ECLI:NL:PHR:2014:1802
Parket bij de Hoge Raad — Uitspraak 


10/03852
mr. [NAAM]3 oktober 2014
Conclusie inzake:
de Staat der Nederlanden
(hierna: de Staat)
eiser tot cassatie											advocaat: mr. J.W.H. van Wijk
tegen
Eneco Holding N.V.
(hierna: Eneco)
verweerster in cassatie
mr. [NAAM].F. Kroes
In deze zaak, waarin de Hoge Raad bij tussenarrest van 24 februari 2012 prejudiciële vragen heeft gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJ EU)
, heeft het HvJ EU op 22 oktober 2013 een prejudicieel arrest gewezen
. Aan de orde is thans het met inachtneming van het prejudiciële arrest te geven oordeel.
1
Feiten en procesverloop
1.1
Voor de feiten en het procesverloop tot de prejudiciële verwijzing door de Hoge Raad verwijs ik naar mijn conclusie voor het tussenarrest van 24 februari 2012.
1.2
In het tussenarrest van 24 februari 2012 stelde de Hoge Raad de navolgende prejudiciële vragen:
“5. Vragen van uitleg
I. Moet art. 345 VWEU aldus worden uitgelegd dat onder een “regeling van het eigendomsrecht in de lidstaten” ook de regeling valt van het in deze zaak aan de orde zijnde absoluut privatiseringsverbod zoals is opgenomen in het Besluit aandelen netbeheerders in verbinding met art. 93 Elektriciteitswet 1998 en art. 85 Gaswet, inhoudende dat de aandelen in een netbeheerder uitsluitend binnen de kring van de overheid kunnen worden overgedragen?
II. Indien vraag I bevestigend wordt beantwoord, heeft dat dan tot gevolg dat de regels met betrekking tot het vrij verkeer van kapitaal niet van toepassing zijn op het groepsverbod, althans dat aan toetsing van het groepsverbod aan de regels met betrekking tot het vrij verkeer van kapitaal niet wordt toegekomen?
III. Zijn de mede aan de Won ten grondslag gelegde doelstellingen om door middel van het tegengaan van kruissubsidiëring in ruime zin (daaronder begrepen de strategische informatie-uitwisseling) transparantie op de energiemarkt te bewerken en concurrentieverstoring te voorkomen, zuiver economische belangen, of kunnen ze mede als belangen van niet-economische aard aangemerkt worden, in die zin dat ze onder omstandigheden als dwingende redenen van algemeen belang een rechtvaardiging kunnen vormen voor een beperking van het vrij verkeer van kapitaal?”
1.3
Bij arrest van 22 oktober 2013 heeft het HvJ EU de vragen beantwoord. Het HvJ EU overwoog dat de eerste en tweede vraag tezamen moeten worden onderzocht en dat de Hoge Raad met deze vragen in wezen wenst te vernemen of art. 345 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat daaronder een regeling houdende een privatiseringsverbod zoals aan de orde in het hoofdgeding valt, en in het geval van een bevestigend antwoord, of deze uitlegging ertoe leidt dat nationale bepalingen zoals aan de orde in het hoofdgeding aan de toepassing van art. 63 VWEU zijn onttrokken (punt 28). Het antwoord van het HvJ EU luidde als volgt:
“1) Artikel 345 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat daaronder een regeling houdende een privatiseringsverbod zoals aan de orde in het hoofdgeding valt, die inhoudt dat de aandelen in een op het Nederlandse grondgebied actieve beheerder van elektriciteits of gasdistributienetten, direct of indirect door de in de nationale regelgeving omschreven overheidsentiteiten moeten worden gehouden. Deze uitlegging leidt echter niet tot onttrekking aan de toepassing van artikel 63 VWEU van nationale bepalingen, zoals die aan de orde in het hoofdgeding, die de privatisering van beheerders van elektriciteits of gasdistributienetten verbieden of verbieden dat er eigendoms of zeggenschapsverhoudingen zijn tussen vennootschappen van een groep waartoe een beheerder van elektriciteits of gasdistributienetten behoort, enerzijds, en vennootschappen van een groep waartoe een onderneming behoort die op het Nederlandse grondgebied elektriciteit of gas produceert, levert of daarin handelt, anderzijds, alsook verbieden dat een dergelijke beheerder en de groep waartoe hij behoort handelingen of activiteiten verrichten die strijdig kunnen zijn met het beheer van het net in kwestie.”
De derde vraag beantwoordde het HvJ EU als volgt:
“2) Aangaande de regeling van het privatiseringsverbod die in de hoofdgedingen aan de orde is, die valt onder artikel 345 VWEU, kunnen de onderliggende doelstellingen die de wetgever met zijn keuze voor de regeling van het eigendomsrecht nastreeft, in aanmerking worden genomen als dwingende vereisten van algemeen belang om de beperking van het vrije kapitaalverkeer te rechtvaardigen. Bij de overige verboden kunnen de doelstellingen om kruissubsidiëring in ruime zin tegen te gaan, waaronder de uitwisseling van strategische informatie, transparantie op de elektriciteits en gasmarkt te bewerken en concurrentieverstoring te voorkomen, als dwingende vereisten van algemeen belang de beperkingen van het vrije kapitaalverkeer als gevolg van nationale bepalingen als die aan de orde in de hoofdgedingen rechtvaardigen.”
1.4
Partijen hebben hun respectieve standpunten naar aanleiding van het prejudiciële arrest nader schriftelijk toegelicht. Vervolgens heeft de Staat nader gerepliceerd, en heeft Eneco nader gedupliceerd.
1.5
De onderhavige schriftelijke ronde strekt ertoe dat partijen zich uitlaten over het prejudiciële arrest. Alhoewel partijen de gelegenheid hebben aangegrepen om in hun nadere stukken tevens in te gaan op nog niet besliste maar evenmin door het prejudiciële arrest geraakte klachten en om hun standpunt ter zake nader uit te werken, zal ik in mijn nadere conclusie in beginsel niet op het (nadere) debat over zulke klachten ingaan. In plaats daarvan zal ik de nog onbesliste klachten slechts kort nalopen om te onderzoeken of hetgeen ik daarover in mijn eerdere conclusie heb opgemerkt in het licht van het prejudiciële arrest stand houdt.
Dit een en ander geldt in het bijzonder voor de klachten die betrekking hebben op de vraag of de door het hof aangenomen beperkingen van het vrije kapitaalverkeer al dan niet geschikt zijn en niet verder gaan dan nodig is om de daarmee nagestreefde doelstellingen te realiseren (de proportionaliteitstoets). Ik wijs erop dat de Hoge Raad in het geheel geen vragen over de proportionaliteitstoets heeft gesteld. Ook het HvJ EU heeft geen nieuw licht op die toets geworpen. In zijn nadere schriftelijke toelichting heeft mr. [NAAM]EU 11 oktober 2007 (
ELISA
), C-451/05, ECLI:EU:C:2007:594, Jurispr. 2007, p. I-8251, en HvJ EU 21 december 2011 (
Commissie/Polen
), C-271/09, ECLI:EU:C:2011:855, Jurispr. 2011, p. I-13613, naar welke arresten het HvJ EU in punt 67 van het prejudiciële arrest heeft verwezen. Anders dan die verwijzing wellicht doet veronderstellen, heeft het HvJ EU daarmee
niet
bedoeld voor de onderhavige zaak andere punten uit die arresten te releveren dan de genoemde punten 82 respectievelijk 58. De in punt 67 uitdrukkelijk genoemde vindplaatsen omvatten niet meer dan de in punt 67 herhaalde en alom bekende formule dat beperkingen van het vrije verkeer, alvorens zij als gerechtvaardigd kunnen gelden, geschikt moeten zijn om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder mogen gaan dan nodig is. Aldus strekt de verwijzing naar beide arresten slechts ertoe punt 67 van het prejudiciële arrest in het gezag van de eerdere rechtspraak van het HvJ EU te laten delen.
Er is ten slotte nog een reden waarom ik ervan afzie in deze conclusie, dieper dan in mijn eerdere conclusie, op de proportionaliteitstoets in te gaan. Zoals hierna (onder 3.5-3.7 en 4.1) nog aan de orde zal komen, meen ik dat de vordering van Eneco, voor zover deze op Unierechtelijke grondslag steunt, óók in het licht van het prejudiciële arrest hoe dan ook niet toewijsbaar is, ongeacht de al dan niet geschiktheid en proportionaliteit van de aan de vordering ten grondslag gelegde beperkingen van het vrije kapitaalverkeer.
2
Belang bij de middelonderdelen in het licht van het prejudiciële arrest
2.1
De klachten van hoofdstuk 3 van het cassatiemiddel zijn gericht tegen oordeel van het hof in de rov. 3.4-3.10 dat het privatiseringsverbod niet eraan in de weg staat dat het groepsverbod en het verbod op nevenactiviteiten aan de bepalingen over het vrije kapitaalverkeer worden getoetst. De Hoge Raad heeft in zijn tussenarrest de klachten tegen de afzonderlijke overwegingen waarop het hof dat oordeel heeft doen steunen, voor het merendeel als gegrond beoordeeld.
Naar het oordeel van de Hoge Raad geldt krachtens het Besluit aandelen netbeheerders in verbinding met art. 93 lid 3 en 4 Elektriciteitswet en art. 85 lid 3 en 4 Gaswet een absoluut privatiseringsverbod met betrekking tot de aandelen in netbeheerders, zodat het andersluidende oordeel van het hof (in de rov. 3.4-3.7) geen stand houdt. Voorts is de Staat volgens de Hoge Raad in cassatie terecht opgekomen tegen het oordeel van het hof dat (i) de regeling in het Besluit aandelen netbeheerders niet principieel verschilt van de constructies die in de “gouden-aandeelzaken” aan de orde waren, (ii) dat de regering door aanpassing van het Besluit aandelen netbeheerders naar eigen inzicht kan bepalen of, en zo ja welke, private partijen zij als aandeelhouder wil toelaten en (iii) dat het verweer van de Staat dat het privatiseringsverbod door art. 345 VWEU wordt gedekt, faalt (rov. 3.8-3.9 van het bestreden arrest). Het slagen van de desbetreffende klachten brengt volgens de Hoge Raad met zich dat het hof het primaire verweer van de Staat dat het privatiseringsverbod eraan in de weg staat dat het groepsverbod aan de bepalingen over het vrije kapitaalverkeer wordt getoetst, op ondeugdelijke gronden heeft afgewezen. Naar het oordeel van de Hoge Raad impliceert dit echter niet dat het bedoelde verweer doel treft en tot cassatie moet leiden. Of zulks het geval is, hangt volgens de Hoge Raad mede af van de uitleg van art. 345 VWEU en de daaraan te verbinden rechtsgevolgen, zoals in prejudiciële vragen I en II aan de orde gesteld (rov. 3.18 van het tussenarrest).
2.2
Het antwoord van het HvJ EU op beide vragen (het dictum van het prejudiciële arrest onder 1) komt erop neer dat het privatiseringsverbod weliswaar onder art. 345 VWEU valt, maar dat dit niet ertoe leidt dat het privatiseringsverbod en het groepsverbod aan de toepassing van de bepalingen over het vrije kapitaalverkeer zijn onttrokken
. Blijkens het antwoord op de derde vraag van de Hoge Raad (het dictum van het prejudiciële arrest onder 2) moeten zowel het privatiseringsverbod als
“de overige verboden”
in verband met de daaraan verbonden beperkingen van het vrije kapitaalverkeer door dwingende vereisten van algemeen belang worden gerechtvaardigd.
2.3
De Staat heeft zich bij nadere schriftelijke toelichting op het standpunt gesteld dat met het oog op de door het HvJ EU verlangde rechtvaardiging moet worden onderscheiden tussen (i) het privatiseringsverbod (art. 93 leden 3 en 4 Elektriciteitswet 1998 en art. 85 leden 3 en 4 Gaswet) en het met dat verbod samenvallende groepsverbod voor zover dat de verwerving van aandelen in Nederlandse netbeheerders verbiedt (art. 10b lid 2 Elektriciteitswet en art. 2c lid 2 Gaswet, voor zover betrekking hebbende op de
“aandelen in een netbeheerder”
) enerzijds, en (ii) het groepsverbod voor het overige (art. 10b lid 2, overig, en lid 3 Elektriciteitswet en art. 2c lid 2, overig, en lid 3 Gaswet) anderzijds. Waar volgens de Staat in de benadering van het HvJ EU het privatiseringsverbod samenvalt met het groepsverbod voor zover dat de verwerving van aandelen in Nederlandse netbeheerders verbiedt (art. 10b lid 2 Elektriciteitswet en art. 2c lid 2 Gaswet, voor zover betrekking hebbende op de
“aandelen in een netbeheerder”
), zou óók voor de rechtvaardiging van het groepsverbod in laatstbedoelde zin volstaan dat de onderliggende doelstellingen die de wetgever met zijn keuze voor de regeling van het eigendomsrecht nastreeft, in aanmerking komen als dwingende vereisten van algemeen belang die de aan het privatiseringsverbod verbonden beperking van het vrije kapitaalverkeer rechtvaardigen. Bij die stand van zaken is, nog steeds volgens de Staat, met het prejudiciële arrest niet ieder belang aan de klachten van hoofdstuk 3 (in het bijzonder onderdeel 3.7) komen te ontvallen, nu daarin mede is geklaagd dat, ook indien het privatiseringsverbod niet door art. 345 VWEU wordt gedekt, het privatiseringsverbod in elk geval is gerechtvaardigd en het groepsverbod, voor zover dat met het privatiseringsverbod samenvalt, niet aan een (zelfstandige) toetsing aan de regels over het vrije kapitaalverkeer behoeft te worden onderworpen (nadere schriftelijke toelichting mrs. Drijber en Van Wijk onder 3.4 en 4.3).
2.4
Aan de Staat kan worden toegegeven dat het HvJ EU het onder art. 345 VWEU vallende privatiseringsverbod weliswaar niet principieel buiten het bereik van de vrijverkeerbepalingen heeft gebracht, maar in punt 68 en in het dictum onder 2 wél uitdrukkelijk tussen de rechtvaardiging van de beperking die uit het privatiseringsverbod voortvloeit en de rechtvaardiging van de beperkingen die met
“de overige verboden”
samenhangen, heeft onderscheiden. Naar het oordeel van het HvJ EU kunnen, wat het privatiseringsverbod betreft, de onderliggende doelstellingen die de wetgever met de gekozen regeling van het eigendomsrecht nastreeft, in aanmerking worden genomen als dwingende vereisten van algemeen belang om de beperking van het vrije kapitaalverkeer te rechtvaardigen. De in punt 68 en in het dictum onder 2 genoemde doelstellingen, te weten het voorkomen van kruissubsidiëring in ruime zin, het tegengaan van de uitwisseling van strategische informatie, het realiseren van transparantie op de elektriciteits- en gasmarkt en het voorkomen van concurrentieverstoring, heeft het HvJ EU vervolgens slechts met het oog op de rechtvaardiging van
“de overige verboden”
als dwingende vereisten van algemeen belang beoordeeld (en in beginsel ook als zodanig geaccepteerd)
.
2.5
Verder blijkt uit punt 35 van het prejudiciële arrest dat het HvJ EU het verbod van verwerving van aandelen in een Nederlandse netbeheerder zoals vervat in art. 10b lid 2 Elektriciteitswet 1998 en art. 2c lid 2 Gaswet beschouwt als te vallen onder het privatiseringsverbod. Juist het feit dat dit verwervingsverbod mede geldt voor
“de in een andere lidstaat gevestigde ondernemingen die op het Nederlandse grondgebied elektriciteit of gas produceren, leveren of daarin handelen”
en voor
“vennootschappen uit een andere lidstaat die onderdeel zijn van een groep waartoe een dergelijke onderneming behoort”
(punt 35), is voor het HvJ EU aanleiding het privatiseringsverbod niet volledig aan de regels over het vrije kapitaalverkeer onttrokken te achten, maar een rechtvaardiging van dat verbod aan de hand van de daaraan ten grondslag liggende doelstellingen te verlangen. In lijn met de opvatting dat het verbod van verwerving van aandelen in een Nederlandse netbeheerder onder het privatiseringsverbod valt, noemt het HvJ EU, na in punt 43 te hebben gereleveerd dat het privatiseringsverbod inhoudt dat
“geen enkele particuliere investeerder aandelen of deelnemingen in het kapitaal van een op het Nederlandse grondgebied actieve beheerder van elektriciteits- of gasdistributienetten mag verwerven”
, het verbod van zodanige verwerving
niet
in de punten 44-45 van het prejudiciële arrest, waarin de verschillende (relevante) aspecten van het groepsverbod (en het verbod op nevenactiviteiten) worden besproken.
2.6
Ik meen dat het evident is dat het HvJ EU, waar het in punt 68 en in het dictum onder 2 van
“de overige verboden”
spreekt, daarmee
niet
mede het (volgens het HvJ EU onder het privatiseringsverbod vallende) verbod van verwerving van aandelen en deelnemingen in een Nederlandse netbeheerder bedoelt. Logischerwijs kan in het licht van punt 35 niet anders worden aangenomen dan dat een rechtvaardiging van het privatiseringsverbod het (óók voor in een andere lidstaat gevestigde rechtspersonen en vennootschappen geldende) verbod van verwerving van aandelen of deelnemingen in een Nederlandse netbeheerder mede dekt.
Bij die stand van zaken heeft de Staat belang bij de klacht van onderdeel 3.7 behouden en slaagt dit onderdeel, voor zover het klaagt over de miskenning door het hof van de betekenis van een eventuele rechtvaardiging van het privatiseringsverbod.
3.	Nadere bespreking van de resterende klachten in het licht van het prejudiciële arrest
3.1
Ik zal thans bezien in hoeverre het prejudiciële arrest, meer in het bijzonder het antwoord op de derde door de Hoge Raad gestelde prejudiciële vraag, aanleiding geeft tot een nadere bespreking van de hoofdstukken 4 en 5 van het cassatiemiddel. Daarbij grijp ik steeds terug op mijn conclusie van 24 juni 2011, die aan het tussenarrest voorafging.
3.2
Hoofdstuk 4 van het cassatiemiddel bevat klachten die zijn gericht tegen het oordeel van het hof in de rov. 4.1-4.5 dat het groepsverbod een belemmering van het vrije kapitaalverkeer vormt. De algemene rechts- en motiveringsklacht van onderdeel 4.1 wordt in de onderdelen 4.2-4.8 nader uitgewerkt.
3.3
Onderdeel 4.2
betreft de verwerping van het verweer van de Staat dat een overheidsonderneming zich niet tegenover de eigen overheid op de regels van het vrije kapitaalverkeer kan beroepen (rov. 4.2). Het prejudiciële arrest heeft daarop geen nieuw licht geworpen, zodat ik volhard bij hetgeen ik in mijn eerdere conclusie dienaangaande (onder 4.28-4.33) heb opgemerkt.
3.4
In onderdeel 4.2 lees ik mede de rechtsklacht dat het hof heeft miskend dat Eneco zich in de onderhavige procedure jegens de Staat niet op art. 63 VWEU kan beroepen. Weliswaar wordt in die klacht het accent gelegd op het karakter van Eneco als (Nederlandse) overheidsonderneming terwijl veeleer van belang is dat de bestreden regeling Eneco niet in enige grensoverschrijdende activiteit of enig duidelijk grensoverschrijdend belang raakt, maar dat doet aan de brede strekking van de klacht naar mijn mening niet af. Ook Eneco zelf is bedacht geweest op de mogelijke implicaties van een “zuiver interne situatie” en heeft, zij het in ander verband, besproken of al dan niet van een zuiver interne situatie sprake is (schriftelijke toelichting van de mrs. Tjittes en Kroes onder 7.101 bij de bespreking van onderdeel 4.5 en het daarin aangevoerde argument van de toelaatbaarheid van omgekeerde discriminatie). In dat verband heeft Eneco erop gewezen dat het groepsverbod, naar het hof heeft overwogen, eraan in de weg staat (i) dat een netbeheerder aandelen verwerft in een buitenlandse onderneming die energieactiviteiten in Nederland ontplooit en (ii) een buitenlandse onderneming die zelf of door middel van een groepsmaatschappij in Nederland energieactiviteiten ontplooit aandelen verwerft in een vennootschap die deel uitmaakt van een groep waartoe ook een netbeheerder behoort. Volgens Eneco blijkt hieruit dat het hof heeft aangenomen en heeft kunnen aannemen dat niet van een zuiver interne situatie kan worden gesproken. In mijn eerdere conclusie heb ik voorts reeds erop gewezen dat zonodig ook in cassatie, althans wat betreft de rechtsregel waarop een rechtsklacht berust, een aanvulling van rechtsgronden rechtens is toegestaan (en verplicht is)
.
3.5
Zoals al uiteengezet in mijn eerdere conclusie staat zowel een procesrechtelijk als een Unierechtelijk obstakel aan een beroep op art. 63 VWEU in de weg.
3.6
Procesrechtelijk is van belang dat Eneco, kort gezegd, een
verklaring voor recht
heeft gevorderd dat bepalingen van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet met art. 63 VWEU (vrij kapitaalverkeer) conflicteren en deswege onverbindend zijn. In de rechtspraak wordt niet steeds onderkend dat de mogelijkheden om een verklaring voor recht te vorderen, naar Nederlands recht beperkt zijn. Volgens rechtspraak van de Hoge Raad is een vordering van een verklaring voor recht, die uitsluitend ertoe strekt bij gewijsde het bestaan van een rechtsverhouding te doen vaststellen, slechts toelaatbaar als de eiser belang erbij heeft dat zodanige de wederpartij bindende verklaring reeds dadelijk door de rechter wordt gegeven; daarbij geldt dat de rechter het aanwezig zijn van een dergelijk belang, als een
onmisbaar
vereiste voor het bestaan van het recht op rechtsbescherming door rechtserkenning zonder meer, zonodig
ambtshalve
moet onderzoeken
. Deze rechtspraak heeft met de inwerkingtreding van art. 3:302 BW (op grond waarvan de rechter op vordering van een bij een rechtsverhouding
onmiddellijk
betrokken persoon omtrent die rechtsverhouding een verklaring voor recht uitspreekt
) en art. 3:303 BW haar gelding behouden, ook in die zin dat zich met betrekking tot een vordering, louter strekkende tot een verklaring voor recht, een uitzondering voordoet op de regel dat een voldoende belang van de eisende partij bij de vordering mag worden verondersteld
.
3.7
Unierechtelijk is van belang, dat art. 63 VWEU slechts verlangt dat nationale bepalingen buiten toepassing blijven voor zover een (ontoelaatbare) beperking van het vrije kapitaalverkeer daadwerkelijk aan de orde is of dreigt. Art. 63 VWEU staat
niet
eraan in de weg dat zulke bepalingen in een louter interne situatie waaraan grensoverschrijdende aspecten ontbreken, toepassing vinden
. De uit de vrijverkeerbepalingen van de Unie (mogelijk) voortvloeiende “onverbindendheid” van nationale wetgeving is steeds in tweeërlei opzicht een
relatieve
“onverbindendheid”, en wel in die zin dat zij slechts geldt (i)
in die situaties
waarin sprake is van een beperking van het vrije kapitaalverkeer en (ii)
jegens die justitiabele(n)
voor wie die beperking zich voordoet.
Blijkens rov. 4.1 heeft Eneco zich beroepen op een viertal situaties waarin (onder meer vanuit het perspectief van
“investeerders uit andere lidstaten”
) het vrije kapitaalverkeer (en de vrijheid van vestiging) zou(den) worden belemmerd. Het hof heeft zijn conclusie in rov. 4.5 dat het groepsverbod een belemmering voor het vrije kapitaalverkeer vormt, echter slechts gebaseerd op de onmogelijkheid om grensoverschrijdend in Nederlandse netbeheerders (of daarmee verbonden groepsmaatschappijen) te investeren (rov. 4.3, rov. 4.4, vierde volzin) en op de voor de Nederlandse netbeheerder zelf beperkte mogelijkheden van grensoverschrijdende investeringen (rov. 4.3, slot, en rov. 4.4, eerste en tweede volzin). Eneco is echter noch een buitenlandse investeerder, noch (naar onderdeel 4.2 overigens aanvoert) een Nederlandse netbeheerder. Eneco is niet onmiddellijk betrokken bij de door het hof voor mogelijk gehouden conflicten met art. 63 (en art. 49) VWEU die het hof aan de uitgesproken verklaring voor recht ten grondslag heeft gelegd. Onder die omstandigheden kon niet op vordering van Eneco voor recht worden verklaard dat de door Eneco aangevochten bepalingen wegens strijd met art. 63 VWEU onverbindend zijn. Het hof had zich zonodig ambtshalve ervan rekenschap moeten geven dat Eneco niet rechtstreeks is betrokken bij de situaties waarin volgens het hof van een beperking van het vrije kapitaalverkeer sprake zou zijn. Voorts had het hof, zulks onderkennende, de door Eneco gevorderde verklaring voor recht dat artikelen van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet wegens schending van art. 63 VWEU onverbindend zijn, zonodig ambtshalve ontoelaatbaar moeten oordelen.
Naar aanleiding van de nadere dupliek van mr. [NAAM]2.3 teken ik nog aan dat het bij de beoordeling van toewijsbaarheid van de gevorderde verklaring voor recht niet aankomt op alle denkbare beperkingen van het vrije kapitaalverkeer die uit het groepsverbod zouden kunnen voortvloeien, maar slechts op
die
beperkingen die Eneco aan haar vordering en het hof aan de uitgesproken verklaring voor recht ten grondslag heeft gelegd. In rov. 4.1 lees ik niet dat Eneco aan haar vordering ten grondslag heeft gelegd dat zij zelf als gevolg van het groepsverbod wordt beperkt in haar mogelijkheden om kapitaal aan te trekken en om in andere energiebedrijven te investeren. Evenmin lees ik in (de rov. 4.3-4.5) dat het hof zijn dictum op zulke beperkingen heeft gebaseerd. Overigens ontleent mr. [NAAM]2.4 de bedoelde beperkingen voor Eneco aan de
huidige
en met de Won strijdige status van Eneco als verticaal geïntegreerd energiebedrijf waarin zowel productie, handel en levering van energie als netbeheer zijn ondergebracht (zie rov. 1.2). Onder de Won en het daarin vervatte splitsingsgebod is die status onbestaanbaar. Van ontoelaatbare beperkingen van het vrije kapitaalverkeer en van een onmiddellijke betrokkenheid daarbij die een verklaring voor recht zou kunnen rechtvaardigen, kan uiteraard geen sprake zijn als het gaat om beperkingen waaraan een energiebedrijf zichzelf door wetsovertreding (het negeren van het splitsingsgebod) blootstelt. Weliswaar zou in theorie het splitsingsgebod met het vrije kapitaalverkeer in strijd kunnen zijn (dat ligt overigens weinig voor de hand, omdat het splitsingsgebod het kapitaalverkeer met betrekking tot andere energieactiviteiten dan netbeheer eerder zal bevorderen dan beperken), maar dat die strijd zich voordoet is door het hof niet vastgesteld en vloeit evenmin voort uit het prejudiciële arrest, waarin het HvJ EU slechts andere aspecten van het groepsverbod als beperkingen van het vrije kapitaalverkeer heeft gekwalificeerd.
De ontoelaatbaarheid van de door het hof uitgesproken verklaring voor recht is
niet
in strijd met de zogenaamde
Rewe/Comet
-doctrine
, die verbiedt dat de toepassing van een regel van nationaal procesrecht (zoals art. 3:302 BW) de uitoefening van door het Unierecht verleende rechten (nagenoeg) onmogelijk maakt. In de onderhavige zaak doet zich immers voor, dat de uit het vrije kapitaalverkeer voortvloeiende rechten die volgens het hof worden geschonden, juist niet aan Eneco, maar aan Nederlandse netbeheerders en buitenlandse investeerders toevallen. Art. 3:302 BW maakt de realisatie van enig
voor Eneco
uit het Unierecht voortvloeiende aanspraak niet (nagenoeg) onmogelijk.
3.8
Ik realiseer mij dat het voorgaande de Hoge Raad niet van het stellen van prejudiciële vragen heeft weerhouden. De Hoge Raad behoefde zich daarvan ook niet te laten weerhouden, nu hij blijkens rov. 3.16 van het tussenarrest ervoor heeft gekozen eerst ná het prejudiciële arrest van het HvJ EU te beoordelen of en in hoeverre de onderdelen (“hoofdstukken”) 4 en 5 van het cassatiemiddel moeten worden behandeld. Het stond de Hoge Raad uiteraard geheel vrij te bepalen op welke wijze en in welke volgorde hij de klachten van het middel zou behandelen. Dat de klachten van de onderdelen 4 en 5 wellicht alsnog zullen leiden tot het oordeel dat de (naar aanleiding van hoofdstuk 3) aan de orde gestelde vragen van Unierecht niet beslissend zijn, is uit Unierechtelijk oogpunt geen bezwaar. Het prejudiciële arrest behoudt ook dan zijn betekenis, nu het HvJ EU daarin de legitimiteit van de aangevoerde rechtvaardigingen voor mogelijke beperkingen van het vrije kapitaalverkeer in algemene zin heeft bevestigd en de bestaande onzekerheid aldus tot de (door de nationale rechter te beoordelen) geschiktheid en proportionaliteit van die beperkingen heeft gereduceerd.
3.9
Onderdeel 4.3
is in de eerste plaats gericht tegen de (op de rov. 3.1-3.10 berustende) verwerping in rov. 4.3 van de gedachte dat de onmogelijkheid van grensoverschrijdend kapitaalverkeer in de aandelen in een Nederlandse netbeheerder reeds door het privatiseringsverbod wordt veroorzaakt en dat het groepsverbod (in zoverre) in de toelaatbaarheid van het privatiseringsverbod deelt. Ik achtte die klacht in mijn eerdere conclusie (onder 4.36, eerste alinea) goeddeels gegrond. Het prejudiciële arrest heeft daarin geen verandering gebracht, zij het dat de toelaatbaarheid van het privatiseringsverbod als gevolg van dat arrest niet reeds kan worden aangenomen omdat het privatiseringsgebod
a priori
aan een toetsing aan de bepalingen over het vrije kapitaalverkeer zou zijn onttrokken. Ook het privatiseringsverbod behoeft rechtvaardiging, waarbij echter de onderliggende doelstellingen die de wetgever met dat verbod nastreeft, als dwingende vereisten van algemeen belang in aanmerking kunnen worden genomen.
3.10
In mijn eerdere conclusie (onder 4.38) heb ik
onderdeel 4.4
ongegrond geacht, voor zover het klaagt dat art. 63 VWEU zich niet uitstrekt tot potentiële belemmeringen van het kapitaalverkeer. Het prejudiciële arrest geeft mij geen aanleiding daarvan terug te komen. In punt 41 heeft het HvJ EU geoordeeld dat nationale maatregelen die het verwerven van aandelen in de betrokken ondernemingen
kunnen
blokkeren of beperken, of investeerders uit andere lidstaten ervan
kunnen
weerhouden in die ondernemingen te investeren, als “beperkingen” in de zin van art. 63 lid 1 VWEU moeten worden aangemerkt. Voorts heeft het HvJ EU (in punt 47) de in de punten 43-46 besproken aspecten van het privatiseringsverbod, het groepsverbod en het verbod op nevenactiviteiten als (behoudens rechtvaardiging) verboden beperkingen van het vrije kapitaalverkeer in de zin van art. 63 VWEU gekwalificeerd.
Voor zover het onderdeel opkomt tegen de veronderstelling in rov. 4.3 dat het privatiseringsverbod op elk gewenst moment door de regering kan worden gewijzigd en dat de wetgever geen principiële bezwaren tegen privatisering heeft, achtte en acht ik het echter gegrond. Daarbij wijs ik nog erop dat ook de Hoge Raad blijkens rov. 3.9 van het tussenarrest van oordeel is (i) dat krachtens het Besluit aandelen netbeheerders een absoluut privatiseringsverbod geldt, (ii) dat niet van belang is dat dit besluit vatbaar is voor wijziging door de regering en (in theorie) een (minderheids)privatisering mogelijk kan worden gemaakt, en (iii) dat de regering blijkens de totstandkomingsgeschiedenis van de Wet onafhankelijk netbeheer (hierna: Won) nog tijdens de parlementaire behandeling is teruggekomen van het voornemen door wijziging van het besluit een minderheidsprivatisering mogelijk te maken.
3.11
Onderdeel 4.5
klaagt dat het hof met zijn oordeel in de laatste volzin van rov. 4.3 dat het groepsverbod eraan in de weg staat dat een Nederlandse netbeheerder aandelen verwerft in een buitenlandse onderneming die energieactiviteiten in Nederland ontplooit en met het mede daarop gebaseerde oordeel in rov. 4.5 dat het groepsverbod een belemmering vormt van het vrij verkeer van kapitaal, heeft miskend dat het een lidstaat onder het VWEU is toegestaan om ondernemingen die op zijn grondgebied zijn gevestigd (Nederlandse netbeheerders) aan strengere regels te onderwerpen dan buitenlandse ondernemingen (met netbeheer) die op zijn grondgebied activiteiten ontplooien.
In mijn eerdere conclusie heb ik (onder 4.40-4.41) betoogd dat het in dit verband door de Staat gedane beroep op de “omgekeerde discriminatie”-jurisprudentie niet opgaat, aangezien deze jurisprudentie niet impliceert dat voor de eigen ondernemingen geldende, strengere eisen geen beperking van de door het VWEU gewaarborgde vrijheden kunnen vormen en, toegespitst op het vrije kapitaalverkeer, volgens het HvJ EU óók van een verboden beperking sprake kan zijn als een maatregel onderdanen van de eigen lidstaat kan ontmoedigen in andere lidstaten investeringen te doen. Voorts heb ik in mijn eerdere conclusie (onder 4.42) betoogd dat niet kan worden aangenomen dat de door het hof bedoelde belemmering in verband met het verbod op nevenactiviteiten nimmer (reëel) uit het groepsverbod zou kunnen voortvloeien. Het prejudiciële arrest geeft mij geen aanleiding om over de aldus door mij ongegrond bevonden klachten van het onderdeel thans anders te oordelen.
3.12
Onderdeel 4.6
, gericht tegen rov. 4.4, eerste en tweede volzin, borduurt voort op de klachten van onderdeel 4.5 en faalt daarom op dezelfde gronden als dit onderdeel (zie mijn eerdere conclusie onder 4.44).
3.13
Onderdeel 4.7
klaagt dat het hof aan het slot van rov. 4.4 heeft miskend dat reeds het privatiseringsverbod als zodanig eraan in de weg staat dat een onderneming in een andere lidstaat die zelf of door middel van een groepsmaatschappij in Nederland energieactiviteiten ontplooit, aandelen verwerft in een netbeheerder of een vennootschap die deel uitmaakt van een groep waartoe ook een netbeheerder behoort. In mijn eerdere conclusie heb ik (onder 4.46) betoogd dat de klacht slaagt voor zover zij ziet op de verwerving van aandelen in de netbeheerder zelf of van aandelen in een rechtspersoon die, direct of indirect, aandelen in de netbeheerder houdt. Mijns inziens verhindert echter niet het privatiseringsverbod maar slechts het groepsverbod dat een onderneming in een andere lidstaat die zelf of door middel van een groepsmaatschappij in Nederland energieactiviteiten ontplooit, aandelen verwerft in een vennootschap die deel uitmaakt van een groep waartoe ook een netbeheerder behoort maar die
niet
direct of indirect aandelen in die netbeheerder houdt.
3.14
Onderdeel 4.8
keert zich tegen de conclusie van het hof in rov. 4.5 dat het groepsverbod een belemmering van het vrije kapitaalverkeer vormt.
Zoals toegelicht in mijn eerdere conclusie (onder 4.49), meen ik dat het onderdeel ten onrechte ervan uitgaat dat de klachten van de onderdelen 4.2-4.7, gericht tegen de rov. 4.2-4.4, de op die overwegingen voortbouwende conclusie in rov. 4.5 in haar geheel vitiëren. Dat laatste is niet het geval, nu het oordeel dat het groepsverbod tot belemmeringen van het vrije kapitaalverkeer leidt, naar mijn mening althans in bepaalde opzichten tegen de klachten van de onderdelen 4.2-4.7 stand houdt.
De klacht van het onderdeel dat het hof bij de behandeling van de vraag of het groepsverbod een belemmering vormt van het vrije kapitaalverkeer ten onrechte niet tussen de verschillende onderdelen van het groepsverbod (het splitsingsgebod en het verbod op wederzijds aandeelhouderschap) heeft onderscheiden, achtte ik in mijn eerdere conclusie (onder 4.51) daarentegen gegrond. De door het hof onderscheiden situaties waarin het groepsverbod het vrije kapitaalverkeer zou kunnen belemmeren, betreffen steeds het verbod op wederzijds aandeelhouderschap en niet het splitsingsgebod. Overigens dwingt het prejudiciële arrest niet ertoe het splitsingsgebod als een beperking van het vrije kapitaalverkeer op te vatten. Ook het HvJ EU heeft in de uitwerking van de beperkende aspecten van het privatiseringsverbod, het groepsverbod en het verbod op nevenactiviteiten in de punten 43-46 (en meer in het bijzonder in de uitwerking van de relevante aspecten van het groepsverbod in de punten 44-45
) geen gewag gemaakt van beperkende aspecten van het splitsingsgebod als zodanig, en slechts beperkende aspecten van het verbod op wederzijds aandeelhouderschap gereleveerd.
3.15
Hoofdstuk 5 van het cassatiemiddel bevat klachten tegen het oordeel van het hof in de rov. 5.1-5.15 dat de belemmeringen van het vrije kapitaalverkeer waartoe het groepsverbod leidt, niet door de dwingende redenen van algemeen belang waarop de Staat een beroep heeft gedaan worden gerechtvaardigd. De algemene rechts- en motiveringsklacht van
onderdeel 5.1
wordt in de onderdelen 5.2-5.21 nader uitgewerkt.
3.16
Onderdeel 5.2
klaagt dat het hof heeft verzuimd te onderzoeken of de belangen waarop de Staat ter rechtvaardiging van het groepsverbod een beroep heeft gedaan, in samenhang een dwingende reden van algemeen belang kunnen opleveren die de aangenomen belemmering rechtvaardigt. Zoals reeds toegelicht in mijn eerdere conclusie (onder 4.56), meen ik dat het onderdeel niet tot cassatie kan leiden.
3.17
Onderdeel 5.3
klaagt in de eerste plaats dat, indien hetgeen het hof heeft geoordeeld in de rov. 5.3 en 5.5 aldus moet worden verstaan dat een belemmering van het vrije kapitaalverkeer niet op grond van een dwingende reden van algemeen belang kan zijn gerechtvaardigd als de maatregel deels (of mede) een economisch belang nastreeft, dat oordeel op een onjuiste rechtsopvatting berust. In mijn eerdere conclusie heb ik (onder 4.58) reeds gesignaleerd dat deze klacht feitelijke grondslag mist.
De (tweede) klacht van het onderdeel dat het hof in de rov. 5.3 en 5.5 eraan heeft voorbijgezien dat het voorkomen van concurrentieverstoring door het weren van kruissubsidies en de door het groepsverbod beoogde transparantie op de energiemarkt belangen zijn die niet louter economisch van aard zijn en - minst genomen - ook een niet-economische component hebben, heb ik in mijn eerdere conclusie (onder 4.58) als gegrond beoordeeld. De Hoge Raad heeft deze klacht in het tussenarrest besproken (in de rov. 3.17.1-3.17.3 en 3.21) en naar aanleiding daarvan zijn derde prejudiciële vraag geformuleerd. Bij de beantwoording van deze vraag heeft het HvJ EU ten aanzien van het groepsverbod (en het verbod op nevenactiviteiten) geoordeeld dat de daaraan ten grondslag liggende doelstellingen om kruissubsidiëring in ruime zin tegen te gaan, transparantie op de energie- en gasmarkt te bewerken en concurrentieverstoring te voorkomen, als dwingende vereisten van algemeen belang de beperkingen van het vrije kapitaalverkeer kunnen rechtvaardigen (punten 56-68). De gegrondheid van de klacht kan na het prejudiciële arrest derhalve niet meer in twijfel worden getrokken.
3.18
Onderdeel 5.4
klaagt dat het hof heeft miskend dat het Unierecht de Staat een (ruime) beoordelingsmarge laat bij de beoordeling van de vraag of een bepaalde wetgevende maatregel wordt gerechtvaardigd door één of meer dwingende redenen van algemeen belang, en dat dit meebrengt dat het hof als maatstaf had moeten hanteren of de Staat in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat het groepsverbod wordt gerechtvaardigd door een of meer dwingende redenen van algemeen belang waarop de Staat een beroep heeft gedaan.
In mijn eerdere conclusie heb ik (onder 4.60) betoogd dat de lidstaten weliswaar bij het treffen van aan de vrijverkeerbepalingen derogerende regeling in bepaalde opzichten beoordelingsvrijheid toekomt, maar dat de door het onderdeel verdedigde opvatting dat aan de lidstaten ook een ruime beoordelingsmarge toekomt bij de beoordeling of een getroffen maatregel de evenredigheidstoets doorstaat, in het Unierecht geen steun vindt. Naar mijn mening valt dan ook niet in te zien dat de rechter zich tot een marginale toetsing van het oordeel van de nationale wetgever dienaangaande zou moeten beperken. In dat verband heb ik onder meer erop gewezen dat in de arresten waarin een beoordelingsvrijheid wordt erkend, het HvJ EU op die erkenning steevast laat volgen dat de betrokken nationale maatregel wél aan de uit het evenredigheidsbeginsel voortvloeiende eisen moet voldoen, zonder dat het in dat verband van enige beoordelingsvrijheid rept. Zo ook in het onderhavige prejudiciële arrest: na te hebben geoordeeld dat de doelstellingen van het groepsverbod en het verbod op nevenactiviteiten als dwingende vereisten van algemeen belang de geconstateerde beperkingen van de fundamentele vrijheden in beginsel kunnen rechtvaardigen, overweegt het HvJ EU dat de betrokken beperkingen echter wel geschikt moeten zijn om de doelstellingen te bereiken en niet verder mogen gaan dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de beoogde doelstellingen (punten 66-67). De slotsom blijft naar mijn mening dat het onderdeel niet tot cassatie kan leiden.
3.19
Onderdeel 5.5
stelt aan de orde dat het hof nader had moeten ingaan op de vraag of de mate waarin de aangenomen belemmeringen een inbreuk vormen op het vrije kapitaalverkeer in verhouding staat tot het belang dat daarmee wordt gediend. In mijn eerdere conclusie heb ik (onder 4.62) betoogd dat het onderdeel niet tot cassatie kan leiden, reeds omdat weinig aannemelijk is dat een beperking van geringe omvang minder rechtvaardiging zou behoeven dan een beperking van grotere omvang, en overigens de evenredigheidstoets niet voorziet in een afweging van de ernst van de inbreuk tegen het met de betrokken maatregel te beschermen belang. Het prejudiciële arrest werpt hier geen nieuw licht op.
3.20
De
onderdelen 5.6 en 5.7
betreffen de aan de lidstaten toekomende beoordelingsvrijheid om, binnen de grenzen van het evenredigheidsbeginsel, zelf het niveau en de wijze van bescherming van dwingende redenen van algemeen belang te bepalen. In mijn eerdere conclusie heb ik (onder 4.64 en 4.66) betoogd dat het hof deze beoordelingsvrijheid uit het oog lijkt te hebben verloren en dat daarom beide onderdelen doel treffen. In het prejudiciële arrest zie ik geen aanleiding om daarover thans anders over te oordelen.
3.21
Onderdeel 5.8
stelt aan de orde dat de aangenomen belemmeringen niet door het splitsingsgebod maar door het verbod op wederzijds aandeelhouderschap worden gevormd, terwijl het hof zijn beoordeling van de vraag of sprake is van een rechtvaardiging op het splitsingsgebod heeft geconcentreerd. Zoals reeds toegelicht in mijn eerdere conclusie (onder 4.68), meen ik dat het onderdeel niet tot cassatie kan leiden.
3.22
Onderdeel 5.9
bevat geen zelfstandige klacht.
3.23
Onderdeel 5.10
klaagt dat het hof heeft miskend dat de Staat geen beroep heeft gedaan op het voorkomen van kruissubsidiëring als zelfstandige dwingende reden van algemeen belang ter rechtvaardiging van het groepsverbod, maar als een middel ter verwezenlijking van de wel aangevoerde dwingende redenen van algemeen belang. Zoals reeds toegelicht in mijn eerdere conclusie (onder 4.71), meen ik dat het onderdeel niet tot cassatie kan leiden.
3.24
Onderdeel 5.11
keert zich tegen het oordeel in rov. 5.3 dat de Staat onvoldoende heeft gesteld om te kunnen vaststellen dat in de praktijk kruissubsidiëring plaatsvindt of dat daarvan een voldoende concrete dreiging bestaat. In mijn eerdere conclusie heb ik (onder 4.73) betoogd dat de klacht van het onderdeel gegrond is: als voorwaarde voor een regeling ter bescherming van een algemeen belang kan niet worden gesteld dat het betrokken belang reeds is dan wel concreet en reëel dreigt te worden geschaad. Belemmeringen van het vrije verkeer kunnen reeds worden aanvaard, als sprake is van een regeling ter uitsluiting van op zichzelf voldoende ernstige risico’s, waarvan onzeker is of en in hoeverre zij zich voordoen. Het prejudicieel arrest werpt hier geen nieuw licht op. Ik acht de klacht van het onderdeel daarom nog steeds gegrond.
3.25
Onderdeel 5.12
komt op tegen het oordeel in rov. 5.4 dat het voorschrijven van splitsing verder gaat dan voor het voorkomen en tegengaan van kruissubsidiëring noodzakelijk is. In mijn eerdere conclusie heb ik (onder 4.75) uiteengezet dat ik het onderdeel in meerdere opzichten gegrond acht. Mijns inziens wordt terecht geklaagd dat het hof met de bestreden overweging (volgens welke overweging meer regelgeving en zwaarder toezicht boven splitsing
“valt (…) te prefereren”
) de beoordelingsvrijheid van de nationale wetgever heeft miskend. Ook acht ik het onderdeel gegrond voor zover het klaagt dat het hof als bevestiging van de juistheid van zijn oordeel heeft gewezen op het uiteenlopende regime waaraan de Won een groep waarvan de netbeheerder deel uitmaakt, onderwerpt, al naar gelang daarin wel of geen energieactiviteiten plaatsvinden. Het behoort immers tot de beoordelingsvrijheid van de nationale wetgever om in het voor een dergelijke groep geldende regime te differentiëren, al naar gelang de mate van onwenselijkheid van kruissubsidiëring binnen de groep waarvan de netbeheerder deel uitmaakt.
3.26
Onderdeel 5.13
richt zich tegen het oordeel in rov. 5.5 dat transparantie geen dwingende reden van algemeen belang oplevert die een inbreuk op het vrije verkeer van kapitaal kan rechtvaardigen. Zoals reeds toegelicht in mijn eerdere conclusie (onder 4.77), berust het bestreden oordeel op de rov. 5.2-5.4, zodat de slagende klachten van de onderdelen 5.3, 5.11 en 5.12 ook dit oordeel vitiëren.
3.27
Onderdeel 5.14
richt zich tegen het oordeel in rov. 5.6 dat onvoldoende door de Staat duidelijk is gemaakt waarom uit een oogpunt van consumentenbescherming het groepsverbod en het verbod op nevenwerkzaamheden noodzakelijk zijn. In mijn eerdere conclusie heb ik (onder 4.79) reeds betoogd dat de klacht slaagt, aangezien de verwezenlijking van de doelstelling dat tarieven (voor netbeheerdiensten) na splitsing gegarandeerd een afspiegeling zullen vormen van de werkelijk gemaakte kosten niet reeds is gewaarborgd met een vaststelling door Dte (Directie toezicht Energie, thans: de Energiekamer) van
maximum
tarieven voor de aansluit- en transportkosten en met een naar geleverde energie en netbeheerdiensten gesplitste rekening.
3.28
Onderdeel 5.15
keert zich tegen de conclusie in rov. 5.14 dat het belang van de leveringszekerheid geen rechtvaardiging vormt voor de aangenomen belemmering van het vrije kapitaalverkeer door het groepsverbod. De klacht van het onderdeel wordt in de onderdelen 5.16-5.19 nader uitgewerkt.
3.29
Onderdeel 5.16
keert zich tegen het oordeel in rov. 5.8 dat het aan de Staat is aan te geven welk niveau van leveringszekerheid hij noodzakelijk acht (en op grond van welke overwegingen) en waarom de inbreukmakende maatregel daartoe een geschikt en noodzakelijk middel vormt. In mijn eerder conclusie heb ik (onder 4.82) reeds betoogd dat de beoordelingsvrijheid van de lidstaten om (desnoods het vrije verkeer belemmerende) maatregelen ter behartiging van algemene belangen van dwingende aard te behartigen, geen bovengrens vindt, zoals kennelijk door het hof bedoeld, welke bovengrens de lidstaten ertoe dwingt ten faveure van het vrije verkeer een bepaald restrisico te laten voortbestaan. Het prejudiciële arrest werpt hier geen nieuw licht op. Ik acht de klacht van het onderdeel nog steeds gegrond.
3.30
Onderdeel 5.17
keert zich tegen het oordeel in rov. 5.11 dat onduidelijk, want onvoldoende gemotiveerd, is wat het groepsverbod, naast de reeds bestaande voorzieningen in de I&I-wet en de aanvullende maatregelen in de Won, zoals het creëren van een “vette netbeheerder”, toevoegt aan het waarborgen van de leveringszekerheid. Zoals reeds toegelicht in mijn eerdere conclusie (onder 4.84), meen ik dat niet begrijpelijk is waarom het hof “
onduidelijk, want niet voldoende gemotiveerd
” heeft geacht wat het groepsverbod toevoegt aan het waarborgen van de leveringszekerheid.
3.31
Onderdeel 5.18
keert zich tegen rov. 5.12, waarin het hof tot het oordeel is gekomen dat het “
in dat licht
” (kennelijk tegen de achtergrond van hetgeen het hof in rov. 5.11 heeft overwogen) onbegrijpelijk is dat de directie van de netbeheerder zich zonder splitsing niet voldoende zou kunnen focussen op het beheer en onderhoud van de distributienetten. Zoals reeds toegelicht in mijn eerdere conclusie (onder 4.86), meen ik dat het onderdeel gegrond is.
3.32
Onderdeel 5.19
keert zich tegen rov. 5.13, waarin het hof het risico op storing heeft betrokken in de beoordeling of leveringszekerheid een dwingende reden van algemeen belang oplevert. In mijn eerdere conclusie heb ik (onder 4.88) reeds betoogd dat het onderdeel gegrond is waar het klaagt dat van de betrokken lidstaat niet mag worden gevergd dat deze inzichtelijk maakt welk specifiek niveau van leveringszekerheid met een belemmerende maatregel wordt nagestreefd. Voorts heb ik betoogd dat de klacht van het onderdeel met betrekking tot het door het hof gehanteerde criterium van een
dreiging
van zodanige storingen in de distributienetwerken dat de openbare orde en veiligheid in het gedrang komen, ongegrond is, in die zin dat openbare veiligheid volgens de Europese jurisprudentie slechts kan worden aangevoerd in geval van een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. Daarbij heb ik echter wel aangetekend dat het belang van leveringszekerheid kan worden opgevat als een dwingende reden van algemeen belang die binnen de grenzen van het evenredigheidsbeginsel (zij het slechts) non-discriminatoire belemmeringen van het vrij kapitaalverkeer kan rechtvaardigen, óók zonder dat de openbare orde en veiligheid in het gedrang zijn. Voor deze opvatting biedt naar mijn mening het prejudiciële arrest steun, nu het HvJ EU daarin memoreert dat de (met het tegengaan van kruissubsidiëring mede nagestreefde) doelstelling om voor voldoende investeringen in het distributienet voor elektriciteit en gas te zorgen met name ertoe strekt de zekerheid van de energievoorziening te waarborgen en dat zulks een doelstelling is waarvan het HvJ EU heeft erkend dat zij een dwingend vereiste van algemeen belang vormt (punt 59).
3.33
Onderdeel 5.20
klaagt over onbegrijpelijkheid van rov. 5.15, waarin het hof is ingegaan op het belang dat netbeheerders, die een publieke taak verrichten, zich op die taak dienen te concentreren, nu de Staat dat belang blijkens rov. 5.1 in de onderhavige zaak niet heeft aangevoerd. Zoals reeds toegelicht in mijn eerdere conclusie (onder 4.90), meen ik dat deze klacht gegrond is.
3.34
Onderdeel 5.21
klaagt ten overvloede dat, voor zover het in rov. 5.15 vervatte oordeel voortbouwt op (in het bijzonder) rov. 5.12, de slagende klachten tegen die overweging ook het oordeel in rov. 5.15 vitiëren, en voorts dat de Staat wel degelijk voldoende duidelijk heeft gemaakt waarom nevenactiviteiten de leveringszekerheid in gevaar zouden brengen en waarom dat gevaar niet voldoende zou worden ondervangen door de door het hof aangehaalde bepalingen. Zoals toegelicht in mijn eerdere conclusie (onder 4.92) meen ik dat beide klachten slagen.
4
Slotsom en verdere afdoening
4.1
Het hof heeft in het bestreden arrest voor recht verklaard dat art. 10b Elektriciteitswet 1998 en art. 2c Gaswet met art. 63 VWEU conflicteren en bijgevolg onverbindend zijn. Daarbij heeft het hof de vermeende strijd met art. 63 VWEU en de daaruit voortvloeiende onverbindendheid van bepalingen van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet gebaseerd op beperkingen van het vrije kapitaalverkeer waartoe de betrokken bepalingen jegens
andere
partijen dan Eneco zouden leiden. Bij die stand van zaken zijn de betrokken bepalingen niet wegens strijd met art. 63 VWEU
jegens Eneco
onverbindend en betreft de uitgesproken verklaring voor recht niet een (door onverbindendheid van artikelen van de Elektriciteitswet 1998 en de Gaswet bepaalde) rechtsverhouding waarbij Eneco onmiddellijk is betrokken in de zin van art. 3:302 BW. Daarom had het hof, dat zich ambtshalve rekenschap had te geven of aan de voorwaarden van art. 3:302 BW was voldaan, de bestreden verklaring voor recht niet op vordering van Eneco mogen uitspreken. De uitgesproken verklaring voor recht dient reeds om die reden te worden vernietigd, met bekrachtiging van het vonnis van de rechtbank ’s-Gravenhage van 11 maart 2009, voor zover de daarbij afgewezen vordering van Eneco op beweerde strijd met art. 63 VWEU berustte.
4.2
Voor zover de verklaring voor recht mede betrekking heeft op het splitsingsgebod van art. 10b lid 1 Elektriciteitswet 1998 en art. 2c lid 1 Gaswet, had zij ook daarom niet mogen worden uitgesproken, omdat de (zich
jegens Eneco
niet voordoende) belemmerende effecten van het groepsverbod waarop het hof zich heeft gebaseerd, niet door het splitsingsgebod, maar door het verbod op wederzijds aandeelhouderschap van art. 10b leden 2 en 3 Elektriciteitswet 1998 en art. 2c leden 2 en 3 Gaswet worden veroorzaakt en het vrije kapitaalverkeer belemmerende effecten van het splitsingsgebod überhaupt niet zijn aangetoond. Het tegendeel is het geval: het splitsingsgebod heeft juist tot grensoverschrijdende kapitaaltransacties met betrekking tot andere energieactiviteiten dan netbeheer geleid.
4.3
Voor het geval dat het hiervóór (onder 4.1) gestelde niet al op zichzelf zou volstaan om het bestreden arrest te vernietigen en het vonnis van de rechtbank te bekrachtigen voor zover de afwijzing van de vordering van Eneco betrekking had op de gevraagde verklaring voor recht dat art. 10b Elektriciteitswet 1998 en art. 2c Gaswet met art. 63 VWEU in strijd zijn, komt aan de orde of de belemmeringen die door art. 10b Elektriciteitswet 1998 en art. 2c Gaswet worden veroorzaakt, kunnen worden gerechtvaardigd. Ook bij die stand van zaken behoeft een mogelijke rechtvaardiging van art. 10b lid 1 Elektriciteitswet en art. 2c lid 1 Gaswet niet aan de orde te komen, omdat belemmeringen van het vrij kapitaalverkeer als gevolg van die bepaling überhaupt niet zijn vastgesteld (zie hiervóór onder 4.2); de door de rechtbank uitgesproken afwijzing van de vordering zou ook dan kunnen worden bekrachtigd, voor zover zij betrekking heeft op de beweerde strijd van die bepalingen met art. 63 VWEU.
4.4
Dat het bestreden arrest, voor zover dat betrekking heeft op mogelijke rechtvaardigingen van de door het hof aangenomen beperkingen van het vrije kapitaalverkeer, geen stand houdt, is evident.
4.5
In de eerste plaats is het hof eraan voorbijgegaan dat een mogelijke rechtvaardiging van het privatiseringsverbod óók het groepsverbod voor zover dat zich tegen het verwerven van aandelen in een Nederlandse netbeheerder verzet, zou dekken. Dat klemt temeer nu volgens het hof de onderliggende redenen voor de gekozen regeling van het eigendomsrecht factoren zijn die in aanmerking kunnen worden genomen als dwingende vereisten van algemeen belang om de beperking van het vrije kapitaalverkeer te rechtvaardigen.
Overigens verdient het opmerking dat het HvJ EU kennelijk niet heeft bedoeld een finale beslissing over de rechtvaardiging van het privatiseringsverbod te geven. Punt 55, tweede volzin, van het prejudiciële arrest gaat immers uit van een door de verwijzende rechter nog uit te voeren onderzoek, zonder dat overigens duidelijk is waarop dat onderzoek betrekking zou moeten hebben. Waar het HvJ EU in punt 68 en in het dictum onder 2 heeft geoordeeld dat de doelstellingen van de wetgever
“in aanmerking (kunnen) worden genomen als dwingende vereisten van algemeen belang”
, kan dat betekenen dat het HvJ EU die doelstellingen als dwingende vereisten van algemeen belang heeft aanvaard. Dat zou overigens in lijn zijn met de punten 53-55 van het prejudiciële arrest, die erop wijzen dat het HvJ EU meer welwillend staat tegenover een absoluut privatiseringsverbod dan tegenover regelingen als die welke in de beide in punt 54 genoemde arresten aan de orde waren
. Het onderzoek waarbij de doelstellingen van de wetgever als dwingende vereisten van algemeen belang in aanmerking kunnen worden genomen, zou bij die stand van zaken nog slechts betrekking hebben op de geschiktheid en proportionaliteit van het privatiseringsverbod, derhalve op de vraag of de betrokken beperking van het vrije kapitaalverkeer geschikt is om de met het privatiseringsverbod nagestreefde doelstellingen te bereiken en niet verder gaat dan noodzakelijk is voor de verwerkelijking daarvan (vergelijk punt 67 met betrekking tot de rechtvaardiging van de beperkingen als gevolg van
“de overige verboden”
zoals bedoeld in punt 56).
4.6
In de tweede plaats heeft het hof blijkens het prejudiciële arrest de doelstelling van het voorkomen van kruissubsidiëring, de doelstelling van het bewerken van transparantie op de elektriciteits- en gasmarkt en de doelstelling concurrentieverstoring te voorkomen ten onrechte aangemerkt als belangen die geen rechtvaardiging voor een inbreuk op het vrije kapitaalverkeer kunnen vormen. Volgens het HvJ EU kunnen deze doelstellingen
“(a)ls dwingende vereisten van algemeen belang (…) in beginsel de geconstateerde beperkingen van de fundamentele vrijheden rechtvaardigen”
(punt 66).
Ook over de rechtvaardiging van
“de overige verboden”
zoals bedoeld in punt 56 heeft het HvJ EU nog geen finale beslissing gegeven. Aan het slot van punt 67 heeft het HvJ EU overwogen dat het (nog) aan de verwijzende rechter staat om, kort gezegd, de geschiktheid en proportionaliteit van
“de overige verboden”
te beoordelen.
4.7
In de derde plaats slagen op meerdere punten de klachten tegen de overwegingen van het hof over hetgeen de Staat als mogelijke rechtvaardigingen voor de bestreden bepalingen heeft aangevoerd.
4.8
In het geval dat de geschiktheid en proportionaliteit van de verschillende inbreuken op het vrije kapitaalverkeer nader aan de orde zouden moeten komen (en ik meen dat zulks om de hiervóór onder 4.1 bedoelde reden
niet
het geval is), zal de Hoge Raad moeten beslissen of hij het geding zelf zal afdoen. De standpunten van Eneco en de Staat staan wat dat betreft diametraal tegenover elkaar.
Eneco heeft het standpunt ingenomen dat het bestreden arrest reeds een adequate afweging van geschiktheid en proportionaliteit van de verschillende inbreuken omvat en dat die afweging niet door de klachten van de Staat wordt aangetast. Nog afgezien van het feit dat ik in mijn eerdere conclusie met betrekking tot de desbetreffende klachten van de Staat tot deels andere gevolgtrekkingen dan Eneco kwam, meen ik dat het standpunt van Eneco al daarom niet opgaat, omdat het hof het karakter en de betekenis van de door de Staat aangevoerde doelstellingen om kruissubsidiëring in ruime zin, waaronder de uitwisseling van strategische informatie, tegen te gaan, transparantie op de elektriciteits en gasmarkt te bewerkstelligen en concurrentieverstoring te voorkomen, heeft miskend. Het hof is immers ten onrechte ervan uitgegaan dat die doelstellingen niet als dwingende vereisten van algemeen belang kunnen gelden. Voor zover het hof geschiktheid en proportionaliteit van die (naar zijn oordeel
niet
als dwingende vereisten van algemeen belang kwalificerende) doelstellingen al heeft getoetst, kan die toetsing niet beslissend zijn, al was het maar omdat het hof daarbij een onjuist karakter en een onjuiste betekenis aan de betrokken doelstellingen heeft toegekend en zulks ook de geschiktheids- en proportionaliteitstoets (voor zover die al is uitgevoerd) vitieert.
De Staat meent dat uit het dossier reeds kan worden opgemaakt dat met betrekking tot de aangevoerde rechtvaardigingen wél aan de vereisten van geschiktheid en proportionaliteit is voldaan. Alhoewel de Staat op afdoening door de Hoge Raad zelf heeft aangedrongen (waarbij hij erop heeft gewezen dat het laten voortduren van een situatie waarin Essent al wel maar Delta en Eneco nog niet zijn gesplitst en waarin onafhankelijk netbeheer nog steeds niet is gerealiseerd, ongewenst is en tot concurrentievervalsing kan leiden), zou ik menen dat verwijzing in voorkomend geval toch het meest voor de hand ligt, al was het maar omdat in het kader van een nader onderzoek naar geschiktheid en proportionaliteit vragen van feitelijke aard kunnen rijzen en het uiteindelijk te geven oordeel waarderingen van feitelijke aard kan vergen.
4.9
In rov. 6.1 heeft het hof geoordeeld dat Eneco, gelet op de verklaring voor recht dat de bepalingen van de Won die betrekking hebben op het groepsverbod wegens strijd met art. 63 VWEU onverbindend zijn, geen belang heeft bij een verklaring voor recht dat diezelfde bepalingen óók onverbindend zijn wegens strijd met art. 49 VWEU (vrijheid van vestiging) en/of art. 1 Eerste Protocol bij het EVRM (EP). Dat roept de vraag op of, in het geval dat de afwijzing van de vordering van Eneco door de rechtbank, voor zover betrekking hebbende op de beweerde strijd met art. 63 VWEU, blijkt te kunnen worden bekrachtigd, de beweerde strijd met art. 49 VWEU en art. 1 EP alsnog aan de orde moet komen.
4.10
Wat de beweerde strijd met art. 49 VWEU betreft, beantwoord ik de laatste vraag ontkennend. In situaties waarin mogelijk méér van de verkeersvrijheden aan de orde zijn, pleegt het HvJ EU slechts te toetsen aan de vrijheid die met de betrokken beperkingen het meest verband houdt. De uitkomst van die toetsing geldt vervolgens mede voor de eventuele andere aan de orde zijnde vrijheden. Overigens meen ik dat er geen redelijke twijfel over mogelijk is dat in het onderhavige geval het vrije kapitaalverkeer de “dominante” vrijheid was.
4.11
De beweerde strijd met art. 1 EP zal in het hiervóór (onder 4.9) bedoelde geval echter alsnog aan de orde moeten komen. Alhoewel de Staat erop heeft aangedrongen dat de Hoge Raad in voorkomend geval ook dat aspect zelf zal afdoen (nadere schriftelijke toelichting mrs. Drijber en Van Wijk onder 5.7), meen ik ook hier dat verwijzing in dat geval meer voor de hand ligt. Zoals de Staat ook zelf aangeeft, raakt de
fair balance
-test feitelijke aspecten en zou zij een onderzoek van feitelijke aard kunnen vergen. Voorts ware te bedenken dat het hof in het bestreden arrest in het geheel nog niet aan de kwestie van art. 1 EP is toegekomen.
5
Conclusie
De conclusie strekt tot vernietiging van het bestreden arrest, tot bekrachtiging van het vonnis van de rechtbank ’s-Gravenhage van 11 maart 2009 voor zover de afwijzing van de vordering de gevorderde verklaring voor recht met betrekking tot art. 63 en art. 49 VWEU betreft en tot verwijzing ter verdere behandeling en beslissing voor zover het geschil de gevraagde verklaring voor recht met betrekking tot art. 1 EP betreft.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
HR 24 februari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BQ9212, RvdW 2012/370.
HvJ EU 22 oktober 2013, C-105/12 t/m C-107/12, ECLI:EU:C:2013:677, NJ 2014/21 m.nt. M.R. Mok, JOR 2013/334 m.nt. G.-J. Vossestein.
Vgl. J.E. Janssen en W. Wolbers, Het Europese splitsingsarrest: terug bij af?, NtE 2013, p. 274-278, in het bijzonder p. 275-276; R. de Vlam, Splitsing energiebedrijven Europeesrechtelijk belicht, NtER 2014/1, p. 37-43, in het bijzonder p. 42.
In zoverre is de in mijn eerdere conclusie onder 4.23 uitgesproken veronderstelling dat voor het privatiseringsverbod, zo dit al een rechtvaardiging onder de regels van het vrije kapitaalverkeer zou behoeven, geen andere rechtsvaardiginggronden zouden gelden dan voor het groepsverbod en het verbod van nevenactiviteiten, onjuist gebleken. Kennelijk heeft het HvJ EU (alhoewel zijn advocaat-generaal anders concludeerde) een absoluut privatiseringsverbod niet zonder meer aan de verdragsregels over het vrije kapitaalverkeer willen laten ontsnappen, maar staat daar tegenover dat het bereid is de keuze van de nationale wetgever voor een dergelijk verbod in beginsel als legitiem te accepteren.
Asser Procesrecht/Veegens-Korthals Altes-Groen (2005), nr. 164. Zie, wat betreft de
verplichting
tot aanvulling van rechtsgronden in cassatie, de door de auteurs aangehaalde opvatting van minister Struycken dat het vervallen van de verplichte aanhaling van geschonden wetsartikelen en de invoering van cassatie wegens schending van regels van ongeschreven recht zou meebrengen dat de Hoge Raad, meer dan voordien het geval was, de vrijheid
en de plicht
zou hebben om bij de beoordeling van de aangevoerde middelen de rechtsgronden aan te vullen. Overigens wijzen de auteurs op het contradictoire beginsel, dat ertoe zou kunnen nopen partijen bij tussenarrest gelegenheid te bieden zich over een voorgenomen aanvulling van rechtsgronden uit te laten.
HR 30 maart 1951, NJ 1952/29 m.nt. Ph. A. N. H..
Zie over de eis van onmiddellijke betrokkenheid bij de rechtsverhouding waarover een verklaring voor recht gevraagd HR 22 januari 1993 (
pensioen weduwe Rost van Tonningen
), ECLI:NL:HR:1993:ZC0833, NJ 1994/734 m.nt. CJHB.
Burgerlijk Wetboek Boek 3, Art. 302, aant.5 (A.W. Jongbloed):
“In het algemeen mag worden verondersteld dat een eiser voldoende belang bij zijn vordering heeft. Vordert hij echter uitsluitend een verklaring voor recht, dan zal eiser hebben te bewijzen dat hij voldoende belang bij die vordering heeft.”
In voetnoot 101 van mijn eerdere conclusie heb ik naar relevante jurisprudentie van het HvJ EU ter zake verwezen.
HvJ EG 16 december 1976 (
Rewe
), 33-76, ECLI:EU:C:1976:188, Jurispr. 1976, p. 1989; HvJ EG 16 december 1976 (
Comet
), 45-76, Jurispr. 19766, p. 2043. Zie ook HvJ EG 14 december 1995 (
Van Schijndel en Van Veen
), C-430/93 en C-431/93, ECLI:EU:C:1976:191, Jurispr. 1995, p. 4705, NJ 1997/116.
Blijkens de punten 18-19 van het prejudiciële arrest rekent (ook) het HvJ EU het splitsingsgebod, zoals dat in art. 10b lid 1 Elektriciteitswet 1998 en art. 2c lid 1 Gaswet is verankerd, tot het groepsverbod.
Een uitleg van punt 68 en het dictum dat niet bij voorbaat is uitgesloten dat de bedoelde doelstellingen als dwingende vereisten van algemeen belang kunnen gelden, acht ik minder aannemelijk, nog daargelaten dat hij taalkundig niet goed aansluit bij de gekozen formulering. Waar een mogelijkheid van rechtvaardiging bestaat, is nimmer bij voorbaat uitgesloten dat die rechtvaardiging in de doelstellingen van de wetgever kan worden gevonden. De constatering daarvan is, m.a.w., “een open deur”. De door mij verworpen uitleg verklaart bovendien niet het verband tussen de punten 54 en 55. In punt 54 lijkt het HvJ EU een absoluut privatiseringsverbod af te zetten tegen de regelingen die in de beide, in dat punt genoemde arresten aan de orde waren en ten aanzien waarvan een rechtvaardiging door dwingende vereisten van algemeen belang evenmin op voorhand was uitgesloten.