ECLI:NL:RVS:2014:3923
Raad van State — Uitspraak 


201308006/1/R4.
Datum uitspraak: 5 november 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], handelend onder de naam [bedrijf], wonend te [woonplaats] (hierna: [bedrijf]),
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
3. het college van burgemeester en wethouders van Kaag en Braassem (hierna: het gemeentebestuur),
4. [appellant sub 4], wonend te [woonplaats] en anderen,
5. [appellante sub 5], gevestigd te [plaats] en haar vennoten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2013 heeft het college besloten de raad van de gemeente Kaag en Braassem een aantal aanwijzingen te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) met betrekking tot het door de raad bij besluit van 17 juni 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied West".
Tegen dit besluit hebben [bedrijf], [appellante sub 2], het gemeentebestuur, [appellant sub 4] en anderen en [appellante sub 5] beroep ingesteld.
[bedrijf] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2014, waar [bedrijf], in de persoon van [appellant sub 1], bijgestaan door mr. H.S. Weeda, werkzaam bij WDAdvising B.V., vergezeld door [gemachtigde], [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [directeur, [appellant sub 4] en anderen, bij monde van [gemachtigden], [appellante sub 5], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. T. van der Weijde, werkzaam bij DAS, het gemeentebestuur, vertegenwoordigd door ir. J. Beelen, werkzaam bij de gemeente, en het college, vertegenwoordigd door drs. M. Molenwijk, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen heeft [appellante sub 2] ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
Overwegingen
1. Het college heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. De Afdeling toetst de beslissing van het college om van de bevoegdheid gebruik te maken terughoudend. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Aanwijzing 1
2. Aanwijzing 1 heeft betrekking op artikel 3, lid 3.3.4, en artikel 4, lid 4.3.4, van de planregels.
2.1. Ingevolge artikel 3, lid 3.3.4, en artikel 4, lid 4.3.4, van de planregels kan het bevoegd gezag, met inachtneming van de in deze artikelleden genoemde voorwaarden, ten behoeve van volwaardige agrarische bedrijven bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 3.2 onder f, onderscheidenlijk lid 4.2, onder e, ten behoeve van de bouw van een tweede agrarische bedrijfswoning.
2.2. Het college heeft aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat de in het plan geboden mogelijkheid voor de bouw van tweede bedrijfswoningen in strijd is met artikel 4, eerste lid, onder c, van de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland (hierna: de Verordening Ruimte).
2.3. [appellante sub 5] en het gemeentebestuur betogen dat de aanwijzing ten onrechte is gegeven. Het gemeentebestuur voert hiertoe aan dat een provinciaal belang ontbreekt bij het bepaalde in artikel 4, eerste lid, onder c, van de Verordening Ruimte. Het verbod op de bouw van tweede bedrijfswoningen in de Verordening Ruimte is dan ook in strijd met artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en dient daarom buiten toepassing te blijven. Het gemeentebestuur wijst in dit verband op de Provinciale Structuurvisie van de provincie Zuid-Holland (hierna: de Provinciale Structuurvisie) waarin door het provinciebestuur is uitgewerkt wat het provinciebestuur als provinciale belangen beschouwt en waarin het verbod op de bouw van tweede bedrijfswoningen niet wordt genoemd. Verder wijst het gemeentebestuur erop dat in andere provincies de bouw van tweede bedrijfswoningen uitdrukkelijk wel is toegestaan.
Voorts betogen het gemeentebestuur in het algemeen en [appellante sub 5] in het bijzonder ten behoeve van haar bedrijf dat een regeling voor tweede bedrijfswoningen noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering van agrarische bedrijven.
2.4. Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening Ruimte bevatten bestemmingsplannen voor gronden gelegen buiten de bebouwingscontouren (zoals aangegeven op kaart 1) bepalingen die erin voorzien dat voor een volwaardig agrarisch bedrijf maximaal één agrarische bedrijfswoning is toegestaan, of het aantal dat al is vergund.
Op kaart 1 van de Verordening Ruimte ligt het perceel van [appellante sub 5] aan de [locatie 1] te [plaats] buiten de bebouwingscontouren.
2.5. De Afdeling overweegt dat aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals hier aan de orde, slechts verbindende kracht kan worden ontzegd, indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift dan wel in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel.
Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van de Wro kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 februari 2011, in zaak nr. 201005138/1/R3) is, voor het antwoord op de vraag of een bepaald belang een provinciaal belang is, bepalend of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten en is de mogelijkheid om een reactieve aanwijzing te geven of algemene regels te stellen niet beperkt tot bijzonder zwaarwegende belangen.
Provinciale staten hebben met de regel dat voor een volwaardig agrarisch bedrijf maximaal één bedrijfswoning is toegestaan, of het aantal dat al is vergund, de nadelige ruimtelijke gevolgen van meer dan één bedrijfswoning per volwaardig agrarisch bedrijf in het buitengebied willen beperken. Uit de toelichting op de Verordening Ruimte volgt dat provinciale staten beogen verstedelijking, waaronder woonfuncties, in de woonkernen te concentreren en bebouwing voor agrarische doeleinden in het buitengebied slechts toe te staan indien dit noodzakelijk en doelmatig is voor de bedrijfsvoering van volwaardige agrarische bedrijven. Nu dit een ruimtelijk belang is dat zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten hebben provinciale staten zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk was om voormelde algemene regel te stellen. De omstandigheid dat provinciale staten van andere provincies geen algemene regels hebben gesteld omtrent de bouw van tweede bedrijfswoningen, maakt dit niet anders. Provinciale staten van Zuid-Holland zijn bij het stellen van algemene regels immers niet gebonden aan het beleid van provinciale staten van andere provincies. Daarnaast staat de omstandigheid dat in de Provinciale Structuurvisie niet uitdrukkelijk als provinciaal belang is opgenomen dat maximaal één bedrijfswoning per agrarisch bedrijf is toegestaan, er niet aan in de weg dat provinciale staten hieromtrent wel algemene regels stellen. De Provinciale Structuurvisie bevat ingevolge artikel 2.2, eerste lid, van de Wro immers slechts de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling van het grondgebied van de provincie. Bovendien zijn de daarin geformuleerde provinciale belangen algemeen geformuleerd. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de Verordening Ruimte op dit punt onverbindend zou moeten worden verklaard wegens strijd met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro.
2.6. Het college heeft terecht aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat artikel 3, lid 3.3.4, en artikel 4, lid 4.3.4, van de planregels in strijd met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening Ruimte zijn vastgesteld.
Dat, zoals het gemeentebestuur en [appellante sub 5] stellen, een tweede bedrijfswoning om diverse redenen noodzakelijk is voor de agrarische bedrijfsvoering, geeft voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan het provinciale belang bij handhaving van de Verordening Ruimte en daarmee het belang bij behoud van de ruimtelijke kwaliteit van het buitengebied dan aan het gestelde belang bij de bouw van tweede bedrijfswoningen. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat een aanwijzing niet noodzakelijkerwijs een concreet plandeel hoeft te betreffen, maar ook kan zien op een planregeling, zoals hier aan de orde. Het betoog van [appellante sub 5] dat het college ten aanzien van haar perceel ten onrechte heeft nagelaten om een afweging op perceelsniveau te maken kan dan ook niet slagen.
Gelet op de geconstateerde strijdigheid met de Verordening Ruimte heeft het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing kunnen uitgaan.
2.7. De beroepen van [appellante sub 5] en het gemeentebestuur, voor zover gericht tegen aanwijzing 1, zijn ongegrond.
Aanwijzing 2
3. Aanwijzing 2 heeft betrekking op de aanduiding "maximum aantal wooneenheden = 3", die is toegekend aan het perceel [locatie 2] te [plaats].
3.1. Op de verbeelding zijn aan het perceel [locatie 2] de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden" en onder meer de aanduidingen "bouwvlak" en "maximum aantal wooneenheden = 3" toegekend.
Ingevolge artikel 4, lid 4.2, aanhef en onder e, van de planregels mag op deze gronden uitsluitend ten dienste van de bestemming worden gebouwd en is per bouwvlak 1 bedrijfswoning toegestaan, tenzij met de maatvoeringaanduiding "maximum aantal wooneenheden" anders is aangeduid.
3.2. Het college heeft aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat de in het plan geboden mogelijkheid van een derde bedrijfswoning in strijd is met artikel 4, eerste lid, onder c, van de Verordening Ruimte.
3.3. [appellant sub 4] en anderen betogen dat het voormalige zomerhuis krachtens een vergunning is verbouwd tot derde bedrijfswoning. Zij wijzen hiertoe op twee in 1991 onderscheidenlijk 1996 verleende bouwvergunningen, alsmede op de waardevaststelling in het kader van de onroerendezaaksbelasting en de toekenning van een huisnummer.
Voorts betogen [appellant sub 4] en anderen en het gemeentebestuur dat sprake is van langdurige bewoning van de derde woning, zodat legalisatie recht doet aan de bestaande situatie. Het college heeft ten onrechte geen afweging gemaakt waarin de belangen van [appellant sub 4] en anderen zijn betrokken, aldus [appellant sub 4] en anderen en het gemeentebestuur.
3.4. Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening Ruimte bevatten bestemmingsplannen voor gronden gelegen buiten de bebouwingscontouren (zoals aangegeven op kaart 1) bepalingen die erin voorzien dat voor een volwaardig agrarisch bedrijf maximaal één agrarische bedrijfswoning is toegestaan, of het aantal dat al is vergund.
Op kaart 1 van de Verordening Ruimte ligt het perceel van [appellant sub 4] aan de [locatie 2] te [plaats] buiten de bebouwingscontouren.
3.5. Op de plankaart van het op 27 juni 1988 door de raad van de gemeente Alkemade, thans: de gemeente Kaag en Braassem, vastgestelde bestemmingsplan "Landelijk Gebied West" was aan het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden" toegekend.
Ingevolge artikel 13, tweede lid, onder a, in samenhang met het vijfde en zesde lid, van de voorschriften van dat plan gold, onder voorwaarden, een maximum aantal van twee bedrijfswoningen per bedrijf.
3.6. Uit de bouwvergunningen uit 1991 en 1996 blijkt niet dat een vergunning is verleend voor de verbouw van het pand op het adres [locatie 3] tot bedrijfswoning. Uit de vergunning uit 1991 blijkt dat vergunning is verleend voor het gedeeltelijk vernieuwen van het zomerhuis en de bedrijfsruimte op het adres [locatie 2]. De vergunning uit 1996 heeft betrekking op het plaatsen van twee dakkapellen op de kapverdieping van het zomerhuis en de bedrijfsruimte. Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat op grond van het toenmalige planologisch regime maximaal twee bedrijfswoningen per perceel waren toegestaan. Voorts zijn een apart huisnummer en een aparte aanslag op grond van de Wet waardering onroerende zaken niet relevant voor de planologische kwalificatie van het pand. Derhalve hebben [appellant sub 4] en anderen niet aannemelijk gemaakt dat voor een derde bedrijfswoning op het perceel vergunning is verleend. Het college heeft dan ook terecht aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat het plan in zoverre in strijd met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening Ruimte is vastgesteld.
De Afdeling begrijpt het verdere betoog van [appellant sub 4] en anderen en het gemeentebestuur aldus dat het college een uitzondering had kunnen en moeten maken voor dit concrete geval vanwege de langdurige bewoning van de derde woning. Deze enkele omstandigheid geeft echter geen aanleiding voor het oordeel dat het college in redelijkheid geen groter gewicht heeft kunnen toekennen aan het provinciale belang bij handhaving van de Verordening Ruimte en daarmee de bescherming van de ruimtelijke kwaliteit van het buitengebied alsmede de versterking van de stedelijke structuur dan aan het belang van [appellant sub 4] en anderen bij het als zodanig bestemmen van de derde bedrijfswoning.
Gelet op de geconstateerde strijdigheid met de Verordening Ruimte heeft het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing kunnen uitgaan.
3.7. De beroepen van [appellant sub 4] en anderen en het gemeentebestuur, voor zover gericht tegen aanwijzing 2, zijn ongegrond.
Aanwijzing 3
4. Aanwijzing 3 heeft betrekking op het plandeel met de bestemming "Bedrijf" dat ziet op de gronden aan de [locatie 4], voor zover deze gronden buiten de bebouwingscontour liggen.
4.1. Op de verbeelding heeft een deel van de gronden aan de [locatie 4] de bestemming "Bedrijf", zonder bouwvlak.
4.2. Het college heeft aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat de in het plan geboden mogelijkheid tot bedrijfsuitbreiding in strijd is met artikel 1, eerste lid, van de Verordening Ruimte, aangezien deze mogelijkheid buiten de bebouwingscontour is voorzien.
4.3. Het gemeentebestuur betoogt dat een uitbreiding van het bedrijf om bedrijfseconomische redenen wenselijk is. Daarnaast is in het plan aan alle bedrijven de mogelijkheid van uitbreiding met 10% geboden, aldus het gemeentebestuur. [appellante sub 2] wijst er onder meer op dat de enige uitbreidingsmogelijkheid voor het bedrijf buiten de bebouwingscontour ligt. De gronden zullen worden gebruikt voor buitenopslag en deze buitenopslag zal landschappelijk worden ingepast, aldus [appellante sub 2].
4.4. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Verordening Ruimte sluiten bestemmingsplannen voor gronden buiten de bebouwingscontouren (zoals aangegeven op kaart 1) bestemmingen uit die nieuwvestiging of uitbreiding van stedelijke functies mogelijk maken.
Op kaart 1 liggen de gronden aan de [locatie 4] met de bestemming "Bedrijf" buiten de bebouwingscontouren.
Ingevolge artikel 1, vijfde lid, wordt onder stedelijke functies onder meer verstaan bedrijfsfuncties en de daarbij behorende infrastructuur en voorzieningen.
4.5. De in het plan voorziene uitbreidingsmogelijkheid voor het perceel [locatie 4] betreft een stedelijke functie in de zin van artikel 1, vijfde lid, van de Verordening Ruimte. Vast staat dat deze gronden buiten de bebouwingscontouren liggen. Vast staat voorts dat het vorige plan niet voorziet in de mogelijkheid van bedrijfsuitbreiding ter plaatse van deze gronden. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het door de aanwijzing getroffen plandeel in strijd met artikel 3, eerste lid, van de Verordening Ruimte is vastgesteld.
De Afdeling begrijpt het betoog van [appellante sub 2] en het gemeentebestuur aldus dat het college desondanks een uitzondering had kunnen en moeten maken voor dit concrete geval. Het gemeentebestuur en [appellante sub 2] hebben met hun stelling dat de voorziene uitbreiding om economische redenen noodzakelijk is en landschappelijk zal worden ingepast echter geen aanknopingspunten gegeven voor het oordeel dat het college in redelijkheid geen groter gewicht heeft kunnen toekennen aan het provinciale belang bij handhaving van de Verordening Ruimte en daarmee de bescherming van de ruimtelijke kwaliteit van het buitengebied dan aan het belang van [appellante sub 2] bij de voorziene uitbreiding. Ook in de kleinschaligheid van de ontwikkeling heeft het college in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om de bestreden aanwijzing niet te geven. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat volgens de toelichting op artikel 3 van de Verordening Ruimte de bebouwingscontouren strak zijn getrokken rond bestaand stedelijk gebied en de kernen. De gevallen waarin uitbreiding van stedelijke functies buiten de bebouwingscontouren aanvaardbaar wordt geacht, zijn in de Verordening Ruimte omschreven. Voorts hebben [appellante sub 2] en het gemeentebestuur niet geconcretiseerd dat het plan voor andere locaties wel voorziet in een uitbreidingsmogelijkheid voor stedelijke functies buiten de bebouwingscontour die niet door de aanwijzing is getroffen.
Gelet op de geconstateerde strijdigheid met de Verordening Ruimte heeft het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing kunnen uitgaan.
4.6. De beroepen van [appellante sub 2] en het gemeentebestuur, voor zover gericht tegen aanwijzing 3, zijn ongegrond.
Aanwijzing 4
5. Aanwijzing 4 heeft betrekking op de aanduidingen "specifieke vorm van recreatie - categorie 3" en "maximum aantal recreatieve onderkomens = 4", die zijn toegekend aan het plandeel dat ziet op het perceel [locatie 5] te [plaats].
5.1. Op de verbeelding heeft het perceel de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" en onder andere de aanduidingen "specifieke vorm van recreatie - categorie 3" en "maximum aantal recreatieve onderkomens = 4".
Ingevolge artikel 16, lid 16.1, aanhef en onder b, van de planregels zijn de voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden bestemd voor ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - categorie 3": uitsluitend een terrein voor verblijfsrecreatieve onderkomens zoals genoemd in artikel 1, lid 1.111, onder c, van de planregels.
Ingevolge lid 16.2, aanhef en onder c, van de planregels, mag op deze gronden uitsluitend ten dienste van de bestemming worden gebouwd en is ter plaatse van de aanduidingen "specifieke vorm van recreatie - categorie 3" met de maatvoeringsaanduiding "maximum aantal recreatieve onderkomens" het toegestane maximum aantal verblijfsrecreatieve onderkomens aangeduid.
Ingevolge artikel 1, lid 1.111, van de planregels is een ‘verblijfsrecreatief onderkomen’ een onderkomen bedoeld voor tijdelijk recreatief verblijf van personen die elders hun hoofdverblijf hebben; hieronder vallen onder andere kampeermiddelen, stacaravans, chalets en recreatiewoningen. De verblijfsrecreatieve onderkomens worden onderverdeeld in de volgende categorieën:
[…]
c. categorie 3: een verblijfsrecreatief hoofdgebouw inclusief bijbehorende bijgebouwen en bouwwerken tot 60 m² (bijv. stacaravans, chalets, recreatiewoningen op daarvoor bestemde terreinen);
[…]
5.2. Het college heeft aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat de in het plan geboden mogelijkheid voor de bouw van vier recreatiewoningen in strijd is met artikel 3, eerste lid, en vierde lid, onder b, van de Verordening Ruimte.
5.3. [bedrijf] en het gemeentebestuur betogen dat reeds jarenlang verblijfsrecreatieve onderkomens op het perceel aanwezig zijn. [bedrijf] voert aan dat de op het perceel aanwezige caravans op grond van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) als vergunningsvrij opgerichte bebouwing moet worden beschouwd. Nu het een bestaande legale situatie betreft en de bouw van de door hem gewenste recreatiewoningen slechts een andere vorm van een vergunningsvrij bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf betreft, is de aanwijzing ten onrechte gegeven, aldus [bedrijf].
Verder betoogt [bedrijf] dat er onvoldoende provinciaal belang is gemoeid met de bouw van vier verblijfsrecreatieve onderkomens op deze locatie, terwijl er wel een groot gemeentelijk belang is gemoeid met de verbetering van de recreatieve mogelijkheden. [bedrijf] en het gemeentebestuur wijzen erop dat de bouw van vier verblijfsrecreatieve onderkomens in overeenstemming is met het gemeentelijk beleid. Daarnaast voeren zij aan dat de in het plan geboden mogelijkheid voor agrarische bedrijven om recreatieve nevenactiviteiten uit te oefenen niet is getroffen door een aanwijzing.
5.4. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Verordening Ruimte sluiten bestemmingsplannen voor gronden buiten de bebouwingscontouren (zoals aangegeven op kaart 1) bestemmingen uit die nieuwvestiging of uitbreiding van stedelijke functies mogelijk maken.
Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Verordening Ruimte wordt onder ‘stedelijke functies’ verstaan, onder meer, recreatiewoningen.
Ingevolge artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, mogen bestemmingsplannen voor gronden gelegen buiten de bebouwingscontouren (zoals aangegeven op kaart 1) die betrekking hebben op recreatieve functies, uitsluitend de volgende nieuwe bebouwing toelaten: Recreatiewoningen en de bijbehorende gemeenschappelijke voorzieningen als onderdeel van een complex van recreatiewoningen, binnen de op kaart 1 aangegeven gebieden voor verblijfsrecreatie, onder de voorwaarde van goede landschappelijke inpassing.
Ingevolge artikel 1, vierde lid, worden onder bestaande functies en bebouwing begrepen functies en bebouwing die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening rechtmatig aanwezig zijn, of waarvoor op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening vrijstelling of bouwvergunning is verleend danwel een aanvraag om vrijstelling of bouwvergunning is ingediend die kan worden verleend, of die in overeenstemming met deze verordening tot stand zijn gekomen, of waarvoor ontheffing van deze verordening is verleend of wordt geacht te zijn verleend. Het vervangen van een rechtmatig aanwezig gebouw door een gebouw van gelijke aard, omvang en karakter wordt hieronder mede begrepen. In alle andere gevallen is sprake van nieuwe functies en nieuwe bebouwing. Onder nieuwe functies of nieuwe bebouwing wordt ook begrepen uitbreiding van bestaande functies en bestaande bebouwing, tenzij anders is bepaald of de bepaling zich daartegen verzet.
5.5. Ingevolge artikel 2.1, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wro of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet;
[…]
Ingevolge artikel 2.3, eerste lid, van het Bor is in afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
Ingevolge artikel 3, aanhef en onder b, van bijlage II van het Bor is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een op de grond staand bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf, mits wordt voldaan aan de volgende eisen: a. niet hoger dan 5 m, en b. de oppervlakte niet meer dan 70 m2.
5.6. Op de plankaart van het op 30 maart 1998 door de raad van de voormalige gemeente Alkemade vastgestelde plan "landelijk gebied oost plus" is aan het perceel van [bedrijf] de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden - kampeerterrein" toegekend.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de voorschriften van dit plan zijn deze gronden bestemd voor verblijfsrecreatieve doeleinden overeenkomstig de desbetreffende subbestemming;
Ingevolge het tweede lid mogen op deze gronden uitsluitend worden gebouwd: was- en toiletgelegenheden en bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
5.7. Niet in geschil is dat voor de plaatsing van de door [bedrijf] bedoelde reeds aanwezige caravans geen bouw- of omgevingsvergunning is verleend.
Artikel 3 van bijlage II bij het Bor, gelezen in samenhang met artikel 2.3, eerste lid, van het Bor, wijst categorieën van bouwwerken aan die vergunningsvrij zijn, voor zover ze niet in strijd zijn met het bestemmingsplan en met de andere regelgeving die in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo wordt vermeld. Indien deze bouwwerken in strijd met deze regelgeving zijn, is daarvoor een vergunning vereist. Dat betekent dat het bestemmingsplan in de weg kan staan aan het vergunningsvrij bouwen van bouwwerken als bedoeld in artikel 3 van bijlage II bij het Bor.
Artikel 15, tweede lid, van de planvoorschriften van het vorige plan staat in de weg aan de bouw van gebouwen op het perceel, anders dan was- en toiletgelegenheden. Voor zover de door [bedrijf] bedoelde reeds aanwezige caravans zijn bedoeld om ter plaatse te functioneren, en daarmee als bouwwerk in de zin van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo moeten worden aangemerkt, moeten zij tevens als gebouw in de zin van het vorige bestemmingsplan worden aangemerkt, nu een caravan een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. De bouw van de door [bedrijf] bedoelde bouwwerken ten behoeve van recreatief nachtverblijf was derhalve niet vergunningsvrij op grond van artikel 3, aanhef en onder 2, van bijlage II bij het Bor. Reeds gelet hierop kunnen de door [bedrijf] bedoelde verblijfsrecreatieve onderkomens in de zin van artikel 1, lid 1.111, onder c, van de planregels niet worden aangemerkt als bestaande bebouwing in de zin van artikel 1, vierde lid, van de Verordening Ruimte.
Voor zover [bedrijf] ter zitting nog heeft gewezen op een in het verleden aan hem verleende vergunning op grond van de Wet op de openluchtrecreatie (hierna: Wor), overweegt de Afdeling dat, nog daargelaten dat deze vergunning niet is overgelegd en geen betrekking kan hebben gehad op recreatiewoningen, de Wor per 1 januari 2008 is vervallen, zodat [bedrijf] hieraan geen rechten meer kan ontlenen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2014 in zaak nr. 201305225/1/R1, onder 15.2).
Blijkens kaart 1 is het perceel [locatie 5] gelegen buiten de bebouwingscontouren en niet gelegen binnen een gebied aangewezen voor verblijfsrecreatie. Gelet hierop en nu geen sprake is van bestaande bebouwing in de zin van artikel 1, vierde lid, van de Verordening Ruimte, heeft het college terecht aan zijn aanwijzing ten grondslag gelegd dat de in het plan geboden mogelijkheid van bouw van vier recreatiewoningen in strijd is met artikel 3, eerste lid, en vierde lid, onder b, van de Verordening Ruimte.
5.8. De Afdeling begrijpt het betoog van [bedrijf] en het gemeentebestuur verder aldus dat het college een uitzondering had kunnen en moeten maken voor dit concrete geval. [bedrijf] en het gemeentebestuur wijzen in dit verband onder meer op de reeds lang bestaande situatie en het gemeentelijk beleid. Hierin ziet de Afdeling echter geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid een zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen aan het provinciale belang bij handhaving van de Verordening Ruimte en daarmee de concentratie van recreatieve verblijfsonderkomens in de daarvoor in de Verordening Ruimte aangewezen gebieden alsmede de bescherming van de ruimtelijke kwaliteit van het buitengebied dan aan het belang van [bedrijf] bij de bouw van de vier verblijfsrecreatieve onderkomens op de door [bedrijf] gewenste locatie. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college niet gebonden is aan gemeentelijk beleid en dat het college evenmin gehouden was om het gemeentelijk beleid bij de voorbereiding van zijn besluit te betrekken. Ook in de kleinschaligheid van de ontwikkeling heeft het college in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om de bestreden aanwijzing niet te geven.
Gelet op de geconstateerde strijdigheid met de Verordening Ruimte heeft het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing kunnen uitgaan.
5.9. Voor zover [bedrijf] betoogt dat het college ten onrechte een onderscheid heeft gemaakt tussen zelfstandige verblijfsrecreatieve activiteiten en verblijfsrecreatieve nevenactiviteiten van agrarische bedrijven, overweegt de Afdeling dat artikel 4, elfde lid, van de Verordening Ruimte uitdrukkelijk voorziet in de mogelijkheid van verblijfsrecreatie als nevenactiviteit voor agrarische bedrijven. In hetgeen [bedrijf] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van verschillende situaties.
5.10. De beroepen van [bedrijf] en het gemeentebestuur, voor zover gericht tegen aanwijzing 4, zijn ongegrond.
Proceskosten
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. [NAAM].C. van Sloten, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.K. van Leening, griffier.
w.g. Van Sloten w.g. Van Leening
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2014
545-745.