ECLI:NL:RVS:2013:2589
Raad van State — Uitspraak 


201302962/1/A1.
Datum uitspraak: 24 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]) en [appellant C], allen wonend te Woudenberg,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 1 maart 2013 in zaak nr. 12/2716 in het geding tussen:
[appellant] en [appellant C]
en
het college van burgemeester en wethouders van Woudenberg.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 24 april 2012 heeft het college [appellant] en [appellant C] onder het opleggen van een dwangsom gelast de bewoning in het bedrijfspand op het perceel [locatie] te Woudenberg te (laten) beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 25 juli 2012 heeft het college het door [appellant] en [appellant C] tegen de besluiten van 24 april 2012 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 maart 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] en [appellant C] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en [appellant C] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 24 april 2013 heeft het college geweigerd de begunstigingstermijn te verlengen.
[appellant] en [appellant C] zijn tegen dit besluit opgekomen.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 november 2013, waar [appellant] en [appellant C], beiden vertegenwoordigd door mr. L. Bolier, en het college, vertegenwoordigd door D.J. Roelofs, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant C] is eigenaresse van het pand op het perceel. Zij verhuurt dit pand aan [appellant], die daarin woont.
2. [appellant] en [appellant C] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen het gebruik van het bedrijfspand als woning. Zij voeren daartoe aan dat met de bij besluit van 1 juli 1987 verleende bouwvergunning impliciet vrijstelling is verleend voor de bouw van een woning. Volgens hen was voor het college ten tijde van de verlening van de bouwvergunning duidelijk dat van een dienstwoning geen sprake was, nu op het perceel geen bedrijfsmatige activiteiten plaatsvonden. De schuur, waarbij de woning zou worden gebouwd, werd door de zoon van [appellant C] gebruikt voor zijn hobby.
2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 8 september 2004 in zaak nr. 200308417/1, kan een vrijstelling voor een gebruik van een pand dat in strijd is met het bestemmingsplan worden geacht rechtstreeks voort te vloeien uit een voor dat pand verleende bouwvergunning als uit de bouwaanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt, en het desbetreffende college, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planvoorschriften heeft verleend.
2.2. Ingevolge het ten tijde van de aanvraag om bouwvergunning geldende bestemmingsplan "Industrieterrein Oost" rustte op de gronden de bestemming "Bedrijven".
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften van dat bestemmingsplan was, voor zover thans van belang, per bedrijf één dienstwoning toegestaan.
Ingevolge artikel 1 wordt onder dienstwoning verstaan een woning in of bij een gebouw of op of bij een terrein, kennelijk slechts bestemd voor (het gezin van) een persoon wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is.
2.3. De rechtbank heeft in het in beroep aangevoerde terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college moet worden geacht met het verlenen van bouwvergunning voor een woning, tevens vrijstelling te hebben verleend voor het gebruik daarvan anders dan als dienstwoning. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat uit de aan de bouwvergunning van 1 juli 1987 ten grondslag liggende aanvraag niet zonder meer kan worden afgeleid dat het pand in strijd met het bestemmingsplan "Industrieterrein Oost" als woning zou worden gebruikt. Evenmin blijkt dat het college, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planvoorschriften heeft verleend. Uit de stukken die behoren bij het besluit van het college van 1 juli 1987 blijkt dat het college de aanvraag heeft getoetst aan artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Industrieterrein Oost" en zich op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan daar niet mee in strijd was. In zijn verweerschrift bij de rechtbank, ter zitting van de Afdeling bevestigd, heeft het college aangegeven dat het destijds bij de besluitvorming ervan uitging dat het noodzakelijk was om op het perceel te wonen zoals bedoeld in artikel 1 van de planvoorschriften, zodat geen strijd bestond met artikel 7.
Gelet op het voorgaande, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat uit de bouwaanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zou worden gebruikt, en het college, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planvoorschriften heeft verleend. Het betoog faalt.
3. Ingevolge het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Woudenberg" rust op het perceel de bestemming "Bedrijfsdoeleinden B1".
Ingevolge artikel 4, eerste lid, onder a en b, van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangegeven gronden bestemd voor industriële en ambachtelijke bedrijven alsmede groothandelsbedrijven, voor zover deze bedrijven voorkomen in de categorieën 1 t/m 3 van de bij deze voorschriften behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten en bedrijven welke aanwezig zijn ten tijde van de tervisielegging van het ontwerpplan voor zover behorende tot een zwaardere categorie dan de onder b. toegelaten bedrijven, overeenkomstig de terzake op de plankaart opgenomen aanduidingen.
4. Niet in geschil is dat het gebruik van het pand op het perceel als woning in strijd is met het bestemmingsplan. Het college is dan ook bevoegd daartegen handhavend op te treden.
5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6. [appellant] en [appellant C] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het vertrouwensbeginsel er in dit geval niet toe kan leiden dat het belang van [appellant C] bij het behoud van de mogelijkheid tot burgerbewoning van het pand zwaarwegender moet worden geacht dan het belang van het college bij handhaving. Zij voeren daartoe aan dat van gemeentelijke belangen en belangen van derden die nopen tot beëindiging van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, geen sprake is. Zij wijzen voorts op een andere op het terrein gelegen woning.
6.1. De rechtbank heeft overwogen dat het college in een brief van 11 januari 1994 een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging heeft gedaan die bij [appellant C] de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat er niet handhavend zou worden opgetreden. Tegen dit oordeel van de rechtbank is niet opgekomen, zodat van de juistheid ervan wordt uitgegaan.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 30 mei 2012 in zaak nr. 201109664/1/A3 brengt het vertrouwensbeginsel niet met zich dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. Daartoe is voorts vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen - het algemeen belang of belangen van derden - aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan.
6.2. Het college heeft zich in het aan [appellant C] gerichte besluit van 24 april 2012 op het standpunt gesteld dat de niet-bedrijfsmatige functie op het perceel niet past in het economische belang van de bedrijven in de omgeving van het terrein. Bij de revitalisering is een deel van het gebied aangepakt en gekozen voor een meer robuuste inrichting. Er is in het nieuwe bestemmingsplan "Bedrijventerrein Woudenberg" bewust gekozen voor een bedrijfsbestemming zonder wonen, waardoor alle gronden benut kunnen worden voor echte bedrijvigheid. Dat biedt volgens het college meer mogelijkheden voor bedrijven die op zoek zijn naar uitbreiding of nieuwbouw. Het opnemen van een woonbestemming zou deze mogelijkheid ernstig verstoren, vooral voor bedrijven in de zwaardere categorie. De afstanden zijn te klein voor een bedrijf in milieucategorie 3 om zich op het terrein te vestigen, aldus het college.
6.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het vertrouwensbeginsel er in dit geval niet toe kan leiden dat het belang van [appellant C] bij het behoud van de mogelijkheid tot bewoning van het pand zwaarwegender moet worden geacht dan het belang van het college bij handhaving. Het gebruik van het pand als woning heeft immers gevolgen voor de ontwikkeling van het terrein als bedrijventerrein en de mogelijke uitbreiding van bestaande bedrijven en nieuwvestiging van bedrijven. Dat, zoals [appellant C] aanvoert, thans bedrijven op het bedrijventerrein de gronden overeenkomstig de bestemming kunnen gebruiken, doet aan een mogelijke belemmering bij uitbreiding dan wel nieuwvestiging niet af. De omstandigheid dat, zoals [appellant C] aanvoert, op het perceel Parallelweg 36 reeds een woning aanwezig is, die de door het college voorgestane ontwikkeling van het bedrijventerrein belemmert, leidt niet tot een ander oordeel. Deze woning valt, zoals uit de stukken blijkt en het college ter zitting heeft bevestigd, onder het overgangsrecht en daartegen kan niet handhavend worden opgetreden. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat iedere extra woning een extra beperking oplevert. In dit verband wordt nog overwogen dat de woning op het perceel Parallelweg 36 zich aan de rand van het gebied bevindt en de woning van [appellant C] meer in het midden van het gebied is gelegen en niet kan worden uitgesloten dat laatstgenoemde woning een grotere belemmering oplevert. Het betoog faalt.
7. Voor zover [appellant] en [appellant C] betogen dat de rechtbank voorbij is gegaan aan hun betoog over de deugdelijkheid van het besluit op bezwaar in het licht van hetgeen het college daarover in zijn verweerschrift bij de rechtbank heeft aangevoerd, wordt overwogen dat in beroep dit betoog niet is aangevoerd, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte hieraan voorbij is gegaan. Het betoog faalt.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Bij besluit van 24 april 2013 heeft het college geweigerd om de begunstigingstermijn te verlengen. Aangezien met dit nieuwe besluit niet aan het bezwaar van [appellant] en [appellant C] tegemoet is gekomen, wordt hun hoger beroep, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikel 6:19, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
10. [appellant] en [appellant C] betogen dat het college de begunstigingstermijn had moeten verlengen, nu deze te kort is om aan de lastgeving te kunnen voldoen. Hiertoe voeren zij aan dat binnen die termijn geen vervangende woonruimte kan worden gevonden.
10.1. De begunstigingstermijn strekt ertoe de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
10.2. Bij besluit van 24 april 2012 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd. De begunstigingstermijn is laatstelijk verlengd tot zes weken na de aangevallen uitspraak, derhalve tot 12 april 2013. [appellant] heeft derhalve voldoende tijd gehad om aan de last te voldoen. Hij heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Het betoog faalt.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Woudenberg van 24 april 2013, kenmerk 113194, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. [NAAM].C. van Sloten, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
w.g. Van Sloten w.g. Pieters
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2013
473.