb vernietigen. De Afdeling zal in het navolgende beoordelen of de rechtsgevolgen van dat besluit in stand kunnen blijven, nu [wederpartij] zowel in beroep als in hoger beroep alsnog zijn standpunt naar voren heeft kunnen brengen.
10. [wederpartij] betoogt dat de termijn van vier weken voor het opleggen van een maatregel, als bedoeld in artikel 131, eerste lid, van de Wvw 1994, ruimschoots is verstreken.
10.1. Vaststaat dat het besluit van 26 november 2012 niet binnen de in artikel 131, eerste lid, van de Wvw 1994 vermelde termijn is genomen.
De Afdeling overweegt onder verwijzing naar haar vaste rechtspraak (onder meer de uitspraak van 2 april 2008 in zaak nr. 200706744/1) dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 130 tot en met 134 (thans tot en met 134a) van de Wvw 1994 (Kamerstukken II 1990/91, 22 030, nr. 3, blz. 43 en volgende) kan worden afgeleid dat de in deze artikelen genoemde beslistermijnen daarin zijn opgenomen met het oog op de wens te komen tot een in het belang van de verkeersveiligheid slagvaardiger optreden tegen verkeersgevaarlijke overtredingen in het algemeen en een verscherpte aanpak van alcoholovertredingen in het bijzonder. Uit de wetsgeschiedenis blijkt niet dat overschrijding van de termijn, vermeld in artikel 131, eerste lid, van de Wvw 1994 met zich brengt dat het CBR niet meer bevoegd is een besluit, als bedoeld in die bepaling, te nemen. In hetgeen [wederpartij] daartoe heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat in dit geval anders zou moeten worden geoordeeld dan in overeenstemming met deze vaste rechtspraak.
11. Voorts betoogt [wederpartij] dat het eerst opleggen van een asp en vervolgens een onderzoek naar de geschiktheid innerlijk tegenstrijdig is. Uit het opleggen van het asp volgt immers dat geen twijfel bestaat aan de geschiktheid, althans niet zodanige twijfel dat het opleggen van een onderzoek gerechtvaardigd is.
11.1. Niet in geschil is dat bij [wederpartij] op 2 december 2011 een alcoholgehalte van 635 µg/l, onderscheidenlijk 1,461 ‰, is geconstateerd. Gelet hierop is een vermoeden van ongeschiktheid ontstaan. Uit de Regeling volgt dat dit vermoeden in een dergelijke situatie het opleggen van een onderzoek rechtvaardigt. De omstandigheid dat in zo’n situatie voorheen een asp werd opgelegd en dit ten aanzien van anderen nog steeds het geval is, maakt naar het oordeel van de Afdeling niet dat de Regeling innerlijke tegenstrijdigheden bevat die ertoe leiden dat het onderzoek naar de geschiktheid niet kon worden opgelegd. Het CBR heeft gemotiveerd gesteld dat nu een asp niet mogelijk is een onderzoek naar de geschiktheid noodzakelijk wordt geacht.
12. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, ziet de Afdeling aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 26 november 2012 geheel in stand te laten.
13. Het CBR dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de Den Haag van 10 april 2013 in zaak nr. 12/11162;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen van 26 november 2012, kenmerk 2012016101 / EdV;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VI. veroordeelt de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van de in beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.948,00 (zegge: negentienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen aan [wederpartij] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Nell, ambtenaar van staat.
w.g. Borman w.g. Nell
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2014
597.