ECLI:NL:RVS:2014:1153
Raad van State — Uitspraak 


201211002/1/A3.
Datum uitspraak: 2 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 oktober 2012 in zaak nr. 11/5369 in het geding tussen:
de stichting Nederlandse Omroep Stichting (hierna: de NOS)
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluiten van 15 april 2010 heeft de minister een verzoek van de NOS om openbaarmaking van alle documenten betreffende het zogenoemde EK-rapport gedeeltelijk afgewezen. Onder deze documenten worden begrepen alle documenten waarin het EK-rapport en/of de daarin beschreven (integriteits)problemen aan de orde komen, waaronder - maar niet beperkt tot - documenten over het karakter van het rapport en de betekenis die daaraan wordt gehecht, over de verificatie van het rapport, over het besluit om geen officiële vertaling te maken, over contact met de Turkse overheid en over nader (integriteits)onderzoek naar aanleiding van de verdachtmakingen in het rapport.
Bij besluit van 30 september 2011 heeft de minister de door de NOS daartegen gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard en openbaarmaking van een deel van de betrokken documenten wederom geweigerd.
Bij uitspraak van 16 oktober 2012 heeft de rechtbank het door de NOS daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 september 2011 vernietigd voor zover het betrekking heeft op de weigering tot openbaarmaking van de documenten met de nummers 19 tot en met 36, 39, 40, 44 en 48 en de minister opgedragen met inachtneming van deze uitspraak binnen zes weken een nieuw besluit op de bezwaren van de NOS te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
De NOS heeft een verweerschrift ingediend.
De NOS heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Bij besluit van 22 maart 2013 heeft de minister, opnieuw beslissend op de door de NOS gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 15 april 2010, het bezwaar ten aanzien van de documenten met de nummers 24, 34, 35 en 39 gegrond verklaard, besloten deze alsnog openbaar te maken en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2013, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. E.J. Daalder, advocaat [NAAM]n Haag, en mr. L.J. Vogelaar en mr. C.A. Nortier, beiden werkzaam bij het ministerie, en de NOS, vertegenwoordigd door mr. S.H. van den Ende, advocaat [NAAM], en mr. M.J.T. Linnemann, werkzaam bij de stichting, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
[…]
b. bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan;
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
[…]
f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Ingevolge artikel 12f, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering (hierna: Sv), zoals dat luidde ten tijde van belang, staat de voorzitter van het gerechtshof de klager en de persoon, wiens vervolging wordt verlangd, alsmede hun advocaten of gemachtigden, toe van de op de zaak betrekking hebbende stukken kennis te nemen, indien daarom wordt verzocht. Kennisneming geschiedt op de wijze door de voorzitter te bepalen. De voorzitter kan, ambtshalve of op vordering van de advocaat-generaal, bepaalde stukken van kennisneming uitzonderen in het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, de opsporing of vervolging van strafbare feiten of op zwaarwichtige gronden aan het algemeen belang ontleend.
2. Het verzoek van de NOS ziet onder meer op openbaarmaking van documenten die door het Openbaar Ministerie (hierna: het OM) aan het gerechtshof ’s-Gravenhage zijn verstrekt in het kader van een beklagprocedure over het niet vervolgen van strafbare feiten, de zogenoemde artikel 12f Sv-procedure.
In het besluit van 30 september 2011 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat op de documenten aangeduid met de nummers 9 tot en met 18, namelijk documenten betreffende correspondentie tussen het OM en advocaten van B., en de documenten met de nummers 19 tot en met 36, namelijk documenten betreffende de aangifte en het (oriënterend) onderzoek, de Wob niet van toepassing is, maar artikel 12f, tweede lid, Sv. Deze bepaling betreft een bijzondere regeling voor bekendmaking van stukken, die moet worden geacht een speciale regeling te zijn ten opzichte van de algemene regeling van de Wob. Indien stukken uit de beklagprocedure openbaar worden gemaakt, wordt volgens de minister afbreuk gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen van het Sv. Het uitgangspunt van interne openbaarheid en externe beslotenheid zou dan illusoir zijn. Bovendien zou openbaarmaking van de documenten de exclusieve bevoegdheid van de voorzitter van het gerechtshof tot bekendmaking doorkruisen. Voorts heeft de minister openbaarmaking van de documenten aangeduid met de nummers 37 tot met 48, behoudens het document met nummer 45, namelijk ambtelijke documenten tussen de minister van Justitie en het College van procureurs-generaal (hierna: het College), geweigerd, omdat het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling volgens hem niet opweegt tegen het belang van openbaarmaking. Bovendien zijn deze documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten zij persoonlijke beleidsopvattingen, zodat artikel 11, eerste lid, van de Wob eveneens aan openbaarmaking daarvan in de weg staat.
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 12f Sv een processuele functie heeft en, anders dan de Wob, niet de publieke toegang tot informatie regelt, maar de partijtoegang. Het standpunt van de minister dat artikel 12f Sv een bijzondere openbaarmakingsregeling is ten opzichte van de Wob kan derhalve geen stand houden, zodat hij alsnog met toepassing van de Wob een beslissing dient te nemen op het verzoek om openbaarmaking met betrekking tot de documenten met nummers 19 tot en met 36. Voorts dient hij opnieuw een beslissing te nemen op het verzoek, voor zover dit ziet op openbaarmaking van de documenten met nummers 39, 40, 44 en 48, nu de op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob gebaseerde weigering volgens de rechtbank onvoldoende is gemotiveerd.
4. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister, gelet op de tussenuitspraak van de Afdeling van 31 juli 2013 in zaak nr. 201205723/1/A3 waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat, daargelaten of artikel 12f, tweede lid, Sv een speciale regeling inhoudt die aan de Wob derogeert, die bepaling uitsluitend ziet op de fase van de beklagprocedure, de daarop betrekking hebbende beroepsgrond ingetrokken, nu de beklagprocedure ten tijde van het nemen van het bij de rechtbank bestreden besluit van 30 september 2011 was beëindigd.
5. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de artikelen 10, tweede lid, aanhef en onder g, en 11, eerste lid, van de Wob zich tegen openbaarmaking van de documenten met nummers 40, 44 en 48 verzetten. Deze documenten betreffen zeer vertrouwelijke ambtsberichten van het College aan de minister en bestaan uitsluitend uit persoonlijke beleidsopvattingen die al dan niet onlosmakelijk met feiten zijn verweven. Subsidiair leidt openbaarmaking tot onevenredige benadeling van de betrokken ambtenaar, de minister en het College, nu het informatieverkeer tussen de minister en het College ernstig zou worden belemmerd.
Verder heeft de rechtbank volgens de minister ten onrechte geoordeeld dat hij artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob niet aan de weigering tot openbaarmaking van het document met nummer 39 ten grondslag heeft kunnen leggen. Dit document betreft een brief van het College aan de minister waarin informatie over de aangifte tegen de betrokken ambtenaar en de strafrechtelijke procedure tegen een derde is vermeld. Openbaarmaking van het document leidt tot onevenredige benadeling van zowel deze ambtenaar als de derde.
Ten slotte heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de documenten met de nummers 37, 39, 43 en 46 geen persoonlijke beleidsopvattingen bevatten die onlosmakelijk met de daarin opgenomen feiten zijn verweven. Volgens de minister is het niet mogelijk om de weigering tot openbaarmaking van deze documenten nader te motiveren zonder de inhoud daarvan prijs te geven. Bovendien is openbaarmaking van de door de rechtbank genoemde passages ook op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob geweigerd en heeft de rechtbank dit artikel wel op vergelijkbare passages in andere documenten van toepassing geacht. Het is onbegrijpelijk waarom dat bij deze documenten anders zou zijn, aldus de minister.
5.1. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat uit het besluit van 30 september 2011 niet duidelijk blijkt welke weigeringsgrond de minister ten aanzien van de verscheidene passages in de documenten met nummers 40, 44 en 48 ten grondslag heeft gelegd. Dat de minister eerst in hoger beroep te kennen heeft gegeven dat primair artikel 11, eerste lid, van de Wob zich tegen openbaarmaking van voornoemde documenten verzet en subsidiair artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, maakt niet dat het oordeel van de rechtbank dienaangaande onjuist is.
Voorts wordt overwogen dat, daargelaten of de minister de weigering tot openbaarmaking van de documenten met de nummers 37, 43 en 46 op artikel 11, eerste lid, van de Wob mocht baseren, dit onverlet laat dat de rechtbank heeft overwogen dat de minister openbaarmaking daarvan op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob mocht weigeren.
Wat het document met nummer 39 betreft, wordt overwogen dat de minister dit, naar ter zitting is gebleken, reeds openbaar heeft gemaakt, zodat het betoog in zoverre geen bespreking behoeft.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Bij besluit van 22 maart 2013 heeft de minister, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op de door de NOS gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 15 april 2010. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet aan de bezwaren van de NOS is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep van de NOS tegen dit besluit in te houden.
8. Bij dit besluit heeft de minister openbaarmaking van de documenten met nummers 19 tot en met 36, 40, 44 en 48, behoudens de documenten met nummers 24, 34 en 35, op grond van de artikelen 11, eerste lid, en 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob geweigerd. De documenten met nummers 24, 34, 35 en 39 komen al dan niet in geanonimiseerde vorm voor openbaarmaking in aanmerking.
9. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de desbetreffende stukken en overweegt als volgt.
10. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 juni 2009 in zaak nr. 200806313/1/H3), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. De Afdeling is van oordeel dat de documenten, gelet op hun inhoud, moeten worden geacht te zijn bestemd voor intern beraad.
Gelet op artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad geen informatie verstrekt over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 19 januari 2011 in zaak nr. 201004998/1/H3), blijkt uit de wetsgeschiedenis dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II 19 859, nr. 3, blz. 14 en 38).
Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusies van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Niet noodzakelijk is dat opvattingen, om te kunnen worden aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob, herleidbaar zijn tot een individueel persoon. In een document opgenomen opvattingen van personen die bij de opstelling van het document betrokken waren, verliezen, mede in aanmerking genomen de geschiedenis van de totstandkoming van voormelde bepaling, hun karakter van persoonlijke beleidsopvattingen niet doordat zij niet herleidbaar zijn tot één bepaalde persoon. Het feit dat de adviezen zijn opgesteld door organisaties brengt derhalve niet met zich dat de adviezen reeds om die reden geen persoonlijke beleidsopvattingen kunnen bevatten.
De Afdeling is van oordeel dat de documenten met de nummers 19 tot en met 36, 40, 44 en 48, behoudens de documenten met nummers 24, 34 en 35, gelet op hun inhoud, moeten worden geacht te zijn bestemd voor intern beraad.
Voorts bevatten voornoemde documenten persoonlijke beleidsopvattingen, nu deze opvattingen, aanbevelingen en conclusies van de betrokken personen betreffen over de aanpak en het verloop van het oriënterend onderzoek, de in dat kader te nemen beslissingen, de waardering van de uitkomsten daarvan en de uiteindelijke beslissing tot het al dan niet instellen van een strafrechtelijk onderzoek. Het overgrote deel van de documenten bevat feiten die zodanig met de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven, dat het niet mogelijk is deze feiten en opvattingen los van elkaar te bezien. Voor zover de NOS heeft betoogd dat zij niet kan controleren of de minister alle feiten en persoonlijke beleidsopvattingen heeft gescheiden, wordt overwogen dat de Afdeling, na kennisname van de desbetreffende documenten, van oordeel is dat de minister in het besluit van 22 maart 2013 per document de daarin opgenomen feitelijke informatie heeft beschreven. Ter zitting heeft de minister verder desgevraagd verklaard dat de documenten met nummers 24, 34, 35 en 39 reeds openbaar zijn gemaakt.
11. Voor zover de feiten niet dusdanig met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven, is de Afdeling van oordeel dat de minister openbaarmaking van de documenten in redelijkheid heeft kunnen weigeren, nu het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van de bij de aangelegenheid betrokken personen. Daartoe wordt als volgt overwogen. Ter zitting van de Afdeling heeft de minister desgevraagd toegelicht dat het van belang is dat het OM en de minister in strafzaken elkaar onverkort en onbelemmerd op de hoogte kunnen houden van de voortgang van onderzoeken. Het OM moet de minister in alle vertrouwelijkheid kunnen informeren in verband met de politieke verantwoordelijkheid van laatstgenoemde. Voorts behoeven gevoelige kwesties volgens de minister een sterkere bescherming dan minder gevoelige. In dat kader past het OM een handleiding toe waarin richtlijnen zijn neergelegd over de omgang met dergelijke zaken. Hoewel de Afdeling van oordeel is dat niet elk verkeer tussen het OM en de minister zonder meer van vertrouwelijke aard is, volgt zij de minister in het standpunt dat in bepaalde gevoelige zaken, zoals de onderhavige zaak, in vertrouwen moet kunnen worden gecommuniceerd, gelet op de politieke verantwoordelijkheid van de minister.
12. Nu de minister openbaarmaking van de documenten, voor zover de weigering tot openbaarmaking daarvan niet op artikel 11, eerste lid, van de Wob mocht worden gebaseerd, in redelijkheid op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob kon weigeren, behoeft de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob vervatte weigeringsgrond derhalve geen bespreking meer.
13. Het beroep is ongegrond.
14. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van 22 maart 2013 ongegrond;
III. veroordeelt de minister van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij de stichting Nederlandse Omroep Stichting in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. bepaalt dat van de minister van Veiligheid en Justitie een griffierecht van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Langeveld-Mak
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2014
317-697.