ECLI:NL:RVS:2014:4232
Raad van State — Uitspraak 


201311654/1/A4.
Datum uitspraak: 26 november 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek,
2. [appellant sub 2], wonend te Biest-Houtakker, gemeente Hilvarenbeek,
3. [appellant sub 3], wonend te Biest-Houtakker, gemeente Hilvarenbeek,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 4 november 2013 in zaak nr. 12/6716 in het geding tussen:
[appellant sub 3]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 24 januari 2012 heeft het college aan [appellant sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een natuurlijke amfibieënpoel, grondlichamen en een houtwal op het perceel [locatie] te Biest-Houtakker.
Bij besluit van 9 oktober 2012 heeft het college het door [appellant sub 3] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de verleende omgevingsvergunning gewijzigd en aangevuld.
Bij uitspraak van 4 november 2013 heeft de rechtbank het door [appellant sub 3] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 oktober 2012 vernietigd, voor zover dat betrekking heeft op het aanleggen van de amfibieënpoel en de houtwal, en het college opgedragen voor deze twee activiteiten een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 3] heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een zienswijze en nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2014, waar het college, vertegenwoordigd door ing. M. van Oostveen, werkzaam bij de gemeente, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. D. Schilstra, vergezeld door A.P.M. Begas, en [appellant sub 3], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant sub 3] betoogt dat het hoger beroep van het college niet-ontvankelijk moet worden verklaard, nu geen rechtsgeldig besluit van het college is overgelegd waaruit blijkt dat het college, nadat het pro forma hoger beroep had ingesteld, heeft besloten het hoger beroep voort te zetten door dat in een aanvullend beroepschrift van gronden te voorzien.
1.1. Ingevolge artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet is het college in ieder geval bevoegd te besluiten namens de gemeente, het college of de raad rechtsgedingen te voeren of handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten, tenzij de raad, voor zover het de raad aangaat, in voorkomende gevallen anders beslist.
1.2. Bij brief van 17 december 2013 heeft het college het hoger beroep ingesteld. Hieraan ligt een rechtsgeldig besluit van het college van gelijke datum ten grondslag, zodat het college, gelet op artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet, bevoegd is deze procedure te voeren en in dat kader proceshandelingen te verrichten, waaronder het aanvullen van de gronden van het hoger beroep. Anders dan [appellant sub 3] veronderstelt, was daarvoor geen nieuw besluit van het college vereist. Er bestaat dan ook geen aanleiding om het hoger beroep van het college niet-ontvankelijk te verklaren.
Het betoog faalt.
2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan is bepaald.
Ingevolge artikel 2.11, eerste lid, wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, geweigerd indien de werkzaamheid daarmee in strijd is.
Ingevolge het tweede lid wordt, indien sprake is van strijd met de regels, bedoeld in het eerste lid, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" rust op het betrokken perceel de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden", met de differentiatie "cultuurhistorisch waardevol open akkerlandcomplex (CO)".
Ingevolge artikel 1, onder 77, van de planvoorschriften wordt onder bos/bosbouw verstaan: elk terrein waarop bosbouw wordt uitgeoefend, zijnde het geheel van bedrijfsmatig handelen en activiteiten gericht op de duurzame instandhouding en ontwikkeling van bestaande en nieuwe bossen ten behoeve van (een of meerdere functies) natuur, houtproductie, landschap, milieu (waaronder begrepen waterhuishouding) en recreatie.
Ingevolge artikel 7.1.1, aanhef en onder d, zijn gronden met de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden" in het algemeen bestemd voor het behoud, herstel en/of de ontwikkeling van cultuurhistorische en/of landschappelijke waarden, en in het bijzonder voor het behoud, herstel en/of de ontwikkeling van cultuurhistorisch waardevolle open akkercomplexen, voor zover op de plankaart de differentiatie "CO" is aangegeven.
Ingevolge artikel 7.5, onder 1 en 4, is het graven, egaliseren en beplanten van houtgewas (bosbouw), met uitzondering van boom- en heesterteelt, op gronden met de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden", voor zover op de plankaart de differentiatie "CO" is aangegeven, verboden zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders.
De hoger beroepen van het college en [appellant sub 2]
3. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor het aanleggen van de houtwal geen vergunning is vereist. Daartoe voert het college aan dat ingevolge artikel 7.5, onder 1 en 4, van de planvoorschriften alleen een vergunning is vereist voor het beplanten in het kader van bosbouw. Ingevolge artikel 1, onder 77, van de planvoorschriften is bosbouw het geheel van bedrijfsmatig handelen en activiteiten gericht op de duurzame instandhouding en ontwikkeling van bestaande en nieuwe bossen. Nu de aanleg van de houtwal niet bedrijfsmatig plaatsvindt, vindt geen beplanting in het kader van bosbouw plaats, aldus het college.
3.1. Uit artikel 7.5, onder 1 en 4, van de planvoorschriften volgt dat voor het beplanten van houtgewas, met uitzondering van boom- en heesterteelt, een vergunning is vereist. Uit de vermelding van "(bosbouw)" direct achter het begrip "houtgewas" leidt de Afdeling af dat daarmee is beoogd te verduidelijken wat onder "beplanten van houtgewas" moet worden verstaan. Gelet hierop, is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vergunningplicht is beperkt tot het beplanten van houtgewas in het kader van bosbouw. Nu verder vast staat dat het aanleggen van de houtwal niet bedrijfsmatig plaatsvindt, is, anders dan waarvan de rechtbank is uitgegaan, gelet op de in artikel 1, onder 77, van de planvoorschriften neergelegde omschrijving van bosbouw, daarvoor geen vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo vereist.
Het betoog slaagt.
4. Het college en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat verlening van de vergunning voor de amfibieënpoel strijd oplevert met het bestemmingsplan. Volgens hen heeft de rechtbank in dit verband ten onrechte overwogen dat niet valt in te zien op welke wijze de amfibieënpoel kan strekken tot het herstel, behoud of ontwikkeling van de landschappelijke en/of cultuurhistorische waarde van het perceel. Door aldus te overwegen, is de rechtbank voorbijgegaan aan het advies van M. van Dooren, landschapsdeskundige verbonden aan adviesbureau Elings, van 23 augustus 2012. Het college en [appellant sub 2] achten dit onbegrijpelijk, temeer nu [appellant sub 3] geen tegenrapport heeft overgelegd.
Volgens het college heeft de rechtbank voorts ten onrechte overwogen dat door het aanleggen van de amfibieënpoel het typische karakter van het bolle akkercomplex wordt aangetast. Daartoe wijst het college erop dat door de aanleg van de amfibieënpoel de openheid van het landschap niet wordt aangetast.
4.1. In het hiervoor genoemde advies van Van Dooren is beschreven dat het betrokken perceel onderdeel uitmaakt van een voormalige agrarische nederzetting op de dekzandrug tussen het beekdal van de Roodloop en de vroegere heide nabij de huidige Beekse Bergen. Voor de agrariërs was dit een zeer geschikt gebied voor het verbouwen van gewassen en voor het houden van dieren. De heide werd geplagd en samen met de mest van de dieren verwerkt op de akkers. De akkergronden op de dekzandruggen waren hierdoor vruchtbaar en geschikt voor akkerbouw. Door het bemesten van de gronden ontstond een dikke vruchtbare bovenlaag. De boeren woonden om de akkers heen en richtten deze naar eigen gebruik in. In de randen van de akkers werden overgangen met landschapselementen aangebracht, zoals houtwallen, hagen en bomenlanen, teneinde dicht bij de boerderij vee te keren en een houtvoorziening te hebben. Op strategische plekken werden veedrinkplaatsen aangelegd.
Aan de hand van dit cultuurhistorisch gebiedsprofiel is de aanleg van de amfibieënpoel, grondlichamen en de houtwal beoordeeld. Wat de amfibieënpoel betreft, is in het advies vermeld dat de aanleg daarvan, in combinatie met de houtwal, zowel cultuurhistorisch als landschappelijk verantwoord is. Volgens Van Dooren kan de amfibieënpoel worden gezien als een veedrinkplaats. Teneinde deze poel een dergelijke uitstraling te geven, heeft Van Dooren geadviseerd een flauw talud aan te brengen en de poel minimaal tot 1,5 m onder de gemiddelde waterspiegel uit te graven.
4.2. De Afdeling stelt voorop dat voor het antwoord op de vraag of de aanleg van de amfibieënpoel strijd oplevert met het bestemmingsplan, anders dan waarvan in het advies van Van Dooren en door het college wordt uitgegaan, niet bepalend is of daardoor de cultuurhistorische en/of landschappelijke waarden van het perceel worden aangetast. Bepalend is, gelet op artikel 7.1.1, aanhef en onder d, van de planvoorschriften, of de aanleg van de poel strekt tot het behoud, herstel en/of de ontwikkeling van deze waarden, en in het bijzonder tot het behoud, herstel en/of de ontwikkeling van de cultuurhistorisch waardevolle open akkercomplexen. Reeds hierom heeft de rechtbank wat betreft de amfibieënpoel terecht niet de betekenis aan het advies van Van Dooren toegekend die het college en [appellant sub 2] daaraan gehecht wensen te zien. Voorts merkt de Afdeling in dit verband op dat de enkele omstandigheid dat [appellant sub 3] geen rapport heeft laten opstellen, niet maakt dat hij het advies van Van Dooren niet kon bestrijden en dat de rechtbank van de juistheid van dat advies had moeten uitgaan. De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat niet is gebleken dat de aanleg van de amfibieënpoel strekt tot het behoud, herstel of ontwikkeling van voormelde waarden. Daartoe heeft zij terecht overwogen dat door de aanleg van de poel het typische karakter van het bolle akkercomplex wordt aangetast, omdat daardoor de bolle reliëfstructuur van het akkercomplex wordt gewijzigd. De rechtbank heeft hierbij terecht gewezen op paragraaf 8.5.6.10 van de bij het bestemmingsplan behorende toelichting, waarin is vermeld dat ook wanneer het akkercomplex niet meer in zijn oorspronkelijke bolling bestaat, egalisering en uitlaging van de grond moet worden voorkomen. Dat, zoals het college stelt, door de aanleg van de amfibieënpoel de openheid van het landschap niet wordt aangetast, doet, wat daar verder van zij, hier niet aan af. Verder heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat veedrinkplaatsen voorheen op het perceel of in de directe nabijheid daarvan voorkwamen. Het advies van Van Dooren vermeldt slechts in algemene zin dat deze plaatsen op strategische plekken in het gebied voorkwamen. Reeds hierom kan aan de enkele vaststelling in het advies dat veedrinkplaatsen in het gebied voorkwamen niet de door het college en [appellant sub 2] gewenste betekenis toekomen. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de aanleg van de amfibieënpoel in strijd is met het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3]
5. [appellant sub 3] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college terecht vergunning heeft verleend voor het aanleggen van een grondlichaam langs de perceelgrens. Anders dan in het advies van Van Dooren is gesteld, kan dit grondlichaam, dat zal dienen als een geluidwal, volgens [appellant sub 3] niet worden beschouwd als een structurerend element in het landschap. Daartoe wijst hij erop dat het grondlichaam niet meer is dan een plompverloren liggende hoop zand, temeer nu deze niet op dezelfde lijn als de houtwal is gelegen. Daar komt bij dat de aanleg van het grondlichaam volgens een eerder verleende aanlegvergunning niet is toegestaan, aldus [appellant sub 3].
5.1. Het advies van Van Dooren vermeldt dat het grondlichaam landschappelijk met de houtwal een eenheid vormt en samen met de houtwal kan worden gezien als een structurerend element rondom het perceel. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om aan de juistheid hiervan te twijfelen. Dat het grondlichaam naar het oordeel van [appellant sub 3] niet meer is dan een plompverloren liggende hoop zand, is daarvoor onvoldoende. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het grondlichaam in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat, voor zover de aanleg van het grondlichaam in strijd zou zijn met een eerder verleende aanlegvergunning, dit een kwestie van handhaving van die vergunning betreft.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
6. Het hoger beroep van het college is gegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 2] en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3] zijn ongegrond. Gelet op hetgeen onder 3.1 is overwogen, dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd, voor zover het college daarbij is opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, voor zover het de houtwal betreft. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door het besluit van 24 januari 2012, voor zover het de houtwal betreft, te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de rechtbank, zij het gedeeltelijk op andere gronden, terecht vernietigde besluit van 9 oktober 2012. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
7. Het college dient, wat de aanleg van de amfibieënpoel betreft, alsnog een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Nu, zoals onder 4.2 is overwogen, de amfibieënpoel in strijd is met het bestemmingsplan, is voor de aanleg daarvan tevens een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist. Ingevolge artikel 2.11, tweede lid, van de Wabo dient het college in het kader van het nieuw te nemen besluit de aanvraag mede aan te merken als een aanvraag om een dergelijke vergunning en te bezien of deze vergunning met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo kan worden verleend.
8. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het door het college alsnog te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek gegrond;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 4 november 2013 in zaak nr. 12/6716, voor zover het college daarbij is opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, voor zover het de aanleg van de houtwal betreft;
IV. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek van 24 januari 2012, kenmerk 11int46466, voor zover het de houtwal betreft;
V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bij de aangevallen uitspraak vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek van 9 oktober 2012, kenmerk 12int04296;
VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VII. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
w.g. Borman w.g. Van Roessel
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op26 november 2014
457-732.