ECLI:NL:RVS:2014:3377
Raad van State — Uitspraak 


201400479/1/A2.
Datum uitspraak: 10 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Doesburg,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 december 2013 in zaak nr. 12/2058 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Doesburg.
Procesverloop
Bij besluit van 8 november 2011 heeft het college een verzoek van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 27 maart 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 25 juni 2013 heeft het college het besluit van 27 maart 2012 herzien, opnieuw op het bezwaar beslist en dat bezwaar onder aanvulling van de motivering wederom ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 december 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 27 maart 2012 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen het besluit van 25 juni 2013 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 augustus 2014, waar [appellant], vergezeld door zijn partner, en het college, vertegenwoordigd door mr. D. Jansen en drs. A.J.A. Putker, beiden werkzaam bij de gemeente, vergezeld door mr. T.A.P. Langhout, werkzaam bij Langhout & Wiarda Juristen en Rentmeesters (hierna: Langhout), zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het hoger beroep is uitsluitend gericht tegen het oordeel van de rechtbank over het besluit van 25 juni 2013 en voor zover dat betrekking heeft op de planologische wijzigingen op het perceel van [appellant].
2. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening kent het college degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is een oorzaak, als bedoeld in het eerste lid, een bepaling van een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 6.3, aanhef en onder a, betrekt het college bij zijn beslissing op de aanvraag met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade in ieder geval de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak.
3. [appellant] is sinds 1999 eigenaar van het perceel en het daarop gelegen pand aan de [locatie 1] in Doesburg (hierna: het perceel). Dit pand bestaat uit twee samengevoegde panden. Hij heeft op 3 oktober 2011 het college verzocht om een tegemoetkoming in planschade. [appellant] stelt schade te hebben geleden ten gevolge van het op 13 april 2011 in werking getreden en onherroepelijk geworden bestemmingsplan "Binnenstad Doesburg" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) dat de bouw- en gebruiksmogelijkheden op het perceel heeft beperkt.
4. Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan met dezelfde naam (hierna: het oude bestemmingsplan) had het perceel ter plaatse van de bestaande bebouwing op de eerste verdieping de bestemming "Woningen" en op de begane grond de bestemming "Verkoopruimten en horecabedrijven". Ingevolge artikel 11 van de voorschriften waren de op de kaart voor verkoopruimten aangegeven gronden bestemd voor verkoopruimten en horecabedrijven of voor woningen. Het achterste gedeelte van het perceel had de bestemming "Tuin of open erf met bijgebouwen".
In het nieuwe bestemmingsplan heeft het gehele perceel de bestemming "Wonen" gekregen. Ingevolge artikel 19.2.1, aanhef en onder b, van de voorschriften mag het aantal woningen niet meer bedragen dan bestaand ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan.
5. Het college heeft aan het besluit van 25 juni 2013 tot handhaving van de afwijzing van het verzoek een advies van Langhout van 6 juni 2013 ten grondslag gelegd. Langhout heeft vastgesteld dat de planologische wijziging op het perceel ertoe heeft geleid dat het gebruik is beperkt tot één woning, terwijl voorheen twee woningen mogelijk waren geweest, horizontaal dan wel verticaal gesplitst. Voorts waren op de begane grondlaag horeca en detailhandel mogelijk. Langhout heeft geconcludeerd dat het vervallen van die mogelijkheden in beginsel tot schade heeft geleid, maar die schade ten laste van [appellant] dient te blijven. Volgens Langhout had [appellant] op basis van de vanaf 1 maart 2009 ter inzage gelegde startnotitie bestemmingsplan Binnenstad (hierna: de startnotitie) er rekening mee moeten houden dat de panden [locatie 1] en [locatie 2], die feitelijk in gebruik zijn als één woning, ook als zodanig zouden kunnen worden bestemd. Vanaf dat moment tot de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan op 17 december 2009 had hij voldoende tijd om een bouwaanvraag in te dienen om een gebruik met een hogere waarde te realiseren. Nu [appellant] die gebruiksmogelijkheden niet heeft benut, heeft hij het risico dat deze zouden kunnen worden beperkt passief aanvaard, aldus Langhout.
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de startnotitie voor hem een aanwijzing had moeten zijn dat de gebruiksmogelijkheden zouden worden beperkt. Gezien de feitelijke situatie op het perceel dat behalve op de eerste verdieping met de bestemming "Woningen" ook op de begane grond met de bestemming "Verkoopruimten en horecabedrijven" werd gewoond, had hij op basis van de startnotitie kunnen verwachten dat die bestemmingen elk als "Wonen" zouden worden bestemd. Ook op grond van de in de startnotitie als uitgangspunt genomen systematiek van het bestemmingsplan "Molenveld en De Ooi" was het voor hem niet voorzienbaar dat op het perceel geen twee woningen meer zouden worden toegestaan. [appellant] wijst erop dat ingevolge dit plan het aantal woningen niet meer mag bedragen dan op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan aanwezige aantal, dan wel het op de plankaart als zodanig aangewezen aantal. Nu onder het oude bestemmingsplan de begane grond ook voor wonen mocht worden gebruikt en hiermee op de plankaart in feite twee woningen op het perceel zijn aangegeven, geeft de in de startnotitie gekozen systematiek geen aanleiding te verwachten dat dit in het nieuwe bestemmingsplan zou veranderen, aldus [appellant].
6.1. Voor de beantwoording van de vraag of [appellant] het risico dat de onder het oude planologische regime bestaande gebruiksmogelijkheden op het perceel zouden kunnen worden beperkt passief heeft aanvaard, is van belang of de voortekenen van de nadelige planologische wijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Daartoe is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld uitspraak van 28 augustus 2013 in zaak nr. 201209218/1/A2) voldoende dat, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het desbetreffende perceel zou gaan veranderen in een voor hem ongunstige zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 14 januari 2009 in zaak nr. 200801600/1) is alleen sprake van passieve risicoaanvaarding als er voorzienbaarheid is en er in het verleden geen stappen zijn ondernomen tot realisering van de bouw- en gebruiksmogelijkheden die onder het nieuwe planologische regime zijn komen te vervallen.
6.2. Niet in geschil is dat de startnotitie een concreet beleidsvoornemen in voornoemde zin is. De startnotitie bevat beleidsuitgangspunten voor het opstellen van een nieuw bestemmingsplan voor de binnenstad. Volgens de startnotitie ontbreekt in het oude bestemmingsplan een helder ruimtelijk beleid voor functiemenging in de binnenstad en heeft dit een grote functionele vrijheid tot gevolg. Het oude bestemmingsplan is voor een aantal functies uitermate flexibel en voor andere functies juist sterk beperkend. De achterliggende beleidskeuzes daarvoor zijn niet duidelijk te achterhalen. Hierdoor is een zekere functionele "vrijstaat" ontstaan die niet aansluit bij de hedendaagse uitgangspunten voor goede ruimtelijke ordening. In de startnotitie is vermeld dat de binnenstad in het nieuwe bestemmingsplan wordt opgedeeld in twee deelgebieden, te weten het centrumgebied en het overige gebied. In het overige gebied, waarin het perceel is gelegen, wordt individueel bestemd per perceel en de huidige functie en gericht op die huidige functie. Dit wordt opgepakt conform de bestemmingssystematiek van het bestemmingsplan "Molenveld en De Ooi". In hoofdlijnen betekent dit dat een bestaande woning wordt bestemd tot "Wonen" met een op de bouwmassa en beschikbare bouwruimte afgestemd bouwvlak met bouwregels voor het hoofdgebouw.
Gelet op deze inhoud van de startnotitie heeft het college in navolging van Langhout terecht geconcludeerd dat [appellant] er rekening mee had moeten houden dat het op het perceel gelegen pand, dat feitelijk in gebruik is als één woning, ook als zodanig zou kunnen worden bestemd. Dat in de startnotitie niet is vermeld dat het hebben van meerdere bestemmingen op één perceel niet langer meer mogelijk is, zoals gesteld, doet aan de hiervoor weergegeven passage uit de startnotitie en de daaruit af te leiden invulling van het nieuwe bestemmingsplan niet af. Dit geldt evenzeer voor de stelling van [appellant], gebaseerd op het door hem overgelegde advies van TOG Nederland B.V. van 25 april 2013, dat in de startnotitie niet is vermeld dat het aantal woningen wordt verminderd in het nieuwe bestemmingsplan. Ook de in de startnotitie als uitgangspunt genomen systematiek van het bestemmingsplan "Molenveld en De Ooi" biedt geen aanknopingspunt voor het oordeel dat [appellant] uit de startnotitie niet heeft kunnen afleiden dat in het nieuwe bestemmingsplan op het perceel één woning zou worden toegestaan. Het door [appellant] aangehaalde voorschrift uit dat plan dat het aantal woningen niet meer mag bedragen dan op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan aanwezige aantal, dan wel het op de plankaart als zodanig aangewezen aantal, leidt niet tot dat oordeel. Anders dan hij stelt, vermeldt de plankaart van het oude bestemmingsplan niet dat op het perceel twee woningen zijn toegestaan. Derhalve is het feitelijk gebruik als één woning op dat moment bepalend. De stelling van [appellant] dat het pand op het perceel twee ingangen heeft en langere tijd twee huisnummers heeft gehad, doet aan de hiervoor besproken inhoud van de startnotitie en de daaruit af te leiden verwachting niet af. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant] het risico van de voor hem nadelige planologische wijziging passief heeft aanvaard en de schade die hij hierdoor lijdt, voor zijn rekening dient te blijven.
Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Jansen
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2014
609.