ECLI:NL:CBB:2013:295
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 11/628
5101
Uitspraak van de meervoudige kamer van 20 december 2013 in de zaak tussen
maatschap [A],
als rechtsopvolgster van de maatschap [B],
te [vestigingsplaats],
appellante
(gemachtigde: mr. [NAAM]. J.M.M. Kroon),
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. M.A.G. van Leeuwen).
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2008 heeft verweerder de bedrijfstoeslag 2007 van de maatschap [B] (hierna: de maatschap [B]) op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) vastgesteld. Bij besluit van 24 juni 2011 heeft verweerder het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het besluit van 24 juni 2011 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 19 juli 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder de motivering van het besluit van 24 juni 2011 herzien. Appellante heeft haar beroep gehandhaafd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 november 2013. Voor appellante is verschenen [C] (jr.), bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1	[C] (sr.), [C] (jr.), [D] en [E] waren allen maat in de maatschap [B] met relatienummer [… 1]. Bij brief van 27 april 2007 heeft de arbitragecommissie – die de bedrijfssplitsing van deze maatschap begeleidde – aan verweerders Dienst Regelingen te kennen gegeven dat de maten van de maatschap doende waren de maatschap te ontbinden om als twee afzonderlijke maatschappen, te weten appellante (relatienummer [… 2]) enerzijds en de maatschap [E] (relatienummer [… 3]; hierna: maatschap [E]) anderzijds, verder te gaan. Aan laatstgenoemde maatschap zou het oorspronkelijke pachtbedrijf te Doetinchem met het daarmee samenhangende melkquotum worden overgedragen. Verder is in deze brief aan verweerder medegedeeld dat de maten het erover eens waren dat 27 van de aan de maatschap [B] toegekende toeslagrechten aan de maatschap [E] zouden worden overgedragen, en dat de bedrijfsadviseurs van de maatschappen zeer binnenkort een bespreking met de Dienst Regelingen zouden hebben over de uitvoering van het voorgaande. Tot slot schrijft de arbitragecommissie dat de verdeling van de productie- en toeslagrechten beduidend eenvoudiger zou worden gemaakt indien de weergegeven bedoeling van partijen door de Dienst Regelingen kan worden geëffectueerd, en dat de commissie daarom een beroep doet op de Dienst Regelingen daaraan haar medewerking te verlenen. Verweerder heeft niet op deze brief gereageerd.
1.2.	Namens de maatschap [B] is op 15 mei 2007 bij verweerder het formulier Gecombineerde opgave 2007 ingediend. Daarbij is in rubriek 3A (toeslagrechten) aangekruist dat de maatschap gewone toeslagrechten en braaktoeslagrechten wil laten uitbetalen, en zijn gewaspercelen opgegeven met een totale oppervlakte van 56.14 ha.
[D] heeft op 15 mei 2007 bij verweerder eveneens een aanvraag voor uitbetaling van toeslagrechten voor het jaar 2007 ingediend. Daarbij is het relatienummer [… 3] vermeld. In deze laatste aanvraag is de volgende opmerking geplaatst: “dit bedrijf was onderdeel van relatienummer [… 1], mts. [A]. Deze maatschap wordt met terugwerkende kracht ontbonden. Over de verdeling van de toeslagrechten e.d. zijn inmiddels contacten gaande met Dienst Regelingen”.
1.3	Bij besluit van 27 maart 2008 heeft verweerder de aanvraag bedrijfstoeslag 2007 van [D] ([… 3]) afgewezen op de grond dat hij op de peildatum van 15 mei 2007 niet over toeslagrechten beschikte.
1.4	Bij besluit van 28 juni 2008 heeft verweerder beslist op de aanvraag bedrijfstoeslag 2007 van de maatschap [B], en daarbij de hoogte van de haar uit te betalen bedrijfstoeslag vastgesteld op grondslag van de door haar opgegeven gewaspercelen met een oppervlakte van in totaal 56,14 hectare. Bij brief van 20 juli 2008 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt. In dat bezwaarschrift heeft appellante gesteld dat bij de berekening van de bedrijfstoeslag van de maatschap [B] ten onrechte 27 ha eigen grond niet in aanmerking is genomen, en dat het hier gaat om een kennelijke, in de opgave gemaakte, fout.
1.5	Bij besluit van 30 juni 2009 heeft verweerder op het bezwaar beslist. Tegen dat besluit heeft appellante destijds beroep ingesteld. Op 13 april 2011 heeft het College uitspraak gedaan  inzake dat beroep (ECLI:NL:CBB:2011:BQ3296). Het beroep is gegrond verklaard omdat verweerder er ten onrechte van was uitgegaan dat het bezwaar was gericht tegen het besluit van 27 maart 2008, waarbij afwijzend was beslist op de aanvraag van [D]. Dat was onjuist; het bezwaar richtte zich tegen verweerders besluit van 28 juni 2008 inzake de maatschap [B]. Verweerder heeft de opdracht gekregen om een nieuw besluit te nemen. Uit deze uitspraak van het College, rechtsoverweging 2.2.2, blijkt dat namens verweerder ter zitting van het College op 19 januari 2011 is bevestigd dat verweerder in 2007 op de hoogte was van de bedrijfssplitsing en de daarmee samenhangende ontbinding van de maatschap [B] en dat is verklaard dat het juister was geweest indien verweerder op de brief van de arbitragecommissie van 27 april 2007 had gereageerd. Ook is tijdens deze zitting door verweerder verklaard dat er inderdaad gesprekken tussen adviseurs van appellante en ambtenaren van verweerder hebben plaatsgevonden, maar dat deze gesprekken geen formeel karakter droegen.
2.1       Bij besluit van 24 juni 2011 heeft verweerder op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 28 juni 2008 beslist. Het bezwaar is ongegrond verklaard.
Bij besluit van 19 juli 2012 heeft verweerder de motivering van de eerder gegeven beslissing op bezwaar herzien en aangevuld. Appellantes beroep wordt op grond van artikel 6:19 Awb mede geacht gericht te zijn tegen dit nieuwe besluit.
2.2       Het bestreden besluit berust op de volgende overwegingen.
In de Gecombineerde opgave ([… 1]) verzoekt appellante om uitbetaling van toeslagrechten op basis van 56.14 ha. Zij wenst echter ook uitbetaling van toeslagrechten die corresponderen met de als gevolg van een kennelijke fout niet opgegeven percelen met een oppervlakte van circa 27 ha. Van een kennelijke fout kan echter niet worden gesproken.
Uit de woorden “wordt rel.nr. [… 2]” die op de Gecombineerde opgave [… 1] zijn geschreven en uit de brief van 27 april 2007 kan niet worden afgeleid dat appellante bij het invullen een fout heeft gemaakt. De aanvraag is ook niet onlogisch of onbegrijpelijk ingevuld: het verschil tussen hetgeen appellante heeft aangevraagd en hetgeen zij maximaal zou kunnen aanvragen is niet zo groot dat het verweerder bij een summier onderzoek direct had moeten opvallen dat appellante een fout maakte. Daar komt bij dat het niet uitgesloten kan worden geacht dat appellante een reden had om de 27 ha niet op te geven.
3.1     Appellante voert aan dat er sprake is van een kennelijke fout, en dat zij de gelegenheid had moeten krijgen om deze fout te herstellen. Verweerder had met een summier onderzoek kunnen en moeten vaststellen dat de aanvraag niet juist was en niet overeenkwam met hetgeen appellante werkelijk bedoelde: het voorblad van de aanvraag met daarop de namen van de maten was gecorrigeerd en er was een tegenstrijdigheid in de aanvraag aangezien [D] en [E] met hun grond uitbetaling van toeslagrechten vroegen, terwijl ze deze niet hadden, terwijl [C] en [C] wel over deze toeslagrechten beschikten, maar de daarvoor benodigde hectares grond niet opgaven.
3.2     	Verweerder wist bovendien dat appellante uitbetaling wenste van alle toeslagrechten. Door middel van de brief van 27 april 2007 en een bespreking bij de Dienst Regelingen was verweerder daarvan op de hoogte gesteld. Appellante heeft ook niet opzettelijk een foute opgave gedaan. Daar komt bij dat het formulier voor de aanvraag van toeslagrechten niet was ingericht conform de eisen die de destijds geldende Verordening (EG) nr. 796/2004 daaraan stelde, omdat het aantal en het bedrag van de toeslagrechten daarop niet was vermeld. Zou dat wel zijn gebeurd, dan had appellante kunnen constateren dat met de aanvraag zoals deze zou worden ingediend, een groot gedeelte van de beschikbare toeslagrechten niet zou worden benut.
4.1      In geschil is of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake was van een kennelijke fout, zodat de aanvraag van de maatschap [B] niet meer kon worden gewijzigd. Het College overweegt daartoe als volgt.
4.2      Uitgangspunt van de bedrijfstoeslagregeling is dat de landbouwer bij de jaarlijkse Gecombineerde opgave percelen landbouwgrond opgeeft, en daarbij vermeldt (in 2007 door een kruisje in de daarvoor bestemde kolom te plaatsen) of hij die percelen wenst te benutten voor de verzilvering van toeslagrechten. Voor de opgave gold (en geldt) een uiterste datum. In 2007 was dat 15 juni. Na het verstrijken van die datum was wijziging van de verzamelaanvraag door daaraan nog percelen toe te voegen die eventueel gepaard zouden kunnen gaan met de overeenkomstige toeslagrechten, niet meer mogelijk. Op grond van artikel 19 van Verordening (EG) nr. 796/2004 kon een steunaanvraag evenwel te allen tijde na de indiening ervan worden gecorrigeerd, in geval van een kennelijke fout die door de bevoegde autoriteit wordt erkend.
4.3      Met betrekking tot de vraag wanneer een kennelijke fout als zodanig erkend moet worden, heeft de Europese Commissie een Werkdocument uitgebracht. Dit document, met het kenmerk AGR 49533/2002, is door verweerder gehanteerd bij de beoordeling van verzoeken om na de uiterste indieningstermijn nog wijzigingen in een aanvraag te mogen aanbrengen. In vaste jurisprudentie (ECLI:NL:CBB:2009:BK7267) heeft het College deze benadering aanvaardbaar geoordeeld. In het document wordt als beginsel geformuleerd dat de beslissing of het al dan niet om een kennelijke fout gaat afhankelijk is van alle feiten en omstandigheden in elk individueel geval. Daarom moet elk geval afzonderlijk worden onderzocht. Belangrijkste invalshoek daarbij is (het gebrek aan) samenhang tussen de in de aanvraag opgenomen gegevens.
4.4    	 Voor de Europese Commissie is, blijkens het document, voorts van groot belang dat vastgesteld wordt dat een fout onopzettelijk gemaakt is, dat de landbouwer te goeder trouw gehandeld heeft en dat ieder gevaar van bedrog wordt uitgesloten.
Het College heeft het Werkdocument in eerdere jurisprudentie aldus uitgelegd en samengevat, dat van een kennelijke fout over het algemeen alleen kan worden gesproken indien verweerder bij een summier onderzoek bij ontvangst van de aanvraag had kunnen vaststellen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave was van hetgeen de aanvrager beoogde aan te vragen. Verweerder heeft op basis van het Werkdocument voor zichzelf als criterium geformuleerd dat slechts dan een kennelijke fout erkend kan worden, als sprake is van een tegenstrijdigheid in de aanvraag die wijst op een vergissing, terwijl het redelijkerwijs uitgesloten is dat de aanvraag conform de bedoeling van de aanvrager is ingevuld.
Verweerder stelt zich in het algemeen op het standpunt, dat het de landbouwer vrij staat zijn toeslagrechten al dan niet te laten uitbetalen. Verweerder ziet het dan ook niet als zijn taak om zich te verdiepen in de eventuele motieven van de aanvrager om van het laten uitbetalen van de rechten af te zien. Hij vindt het evenmin op zijn weg liggen om met de aanvrager mee te denken en te bezien of deze door de aanvraag anders in te vullen, wellicht meer subsidie had kunnen krijgen. Derhalve kan het feit dat een landbouwer zijn toeslagrechten blijkens zijn aanvraag niet of niet geheel wil laten uitbetalen, naar zijn mening op zichzelf niet als een kennelijke fout beschouwd worden.
4.5     Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder c, van Verordening (EG) nr. 796/2004 moest in de verzamelaanvraag het aantal en het bedrag van de toeslagrechten worden vermeld. Ingevolge artikel 12, tweede lid, van deze verordening werd op de aan de landbouwers verstrekte voorbedrukte formulieren, waarop een verzamelaanvraag gedaan moest worden, melding gemaakt van de identificatie van de toeslagrechten. Het College leidt uit deze bepaling af, dat het van essentieel belang wordt geacht, dat een landbouwer bij invulling van de Gecombineerde opgave beschikt over inzichtelijke en correcte informatie aangaande de voor hem ter beschikking staande toeslagrechten, zodat hij op basis van die informatie een keuze kan maken (ECLI:NL:CBB:2012:BX7333). Zoals appellante terecht betoogt (zie hiervoor onder 3.2), is in Nederland aan deze bepalingen geen gevolg gegeven. In eerdere uitspraken (ECLI:NL:CBB:2009:BK7267) heeft het College geoordeeld dat een landbouwer van een dergelijk in gebreke blijven van verweerder, dat ertoe leidde dat uit de ingediende aanvraag niet viel af te leiden hoeveel en welke toeslagrechten ter beschikking van de aanvrager stonden, geen nadelige gevolgen mocht ondervinden. Daarom zal het College ook deze zaak beoordelen alsof er sprake was van een situatie waarin de genoemde informatie wel uit de ingediende aanvraag kon worden opgemaakt. Derhalve wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout van uitgegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst moest beoordelen, op de hoogte was van de hoeveelheid toeslagrechten van de aanvrager.
4.6    Ter beantwoording ligt dan voor de vraag of de aanvraag van de maatschap [B], die destijds over 80,84 toeslagrechten beschikte, en over voldoende landbouwgrond om al deze toeslagrechten te verzilveren, geacht kan worden een kennelijke fout in te houden, nu deze maatschap slechts ten aanzien van een deel van deze toeslagrechten – de aangevraagde oppervlakte is 56.14 ha – om uitbetaling heeft gevraagd. Bij beantwoording van die vraag kan worden aangenomen dat landbouwers in beginsel een zo groot mogelijk deel van hun toeslagrechten willen laten uitbetalen, ook al kunnen er redenen zijn om bepaalde percelen niet voor de uitbetaling van toeslagrechten op te geven, bijvoorbeeld omdat het voornemen bestaat om die percelen niet langer gedurende het hele jaar als landbouwgrond te benutten.
4.7     De jurisprudentie van het College over het begrip “kennelijke fout” ziet met name op tegenstrijdigheden in de aanvraag die op een vergissing wijzen. Doorgaans is er dan een  discrepantie tussen het aantal hectares dat aan gewaspercelen is opgegeven en het plaatsen van kruisjes in de kolom “gewone toeslagrechten of “braaktoeslagrechten” ten teken dat de
desbetreffende percelen voor uitbetaling van toeslagrechten worden opgegeven. In enkele gevallen heeft het College geoordeeld dat die discrepantie zo groot was, dat dit bij een summiere beoordeling van de aanvraag had moeten opvallen.
4.8     In dit geval is geen sprake van een tegenstrijdigheid als hiervoor bedoeld. Afgezien van het later toegevoegde perceel nummer 23 zijn alle op het “Overzicht gewaspercelen” opgegeven percelen immers aangekruist met het oog op verzilvering van toeslagrechten. De vergissing die bij de opgave is gemaakt, is dat de maatschap [B] blijkbaar heeft willen vooruitlopen op de op handen zijnde bedrijfssplitsing, maar zich daarbij niet heeft gerealiseerd dat de situatie op de peildatum 15 mei 2007 bepalend was, dat de beoogde overdracht van 27 toeslagrechten aan de maatschap [E] nog niet had plaatsgevonden en dat voor zo’n overdracht bovendien een speciale procedure geldt.
4.9     Zoals onder 4.5 reeds is overwogen, wordt er bij de vraag of sprake is van een kennelijke fout van uitgegaan, dat ook de ambtenaar die de aanvraag bij ontvangst moest beoordelen, op de hoogte was van de hoeveelheid toeslagrechten van de aanvrager. Gelet hierop had het de beoordelaar van de Dienst Regelingen naar het oordeel van het College redelijkerwijs moeten opvallen dat op het overzicht gewaspercelen slechts percelen met een totale oppervlakte van 56.14 ha waren opgegeven, hetgeen (ruim) onvoldoende is om alle 80,84 beschikbare toeslagrechten te verzilveren. Bovendien is het verschil tussen hetgeen de maatschap maximaal kon aanvragen en hetgeen daadwerkelijk is aangevraagd dusdanig groot (namelijk meer dan 30%) dat dit, mede gelet op de (blijkens het hiervoor onder 4.3 overwogene in de beoordeling te betrekken) specifieke omstandigheden van dit geval – verweerder was op de hoogte van de aanhangige bedrijfssplitsing en tussen adviseurs van de maatschap en ambtenaren van Dienst Regelingen van verweerder hadden hierover informele gesprekken plaatsgevonden – alsook in het licht van eerdere jurisprudentie van het College over het begrip “kennelijke fout” (ECLI:NL:CBB:2012:BV7086) aanleiding had moeten zijn voor nader onderzoek.
Het vorenstaande levert immers voldoende grond op om aan te nemen dat de aanvraag waarschijnlijk geen goede weergave bevat van hetgeen appellante beoogde aan te vragen.
De gemaakte vergissing was bij zo’n nader onderzoek dan snel aan het licht gekomen. Gelet hierop had het op de weg van verweerder gelegen om appellante er op te wijzen dat zij de aanvraag zeer waarschijnlijk niet conform haar bedoelingen had ingevuld en had verweerder haar de gelegenheid moeten bieden om de aanvraag desgewenst te wijzigen. Nu appellante een dergelijke gelegenheid niet is geboden, is de slotsom dat het beroep gegrond dient te worden verklaard. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen.
4.10    Verweerder wordt veroordeeld in de door appellante in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 944,-, waarbij is uitgegaan van verleende rechtsbijstand bij de indiening van het beroep en ter zitting van het College in een zaak van gemiddeld gewicht.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat verweerder een nieuw besluit neemt binnen vier weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van de overwegingen in deze uitspraak;
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 944,-;
bepaalt dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht, zijnde € 302,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, mr. J. Schukking en mr. H.L. van der Beek, in aanwezigheid van mr. E. van Kerkhoven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 december 2013.
w.g. C.J. Waterbolk	     	            w.g. E. van Kerkhoven