ECLI:NL:RVS:2013:2112
Raad van State — Uitspraak 


201211040/1/R3.
Datum uitspraak: 27 november 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid H&L Vastgoed B.V., gevestigd te Meijel, gemeente Peel en Maas,
2. [appellant sub 2], wonend te Roosendaal,
3. [appellant sub 3], wonend te Roosendaal,
en
het college van burgemeester en wethouders van Roosendaal,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 2 oktober 2012 heeft het college het wijzigingsplan "Centrum Noord en Groot Kalsdonk" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben H&L Vastgoed, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
H&L Vastgoed heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 september 2013, waar H&L Vastgoed, vertegenwoordigd door R. van Dessel, bijgestaan door mr. P.A. Lanting, advocaat [NAAM], [appellant sub 2], [appellant sub 3], vertegenwoordigd door mr. W. Anker, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C.P.J.M. Vergouwen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ter zitting is het beroep van [appellant sub 3], voor zover dat mede was ingediend door [belanghebbende], ingetrokken.
2. Het wijzigingsplan houdt een wijziging van de bestemmingsplannen "Centrum Noord" en "Groot Kalsdonk" in voor een aantal percelen in het centrum van Roosendaal. Het wijzigingsplan voorziet erin dat de aanduiding of subbestemming "horeca" van de bij die percelen behorende bestemming is komen te vervallen. Blijkens het bestreden besluit is het doel van deze wijziging het tegengaan van gebruik dat onwenselijk wordt geacht met het oog op de leefbaarheid en de verblijfskwaliteit van de betreffende gebieden.
3. H&L Vastgoed, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat het college het wijzigingsplan, voor zover daarmee de gebruiksmogelijkheden van hun onderscheiden percelen Brugstraat 13, Brugstraat 54, Molenstraat 150, Brugstraat 6, Hoogstraat 9 en Kalsdonksestraat 192 voor horeca zijn komen te vervallen, ten onrechte heeft vastgesteld. H&L vastgoed en [appellant sub 3] betogen dat met het laten vervallen van de horecamogelijkheid voor hun percelen de doelstelling van het aan het wijzigingsplan ten grondslag gelegde beleid, het project Centrum Roosendaal Enthousiast, Doortastend en Ondernemend (hierna: CREDO-project), niet wordt gediend, omdat het juist leegstand in de hand werkt. Het perceel Kalsdonksestraat 192 behoort volgens [appellant sub 3] bovendien niet tot het CREDO-gebied. Voorts is volgens H&L Vastgoed, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] niet voldaan aan de wijzigingsvoorwaarde in het bestemmingsplan dat de horeca-activiteiten moeten zijn beëindigd. Verder is volgens H&L Vastgoed de onderbouwing van de financiële uitvoerbaarheid in het bestreden besluit ontoereikend, omdat er niet uit blijkt dat geld beschikbaar is gesteld als compensatie voor de investering in de horeca-inrichting en de waardedaling van de percelen.
4. Ingevolge artikel 2.4, lid 2.4.5, onder 2.4.5.2, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "Centrum Noord" is het college van burgemeester en wethouders bevoegd de aanduiding "horecabedrijven" op de percelen Brugstraat 13 en Molenstraat 150 te laten vervallen, op voorwaarde dat er sprake is van beëindiging van de activiteiten waarop de aanduiding betrekking had.
Ingevolge artikel 5, vijfde lid, aanhef en onder c en d, van de planregels van het bestemmingsplan "Groot Kalsdonk" is het college van burgemeester en wethouders bevoegd de bestemming "Gemengde Doeleinden-1" op de percelen Hoogstraat 9, Brugstraat 6 en Brugstraat 54 zodanig te wijzigen dat de subbestemming "horeca" komt te vervallen, op voorwaarde dat er sprake is van beëindiging van de activiteiten waarop de subbestemming betrekking had.
Ingevolge artikel 6, vijfde lid, aanhef en onder f, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd de bestemming "Gemengde Doeleinden-2" op het perceel Kalsdonksestraat 192 zodanig te wijzigen dat de subbestemming "horeca" komt te vervallen, op voorwaarde dat er sprake is van beëindiging van de activiteiten waarop de subbestemming betrekking had.
5. Over het betoog van H&L vastgoed en [appellant sub 3] dat met het laten vervallen van de horecamogelijkheid voor hun percelen de doelstelling van het aan het wijzigingsplan ten grondslag gelegde beleid niet wordt gediend, overweegt de Afdeling als volgt.
Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan mag de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college onverlet om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
In de plantoelichting van het wijzigingsplan is de aanleiding voor de vaststelling van dit plan opgenomen. In 2006 heeft de raad het plan van aanpak voor het CREDO-project vastgesteld. Het doel van dit project is vergroting van de leefbaarheid en de verblijfskwaliteit van het gebied Brugstraat-Molenstraat-Hoogstraat in Roosendaal. Bij de uitvoering van het CREDO-project zijn de bestemmingsplannen "Centrum Noord" en "Groot Kalsdonk" het uitgangspunt. De aanleiding tot de vaststelling van het plan vloeit mede voort uit het feit dat zich in de jaren hieraan voorafgaand veel wisselingen in de horecaexploitatie hebben voorgedaan. Een aantal panden heeft de toetsing aan de eisen van de Drank- en Horecawet en de daarop gebaseerde vergunning alsmede aan de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur niet kunnen doorstaan. Als gevolg daarvan is een aantal panden gesloten en aan het horecagebruik onttrokken. Dit heeft geleid tot leegstand, overlast en een negatief straatbeeld. De daarmee samenhangende overlast kan onder andere worden beperkt door een bestemmingswijziging, aldus de toelichting.
Het perceel Kalsdonksestraat 192 behoort, naar [appellant sub 3] terecht stelt, niet tot het CREDO-gebied. Het bestemmingsplan "Groot Kalsdonk", waarvan dit perceel deel uitmaakt, bevat evenwel in artikel 6 van de planregels een wijzigingsbevoegdheid waarop het onderhavige wijzigingsplan is gebaseerd. Blijkens pagina 36 van de toelichting bij dat plan dient leegstand in de zone Kalsdonksestraat/Gastelseweg te worden voorkomen door het herbestemmen van panden voor andere functies.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de wijziging uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening is aangewezen ter voorkoming van leegstand en aantasting van het woon- en leefklimaat. Voorts heeft het aan in het bijzonder het algemeen belang dat daarmee is gediend in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen dan aan de belangen van exploitanten bij het behoud van de horecamogelijkheden voor hun percelen. Het betoog van H&L Vastgoed en [appellant sub 3] faalt in zoverre.
5.1. Met betrekking tot het betoog van H&L Vastgoed dat het plan geen toereikende onderbouwing bevat voor de financiële uitvoerbaarheid van het plan, overweegt de Afdeling als volgt. In de plantoelichting heeft het college inzicht geboden in de financiële uitvoerbaarheid van het plan. Hierbij heeft het college betrokken dat eventuele andere uit het wijzigingsplan voortvloeiende kosten en lasten als voortvloeisel van het CREDO-project in het uiterste geval ten laste van de gemeente komen. Voorts heeft het college in de toelichting gewezen op de leegstandsubsidie, waarmee een leegstaand pand kan worden omgezet in een woning, en een gevelsubsidie, waarmee de uitstraling van een pand kan worden verbeterd. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan onvoldoende onderbouwd is.
Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van het perceel Brugstraat 13 betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat het college bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de realisering van het plan aan de orde zijn. Het betoog faalt in zoverre.
5.2. De wijzigingsvoorwaarde dat sprake moet zijn van beëindiging van de activiteiten waarop de aanduiding/subbestemming "horeca" betrekking heeft is niet nader uitgewerkt in de planregels van de twee aan het wijzigingsplan ten grondslag liggende bestemmingsplannen. Voor de invulling van het begrip "beëindiging van de horeca-activiteiten" is blijkens het bestreden besluit en de ter zitting hierop gegeven toelichting de feitelijke situatie als uitgangspunt genomen. Zoals ter zitting is toegelicht dienden de horeca-activiteiten op twee peildata, 1 juli 2011 en 6 april 2012 feitelijk te zijn beëindigd. Een periode van korte leegstand die eigen is aan opeenvolgende exploitaties wordt daarbij niet beschouwd als beëindiging in de zin van de wijzigingsvoorwaarde. Een aanwijzing voor opeenvolgende exploitaties kunnen lopende huurovereenkomsten met horeca-exploitanten zijn. Of ten tijde van het bestreden besluit een reëel voornemen tot nieuwe exploitatie bestaat moet daarnaast blijken uit bijkomende omstandigheden, zoals in behandeling genomen aanvragen voor de benodigde drank- en horecavergunningen of de omstandigheid dat het pand direct in gebruik kan worden genomen ten behoeve van de horeca-activiteiten.
De Afdeling is van oordeel dat deze invulling van de wijzigingsvoorwaarde redelijk is.
5.3. Ten aanzien van het perceel Brugstraat 13 brengt H&L Vastgoed naar voren dat verhuur van horecapanden een vast onderdeel is van haar bedrijfsvoering en het pand, dat doorlopend ingericht is als horecagelegenheid, in het verleden aan diverse exploitanten was verhuurd. Alleen gedurende de periode waarin onderhandelingen met het gemeentebestuur zijn gevoerd over de verwerving van het pand door de gemeente zijn de pogingen om het pand te verhuren gestaakt. Ook wijst H&L Vastgoed erop dat zij vóór het bestreden besluit een huurovereenkomst over het pand heeft gesloten met het oog op de exploitatie van het pand als horecagelegenheid en dat het college hiervan op de hoogte was gesteld bij brief van 12 september 2012. Uit de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2012, in zaak nr. 201102040/1/R2 volgt volgens H&L Vastgoed dat er met het sluiten van een huurovereenkomst zicht is op voortzetting van het gebruik. Nadien is met een andere huurder een nieuwe huurovereenkomst gesloten en zijn de benodigde vergunningen voor de horecaexploitatie aangevraagd.
5.3.1. Aan de omstandigheden dat verhuur van horecapanden een vast onderdeel is van de bedrijfsvoering van H&L Vastgoed en dat het pand, dat doorlopend ingericht is als horecagelegenheid, in het verleden aan diverse exploitanten was verhuurd, heeft het college geen gewicht hoeven toe te kennen, nu volgens de wijzigingsvoorwaarde slechts bepalend is het beëindigde gebruik van het betreffende pand voor horecadoeleinden ten tijde van het bestreden besluit. Uit de gedingstukken volgt dat het pand tot begin 2011 als horecagelegenheid werd geëxploiteerd en op de twee peildata, ook in de periode daarna niet meer, ook niet nadat de onderhandelingen met de gemeente over de aankoop van het perceel in februari 2012 waren gestaakt.
Uit de brief van H&L Vastgoed van 12 september 2012 volgt evenwel dat H&L Vastgoed met een mogelijke exploitant is overeengekomen dat het pand aan de Brugstraat 13 aan hem zal worden verhuurd voor de exploitatie van dit pand als horecagelegenheid, onder de voorwaarde dat hij over de benodigde vergunningen zal beschikken. De brief is door deze exploitant voor akkoord ondertekend. Het college heeft in het bestreden besluit er geen blijk van gegeven dat het met deze brief rekening heeft gehouden, terwijl in de door H&L Vastgoed naar voren gebrachte zienswijze was aangekondigd dat zij in gesprek was met geïnteresseerden over de verhuur van het pand. Dat deze brief zodanig laat is ingediend dat hiermee geen rekening kon worden gehouden heeft het college niet aannemelijk gemaakt. Ook geeft het bestreden besluit er geen blijk van dat de brief niet tot een andere afweging over het laten vervallen van de horeca-aanduiding zou hebben geleid. Gelet op het voorgaande is het plan in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen.
5.3.2. In hetgeen H&L Vastgoed heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover het betreft het perceel Brugstraat 13, is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
De afdeling ziet evenwel aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, zoals dat luidde ten tijde van belang, de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Hiertoe wordt overwogen dat volgens het verweerschrift met het enkel sluiten van een huurovereenkomst nog niet is aangetoond dat er een reëel voornemen bestond om een horecabedrijf te exploiteren, nu door de mogelijke exploitant geen aanvragen om een horeca-exploitatievergunning of een drank- en horecavergunning zijn ingediend. Voorts is ter zitting gebleken dat na het bestreden besluit met nog weer een andere mogelijke exploitant een huurovereenkomst is gesloten, maar dat de door hem ingediende aanvragen voor de noodzakelijke vergunningen buiten behandeling zijn gelaten. Aldus is volgens het college ook met inachtneming van de brief van 12 september 2012 nog altijd aan de wijzigingsvoorwaarde voldaan. De genoemde uitspraak van de Afdeling van 4 april 2012 had geen betrekking op de exploitatie van een horecapand, waarvoor ook andere vergunningen nodig zijn, en is reeds om die reden niet vergelijkbaar.
5.4. Ten aanzien van het perceel Brugstraat 54 brengt [appellant sub 2] naar voren dat er in 2008 een huurovereenkomst is gesloten met een horecaexploitant voor de duur van 5 jaar die derhalve op het moment van het bestreden besluit nog geldig was. Het pand is na het sluiten van de overeenkomst volledig gerenoveerd en ingericht nadat een brand het pand onbruikbaar had gemaakt. De renovatie heeft in verband met de late uitkering door de verzekeraar eerst de afgelopen twee jaar plaatsgevonden. Voorts betoogt [appellant sub 2] dat ten onrechte geen compensatie voor de gedane investeringen is toegekend.
5.4.1. Volgens het college worden de horeca-activiteiten in het pand al enige tijd niet meer uitgeoefend en was er geen zicht op exploitatie op korte termijn. Het college heeft begrip voor de ontstane situatie maar vindt de doestelling van het CREDO-project zwaarder wegen dan het belang van [appellant sub 2].
5.4.2. Vast staat dat het pand sinds de brand in 2008 niet meer werd geëxploiteerd voor horeca-doeleinden. Weliswaar bestond er blijkens de gedingstukken ten tijde van het bestreden besluit een huurovereenkomst met betrekking tot de verhuur van het pand aan de Brugstraat 54 ten behoeve van het gebruik voor horeca-activiteiten, maar ter zitting is door het college onweersproken gesteld dat de benodigde drank- en horecavergunningen waren vervallen en dat er ten tijde van het bestreden besluit geen nieuwe vergunningen waren aangevraagd. Verder was de verbouwing volgens het college ten tijde van het bestreden besluit niet zo ver gevorderd dat het pand direct in gebruik kon worden genomen ten behoeve van horeca-activiteiten. De Afdeling is van oordeel dat het college zich onder deze omstandigheden in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er ten tijde van het bestreden besluit geen reëel voornemen tot exploitatie bestond. Ten aanzien van het gestelde gebrek aan compensatie overweegt de Afdeling dat het college in redelijkheid aan de doelstelling van het CREDO-project een zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen dan aan de reeds door [appellant sub 2] gedane investeringen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het gerenoveerde pand volgens het verweerschrift nog altijd voor andere functies kan worden gebruikt en dat een gevelsubsidie is verstrekt. Het betoog van [appellant sub 2] faalt.
5.5. Ten aanzien van de percelen Molenstraat 150, Hoogstraat 9, Brugstraat 6 en Kalsdonksestraat 192 stelt [appellant sub 3] dat niet aan de wijzigingsvoorwaarde is voldaan omdat de betreffende panden in het verleden altijd door horecabedrijven zijn geëxploiteerd, deze nog altijd als zodanig zijn ingericht en zij ten tijde van het bestreden besluit in bespreking was met meerdere gegadigden over nieuwe horeca-activiteiten.
5.5.1. Aan de omstandigheden dat de betreffende panden in het verleden altijd door horecabedrijven zijn geëxploiteerd en deze nog altijd als zodanig zijn ingericht heeft het college geen gewicht hoeven toe te kennen, nu volgens de wijzigingsvoorwaarde slechts bepalend is het beëindigde gebruik van het betreffende pand voor horecadoeleinden ten tijde van het bestreden besluit. Uit de gedingstukken volgt dat de betreffende panden ten tijde van het bestreden besluit reeds langdurig niet meer voor horecadoeleinden werden gebruikt en ten tijde van de peildata dan ook leegstonden.
Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door [appellant sub 3] overgelegde intentieovereenkomst van 1 april 2012, waaruit volgt dat er werd onderhandeld over de verhuur van het pand Hoogstraat 9 als eetcafé, te vrijblijvend en onvoldoende is om een reëel voornemen om het pand op korte termijn als horecagelegenheid te gaan gebruiken aan te nemen. Daarbij heeft het in aanmerking kunnen nemen dat er ten tijde van het bestreden besluit geen drank- en horecavergunningen waren aangevraagd, dan wel dat aanvragen daartoe buiten behandeling zijn gelaten. Dat gold ook voor de andere in het beroep genoemde panden. Ook in het vrijblijvende verzoek om voorlichting over de bestemmingen van de percelen Hoogstraat 9 en Kalsdonksestraat 192 heeft het college in redelijkheid geen reëel voornemen kunnen afleiden.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat aan de wijzigingsvoorwaarde dat er sprake is van beëindiging van de activiteiten waarop de aanduiding betrekking had, is voldaan.
6. In hetgeen [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. De beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] zijn ongegrond.
7. Ten aanzien van de beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Ten aanzien van het beroep van H&L Vastgoed dient de raad op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid H&L Vastgoed B.V. gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roosendaal van 2 oktober 2012, tot vaststelling van het wijzigingsplan "Centrum Noord en Groot Kalsdonk", voor zover het betreft het perceel Brugstraat 13;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het onder II bedoelde besluit in stand blijven;
IV. verklaart de beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ongegrond;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roosendaal tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid H&L Vastgoed B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roosendaal aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid H&L Vastgoed B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, mr. J. Kramer en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van staat.
w.g. Hoekstra w.g. Boermans
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2013
429-774.