ECLI:NL:RVS:2015:1838
Raad van State — Uitspraak 


201502849/2/R6.
Datum uitspraak: 2 juni 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) in het geding tussen onder meer:
[verzoeker A] en [verzoekster B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [verzoeker]), wonend te Warder, gemeente Zeevang,
en
de raad van de gemeente Zeevang,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 2015 heeft de raad het bestemmingsplan "Herontwikkeling Warder 52" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft onder meer [verzoeker] beroep ingesteld.
[verzoeker] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 26 mei 2015, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. J.C. Ellerman, advocaat [NAAM], en drs. P.G.T.M. Aalbers, het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, vertegenwoordigd door mr. D. Westerwal, M.J.H. Heck en I.A. Soldaat, en Landschappelijk Bouwen B.V., vertegenwoordigd door M.S. Dekker en J.C.M. Dekker, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen zijn nadere stukken in het geding gebracht.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2. Het bestemmingsplan voorziet erin om op en nabij een locatie waar voorheen een veehouderijbedrijf was gevestigd, 14 woningen te realiseren. Volgens het plan wordt verder de oorspronkelijke bedrijfswoning als woning gehandhaafd. De raad heeft bij het vaststellen van het plan toepassing gegeven aan een zogenoemde ruimte voor ruimteregeling die is gebaseerd op artikel 16 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening van de provincie Noord-Holland.
3. [verzoeker], die in de omgeving van het plangebied woont en een pluimveehouderij exploiteert, kan zich om verschillende redenen niet met het plan verenigen. Hij heeft zich onder meer op het standpunt gesteld dat het plan door zijn omvang een aantasting oplevert van het karakter van het dorp Warder en het achterliggende landelijk gebied, waarin het volgens hem te diep doordringt. Naar de mening van [verzoeker] heeft de raad de ruimte voor ruimteregeling niet correct toegepast. [verzoeker] heeft aangevoerd dat uitvoering van het plan onomkeerbare gevolgen zou hebben en dat zich om die reden een spoedeisende situatie voordoet die tot het treffen van een voorlopige voorziening noopt.
4. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan is vastgesteld overeenkomstig de daarvoor geldende regelgeving en dat niet behoeft te worden gevreesd dat de Afdeling zijn besluit te zijner tijd zal vernietigen. Daarin wordt de raad gesteund door het college van gedeputeerde staten. Landschappelijk Bouwen B.V., die eigenaar is van de gronden, heeft haar economisch belang benadrukt om de uitvoering van het plan zo snel mogelijk ter hand te kunnen nemen.
5. Ingevolge artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening, voor zover hier van belang, kunnen, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen.
5.1. Ingevolge artikel 2, aanhef en onder e, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening van de provincie Noord-Holland wordt onder bebouwing verstaan: één of meerdere gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, kan een bestemmingsplan voorzien in de mogelijkheid van nieuwe woningen ter compensatie van storende bebouwing of functies buiten het bestaand bebouwd gebied als voorzien is in een ruimte voor ruimteregeling. Deze regels voorzien, zo vervolgt het eerste lid, in ieder geval in:
a. een vermindering van het bebouwde oppervlak door een netto-afname van bebouwing;
b. zekerstelling dat de herstructurering van de te saneren locatie inclusief de sloop van de hiervoor bedoelde bebouwing of functies plaatsheeft;
c. niet meer woningen worden toegestaan dan noodzakelijk is om de sloop van bedoelde bebouwing of functies te realiseren; de compensatie vanuit het ruimte voor ruimte beleid dient bij voorkeur plaats te vinden in of tegen bestaand bebouwd gebied.
Ingevolge artikel 16, derde lid, kan het college van gedeputeerde staten, voor zover hier van belang, nadere regels stellen ten aanzien van de eisen waaraan de regeling als bedoeld in het eerste lid moet voldoen.
6. Het college van gedeputeerde staten heeft op 31 mei 2011 de Uitvoeringsregeling Ruimte voor Ruimte vastgesteld. Op 14 januari 2015 is de Uitvoeringsregeling Ruimte voor Ruimte vervangen door de Uitvoeringsregeling Ruimte voor Ruimte 2015. De voorzieningenrechter gaat er echter met partijen van uit dat ingevolge het overgangsrecht dat is vervat in artikel 8 van laatstgenoemde regeling, die regeling niet van toepassing is op het besluit van de raad.
In onderdeel D van de Uitvoeringsregeling Ruimte voor Ruimte zoals het college van gedeputeerde staten die heeft vastgesteld op 31 mei 2011, is vermeld dat een ruimte voor ruimteregeling in eerste instantie heeft te gelden bij bedrijfsbeëindiging, maar onder voorwaarden ook kan worden toegepast bij bedrijfsverplaatsing. Bij bedrijfsverplaatsing gelden volgens de uitvoeringsregeling als voorwaarden dat het gaat om bedrijven die ruimtelijk en/of functioneel storend zijn op de bestaande locatie, economisch levensvatbaar zijn en vanuit milieutechnisch oogpunt op de bestaande locatie niet meer kunnen groeien. Indien bedrijven aan al deze voorwaarden voldoen vervalt bij wijze van uitzondering de voorwaarde dat de toepassing van een ruimte voor ruimteregeling tot een netto vermindering van het bebouwde oppervlak in het landelijk gebied leidt, aldus de uitvoeringsregeling.
Vaststaat dat in dit geval geen bedrijfsbeëindiging maar bedrijfsverplaatsing aan de orde is. In beginsel is derhalve onderdeel D van de Uitvoeringsregeling Ruimte voor Ruimte van toepassing.
7. De voorzieningenrechter merkt op dat artikel 16, eerste lid, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening dwingend voorschrijft dat een ruimte voor ruimteregeling voorziet in een vermindering van het bebouwde oppervlak door een netto-afname van bebouwing. Het derde lid biedt weliswaar de mogelijkheid om nadere regels te stellen, maar dit kan niet zo ver gaan dat een regeling leidt tot een resultaat dat van deze dwingende bepaling afwijkt. Onderdeel D van de Uitvoeringsregeling Ruimte voor Ruimte strekt naar het oordeel van de voorzieningenrechter echter tot een dergelijke afwijking. Om die reden moet ernstig worden betwijfeld of de raad toepassing mocht geven aan de desbetreffende bepaling. De geschiedenis van de totstandkoming van onderdeel D zoals die bij de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening naar voren is gekomen, doet daaraan niet af. Voor zover provinciale staten van Noord-Holland destijds van opvatting waren dat artikel 16 van de door hen vastgestelde verordening bij nader inzien te beperkend was, had het op hun weg gelegen dat artikel aan te passen. Rechtens kon hiervoor geen oplossing worden bereikt door, met instandlating van de verordening, het college van gedeputeerde staten te vragen een uitvoeringsregeling op te stellen die het bereik van artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van de verordening te buiten gaat.
8. De raad heeft zich bij de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening subsidiair op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan ook had kunnen worden vastgesteld zonder dat toepassing wordt gegeven aan de in onderdeel D van de uitvoeringsregeling voorziene mogelijkheid. In dat verband heeft de raad naar voren gebracht dat het bebouwde oppervlak zoals dat voorheen in het plangebied aanwezig was, blijkens nadere berekening groter is dan het gezamenlijke oppervlak van de in het plan voorziene woningen.
Bij de behandeling van het verzoek ter zitting is naar voren gekomen dat de raad bij het berekenen van het bestaande oppervlak niet alleen de op het terrein aanwezige schuren in aanmerking heeft genomen, maar ook alle andere aanwezige bouwwerken en verharding. De raad heeft er in dat verband op gewezen dat de in juni 2007 verschenen provinciale notitie "Ruimte voor Ruimte" in Noord-Holland ervan uitgaat dat het reëel is het opruimen van verharding bij de regeling te betrekken.
De Afdeling zal te zijner tijd moeten beoordelen of en zo ja, in hoeverre, de op het terrein aanwezige verharding daadwerkelijk bij de berekening mag worden betrokken. Gelet op de definitie van bebouwing die is opgenomen in artikel 2, aanhef en onder e, van de verordening, betwijfelt de voorzieningenrechter echter of het correct is de verharding zonder meer in aanmerking te nemen. Daarbij is in beschouwing genomen dat verhardingen in ieder geval niet als "gebouw" kunnen worden gekwalificeerd, welk begrip in artikel 1, eerste lid, onder c, van de Woningwet is omschreven als elk bouwwerk dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt. Het komt de voorzieningenrechter voor dat verhardingen als zodanig ook niet kunnen worden begrepen onder "bouwwerken geen gebouwen zijnde". In dat verband wordt gewezen op overweging 2.5. van de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2006, in zaak nr. 200509405/1. Mede gelet op het voorlopige karakter van de bevindingen van de notitie uit juni 2007 op dit punt, is de voorzieningenrechter er niet van overtuigd dat aan die notitie in het kader van de toepassing van de verordening en de uitvoeringsregeling doorslaggevende betekenis toekomt. Overigens gaan de opstellers van de notitie er niet van uit dat het verwijderen van 1 m2 aan verharding mag worden gecompenseerd door het realiseren van nieuwbouw tot diezelfde oppervlakte, maar dat tegenover het verwijderen van 10.000 m2 aan verharding het realiseren van maximaal 650 m3 aan woningbouw mag staan. De voorzieningenrechter heeft voorts moeten vaststellen dat uit de beschikbare gegevens niet blijkt dat indien wordt uitgegaan van bebouwing als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder e, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening, wordt voldaan aan de in artikel 16, eerste lid, aanhef en onder a, van die verordening gestelde voorwaarde.
9. In verband met het vorenstaande bestaan bij de voorzieningenrechter twijfels of het plan in overeenstemming is met artikel 16 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening.
10. De raad heeft ter zitting betoogd dat de Afdeling het besluit gelet op artikel 8:69a van de Awb niet zal kunnen vernietigen op de grond dat geen juiste toepassing is gegeven aan artikel 16 van Provinciale Ruimtelijke Verordening, indien zij tot die laatste conclusie zou komen.
10.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
De voorzieningenrechter merkt op dat een op artikel 16 gebaseerde ruimte voor ruimteregeling op zichzelf tot doel heeft om woningbouw te kunnen realiseren op locaties waar voorheen storende bedrijfsvestigingen aanwezig waren, maar dat aan een dergelijke regeling voorwaarden moeten zijn verbonden die erop zijn gericht om tegen te gaan dat het landelijk gebied door de nieuwbouw wordt aangetast. Die voorwaarden moeten worden geacht mede te strekken tot bescherming van belangen van omwonenden zoals [verzoeker]. In het licht daarvan komt het de voorzieningenrechter voor dat artikel 8:69a van de Awb niet aan vernietiging van het besluit op deze grond in de weg staat.
11. Gelet op het voorgaande en nu uitvoering van het plan tot onomkeerbare gevolgen zal kunnen leiden, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen als hieronder vermeld. Aan de belangen van de raad en van Landschappelijk Bouwen B.V. kan onder vorenvermelde omstandigheden geen beslissende betekenis worden gehecht. De voorzieningenrechter merkt met het oog op die belangen op dat de Afdeling ingevolge artikel 1.6, vierde lid, van de Crisis- en herstelwet binnen zes maanden na afloop van de beroepstermijn uitspraak zal moeten doen op de beroepen die tegen het bestreden besluit zijn ingesteld. Dit betekent dat de looptijd van de voorlopige voorziening in ieder geval beperkt zal zijn.
12. Gelet op het voorgaande behoeft hetgeen verzoekers voor het overige hebben aangevoerd, geen bespreking.
13. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Zeevang van 17 februari 2015 tot het vaststellen van het bestemmingsplan "Herontwikkeling Warder 52";
II. gelast dat de raad van de gemeente Zeevang aan [verzoeker A] en [verzoekster B] het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 167,00 (zegge: honderdzevenenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, als voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Sparreboom
voorzieningenrechter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2015
195.