ECLI:NL:RVS:2015:449
Raad van State — Uitspraak 


201401664/1/R3.
Datum uitspraak: 18 februari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak, deels tussenuitspraak (als bedoeld in artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)), in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Oss,
2. [appellant sub 2], wonend te Oss,
3. de stichting Stichting Educatie Regenboog (hierna: de Stichting), gevestigd te Oss,
4. [appellant sub 4], wonend te Oss,
5. [appellante sub 5A] en [appellant sub 5B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 5]), gevestigd onderscheidenlijk wonend te Oss,
en
de raad van de gemeente Oss,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Euterpelaan-Oss-2013" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], de Stichting, [appellant sub 4] en [appellant sub 5] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 4] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 december 2014, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. C.J. Driessen, advocaat [NAAM], [appellant sub 2], de Stichting, vertegenwoordigd door mr. E. Yilmaz, [appellant sub 4], bijgestaan door mr. H.G.M. van der Westen, advocaat [NAAM], [appellant sub 5B], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. E Steemers en ing. P.J.A. van der Zwet, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van [appellant sub 1]
2. [appellant sub 1] betoogt dat de raad het plandeel met de bestemming "Gemengd - 2" voor het perceel [locatie 1] ten onrechte heeft vastgesteld, voor zover een bedrijf in milieucategorie 3.2 en het gebruik van het pand voor wonen door maximaal 10 bewoners zonder familieverband niet zijn toegestaan. Daartoe voert hij aan dat deze door hem gewenste gebruiksmogelijkheden zijn verkoopmogelijkheden van het pand vergroten en geen negatieve gevolgen hebben voor de omgeving, waarnaar de raad ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan.
2.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het onwenselijk is om voor het perceel een milieucategorie 3.2 bij recht toe te staan. Voorts is een woonbestemming vanwege de ligging van dit perceel op het bedrijventerrein en direct naast een bedrijf in milieucategorie 3.2 ongewenst.
2.2. Het perceel [locatie 1] heeft de bestemming "Gemengd - 2" en de aanduiding "bedrijfswoning".
Ingevolge artikel 1, lid 1.15, van de planregels wordt in de planregels verstaan onder bedrijfswoning: een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon wiens huisvesting daar gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein noodzakelijk is; onder huishouden wordt in dit verband alleen begrepen de leefvorm of samenlevingsvorm van deze persoon als alleenstaande of als zijn gezin.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, zijn de voor "Gemengd - 2" aangewezen gronden, voor zover hier van belang, bestemd voor:
- bedrijven genoemd in de categorieën 1 tot en met 3.1 van de milieuzoneringslijst op het gehele bouwperceel met dien verstande dat geluidzoneringsplichtige en risicovolle inrichtingen, vuurwerkbedrijven en zelfstandige kantoren zijn uitgesloten;
- een bedrijfswoning ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning".
Ingevolge lid 4.3, onder a, kan het college van burgemeester en wethouders - ter plaatse waar bedrijven zijn toegestaan - ontheffing verlenen van het bepaalde in lid 4.1 om bedrijven toe te laten uit ten hoogste een categorie hoger, voor zover het betrokken bedrijf naar aard en invloed op de omgeving (gelet op de specifieke werkwijze of bijzondere verschijningsvorm) geacht kan worden te behoren tot de volgens lid 4.1 toegelaten categorieën van de milieuzoneringslijst, zulks met uitsluiting van risicovolle en geluidzoneringsplichtige inrichtingen en vuurwerkbedrijven.
Ingevolge het bepaalde onder b kan het college van burgemeester en wethouders - ter plaatse waar bedrijven zijn toegestaan - ontheffing verlenen van het bepaalde in lid 4.1 om bedrijven toe te laten, die niet in de milieuzoneringslijst zijn genoemd, voor zover het betrokken bedrijf naar aard en invloed op de omgeving geacht kan worden te behoren tot de volgens lid 4.1 toegelaten categorieën van de milieuzoneringslijst, zulks met uitsluiting van risicovolle en geluidzoneringsplichtige inrichtingen en vuurwerkbedrijven.
Ingevolge artikel 14, lid 14.2, onder a, mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee strijdig is, worden voortgezet.
Ingevolge het bepaalde onder d is het eerste lid niet van toepassing op het gebruik, dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan.
Ingevolge lid 14.3 wordt onder bestaand gebruik als bedoeld in lid 14.2 wat betreft het met dit plan strijdige gebruik van de percelen als genoemd in Bijlage 3 bij deze regels ('Situaties persoonsgebonden overgangsrecht') uitsluitend verstaan het gebruik door degenen die zijn vermeld in genoemde bijlage. Voortgezet gebruik door een rechtsopvolger, door rechtsopvolgers of overige derden wordt niet als bestaand gebruik aangemerkt.
In Bijlage 3 bij de planregels is persoonsgebonden overgangsrecht opgenomen voor het gebruik van het pand op het perceel [locatie 1] als burgerwoning door [appellant sub 1]. Tevens geldt het persoonsgebonden overgangsrecht voor het 'huishouden' van voormeld persoon waarbij onder 'huishouden' wordt verstaan de definitie zoals deze is opgenomen in de begripsomschrijving voor een bedrijfswoning.
2.3. Niet in geschil is dat op het perceel [locatie 1] ten tijde van de vaststelling van het plan geen bedrijf in milieucategorie 3.2 werd geëxploiteerd. Vanwege de binnenstedelijke ligging van het bedrijventerrein is dit terrein volgens de raad geschikt voor kleinschalige en consumentgerichte bedrijvigheid, zodat bedrijven met een hogere milieucategorie dan 3.1 alleen bij recht zijn toegestaan indien het een bestaande legale situatie betreft. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk. In het aangevoerde wordt geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat de raad met het oog op de belangen van [appellant sub 1] bij de verkoop van zijn pand van dit standpunt had moeten afwijken. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat in het plan een afwijkingsbevoegdheid is opgenomen tot het toestaan van bedrijven uit ten hoogste een categorie hoger. Daar kan gebruik van worden gemaakt indien concrete plannen tot vestiging van een bedrijf in milieucategorie 3.2 worden ingediend. Het betoog faalt.
2.4. Op het perceel [locatie 1] is een bedrijfswoning toegestaan. Het pand is in gebruik als burgerwoning door [appellant sub 1] en tevens in gebruik als kamerverhuur. Niet in geschil is dat dit gebruik is aangevangen ten tijde van het vorige plan, waarin dit gebruik niet als zodanig was bestemd.
De raad heeft een woonbestemming vanwege het woon- en leefklimaat van de bewoners en de mogelijke beperking in de bedrijfsvoering van de op het bedrijventerrein aanwezige bedrijven niet wenselijk geacht. Daarbij heeft de raad rekening gehouden met de richtafstanden in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" uit 2009 van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). Gelet op de afstand van het pand op het perceel [locatie 1] tot aan het bestemmingsvlak waar bedrijven tot en met milieucategorie 3.2 mogelijk zijn, welke op het kortste gedeelte 5 m bedraagt, en gelet op de in de VNG-brochure hiervoor aanbevolen richtafstand van 50 m in een gemengd gebied, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom een woonbestemming naar zijn oordeel niet aanvaardbaar kan worden geacht.
De raad heeft ervoor gekozen de illegale bewoning langs de weg van geleidelijkheid te beëindigen, door het gebruik van het pand als burgerwoning in overeenstemming met het gehanteerde beleid uitsluitend toe te kennen aan (het huishouden van) de eigenaar, [appellant sub 1]. Het persoonsgebonden overgangsrecht geldt niet voor de niet aan [appellant sub 1] verwante gebruikers van het pand. Hierop wordt volgens het beleid slechts een uitzondering gemaakt indien het gemeentebestuur voor afwijkend gebruik expliciet toestemming heeft verleend. In dit geval is een uitzondering voor het gebruik van het pand voor kamerverhuur niet aan de orde. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het persoonsgebonden overgangsrecht in overeenstemming met dit beleid niet in redelijkheid tot de eigenaar en diens huishouden heeft kunnen beperken.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid, alle belangen afwegend, deze planregeling voor het gebruik in het plan heeft kunnen opnemen.
Het betoog faalt.
2.5. Het beroep van [appellant sub 1] is ongegrond.
3. Voor een proceskostenveroordeling bestaat ten aanzien van het beroep van [appellant sub 1] geen aanleiding.
Het beroep van [appellant sub 2]
4. [appellant sub 2] betoogt dat de raad het plandeel met de bestemming "Gemengd - 2" voor het perceel [locatie 2] ten onrechte heeft vastgesteld. Daartoe voert hij aan dat het pand op dit perceel door hem al vijftien jaar in gebruik is als burgerwoning. Bovendien is de woning door de voormalige eigenaar met medeweten van de gemeente gesplitst en aan [appellant sub 2] verkocht, waardoor het gebruik van het pand als bedrijfswoning niet meer mogelijk is en de raad met het opnemen van de bestemming "Gemengd - 2" in strijd met het vertrouwensbeginsel handelt. Voorts acht [appellant sub 2] het wenselijk om in het pand jongeren tussen de 18 en 25 jaar onder begeleiding te laten wonen. Met de opname van persoonsgebonden overgangsrecht heeft de raad onvoldoende rekening gehouden met zijn belangen.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het gebruik van het perceel voor bedrijfsactiviteiten en het gebruik van het pand als bedrijfswoning nog steeds mogelijk is. Het huidige gebruik van het pand voor begeleid wonen door jongeren is in strijd met het vorige bestemmingsplan. Een woonbestemming of een maatschappelijke bestemming is op dit bedrijventerrein ongewenst.
4.2. Het perceel [locatie 2] heeft de bestemming "Gemengd - 2" en de aanduiding "bedrijfswoning".
Voor een weergave van de relevante planregels wordt verwezen naar 2.2.
In Bijlage 3 bij de planregels is persoonsgebonden overgangsrecht opgenomen voor het gebruik van het pand op het perceel [locatie 2]-[locatie 3] als burgerwoning door [appellant sub 2]. Tevens geldt het persoonsgebonden overgangsrecht voor het 'huishouden' van voormeld persoon waarbij onder 'huishouden' wordt verstaan de definitie zoals deze is opgenomen in de begripsomschrijving voor een bedrijfswoning.
4.3. Op het perceel [locatie 2] is één bedrijfswoning toegestaan. Het pand op dit perceel is in gebruik als burgerwoning door [appellant sub 2] en tevens in gebruik bij jongeren die onder begeleiding wonen. Dit gebruik was in het vorige plan niet als zodanig bestemd. Voor zover [appellant sub 2] heeft aangevoerd dat dit gebruik onder het overgangsrecht van dat plan viel, is de Afdeling van oordeel dat hij met de enkele stelling dat hij het pand al vijftien jaar bewoont niet aannemelijk heeft gemaakt dat ten tijde van de vaststelling van het vorige bestemmingsplan "Ruwaard I" van 1973 reeds sprake was van onafgebroken burgerbewoning van het pand.
Gelet op de afstand van het pand op het perceel [locatie 2] tot aan het bestemmingsvlak waar bedrijven tot en met milieucategorie 3.2 mogelijk zijn, welke op het kortste gedeelte 15 m bedraagt, heeft de raad vanwege het woon- en leefklimaat van de bewoners en de mogelijke beperking in de bedrijfsvoering van de op het bedrijventerrein aanwezige bedrijven een woon- of maatschappelijke bestemming in redelijkheid onwenselijk kunnen achten. Aan de door [appellant sub 2] genoemde omstandigheid dat het pand in het verleden is gesplitst en aan hem als burgerwoning is verkocht met medeweten van het gemeentebestuur - wat daar verder ook van zij - heeft hij niet het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat de raad in het voorliggende plan een woonbestemming voor het perceel [locatie 2] zou opnemen. Voorts heeft [appellant sub 2] niet aannemelijk gemaakt dat het pand op het perceel niet meer kan worden gebruikt als bedrijfswoning, zodat ook daarin geen grond is gelegen de toegekende bestemming onredelijk te achten.
De raad heeft ervoor gekozen de illegale bewoning langs de weg van geleidelijkheid te beëindigen, door het gebruik van het pand als burgerwoning in overeenstemming met het gehanteerde beleid uitsluitend toe te kennen aan (het huishouden van) de eigenaar, [appellant sub 2]. Het persoonsgebonden overgangsrecht geldt niet voor de niet aan [appellant sub 2] verwante gebruikers van het pand. Hierop wordt volgens het beleid slechts een uitzondering gemaakt indien het gemeentebestuur voor afwijkend gebruik expliciet toestemming heeft verleend. In dit geval is een uitzondering voor het gebruik van het pand door jongeren die onder begeleiding wonen niet aan de orde. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het persoonsgebonden overgangsrecht in overeenstemming met dit beleid niet in redelijkheid tot de eigenaar en diens huishouden heeft kunnen beperken.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid, alle belangen afwegend, deze planregeling voor het gebruik in het plan heeft kunnen opnemen.
Het betoog faalt.
4.4. Het beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat ten aanzien van het beroep van [appellant sub 2] geen aanleiding.
Het beroep van de Stichting
6. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
7. De Stichting richt zich tegen de bestemming voor het perceel Palestrinastraat 1a, omdat de ter plaatse uitgevoerde activiteiten niet zijn toegestaan.
7.1. Aan het perceel Palestrinastraat 1a is de bestemming "Gemengd - 3" toegekend. De door de Stichting verrichte activiteiten zijn daar niet toegestaan. Ter zitting heeft de raad te kennen gegeven dat is beoogd de bestemming "Gemengd - 2" aan dit perceel toe te kennen. Nu het plan ter plaatse andere mogelijkheden biedt dan de raad heeft beoogd is het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Het betoog slaagt.
8. De Afdeling ziet ten behoeve van de verdere besluitvorming aanleiding de beroepsgronden van de Stichting inhoudelijk te bespreken, waarbij de Afdeling uitgaat van de bestemming "Gemengd - 2" voor het perceel Palestrinastraat 1a die de raad voornemens is alsnog vast te stellen. Daarbij is van belang dat zowel de Stichting in het beroepschrift als de raad bij de voorbereiding van het plan zijn uitgegaan van de bestemming "Gemengd - 2" voor het perceel Palestrinastraat 1a.
9. Ten aanzien van de bestemming "Gemengd - 2" voert de Stichting aan dat de op het perceel Palestrinastraat 1a hoofdzakelijk op cultuur en ontspanning gerichte uitgevoerde activiteiten ten onrechte niet bij recht, maar alleen bij wijzigingsbevoegdheid zijn toegestaan. De raad heeft volgens de Stichting ten onrechte geen onderzoek gedaan naar alle door haar verrichte activiteiten, die in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening en ten onrechte niet in het plan zijn ingepast. Voorts heeft de raad alleen onderzoek gedaan naar de geluidbelasting op de gevel van het gebouw en niet naar de binnenwaarden. Het geluid afkomstig van het treinverkeer belemmert niet al haar activiteiten. Bovendien dient te worden onderzocht of geluidbeperkende maatregelen kunnen worden genomen. Daarnaast kan de inrichting niet worden aangemerkt als een zeer kwetsbaar object, maar als een beperkt kwetsbaar object als bedoeld in het Besluit externe veiligheid inrichtingen, nu de activiteiten voor maximaal 40 mensen en voor maximaal drie aaneengesloten uren worden uitgevoerd. Ten slotte is de raad ten onrechte uitgegaan van een te hoge geurnorm. Nu sprake is van een beperkt kwetsbaar object is de norm niet op 1,50 OU/m³ maar op 1,75 OU/m³ vastgesteld, die ter plaatse niet wordt overschreden. Ook al zou de individuele geurnorm worden overschreden, dan betekent dit niet dat ter plaatse geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Gelet op het voorgaande en de belangen van de Stichting bij het uitoefenen van voornoemde activiteiten op deze locatie had het wegens gebrek aan een alternatieve locatie in de rede gelegen de activiteiten ter plaatse toe te staan.
9.1. De raad stelt dat zorgvuldig onderzoek is gedaan naar de aard van de activiteiten van de Stichting op het perceel. De meeste activiteiten vallen niet onder de functie "cultuur en ontspanning" binnen een bedrijfsbestemming maar onder maatschappelijke voorzieningen. De ter plaatse verrichte activiteiten waren in het vorige plan niet toegestaan en deze activiteiten heeft de raad in het voorliggende plan, ongeacht of deze geluidgevoelig zijn in de zin van de Wet geluidhinder, vanwege de ligging van het perceel op een bedrijventerrein, waar bedrijven de ruimte dienen te krijgen, evenmin willen toestaan. Wat de binnenwaarde is, is voor de planologische afweging volgens de raad daarom minder van belang. Voorts is binnen een zone van 200 m van de spoorweg zeer terughoudend omgegaan met het toestaan van deze functies. Bovendien is de geurbelasting op het perceel hoger dan 1,75 OU/m³, zodat alleen bedrijven zijn toegestaan.
9.2. Ingevolge artikel 1, lid 1.32, van de planregels wordt in de planregels verstaan onder cultuur en ontspanning: het al dan niet bedrijfsmatig verrichten van activiteiten gericht op spel, vermaak en ontspanning, waaronder begrepen: atelier, dansschool, fitnesscentrum, muziekruimte, sportschool alsmede ondergeschikte detailhandel en horeca en gezondheidszorg in de vorm van een diëtist of fysiotherapeut in combinatie met en ten dienste van deze voorzieningen, met dien verstande dat een bioscoop, een theater, een museum en een bibliotheek niet zijn toegestaan.
Ingevolge lid 1.52 wordt verstaan onder maatschappelijk c.q. maatschappelijke voorzieningen: maatschappelijke voorzieningen op het gebied en/of in de vorm van: gezondheidszorg (incl. apotheek), jeugdopvang, kinder- en naschoolse opvang, onderwijs, openbaar bestuur en dienstverlening, praktijkruimte, religie en levensbeschouwing, uitvaartcentrum, verenigingsleven, welzijnsinstelling, alsmede ondergeschikte detailhandel en horeca in combinatie met en ten dienste van deze voorzieningen.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, zijn de voor "Gemengd - 2" aangewezen gronden bestemd voor cultuur en ontspanning, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "cultuur en ontspanning".
Ingevolge lid 4.4, onder d, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd het plan te wijzigen door - in afwijking van het bepaalde in lid 4.1- ook functies op het gebied van detailhandel en cultuur en ontspanning toe te staan waar deze niet als zodanig zijn aangeduid en ook op de verdieping. Hiervoor gelden de volgende voorwaarden:
1. aan milieutechnische voorwaarden wordt voldaan;
2. de functie past in de ruimtelijke en functionele opbouw van de omgeving;
3. er kan in voldoende mate in de parkeerbehoefte worden voorzien;
4. de gebruiksmogelijkheden van omliggende percelen mogen niet worden aangetast;
5. bij een wijziging naar cultuur en ontspanning zijn ondergeschikte functies op het gebied van gezondheidszorg niet toegestaan.
9.3. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de statuten van de Stichting heeft de stichting ten doel:
a. het bevorderen van het onderwijs, educatie en integratieniveau van de (allochtone) jongeren in Oss;
b. oprichten van de educatie, hulp- en onderwijscentra;
c. al hetgeen met het vorenstaande verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn, een en ander in de ruimste zin des woords.
Ingevolge het tweede lid tracht de stichting haar doel te bereiken door:
a. het stichten van scholen;
b. het organiseren van activiteiten, cursussen, lezingen en seminars voor (allochtone) jongeren, ouderen en vrouwen met het oogmerk hun kennis van letterkunde, cultuur en maatschappij op een hoger niveau te brengen en het doen verschijnen van publicaties voor dit doel;
(…).
9.4. De raad heeft de activiteiten die op het perceel Palestrinastraat 1a plaatsvinden door middel van een inventarisatie in kaart laten brengen. Bij brief van 22 mei 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders medegedeeld dat de Stichting educatieve, sociaal-culturele, sportieve en spirituele activiteiten voor diverse doelgroepen op het perceel Palestrinastraat 1a organiseert. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende onderzoek heeft laten doen naar de activiteiten ter plaatse, die, zoals omschreven in voornoemde brief, plaatsvinden binnen het in de statuten omschreven werkgebied. Deze activiteiten waren in strijd met het vorige bestemmingsplan "Ruwaard I" van 1973, waarin het perceel de bestemming "Bedrijven" had, en niet is gebleken dat deze activiteiten onder het overgangsrecht van dat plan vielen. Voorts zijn deze activiteiten niet binnen de bestemming "Gemengd - 2" toegestaan, daargelaten het antwoord op de vraag of het merendeel van de activiteiten onder maatschappelijke voorzieningen of onder voorzieningen op het gebied van cultuur en ontspanning behoren. De activiteiten die onder cultuur en ontspanning als bedoeld in het plan vallen zijn in dat geval slechts bij wijzigingsbevoegdheid toegestaan.
Illegaal gebruik behoeft in beginsel niet als zodanig te worden bestemd. In de plantoelichting staat dat het plangebied is opgedeeld in drie zones. Het betreffende perceel ligt volgens de raad in het binnengebied van het bedrijventerrein, waar de nadruk op bedrijvigheid ligt en andere voorzieningen de gebruiksmogelijkheden van omliggende bedrijvigheid niet mogen aantasten. Om deze reden heeft de raad de door de Stichting verrichte activiteiten op een bedrijventerrein niet wenselijk geacht. Gelet op de nabijgelegen bedrijfspercelen ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat geen hinder kan worden ondervonden als gevolg van het toestaan van nieuwe functies op het perceel Palestrinastraat 1a, waarbij tevens van belang is dat ook de niet-geluid- en geurgevoelige objecten in de zin van de Wet geluidhinder onderscheidenlijk de Wet geurhinder en veehouderij in overeenstemming dienen te zijn met een goede ruimtelijke ordening. Gelet hierop behoefde de raad in redelijkheid het bestaande gebruik van het pand reeds daarom niet als zodanig te bestemmen en behoeft het overige aangevoerde geen bespreking.
Het betoog faalt.
10. In hetgeen de Stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover dat ziet op de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Gemengd - 3" voor het perceel Palestrinastraat 1a is genomen in strijd met artikel 3:2 en 3:46 van de Awb.
11. Het beroep van de Stichting is gegrond. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beslechting van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen.
De raad dient daartoe met inachtneming van hetgeen is overwogen in 7.1 het besluit, voor zover dit betrekking heeft op het plandeel met de bestemming "Gemengd - 3" voor het perceel Palestrinastraat 1a, te voorzien van een toereikende motivering, dan wel het besluit, zonder dat daarbij toepassing behoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb, te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling voor deze gronden. In het laatste geval dient de raad de wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
12. In de einduitspraak zal ten aanzien van het beroep van de Stichting worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Het beroep van [appellant sub 4]
13. [appellant sub 4] betoogt dat de raad ten onrechte het plandeel met de bestemming "Gemengd - 2" voor het perceel [locatie 3] heeft vastgesteld. Daartoe voert hij aan dat de raad met de opname van persoonsgebonden overgangsrecht niet heeft kunnen volstaan, nu het gemeentebestuur het pand in 2003 aan [appellant sub 4] heeft verkocht en het pand in overeenstemming met de koopovereenkomst van 14 april 2003 en de akte van levering, waarin ten aanzien van het gebruik van de woning geen beperkingen zijn opgenomen, in gebruik is als burgerwoning. Voorts volgt volgens [appellant sub 4] uit de brief van 28 juli 1967 van de directeur Dienst-, Sport- en Jeugdzaken dat de woning op het perceel [locatie 3] voor burgerwoondoeleinden mag worden gebruikt. Uit deze brief kan niet worden afgeleid dat het gebruik als burgerwoning alleen voor specifieke gebruikers is toegestaan. Uit niets blijkt dat een woonbestemming ter plaatse vergaande beperkingen voor omliggende bedrijven zal opleveren, aldus [appellant sub 4]. In dat verband wijst hij tevens op omliggende bedrijfswoningen, die eveneens beperkingen voor deze bedrijven kunnen opleveren.
Subsidiair voert [appellant sub 4] aan dat voor het gebruik van de woning een uitsterfregeling had kunnen worden opgenomen in plaats van persoonsgebonden overgangsrecht.
13.1. De raad acht het toestaan van nieuwe woningen vanwege de ligging van het perceel op een bedrijventerrein niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening. Voor het bestaande gebruik van het pand op het perceel [locatie 3] als burgerwoning is persoonsgebonden overgangsrecht voor de eigenaar en diens huishouden opgenomen. Voor het opnemen van een uitsterfregeling bestaat met het oog op het voorkomen van langdurig gebruik en vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening geen aanleiding, aldus de raad.
13.2. De percelen [locatie 4]- [locatie 5] hebben de bestemming "Gemengd - 2" en de aanduiding "bedrijfswoning".
Voor een weergave van de relevante planregels wordt verwezen naar 2.2.
Ingevolge artikel 4, lid 4.2, onder 4.2.3, van de planregels gelden voor bedrijfswoningen de volgende regels:
a. een bedrijfswoning is uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding "bedrijfswoning".
b. per aanduiding "bedrijfswoning" is één bedrijfswoning toegestaan.
(…).
In Bijlage 3 bij de planregels is persoonsgebonden overgangsrecht opgenomen voor het gebruik van het pand op het perceel [locatie 3] als burgerwoning door [bewoonster]. Tevens geldt het persoonsgebonden overgangsrecht voor het 'huishouden' van voormeld persoon waarbij onder 'huishouden' wordt verstaan de definitie zoals deze is opgenomen in de begripsomschrijving voor een bedrijfswoning.
13.3. Op de percelen [locatie 4]- [locatie 5] is, anders dan in het vorige plan, één bedrijfswoning bij recht toegestaan. Het pand op het perceel [locatie 3] is in gebruik als burgerwoning door [bewoonster]. Dit gebruik was in het vorige plan niet bij recht toegelaten, maar werd beschermd door het overgangsrecht van dat plan. In het voorliggende plan is voor dit gebruik persoonsgebonden overgangsrecht toegekend aan (het huishouden van) [bewoonster].
Gelet op het aan het perceel [locatie 3] direct aangrenzende bestemmingsvlak waar bedrijven tot en met milieucategorie 3.2 mogelijk zijn, heeft de raad vanwege het woon- en leefklimaat van de bewoners en de mogelijke beperking in de bedrijfsvoering van de op het bedrijventerrein aanwezige bedrijven een woonbestemming in redelijkheid onwenselijk kunnen achten. Daarbij is van belang dat, anders dan [appellant sub 4] betoogt, aan een burgerwoning een andere bescherming toekomt dan aan een bedrijfswoning op een bedrijventerrein. In voornoemde brief uit 1967 staat dat het toenmalige college van burgemeester en wethouders heeft besloten dat het pand op het perceel [locatie 3] als woning door [persoon] mag worden gebruikt. Hieruit kan niet worden afgeleid dat een toezegging is gedaan wat betreft de bewoning van dit pand als burgerwoning door andere dan in de brief genoemde gebruikers en evenmin dat een woonbestemming bij recht zou worden opgenomen. Aan de omstandigheid dat [appellant sub 4] het pand in het verleden heeft aangekocht van het gemeentebestuur waarbij niet zou zijn medegedeeld dat het pand alleen op grond van een persoonsgebonden overgangsrechtelijke bepaling kon worden bewoond - wat daar verder ook van zij - heeft hij evenmin het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat de raad in het voorliggende plan een woonbestemming voor het perceel [locatie 3] zou opnemen. Daarbij is van belang dat het destijds geldende bestemmingsplan het gebruik van het pand voor burgerbewoning evenmin bij recht toeliet en in de akte van levering staat dat, indien het aangekochte zou worden toegevoegd aan het perceel [locatie 6], er op grond van het toenmalige bestemmingsplan nog steeds één bedrijfswoning zou zijn toegestaan.
Door het toekennen van persoonsgebonden overgangsrecht wordt, in overeenstemming met het karakter van overgangsrecht, bewerkstelligd dat het gebruik van het pand als burgerwoning op enig moment zal verdwijnen. Nu in het verleden alleen ten aanzien van [persoon] een toezegging is gedaan om het pand als burgerwoning te gebruiken en de raad dit gebruik in redelijkheid onwenselijk heeft kunnen achten vanwege de ligging van het perceel op een bedrijventerrein, acht de Afdeling de keuze van de raad om in het plan geen uitsterfregeling op te nemen voor het gebruik ten behoeve van burgerbewoning niet onredelijk.
Het betoog faalt.
13.4. Het beroep van [appellant sub 4] is ongegrond.
14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat ten aanzien van het beroep van [appellant sub 4] geen aanleiding.
Het beroep van [appellant sub 5]
15. [appellant sub 5] betoogt dat de raad het plandeel met de bestemming "Gemengd - 1" voor zijn percelen Obrechtstraat 1, 3, 5, 7, 13, 15, 17, 19 en 23 en Palestrinastraat 10 t/m 26 (even nummers) ten onrechte heeft vastgesteld. Daartoe voert zij aan dat een bedrijf in milieucategorie 3.2, anders dan in het vorige plan, ten onrechte niet bij recht is toegestaan. Om deze reden kan zij ter plaatse geen fullservice (vracht)autobedrijf exploiteren, terwijl de gronden destijds met dat doel zijn aangekocht. Deze beperking ten opzichte van het vorige plan heeft als mogelijk gevolg dat het terrein niet langer doelmatig kan worden ingevuld. Voorts is, anders dan in het vorige plan, onduidelijk of een groothandel en detailhandel in meubels is toegestaan. [appellant sub 5] wenst deze mogelijkheden te behouden ten behoeve van de verhuurbaarheid van de gedeeltelijk leegstaande gebouwen. Bovendien is ten onrechte geen bioscoop, theater, museum of bibliotheek, anders dan in het vorige plan, toegestaan.
[appellant sub 5] richt zich voorts tegen de wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 3, lid 3.4, onder a, van de planregels. Daartoe voert zij aan dat de mogelijkheden voor bedrijven nog meer beperkt worden indien de toegekende functieaanduidingen worden verwijderd en dat het onduidelijk is wanneer deze wijzigingsbevoegdheid toegepast kan worden.
15.1. De raad stelt dat de milieucategorie in de buitenste rand van het bedrijventerrein met het oog op de bescherming van omliggende gevoelige functies is beperkt tot maximaal categorie 2. Een door [appellant sub 5] gewenste milieucategorie 3.2 bij recht, waarvoor nog geen concrete plannen zijn ingediend, acht de raad niet wenselijk op deze locatie vanwege de nabijheid van zowel binnen als buiten het plangebied gelegen gevoelige functies en detailhandel in meubels. Een bioscoop, theater, museum of bibliotheek acht de raad niet passend op deze locatie. Overigens is het plan ten opzichte van het vorige plan verruimd wat betreft functies op het gebied van cultuur en ontspanning, aldus de raad.
15.2. De percelen Obrechtstraat 1, 3, 5, 7, 13, 15, 17, 19 en 23 en Palestrinastraat 10 t/m 26 (even nummers) hebben de bestemming "Gemengd - 1". Aan enkele percelen zijn tevens de aanduidingen "gezondheidszorg" en "jeugdopvang" toegekend.
Voor een weergave van artikel 1, lid 1.32, van de planregels wordt verwezen naar 9.2.
Ingevolge artikel 1, lid 1.7, van de planregels wordt in de planregels verstaan onder ABC-goederen: auto's, boten, caravans, motoren en banden.
Ingevolge lid 1.34 wordt verstaan onder dienstverlening: een bedrijfsmatige activiteit met een uitsluitend of in hoofdzaak dienstverlenende of verzorgende taak al dan niet met een baliefunctie, zoals: uitzendbureaus, reisbureaus, wasserettes, kapsalons, bijkantoren van banken en van sociaal-culturele instellingen, postagentschappen, telefoon-, internet-, telegraaf- en telexdiensten, snelfoto-ontwikkel- en copy-shops, videotheken, autorijscholen en afhaalpunten internetverkoop.
Ingevolge lid 1.58 wordt verstaan onder productiegebonden detailhandel: beperkte, op de eindgebruiker gerichte verkoop van goederen vanuit een bedrijf dat die goederen vervaardigt/produceert, bewerkt en/of toepast in het productieproces, waarbij de detailhandelsfunctie ondergeschikt is aan de productiefunctie.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, zijn de voor "Gemengd - 1" aangewezen gronden bestemd voor:
- Detailhandel:
- in ABC-goederen,
- in autoaccessoires in combinatie met inbouw,
- in grove bouwmaterialen, landbouwwerktuigen, zonwering, tenten, vijvers, tuinhuisjes en zwembaden,
- in de vorm van een bouwmarkt,
- in keukens, badkamers, tegels en sanitair, met dien verstande dat het een nevenactiviteit dient te zijn bij bedrijfsactiviteiten in de vorm van productie en installatie en tevens dat het verkoopvloeroppervlak in de vorm van een showroom ten hoogste 1.000 m2 mag bedragen;
- detailhandel als nevenactiviteit bij verhuurbedrijven voor bouwgereedschappen en bouwbenodigdheden;
- productiegebonden detailhandel, met dien verstande dat het een nevenactiviteit dient te zijn bij bedrijfsactiviteiten in de vorm van productie en/of installatie en tevens dat het verkoopvloeroppervlak in de vorm van een showroom ten hoogste 250 m2 mag bedragen;
(…);
- Cultuur en ontspanning;
- Kantoren, met dien verstande dat kantoren niet zijn toegestaan ter plaatse van de aanduiding "kantoor uitgesloten";
- Dienstverlening;
- Maatschappelijk op gehele bouwperceel met uitzondering van de verdiepingen van een gebouw, met dien verstande dat:
- gezondheidszorg uitsluitend is toegestaan ter plaatse van de aanduiding "gezondheidszorg";
- theorieonderwijs niet is toegestaan maar praktijkonderwijs wel;
- jeugdopvang en kinder- en naschoolse opvang uitsluitend is toegestaan ter plaatse van de aanduiding "jeugdopvang";
(…);
- Bedrijven genoemd in de categorieën 1 en 2 van de milieuzoneringslijst met dien verstande dat geluidzoneringsplichtige en risicovolle inrichtingen en vuurwerkbedrijven zijn uitgesloten;
(…).
Ingevolge lid 3.3, onder a, kan het college van burgemeester en wethouders - ter plaatse waar bedrijven zijn toegestaan - ontheffing verlenen van het bepaalde in lid 3.1 om bedrijven toe te laten uit ten hoogste een categorie hoger, voor zover het betrokken bedrijf naar aard en invloed op de omgeving (gelet op de specifieke werkwijze of bijzondere verschijningsvorm) geacht kan worden te behoren tot de volgens lid 3.1 toegelaten categorieën van de milieuzoneringslijst, zulks met uitsluiting van risicovolle en geluidzoneringsplichtige inrichtingen en vuurwerkbedrijven.
Ingevolge lid 3.3, onder b, kan het college van burgemeester en wethouders - ter plaatse waar bedrijven zijn toegestaan - ontheffing verlenen van het bepaalde in lid 3.1 om bedrijven toe te laten, die niet in de milieuzoneringslijst zijn genoemd, voor zover het betrokken bedrijf naar aard en invloed op de omgeving geacht kan worden te behoren tot de volgens lid 3.1 toegelaten categorieën van de milieuzoneringslijst, zulks met uitsluiting van risicovolle en geluidzoneringsplichtige inrichtingen en vuurwerkbedrijven.
Ingevolge lid 3.4, onder a, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd het plan te wijzigen in dier voege dat de middels de aanduiding toegestane functie als bedoeld in lid 3.1 uit de regels wordt verwijderd en de aanduiding van de verbeelding wordt gehaald indien vast staat dat deze toegestane doeleinden zijn of worden beëindigd.
15.3. Voornoemde percelen hadden in het vorige bestemmingsplan "De Koepel" de bestemming "Beperkte handels- en/of bedrijfsdoeleinden, kantoordoeleinden, bijzondere doeleinden en verkeersdoeleinden".
Ingevolge artikel 1 van de planvoorschriften van dat plan wordt daarin verstaan onder:
- beperkte handels- en/of bedrijfsdoeleinden: handels- en/of bedrijfsactiviteiten, zoals productie-, opslag- en ambachtelijke bedrijven, groot- en tussenhandel, een en ander met uitsluiting van detailhandel, horeca-activiteiten en kantoren en voorts met inachtneming van de beperkingen in de voorschriften in verband met de staat van bedrijfsactiviteiten;
- bijzondere doeleinden: openbare, sociale, educatieve en medische voorzieningen en de daarbij behorende dienstverlening; een en ander met uitsluiting van de geluidgevoelige bestemmingen als bedoeld in artikel 4, lid 2, sub b, van het Besluit grenswaarden binnen zones langs wegen.
Ingevolge artikel 3, lid I, zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor:
- beperkte handels- en/of bedrijfsdoeleinden genoemd in de categorieën 1 t/m 3 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten, een en ander met uitzondering van Categorie A-inrichtingen Wet Geluidhinder;
- bijzondere doeleinden;
- kantoordoeleinden (…).
Ingevolge lid V, onder 1, is het verboden de gronden en de bebouwing te gebruiken op een wijze en tot een doel in strijd met de aan deze gronden gegeven bestemming.
Ingevolge het bepaalde onder 2 wordt onder zodanig verboden gebruik in ieder geval verstaan:
(…);
c. detailhandel, tenzij het betreft de verkoop van:
- auto’s, aanhangwagens, caravans, boten en landbouwwerktuigen;
- onderdelen van de hierboven vermelde goederen, voor zover de verkoop daarvan plaatsvindt in samenhang met die goederen.
Een vrachtwagenreparatiebedrijf en een groothandel in meubels vallen blijkens de bij de planvoorschriften gevoegde Staat van Bedrijfsactiviteiten in categorie 3.
15.4. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
Anders dan in het vorige plan heeft de raad in het voorliggende plan bedrijven in milieucategorie 3 op onder meer de percelen Obrechtstraat 1, 3, 5, 7, 13, 15, 17, 19 en 23 en Palestrinastraat 10 t/m 26 (even nummers) niet bij recht willen toestaan. In de plantoelichting staat dat het plangebied is opgedeeld in drie zones. De desbetreffende percelen liggen in zone 1, waar de raad een menging met meer publieksgerichte functies voorstaat en bedrijvigheid in beperkte omvang passend acht. Het toestaan van een hogere milieucategorie dan bij recht is opgenomen past niet in de visie voor dit gebied. De door [appellant sub 5] gewenste handel in vrachtauto’s, inclusief reparatie, valt blijkens de thans bij de planregels als bijlage 1 opgenomen milieuzoneringslijst in milieucategorie 3.2, zodat deze niet bij recht is toegestaan. Omdat geen sprake is van een bestaande legale bedrijvigheid in een hogere milieucategorie dan 2, is de raad vanwege de bestaande omliggende gevoelige functies van het vorige plan afgeweken. De Afdeling acht dit niet onredelijk. Daarbij is van belang dat ten tijde van de vaststelling van het plan niet is gebleken van een concreet plan tot exploitatie van een bedrijf in milieucategorie 3.2 op de genoemde percelen waarmee de raad rekening had kunnen houden. Verder is van belang dat indien een concreet plan wordt ingediend, het college van burgemeester en wethouders, indien wordt voldaan aan de daartoe gestelde voorwaarden, gebruik kan maken van de afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 3, lid 3.3, onder a, van de planregels.
Gelet op de overige ter plaatse toegestane functies, zoals (detail)handel in auto’s en reparatiebedrijven in milieucategorie 2, ziet de Afdeling in het aangevoerde tenslotte ook geen aanleiding voor het oordeel dat het plandeel niet kan worden ingevuld met functies die ter plaatse passend kunnen worden geacht.
Het betoog faalt.
15.5. Binnen de bestemming "Gemengd - 1" is detailhandel in meubels toegestaan indien het gaat om productiegebonden detailhandel als bedoeld in het plan waarbij de detailhandel ondergeschikt blijft aan de productie. Uit de bij de planregels als bijlage 1 opgenomen milieuzoneringslijst is af te leiden dat de door [appellant sub 5] gewenste groothandel in meubels in milieucategorie 2 valt, zodat dit bij recht is toegestaan. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de planregels op dit punt rechtsonzeker zijn.
Op grond van het gemeentelijk beleid zoals opgenomen in de "Visie op de detailhandelsstructuur 2007-2015" van 14 februari 2008 is detailhandel als hoofdactiviteit in de meubelbranchering alleen toegestaan op de woonboulevard en het gebied dat is aangewezen voor uitbreiding van de woonboulevard. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk. Nu het vorige plan ter plaatse detailhandel in meubels niet toestond en [appellant sub 5] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het pand voor de daartoe toegestane functies niet binnen de planperiode verhuurbaar is, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van [appellant sub 5] bij de verhuurbaarheid van het pand.
Het betoog faalt.
15.6. Binnen de bestemming "Gemengd - 1" zijn activiteiten op het gebied van cultuur en ontspanning binnen het gehele bouwperceel toegestaan. Hieronder wordt, gelet op de begripsomschrijving van cultuur en ontspanning in het plan, niet begrepen een bioscoop, een theater, een museum en een bibliotheek. Op grond van het gemeentelijk beleid zoals opgenomen in de "Visie dynamisch stadscentrum Oss 2020" van 8 april 2010, zijn dergelijke functies voorbehouden aan het stadscentrum en heeft de raad dergelijke functies daarom niet willen toestaan op een lokaal bedrijventerrein. De Afdeling acht dit standpunt, gelet op de ruimtelijke uitstraling van deze stedelijke voorzieningen, niet onredelijk. Het betoog faalt.
15.7. In het plan is een wijzigingbevoegdheid opgenomen om de toegekende functieaanduidingen te verwijderen indien vast staat dat de toegestane doeleinden zijn of worden beëindigd. Dit betreft geen plicht, maar een bevoegdheid, waarvan geen gebruik hoeft te worden gemaakt. De raad heeft deze bevoegdheid opgenomen teneinde de door de raad ten tijde van de vaststelling van het plan bestaande maar door de raad onwenselijk geachte functies bij beëindiging daarvan binnen de planperiode bij wijzigingsbevoegdheid weg te kunnen nemen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 3, lid 3.4, onder a, van de planregels rechtsonzeker is en ziet in het aangevoerde evenmin aanleiding voor het oordeel dat de raad deze wijzigingsbevoegdheid niet had mogen opnemen. Het betoog faalt.
15.8. Het beroep van [appellant sub 5] is ongegrond.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat ten aanzien van het beroep van [appellant sub 5] geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 4] en [appellante sub 5A] en [appellant sub 5B] ongegrond;
II. draagt de raad van de gemeente Oss in het beroep van de stichting Stichting Educatie Regenboog op om binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak het besluit van 19 december 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Euterpelaan-Oss-2013", voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Gemengd - 3" voor het perceel Palestrinastraat 1a:
- met inachtneming van overwegingen 7.1 en 11 alsnog toereikend te motiveren,
- dan wel het besluit in zoverre te wijzigen en de wijziging van het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken; en
- de Afdeling en de stichting Stichting Educatie Regenboog de uitkomst mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.S. Bongertman, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Bongertman
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2015
709.