ECLI:NL:RVS:2015:1055
Raad van State — Uitspraak 


201407864/1/A2.
Datum uitspraak: 1 april 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats], gemeente Ooststellingwerf,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 19 augustus 2014 in zaak nr. 13/3221 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân.
Procesverloop
Bij besluit van 14 juni 2013 heeft het college de aan [appellante] verleende subsidie op een bedrag van € 19.493,88 vastgesteld.
Bij besluit van 14 oktober 2013 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 augustus 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 februari 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], vergezeld van [naam persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.Y. van der Werf, werkzaam bij de provincie Fryslân, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 4:30, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bevat de beschikking tot subsidieverlening een omschrijving van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend.
Ingevolge het tweede lid kan de omschrijving later worden uitgewerkt, voor zover de beschikking tot subsidieverlening dit vermeldt.
Ingevolge artikel 4:45, eerste lid, toont de aanvrager bij de aanvraag tot subsidievaststelling aan dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld.
Ingevolge artikel 4:46, eerste lid, stelt het bestuursorgaan, indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, kan de subsidie lager worden vastgesteld, indien de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden.
Ingevolge artikel 64, aanhef en onder e, van de Subsidieregeling Toerisme Natuurlijk Fryslân 2009-2012 (STINAF) wordt onder kwaliteitsverbeteringsproject verstaan: een technisch, functioneel en in tijd samenhangend geheel van investeringen in materiële vaste activa dat leidt tot een voor de consument zichtbare verbetering op het gebied van (economische) kwaliteitsverbetering, innovatie, natuurontwikkeling, landschappelijke inpassing, architectuur, duurzaamheid of toegankelijkheid binnen een bestaande toeristische onderneming.
Ingevolge artikel 65 heeft de subsidieregeling als doel het stimuleren van activiteiten van bepaalde toeristische ondernemingen uit het midden- en kleinbedrijf in de provincie Fryslân op het gebied van:
a. (economische) kwaliteitsverbetering;
b. innovatie;
c. duurzaamheid;
d. landschappelijke inpassing;
e. architectuur;
f. natuurontwikkeling;
g. toegankelijkheid.
Ingevolge artikel 67 kunnen gedeputeerde staten op aanvraag subsidie verstrekken aan toeristische ondernemingen voor een adviesproject of een kwaliteitsverbeteringsproject gericht op economische kwaliteitsverbetering, innovatie, natuurontwikkeling, landschappelijke inpassing, architectuur, duurzaamheid en toegankelijkheid.
Ingevolge artikel 74, eerste lid, bedraagt de subsidie ten hoogste 20 procent van de subsidiabele kosten van het kwaliteitsverbeteringsproject, met dien verstande dat het subsidiebedrag maximaal € 100.000,00 bedraagt.
2. Het college heeft bij besluit van 5 november 2010 aan [appellante] een subsidie verleend van maximaal € 100.000,00 ter ondersteuning van het door haar voorgenomen kwaliteitsverbeteringsproject. Uit de berekening, neergelegd in bijlage IA bij dit besluit, blijkt dat het college de projectbegroting van [appellante], met de daarin vermelde totale kosten van € 541.250,00, als uitgangspunt heeft genomen en voorts dat de subsidiabele kosten op € 531.843,75 zijn vastgesteld. In bijlage II is vermeld dat bij eventuele grote wijzigingen in het project het van belang is om het Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN) - dat onder meer de STINAF voor het college uitvoert - hierover schriftelijk in kennis te stellen. In overleg zal dan bekeken worden in hoeverre de wijziging gevolgen zal hebben voor de verleningsbeschikking, zo is vermeld in deze bijlage.
3. Het college heeft [appellante] bij brief van 2 mei 2012 een herinnering vaststellingsverzoek gestuurd, inhoudende mededelingen over de realisatietermijn en tijdige indiening van het verzoek tot vaststelling van de subsidie.
Uit een ambtelijke telefoonnotitie van 13 september 2012 blijkt dat [appellante] contact heeft gehad met het college en daarbij te kennen heeft gegeven dat een aantal investeringen in gewijzigde vorm zijn uitgevoerd. Aansluitend heeft [appellante] in een e-mail van 17 september 2012 te kennen gegeven dat binnen haar kwaliteitsverbeteringsproject enkele kleine, nieuwe projecten zijn opgenomen. In dat verband heeft [appellante] gespecificeerd dat de totale kosten van de investeringen waarschijnlijk € 190.000,00 zullen bedragen. Deze begroting vermeldt voorts vorenbedoelde nieuwe projecten, te weten:
- nieuwe snackcorner (totaal circa € 42.000,00);
- aanpassing keuken (totaal circa € 25.000,00);
- nieuwe tractor (totaal circa € 4.750,00);
- speeltoestellen (totaal circa € 10.000,00).
In een aanvullende e-mail van 18 september 2012 heeft [appellante] toegelicht dat de projecten 'nieuwe snackcorner', 'aanpassing keuken' en 'nieuwe tractor' reeds zijn uitgevoerd en dat het project 'speeltoestellen' voor november 2012 nog op het programma staat.
[appellante] heeft verder in een e-mail van 26 oktober 2012 - voor zover hier van belang - het college op de hoogte gesteld van de gerealiseerde investeringen en inzichtelijk gemaakt dat de daarmee gepaard gaande kosten € 128.253,00 bedragen.
Op 29 november 2012 heeft [appellante] een vaststellingsverzoek ingediend. In dit verzoek is vermeld dat de totale kosten van het kwaliteitsverbeteringsproject € 190.171,00 zijn.
In het ambtelijk verslag van het bedrijfsbezoek bij [appellante] op 4 april 2013 is vermeld dat zij een aantal investeringen heeft gedaan, zonder dit vooraf te hebben gemeld dan wel goedkeuring hiervoor gekregen te hebben. Verder is daarin vermeld dat niet is uitgevoerd wat in de subsidieaanvraag is uiteengezet.
4. In het besluit van 14 juni 2013 heeft het college, zoals blijkt uit de berekening in bijlage IA bij dit besluit, een bedrag van € 193.470,54 aan totale kosten van het kwaliteitsverbeteringsproject van [appellante] als uitgangspunt genomen. Van dat bedrag heeft het college een bedrag van € 72.290,53, betreffende niet in de projectbegroting opgenomen investeringen, afgetrokken. Het college heeft toegelicht dat bij een controle is gebleken dat [appellante] investeringen heeft uitgevoerd die niet begroot waren, te weten: (1) bouw nieuwe snackcorner, (2) verbouwing en aanpassing keuken en (3) vervanging van een tractor. Verder heeft het college in bijlage IB toegelicht dat uit die controle is gebleken dat een groot aantal in de projectbegroting opgenomen investeringen niet of niet geheel zijn uitgevoerd. Daarbij heeft het college gespecificeerd dat de posten (1) 2 verhuurcaravans inclusief inrichting, (2) overdekte speeltuin, (3) aanleg circa 40 comfortplaatsen, (4) extra toiletgroep en (5) invalidentoilet niet zijn uitgevoerd. De posten (1) 3 blokhutten inclusief inrichting, (2) verbeteren elektra 6 en 10 ampère terrein en (3) receptie nieuwbouw zijn gedeeltelijk uitgevoerd. Het resterende bedrag aan subsidiabele kosten heeft het college vastgesteld op € 97.469,40. De subsidie heeft het college - overeenkomstig artikel 74, eerste lid, van de STINAF - vastgesteld op 20% van laatstvermeld bedrag, te weten op € 19.493,88.
Dit besluit heeft het college bij besluit van 14 oktober 2013, met overname van de aanvullende motivering van de Commissie voor bezwaar- en beroepschriften en klachten van de provincie Fryslân in diens advies van 25 september 2013, gehandhaafd.
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het haar met de gewijzigde uitvoering van de in de projectbegroting opgenomen posten reeds duidelijk had moeten zijn dat het om een grote projectwijziging ging. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank haar ten onrechte niet heeft gevolgd in het betoog dat de aan de projectbegroting toegevoegde posten betrekking hebben op kleine wijzigingen.
Hiertoe voert [appellante] aan dat zij niet vooraf kan melden dat een aantal posten van de projectbegroting niet of goedkoper wordt uitgevoerd. Volgens [appellante] is het niet geheel uitvoeren van de projectbegroting voor het college in het verleden geen reden geweest om niet in te stemmen met dat project, mits de overige posten waren uitgevoerd. Hoewel het college in het besluit van 5 november 2010 heeft toegelicht dat het bij eventuele grote wijzigingen vooraf hierover schriftelijk in kennis moet worden gesteld, heeft het college eerst in de beleidsregel van 30 januari 2013 duidelijk gemaakt wat hieronder moet worden verstaan. Zodanige handelwijze is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, aldus [appellante].
[appellante] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte ervan is uitgegaan dat er geen telefonisch contact met het college is geweest over de nieuwe investeringen.
Daarnaast voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte ervan is uitgegaan dat zij had kunnen weten wat het college met een grote projectwijziging bedoelde. De met de nieuwe investeringen gepaard gaande kosten waren elk bovendien minder dan € 50.000,00, zodat, uitgaande van de beleidsregel van 30 januari 2013, deze wijzigingen vooraf niet bij het college behoefden te worden gemeld. Volgens [appellante] had de rechtbank aandacht moeten besteden aan haar in beroep gevoerde betoog dat het college een aantal beschikkingen heeft afgewikkeld waarin nieuwe investeringen aan de projectbegroting waren toegevoegd, zonder dat dit tot een wijziging van de verleningsbeschikking heeft geleid. Nu het college bovendien is tekortgeschoten in het verschaffen van de nodige duidelijkheid, mogen de nadelige gevolgen niet voor haar rekening komen. Zeker nu de gemaakte keuzes haar grondslag vinden in de uitkomsten van overheidsinspecties en de ernstige ziekte van een medewerker, aldus [appellante].
5.1. Aan de aanvraag om een subsidie op grond van de STINAF te verlenen, heeft [appellante] een projectbegroting ten grondslag gelegd. In deze projectbegroting heeft [appellante] onder acht posten, zoals hiervoor onder 4 is omschreven, gespecificeerd welke activiteiten zij in het kader van het kwaliteitsverbeteringsproject de komende twee jaar wenst uit te voeren. Dit samenstel van activiteiten heeft het college tot uitgangspunt genomen bij de beoordeling of [appellante] voor de gevraagde subsidie in aanmerking komt en daarbij getoetst aan artikel 64, aanhef en onder e, van de STINAF.
Bij de beoordeling in het kader van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb of de activiteiten waarvoor subsidie is verleend hebben plaatsgevonden, is deze projectbegroting, met de daarin opgenomen activiteiten, bepalend. Derhalve heeft het college zich bij de totstandkoming van het besluit van 14 juni 2013 terecht beperkt tot het onderzoek of [appellante] deze activiteiten heeft uitgevoerd. Omdat het college heeft vastgesteld dat [appellante], hetgeen zij overigens niet heeft bestreden, vijf activiteiten van de projectbegroting niet en drie activiteiten niet geheel heeft uitgevoerd, was het college bevoegd om de subsidie lager vast te stellen. De gedragslijn van het college, nadien neergelegd in de beleidsregel van 30 januari 2013, dat er wijzigingen in het project mogen worden aangebracht en dat grote wijzigingen vooraf schriftelijk moeten worden gemeld, heeft betrekking op wijzigingen in de uitvoering van de activiteiten die in de projectbegroting zijn opgenomen. Anders dan [appellante] veronderstelt, betekent dit echter niet dat daarmee ook daarvan losstaande, nieuwe activiteiten aan de projectbegroting kunnen worden toegevoegd en aldus onder de subsidiabele kosten kunnen worden gebracht. Dit strookt immers niet met het hiervoor verwoorde uitgangspunt dat bij de subsidievaststelling de omschrijving van de activiteiten in het besluit tot subsidieverlening, in het geval van [appellante] de in de projectbegroting opgenomen activiteiten, bepalend is. Om deze nieuwe activiteiten aan de projectbegroting te kunnen toevoegen en als subsidiabele kosten te kunnen aanmerken, dient opnieuw een toets aan artikel 64, aanhef en onder e, van de STINAF plaats te vinden, hetgeen tot een wijziging van het oorspronkelijke subsidieverleningsbesluit zal moeten leiden. Om zodanige wijziging had [appellante] het college dienen te verzoeken, wilde zij in aanmerking komen voor subsidie hiervoor.
Aangezien uit de zich in het dossier bevindende stukken niet blijkt dat [appellante] tijdig contact heeft gehad met het college over het voornemen nieuwe activiteiten aan de projectbegroting toe te voegen en dat heeft geresulteerd in een wijziging van de eerder aan [appellante] bij besluit van 5 november 2010 verleende subsidie, heeft het college deze nieuwe activiteiten terecht niet bij de vaststelling van de subsidie overeenkomstig artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb betrokken. Voor het oordeel dat het college in strijd heeft gehandeld met het zorgvuldigheids- dan wel het gelijkheidsbeginsel, bieden de stukken noch het verhandelde ter zitting grond.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. de Heer, griffier.
w.g. Van Altena w.g. De Heer
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2015
636.