ECLI:NL:RVS:2014:189
Raad van State — Uitspraak 


201302275/1/R1.
Datum uitspraak: 29 januari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te Goor, gemeente Hof van Twente,
2. [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te Goor, gemeente Hof van Twente,
3. [appellant sub 3] en een ander (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), wonend te Goor, gemeente Hof van Twente,
en
de raad van de gemeente Hof van Twente,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Goor Centrum e.o., herziening Kerkstraat 68-72" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellanten sub 1] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 oktober 2013, waar [appellanten sub 1], bijgestaan door mr. S. Oord, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand, en de raad, vertegenwoordigd door R.P.G. Janssen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Ter zitting hebben [appellanten sub 1] hun beroepsgrond die ziet op het ontbreken van een maatvoering op de digitale verbeelding ingetrokken.
3. Het plan voorziet in de bouw van acht zorgwoningen aan de Kerkstraat te Goor. De woningen zijn bedoeld als zelfstandige woonruimte voor (licht) verstandelijk gehandicapten. Daarnaast wordt een wacht- en slaapruimte voor verzorgers ingericht. De zorg voor bewoners wordt op afroep geleverd. Beoogd wordt om een woongebouw van drie bouwlagen met een plat dak te realiseren. Thans bevindt zich hier bebouwing die bestaat uit één bouwlaag en een kap.
4. [appellanten sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn allen direct omwonenden van het plangebied en kunnen zich niet met het plan verenigen.
5. [appellant sub 3] merkt in de eerste plaats op dat op de digitale verbeelding een aanduiding met betrekking tot de maximaal toegestane bouwhoogte en het maximale bebouwingspercentage ontbreekt.
5.1. De Afdeling stelt vast dat bij het bestreden besluit het plan is vastgesteld overeenkomstig de verbeelding en regels in het GML-bestand NL.IMRO.1735GOxKerkstraat68x72-VS10. In deze verbeelding, die bepalend is, zijn de maximaal toegestane bouwhoogte en het maximale bebouwingspercentage aangegeven. Deze gegevens zijn ook te vinden op de digitale verbeelding zoals opgenomen op de landelijke voorziening www.ruimtelijkeplannen. Dit betoog mist derhalve feitelijke grondslag.
6. [appellanten sub 1] en [appellant sub 3] betogen dat de bouwmassa van het voorziene woongebouw te volumineus is voor de omgeving, die uit woningen van één bouwlaag met een kap bestaat.
6.1. In de zienswijzennotitie staat dat in de Kerkstraat bebouwing met wisselende grootte en hoogte en verscheidenheid aan architectuur en functies aanwezig is. In de nabije omgeving van het plangebied bevindt zich bebouwing bestaande uit twee bouwlagen en een kap. Voorts vermeldt de zienswijzennotitie dat de Kerkstraat in het verleden een belangrijke winkelstraat was en dat deze straat zich nu nog kenmerkt door de aanwezigheid van de van oorsprong gemengde en vooral ook intensieve bebouwing. De voormalige functies zijn nog fysiek aanwezig of zijn aan de vorm van de bebouwing nog duidelijk herkenbaar. Ondanks het verloop van tijd is de Kerkstraat nog steeds een stedelijk gebied met intensieve bebouwing, waar veel uiteenlopende functies voorkomen. Met het bouwplan wordt een verdergaande verpaupering van het perceel Kerkstraat 68-72 voorkomen en wordt, mede in het belang van de omwonenden en de omgeving, de gewenste ruimtelijke kwaliteit hersteld. Om deze redenen acht de raad de voorgenomen bebouwing aanvaardbaar, aldus de zienswijzennotitie. [appellanten sub 1] hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze beschrijving van de omgeving door de raad onjuist is.
Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een bouwmassa zoals voorzien in het plan past in het straatbeeld en de omgeving.
7. [appellanten sub 1] en [appellant sub 3] vrezen voor negatieve gevolgen voor hun woon- en leefklimaat als gevolg van de voorziene bouwmassa. Daarbij wijzen zij met name op de aspecten uitzicht, privacy en lichtinval. [appellanten sub 1] voeren wat betreft de lichtinval aan dat in het bezonningsdiagram ten onrechte geen onderscheid is gemaakt tussen de huidige en de nieuwe situatie. Voorts wijzen zij op de toenemende gebruikersintensiteit. In dit verband noemen [appellanten sub 1] de realisatie van zes parkeerplaatsen aangrenzend aan hun tuin, een toenemend aantal verkeersbewegingen en het gebruik van de buitenruimte door acht wooneenheden. Dit alles leidt volgens hen tot een wezenlijk andere ruimtelijke uitstraling dan in de bestaande situatie. [appellant sub 3] vreest voor geluidsoverlast als gevolg van een toenemende gebruikersintensiteit.
7.1. Het uitzicht vanuit de tuin en de woning van [appellanten sub 1] zal volgens de raad enigszins belemmerd worden door de voorgenomen bebouwing. Deze belemmering zal groter zijn dan in de bestaande situatie, omdat de nieuwe bebouwing op of nabij de perceelsgrens zal worden gerealiseerd. Deze toename acht de raad in een stedelijke omgeving echter acceptabel en ruimtelijk aanvaardbaar. In de zijgevel van de woningen zullen geen ramen worden geplaatst zodat er vanuit het gebouw geen zicht op of in de woning van [appellanten sub 1] zal zijn. Wel kan vanaf de achterzijde van de woningen en de galerij schuin op het perceel van [appellanten sub 1] gekeken worden. In een stedelijke omgeving waarbij het gaat om aangrenzende percelen vindt de raad dit ruimtelijk aanvaardbaar.
Voorts heeft de raad de verminderde lichtinval in de belangenafweging betrokken. Bij het verweerschrift is een nieuwe schaduwberekening gevoegd, waarin een vergelijking is gemaakt tussen de schaduwwerking van de feitelijk aanwezige bebouwing, van de maximaal toegestane bebouwing op grond van het voorgaande plan en van de voorziene bebouwing. Omdat de regeling met betrekking tot de (goot)hoogte van bijgebouwen op het achterterrein gelijk is gebleven ten opzichte van het voorgaande plan zijn bijgebouwen niet weergegeven. De raad is van mening dat de grotere schaduwwerking als gevolg van het plan in een stedelijke omgeving acceptabel en ruimtelijk aanvaardbaar is.
Mogelijk zal de nieuwe bebouwing leiden tot een andere gebruikersintensiteit dan in de huidige situatie. De aanleg van zes parkeerplaatsen op het achtererf heeft volgens de raad vrijwel geen gevolgen voor de omgeving. Ook de buitenruimte zal bij een invulling met acht woningen amper intensiever gebruikt worden, aldus de raad.
7.2. Aan de gronden van het plangebied is de bestemming "Wonen - Zorg" toegekend. Het bouwvlak beslaat nagenoeg het gehele plangebied.
Voor het voorste gedeelte van het bouwvlak geldt blijkens de verbeelding een maximale bouwhoogte van 10 m. Voor het achterste gedeelte geldt een maximaal bebouwingspercentage van 20, een maximale goothoogte van 3 m en een maximale bouwhoogte van 6 m.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder a en b, van de planregels zijn de voor "Wonen - Zorg" aangewezen gronden bestemd voor wonen, in samenhang met centrale voorzieningen, ten behoeve van verzorging en verpleging op afroep, en voor verkeers- en verblijfsdoeleinden, met dien verstande dat wat betreft parkeer- of stallingsruimte, dan wel laad- of losruimte, dient te worden voorzien op eigen terrein.
Ingevolge lid 3.2, onder a, gelden voor het bouwen van gebouwen de volgende regels:
1. De gebouwen worden gebouwd binnen het bouwvlak;
[…];
3. In een (deel van een) bouwvlak ter plaatse van de aanduiding "maximale goot-, bouwhoogte (m) en maximum bebouwingspercentage (%)" dient het bebouwingspercentage van het erf in acht te worden genomen, met dien verstande dat de bebouwde oppervlakte van het achtererf niet meer mag bedragen dan 150 m2;
[…];
5. Het aantal woningen bedraagt niet meer dan acht;
[…].
7.3. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ter plaatse van de woningen van [appellanten sub 1] en [appellant sub 3] geen sprake is van een ernstige aantasting van het woon- en leefklimaat in de vorm van een aantasting van het uitzicht, een vermindering van privacy, dan wel een vermindering van daglichttoetreding als gevolg van het voorziene woongebouw. Daartoe overweegt zij als volgt.
Hoewel het plan een grotere bouwmassa mogelijk maakt dan de thans aanwezige bebouwing, die bestaat uit één bouwlaag en een kap, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het uitzicht van [appellanten sub 1] en [appellant sub 3] vanuit hun woningen niet ernstig wordt aangetast. Ook is geen sprake van een dusdanige vermindering van privacy dat daaraan in de belangenafweging een doorslaggevend gewicht had moeten worden toegekend. Daarbij heeft de raad van belang kunnen achten dat geen sprake is van een ongebruikelijke wijze van bouwen in een stedelijk gebied. Uit de schaduwberekening volgt dat in voorjaar, zomer en najaar in de namiddag sprake is van een verminderde lichtinval in de woning en de tuin van [appellanten sub 1]. Voor [appellant sub 3] vermindert de lichtinval in zijn woning en tuin als gevolg van het plan alleen in de winter in beperkte mate. Met deze schaduwberekening is naar het oordeel van de Afdeling inzichtelijk gemaakt wat de gevolgen van het plan zijn voor de lichtinval in de woning en tuin van de omwonenden. In hetgeen [appellanten sub 1] en [appellant sub 3] hebben aangevoerd is niet aannemelijk geworden dat in deze schaduwberekening niet van een representatieve situatie is uitgegaan. De raad heeft zich op basis daarvan derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vermindering van lichtinval voor [appellanten sub 1] en [appellant sub 3] in dit geval beperkt is.
Wat betreft de grotere gebruikersintensiteit van het perceel als gevolg van het plan, overweegt de Afdeling dat de ruimtelijke uitstraling van het gebruik van het achterperceel weliswaar zal veranderen, maar dat de raad zich niettemin in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat daaraan geen grote nadelen voor omwonenden zijn verbonden. Daarbij is van belang dat slechts acht woningen mogelijk worden gemaakt en dat het plangebied in een stedelijke omgeving gelegen is. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het aantal verkeersbewegingen en de geluidoverlast naar verwachting beperkt zullen zijn.
8. [appellanten sub 1] voeren voorts aan dat de voorziene ontwikkeling in strijd is met het gemeentelijk beleid zoals neergelegd in de Woonvisie 2009-2013, vastgesteld in april 2009 (hierna: de woonvisie). Volgens hen beroept de raad zich ten onrechte op kwaliteitsverbetering als bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), op grond waarvan afwijking van het beleid mogelijk is. Ook de stelling dat de huurprijzen anders te hoog worden kan niet als een dergelijke bijzondere omstandigheid worden geduid, zo betogen zij. Evenmin is aangetoond dat vermindering van het aantal woningen economisch haalbaar is, zodat ook dit geen bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb is, aldus [appellanten sub 1].
8.1. Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.
Ingevolge artikel 1:3, vierde lid, wordt onder een beleidsregel verstaan een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten, of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
8.2. De Afdeling stelt voorop dat artikel 4:84 van de Awb in dit verband niet van toepassing is, aangezien de woonvisie niet is vastgesteld als beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb.
8.3. In de plantoelichting staat dat de voorziene woningen niet geheel zullen voldoen aan de richtlijnen voor de kwaliteit van woningen zoals opgenomen in de woonvisie, onder meer de WoonKeur, nultredenwoning en een oppervlaktemaat van 75 m2, maar dat gemotiveerd van dit beleid kan worden afgeweken. Omdat het gaat om een relatief kleinschalige locatie zou toepassing van de WoonKeur voor zorgwoningen tot gevolg hebben dat de huurprijs van de woningen te hoog wordt, hetgeen volgens de raad onwenselijk is. Daarom is ervoor gekozen om de woningen te bouwen als reguliere woningen voor de doelgroep verzorgd wonen. Bij regulier wonen is de WoonKeur geen voorwaarde. De woningen worden weliswaar met het oog op een zorgfunctie gebouwd, maar worden in de woonvisie als reguliere woningen aangeduid en tellen mee in de reguliere woningbehoefte.
De woningen zijn in nauw overleg met een zorgverlener ontwikkeld voor de doelgroep (licht) verstandelijk gehandicapten. Daarmee voldoen de woningen volledig aan de behoefte van die doelgroep. De bouw van de woningen is daarom opgenomen in het bouwprogramma dat deel uitmaakt van de woonvisie. Daarbij is het aantal woningen afgestemd op de economische haalbaarheid van het bouwproject. Door de herziening van het plan wordt een kwaliteitsimpuls in de Kerkstraat mogelijk gemaakt. Deze kwaliteitsverbetering is afgewogen tegen de afwijking van de kwaliteitseisen van de woonvisie. Omdat het bouwplan voldoet aan de wensen van de zorgverlener is het aspect kwaliteitsverbetering van de omgeving het zwaarst gewogen en is het afwijken van de kwaliteitseisen uit de woonvisie aanvaardbaar, zo vermeldt de plantoelichting.
Volgens de woonvisie is het beleidsdoel daarvan om een zo goed mogelijk woonklimaat binnen de gemeente Hof van Twente aan te bieden, waarbij wordt ingezet op versterking van de kwaliteit van woning en woonomgeving, onder meer door het realiseren van zorgwoningen. Niet gebleken is dat het onderhavige project niet in overeenstemming met dit beleid is
9. Volgens [appellanten sub 1] blijkt niet waarom de voorziene bebouwing past binnen het beleid zoals neergelegd in de welstandsnota, gelet op de afwijkende bouwmassa en de afwijkende vorm.
9.1. De raad stelt dat de welstandsnota kaderstellend is voor elk bouwplan en dat toetsing daaraan pas plaatsvindt op het moment dat een omgevingsvergunning voor bouwen wordt afgegeven. Het welstandsadvies heeft alleen betrekking op het bouwplan en niet op het bestemmingsplan.
9.2. De Afdeling overweegt dat in een bestemmingsplan in beginsel geen welstandseisen worden opgenomen. Of een gebouw of bouwwerk voldoet aan redelijke eisen van welstand wordt getoetst in de procedure met betrekking tot een aan te vragen omgevingsvergunning. Het bezwaar van de [appellanten sub 1] dat sprake is van strijd met de gemeentelijke welstandsnota kan derhalve niet in deze procedure, maar in de procedure met betrekking de omgevingsvergunning aan de orde komen.
10. Ook voeren [appellanten sub 1] aan dat ten onrechte is uitgegaan van een parkeernorm van 0,6 parkeerplaats per woning. Volgens hen had een parkeernorm van 1,4 moeten worden gehanteerd, aangezien de woningen bedoeld zijn als zelfstandige woonruimte voor licht verstandelijk gehandicapten en deze woningen door de raad zijn aangemerkt als reguliere woningen als bedoeld in de woonvisie.
10.1. De raad voert aan dat de gehanteerde parkeernorm in overeenstemming is met de in de gemeente Hof van Twente geldende parkeernormering. In het beleid wordt voor de bepaling van het aantal parkeerplaatsen de norm toegepast die wat betreft de categorie het beste past bij het gebruik van het gebouw. De categorie gezondheidszorg-verpleeg-verzorgingstehuis is bedoeld voor mensen die niet meer geheel zelfstandig wonen en aan wie permanente zorg wordt verleend. De te realiseren woningen zijn bestemd voor (licht) verstandelijk gehandicapten, die weliswaar zelfstandig wonen, maar wel op afroep zorg geleverd krijgen. Volgens de raad is deze doelgroep wat betreft autogebruik goed vergelijkbaar met de genoemde categorie gezondheidszorg-verpleeg-verzorgingstehuis waarvoor een parkeernorm van 0,6 parkeerplaats per wooneenheid geldt, zodat met zes parkeerplaatsen in de parkeerbehoefte wordt voorzien.
10.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de categorie gezondheidszorg-verpleeg-verzorgingstehuis wat betreft de parkeerbehoefte vergelijkbaar is met de doelgroep van (licht) verstandelijk gehandicapten. Dat de woningen door de raad aangemerkt worden als reguliere woningen zoals bedoeld in de woonvisie, maakt dat niet anders, aangezien in de planregels is vastgelegd dat de woningen uitsluitend bedoeld zijn voor de specifieke doelgroep wonen ten behoeve van verzorging en verpleging op afroep, zodat het huisvesten van een andere doelgroep met een grotere parkeerbehoefte niet is toegestaan. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellanten sub 1] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zes parkeerplaatsen toereikend zijn voor de parkeerbehoefte.
11. [appellanten sub 1] betogen dat de realisatie van het plan ten koste gaat van bomen die zij wensen te behouden. Aangezien zij geen toestemming geven voor verwijdering of aantasting van deze bomen is het plan niet uitvoerbaar. Ter onderbouwing van hun standpunt hebben zij een deskundigenrapport overgelegd, getiteld "Rapportage Bomen Effect Analyse", kenmerk BEA-01.08.13-A-581 (hierna: het deskundigenrapport). Dit rapport is opgesteld door Arbor Boomspecialisten en dateert van 9 oktober 2013.
11.1. In het deskundigenrapport staat dat de levensvatbaarheid van de groenelementen met name vanwege de situering dicht bij de erfgrens, het overhangen van takken en door de erfgrens groeiende wortels onder druk kan komen te staan. Hierin ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering die uitvoering van het plan in de weg staat.
12. Verder blijkt volgens [appellanten sub 1] niet dat het plan financieel uitvoerbaar is. Zij wijzen op een raadsmemo van 20 november 2012, waaruit volgt dat in verband met de exploitatie een minimumaantal van 24 zorgwoningen (2x12) is vereist. De stelling van de raad in de plantoelichting dat het een particulier project betreft waarmee de gemeente geen financiële bemoeienis heeft, is volgens [appellanten sub 1] niet voldoende, gelet op jurisprudentie van de Afdeling. Tevens wijzen zij er op dat de aannemer volgens hen failliet is, zodat ook de economische uitvoerbaarheid niet zeker is.
12.1. De raad stelt dat [appellanten sub 1] verwijzen naar een ander bouwplan. Aangezien elke doelgroep binnen de zorg een eigen specifieke zorgbehoefte kent, kan een vergelijking tussen bouwplannen niet worden gemaakt.
12.2. In de plantoelichting staat dat het woongebouw een particulier project betreft waarmee de gemeente geen financiële bemoeienis heeft. In de zienswijzennotitie heeft de raad gesteld dat op 18 januari 2011 een exploitatieovereenkomst is gesloten met de initiatiefnemer [belanghebbende], zodat voldoende onderbouwd is dat het plan financieel uitvoerbaar is. Voor zover [appellanten sub 1] verwijzen naar de raadsmemo van 20 november 2012, overweegt de Afdeling dat deze memo ziet op een ander zorgproject.
Ten aanzien van de economische uitvoerbaarheid overweegt de Afdeling dat ter zitting door [belanghebbende] is toegelicht dat door haar een overeenkomst is gesloten met een woningcorporatie ten behoeve van de realisatie van de woningen. Wat het betoog van [appellanten sub 1] betreft dat de financiële situatie van de betrokken ontwikkelaar zodanig is dat deze niet in staat zal zijn het project te realiseren, wordt overwogen dat in deze procedure niet de financiële positie van een projectontwikkelaar als zodanig ter beoordeling staat, maar de financiële uitvoerbaarheid van het plan, en niet aannemelijk is gemaakt dat het plan uitsluitend door deze ontwikkelaar kan worden ontwikkeld. Gelet hierop is aannemelijk dat de economische uitvoerbaarheid van het plan verzekerd is.
13. [appellant sub 2] heeft zich in zijn beroepschrift beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de zienswijzennotitie is ingegaan op deze zienswijze. [appellant sub 2] is ter zitting niet verschenen en heeft derhalve, anders dan hij in zijn beroepschrift heeft aangekondigd, geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze door de raad in de zienswijzennotitie onjuist zou zijn. Zijn beroep is reeds hierom ongegrond.
14. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen ongegrond.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Melse
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2014
191-667.