ECLI:NL:RVS:2014:1631
Raad van State — Uitspraak 


201304731/1/A3.
Datum uitspraak: 7 mei 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 april 2013 in zaak nr. 13/4 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 21 september 2012 heeft de staatssecretaris geweigerd aan [appellant] ten behoeve van een door hem bij de Arubaanse autoriteiten gedaan immigratieverzoek een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) af te geven.
Bij besluit van 14 december 2012 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 april 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2014, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. S.G.C. Bocxe, advocaat [NAAM], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. T.J. Sterkenburg, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 14 moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Ingevolge artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: de Wjsg) is een VOG een verklaring van de minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
Ingevolge artikel 35, eerste lid, weigert de minister de afgifte van een VOG, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de VOG wordt gevraagd in de weg zal staan.
Bij de beoordeling van de aanvraag zijn de criteria toegepast die zijn gepubliceerd in de Beleidsregels VOG-NP-RP 2012 (Stcrt. 31 juli 2012, 16054; hierna: de beleidsregels).
Volgens paragraaf 1 wordt bij een VOG-aanvraag onderzoek gedaan naar het justitiële verleden van een natuurlijke persoon of een rechtspersoon en zijn bestuurders, vennoten, maten of beheerders. Daarbij wordt het belang van de aanvrager afgewogen tegen het risico voor de samenleving in het licht van het doel van de aanvraag. Naar aanleiding hiervan wordt verklaard of al dan niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon en wordt de VOG geweigerd respectievelijk verstrekt.
Volgens paragraaf 2.1 neemt de staatssecretaris een aanvraag om afgifte van de VOG in behandeling onder de voorwaarden dat:
a. voldaan is aan de vereisten die de Algemene wet bestuursrecht stelt aan het in behandeling nemen van een aanvraag en
b. een onderzoek naar het gedrag van de aanvrager noodzakelijk is om, gelet op het doel van de aanvraag, een risico voor de samenleving te beperken.
Met betrekking tot de onder b genoemde voorwaarde geldt ten aanzien van de VOG-NP dat een onderzoek naar het gedrag van de aanvrager in ieder geval noodzakelijk is indien:
(…)
2. het doel van de aanvraag voor een VOG ziet op het bestendigen, dan wel aangaan van een al dan niet betaalde werkrelatie, het aanvragen van een visum of op emigratie.
(…).
Volgens paragraaf 3 ontvangt de staatssecretaris ten behoeve van de beoordeling van een VOG-aanvraag alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die in het Justitieel Documentatiesysteem zijn geregistreerd. Wanneer de aanvrager in de justitiële documentatie voorkomt, wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium.
Volgens paragraaf 3.1 wordt bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager een zogenoemde terugkijktermijn in acht genomen.
Volgens paragraaf 3.1.1 vindt de beoordeling van de aanvraag in beginsel plaats aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende de vier jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling voorkomen in het Justitieel Documentatiesysteem.
Van de terugkijktermijn van vier jaren wordt onder meer afgeweken, indien de aanvrager gedurende de voor zijn aanvraag relevante terugkijktermijn enige tijd een vrijheidsbeperkende straf of maatregel heeft ondergaan.
In dat geval wordt de van toepassing zijnde terugkijktermijn telkens vermeerderd met de feitelijke duur van de vrijheidsbeperkende straf of maatregel, dit totdat de terugkijktermijn bestaat uit in totaal vier jaren waarin geen sprake is geweest van een vrijheidsbenemende straf of maatregel.
Volgens paragraaf 3.2 wordt de afgifte van de VOG in beginsel geweigerd, indien wordt voldaan aan het objectieve criterium.
Volgens paragraaf 3.2.2 toetst de staatssecretaris of het justitiële gegeven, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid zou verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving ontstaat. Toepassing van het objectieve criterium ziet slechts op de vraag of er sprake zou zijn van een risico voor de samenleving wanneer dit of een soortgelijk strafbaar feit zou worden gepleegd door een persoon in de uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG wordt aangevraagd. Bij de beoordeling van het objectieve criterium is niet relevant of het feit plaatsvond in de privésfeer. Evenmin is het relevant of er sprake is van een reëel recidivegevaar.
Volgens paragraaf 3.2.3 worden met behulp van een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke screeningsprofielen de risico’s nader uitgewerkt. Op basis hiervan kan worden beoordeeld of een justitieel gegeven als relevant moet worden beschouwd voor het doel van de aanvraag.
Volgens paragraaf 3.3 strekt het subjectieve criterium tot de beoordeling of het belang van een aanvrager bij de VOG zwaarder weegt dan dat van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. Als dat zo is, wordt de VOG afgegeven, hoewel aan het objectieve criterium wordt voldaan.
Volgens paragraaf 3.3.1 worden bij de toepassing van het subjectieve criterium als omstandigheden van het geval altijd in de beoordeling betrokken: de wijze waarop de strafzaak is afgedaan, het tijdsverloop en de hoeveelheid antecedenten. Ten behoeve van een goede oordeelsvorming kan de staatssecretaris inlichtingen inwinnen bij het openbaar ministerie en de reclassering. Indien de staatssecretaris na weging van de omstandigheden van het geval niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven, worden de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden in de beoordeling betrokken, aldus die paragraaf.
Om vast te stellen of de aangetroffen antecedenten een belemmering voor de afgifte van de VOG vormen, past de staatssecretaris bij de beleidsregels behorende zogenoemde screeningsprofielen toe.
Op de VOG-aanvraag van [appellant] is het screeningsprofiel 'visum en emigratie’ van toepassing geacht. Bij dit screeningsprofiel worden de risico’s getoetst indien men voor kortere of langere duur in het buitenland wenst te verblijven. Getoetst wordt of de openbare orde van het desbetreffende land in gevaar komt indien betrokkene tot dat land wordt toegelaten.
Door het plegen van bijvoorbeeld drugs-, gewelds- en zedendelicten kan de openbare orde van het ontvangende land in gevaar komen, aldus dit screeningsprofiel.
2. De staatssecretaris heeft aan de in bezwaar gehandhaafde weigering ten grondslag gelegd dat [appellant] bij vonnis van 27 november 2009 wegens poging tot het medeplegen van moord is veroordeeld tot een gevangenisstraf van achtenveertig maanden, waarvan achttien maanden voorwaardelijk, met een proeftijd van twee jaren. Deze proeftijd is op 15 juli 2012 geëindigd. Bij dat, op 16 juli 2010 onherroepelijk geworden, vonnis is [appellant] tevens een maatregel van schadevergoeding van € 3.650,00, subsidiair zesenveertig dagen hechtenis, opgelegd.
De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat dit strafbare feit, indien herhaald, een risico kan vormen voor de samenleving van Aruba, waarnaar [appellant] wil emigreren. Er bestaat een verhoogde kans dat de inwoners van Aruba in aanraking komen met geweld en daarvan het slachtoffer worden. Daarmee is er een verhoogde kans dat de openbare orde van Aruba wordt verstoord. Levensdelicten veroorzaken immers een grote mate van maatschappelijke onrust en hebben veel impact. Gelet hierop is aan het objectieve criterium voldaan. Afgifte van een VOG op grond van het subjectieve criterium is niet aangewezen, aldus de staatssecretaris.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank met het oordeel dat de staatssecretaris de gevraagde VOG terecht heeft geweigerd, heeft miskend dat er geen rechtsgrond voor die weigering is. De Wjsg biedt geen grondslag om in verband met een verblijf in het buitenland een VOG te eisen.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze wet en de jurisprudentie heeft een VOG slechts ten doel de bescherming van de Nederlandse samenleving en vindt de vaststelling van het risico daarvoor alleen plaats met het oog op het voorkomen van strafbare feiten bij zakelijke relaties, waarbij macht en afhankelijkheid een rol kunnen spelen. Deze aspecten doen zich bij migratie of de verkrijging van een visum niet voor. Het inhoudelijk beslissen op een VOG-aanvraag met het oog op emigratie dient daarom geen redelijk doel, aldus [appellant].
3.1. De Afdeling heeft reeds bij uitspraak van 12 oktober 2011 in zaak nr. 201101325/1/H3 geoordeeld dat een verblijf in een bepaald land kan worden geschaard onder "bezigheden" in de zin van artikel 35 van de Wjsg, zoals dit artikel tot 1 januari 2012 luidde.
Uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wjsg in verband met de elektronische aanvraag van een VOG voor natuurlijke personen en enkele verbeteringen (Kamerstukken II 2010/11, 32 763, nr. 3, blz. 1 en 9) blijkt dat met ingang van 1 januari 2012 de redactie van artikel 35 van de Wjsg is gewijzigd ter verduidelijking dat een VOG ook voor andere doelen dan het uitoefenen van een bepaalde taak of bezigheid kan worden aangevraagd, bijvoorbeeld voor een visumaanvraag of emigratie.
De beoordeling van het betoog van [appellant] dat een inhoudelijke beslissing op een VOG-aanvraag met het oog op een visum of emigratie geen redelijk doel dient, zou neerkomen op een toetsing door de Afdeling van deze door de wetgever gemaakte keuze. Het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet brengt mee dat de Afdeling daartoe niet bevoegd is.
Voor zover [appellant] bedoelt te betogen dat de Afdeling de redelijkheid dient te toetsen van de in de Landsverordening Toelating Uitzetting en Verwijdering en het Toelatingsbeleid Vreemdelingen van Aruba gestelde eis dat door Nederlanders ten behoeve van een vergunning voor verblijf in Aruba een VOG wordt overgelegd, faalt dit betoog evenzeer, omdat de toetsing van het Arubaanse recht en het Arubaanse beleid niet op de weg van de Afdeling ligt.
Dat, zoals [appellant] aanvoert, hij bij het beoogde verblijf in Aruba zich op het grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden blijft bevinden en de staatssecretaris de Arubaanse autoriteiten ook op een andere wijze dan door weigering van de gevraagde VOG van de hem betreffende justitiële gegevens op de hoogte kan stellen, wat daarvan ook zij, laat het vorenstaande onverlet.
4. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat, nu hij de hem opgelegde vrijheidsstraf heeft ondergaan en de proeftijd zonder herhaald justitiecontact is verstreken, hij als een vrij burger in de Nederlandse samenleving mag leven en wordt geacht daarvoor geen gevaar te vormen. De staatssecretaris heeft het door hem beoogde verblijf in Aruba daarom ten onrechte als een risico voor de openbare orde aldaar aangemerkt. Voorts heeft de staatssecretaris onvoldoende gewicht toegekend aan de omstandigheden dat hij slechts eenmaal met justitie in aanraking is geweest, dat dit strafbare feit, gelet op de omstandigheden waaronder dit heeft plaatsgevonden, niet zo ernstig is dat op grond daarvan een risico voor de Arubaanse samenleving kan worden aangenomen en dat er volgens de reclassering geen recidivegevaar is. De weigering heeft onevenredig grote gevolgen voor hem, omdat hij daardoor een hem aangeboden baan in Aruba niet kan accepteren en niet in zijn levensonderhoud kan voorzien. Zijn belang bij afgifte van de VOG weegt daarom zwaarder dan het belang bij de weigering ervan, aldus [appellant] .
4.1. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2011 in zaak nr. 201101325/1/H3, heeft de staatssecretaris bij de beoordeling van de VOG-aanvraag ten behoeve van de beoogde emigratie terecht het risico voor de Arubaanse samenleving verbonden aan een verblijf van [appellant] aldaar voor ogen gehad en terecht dat risico opgevat als een mogelijk gevaar voor de openbare orde in Aruba.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich op het standpunt heeft mogen stellen dat aan het objectieve criterium is voldaan. Daartoe is redengevend dat [appellant] is veroordeeld tot een lange onvoorwaardelijke gevangenisstraf wegens poging tot het medeplegen van moord. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt mogen stellen dat dat feit, indien herhaald, een risico voor de samenleving kan opleveren.
Hieraan doet niet af dat [appellant] zich sinds de voltooiing van de hem opgelegde straf weer vrij in de samenleving kan bewegen. De omstandigheden waaronder het strafbare feit zich heeft voorgedaan, zijn niet relevant in het kader van het objectieve criterium, omdat wordt uitgegaan van de voorliggende strafrechtelijke veroordeling. Bij de beoordeling van het objectieve criterium is evenmin relevant of een reëel recidivegevaar bestaat. De door [appellant] aangevoerde omstandigheden bieden dan ook geen grond voor een ander oordeel.
Evenzeer terecht heeft de rechtbank geoordeeld dat de staatssecretaris bij de belangenafweging op grond van het subjectieve criterium in redelijkheid een groter gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang van bescherming van de samenleving tegen het op grond van het objectieve criterium vastgestelde risico dan aan het belang van [appellant] bij het verkrijgen van de VOG, ondanks het feit dat hij niet meer dan eenmaal strafrechtelijk is veroordeeld en zijn stelling dat er geen risico van herhaling is. De staatssecretaris heeft zich daartoe op het standpunt mogen stellen dat het tijdsverloop sinds het op naam van [appellant] geregistreerde strafbare feit, bezien in het licht van de verlengde terugkijktermijn in verband met de detentie, ten tijde van de beoordeling van de VOG-aanvraag te beperkt is om te kunnen aannemen dat het risico voor de samenleving voldoende is afgenomen. De omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden worden slechts in de beoordeling in het kader van het subjectieve criterium betrokken indien de staatssecretaris na weging van de omstandigheden van het geval, bedoeld in paragraaf 3.3.1, niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in dit geval die twijfel er niet is.
Het betoog faalt.
5. Ten slotte betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de weigering de gevraagde VOG af te geven hem belet zijn leven in te richten zoals hij dat wil, te weten door op Aruba als netwerkbeheerder te werken. Dat is in strijd met het recht op privéleven en daarmee met artikel 8 van het EVRM. Voorts kan hij door de toegepaste terugkijktermijn in strijd met het non-discriminatiebeginsel, vervat in artikel 14 van het EVRM, gedurende een periode van ten minste vier jaar niet in het buitenland gaan wonen, aldus [appellant].
5.1. Zoals volgt uit eerdere uitspraken van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 9 januari 2013 in zaak nr. 201202911/1/A3), ziet zij geen grond voor het oordeel dat het recht op privéleven, bedoeld in artikel 8 van het EVRM, wordt geschonden door de van toepassing zijnde regelgeving omtrent de afgifte van een VOG. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat dit recht ingevolge artikel 8, tweede lid, van het EVRM zijn begrenzing vindt in de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Het doel van artikel 35 van de Wjsg, te weten de beperking van de risico’s voor de samenleving, is hiermee in overeenstemming.
Zoals verder volgt uit eerdere uitspraken van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 11 december 2013 in zaak nr. 201301310/1/V2), is onderscheid slechts ongeoorloofd in de zin van artikel 14 van het EVRM, indien een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het gemaakte onderscheid en het daaruit voortvloeiende verschil in behandeling ontbreekt.
Ook als wordt geoordeeld dat personen met een justitieel verleden enerzijds en zonder dat verleden anderzijds op één lijn zijn te stellen, is, gelet op voormeld doel van artikel 35 van de Wjsg, de in de beleidsregels opgenomen terugkijktermijn objectief gerechtvaardigd en niet onredelijk.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. De Wilde
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2014
598.