ECLI:NL:RVS:2014:1487
Raad van State — Uitspraak 


201309492/1/R2.
Datum uitspraak: 23 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats], gemeente Aa en Hunze,
2. de vereniging Land- en Tuinbouw Organisatie Noord (hierna: LTO), gevestigd te Drachten, gemeente Smallingerland, en anderen,
appellanten,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2013, kenmerk PDN/2013-025, heeft de staatssecretaris het gebied "Drentsche Aa-gebied" aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: de Habitatrichtlijn).
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] en LTO en anderen beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2013, waar LTO en anderen, vertegenwoordigd door R.B. Visser, werkzaam bij LTO, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.E. de Groot-Valenteijn en ir. D. Bal, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover van belang, wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
1.1. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Habitatrichtlijn.
Ingevolge het tweede artikellid, voor zover hier van belang, bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voorzover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn.
Ingevolge het vierde artikellid gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
Gebiedsbeschrijving
2. Het gebied "Drentsche Aa-gebied" behoort tot de Natura 2000-landschappen 'beekdalen' en 'hogere zandgronden'. De rivier Drentsche Aa loopt door Drents cultuurlandschap met graslanden, bosjes, houtwallen, essen (akkers), heide, jeneverbesstruwelen, hunebedden, esdorpen en landgoederen. Door het gebied loopt een groot aantal beken en beekjes. In het gebied komen daarnaast ook heideterreinen voor. Het gebied is onder meer aangewezen voor vier prioritaire habitattypen.
Begrenzing
3. [appellante sub 1] en LTO en anderen voeren aan dat uit een recent gepubliceerde habitattypenkaart blijkt dat geen habitattypen aanwezig zijn in sommige delen van het aangewezen gebied. Ook wijzen zij erop dat volgens het aanwijzingsbesluit op een bepaalde locatie een kwalificerend habitattype aanwezig is, terwijl de habitattypenkaart slechts spreekt van een zoekgebied voor dat habitattype. Volgens [appellante sub 1] en LTO en anderen is het onzorgvuldig om gronden binnen de begrenzing van een Natura 2000-gebied te brengen die geen daadwerkelijke bijdrage leveren aan het realiseren van de geformuleerde instandhoudingsdoelstellingen.
3.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat bij het nemen van het aanwijzingsbesluit is onderkend dat het aangewezen gebied niet volledig is bedekt met kwalificerende habitattypen. Het begrensde gebied betreft de beekdalen van de Drentsche Aa met aangrenzende bos- en heidegebieden. De begrenzing van het aangewezen gebied is niet uitsluitend gebaseerd op de actuele aanwezigheid van habitattypen, maar daarbij is ook rekening gehouden met het leefgebied van de kamsalamander en diverse vissoorten waarvoor het onderhavige natuurgebied is aangewezen alsmede met de potentie van gebiedsdelen om daar habitattypen of leefgebied te ontwikkelen, aldus de staatssecretaris.
3.2. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans: Europese Unie) kunnen bij een aanwijzingsbesluit voor een Habitatrichtlijngebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de begrenzing van het gebied. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van het Hof van 7 november 2000, C-371/98, First Corporate Shipping, punten 16 en 25 (www.curia.europa.eu).
3.3. Niet in geschil is dat de habitattypenkaart die door zowel [appellante sub 1] als LTO en anderen is overgelegd, geen onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit. Deze habitattypenkaart van september 2012 betreft een concept werkkaart, opgesteld door de Dienst Landelijk Gebied en Staatsbosbeheer. Op deze habitattypenkaart is binnen de begrenzing van het Natura 2000-gebied "Drentsche Aa-gebied" het voorkomen van habitattypen weergegeven alsmede zes 'zoekgebieden' voor een aantal habitattypen.
3.4. Daargelaten dat aan eerdergenoemde concept werkkaart - die geen formele status heeft - niet het belang kan worden gehecht dat [appellante sub 1] en LTO en anderen daaraan gehecht willen zien, overweegt de Afdeling dat het enkele feit dat de kwalificerende habitattypen niet voorkomen op alle gronden die binnen de begrenzing van het aangewezen gebied op zichzelf geen reden vormt om de juistheid van de gekozen begrenzing in twijfel te trekken. Hierbij is in dit geval van belang dat voor acht habitattypen en één habitatsoort waarvoor het onderhavige gebied is aangewezen een instandhoudingsdoelstelling is geformuleerd die ziet op de uitbreiding van de oppervlakte onderscheidenlijk uitbreiding van het leefgebied. Het beperken van de begrenzing van het aangewezen gebied tot die gebiedsdelen waar reeds habitattypen aanwezig zijn, zou een belemmering vormen voor het realiseren van de geformuleerde verbeterdoelstellingen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 oktober 2010 in zaak nr. 200908058/1/R2) bestaat bij de aanwijzing van een Natura 2000-gebied een zekere beoordelingsruimte bij de exacte begrenzing. In hetgeen LTO en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om de staatssecretaris niet te volgen in het standpunt dat bij de begrenzing is uitgegaan van samenhangende landschappen - beekdalen en zandgronden - en dat landbouwgronden slechts binnen de begrenzing van het aangewezen gebied zijn gebracht voor zover daar natuurontwikkeling zal plaatsvinden.
Voorts heeft de staatssecretaris in het verweerschrift toegelicht dat de term 'zoekgebieden' die in de legenda van eerdergenoemde concept werkkaart wordt gebruikt niet betekent dat het bewuste habitattype op de locatie van het zoekgebied niet aanwezig is, maar slechts dat de exacte ligging van dat habitattype op de desbetreffende locatie niet precies bekend is. Uit de overgelegde stukken blijkt niet dit dat anders zou zijn.
4. Voor zover [appellante sub 1] en LTO en anderen betogen dat het landgoed Klaassteen ten onrechte binnen de begrenzing van het aangewezen gebied is gebracht, omdat blijkens eerdergenoemde habitattypenkaart uit 2012 slechts sprake is van een 'zoekgebied' op dit landgoed voor het habitattype droge heide, subtype A (H4030), verwijst de Afdeling in de eerste plaats naar hetgeen hiervoor onder 3.4 is overwogen. Dit betoog berust derhalve op een onjuiste lezing van de habitattypenkaart. Voorts is in het aanwijzingsbesluit vermeld dat op het landgoed Klaassteen het habitattype droge heide (H4030) aanwezig is, dat in recente jaren is ontwikkeld vanuit landbouwgronden. Tevens heeft de staatssecretaris bij het verweerschrift een aantal foto’s overgelegd waarop te zien is dat op de gronden van het landgoed heide aanwezig is. Anders dan [appellante sub 1] en LTO en anderen stellen, is binnen dit deel van het aangewezen gebied een kwalificerend habitattype aanwezig en berust de begrenzing ter plaatse derhalve op ecologische criteria.
5. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris zijn beoordelingsruimte wat betreft de exacte begrenzing van het aangewezen gebied heeft overschreden.
Kernopgaven Doelendocument
6. [appellante sub 1] en LTO en anderen betogen dat in de toelichting van het aanwijzingsbesluit in de paragraaf over de instandhoudingsdoelstellingen wordt gesproken over 'kernopgaven', waarbij wordt verwezen naar het Natura 2000 Doelendocument. Volgens hen mag de inhoud van het Doelendocument, gezien de status ervan, geen dwingende doorwerking hebben met betrekking tot het bepalen van de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden. De Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit is ter verduidelijking van het besluit, maar deze toelichting dient geen zelfstandige, dwingende normen toe te voegen, aldus [appellante sub 1] en LTO en anderen.
6.1. De Afdeling volgt [appellante sub 1] en LTO en anderen niet in hun betoog dat de verwijzing in de Nota van toelichting naar de 'kernopgaven' zoals die zijn beschreven in het Natura 2000 Doelendocument, betekent dat die dwingend doorwerken in het onderhavige aanwijzingsbesluit, in die zin dat die van doorslaggevend belang zijn bij de toepassing en reikwijdte van de geformuleerde instandhoudingsdoelstellingen of dat hierdoor de kernopgaven zelfstandig afdwingbare normen zijn.
Hierbij is van belang dat de omstandigheid dat in de Nota van toelichting die hoort bij het aanwijzingsbesluit de 'kernopgaven' uit het Doelendocument worden genoemd, niet tot gevolg heeft dat die daardoor ook een bindend onderdeel van het aanwijzingsbesluit zijn. Zoals ook in de Nota van toelichting van het aanwijzingsbesluit is vermeld, is het Natura 2000 Doelendocument één van de dragende beleidsdocumenten die aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegen, maar maakt het Natura 2000 Doelendocument geen onderdeel uit van het aanwijzingsbesluit.
De verwijzing in de Nota van toelichting naar de kernopgaven in het Doelendocument is niet gericht op enig rechtsgevolg. Zoals in bijlage C van de Nota van toelichting bij het aanwijzingsbesluit is vermeld zijn de kernopgaven slechts een hulpmiddel bij de focus en eventuele prioritering binnen het nog vast stellen beheerplan. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat in de Nota van Toelichting van het aanwijzingsbesluit geen verwijzing daarnaar mag worden opgenomen.
Overigens is ter zitting namens de staatssecretaris toegelicht dat de diverse kernopgaven die in het Doelendocument zijn opgenomen ten aanzien van het Drentsche Aa-gebied, niet inhouden dat in het gehele aangewezen gebied daarvoor beheermaatregelen zullen worden getroffen en dat deze kernopgaven evenmin nopen tot de ontwikkeling van habitattypen of het herstel van habitatsoorten buiten de begrenzing van het aangewezen gebied.
Conclusie
7. In hetgeen [appellante sub 1] en LTO en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of vastgesteld in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.
Proceskosten
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, ambtenaar van staat.
w.g. Hagen w.g. Vreugdenhil
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2014
571.