ECLI:NL:RVS:2013:1519
Raad van State — Uitspraak 


201209925/1/A3.
Datum uitspraak: 16 oktober 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 26 september 2012 in zaak nr. 12/555 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2012 is namens de minister een verzoek van [appellante] om betaling van een dwangsom afgewezen.
Bij besluit van 24 april 2012 is het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 september 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door W. Heesen, en de minister, vertegenwoordigd door mr. S. Bolte-Knol, werkzaam bij het parket-generaal van het College van procureurs-generaal, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen.
Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
Ingevolge artikel 4:18 stelt het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
Ingevolge artikel 7:18, eerste lid, kunnen belanghebbenden tot tien dagen voor het horen nadere stukken indienen.
Ingevolge het tweede lid legt het bestuursorgaan het beroepschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende tenminste een week voor belanghebbenden ter inzage.
Ingevolge het derde lid worden belanghebbenden bij oproeping voor het horen gewezen op het eerste lid en wordt vermeld waar en wanneer de stukken ter inzage zullen liggen.
Ingevolge het vierde lid kunnen belanghebbenden afschriften verkrijgen van deze stukken tegen vergoeding van ten hoogste de kosten.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het tweede lid vermeldt de verzoeker bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
Ingevolge het derde lid behoeft de verzoeker bij zijn verzoek geen belang te stellen.
2. Bij brief van 20 juni 2011 heeft [appellante] verzocht om informatie. In deze brief schrijft zij: "Hierbij teken ik beroep aan tegen uw besluit van 7 juni 2011 waarbij aan mij een sanctie is opgelegd van € 100,00 omdat ik geen gordel zou hebben gedragen. (...) Ik bestrijd dat hiervan sprake is geweest. In verband met de nadere onderbouwing van mijn gronden verzoek ik u alle bewijzen, rapporten en overige stukken die op mijn zaak betrekking hebben toe te zenden (...)".
In haar brief van 5 december 2011 schrijft [appellante]: "Op 20 juni 2011 heb ik beroep aangetekend tegen uw besluit van 7 juni 2011. In dit besluit staat dat ik geen gordel heb gedragen maar dat is niet correct. Om de gronden van mijn bezwaar nader te kunnen onderbouwen heb ik een beroep gedaan op de Wob en heb u verzocht alle bewijzen, rapporten en overige stukken die op mijn zaak betrekking hebben toe te zenden (..) Inmiddels zijn we 24 weken verder en heb ik tot heden nog geen stukken van u mogen ontvangen. Ik stel u dan ook in gebreke. (…)".
Het Afdelingshoofd Mulder heeft namens de hoofdofficier en directeur van de Centrale Verwerking Openbaar Ministerie (hierna: CVOM), namens de minister, bij besluit van 12 januari 2012, het verzoek om betaling van een dwangsom dat is gedaan in de brief van 5 december 2011 afgewezen.
Het Afdelingshoofd Mulder heeft namens de hoofdofficier en directeur van de CVOM, namens de minister, bij besluit van 23 januari 2012, de brief van 5 december 2011 opgevat als een Wob-verzoek en dat verzoek, voor zover de gevraagde stukken in zijn bezit zijn, ingewilligd.
Bij besluit van 24 april 2012 heeft het hoofd Bestuurlijke en Juridische zaken, namens het College van procureurs-generaal (hierna: het college), namens de minister, het ingediende bezwaar ongegrond verklaard, omdat het verzoek van 20 juni 2011 is gedaan in het kader van een beroepschrift tegen een opgelegde boete en niet strekte tot openbaarmaking van documenten in de zin van de Wob en geen verwijzing naar de Wob bevatte. Het kon daarom niet worden opgevat als een verzoek om openbaarmaking op grond van artikel 3 van de Wob. De brief van [appellante] van 5 december 2011 bevatte het eerste verzoek op grond van die bepaling. Hoewel op dat verzoek pas bij brief van 23 januari 2012 is beslist, is geen dwangsom verschuldigd, omdat [appellante] ter zake van het verzoek van 5 december 2011 geen ingebrekestelling heeft ingediend. De brief van 5 december 2011 kan niet mede worden opgevat als een ingebrekestelling ter zake van het verzoek van 5 december 2011 omdat de ingebrekestelling in dat geval prematuur is, aldus de minister.
3. Ambtshalve overweegt de Afdeling als volgt.
In artikel 2, eerste lid, van de Mandaatregeling niet-beheersaangelegenheden openbaar ministerie (Stcrt. 2009, 17519; hierna: Mandaatregeling), is bepaald dat aan de secretaris-generaal mandaat wordt verleend tot:
a. het beslissen op bezwaarschriften of op verzoeken als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Awb ten aanzien van besluiten die het college krachtens mandaat heeft genomen;
b. (…);
c. het beslissen op verzoeken op grond van de Wob, indien inwilliging of afwijzing daarvan belangrijke politieke, bestuurlijke of maatschappelijke gevolgen kan hebben.
In het tweede lid is bepaald dat de secretaris-generaal wordt toegestaan om ten aanzien van het krachtens het eerste lid, onder a tot en met c, verleende mandaat, ondermandaat te verlenen aan onder hem ressorterende functionarissen.
In artikel 3, aanhef en onder c, is bepaald dat aan het college mandaat wordt verleend ten aanzien van de tot de verantwoordelijkheid van de minister behorende aangelegenheden op het terrein van het openbaar ministerie, met uitzondering van het beslissen op verzoeken op grond van de Wob, indien inwilliging of afwijzing daarvan belangrijke politieke, bestuurlijke of maatschappelijke gevolgen kan hebben.
In artikel 4, eerste lid, is bepaald dat het college wordt toegestaan ondermandaat te verlenen aan rechtstreeks onder hem ressorterende functionarissen, voor zover in deze regeling niet anders is bepaald.
In het tweede lid is bepaald dat verleend ondermandaat hiërarchisch steeds één niveau verder kan worden doorgegeven, voor zover in deze regeling niet anders is bepaald.
In artikel 6 is bepaald dat ondermandaat door het college tot het nemen van besluiten op verzoeken op grond van de Wob uitsluitend kan worden verleend aan:
(…)
e. het hoofd van de afdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken van het parket-generaal;
(…)
i. de directeur van de CVOM;
(…).
In het tweede lid is bepaald dat de in het eerste lid bedoelde functionarissen het ondermandaat slechts aan onder hen ressorterende ambtenaren kunnen doorgeven voor zover het standaardbeslissingen betreft.
In artikel 7, aanhef en onder a, is bepaald dat ondermandaat door het college ten aanzien van de behandeling van en beslissingen op bezwaar- en beroepschriften uitsluitend kan worden verleend aan het hoofd van de afdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken van het parket-generaal, die dit ondermandaat slechts één hiërarchisch niveau verder kan doorgeven.
3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 februari 2004 in zaak nr. 200303658/1) wil een algemeen mandaat volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 10:5 van de Awb (Kamerstukken II 1993/94, 23 700, nr. 3, hierna: de MvT) zeggen het verschaffen van de bevoegdheid om een bepaalde categorie van besluiten namens het bestuursorgaan te nemen. Bij het algemeen mandaat is het ter wille van de duidelijkheid van bevoegdheidsverdeling nodig de eis te stellen dat de bevoegdheid om krachtens mandaat besluiten te nemen uit een schriftelijk stuk blijkt. Degenen die betrokken zijn bij besluiten van een bestuursorgaan moeten immers, volgens de MvT, kunnen nagaan of mandaat is verleend.
Verder volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2002 in zaak nr. 200104374/1 dat het in strijd met de rechtszekerheid is indien in een mandaatregeling aan de gemandateerde wordt overgelaten te beoordelen of een zaak bestuurlijk gevoelig is.
In artikel 3, aanhef en onder c, van de Mandaatregeling is het aan het college overgelaten om te beoordelen of de inwilliging van een verzoek op grond van artikel 3 van de Wob belangrijke politieke, bestuurlijke of maatschappelijke gevolgen kan hebben. Gelet op voornoemde uitspraken in de zaken nrs. 200303658/1 en 200104374/1 is dat in strijd met de rechtszekerheid, zodat de Mandaatregeling op dit punt onverbindend is.
3.2. Het besluit van 23 januari 2012, waarbij is beslist op het verzoek van [appellante] om openbaarmaking van bewijzen, rapporten en overige stukken die betrekking hebben op de aan haar opgelegde sanctie, alsmede het besluit van 12 januari 2012 waarop is beslist op het verzoek tot vaststelling van een dwangsom, is genomen door het Afdelingshoofd Mulder, namens de hoofdofficier en directeur van de CVOM, namens de minister. Het besluit van 24 april 2012 is genomen door het hoofd Bestuurlijke en Juridische Zaken, namens het college, namens de minister.
Het besluit tot afwijzing van de dwangsom hangt zodanig samen met het besluit op het verzoek op grond van artikel 3 van de Wob, dat dit wordt geacht evenals het besluit op het verzoek op grond artikel 3 van de Wob op grond van artikel 3, aanhef en onder c, van de Mandaatregeling te zijn genomen.
3.3. Gelet op hetgeen hiervoor onder 3., 3.1. en 3.2. is overwogen zijn de besluiten van 12 januari en 24 april 2012 onbevoegd genomen, zodat deze voor vernietiging in aanmerking komen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
3.4. Op 25 juli 2013 heeft de staatssecretaris de Mandaatregeling gewijzigd in de zin dat artikel 3, onderdeel c is komen te vervallen (Stcrt. 2013, 22102). Door deze wijziging zijn de directeur van het CVOM en het hoofd van de Afdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken vanaf de inwerkingtreding van de gewijzigde Mandaatregeling op 7 augustus 2013 bevoegd om te beslissen op verzoeken om openbaarmaking van stukken die betrekking hebben op opgelegde sancties en verzoeken om vaststelling van dwangsommen zoals thans in geding. Nu derhalve de functionaris die het bij de rechtbank bestreden besluit van 24 januari 2012 ten onrechte namens de minister heeft genomen, thans wel bevoegd is dat namens de minister te nemen is er aanleiding om te bezien of de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand moeten worden gelaten.
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in haar brief van 20 juni 2011 vervatte verzoek om toezending van informatie, terecht niet is opgevat als een verzoek om openbaarmaking als bedoeld in artikel 3 van de Wob. Zij voert daartoe aan dat een Wob-verzoek vormvrij is, dat het niet is vereist om de Wob expliciet te vermelden in het verzoek en dat evenmin is vereist het doel van het verzoek te vermelden. Het verzoek van 5 december 2011, dat met uitzondering van de expliciete vermelding van de Wob, identiek is aan het verzoek van 20 juni 2011 is wel als een Wob-verzoek aangemerkt. De rechtbank wijst voorts ten onrechte naar artikel 7:18 van de Awb, omdat dit artikel ziet op administratief beroep, hetgeen ten tijde van het verzoek van 20 juni 2011 volgens [appellante] nog niet aan de orde was. Voorts heeft de minister niet gemotiveerd op basis van welke bepaling van de Wob artikel 7:18 van de Awb van toepassing is op haar verzoek, aldus [appellante].
4.1. [appellante] betoogt terecht dat een verzoek op grond van artikel 3 van de Wob vormvrij is en geen belang behoeft te worden gesteld bij een dergelijk verzoek. Dat laat evenwel onverlet dat het bestuursorgaan dient te beoordelen of een verzoek om toezending van informatie een verzoek is om openbaarmaking op grond van de Wob of een verzoek om toezending of inzage op grond van een andere wettelijke regeling.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat het verzoek van [appellante], als vervat in de brief van 20 juni 2011, terecht niet is opgevat als een verzoek als bedoeld in artikel 3 van de Wob. Die brief heeft als onderwerp "beroep tegen besluit d.d. 07-06-2011" en behelst een op nadere gronden te voeren administratief beroepschrift gericht tegen een administratieve sanctie. In dit beroepschrift wordt tevens verzocht om toezending van informatie betreffende de sanctie in verband met het formuleren van de gronden van het administratief beroepschrift. Hierbij wordt niet gerefereerd aan de Wob. Gelet op de voornoemde omstandigheden en de omstandigheid dat het verzoek om toezending is gedaan in het kader van een procedure tegen de oplegging van een boete op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, diende het verzoek in het kader van die procedure te worden begrepen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2013 in zaak nr. 201207315/1/A3. De brief van 5 december 2011 betreft geen administratief beroepschrift en vermeldt expliciet de Wob en is reeds daarom niet identiek aan de brief van 20 juni 2011. Voorts is het toetsingskader voorzien in de Wob ter beoordeling of stukken aan een ieder openbaar gemaakt kunnen worden ook niet dienstig aan het doel waarmee het verzoek om stukken is ingediend.
Anders dan [appellante] betoogt, was artikel 7:18 van de Awb wel van toepassing op haar verzoek van 20 juni 2011, nu die bepaling onder meer ziet op het ter inzage leggen van stukken in het kader van administratief beroep. Dat artikel 7:18 van de Awb betrekking heeft op het horen van belanghebbenden, maakt dit niet anders. De Afdeling leest artikel 7:18, vierde lid, van de Awb aldus dat ook als een belanghebbende niet is gehoord in het kader van administratief beroep deze op grond van die bepaling afschriften van alle op de zaak betrekking hebbende stukken kan verkrijgen. Dat dit geen bijzondere uitputtende openbaarmakingsregeling is die derogeert aan de Wob, is hierbij niet van belang, omdat dat niet ziet op de vraag hoe het verzoek van [appellante] dat is vervat in de brief van 20 juni 2011 diende te worden aangemerkt. Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de minister van 24 april 2012 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Nu het bij de rechtbank bestreden besluit materieel de toets aan het recht kan doorstaan en het onbevoegd genomen besluit thans derhalve rechtmatig door dezelfde functionaris bevoegdelijk kan worden genomen ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 24 april 2012 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand te laten.
6. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Almelo van 26 september 2012 in zaak nr. 12/555;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Veiligheid en Justitie van 24 april 2012, kenmerk PaG/BJZ/39057;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VI. veroordeelt de minister van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 158,68 (zegge honderdachtenvijftig euro en achtenzestig cent), toe te rekenen aan reis- en verletkosten;
VII. gelast dat de minister van Veiligheid en Justitie aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 388,00 (zegge: driehonderdachtentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Neuwahl
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2013
280-798.