ECLI:NL:RVS:2013:1768
Raad van State — Uitspraak 


201304068/1/R3.
Datum uitspraak: 30 oktober 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de commanditaire vennootschap De Oude Veste C.V., gevestigd te Eindhoven,
appellante,
en
de raad van de gemeente Breda,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 7 februari 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Binnenstad 2013" vastgesteld
Tegen dit besluit heeft De Oude Veste beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2013, waar De Oude Veste, vertegenwoordigd door mr. J.L. Stoop, advocaat [NAAM], en drs. M. Nuchelmans, en de raad, vertegenwoordigd door P. Ruis, M.J.M. van Marrewijk en J.M. Vollaard, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. De Oude Veste richt zich tegen artikel 9, lid 9.2, onder 9.2.1, onder c, van de planregels dat bepaalt dat per bouwlaag maximaal één woning is toegestaan. Zij wenst op de bovenste twee bouwlagen van haar pand op het perceel Oude Veste 1-5 te Breda meer woningen te kunnen bouwen. Voortzetting van het huidige gebruik voor kantoordoeleinden is volgens haar niet haalbaar, omdat er geen huurders zijn te vinden voor de kantoorpanden. Het beperken van de bouwmogelijkheden voor woningen zal volgens De Oude Veste leiden tot leegstand van de kantoorpanden. Zij voert verder aan dat de raad de afweging om ter plaatse woningen mogelijk te maken ten onrechte doorschuift naar een afzonderlijke procedure. Zij verwijst daarbij onder meer naar de uitspraak van de Afdeling van 24 november 2010, in zaak nr. 200905515/1/R1. Voorts is volgens haar van belang dat de door haar gewenste woningbouw past binnen het gemeentelijke beleid, dat is neergelegd in de nota "Stedelijke programmering 2020, Koers gezet" van 16 december 2010 en het daarin opgenomen uitgangspunt "wonen boven winkels". Tot slot stelt De Oude Veste dat de raad in dit geval maatwerk had moeten leveren door te differentiëren naar de omvang van het vloeroppervlak van winkelpanden, zodat bij winkelpanden met een groot vloeroppervlak in ieder geval meer dan één woning per bouwlaag mag worden gebouwd.
2.1. De raad stelt zich op het standpunt dat woningvermeerdering in beginsel moet worden uitgesloten en verwijst hiervoor naar de nota "Stedelijke programmering 2020, Koers gezet", die de raad op 16 december 2010 heeft vastgesteld, en de "2e Voortgangsrapportage stedelijke programmering", die het college van burgemeester en wethouders op 8 mei 2012 heeft vastgesteld. Hieruit blijkt volgens de raad dat er wat betreft woningbouw sprake is van overprogrammering. Het toevoegen van woningen of uitbreiden daarvan kan niet zonder meer worden toegestaan, aldus de raad. Als uitzondering hierop geldt dat het wonen boven winkels onder voorwaarden is toegestaan. Voor initiatieven voor de bouw van meer dan één woning of meer dan vier onzelfstandige studenteneenheden per bouwlaag kan een zelfstandige procedure worden gevolgd.
2.2. Het perceel Oude Veste 1-5 heeft de bestemming "Gemengd-1" en de functieaanduidingen "kantoor" en "supermarkt". Gebouwen op het perceel moeten een bouw- en/of goothoogte hebben tussen 8 en 12 m.
Ingevolge artikel 9, lid 9.1, van de planregels zijn de voor "Gemengd-1" aangewezen gronden bestemd voor:
a. Algemeen
Begane grond:
1. detailhandel, met uitzondering van detailhandel in voedings- en genotmiddelen met een oppervlakte van meer dan 300 m²;
(…);
8. kantoren met een bedrijfsvloeroppervlak tot maximaal 500 m²;
9. bestaande kantoren met een bedrijfsvloeroppervlakte van meer dan 500 m²;
10. wonen, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit;
Verdiepingen:
1. wonen, al dan niet in combinatie met een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit;
(…).
Lid 9.2, onder 9.2.1, bepaalt dat:
a. het bestaande aantal bouwpercelen niet mag worden vermeerderd;
b. per bouwperceel maximaal één hoofdgebouw is toegestaan;
c. per bouwlaag maximaal één woning is toegestaan, met inachtneming van het onder d. en e. bepaalde;
(…).
Ingevolge lid 9.3, onder a, aanhef en sub 1, wordt tot een gebruik, strijdig met de bestemming in ieder geval gerekend het gebruik van hoofdgebouwen voor meer dan één woning per bouwlaag of kamerverhuur voor meer dan vier personen per bouwlaag.
2.3. Volgens de nota "Stedelijke programmering 2020, Koers gezet" is er sprake van een overprogrammering aan woningbouwplannen die niet of niet geheel aansluiten op de vraag. Deze omstandigheid maakt het noodzakelijk om prioriteiten te stellen en maatregelen te treffen. Ter uitvoering van de nota is onder meer de "2e voortgangsrapportage Stedelijke Programmering" vastgesteld. Hierin wordt als uitgangspunt gehanteerd dat locaties waar nu op grond van geldende bestemmingsplannen de mogelijkheid bestaat om woningen, al dan niet in reeds bestaande gebouwen, te realiseren of uit te breiden, maar deze mogelijkheid niet is benut, zodanig worden bestemd dat het toevoegen van extra woningen of het uitbreiden daarvan niet zonder meer zal zijn toegestaan. Op deze manier wordt gegarandeerd dat niet ongecontroleerd meer woningen worden gebouwd. Indien de plancapaciteit wordt teruggebracht, kan door middel van een wijzigingsplan of een herziening van het bestemmingsplan worden meegewerkt aan een concreet initiatief.
In de nota en de plantoelichting staat dat een uitzondering wordt gemaakt voor woningen die mogen worden toegevoegd in het kader van "wonen boven winkels". Het principe van "wonen boven winkels" mag worden voortgezet om de leefbaarheid en de dynamiek in de binnenstad te verbeteren. Hiervoor is echter geen woningcontingent beschikbaar gehouden, waardoor iedere woning die wordt gebouwd in het kader van "wonen boven winkels" in een ander project moet worden geschrapt. De meeste bouwprojecten van "wonen boven winkels" bestaan uit de ontwikkeling van één of twee appartementen. Dit sluit goed aan op de uitgezette beleidslijn. Voor het bestemmingsplan betekent dit dat wordt uitgegaan van bestaande bouwvolumes en dat er geen grootschalige appartementencomplexen mogen worden gerealiseerd. Om die reden is besloten om in het bestemmingsplan te bepalen dat bij de bestemming "Centrum" en "Gemengd-1" per bouwlaag van een pand maximaal één woning aanwezig mag zijn.
2.4. De Afdeling acht de uitgangspunten van het gemeentelijke beleid, gelet op de bestaande overprogrammering aan woningbouw en de veranderende omstandigheden in de woningmarkt, mede vanwege de economische crisis, niet onredelijk. Volgens de raad past woningbouw binnen het principe van "wonen boven winkels" en wordt hiermee een uitzondering gemaakt op het uitgangspunt dat woningvermeerdering is uitgesloten en dat er in het stadshart de aankomende jaren woningen kunnen worden gebouwd, maar deze woningbouw is niet ongelimiteerd mogelijk. Om hier grip op te houden wordt in het plan slechts de bouw van één woning per bouwlaag toegestaan. De Afdeling acht dit standpunt evenmin onredelijk, in aanmerking genomen dat indien voor De Oude Veste een uitzondering zou worden gemaakt op het verbod in artikel 9, lid 9.2, onder 9.2.1, onder c, van de planregels, dit ongewenste precedentwerking kan hebben. Onbetwist is dat De Oude Veste ten tijde van de vaststelling van het plan geen concreet bouwplan voor de bouw van meer dan één woning per bouwlaag heeft ingediend waar de raad bij de vaststelling van het plan rekening mee diende te houden. Indien De Oude Veste alsnog een zodanig plan indient, kan volgens de raad in een aparte procedure worden beoordeeld of dit planologisch aanvaardbaar is. De door De Oude Veste aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 24 november 2010 waaruit volgt dat plannen voor bijvoorbeeld woningbouw niet mogen worden doorgeschoven naar een afzonderlijke procedure, is niet op één lijn te stellen met dit geval. In die uitspraak ging het om een concreet bouwplan dat door de raad, onder verwijzing naar het conserverende karakter van het plan, niet werd beoordeeld bij de vaststelling van het plan. Het betoog faalt.
2.5. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
3. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, ambtenaar van staat.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Matulewicz
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2013
177-662