ECLI:NL:RVS:2015:1526
Raad van State — Uitspraak 


201406858/1/A1.
Datum uitspraak: 13 mei 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Hoorn,
2. het college van burgemeester en wethouders van Hoorn,
appellanten,
tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 mei 2014 en de uitspraak van 10 juli 2014 in zaak nr. 13/229 in het geding tussen:
[wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C], allen wonend te Hoorn,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 3 juli 2012 heeft het college besloten tot het afsluiten van de Willem de Zwijgerlaan te Hoorn tussen huisnummer 8 en de aansluiting met de Holenweg voor voertuigen, ruiters en geleiders van rij- of trekdieren of vee door plaatsing van sluishekken.
Bij besluit van 18 december 2012 heeft het college, voor zover van belang, het door [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 23 mei 2014 heeft de rechtbank naar aanleiding van het door [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] daartegen ingestelde beroep het college in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken na verzending van deze tussenuitspraak het daarin geconstateerde gebrek in het besluit van 18 december 2012 te herstellen met inachtneming van de overwegingen in deze tussenuitspraak en iedere verdere beslissing aangehouden.
Bij uitspraak van 10 juli 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] tegen het besluit van 18 december 2012 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 3 juli 2012 herroepen.
Tegen deze uitspraken hebben [appellant sub 1] en anderen en het college afzonderlijk hoger beroep ingesteld. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Het college, en [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben verweerschriften ingediend.
[appellant sub 1] en anderen, en [wederpartij A] en [wederpartij B] hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 februari 2015, waar [appellant sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant sub 1], bijgestaan door mr. J. Happé, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door G.R.M. Koopman en ing. V. Evers, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [wederpartij A] en [wederpartij B], vertegenwoordigd door mr. J.J. de Boer, advocaat [NAAM], gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
Ingevolge het tweede lid kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
Ingevolge artikel 15, tweede lid, geschieden maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
Ingevolge artikel 21 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: BABW) vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
2. [wederpartij A] en [wederpartij B] zijn bewoners van de Sportlaan te Hoorn, terwijl [appellant sub 1] en anderen bewoners zijn van de Willem de Zwijgerlaan te Hoorn. Deze straten liggen grotendeels parallel aan elkaar en het gebied waarin beide straten liggen, betreft de hoofdverbinding voor fietsers tussen het centrum van Hoorn en de wijk Kersenboogerd.
3. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het bezwaar en beroep van [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] niet-ontvankelijk waren. Zij voeren daartoe aan dat het college reeds in 2000 en 2002 in besluiten heeft besloten tot het verleggen van de fietsroute van de Willem de Zwijgerlaan naar de Sportlaan en dat de Willem de Zwijgerlaan zal worden afgesloten. [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] hebben destijds geen bezwaar gemaakt tegen die besluiten en waren destijds ook geen belanghebbenden, nu zij in die periode nog niet aan de Sportlaan woonden, aldus [appellant sub 1] en anderen. Voorts voeren zij aan dat aan het besluit van 3 juli 2012 geen zelfstandige betekenis toekomt zonder het besluit van 30 augustus 2011, waarbij het college heeft besloten tot verwijdering van de borden G11 als opgenomen in bijlage I van het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990 (hierna: het Reglement), die het fietspad tussen huisnummer 8 van de Willem de Zwijgerlaan en de kruising met de Holenweg als zodanig aanmerkten. [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] hebben geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 30 augustus 2011. Voorts voeren zij aan dat [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] geen belanghebbenden zijn, nu hun belang erin is gelegen dat zij geen hinder en overlast ondervinden, doordat de Sportlaan als fietsroute wordt gebruikt, en zij tegelijkertijd stellen dat hinder en overlast in verband met het afwegingskader tot het nemen van een verkeersbesluit geen rol spelen.
3.1. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, laat de toezegging van het college bij brief van 4 april 2000 om tot verlegging van het fietspad van de Willem de Zwijgerlaan naar de Sportlaan over te gaan (hierna: de toezegging), onverlet dat voor de effectuering van de toezegging een verkeersbesluit op grond van de Wvw 1994 noodzakelijk is, waarvoor een eigen toetsingskader en rechtsgang gelden. Eerst bij het besluit van 30 augustus 2011 heeft het college daadwerkelijk de verkeerssituatie gewijzigd door de borden G11 als opgenomen in bijlage I van het Reglement in de Willem de Zwijgerlaan te verwijderen. De rechtbank heeft terecht [appellant sub 1] en anderen niet gevolgd in hun betoog dat het besluit van 3 juli 2012 geen zelfstandige betekenis heeft. Zij heeft daarbij van belang kunnen achten dat het besluit van 30 augustus 2011 een tegengesteld effect heeft aan het besluit van 3 juli 2012. Eerstgenoemd besluit had tot gevolg dat de Willem de Zwijgerlaan juist was opengesteld voor meer categorieën weggebruikers en het fietsers bleef toegestaan over het betreffende deel van die laan te rijden. In het besluit van 3 juli 2012 heeft het college besloten tot plaatsing van sluishekken bij de Willem de Zwijgerlaan, waardoor de fietsers door de Sportlaan zullen gaan rijden en de verkeersintensiteit door fietsers daar zal toenemen.
Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] belanghebbenden zijn bij het besluit van 3 juli 2012, nu dat besluit ertoe zal leiden dat na plaatsing van de sluishekken het aantal verkeersbewegingen van fietsers over het fietspad langs de Sportlaan zal toenemen. Het belang van [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] is reeds daarom rechtstreeks betrokken bij het in bezwaar gehandhaafde verkeersbesluit van 3 juli 2012. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2005 in zaak nr. 200503545/1.
Gelet op het vorenstaande is de rechtbank terecht ervan uitgegaan dat het bezwaar en beroep van [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] ontvankelijk zijn.
Het betoog faalt.
4. [appellant sub 1] en anderen en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte het in bezwaar gehandhaafde verkeersbesluit indringend heeft getoetst, terwijl uit vaste jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de bestuursrechter is gehouden een verkeersbesluit terughoudend te toetsen. Tevens betogen [appellant sub 1] en anderen en het college, onder verwijzing naar de door de raad van de gemeente Hoorn op 15 maart 2011 vastgestelde beleidsnota "Fietsend Verder naar 2020", dat de rechtbank heeft miskend dat het college wel verkeersbelangen als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de Wvw 1994 aan het verkeersbesluit ten grondslag heeft gelegd en niet slechts de toezegging, namelijk overlast en hinder als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wvw 1994. Volgens het college heeft de rechtbank miskend dat het aantal van 2.500 fietsbewegingen per dag door de Willem de Zwijgerlaan substantieel van aard is en dat van een dergelijk aantal een zekere mate van overlast of hinder is te verwachten. Door de fietsroute te verleggen naar de rand van de woonwijk wordt naar objectieve maatstaven bezien de overlast en hinder verminderd ten opzichte van een fietsroute met aan beide zijden woningen zoals over de Willem de Zwijgerlaan, aldus het college.
4.1. In het besluit op bezwaar heeft het college zich op het standpunt gesteld dat veel gewicht moet worden toegekend aan de toezegging, die als motivering in dat besluit aan de verkeersmaatregel ten grondslag is gelegd. Voorts heeft het zich op het standpunt gesteld dat de verkeersmaatregel het woon- en leefklimaat en de belangen van [wederpartij A], [wederpartij B] en [wederpartij C] niet zodanig aantasten, dat daaraan een zwaarder gewicht moet worden toegekend dan aan de toezegging.
4.2. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 3 oktober 2012 in zaak nr. 201105657/1/A3), komt een college van burgemeester en wethouders bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de begrippen als bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994. De bestuursrechter moet zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit terughoudend opstellen en toetsen of de uitleg die het bestuursorgaan aan voormelde begrippen heeft gegeven de grenzen van redelijke wetsuitleg te buiten gaat, of het besluit anderszins in strijd is met wettelijke voorschriften en of de afweging van de betrokken belangen zodanig onevenredig is dat het college niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen. Dit betekent niet dat de rechtbank niet heeft mogen beoordelen of in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 3 juli 2012 is gemotiveerd welke verkeersbelangen als bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 aan dat besluit ten grondslag liggen, welke motivering verplicht is, zoals volgt uit artikel 21 van het BABW. De rechtbank heeft in dit geval niet te indringend getoetst door te beoordelen of het besluit voldoet aan die minimale eisen uit het wettelijk systeem.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat een verkeersbesluit dient te worden genomen op grondslag van de verkeersbelangen als bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 en dat in het verkeersbesluit in ieder geval de motivering dient te worden gegeven welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat uit het besluit van 18 december 2012 niet gemotiveerd volgt welke verkeersbelangen aan het verkeersbesluit ten grondslag liggen. Aan het verkeersbesluit ligt blijkens de motivering daarvan de toezegging ten grondslag. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college de toezegging in de belangenafweging bij het nemen van het verkeersbesluit heeft mogen betrekken, maar dat de toezegging gelet op het wettelijk stelsel niet de grondslag van het verkeersbesluit kan vormen.
De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat in de gegeven omstandigheden in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wvw 1994 geen grondslag kan worden gevonden voor het verkeersbesluit, zoals het college ter zitting bij de rechtbank heeft gesteld. De rechtbank heeft met juistheid tot dit oordeel kunnen komen, nu het college ter zitting van de rechtbank heeft verklaard dat het met gemiddeld 2.500 fietsers per dag over de Willem de Zwijgerlaan niet gaat om bijzonder grote hoeveelheden fietsers in verhouding tot andere (hoofd)fietsroutes binnen de gemeente Hoorn, waarover gemiddeld ongeveer 5.000 of 7.500 fietsers per dag rijden. Uit het in besluit van 18 december 2012 overgenomen advies van de hoor- en adviescommissie bezwaarschriften volgt dat naar objectieve maatstaven de fietsers in de spits slechts een zeer beperkte vorm van overlast voor de omwonenden van de Willem de Zwijgerlaan met zich kunnen brengen. Evenmin volgt uit het verslag van het overleg van de werkgroep verkeer van 26 juni 2012, onder punt vijf, dat overlast of hinder als bedoeld in die bepaling is te verwachten. Daarbij heeft de rechtbank terecht betrokken dat onduidelijk is hoe de gestelde overlast bij de Willem de Zwijgerlaan zich verhoudt tot de belangen van de bewoners van de Sportlaan, nu met het verkeersbesluit feitelijk het fietsverkeer, en daarmee de gestelde overlast, wordt verlegd naar het fietspad bij de Sportlaan.
Voor zover het college stelt dat overlast bij de Willem de Zwijgerlaan wordt veroorzaakt door luidruchtige scholieren en uitgaanspubliek, heeft de rechtbank terecht overwogen dat dit een aspect van openbare orde betreft en dat zo nodig op grond van de Algemene plaatselijke verordening handhavend kan worden opgetreden.
Mede gelet op de eigen verklaringen namens het college ter zitting van de rechtbank met betrekking tot de kwalificatie van het aantal fietsers bij de Willem de Zwijgerlaan, heeft deze niet te indringend het bestreden verkeersbesluit getoetst aan de verkeersbelangen overlast en hinder als bedoeld in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wvw 1994.
Hetgeen voor het overige is aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.
De betogen falen.
5. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraken;
II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hoorn tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Hoorn een griffierecht van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Kramer w.g. Montagne
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2015
414-761.