ECLI:NL:RVS:2014:2735
Raad van State — Uitspraak 


201309020/1/A1.
Datum uitspraak: 23 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellante B], wonend te Elst, gemeente Overbetuwe, appellanten (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 augustus 2013 in zaak nr. 13/1836 in het geding tussen:
[wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [wederpartij])
en
het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe.
Procesverloop
Bij besluiten van 16 oktober 2012 en 4 december 2012 heeft het college [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast het gebruik van het pand op het perceel [locatie] te Elst (hierna: het perceel) voor woondoeleinden te staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 19 februari 2013 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 18 juni 2013 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand op het perceel als recreatiewoning, afgewezen.
Bij uitspraak van 15 augustus 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen de besluiten van 19 februari 2013 en 18 juni 2013 ingestelde beroep gegrond verklaard en deze besluiten vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 10 september 2013 heeft het college [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast het gebruik van het perceel en het daarop aanwezige pand voor zowel permanente als recreatieve woondoeleinden of ander recreatief gebruik, anders dan ten behoeve van sportparkachtige activiteiten, in strijd met de bestemming binnen zes weken na dagtekening van dit besluit te staken en gestaakt te houden.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2014 waar [appellant A] en [appellante B], bijgestaan door mr. D.H. Pols, en het college, vertegenwoordigd door A.M. van Laar en mr. S. van Oeveren, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [wederpartij B] en [wederpartij A], bijgestaan door mr. A.M. van Eik, gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Pas" rust op het perceel de bestemming "Recreatieve doeleinden".
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de als recreatieve doeleinden aangewezen gronden uitsluitend bestemd voor het gebruik als zodanig.
Ingevolge het tweede lid mogen op deze gronden, met inachtneming van de op de plantekening aangegeven maximum-bouwhoogte en het maximum-bebouwingspercentage, uitsluitend bij de in het vorige lid bedoelde bestemming passende bouwwerken, zoals tribunes, kleed- en clubgebouwen, worden gebouwd.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, is het verboden de gronden en opstallen of delen daarvan te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de in het bestemmingsplan aan de grond gegeven bestemming (artikelen 2 tot en met 11 van deze voorschriften).
Ingevolge het tweede lid verlenen burgemeester en wethouders vrijstelling van het in het vorige lid vervatte verbod, indien strikte toepassing van dit verbod leidt tot een beperking van het meest doelmatige gebruik die niet door dringende redenen gerechtvaardigd wordt.
Ingevolge het derde lid geldt het in het eerste lid van dit artikel vervatte verbod niet voor een gebruik van gronden en opstallen of delen daarvan:
a. voor zover op dit gebruik een bijzondere wettelijke regeling van toepassing is;
b. voor zover dit gebruik of de aard van dit gebruik reeds bestond ten tijde van het van kracht worden van dit bestemmingsplan.
2. [appellant] heeft het pand, zonder over een bouwvergunning daarvoor te beschikken, verbouwd om het als burgerwoning te kunnen gebruiken. Dit gebruik is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Pas", omdat op het perceel de bestemming "Recreatieve doeleinden" rust en de gronden ingevolge de bij die bestemming behorende planvoorschriften niet voor woondoeleinden mogen worden gebruikt.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van het pand als recreatiewoning ingevolge het bestemmingsplan is toegestaan, nu het perceel is bestemd voor recreatieve doeleinden. Voorts heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte niet in aanmerking genomen dat het college vrijstelling kan verlenen van het in artikel 12, eerste lid, van de planvoorschriften opgenomen verbod met toepassing van de toverformule als bedoeld in artikel 12, tweede lid, wanneer strikte toepassing van dit verbod leidt tot een beperking van het meest doelmatige gebruik dat niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd. Daarnaast heeft de rechtbank niet onderkend dat in artikel 12, derde lid, gebruiksovergangsrecht is opgenomen en het gebruik van het pand als recreatiewoning onder de beschermende werking van dit gebruiksovergangsrecht valt, aldus [appellant].
3.1. In het bestemmingsplan is het begrip recreatieve doeleinden niet nader omschreven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 november 2013 in zaak nr. 201302335/1/A1) zijn de op de plankaart aangegeven bestemming en de daarbij behorende voorschriften bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting heeft in zoverre betekenis, dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit artikel 5, eerste en tweede lid, van de planvoorschriften tezamen kan worden afgeleid dat in dit geval onder recreatieve doeleinden moet worden verstaan het gebruik van het perceel voor recreatieve sportactiviteiten, nu als bij de bestemming passende bouwwerken zijn aangemerkt tribunes, kleedgebouwen en clubgebouwen. Bovendien heeft de rechtbank verder terecht in aanmerking kunnen nemen dat de planwetgever, gelet op de toelichting behorende bij het bestemmingsplan, slechts heeft beoogd recreatieve sportactiviteiten op het perceel mogelijk te maken. Uit de plantoelichting blijkt in dit verband dat in het bestemmingsplan is voorzien in een uitbreiding van het sportterrein, waarbij het aantal velden wordt uitgebreid en ruimte is gereserveerd voor de bouw van kleed- en clubaccommodatie en tribunes. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht overwogen dat het gebruik van het pand op het perceel als recreatiewoning in strijd is met het bestemmingsplan.
3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 juni 2011 in zaak nr. 201009807/1/H1) dient degene, die zich op het overgangsrecht beroept, de feiten en omstandigheden waarop dat berust aannemelijk te maken. Voor de beantwoording van de vraag of het gebruik van de woning als recreatiewoning onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt, is ingevolge artikel 12, derde lid, van het bestemmingsplan "De Pas" bepalend of dit gebruik ten tijde van het van kracht worden van dit plan reeds bestond. De woning is eerst nadat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van het pand als woning niet is toegestaan in gebruik genomen als recreatiewoning. De rechtbank heeft derhalve terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het gebruik als recreatiewoning wegens het in artikel 12, derde lid, opgenomen gebruiksovergangsrecht zou zijn toegestaan.
3.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 april 2014 in zaak nr. 201304992/1), mag aan de zogeheten toverformule geen toepassing worden gegeven, indien zinvol gebruik overeenkomstig het bestemmingsplan, objectief gezien, nog mogelijk is. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat gebruik van het perceel overeenkomstig de bestemming voor recreatieve doeleinden, zijnde recreatieve sportactiviteiten nog mogelijk is, nu het perceel zou kunnen worden gebruikt ten behoeve van het naast het perceel gelegen sportpark. Aan de zogeheten toverformule mag derhalve geen toepassing worden gegeven, nu een zinvol gebruik overeenkomstig de bestemming, objectief gezien, nog mogelijk is.
Het betoog faalt.
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Het college heeft, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, bij besluit van 10 september 2013 de besluiten van 16 oktober 2012 en 4 december 2012 heroverwogen. Het heeft daarbij [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast het gebruik van het perceel en het daarop aanwezige pand voor zowel permanente als recreatieve woondoeleinden of ander recreatief gebruik, anders dan ten behoeve van sportparkachtige activiteiten, in strijd met de bestemming binnen zes weken na dagtekening van dit besluit te staken en gestaakt te houden. Dit besluit wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, in samenhang bezien met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding.
6. Nu [appellant] het pand op het perceel, gelet op hetgeen hiervoor onder 3.1 en 3.2 is overwogen, in strijd met het bestemmingsplan gebruikt, is het college bevoegd daartegen handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7. [appellant] betoogt dat bijzondere omstandigheden bestaan op grond waarvan het college van handhavend optreden behoorde af te zien. Hij voert daartoe aan dat er concreet zicht op legalisatie bestond, nu de in het bestemmingsplan "De Pas" voorziene uitbreiding van de sportactiviteiten nimmer heeft plaatsgevonden en de burgerwoning in het bij besluit van 21 april 2009 door de raad van de gemeente Overbetuwe vastgestelde bestemmingsplan "[locatie], Elst" positief is bestemd. Weliswaar heeft de Afdeling het vaststellingsbesluit bij uitspraak van 24 maart 2010 in zaak nr. 200903384/1/R3 wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht vernietigd, maar legalisatie behoort nog steeds tot de mogelijkheden, aldus [appellant]. Daarnaast voert hij in dit verband aan dat [wederpartij] de woning, veestallen en mestplaat op zijn perceel in afwijking van de aan hem verleende bouwvergunning heeft gebouwd en dat ingevolge artikel 12, tweede lid, van de planvoorschriften, vrijstelling kan worden verleend voor het recreatieve gebruik op het perceel.
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 juni 2012 in zaak nr. 201107360/1/A1), is voor het aannemen van concreet zicht op legalisatie door aanpassing van het bestemmingsplan ten minste vereist dat een ontwerpbestemmingsplan dat het gebruik legaliseert ter inzage is gelegd. Dat is in dit geval niet gebeurd. Het college heeft zich gelet hierop in zoverre terecht op het standpunt gesteld dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 10 september 2013 geen concreet zicht op legalisatie bestond. Dat in het bestemmingsplan in artikel 12, tweede lid, een toverformule is opgenomen betekent, gelet op hetgeen onder 3.3 is overwogen, evenmin dat concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts maakt de omstandigheid dat het in het bestemmingsplan "De Pas" op het perceel voorziene recreatieve gebruik nog niet is aangevangen niet, anders dan [appellant] betoogt, dat het college niet heeft kunnen overgaan tot handhavend optreden tegen gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college ter zitting te kennen heeft gegeven dat zinvol gebruik van het perceel overeenkomstig de bestemming tot de mogelijkheden behoort. Verder ziet de Afdeling in de door [appellant] gestelde omstandigheid dat [wederpartij] een woning, veestallen en mestplaat in afwijking van de aan hem verleende bouwvergunning heeft gebouwd, wat daar ook verder van zij, geen grond voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat handhavend optreden niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het van handhavend optreden had behoren af te zien wegens bijzondere omstandigheden.
Het betoog faalt.
8. Het beroep tegen het besluit van het college van 10 september 2013 is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 10 september 2013, kenmerk 13UIT20675, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van staat.
w.g. Borman w.g. Fransen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2014
407-700.