ECLI:NL:RVS:2014:794
Raad van State — Uitspraak 


201307531/1/A2.
Datum uitspraak: 5 maart 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Theater Groep Kwatta, gevestigd te Nijmegen, (hierna: Kwatta)
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland, zittingsplaats Arnhem, van 18 juli 2013 in zaak nr. 13/1677 in het geding tussen:
Kwatta
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluit van 18 september 2012 heeft de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aanvragen van Kwatta om subsidieverlening voor de culturele basisinfrastructuur 2013-2016 afgewezen.
Bij besluit van diezelfde dag heeft de staatssecretaris de subsidie aan Stichting Jeugdtheater Sonnevanck verleend.
Bij besluit van 1 maart 2013 heeft de minister het door Kwatta tegen die besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 juli 2013 heeft de rechtbank het door Kwatta daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Kwatta hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 januari 2014, waar Kwatta, vertegenwoordigd door haar [bestuurder], bijgestaan door mr. I.H. van den Berg, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mrs. M. Dujardin en R.J. Oskam en B.N.E. Dassen MA, allen werkzaam in dienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de Subsidieregeling culturele basisinfrastructuur 2013-2016 (hierna: Regeling) wordt verstaan onder Brabantstad: gemeente Den Bosch, gemeente Eindhoven of gemeente Tilburg;
grote gemeente: gemeente Amsterdam, gemeente Rotterdam of gemeente Den Haag;
kernpunt: gemeente Groningen, gemeente Arnhem, gemeente Utrecht, gemeente Maastricht, gemeente Den Haag, gemeente Rotterdam, gemeente Amsterdam of Brabantstad; […]
regio:
1°. Noord: provincies Groningen, Friesland en Drenthe;
2°. Oost: provincies Overijssel en Gelderland;
3°. Midden: provincies Flevoland en Utrecht; of
4°. Zuid: provincies Zeeland, Noord-Brabant en Limburg;
standplaats: gemeente, waar de instelling haar huisvesting heeft en in de lokale culturele infrastructuur is ingebed.
Ingevolge artikel 3.6 houdt de minister bij de beoordeling van aanvragen voor subsidie onder meer rekening met:
a. artistieke kwaliteit;
b. ondernemerschap;
c. publieksbereik van de instelling;
d. het voeren van een beleid dat educatie en participatie van de jeugd bevordert;
e. aanbod of collectie van nationaal of internationaal belang;
f. geografische spreiding.
Ingevolge artikel 3.7, eerste lid, kan de minister, indien in de volgende afdelingen een maximum is gesteld aan het aantal instellingen, waaraan per regio of kernpunt subsidie kan worden verleend en geen van de subsidieaanvragen, ingediend voor die regio of dat kernpunt, aan alle daarvoor in deze regeling gestelde vereisten voldoet, niettemin aan ten hoogste het voor de desbetreffende regio of kernpunt gestelde aantal instellingen subsidie verlenen, voor zover het met deze regeling te dienen doel van geografische spreiding naar zijn oordeel in onvoldoende mate zou worden bereikt ingeval van het niet verlenen van subsidie.
Ingevolge artikel 3.10, tweede lid, komen voor subsidie op grond van dit artikel ten hoogste acht instellingen in aanmerking, met dien verstande dat per gemeente aan ten hoogste één instelling subsidie wordt verleend.
2. De staatssecretaris heeft de aanvragen van Kwatta ter advisering voorgelegd aan de Raad voor Cultuur.
Deze heeft hem op 21 mei 2012 geadviseerd dat volgens de Regeling niet meer dan acht jeugdtheatergezelschappen vertegenwoordigd kunnen zijn in de basisinfrastructuur. Daarom mag de aanvraag van slechts één instelling per regio of grote gemeente worden gehonoreerd. In regio Oost hebben twee jeugdtheatergezelschappen een aanvraag ingediend. Kwatta maakt voorstellingen van voldoende kwaliteit met een herkenbare artistieke stijl. De plannen voor de toekomst zijn echter summier en erg behoudend. Het activiteitenplan van een ander jeugdtheatergezelschap in de regio Oost, Jeugdtheater Sonnevanck, is beter uitgewerkt, biedt meer ruimte aan nieuwe artistieke impulsen en door dit gezelschap worden meer en betere samenwerkingsverbanden aangegaan. Daarom zou niet Kwatta, maar Sonnevanck in de basisinfrastructuur moeten worden opgenomen, aldus het advies.
In een nader advies van 13 juli 2012 heeft de Raad te kennen gegeven dat hij in de door Kwatta bij brief van 30 mei 2012 op het advies gegeven reactie geen aanleiding ziet om het eerdere advies bij te stellen.
In een aanvullend advies van 13 augustus 2012 heeft de Raad voorts te kennen gegeven dat hij verwacht dat Kwatta zich op dit moment als jeugdtheatergezelschap in de regio Noord niet kan waarmaken. De plannen zijn ten opzichte van de eerste aanvraag beter uitgewerkt. Het is evenwel onrealistisch dat Kwatta in de toekomst dé theaterproducent van de regio Noord wil worden, terwijl de instelling tegelijkertijd haar regionale taak in Gelderland wil blijven uitvoeren, aldus dat advies.
De staatssecretaris heeft deze adviezen aan het besluit van 18 september 2012 ten grondslag gelegd.
3. Kwatta betoogt dat de rechtbank er, door te oordelen dat de minister mocht uitgaan van het door de Raad voor Cultuur gehanteerde geografische spreidingscriterium, aan voorbijgaat dat deze aan het in artikel 3.6 van de Regeling neergelegde criterium een uitleg heeft gegeven die in strijd is met artikel 3.10, tweede lid. De minister kan algemene regels vaststellen om subsidieaanvragen te beoordelen. Van deze mogelijkheid heeft de minister gebruik gemaakt door de Regeling vast te stellen. Daaraan is hij bij de beoordeling van aanvragen gebonden. Hij kan bij de toepassing van die regels geen nadere regels stellen. Dit zou ook in strijd zijn met de rechtszekerheid, aldus Kwatta.
3.1. In het advies van 21 mei 2012 heeft de Raad voor Cultuur uiteengezet dat met het oog op de geografische spreiding het jeugdtheateraanbod in de regio’s Noord, Oost, Midden, Zuid en Limburg en de drie grote gemeenten Amsterdam, Den Haag en Rotterdam moet zijn geborgd. Nu volgens de Regeling niet meer dan acht jeugdtheatergezelschappen vertegenwoordigd kunnen zijn in de basisinfrastructuur, kan slechts één instelling per regio of grote gemeente worden gehonoreerd, aldus het advies.
3.2. Hoewel de minister nadere betekenis mag geven aan de in de Regeling opgenomen criteria, mag die betekenis niet strijdig zijn met de Regeling. Anders dan waar de Raad voor Cultuur in het advies van 21 mei 2012 kennelijk van uitgaat, is de provincie Limburg geen zelfstandige regio, maar valt deze ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de Regeling onder de regio Zuid en zijn er ingevolge die bepaling niet vijf, maar vier regio’s. Uit de toelichting op de Regeling valt af te leiden dat de regio West daarin niet apart is opgenomen, omdat in die regio de drie grote gemeenten Amsterdam, Rotterdam en Den Haag zijn gelegen. Dit betekent dat, uitgaande van vier regio’s en drie grote gemeenten, er zeven gebieden zijn, waarbinnen aan acht jeugdtheaters subsidie verleend moet worden. Hoewel artikel 3.10, tweede lid, eraan in de weg staat dat binnen één gemeente meer dan één subsidie wordt verleend, sluit de Regeling niet uit dat per regio aan meer dan één jeugdtheatergezelschap subsidie wordt verleend. Nu de Raad voor Cultuur in zijn advies aldus een met de Regeling strijdige nadere betekenis aan het criterium geografische spreiding heeft gegeven, is dit advies in zoverre ten onrechte aan het besluit van 1 maart 2013 ten grondslag gelegd.
Het betoog slaagt.
4. Kwatta betoogt verder dat de rechtbank, door te oordelen dat de minister zich op de adviezen van de Raad voor Cultuur mocht baseren, heeft miskend dat de Raad bij de vergelijking van Sonnevanck en Kwatta niet alle beoordelingscriteria heeft betrokken, althans niet inzichtelijk heeft gemaakt, op welke wijze hij de verschillende beoordelingscriteria tegen elkaar heeft afgewogen. De Raad is in zijn adviezen ten onrechte niet ingegaan op een aantal punten, waaronder publieksbereik en geografische spreiding, waarop Kwatta beter scoort dan Sonnevanck en heeft belangrijke elementen uit de aanvraag van Kwatta, zoals het innoverende karakter van de door haar ontwikkelde educatieve activiteiten, ten onrechte niet besproken, aldus Kwatta.
4.1. In het advies van 21 mei 2012 heeft de Raad voor Cultuur uiteengezet dat hij bij de beoordeling van de aanvragen de in de Regeling neergelegde criteria heeft betrokken, alsmede de eigen inkomsten van de instelling, de haalbaarheid en doelmatigheid van de plannen en ambities van de instelling en de plaats van de instelling in het bestel. Hoewel in het advies in aanmerking wordt genomen dat de door Kwatta in de aanvragen uiteengezette toekomstplannen summier en erg behoudend zijn en het activiteitenplan van Sonnevanck beter is uitgewerkt, meer ruimte biedt aan nieuwe artistieke impulsen en door dat gezelschap meer en betere samenwerkingsverbanden worden aangegaan, kan daaruit niet worden afgeleid, op welke wijze de Raad de overige door hem opgesomde beoordelingscriteria heeft beoordeeld en gewogen. Voorts wordt er in het advies aan voorbijgegaan dat Kwatta onweersproken en met cijfers toegelicht heeft gesteld dat zij op het criterium publieksbereik beter scoort dan Sonnevanck. Nu uit het advies aldus onvoldoende blijkt, op welke wijze de beoordeling van de aanvragen van Kwatta heeft plaatsgevonden, is het ook om deze reden ten onrechte aan het besluit van 1 maart 2013 ten grondslag gelegd. Dat de Raad voor Cultuur, als gesteld, voor zijn advisering gebruik heeft gemaakt van commissies die zijn samengesteld uit deskundigen en hij de door de commissies uitgebrachte preadviezen heeft getoetst op onder meer de motivering en consistentie, zoals de Raad voor Cultuur in het advies heeft uiteengezet, maakt onder die omstandigheden niet dat het besluit met de verwijzing naar het advies toereikend is gemotiveerd.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het tegen het besluit van 1 maart 2013 ingestelde beroep gegrond verklaren. Dit besluit komt wegens een ontoereikende motivering voor vernietiging in aanmerking. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de minister opdragen om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen.
6. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland, zittingsplaats Arnhem, van 18 juli 2013 in zaak nr. 13/1677;
III. verklaart het in die zaak bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 1 maart 2013, referentienummer DUO/OND-2013/14705M;
V. bepaalt dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap binnen acht weken na openbaarmaking van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt;
VI. veroordeelt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot vergoeding aan de stichting Stichting Theater Groep Kwatta van bij deze in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.948,00 (zegge: negentienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan de stichting Stichting Theater Groep Kwatta het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 796,00 (zegge: zevenhonderdzesennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, ambtenaar van staat.
w.g. Loeb w.g. Wieland
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2014
502-735.