ECLI:NL:CBB:2013:266
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 12/502
5101
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 november 2013 in de zaak tussen
[A], te [woonplaats], appellant
(gemachtigde: mr. E.R. Koster)
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigden: mr. E.L.G.M. Boumans en R. Weltevreden)
Procesverloop
Bij besluiten van 5 juli 2011 en 9 februari 2012 (de primaire besluiten) heeft verweerder de hoogte van de bedrijfstoeslag van appellant voor de jaren 2010 en 2011 vastgesteld in het kader van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling).
Bij besluit van 23 april 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2013. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Voorts is namens appellant verschenen [B], adjunct-directeur van vliegveld Texel. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.
Appellant pacht van N.V. Luchtvaartterrein Texel grasland dat is gelegen op vliegveld Texel. Appellant heeft dit grasland opgegeven voor uitbetaling van zijn toeslagrechten over 2010 en 2011. In 2010 heeft appellant het grasland als één perceel, inclusief de start- en landingsbanen, opgegeven. In 2011 heeft appellant het grasland in meerdere percelen, gelegen buiten de start- en landingsbanen, opgegeven.
2.
Tussen partijen is in geschil of verweerder de door appellant opgegeven percelen terecht niet in aanmerking heeft genomen voor uitbetaling van bedrijfstoeslag voor de jaren 2010 en 2011.
3.
Verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, luidde ten tijde en voor zover van belang:
" Artikel 2 - Definities
Voor de toepassing van de onderhavige verordening gelden de volgende definities:
(…)
c) „landbouwactiviteit”: landbouwproducten produceren, (…) of telen met inbegrip van het oogsten, (...) of de grond in goede landbouw- en milieuconditie als vastgesteld op grond van artikel 6 houden; (…)
h) „landbouwgrond”: om het even welke grond die wordt gebruikt als (…), blijvend grasland  (…).
Artikel 34 - Activering van toeslagrechten per subsidiabele hectare
(…)
2.
Voor de toepassing van deze titel wordt onder „subsidiabele hectare” verstaan:
a) om het even welke landbouwgrond van het bedrijf, (…), die wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of die, indien de grond ook voor niet-landbouwactiviteiten gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, en (…)
Artikel 35 - Aangifte van subsidiabele hectaren
1.
De landbouwer geeft aan welke percelen overeenstemmen met de subsidiabele hectaren die met een toeslagrecht gepaard gaan. Behalve in gevallen van overmacht of in uitzonderlijke omstandigheden moeten deze percelen ter beschikking van de landbouwer staan op een door de lidstaat vastgesteld tijdstip, maar niet later dan de in die lidstaat vastgestelde datum voor wijziging van de
steunaanvraag. "
Artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 van de Commissie van 29 oktober 2009 houdende bepalingen voor de uitvoering van de bedrijfstoeslagregeling waarin is voorzien bij titel III van Verordening (EG) nr. 73/2009 luidt voor zover hier van belang:
" Overwegend gebruik voor landbouwdoeleinden
Voor de toepassing van artikel 34, lid 2, onder a), van Verordening (EG) nr. 73/2009 wordt landbouwgrond van een bedrijf die ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, aangemerkt als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond indien het uitoefenen van de landbouwactiviteit geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten. (…) "
Met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010 is op 1 januari 2011 het op bovengenoemde bepaling gebaseerde artikel 21a, vierde lid, van de Regeling in werking getreden. Dit luidt:
" Indien naar het oordeel van de minister blijkt dat een perceel waarvoor steun is aangevraagd geheel of ten dele kennelijk niet voor de uitvoering van de landbouw wordt gebruikt of beschikbaar gehouden, dan komt de desbetreffende oppervlakte niet in aanmerking als subsidiabele landbouwgrond, bedoeld in artikel 34, eerste lid, van verordening 73/2009. "
Met ingang van 1 april 2011 is aan de Beleidsregels inzake de toepassing van artikel 68 van de Regeling (de Beleidsregels) een artikel 5a toegevoegd, waarin onder a4 wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat een recreatieve functie kent, blijkend uit het feit dat het perceel wordt betreden of gebruikt ten behoeve van vrijetijdsbesteding, zoals onverharde landingsbanen voor luchtsport en luchtvaarthobby’s. Onder b4 wordt aangegeven dat niet als ‘voor de uitvoering van de landbouw gebruikt of beschikbaar gehouden’ wordt beschouwd een perceel dat hoofdzakelijk een verkeerskundige of infrastructurele functie kent, zoals stroken grasland langs verharde landingsbanen voor vliegverkeer.
In de nota van toelichting bij dit besluit is aangegeven, dat verweerder bij beoordelingen op grond van dit artikel landbouwers in de gelegenheid stelt om aan de hand van concrete feiten en omstandigheden aan te tonen of een perceel terecht is uitgesloten als subsidiabele hectare.
4.1
Verweerder stelt dat de oppervlakte van het door appellant opgegeven perceel 16 (voor het jaar 2010) en de percelen 10, 14, 16, 18, 19, 20 en 21 (voor het jaar 2011), niet subsidiabel zijn, zodat op basis daarvan geen uitbetaling van toeslagrechten kan plaatsvinden. Primair stelt hij zich daarbij op het standpunt dat deze percelen niet zijn aan te merken als landbouwgrond op grond van artikel 2, aanhef en onder h, en artikel 34, eerste lid van Verordening (EG) nr. 73/2009, in samenhang gelezen met artikel 21a, vierde lid, van de Regeling en artikel 5a, onder b4, van de Beleidsregels. Op de percelen vinden eerst en vooral activiteiten plaats die van recreatieve, verkeerskundige en infrastructurele aard zijn. Immers, de percelen maken onderdeel uit van het landingsterrein van het vliegveld Texel en staan ten dienste van de onverharde landingsbanen. Hoewel het mogelijk is dat op het perceel landbouwactiviteiten plaatsvinden, zijn deze ondergeschikt aan het recreatieve, verkeerskundige en infrastructurele gebruik van het perceel. Verweerder verwijst daarnaast naar de site van het Joint Research Center (JRC), het Gemeenschappelijk Onderzoeksbureau van de Europese Commissie, waaruit kan worden geconcludeerd dat terreinen op een vliegveld als niet-landbouwgrond moeten worden beschouwd. Tevens heeft de Europese Commissie bij diverse audits erop gewezen dat de lidstaat Nederland ten onrechte percelen grasland op vliegvelden als landbouwgrond heeft aangemerkt, gegeven de functie en de bestemming van die oppervlakten.
4.2
Verweerder is subsidiair van mening dat ingevolge artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 de betreffende percelen niet als overwegend voor landbouwdoeleinden gebruikte grond kunnen worden aangemerkt en om die reden evenmin subsidiabel zijn. De intensiteit van de luchtvaartactiviteiten is dusdanig van aard en omvang dat niet gesteld kan worden dat de landbouwactiviteiten daarvan geen noemenswaardige hinder ondervinden.
4.3
Daarnaast stelt verweerder dat de betreffende percelen niet in beheer zijn bij appellant, maar bij de verpachter N.V. Luchtvaartterrein Texel, zodat de percelen niet tot appellants bedrijf kunnen worden gerekend en om die reden evenmin subsidiabel zijn. Verweerder wijst hiervoor op de door appellant met N.V. Luchtvaartterrein Texel gesloten pachtovereenkomst op grond waarvan appellant verplicht is zich te houden aan tal van (veiligheids)voorschriften. Voorst wijst verweerder op het bepaalde in artikel 3 van het Algemeen luchtvaartreglement en artikel 2 van het Aanvullend luchthavenreglement Texel. Gelet hierop kan appellant onvoldoende zelf beslissen wat er met de grond gebeurt of - anders gezegd - heeft hij onvoldoende autonomie bij het uitvoeren van zijn landbouwactiviteiten.
5.
Appellant voert aan dat de betreffende percelen door hem als normale landbouwgrond worden bewerkt en niet ten dienste staan van het vliegveld. Vliegveld Texel heeft 50 hectare grond in eigendom, waarvan 15 hectare in gebruik is als landingsbaan, taxibaan en parkeerplaats. Appellant pacht de overige 35 hectare. Op dit deel van de grond vinden geen luchtvaart-of recreatieve activiteiten plaats. Deze grond is ook niet geschikt voor de luchtvaart omdat dit deel niet behandeld is ten behoeve van een veilige afhandeling van het vliegverkeer. Ter onderbouwing van deze stellingen heeft appellant een ongedateerde brief van [C], directeur van Texel Airport N.V. aan de Dienst Regelingen overgelegd. Voorts wijst appellant erop dat hij ook nog een ander perceel, gelegen bij vliegveld Texel, pacht. Dit perceel is door verweerder wel subsidiabel geacht en wordt op precies dezelfde wijze gepacht, bemest, gemaaid en geoogst voor de voederwinning als de rest van de gepachte grond. Het goedgekeurde perceel is bijna geheel omgeven door een sloot en heeft dus een duidelijke afbakening. Echter, de afgekeurde percelen hebben ook een duidelijke afbakening door middel van de taxi- en landingsbanen die altijd op dezelfde plek liggen en anders worden gemaaid.
6.1.1	Zoals het College eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 mei 2012 (LJN: BW6992) staat het verweerder in beginsel vrij om categorieën van percelen te benoemen die naar zijn mening geen subsidiabele hectaren opleveren omdat zij (in de regel) niet als landbouwgrond kunnen gelden, dan wel (in de regel) ongeschikt zijn voor de uitoefening van enige landbouwactiviteit. Verweerder dient echter in voorkomend geval aannemelijk te maken dat een door de landbouwer opgegeven perceel inderdaad de kenmerken van een voor landbouwdoeleinden ongeschikt stuk grond heeft. Indien aanwijsbaar is dat gebruik voor landbouwdoeleinden plaatsvindt zal dit onder ogen gezien moeten worden.
6.1.2	In 2010 heeft verweerder het gehele door appellant opgegeven perceel 10 afgekeurd. Het opgegeven perceel betrof naast grasland ook de start- en landingsbanen van vliegveld Texel. Tussen partijen is niet in geschil dat deze start- en landingsbanen niet subsidiabel zijn.  Het geschil spitst zich derhalve toe op het buiten de start- en landingsbanen gelegen gedeelte van perceel 10. Mede gelet op de door appellant overgelegde luchtfoto, heeft verweerder naar het oordeel van het College onvoldoende gemotiveerd waarom het op dat gedeelte van het perceel niet mogelijk zou zijn om landbouwactiviteiten te beoefenen. Niet in geschil is dat appellant het betreffende grasland heeft gemaaid, bemest en geoogst ten behoeve van voederwinning. Anders dan verweerder meent gaat het hierbij om landbouwactiviteiten en niet louter om onderhoud van de grasmat ten behoeve van het vliegveld. Dat het maaien van gras tevens als onderhoud kan worden beschouwd neemt niet weg dat appellant veel meer activiteiten verricht die het normale onderhoud van een vliegveld overtreffen.
6.2
Daarin gesteund door [D], adjunct-directeur van vliegveld Texel, heeft appellant ter zitting aangegeven dat hij geen noemenswaardige hinder ondervindt bij het uitvoeren van zijn landbouwactiviteiten. Verweerder heeft daartegenover onvoldoende concrete feiten en omstandigheden aangevoerd die reden geven om hieraan te twijfelen. Het door verweerder genoemde en door appellant niet bestreden aanzienlijke aantal vliegbewegingen in 2010 acht het College daarvoor op zich zelf onvoldoende. Het College ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat artikel 9 van Verordening (EG) nr. 1120/2009 in de weg staat aan verlening van de bedrijfstoeslag voor het jaar 2010 voor dit gedeelte van perceel 10.
6.3
Anders dan verweerder, is het College van oordeel dat uit de verordeningen en de Regeling niet blijkt dat de oppervlakte van percelen gelegen op een vliegveld als zodanig wordt uitgesloten van bedrijfstoeslag. Hetgeen verweerder heeft aangevoerd over het standpunt van de Europese Commissie leidt niet tot een ander oordeel, nu dit niet afdoet aan de regelgeving die voor het jaar 2010 van toepassing was.
6.4
Het College volgt verweerder niet in zijn conclusie dat appellant onvoldoende autonomie heeft om te kunnen spreken van beheer van het buiten de start- en landingsbanen gelegen gedeelte van perceel 10 en dat de bedrijfstoeslag 2010 voor dit gedeelte daarom moet worden geweigerd op grond van artikel 34, tweede lid, aanhef en onder a, en artikel 35, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 73/2009 in samenhang met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling. Niet in geschil is dat appellant beschikte over het feitelijk gebruik en een gebruikstitel ten aanzien van dit gedeelte. De door verweerder genoemde verplichtingen uit de pachtovereenkomst die op appellant als pachter rusten, komen het College voor als verplichtingen die niet ongebruikelijk zijn in een doorsnee pachtovereenkomst en acht het College in dit geval op zich zelf onvoldoende om aan te nemen dat geen sprake is van beheer. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd ook niet kunnen aangeven waarom deze verplichtingen meer specifiek in verband met de veiligheidssituatie op vliegveld Texel zouden wijzen op een betekenisvolle beperking van de autonomie van appellant. Uit de door verweerder genoemde luchtvaartreglementen volgt dat gebruikers van luchtvaartterreinen verplicht zijn te voldoen aan de eisen die door de exploitant zijn gesteld ten aanzien van orde en veiligheid op, alsmede het veilig gebruik van het luchtvaartterrein en dat aan bepaalde aanwijzingen van de havenmeester gevolg moet worden gegeven. Verweerder heeft niet geconcretiseerd met welke eisen en aanwijzingen appellante rekening moet houden bij het uitvoeren van vorengenoemde landbouwactiviteiten. Ter zitting heeft appellant onweersproken gesteld dat hij voor het uitvoeren van deze activiteiten vrije toegang heeft tot het door hem gepachte gedeelte van het terrein van het vliegveld en dat hij daarbij geen veiligheidszones e.d. in acht hoeft te nemen. De adjunct-directeur van vliegveld Texel heeft dit ter zitting bevestigd. Gelet hierop ziet het College in de luchtvaartreglementen evenmin grond om aan te nemen dat sprake is van de door verweerder veronderstelde belemmeringen.
7.1
Met betrekking tot de bedrijfstoeslag over 2011 verwijst het College in de eerste plaats naar de standpunten van partijen in de rechtsoverwegingen 4.1 tot en met 4.3 en 5 van deze uitspraak.
7.2
Het College ziet geen grond om met betrekking tot de bedrijfstoeslag 2011 anders te oordelen dan hij met betrekking tot de bedrijfstoeslag 2010 in de rechtsoverwegingen 6.1.1 t/m 6.4 heeft gedaan.
8.1
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerders besluit tot weigering van appellants bedrijfstoeslag voor 2010 en 2011 onjuist is, omdat hiervoor geen grondslag bestond. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder zal appellant alsnog de door hem gevraagde bedrijfstoeslag voor de in geding zijnde percelen, met uitzondering van het gedeelte van het door appellant voor 2010 opgegeven perceel 10 waarvan niet in geschil is dat dit niet subsidiabel is, moeten toekennen. Omdat het bedrag daarvan niet zonder meer door het College kan worden vastgesteld draagt het College verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen. Het College stelt hiervoor een termijn van zes weken na de datum van deze uitspraak.
8.2
Het College veroordeelt verweerder tot slot in de door appellant gemaakte kosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 472,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting tegen een waarde van € 472,- per punt en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van totaal € 156,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 472,- te betalen aan appellant.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, in aanwezigheid van mr. J. van Santvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 november 2013.
w.g. S.C. Stuldreher	w.g. J. van Santvoort