ECLI:NL:RVS:2015:1659
Raad van State — Uitspraak 


201407913/1/A3.
Datum uitspraak: 27 mei 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 12 augustus 2014 in zaak nr. 14/2021 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 10 december 2013 heeft de minister geweigerd ten behoeve van [wederpartij] een Personnel Security Clearance te verlenen.
Bij besluit van 13 maart 2014 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 augustus 2014 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen en het verzoek van [wederpartij] om schadevergoeding afgewezen.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld. Tevens heeft hij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de beperking van de kennisneming van de door de minister overgelegde stukken met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Awb gerechtvaardigd geoordeeld ter bescherming van de bronnen, methoden en technieken waarop het door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) verrichte onderzoek is gebaseerd.
Bij brief van 31 oktober 2014 heeft [wederpartij] toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb. Tevens heeft hij daarbij een nader stuk ingediend.
Bij brief van 23 februari 2015 heeft [wederpartij] nadere stukken ingediend. Bij die brief heeft hij de Afdeling verzocht om de beslissing dat de beperking van de kennisneming van de door de minister met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Awb overgelegde stukken gerechtvaardigd is, te herzien, dan wel hem de geschoonde versie van die stukken te verstrekken.
De Afdeling heeft [wederpartij] bij brief van 24 maart 2015 te kennen gegeven dat geen aanleiding bestaat om terug te komen van die beslissing.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 april 2015, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. K. Schaafsma, werkzaam bij het ministerie, bijgestaan door mr. E.C. Pietermaat, advocaat [NAAM]n Haag, en [wederpartij], bijgestaan door mr. A.E.M. van den Berg, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Ingevolge artikel 11, zesde lid, van besluit 2013/240/GBVB van de Raad van 27 mei 2013 tot wijziging van besluit 2010/279/GBVB over de politiemissie van de Europese Unie in Afghanistan (EUPOL AFGHANISTAN) zorgt het hoofd van de missie voor de bescherming van gerubriceerde EU-informatie (hierna: EUCI) overeenkomstig besluit 2011/292/EU van de Raad van 31 maart 2011 betreffende de beveiligingsvoorschriften voor de bescherming van gerubriceerde EU-informatie.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van besluit 2011/292/EU van de Raad van 31 maart 2011 is EUCI: informatie of materiaal met een bepaalde EU-rubricering, waarvan openbaarmaking zonder machtiging de belangen van de Europese Unie of van een of meer van haar lidstaten in meerdere of mindere mate kan schaden.
Ingevolge artikel 7, vierde lid, dient het in artikel 14, derde lid, bedoelde personeel van de lidstaten dat op grond van zijn taken toegang tot EUCI met rubricering CONFIDENTIEL UE/EU CONFIDENTIAL of hoger moet hebben, een veiligheidsmachtiging op het vereiste niveau te verkrijgen of anderszins uit hoofde van zijn functie daartoe naar behoren te zijn gemachtigd, in overeenstemming met de nationale wet- en regelgeving, alvorens het toegang tot die EUCI mag worden verleend.
Ingevolge artikel 14, derde lid, nemen de lidstaten in overeenstemming met hun respectieve nationale wet- en regelgeving alle passende maatregelen om ervoor te zorgen dat bij de verwerking of de opslag van EUCI dit besluit wordt nageleefd door:
a) het personeel van de permanente vertegenwoordigingen van de lidstaten bij de Europese Unie, en de leden van de nationale delegaties die bijeenkomsten van de Raad of zijn voorbereidende instanties bijwonen, of deelnemen aan andere werkzaamheden van de Raad;
b) ander personeel van de nationale overheden van de lidstaten, met inbegrip van bij die overheden gedetacheerd personeel, hetzij op het grondgebied van de lidstaten hetzij daarbuiten;
c) andere personen in de lidstaten die uit hoofde van hun functie naar behoren gemachtigd zijn en dus toegang hebben tot EUCI; en
d) contractanten van de lidstaten, hetzij op het grondgebied van de betrokken lidstaat, hetzij daarbuiten.
Ingevolge artikel 15, derde lid, aanhef en onder a, onder iii, moeten de lidstaten voor de toepassing van artikel 14, derde lid, een nationale veiligheidsautoriteit aanwijzen die verantwoordelijk is voor de regelingen inzake beveiliging ter bescherming van EUCI opdat alle personen die in dienst zijn van een nationale overheid of van een contractant waaraan toegang kan worden verleend tot informatie met rubricering CONFIDENTIEL UE/EU CONFIDENTIAL of hoger, passend zijn gescreend of anderszins uit hoofde van hun functie naar behoren zijn gemachtigd in overeenstemming met de nationale wet- en regelgeving.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: Wvo) kan de minister, naar aanleiding van een verzoek van een andere mogendheid of van een volkenrechtelijke organisatie dat wordt gedaan in verband met de door die mogendheid of volkenrechtelijke organisatie gehanteerde beveiligingsmaatregelen, over een in dat verzoek aangeduide persoon mededelingen doen.
Ingevolge het tweede lid worden de mededelingen, bedoeld in het eerste lid, slechts gedaan over personen die de Nederlandse nationaliteit bezitten dan wel, indien zij een andere nationaliteit bezitten, die in Nederland verblijven of daar recentelijk verblijf gehouden hebben. De desbetreffende personen worden schriftelijk in kennis gesteld van de zakelijke inhoud van deze mededelingen. Deze kennisgeving geldt als een beschikking.
Ingevolge het derde lid wordt, indien de minister voornemens is mededelingen als bedoeld in het eerste lid te doen, ten aanzien van de betrokken persoon door de AIVD een veiligheidsonderzoek ingesteld, mits de betrokkene daarmee schriftelijk heeft ingestemd.
Ingevolge het vierde lid omvat het veiligheidsonderzoek het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid of de veiligheid of andere gewichtige belangen van de verzoekende mogendheid of volkenrechtelijke organisatie van belang zijn. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:
a. (…)
b. (…)
c. (…)
d. gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden die in verband met het doel van het verzoek van belang kunnen zijn.
Ingevolge het vijfde lid bevatten de mededelingen, bedoeld in het eerste lid, de conclusies die uit het ingestelde veiligheidsonderzoek kunnen worden getrokken, dan wel de vaststelling dat het onderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd om op basis daarvan conclusies te kunnen trekken of dat de betrokken persoon niet heeft ingestemd met het instellen van een veiligheidsonderzoek.
Volgens artikel 1, eerste lid, onder h, van de Beleidsregel beoordelingsperiodes en onvoldoende gegevens veiligheidsonderzoeken (Stcrt. 2012, 809; hierna: de beleidsregel) wordt in de beleidsregel verstaan onder partner: de echtgenoot of geregistreerd partner van de betrokkene, degene met wie de betrokkene een gezamenlijke huishouding voert, tenzij het betreft een bloedverwant in de eerste graad, alsmede degene ten aanzien waarvan uit het veiligheidsonderzoek blijkt dat deze een duurzame affectieve relatie met de betrokkene onderhoudt, tenzij het betreft een bloedverwant in de eerste of tweede graad.
Volgens het derde lid is de beleidsregel van toepassing op veiligheidsonderzoeken naar personen, naar aanleiding van een verzoek in de zin van artikel 13 van de Wvo door een andere mogendheid of volkenrechtelijke organisatie.
Volgens artikel 3 kan het weigeren van een verklaring, bedoeld in artikel 8 van de Wvo, en het intrekken van een verklaring, bedoeld in artikel 10 van de Wvo, plaatsvinden:
a. indien de betrokkene direct voorafgaand aan de aanmelding voor een veiligheidsonderzoek of aan de start van het hernieuwde veiligheidsonderzoek niet gedurende een aaneengesloten periode van respectievelijk tien dan wel acht jaar in Nederland verbleef of indien de partner van betrokkene direct voorafgaand aan de aanmelding voor een veiligheidsonderzoek of aan de start van het hernieuwde veiligheidsonderzoek niet gedurende een aaneengesloten periode van vijf jaar in Nederland verbleef en
b. het voor de AIVD niet mogelijk is over de ontbrekende periode, wegens het niet aanwezig zijn van een daartoe geëigende samenwerkingsrelatie op het gebied van veiligheidsonderzoeken met een collega-dienst van het land of de landen waar de betrokkene dan wel diens partner verblijf heeft gehouden, voldoende gegevens over de betrokkene dan wel diens partner te verkrijgen.
3. De minister heeft aan de weigering van de afgifte van de Personnel Security Clearance het volgende ten grondslag gelegd. [wederpartij] heeft een Indonesische partner, genaamd [partner], die in Indonesië woont. De AIVD heeft geen samenwerkingsrelatie met de Indonesische inlichtingen- en veiligheidsdienst. Het is voor de AIVD daarom niet mogelijk om voor het veiligheidsonderzoek, dat voorafgaat aan de beslissing op de aanvraag om een Personnel Security Clearance, voldoende gegevens over [partner] over de afgelopen vijf jaar te verkrijgen.
De minister heeft het besluit van 10 december 2013 gehandhaafd bij het besluit van 13 april 2014.
4. De minister betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij [partner] terecht als partner van [wederpartij] heeft aangemerkt. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat geen verslag is gemaakt van het gesprek van 27 april 2013 tussen een medewerker van de AIVD en [wederpartij]. Er is geen apart verslag van dat gesprek, maar het verslag maakt onderdeel uit van het Rapport Veiligheidsonderzoeken van 5 juli 2013, dat aan de rechtbank samen met het verslag van de besloten hoorzitting van 30 januari 2014 met toepassing van artikel 8:29 van de Awb is overgelegd. De rechtbank is dan ook ten onrechte uitgegaan van hetgeen [wederpartij] heeft ingevuld op het formulier Opgave persoonlijke gegevens veiligheidsonderzoek B, namelijk dat hij geen partner heeft, aldus de minister. Verder is samenwonen niet noodzakelijk voor het hebben van een partner. Volgens de minister volgt uit de toelichting op de beleidsregel dat er in ieder geval een partner is als dat tijdens het veiligheidsonderzoek duidelijk wordt of de betrokkene dat tijdens dat onderzoek te kennen geeft of verklaart dat hij een affectieve relatie heeft. In dit geval heeft [wederpartij] tijdens en na het veiligheidsonderzoek meermalen te kennen gegeven dat hij een affectieve relatie heeft met [partner] dan wel dat [partner] zijn partner is. Volgens de minister heeft hij dat gedaan in het gesprek op 27 april 2013, in zijn zienswijze van 4 november 2013 en tijdens de hoorzitting in bezwaar op 30 januari 2014. Ook uit andere aspecten van het veiligheidsonderzoek volgt dat [wederpartij] een duurzame affectieve relatie met [partner] onderhoudt. Zo heeft [wederpartij] in het gesprek op 27 april 2013 te kennen gegeven dat de relatie al zeven à acht jaar duurt, hebben [wederpartij] en [partner] samenlevingsmogelijkheden onderzocht en wordt [partner] als begunstigde in [wederpartij]s testament genoemd. De rechtbank is er volgens de minister ook ten onrechte van uitgegaan dat voor het bestaan van een duurzame relatie de tijd die partners met elkaar doorbrengen een wezenlijk bestanddeel is. Ook los van de vraag hoe vaak [wederpartij] en [partner] elkaar zien, moet er rekening mee worden gehouden dat [partner] invloed op [wederpartij] kan uitoefenen, aldus de minister. Voor het onderhouden van een duurzame affectieve relatie is fysiek contact niet vereist, nu intensief contact ook kan plaatsvinden via media als Skype, Facetime, telefoon, sociale media of WhatsApp, welk contact kan worden gebruikt voor het uitoefenen van invloed. De rechtbank heeft volgens de minister daarom ten onrechte overwogen dat [wederpartij] en [partner] dermate ver van elkaar wonen en elkaar dermate weinig treffen dat [partner] voor het beoordelen van het veiligheidsrisico niet als [wederpartij]s partner kan worden beschouwd.
4.1. De minister betoogt terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een verslag bestaat van het gesprek van 27 april 2013 tussen een medewerker van de AIVD en [wederpartij], nu dit verslag onderdeel uitmaakt van het Rapport Veiligheidsonderzoeken van 5 juli 2013. Het verslag van het gesprek is daarin opgenomen tezamen met verslagen van gesprekken met andere informanten en is met die verslagen verweven.
4.2. De minister betoogt evenwel tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat hij [partner] terecht heeft aangemerkt als [wederpartij]s partner, welk standpunt van de minister de rechtbank met juistheid vol heeft getoetst nu dit standpunt betrekking heeft op een feitelijke hoedanigheid die van belang is voor het veiligheidsonderzoek zoals bedoeld in artikel 13, vierde lid, van de Wvo en waarvan het bestaan op grond van een objectieve beoordeling moet worden vastgesteld. Hetgeen de minister aan het besluit van 13 maart 2014 ten grondslag heeft gelegd, is onvoldoende om [partner] als [wederpartij]s partner aan te merken.
Het begrip duurzame affectieve relatie, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder h, van de beleidsregel dient te worden begrepen in het licht van de overige twee begrippen waaruit volgt dat iemand als partner van een betrokkene in een veiligheidsonderzoek wordt gezien. Het gaat daarbij om de echtgenoot of geregistreerd partner van de betrokkene of om degene met wie de betrokkene een gezamenlijke huishouding voert, tenzij het betreft een bloedverwant in de eerste graad. Het begrip duurzame affectieve relatie dient daarmee in belangrijke mate op een lijn te worden gesteld.
Ter zitting van de Afdeling heeft de minister desgevraagd te kennen gegeven dat hij een relatie als een duurzame affectieve relatie aanmerkt, indien de ander invloed kan uitoefenen op de betrokkene. Die ander is daardoor een partner als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder h, van de beleidsregel. Verder heeft de minister ter zitting van de Afdeling te kennen gegeven dat een partnerschap zich onderscheidt van een vriendschap, welke ook een duurzame affectieve relatie kan zijn, doordat een partnerschap onderlinge verbondenheid en een verplichting tot verzorging omvat en een vriendschap niet.
De omstandigheid dat [wederpartij] volgens het Rapport Veiligheidsonderzoeken van 5 juli 2013 in het gesprek van 27 april 2013 tussen hem en een medewerker van de AIVD heeft gezegd dat [partner] zijn partner is, is onvoldoende om [partner] als diens partner in de zin van artikel 1, eerste lid, onder h, van de beleidsregel aan te merken. Uit dat rapport volgt niet in welke context [wederpartij] die opmerking heeft gemaakt, nu het verslag van het gesprek tussen de medewerker van de AIVD en [partner] onder tussenkopjes is gerubriceerd en is verweven met de verslagen van gesprekken met andere informanten. Ook uit de omstandigheid dat [wederpartij] in zijn zienswijze van 4 november 2013 en tijdens de hoorzitting in bezwaar van 30 januari 2014 te kennen heeft gegeven dat hij een duurzame affectieve relatie met [partner] heeft, is daartoe onvoldoende. [wederpartij] heeft in zijn zienswijze en tijdens de hoorzitting ook ontkend dat [partner] zijn partner is en heeft hun relatie daarbij omschreven als een vriendschap. Daarnaast volgt uit de omstandigheid dat [wederpartij] zijn relatie met [partner] als duurzaam en affectief omschreef niet dat hun relatie onderlinge verbondenheid en een verplichting tot verzorging omvat.
Ook de overige omstandigheden die de minister aan het in beroep bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd zijn onvoldoende om [partner] aan te merken als [wederpartij]s partner, nu ook daaruit niet volgt dat zij een onderlinge verbondenheid en een verplichting tot verzorging hebben, noch dat zij een relatie hebben die in belangrijke mate op een lijn kan worden gesteld met een relatie met een echtgenoot, een geregistreerd partner of met iemand met wie een gezamenlijke huishouding wordt gevoerd. [wederpartij] stelt zich op het standpunt dat hij en [partner] elkaar één tot twee keer per jaar zien en dan slechts enkele weken per jaar, daar [partner] slechts twee weken vakantie per jaar heeft. De minister heeft dit niet weersproken. De minister heeft verder slechts in algemene zin gesteld dat met media zoals Skype gemakkelijk contact kan worden gehouden, maar heeft niet gemotiveerd gesteld dat [wederpartij] en [partner] ook inderdaad veelvuldig op deze wijze contact hebben. [wederpartij] heeft dit ook ontkend. Verder volgt uit de omstandigheid dat [wederpartij] een concept samenlevingsovereenkomst met [partner] heeft laten opstellen en [wederpartij] [partner] als begunstigde in zijn testament heeft genoemd, niet dat [partner] [wederpartij]s partner is. De samenlevingsovereenkomst is uiteindelijk niet getekend. Daarnaast stelt [wederpartij] dat ook andere vrienden in zijn testament als begunstigde zijn genoemd, hetgeen de minister niet heeft weersproken.
Het betoog faalt.
5. De conclusie is dat het besluit van de minister van 13 maart 2014 is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
6. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de minister op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Daartoe dient de minister een nieuw besluit te nemen op grond van een nadere beoordeling of de relatie tussen [wederpartij] en [partner] als partnerschap in de zin van artikel 1, eerste lid, onder h, van de beleidsregel kan worden aangemerkt, uitgaande van de uitleg die in deze uitspraak aan het begrip "duurzame effectieve relatie" in dat artikel is gegeven. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
7. Deze tussenuitspraak heeft tot gevolg dat de voorziening die de voorzieningenrechter bij uitspraak van 12 november 2014 in zaak nr. 201407913/2/A3 heeft getroffen, komt te vervallen.
8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen, dit op de voorgeschreven wijze bekend te maken en dit aan de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Reuveny
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2015
622.