ECLI:NL:RVS:2014:1642
Raad van State — Uitspraak 


201306514/1/A1.
Datum uitspraak: 7 mei 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten], (hierna in enkelvoud: [appellant]), wonend te [woonplaats], gemeente Aalburg,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 mei 2013 in zaak nr. 12/5680 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Aalburg.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2011 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van de percelen [locaties] te [plaats] ten behoeve van loonwerk- en/of grondverzetwerkzaamheden te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 28 augustus 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 mei 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.P. de Man, advocaat [NAAM], en drs. M.S. Mol, adviseur, en het college vertegenwoordigd door drs. E.D. Kamsteeg LLB en mr. G. Verweij, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Ter zitting is voorts [belanghebbende], bijgestaan door mr. M.M.H. van Kuijk, verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Spijk en Wielstraat, eerste herziening" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel [locatie a] te [plaats] de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" en op het perceel [perceel b] de bestemming "Agrarisch kernrandgebied" met de aanduiding "Ak".
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften zijn gronden, aangewezen voor agrarisch kernrandgebied met de nadere aanduiding "Ak" bestemd voor kwekerijen.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, zijn gronden met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" onder meer bestemd voor handels- en bedrijfsdoeleinden.
Ingevolge het tweede lid, zijn bedrijven als bedoeld in het eerste lid uitsluitend toelaatbaar mits zij:
- vallen onder de werkingssfeer van de Wet milieubeheer (of genoemd worden in het Inrichtingen en vergunningenbesluit behorende bij de Wet milieubeheer) en vermeld staan in de bij deze voorschriften behorende Staat van bedrijfsactiviteiten onder de categorieën 1 en 2, met dien verstande dat bestaande bedrijfsactiviteiten, welke ten tijde van de tervisielegging van het ontwerp van het plan in categorie 3 waren ingedeeld mogen worden gehandhaafd;
- niet vermeld staan in bijlage 1, de Staat van bedrijfsactiviteiten, maar naar het oordeel van burgemeester en wethouders naar hun aard gelijk te stellen zijn met de in bijlage 1 genoemde categorieën 1 en 2.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, is het verboden de gronden en bouwwerken in het plangebied in strijd met de bestemming of in strijd met een gebruik, waarvoor ingevolge de bepalingen van dit plan vrijstelling is verleend, te gebruiken.
Ingevolge artikel 19, tweede lid, mag het gebruik van gronden en opstallen, strijdig met het plan op het moment van het van rechtskracht worden daarvan, worden gehandhaafd.
Ingevolge het derde lid, is wijziging van het met het plan strijdige gebruik verboden, tenzij door deze wijziging van het gebruik de afwijking van het plan niet wordt vergroot.
2. Niet in geschil is dat [appellant] de percelen [locaties] gebruikt ten behoeve van een witlofkwekerij en voor loonwerk- en grondverzetwerkzaamheden.
3. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in het besluit van 20 december 2011, dat bij besluit van 28 augustus 2012 in stand is gelaten, ten onrechte niet heeft verwezen naar het gebruiksverbod zoals opgenomen in artikel 16, eerste lid, van de planvoorschriften, maar naar het gebruiksverbod zoals dat is opgenomen in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De rechtbank heeft terecht overwogen dat in het besluit van 20 december 2011 weliswaar slechts wordt verwezen naar het gebruiksverbod uit artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, maar het college in zijn brief van 7 juli 2011, waarin het kennis heeft gegeven van zijn voornemen handhavend op te treden, heeft verwezen naar het gebruiksverbod neergelegd in artikel 16, eerste lid, van de planvoorschriften, zodat moet worden aangenomen dat het college zijn besluiten op genoemde verbodsbepaling uit het bestemmingsplan heeft gebaseerd. Nu dat artikel dezelfde strekking heeft als artikel 2.1 eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, is niet aannemelijk dat [appellant] in zijn belangen is geschaad, zodat de rechtbank het gebrek in het besluit van 20 december 2011, dat bij besluit van 28 augustus 2012 in stand is gelaten, terecht heeft gepasseerd.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank het college ten onrechte bevoegd heeft geacht handhavend op te treden.
Daartoe voert hij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik ten behoeve van loonwerk- en grondverzetwerkzaamheden niet in strijd is met de op perceel [locatie a] rustende bestemming "Bedrijfsdoeleinden". Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat deze werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als een bedrijfsactiviteit die past in de in categorie 3 van de Staat van bedrijfsactiviteiten opgenomen activiteiten. De omvang van de loonwerkzaamheden is beperkt, aldus [appellant]. Volgens [appellant] had het college aansluiting moeten zoeken bij de indeling van bedrijfsactiviteiten die de Vereniging Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) hanteert en die ook is opgenomen in het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan. In die indeling worden loonbedrijven met een bedrijfsoppervlakte van minder dan 500 m² ingedeeld in categorie 2.
[appellant] voert voorts aan dat de loonwerk- en grondverzetwerkzaamheden evenmin in strijd zijn met de op het perceel [locatie b] rustende bestemming "Agrarisch kernrandgebied" met de aanduiding "Ak". Daartoe voert hij aan dat de rechtbank bij beantwoording van de vraag of de loonwerk- en grondverzetactiviteiten ondergeschikt zijn aan de witlofkwekerij, ten onrechte voornamelijk de financiële gegevens van belang heeft geacht, hetgeen een vertekend beeld geeft, terwijl volgens hem bovendien ten onrechte waarde is gehecht aan zijn verklaring dat de verhouding tussen beide activiteiten gelijkwaardig is, aldus [appellant].
4.1. Ten aanzien van het gebruik van het perceel [locatie a] heeft de rechtbank terecht overwogen dat het wettelijk kader ten tijde van belang bestond uit de Staat van bedrijfsactiviteiten die als bijlage 1 bij het geldende bestemmingsplan behoort, nu in artikel 5, tweede lid, van de planvoorschriften uitdrukkelijk naar die bijlage is verwezen. De door [appellant] genoemde indeling die in het voorontwerp van de herziening van het bestemmingsplan is opgenomen, is door de rechtbank terecht niet van belang geacht voor de vraag of het college bevoegd was handhavend op te treden. Hoewel in de bij het bestemmingsplan behorende Staat van bedrijfsactiviteiten loonwerkbedrijven niet met zoveel woorden zijn genoemd, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de loonwerk- en grondverzetactiviteiten van [appellant] naar hun aard gelijk heeft kunnen stellen aan Agrarische dienstverlenende bedrijven met machineverhuur c.q werken met landbouwmachines, ingedeeld in categorie 3. Dat de omvang van de loonwerk- en grondverzetactiviteiten, naar [appellant] stelt, beperkt is, leidt, wat daarvan zij, niet tot een ander oordeel, nu in de Staat van bedrijfsactiviteiten geen onderscheid wordt gemaakt in de omvang van agrarische dienstverlenende bedrijven met machineverhuur c.q. werken met landbouwmachines. Nu het college de loonwerk- en grondverzetactiviteiten van [appellant] heeft kunnen indelen in categorie 3 en ingevolge artikel 5, tweede lid, van de planvoorschriften slechts bedrijven uit categorie 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten of daarmee gelijk te stellen bedrijven zijn toegestaan, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de loonwerk- en grondverzetactiviteiten in zoverre in strijd zijn met, artikel 5, eerste lid, van de planvoorschriften.
4.2. Ten aanzien van het perceel [locatie b] heeft de rechtbank terecht overwogen dat loonwerk- en grondverzetactiviteiten niet kunnen worden aangemerkt als agrarische bedrijfsactiviteiten, maar moeten worden aangemerkt als dienstverlenende activiteiten en om die reden niet kunnen worden begrepen onder de op dat perceel rustende bestemming "Agrarisch kernrandgebied" met de nadere aanduiding "Ak". In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de bedoelde bedrijfsactiviteiten planologisch niet of nauwelijks van belang zijn en samenhangen met de krachtens het bestemmingsplan geëxploiteerde witlofkwekerij. Voor het oordeel dat deze bedrijfsactiviteiten in omvang en tijd beperkt zijn, zodanig dat ze als ondergeschikt aan de toegestane hoofdactiviteit kunnen worden aangemerkt, heeft de rechtbank derhalve terecht geen aanleiding gezien. De uitoefening van loon- en grondverzetactiviteiten is daarmee in strijd met het algemeen gebruiksverbod zoals neergelegd in artikel 16 van de planvoorschriften. Reeds hierom heeft het college de loonwerk- en grondverzetactiviteiten op het perceel [locatie b] terecht in strijd geacht met het bestemmingsplan. Dat, naar [appellant] stelt, het college zich bereid heeft getoond de loonwerk- en grondverzetactiviteiten toe te staan, indien deze ondergeschikt zijn aan de witlofkwekerij geeft, wat daarvan zij, geen grond voor het oordeel dat in zoverre de bevoegdheid tot handhavend optreden ontbrak.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank het college voorts ten onrechte bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden, omdat zij niet heeft onderkend dat de loonwerk- en grondverzetwerkzaamheden onder het overgangsrecht, zoals dat is neergelegd in artikel 19, tweede lid, van de planvoorschriften, mochten worden voortgezet. [appellant] voert daartoe aan dat reeds vanaf 1968, en derhalve ook op de peildatum 25 april 1996 van het overgangsrecht, ter plaatse onafgebroken een loonwerkbedrijf is gevestigd. [appellant] heeft in dit verband bij zijn hogerberoepschrift ten overstaan van een notaris afgelegde en met fotomateriaal ondersteunde verklaringen overgelegd van [zeven getuigen]. Samengevat volgt volgens [appellant] uit deze verklaringen dat reeds ruim voor de peildatum een loonwerk- en grondverzetbedrijf vanaf de percelen [locatie a] en [locatie b] werd geëxploiteerd . Deze activiteiten zijn in 1987 fiscaal geïntegreerd in de witlofkwekerij. In 2005 is op aanraden van de fiscus weer een eigen BTW-nummer aangevraagd en zijn de loonwerk- en grondverzetactiviteiten apart ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel. De aard en omvang van de feitelijke werkzaamheden is daarmee echter niet gewijzigd, aldus [appellant].
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 september 2013 in zaak nr. 201210187/1/A1), is het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan om aannemelijk te maken dat het met het plan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien ononderbroken is voortgezet.
De door [appellant] bij zijn hogerberoepschrift overgelegde verklaringen bevestigen het door [appellant] ingenomen standpunt dat ten tijde van de in de overgangsbepaling neergelegde peildatum op het perceel agrarische loonactiviteiten werden ontplooid. Deze verklaringen worden ondersteund door het overgelegde fotomateriaal dat [appellant] ter zitting van een toelichting heeft voorzien.
[appellant] heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat dit op agrarisch loonwerk gerichte bedrijf na de peildatum ononderbroken is voortgezet. In zijn hogerberoepschrift heeft [appellant] verklaard dat zijn werkzaamheden onder meer bestaan uit het renoveren van tuinen, kleine graafwerkzaamheden, bestratingen en het, meestal bij particulieren, uitgraven van een bouwput. In de verklaring van [een getuige] is vermeld dat de nadruk van de loonwerk- en grondverzetactiviteiten in 2004 is verlegd naar hovenierswerkzaamheden. Voorts heeft [appellant] ter zitting verklaard dat hij loonwerk verricht ten behoeve van een uienbedrijf. De huidige activiteiten van [appellant] kunnen derhalve niet worden aangemerkt als hoofdzakelijk bestaand uit het agrarisch loonwerk dat ten tijde van de peildatum bestond. Nu in artikel 19, derde lid, van de planvoorschriften is bepaald dat wijziging van het met het plan strijdige gebruik is verboden en de afwijking van het bestemmingsplan als gevolg van de wijziging van activiteiten van agrarisch loonwerk naar niet-agrarische hovenierswerkzaamheden is vergroot, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het beroep op het overgangsrecht faalt en dat het college bevoegd was handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er concreet zicht op legalisering bestond. De omstandigheid dat in het voorontwerp van het nieuwe bestemmingsplan aan het perceel [locatie a] de bestemming "Bedrijven" is toegekend en dat de vertraging in de totstandkoming van het bestemmingsplan, volgens [appellant], aan de gemeente moet worden toegerekend, is daarvoor onvoldoende. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 maart 2008, nr. 200705434/1), is voor het bestaan van concreet zicht op legalisering niet voldoende dat ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar een voorontwerp van een bestemmingsplanherziening ter inzage is gelegd.
8. [appellant] betoogt tevergeefs dat hij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat het college niet handhavend zou optreden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig dat aan het college toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde derde, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat [appellant] zulks aannemelijk heeft gemaakt. Voor zover het college een door hem gedane melding op basis van de Wet milieubeheer heeft geaccepteerd en op de melding onder meer is aangegeven dat de inrichting met ingang van 2005 is uitgebreid met loonwerkzaamheden, heeft de rechtbank terecht overwogen dat aan de acceptatie van deze melding niet het vertrouwen kon worden ontleend dat het college tegen de loonwerkzaamheden niet handhavend zou optreden. Een dergelijke melding heeft naar haar aard immers niet tot doel toestemming te verkrijgen voor de loonwerkactiviteiten op het perceel.
9. [appellant] betoogt voorts tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college van handhavend optreden had behoren af te zien, omdat handhavend optreden in dit geval onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Het gebruiken van gronden in strijd met de daarop rustende bestemming ten behoeve van loonwerk- en grondverzetwerkzaamheden is, anders dan [appellant] stelt, geen overtreding van geringe aard of ernst. Hetgeen [appellant] overigens heeft aangevoerd, geeft evenmin aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Dorst
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2014
357-724.