ECLI:NL:RVS:2014:2376
Raad van State — Uitspraak 


201305244/1/A3.
Datum uitspraak: 2 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de burgemeester van Rotterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 2 mei 2013 in zaak nrs. 13/1617 en 13/1615 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Rotterdam,
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 17 augustus 2012 heeft de burgemeester [wederpartij] geweigerd ontheffing te verlenen van de sluitingstijden (hierna: nachtontheffing) ten behoeve van de [horeca-inrichting A], gevestigd op de eerste etage van de [locatie], te Rotterdam.
Bij besluit van 7 februari 2013 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 mei 2013 heeft de voorzieningenrechter het door
[wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 februari 2013 vernietigd en bepaald dat de burgemeester binnen drie weken na verzending van het afschrift van deze uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 april 2014, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, bijgestaan door E. de Vos, beiden werkzaam bij de gemeente, en [wederpartij], bijgestaan door mr. J.C. Spigt, advocaat [NAAM], en H. Janssen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2008 (hierna: de Apv) kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, tijdelijk of voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen, indien naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting door de aanwezigheid van de openbare inrichting nadelig wordt beïnvloed.
Ingevolge artikel 2.3.9, eerste lid, is het de exploitant of beheerder verboden de openbare inrichting voor bezoekers geopend te hebben of daarin bezoekers toe te laten op andere tijdstippen dan van 7 uur tot 1 uur.
Ingevolge het tweede lid wordt in het weekeinde (zaterdagochtend en zondagochtend) het in het eerste lid genoemde nachtelijke tijdstip met één uur verlengd.
Ingevolge het derde lid kan de burgemeester ontheffing verlenen van de in het eerste en tweede lid genoemde openings- en sluitingstijden:
a. voor een openbare inrichting die behoort tot een nader door de burgemeester aan te wijzen categorie;
b. voor een openbare inrichting, waarvan de exploitant ten genoegen van de burgemeester heeft aangetoond, dat de exploitatie van die openbare inrichting geen nadelige invloed heeft op de openbare orde of op het woon- of leefklimaat in de naaste omgeving van die openbare inrichting (nachtontheffing).
Ingevolge het vijfde lid kan de burgemeester de ontheffing bedoeld in het derde lid weigeren, tijdelijk of voor onbepaalde tijd, geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen, indien een van de in artikel 2.3.6, eerste en tweede lid, genoemde situaties zich voordoet.
Het horecabeleid is opgenomen in de Horecanota Rotterdam 2012-2016. Volgens paragraaf 2.4, "Ambitie: horeca en leefbaarheid in balans", zijn horecabedrijven een aanwinst voor de buurt. De buurt verlevendigt en de verantwoordelijke ondernemer houdt rekening met omwonenden. Onder het kopje "Aanpak: ‘High trust, High penalty’" staat dat Rotterdam een bruisende en aantrekkelijke stad is waarin horeca een belangrijke rol speelt. Ondernemers krijgen dan ook het vertrouwen van de overheid en worden zo min mogelijk geconfronteerd met controles en toezichtslasten. Dit vertrouwen gaat gepaard met verantwoordelijkheid. Ondernemers houden rekening met omwonenden en werken met de overheid samen aan een veilig uitgaansklimaat. In gebieden waar de leefbaarheid niet op het gewenste veiligheidsniveau is, wordt toezicht gerichter ingezet. Het negeren van wet- en regelgeving leidt tot het opleggen van stevige maatregelen. Iedere casus wordt daarbij op zijn merites beoordeeld. Van de ondernemer wordt verwacht dat hij de orde waarborgt en zijn eigen toezicht mede organiseert.
Volgens paragraaf 5.1, "Stedelijke visie - focusgebieden & algemene gebiedskaders", kenmerken gemengde woongebieden zich door een mix van functies zoals, wonen, werken, winkelen, cultuur en horeca. Cool (Noord en Zuid), Stadsdriehoek en het CS-kwartier zijn voorbeelden van gemengde woongebieden. Dagelijks maken duizenden mensen gebruik van het stadscentrum om er te werken, te winkelen of om een horecagelegenheid te bezoeken. Het stadscentrum heeft een nationale en internationale aantrekkingskracht op bezoekers. Uitbreiding van horeca is toegestaan, waarbij op straat/pandniveau beoordeeld wordt of de horeca ondersteunend is aan de primaire functie van de desbetreffende straat (winkelen, cultuur, uitgaan). Er vindt monitoring plaats of de druk van de horeca op de openbare orde en het woon- en leefklimaat niet te groot wordt.
2. Op de eerste etage van de [locatie] werd door [persoon] tot 12 december 2011 de [horeca-inrichting B] (hierna: [horeca-inrichting B]) geëxploiteerd. Ten behoeve van [horeca-inrichting B] was een nachtontheffing verleend. Op voormelde datum is de vergunning ten behoeve van de exploitatie van [horeca-inrichting B] op grond van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur ingetrokken. [wederpartij] heeft de horeca-inrichting van [persoon] overgenomen en deze voortgezet onder de naam [horeca-inrichting A]. Hiertoe heeft zij op 26 maart 2012 een aanvraag om een vergunning ten behoeve van de exploitatie van [horeca-inrichting A] (hierna: de exploitatievergunning) ingediend. Zij heeft op dezelfde datum een aanvraag om een nachtontheffing ingediend.
Bij het besluit van 7 februari 2013 heeft de burgemeester het besluit van 17 augustus 2012, in afwijking van het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie, gehandhaafd. Bij zijn beoordeling heeft de burgemeester de adviezen van verschillende instanties betrokken die, mede gelet op de problemen die zich voordeden ten tijde van de exploitatie van [horeca-inrichting B], alle negatief waren. De burgemeester heeft te kennen gegeven dat hij vreest dat [horeca-inrichting A] eenzelfde publiek zal aantrekken als [horeca-inrichting B]. Daarbij komt dat de burgemeester de ’s-Gravendijkwal bij het Aanwijzingsbesluit van 14 februari 2012 opnieuw heeft aangewezen als veiligheidsrisicogebied. Om de problemen en overlast in dat gebied aan te pakken is bovendien een stadsmarinier aangesteld en het project "Dijkversterking" in het leven geroepen. Doel van het project is het duurzaam en structureel verbeteren van de leefbaarheid en veiligheid op de ’s-Gravendijkwal door onder andere het verminderen van overlast gevende horeca. Gelet op al deze omstandigheden zal het verlenen van een nachtontheffing naar het oordeel van de burgemeester een nadelige invloed hebben op de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van [horeca-inrichting A].
3. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat de burgemeester zijn besluit van 7 februari 2013 onvoldoende heeft gemotiveerd en dat hij de overlast die heeft plaatsgevonden vanuit [horeca-inrichting B] niet aan [wederpartij] mocht tegenwerpen. Volgens de voorzieningenrechter dient [wederpartij] in het licht van het in de Horecanota 2012-2016 neergelegde beginsel van "high trust, high penalty" een kans te krijgen om te bewijzen dat zij in staat is op verantwoorde wijze een inrichting aan de ’s-Gravendijkwal te exploiteren. Ondanks dat dit gebied is aangewezen als veiligheidsrisicogebied volgt uit de verlening van de nachtontheffing aan het ook in dat gebied gevestigde [café] dat een verantwoorde exploitatie mogelijk is. Daarnaast is de enkele omstandigheid dat [horeca-inrichting A], naar de burgemeester stelt, dezelfde uitstraling heeft als [horeca-inrichting B] onvoldoende voor het oordeel dat met een verruiming van de openingstijden van [horeca-inrichting A] de overlast die door [horeca-inrichting B] werd veroorzaakt zal terugkeren.
4. De burgemeester betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat hij de weigering een nachtontheffing te verlenen onvoldoende heeft gemotiveerd. Hij voert hiertoe aan dat de voorzieningenrechter ter motivering van zijn overweging naar het in de Horecanota 2012-2016 neergelegde beginsel van "high trust, high penalty" verwijst, op grond waarvan [wederpartij] volgens hem de kans moet krijgen te bewijzen dat zij in staat is op verantwoorde wijze [horeca-inrichting A] te exploiteren, hetgeen in strijd is met zijn eerdere overweging dat de burgemeester de Horecanota Rotterdam 2007-2011 bij de beoordeling van de aanvraag had dienen te betrekken. Daarbij komt dat met voormeld beginsel is bedoeld de horecaondernemer de gelegenheid te bieden aan te tonen dat hij kan zorgen voor een deugdelijke exploitatie van de inrichting, hetgeen [wederpartij] niet heeft aangetoond. Nu de openbare orde in het gebied waarbinnen de ’s-Gravendijkwal valt onder grote druk staat, zijn het door [wederpartij] overgelegde Plan van Aanpak en exploitatieplan daarvoor onvoldoende, nu zij daarmee niet heeft aangetoond dat zij overlast kan voorkomen. [wederpartij] heeft daarnaast niet aannemelijk gemaakt dat zij een ander publiek zal aantrekken dan [horeca-inrichting B] deed, terwijl haar in een intake-gesprek duidelijk is medegedeeld dat zij een ander soort publiek zal moeten aantrekken. Daarnaast bieden de omstandigheden dat een beveiligingsmedewerker zal worden aangenomen en dat geen afterparty’s zullen worden gehouden volgens de burgemeester onvoldoende garantie. [horeca-inrichting B] werkte immers ook met een beveiligingsmedewerker. De burgemeester heeft zich daarnaast laten adviseren door verschillende instanties, die alle negatief hebben geadviseerd over de verlening van een nachtontheffing. In het geval van [café], dat wel een nachtontheffing heeft gekregen, waren geen negatieve adviezen gegeven. Bovendien heeft het pand waarin [café] is gevestigd geen historie van overlast. De voorzieningenrechter heeft dat miskend. Voorts voert de burgemeester aan dat ten tijde van de aanvraag de Horecanota 2007-2011 gold waarin was opgenomen dat voor de ’s-Gravendijkwal een consolidatiebeleid geldt, hetgeen inhoudt dat geen verruiming van de openingstijden wordt toegestaan. De Horecanota 2012-2016, die op 26 juli 2012 in werking is getreden, vermeldt dat bij het algemene gebiedskader "gemengde woongebieden", waarbinnen de ’s-Gravendijkwal valt, monitoring plaatsvindt of de druk van de horeca op de openbare orde en het woon- en leefklimaat niet te groot wordt. Deelgemeenten werken op basis van de gebiedskaders uit de Horecanota een Horecagebiedsplan uit. Het Horecagebiedsplan van de deelgemeente Centrum, dat op 9 april 2013 is vastgesteld, gaat in plaats van een consolidatiebeleid uit van "gericht verminderen", waarbij een verruiming van de openingstijden niet is toegestaan. Gelet hierop is het besluit van 7 februari 2013 genomen overeenkomstig het toen geldende en het toekomstige, thans vastgestelde, beleid, aldus de burgemeester.
4.1. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat ten tijde van de aanvraag van [wederpartij] de Horecanota 2007-2011 van kracht was en dat de burgemeester die Horecanota bij beoordeling van de aanvraag diende te betrekken. Op 26 juli 2012 is echter de Horecanota 2012-2016 in werking getreden. Op 17 augustus 2012 heeft de burgemeester een besluit genomen op de aanvraag, waartegen [wederpartij] op 18 september 2012 bezwaar heeft gemaakt. Ten tijde van de beoordeling van het bezwaar was de Horecanota 2012-2016 derhalve reeds in werking getreden. De voorzieningenrechter heeft gelet hierop met juistheid overwogen dat de burgemeester, ter beoordeling van het bezwaar van [wederpartij], terecht de Horecanota 2012-2016 heeft toegepast. Het Horecagebiedsplan van de deelgemeente Centrum is op 9 april 2013 vastgesteld en was derhalve ten tijde van de beoordeling van het bezwaar nog niet van toepassing. Het daarin opgenomen uitgangspunt "gericht verminderen" kon [wederpartij] derhalve niet worden tegengeworpen.
4.2. Niet in geschil is dat de ’s-Gravendijkwal is gelegen in een gemengd woongebied waar op grond van de Horecanota 2012-2016 monitoring plaatsvindt of de druk van de horeca op de openbare orde en het woon- en leefklimaat niet te groot wordt. De voorzieningenrechter heeft, mede gelet op het Aanwijzingsbesluit, terecht overwogen dat geen twijfel bestaat dat de openbare orde in het gebied waarin [horeca-inrichting A] is gelegen onder grote druk staat en dat aan exploitanten van horeca-inrichtingen in dit gebied hoge eisen mogen worden gesteld met betrekking tot de te nemen maatregelen om verdere aantasting van de openbare orde en verstoring van het woon- en leefklimaat te voorkomen. De voorzieningenrechter heeft evenwel evenzeer terecht overwogen dat [wederpartij] in het licht van het in de Horecanota 2012-2016 opgenomen beginsel van "high trust, high penalty" een kans dient te krijgen om te bewijzen dat zij in staat is op verantwoorde wijze een inrichting aan de ’s-Gravendijkwal te exploiteren en dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij in het licht van dat beginsel heeft geweigerd haar een nachtontheffing te verlenen. De voorzieningenrechter heeft daarbij terecht betrokken dat de burgemeester aan [café], een horeca-inrichting die eveneens is gevestigd aan de ’s-Gravendijkwal, wel een nachtontheffing heeft verleend. De voorzieningenrechter heeft daarbij onderkend dat, zoals de burgemeester stelt, het niet gaat om een met [horeca-inrichting A] vergelijkbaar geval, maar dat daaruit wel blijkt dat ondanks de aanwijzing van de ‘s-Gravendijkwal als veiligheidsrisicogebied een verantwoorde exploitatie in het desbetreffende gebied mogelijk is. De enkele omstandigheid dat [horeca-inrichting A], naar de burgemeester stelt, eenzelfde uitstraling heeft als [horeca-inrichting B] heeft de voorzieningenrechter dan ook terecht onvoldoende geacht voor het oordeel dat met verruiming van de openingstijden van [horeca-inrichting A] de overlast die voorheen door [horeca-inrichting B] werd veroorzaakt, zal terugkeren. Hierbij heeft de voorzieningenrechter terecht in aanmerking genomen dat de burgemeester te weinig waarde heeft gehecht aan het door [wederpartij] overgelegde Plan van Aanpak en exploitatieplan, waaruit onder meer volgt dat zij een publiek wil aantrekken bestaande uit personen ouder dan 30 jaar, er anders dan bij [horeca-inrichting B] geen zogeheten "afterparty’s", feesten na 06.00 uur, zullen worden gehouden en dat wordt gewerkt met een beveiligingsmedewerker. Ter zitting bij de Afdeling heeft [wederpartij] toegelicht dat zij zich niet wil richten op een specifieke doelgroep en dat zij, wat betreft de uitstraling van de horeca-inrichting, wegens financiële redenen het horecabedrijf niet meteen na het verkrijgen van de exploitatievergunning volledig heeft kunnen verbouwen. Dat de burgemeester zich ter beoordeling van de aanvraag van [wederpartij] heeft laten adviseren door verschillende instanties die alle een negatief advies hebben uitgebracht, leidt voorts niet tot een ander oordeel, nu die instanties zich voornamelijk hebben gebaseerd op de overlast die [horeca-inrichting B] heeft veroorzaakt. Daarbij komt dat [horeca-inrichting A] al geruime tijd zonder klachten van overlast geopend is en in die periode bovendien meermaals zonder problemen gebruik heeft gemaakt van zogeheten "verlaatjes", waarbij een ondernemer de mogelijkheid krijgt om de horeca-inrichting incidenteel langer open te houden en daarmee bijvoorbeeld in te spelen op een evenement of festiviteit in de stad. Het risico van aantasting van de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van de inrichting is voorts beperkt omdat, indien blijkt dat [wederpartij] haar toezeggingen niet waar kan maken, de burgemeester de ontheffing kan intrekken. Gelet hierop heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat de burgemeester het besluit van 7 februari 2013 onvoldoende heeft gemotiveerd.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de burgemeester van Rotterdam tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de burgemeester van Rotterdam een griffierecht van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Veenboer
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2014
730.