ECLI:NL:RVS:2014:1470
Raad van State — Uitspraak 


201308920/1/R3.
Datum uitspraak: 23 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
de vereniging Vereniging van Eigenaars Wooncomplex De Croon (hierna: de VvE), gevestigd te 's-Hertogenbosch,
appellante,
en
de raad van de gemeente 's-Hertogenbosch,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Paleiskwartier-Willemspoort-Station" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft de VvE beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De VvE heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2014, waar de VvE, vertegenwoordigd door mr. J.T.F. van Berkel, en de raad, vertegenwoordigd door L.J.A. Erps en M.M.A. Damen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende] gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
3. De VvE betoogt dat de raad ten onrechte het plandeel met de bestemming "Wonen - 1" en de aanduiding "specifieke vorm van centrum - centrum - 2" voor het perceel Spiegeltuin 1 heeft vastgesteld. Daartoe voert de VvE aan dat ter plaatse ten onrechte horeca tot en met categorie 3 is toegestaan, waardoor een café of feestzaal kan worden geëxploiteerd. De raad heeft volgens de VvE niet onderbouwd waarom hij horeca tot en met categorie 3 ter plaatse aanvaardbaar acht. Zij vreest voor een verslechtering van het woon- en leefklimaat voor met name de eigenaren van de omliggende appartementen. De VvE voert verder aan dat horeca tot en met categorie 3 niet past binnen de uitgangspunten van het plan, dat niet duidelijk is welke belangen ermee worden gediend en dat het niet overeenkomt met het vergunde gebruik voor lichte horeca. Daarnaast zijn volgens de VvE de aanbevolen richtafstanden uit de brochure "Bedrijven en milieuzonering 2009" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-brochure) niet in acht genomen. Voorts is niet gebleken dat er een onderzoek is verricht naar het aantal benodigde parkeerplaatsen. De VvE voert verder aan dat horeca tot en met categorie 3 ter plaatse in strijd is met het gemeentelijke "Beleidsplan Horeca", vastgesteld in maart 1994, en de Ontwikkelingsvisie Stadscentrum "Samen investeren in een groeibriljant" (hierna: de ontwikkelingsvisie), vastgesteld door de raad in september 2003. Tot slot voert de VvE aan dat het plan voor zover het horeca tot en met categorie 3 mogelijk maakt op het perceel Spiegeltuin 1, financieel niet uitvoerbaar is wegens het ontbreken van een planschaderisicoanalyse.
3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het Paleiskwartier, ter plaatse van onder meer de Spiegeltuin, is aan te merken als hoog dynamisch, gemengd stedelijk gebied en dat de vestiging van horeca van categorie 3 niet zal leiden tot een verslechtering van het woon- en leefklimaat van omwonenden. Volgens de raad is horeca ter plaatse in overeenstemming met het gemeentelijke beleid.
3.2. Spiegeltuin 1 maakt deel uit van appartementencomplex De Croon en bevindt zich op de begane grond, op de hoek van dit appartementencomplex in het Paleiskwartier. Aan het appartementencomplex is de bestemming "Wonen - 1" toegekend. Ter plaatse van Spiegeltuin 1 is tevens de aanduiding "specifieke vorm van centrum - centrum - 2" toegekend.
Ingevolge artikel 16, lid 16.1, van de planregels zijn de voor "Wonen - 1" aangewezen gronden bestemd voor:
a. wonen in de vorm van gestapelde woningen en bijzondere woonvoorzieningen al dan niet in combinatie met een aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteit;
b. parkeervoorzieningen;
(…);
e. ter plaatse van de aanduiding "centrum" en "specifieke vorm van centrum - centrum - 2" tevens voor:
1. horeca tot en met categorie 3 zoals vermeld in de bij deze regels als bijlage behorende Staat van Horeca-activiteiten, uitsluitend op de begane grond;
(…).
In de bij de planregels behorende Staat van Horeca-activiteiten wordt horeca van categorie 3 omschreven als een bedrijf dat is gericht op het ter plaatse verstrekken van dranken, waaronder feestzalen.
3.3. Bij de vaststelling van het plan is het Beleidsplan Horeca betrokken. In de plantoelichting staat daarover dat de mogelijkheden voor uitbreiding van het horeca-aanbod in de wijken buiten de binnenstad beperkt zijn. De bestaande horecabedrijven moeten in staat worden geacht aan de potentiële vraag te kunnen voldoen. Als nieuw onderdeel van het stadscentrum zijn in het Paleiskwartier nieuwe horecafuncties mogelijk. Ze zijn onderdeel van de centrumfuncties die in de plint van de woon- en kantoorgebouwen zijn toegestaan.
De ontwikkelingsvisie heeft betrekking op het gebied dat wordt gezien als stadscentrum. Dit betreft niet alleen de oude binnenstad, maar ook nieuwe delen waarvan in toenemende mate een bijdrage wordt verwacht om het hart van de stad vitaal te houden. Als nieuwe stadscentrumdelen worden beschouwd de gebieden Het Zand en Paleiskwartier. In de ontwikkelingsvisie is vermeld dat het van groot belang is dat met name het winkelareaal, de horeca, de cultuur en het toerisme zich in de historische binnenstad verder kunnen ontwikkelen en dat verdere groei van (grootschaliger) centrumfuncties kan plaatshebben in de spoorzone (met name het Paleiskwartier). Tegelijkertijd zal ook de woonfunctie verdere impulsen moeten krijgen, omdat deze functie van groot belang is voor het leefklimaat.
3.4. Vast staat dat het plan ter plaatse van Spiegeltuin 1 gewijzigd is vastgesteld en wonen en horeca van categorie 3 mogelijk maakt. Aan het mogelijk maken van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling dient een afweging over de ruimtelijke aanvaardbaarheid ten grondslag te liggen, waarin alle aan de orde zijnde belangen worden betrokken, waaronder de belangen die zijn gemoeid met de effecten op de leefomgeving.
Uit het gemeentelijke beleid, zoals neergelegd in het Beleidsplan Horeca en de ontwikkelingsvisie, volgt dat horeca in het Paleiskwartier als zodanig toelaatbaar is. Het gemeentelijke beleid maakt echter, anders dan het plan, geen onderscheid in verschillende horecacategorieën. Niet is gebleken dat de raad heeft onderzocht of horeca van categorie 3 ter plaatse van Spiegeltuin 1 ruimtelijk aanvaardbaar is. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat op het moment dat er een concreet plan is voor een bepaalde horeca-inrichting, onderzocht zal worden of die inrichting kan voldoen aan de regels van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Met deze verwijzing naar het Activiteitenbesluit milieubeheer is de ruimtelijke aanvaardbaarheid van horeca tot en met categorie 3 op deze locatie evenwel niet gegeven. De stelling van de raad dat vestiging van horeca van categorie 3 ter plaatse geen bijzondere overlast zal geven, vanwege de ligging van Spiegeltuin 1 in een hoog dynamisch gemengd stedelijk gebied, acht de Afdeling evenmin afdoende. Voorts is niet gebleken dat de raad zich rekenschap heeft gegeven van de aanbevolen richtafstand uit de
VNG-brochure, terwijl hij de VNG-brochure wel heeft beoogd toe te passen bij de vaststelling van het plan. Nu Spiegeltuin 1 is gevestigd in het appartementencomplex dat hoofdzakelijk voorziet in een woonfunctie, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich niet zonder meer op het standpunt heeft kunnen stellen dat een café of feestzaal in het appartementencomplex, direct grenzend aan woningen, niet leidt tot een verslechtering van het woon- en leefklimaat voor omwonenden. Dat volgens de raad slechts de vestiging van een café in Spiegeltuin 1 is te verwachten en een feestzaal, vanwege de beperkt beschikbare ruimte niet waarschijnlijk is, doet er niet aan af dat bij de beoordeling van de gevolgen van het plan in beginsel moet worden uitgegaan van een representatieve invulling van hetgeen het plan maximaal mogelijk maakt. Niet kan worden gezegd dat een feestzaal in dit geval daartoe niet behoort.
Gelet op het voorgaande berust het plan voor zover het betreft de aanduiding "specifieke vorm van centrum - centrum - 2" ter plaatse van Spiegeltuin 1 niet op een deugdelijke motivering. Het betoog slaagt.
3.5. Over het aantal benodigde parkeerplaatsen heeft de raad ter zitting toegelicht dat voor de ontwikkeling van het gehele Paleiskwartier een parkeeronderzoek is verricht. Daaruit blijkt volgens de raad dat er voldoende parkeergelegenheden zijn in de omgeving. De raad heeft echter niet duidelijk kunnen maken of de mogelijkheid van horeca tot en met categorie 3 ter plaatse van Spiegeltuin 1 is verdisconteerd in het parkeeronderzoek. Hierbij is van belang dat horeca tot en met categorie 3 ter plaatse bij gewijzigde vaststelling in het plan is opgenomen en het parkeeronderzoek waar de raad naar verwijst van een eerdere datum is en tevens niet aan het plan ten grondslag ligt. Gelet hierop berust het plan in zoverre evenmin op een deugdelijke motivering. Het betoog slaagt.
3.6. De VvE heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd die aannemelijk maken dat te verwachten planschadeclaims zodanig zullen zijn, dat het plan voor zover het horeca tot en met categorie 3 mogelijk maakt op het perceel Spiegeltuin 1, financieel niet uitvoerbaar is. Het betoog faalt.
3.7. In hetgeen de VvE heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover dat ziet op de vaststelling van de aanduiding "specifieke vorm van centrum - centrum - 2" ter plaatse van Spiegeltuin 1, is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb. Het beroep is gegrond.
3.8. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak:
- met inachtneming van overweging 3.4 en 3.5, zo nodig na het verrichten van onderzoek, op toereikende wijze te motiveren dat de aanduiding "specifieke vorm van centrum - centrum - 2" ter plaatse van Spiegeltuin 1 ruimtelijk aanvaardbaar is, dan wel het besluit in zoverre te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling;
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel besluit tot wijziging op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
3.9. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente 's-Hertogenbosch op om binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van overweging 3.8 het daar omschreven gebrek te herstellen en
- de Afdeling en de vereniging Vereniging van Eigenaars Wooncomplex De Croon de uitkomst mede te delen en een eventueel besluit tot wijziging op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van staat.
w.g. Koeman w.g. Lap
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2014
288-662.