ECLI:NL:RVS:2014:800
Raad van State — Uitspraak 


201309102/1/R6.
Datum uitspraak: 5 maart 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid N.B.C. Exploitatie B.V., gevestigd te Nieuwegein, en anderen
appellanten,
en
de raad van de gemeente Nieuwegein,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan
"Blokhoeve 2012" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben NBC en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
NBC en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 januari 2014, waar NBC en anderen, vertegenwoordigd door mr. S.W. Boot, advocaat [NAAM], ir. J.F.C. Kupers, S. Pau en R. Chandra, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. van Vulpen, advocaat [NAAM], ing. C.P. Weevers, werkzaam bij LBP Sight, drs. W. van Dam, ing. R.C. Koch, mr. [NAAM]. S.M. Siebers en ir. E. Weggeman-Blaauw, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan voorziet in een actueel planologisch kader voor de wijk Blokhoeve.
3. Ter zitting hebben NBC en anderen hun beroepsgrond dat de raad bij de toepassing van de VNG-Brochure is uitgegaan van onjuiste milieucategorieën voor hun bedrijven ingetrokken. Voorts hebben NBC en anderen de beroepsgronden ten aanzien van de bedrijfswoningen ter zitting ingetrokken. NBC en anderen hebben voorts hun beroepsgrond dat aan de westzijde van het perceel van NBC ten onrechte niet de aanduiding "congrescentrum" is toegekend ter zitting ingetrokken. Daarnaast hebben NBC en anderen de beroepsgrond dat een deel van de bebouwing van Chandra Bowling buiten het bouwvlak valt ter zitting ingetrokken.
4. NBC en anderen richten zich tegen de plandelen met bestemming "Gemengd - Uit te werken". Zij betogen dat zij door de met de uitwerkingsplicht voorziene woningen in hun bedrijfsvoering en uitbreidingsmogelijkheden zullen worden beperkt. In dit verband voeren NBC en anderen aan dat ten tijde van de vaststelling van het plan de geluidbelasting ten gevolge van hun bedrijven op de voorziene woningen niet inzichtelijk was. Het rapport van LBP Sight van 7 november 2013 biedt volgens NBC en anderen evenmin duidelijkheid over de akoestische situatie. Zij bestrijden de uitgangspunten van dit onderzoek. NBC en anderen betogen voorts dat het geluidscherm waarvan in dit onderzoek is uitgegaan dermate hoog en lang zal zijn dat dit niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
NBC en anderen richten zich voorts tegen de plandelen met de bestemming "Gemengd" ter plaatse van de percelen aan de Blokhoeve 1, 3, 5, 2 en 16 en het plandeel met de bestemming "Horeca" ter plaatse van het perceel aan de Blokhoeve 7. Zij betogen dat hen op deze gronden ten onrechte geen uitbreidingsmogelijkheden zijn geboden vanwege de voorziene woningen, terwijl onduidelijk is of deze woningen kunnen worden gerealiseerd.
4.1. De raad heeft uiteengezet dat het voornemen bestaat om ter plaatse van de plandelen met de bestemming "Gemengd - Uit te werken" woningen te realiseren. Volgens de raad is bij de vaststelling van het plan uitgegaan van de meest recente meetgegevens ten aanzien van de geluidbelasting. Ook zonder dat de bedrijven geluidmaatregelen treffen kan ter plaatse van de plandelen met de bestemming "Gemengd - Uit te werken" een aanvaardbaar geluidniveau worden gerealiseerd. De raad heeft er voorts op gewezen dat de bestemming "Gemengd - Uit te werken" ook voorziet in andere functies dan wonen, zodat niet ter plaatse van alle gronden met deze bestemming woningen behoeven te worden gerealiseerd. Voorts heeft de raad erop gewezen dat uit het rapport van LBP Sight van 7 november 2013 volgt dat indien een geluidscherm wordt gerealiseerd ter plaatse van een groot deel van de woningen een aanvaardbaar geluidniveau kan worden behaald. De raad heeft voorts uiteengezet dat gelet op de met de uitwerkingsplicht voorziene woningen in het plan is aangesloten bij de bestaande bedrijfsactiviteiten van NBC en anderen. Volgens de raad is niet gebleken van concrete uitbreidingsplannen.
4.2. Aan de gronden van het zogenoemde Blok West en Blok Oost is de bestemming "Gemengd - Uit te werken" toegekend.
Ingevolge artikel 14, lid 14.1, van de planregels zijn de voor "Gemengd - Uit te werken" aangewezen gronden bestemd voor:
a. wonen, al dan niet in combinatie met de uitoefening van aan huis verbonden beroep;
b. ter plaatse van de aanduiding "congrescentrum" voor congres- en evenementencentra, beurs-, tentoonstellings- en vergaderruimten;
c. voorzieningen op het gebied van cultuur en ontspanning, die behoren tot de categorieën 1 en 2 van de van deze planregels deel uitmakende Staat van Voorzieningen (bijlage 2), in afwijking hiervan zijn ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.1" tevens bedrijven tot en met categorie 3.1 toegelaten;
d. sportvoorzieningen, die behoren tot de categorieën 1 en 2 van de van deze planregels uitmakende Staat van Voorzieningen (bijlage 2;
e. parkeren;
f. mantelzorg in een afhankelijke woonruimte;
g. wegen en straten, wandel- en fietspaden en trappen met een functie voornamelijk gericht op zowel verblijf als op de afwikkeling van het doorgaande verkeer;
h. fiets-, groen- en speelvoorzieningen;
i. nutsvoorzieningen;
j. geluidwerende voorzieningen;
k. waterhuishoudkundige doeleinden, waterberging, oeververbindingen en waterlopen;
l. hoofdgebouwen;
m. aan-/uitbouwen en bijgebouwen;
n. bouwwerken, geen gebouw zijnde;
o. tuinen en erven.
Ingevolge lid 14.2 is het college van burgemeester en wethouders verplicht de bestemming uit te werken, met inachtneming van de volgende regels:
a. mede ter uitvoering van artikel 76 en 77 van de Wet geluidhinder is het oprichten van woningen en andere geluidgevoelige functies slechts toegestaan indien de woningen c.q. andere functies voorzien zijn van een dove gevel, tenzij:
1. de woningen voldoen aan de door het bevoegd gezag vastgestelde hogere grenswaarden;
2. de woningen voldoen aan de voorkeursgrenswaarden van 48 dB, dan wel;
3. op een andere wijze wordt gemotiveerd dat ter plaatse van de bestemming sprake is van een aanvaardbare geluidsituatie, in overeenstemming met de beginselen van een goede ruimtelijke ordening, zoals bepaald in, en voortvloeiend uit wet- en regelgeving;
b. bij uitwerking moet worden voorzien in een adequate milieuzonering, gebaseerd op de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten, waarbij richtafstanden voor een rustige woonwijk dienen te worden gehanteerd;
c. het college van burgemeester en wethouders dient voor vaststelling van de uitwerking van het gebied af te stemmen met het waterschap. Het uitwerkingsplan moet voorzien in een aanvaardbare waterhuishoudkundige situatie, waarbij geldt dat tenminste 15% van de toename van verharding wordt gecompenseerd in de vorm van open water;
d. het college van burgemeester en wethouders dient een besluit te hebben genomen, inhoudende een verantwoording van het groepsrisico externe veiligheid;
e. het aantal woningen mag niet meer bedragen dan 390;
f. het bebouwingspercentage mag niet meer bedragen dan 60%;
g. de bruto vloeroppervlakte van de voorzieningen op het gebied van sport, cultuur en ontspanning mag niet meer bedragen dan 6000 m², waarbij geldt dat ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - 6" de gezamenlijke oppervlakte van de hier bedoelde voorzieningen niet meer dan 500 m² mag bedragen;
h. de bouwhoogte mag niet meer bedragen dan 15 m;
i. als uitzondering op sub h ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - 6" mag de bouwhoogte niet meer dan 12 m bedragen, waarbij enkele stedenbouwkundige accenten met een maximale bouwhoogte van 15 m wel zijn toegestaan. De maximale oppervlakte van bedoelde accenten mag niet meer bedragen dan 10% van de oppervlakte van het aanduidingsvlak;
j. het aantal bouwlagen mag niet meer bedragen dan 5;
k. een uitwerkingsplan wordt niet eerder vastgesteld dan nadat is vast komen te staan dat:
1. de archeologische waarden van de uit te werken gronden die kunnen worden verstoord in voldoende mate zijn vastgesteld; en
2. in voldoende mate inzicht bestaat op welke wijze archeologische
waarden en/of gedocumenteerd;
3. hierover advies is ingewonnen en verkregen bij een ter zake deskundige;
l. een uitwerkingsplan wordt niet eerder vastgesteld dan nadat is vast komen te staan dat:
1. daar waar de bestemming "Gemengd - uit te werken" samenvalt met de dubbelbestemming "Leiding - Leidingstrook", schriftelijk advies wordt ingewonnen bij de leidingbeheerder;
2. er in het uitwerkingsplan een verantwoording is opgenomen ten aanzien van externe veiligheid wat betreft het groepsrisico;
3. er geen strijdigheid mag optreden met het Besluit externe veiligheid buisleidingen.
4.3. Uit artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) volgt dat aan een uitwerkingsplicht in een bestemmingsplan met toepassing van de daarbij gestelde uitwerkingsregels gevolg dient te worden gegeven. Slechts bijzondere omstandigheden kunnen ertoe leiden dat aan deze verplichting kan worden voorbijgegaan. Het voorgaande brengt met zich dat bij het vaststellen van het bestemmingsplan de aanvaardbaarheid en de uitvoerbaarheid van de uit te werken bestemmingen in beginsel vast dienen te staan en dat de gevolgen van de toekenning van de uitwerkingsplicht dienen te worden afgewogen bij de vaststelling van het bestemmingsplan. De bestemming "Gemengd - Uit te werken" voorziet weliswaar in meerdere functies, maar in de uitwerkingsregels staat vermeld dat op de gronden maximaal 390 woningen zijn toegelaten. Derhalve diende de raad bij de vaststelling van het plan te bezien of dit aantal woningen in beginsel aanvaardbaar kan worden geacht en of het plan in zoverre uitvoerbaar is.
4.4. Ten behoeve van het plan is door LBP Sight onderzoek verricht naar de geluidbelasting van de bedrijven op de met de uitwerkingsplicht voorziene woningen en op de reeds bestaande woningen in de nabijheid van de bedrijven. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in de notitie van 30 mei 2011 (hierna: de notitie). In de notitie wordt geconcludeerd dat de geluidnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer ter plaatse van de bestaande woningen worden overschreden. Nu deze woningen zijn gelegen op grotere afstand van de bedrijven dan de gronden met de bestemming "Gemengd - Uit te werken" zal zonder geluidmaatregelen ook ter plaatse van de nieuwe woningen niet kunnen worden voldaan aan het Activiteitenbesluit milieubeheer, zo staat in de notitie vermeld. Nu de bedrijven met betrekking tot de geluidbelasting op de bestaande woningen geluidmaatregelen moeten treffen, zullen deze maatregelen volgens de notitie ook een positief effect hebben op de geluidbelasting op de plandelen met de bestemming "Gemengd - Uit te werken".
4.5. Vervolgens zijn door Kupers en Niggebrugge metingen verricht naar de geluidbelasting ten gevolge van de bedrijven. De resultaten van deze geluidmetingen zijn neergelegd in het rapport "BVO Blokhoeve te Nieuwegein" van 13 juni 2013 (hierna: het rapport van Kupers en Niggebrugge). Uit dit rapport volgt dat de geluidbelasting ten gevolge van de bedrijven op de twee bestaande woningen voldoet aan de normen van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Hieruit volgt dat in de bestaande situatie door de bedrijven geen geluidmaatregelen behoeven te worden genomen om aan het Activiteitenbesluit milieubeheer te voldoen. Ter plaatse van een groot deel van de gronden met de bestemming "Gemengd - Uit te werken" zal volgens het rapport van Kupers en Niggebrugge zonder maatregelen niet kunnen worden voldaan aan de normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer en zal geen aanvaardbaar geluidniveau kunnen worden behaald.
4.6. Bij brief van 26 juni 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders de raad geïnformeerd over de geluidsituatie ter plaatse van de plandelen met de bestemming "Gemengd - Uit te werken". In de brief is uiteengezet dat het door LBP Sight verrichte geluidonderzoek achterhaald is gelet op de door Kupers en Niggebrugge verrichte geluidmetingen. Voorts staat in de brief vermeld dat de door Kupers en Niggebrugge verrichte metingen uitsluitend zijn gebaseerd op feitelijke geluidmetingen in de omgeving van de bedrijven. Er zijn geen berekeningen uitgevoerd waarbij rekening is gehouden met de bedrijfsvoering van deze bedrijven. Om de geluidsituatie in kaart te brengen, zal een geactualiseerd geluidmodel moeten worden opgesteld, zo staat in de brief vermeld.
Gelet op het vorenstaande was de geluidbelasting op de ter plaatse van gronden met de bestemming "Gemengd - Uit te werken" voorziene woningen ten gevolge van de in de nabijheid gelegen bedrijven ten tijde van de vaststelling van het plan niet inzichtelijk. Gelet hierop heeft de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat NBC en anderen door het plan niet in hun bedrijfsvoering zullen worden beperkt. De raad heeft voorafgaand aan het vaststellen van het plan geen beoordeling gemaakt van de uitvoerbaarheid en de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de woningen ter plaatse, maar deze beoordeling uitgesteld tot het vaststellen van het uitwerkingsplan. Dit verhoudt zich niet met artikel 3.6 van de Wro.
Het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de plandelen met de bestemming "Gemengd - Uit te werken", is vastgesteld in strijd met
artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wro.
4.7. Ten aanzien van het betoog omtrent de uitbreidingsmogelijkheden stelt de Afdeling vast dat de raad de bedrijfsactiviteiten en de uitbreidingsmogelijkheden van NBC en anderen heeft afgewogen tegen de belangen die zijn gemoeid met het realiseren van de ter plaatse van de plandelen met de bestemming "Gemengd - Uit te werken" voorziene woningen. Mede gelet op deze woningen is in het plan aangesloten bij de bestaande bedrijfsactiviteiten. Door in het plan ten behoeve van de voorziene woningen bij de bestaande bedrijfsactiviteiten van NBC en anderen aan te sluiten terwijl de akoestische situatie ter plaatse van de voorziene woningen niet inzichtelijk is gemaakt, is het bestreden besluit, voor zover dat ziet op plandelen met de bestemming "Gemengd" ter plaatse van de percelen aan de Blokhoeve 1, 3, 5, 2 en 16 en het plandeel met de bestemming "Horeca" ter plaatse van het perceel aan de Blokhoeve 7, niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Naar het oordeel van de Afdeling dient de raad bij de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan de bedrijfsbelangen van NBC en anderen opnieuw af te wegen tegen de belangen die zijn gemoeid met de ontwikkeling van de plandelen met de bestemming "Gemengd - Uit te werken".
4.8. Het beroep is gegrond. Het besluit tot vaststelling van het plan, voor zover dat ziet op de plandelen met de bestemming "Gemengd - Uit te werken", de plandelen met de bestemming "Gemengd" ter plaatse van de percelen aan de Blokhoeve 1, 3, 5, 2 en 16 en het plandeel met de bestemming "Horeca" ter plaatse van het perceel aan de Blokhoeve 7, dient te worden vernietigd.
4.9. Voor zover de raad betoogt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover dit wordt vernietigd, in stand kunnen worden gelaten, stelt de Afdeling vast dat door LBP Sight op 7 november 2013 het rapport "Plangebied het Blok te Nieuwegein, vooronderzoek uitwerkingsplannen" (hierna: het rapport van LBP Sight) is opgesteld. In dit rapport is op grond van de geluidmetingen van Kupers en Niggebrugge een nieuw geluidmodel ontwikkeld. Aan de hand van dit vernieuwde geluidmodel is de geluidbelasting ten gevolge van de bedrijven op de voorziene woningen berekend. Uit de berekeningen volgt dat zonder geluidscherm op het Blok West sprake zal zijn van een dermate hoge geluidbelasting dat ter plaatse van de voorziene woningen geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gerealiseerd. Indien een geluidscherm wordt gerealiseerd van 15 m hoog en ongeveer 370 m lang zal de gecumuleerde geluidbelasting volgens het rapport van LBP Sight ter plaatse van Blok West onder de 50 dB(A) blijven. De raad heeft zich gelet hierop op het standpunt gesteld dat teneinde ter plaatse van de in Blok West voorziene woningen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te realiseren een geluidscherm van 15 m hoog en ongeveer 370 m lang noodzakelijk is. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad evenwel niet inzichtelijk gemaakt dat een geluidscherm met een dergelijke omvang kan worden ingepast op een wijze die in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij is van belang dat het geluidscherm op relatief korte afstand van de met de uitwerkingsplicht voorziene woningen en de bedrijven van NBC en anderen dient te worden gerealiseerd. Daarnaast stelt de Afdeling vast dat, ondanks dat de raad het oprichten van een geluidscherm noodzakelijk acht, in het plan geen waarborg is opgenomen dat het geluidscherm dient te worden opgericht als de voorziene woningen worden gerealiseerd.
4.10. Uit het rapport van LBP Sight volgt dat de geluidbelasting op het grootste deel van Blok Oost op een hoogte van 5 m minder dan 50 dB(A) bedraagt. Gelet hierop is volgens het rapport van LBP Sight Blok Oost grotendeels geschikt voor grondgebonden woningbouw. Bij een meethoogte van 14 m ligt de geluidbelasting op ongeveer 40% van Blok Oost binnen de hoorbaarheidsgrens, zodat gestapelde woningbouw volgens het rapport van LBP Sight op deze gronden niet mogelijk is. Uit het rapport volgt voorts dat het geluidscherm geen effect heeft op de akoestische situatie ter plaatse van het Blok Oost. Kupers en Niggebrugge hebben naar aanleiding van het rapport van LBP Sight op 25 december 2013 een notitie opgesteld. In deze notitie worden de uitgangspunten van het rapport van LBP Sight bestreden. Volgens de notitie is onder meer de geluidbelasting ten gevolge van de bedrijven op Blok Oost onderschat. Deze notitie roept naar het oordeel van de Afdeling twijfel op over de uitkomsten van het rapport van LBP Sight. Gelet hierop en gelet op hetgeen is overwogen onder 4.9 biedt het rapport van LBP Sight naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende aanknopingspunten om te bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, voor zover dat wordt vernietigd, in stand kunnen worden gelaten. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
4.11. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
4.12. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij wijst de Afdeling erop dat uitsluitend kosten voor een deskundigenrapport dat is opgesteld ten behoeve van de beroepsprocedure voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid N.B.C. Exploitatie B.V. en anderen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Nieuwegein van 26 juni 2013, voor zover dat betrekking heeft op:
a. de plandelen met de bestemming "Gemengd - Uit te werken";
b. de plandelen met de bestemming "Gemengd" ter plaatse van de percelen aan de Blokhoeve 1, 3, 5, 2 en 16;
c. het plandeel met de bestemming "Horeca" ter plaatse van het perceel aan de Blokhoeve 7;
III. draagt de raad van de gemeente Nieuwegein op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen II a, b en c worden verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Nieuwegein tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid N.B.C. Exploitatie B.V. en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.249,94 (zegge: drieduizend tweehonderdnegenenveertig euro en vierennegentig cent, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
V. gelast dat de raad van de gemeente Nieuwegein aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid N.B.C. Exploitatie B.V. en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 318,00 (zegge: driehonderdachttien euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. [NAAM].C. van Sloten, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Brand, ambtenaar van staat.
w.g. Van Sloten w.g. Brand
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2014
575.