ECLI:NL:RVS:2014:4284
Raad van State — Uitspraak 


201403183/1/A3.
Datum uitspraak: 26 november 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 10 maart 2014 in zaak nr. 13/1874 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2013 heeft de minister aan [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 3.300,00 voor vier overtredingen van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: het Atbv).
Bij besluit van 24 september 2013 heeft de minister het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 maart 2014 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2014, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. K. Vierhout, advocaat [NAAM], is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 15, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer (PB 1985 L 370), voor zover thans van belang, moeten de bestuurders iedere dag dat zij rijden registratiebladen gebruiken vanaf het tijdstip waarop zij het voertuig overnemen. Het registratieblad wordt niet vóór het einde van de dagelijkse werktijd uit het apparaat genomen, tenzij zulks anderszins is toegestaan. Geen enkel registratieblad mag worden gebruikt voor een langere periode dan die waarvoor dat bestemd is.
Ingevolge artikel 2:7, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (hierna: de Atw) kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald, dat voor de bij die maatregel en de daarop berustende bepalingen omschreven arbeid of arbeid onder daarbij omschreven omstandigheden, deze wet en de daarop berustende bepalingen geheel of gedeeltelijk mede moeten worden nageleefd door een persoon die, zonder werkgever of werknemer te zijn in de zin van deze wet, deze arbeid verricht, indien zulks noodzakelijk is ter voorkoming van ernstig gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen
Ingevolge artikel 4:3, eerste lid, van de Atw voeren een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van deze wet een deugdelijke registratie ter zake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
Ingevolge het tweede lid, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld welke aangeven op welke wijze aan de in het eerste lid neergelegde verplichting wordt voldaan.
Ingevolge artikel 10:1, eerste lid, wordt het niet naleven van
artikel 4:3, eerste lid, als overtreding aangemerkt.
Ingevolge artikel 2.4:4, eerste lid, aanhef en onder e, van het Atbv is het de werkgever, de werknemer en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de Atw verboden een niet op zijn naam gestelde bestuurderskaart, werkplaatskaart of bedrijfskaart te gebruiken, met uitzondering van een bedrijfskaart van een werkgever die wordt gebruikt door zijn werknemer.
Ingevolge artikel 2.4:13, tweede lid, is het, voor zover Verordening (EG) nr. 561/2006 van toepassing is, verboden te handelen in strijd met de artikelen 1, 3, eerste lid, en 13 tot en met 16 van de Verordening (EEG) nr. 3821/85.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, levert het niet naleven van de artikelen 2.4:4 en 2.4:13, tweede lid, een overtreding op.
Volgens artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregel boeteoplegging Atw en Atbv (wegvervoer), gelezen in verbinding met de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete wegvervoer (boetecatalogus)’ die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd, wordt bij de berekening van een boete voor het overtreden van artikel 2.4:4, eerste lid, aanhef en onder e, van het Atbv door een werknemer als uitgangspunt gehanteerd een bedrag van € 550,00. Voor het overtreden van artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv, gelezen in verbinding met artikel 15, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3821/85, is daarin een boete van € 1.100,00 vermeld.
2. Volgens een door een hoofdagent van het Korps landelijke politiediensten (Unit Transport- en Milieucontroles) op ambtseed opgemaakt boeterapport van 7 maart 2013 heeft [appellant] als bestuurder van een vrachtauto met aanhangwagen vervoer verricht voor een werkgever en van 26 februari 2013 tot het moment van controle op 2 maart 2013 afwisselend zijn eigen bestuurderskaart en de bestuurderskaart van iemand anders gebruikt. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] in die periode tweemaal als bestuurder een niet op zijn naam gestelde bestuurderskaart heeft gebruikt, hetgeen een overtreding oplevert van artikel 2.4:4, eerste lid, aanhef en onder e, van het Atbv, en tweemaal als bestuurder geen op zijn naam gestelde bestuurderskaart heeft ingevoerd in het controleapparaat, terwijl hij deze wel in zijn bezit had, hetgeen een overtreding oplevert van artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv, gelezen in verbinding met artikel 15, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3821/85.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet-invoeren van zijn eigen bestuurderskaart en het invoeren van de bestuurderskaart van een ander twee te onderscheiden gedragingen zijn, omdat deze gedragingen zijn te herleiden tot twee afzonderlijke keuzemomenten. Hiertoe voert [appellant] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van eendaadse samenloop als bedoeld in artikel 55, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht (hierna: het WvSr). Wanneer iemand besluit om een bestuurderskaart van een ander te gebruiken, gebruikt diegene volgens [appellant] vanzelfsprekend niet zijn eigen bestuurderskaart. Er is volgens [appellant] sprake van één keuzemoment en één gedraging, omdat de keuze om de eigen kaart niet te gebruiken niet meer hoeft te worden gemaakt wanneer al een bestuurderskaart van een ander in het controleapparaat zit. De rechtbank is er dan ook ten onrechte vanuit gegaan dat bedoelde gedragingen afzonderlijk kunnen worden begaan. Slechts de overtreding van artikel 2.4:4, eerste lid, aanhef en onder e, van het Atbv kan in dit geval worden beboet, aldus [appellant] .
3.1 De minister heeft [appellant] een boete opgelegd voor het tweemaal als bestuurder gebruikmaken van een niet op zijn naam gestelde bestuurderskaart. Tevens heeft de minister hem een boete opgelegd voor het tweemaal als bestuurder niet de op zijn naam gestelde bestuurderskaart invoeren in het controleapparaat. Door het invoeren van een niet op zijn naam gestelde bestuurderskaart kon [appellant] niet de op zijn eigen naam gestelde bestuurderskaart invoeren. Er is dus sprake van één fysieke handeling, waarbij [appellant] twee voorschriften heeft overtreden. Deze voorschriften vallen beide onder paragraaf 2.4 van het Atbv met als titel ‘Registratie’ en zijn gebaseerd op artikel 4:3 van de Atw. Zij hebben een vergelijkbare strekking en hangen wezenlijk samen, nu beide voorschriften strekken tot controle op de naleving van de rijtijd, rusttijd en pauze. Gelet hierop is sprake van eendaadse samenloop als bedoeld in artikel 55, eerste lid, van het WvSr. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, aan het invoeren van een niet op zijn naam gestelde bestuurderskaart de keuze voorafgaat om zijn eigen bestuurderskaart niet in te voeren, maakt dat niet anders.
Hoewel ingevolge artikel 5:8 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), indien twee of meer voorschriften zijn overtreden, voor de overtreding van elk afzonderlijk voorschrift een bestuurlijke sanctie kan worden opgelegd, blijkt uit de wetsgeschiedenis (memorie van toelichting, Kamerstukken II 2003/04, 29702, nr. 3, blz. 90-92) dat de wetgever cumulatie van sancties bij eendaadse samenloop onwenselijk heeft geacht. Het evenredigheidsbeginsel verzet zich daartegen. De minister was bevoegd om in het licht van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb slechts een boete op te leggen voor de door [appellant] tweemaal begane overtreding van artikel 2.4:13, tweede lid, van het Atbv, gelezen in verbinding met artikel 15, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3821/85, zijnde de bepaling waarbij de zwaarste hoofdstraf is gesteld. De rechtbank heeft derhalve niet onderkend dat de minister ten onrechte tevens een boete heeft opgelegd voor het tweemaal overtreden van artikel 2.4:4, eerste lid, aanhef en onder e, van het Atbv.
Het betoog slaagt.
4. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de boete voor matiging in aanmerking komt, omdat zich bijzondere omstandigheden voordoen als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. In dit verband stelt [appellant] dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen en wijst hij op de door hem overgelegde financiële stukken. Het al dan niet gebruik maken van een betalingsregeling is volgens vaste rechtspraak niet bepalend voor de toetsing of de boete evenredig is, aldus [appellant] .
4.1 Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 juli 2010 in zaak nr. 201001016/1/H3; www.raadvanstate.nl), gaat het bij het opleggen van een bestuurlijke boete wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de bestuurlijke boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen omtrent het al dan niet opleggen van een bestuurlijke boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen, of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de bestuurlijke boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de bestuurlijke boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
4.3 Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 21 maart 2012 in zaak nr. 200804672/1/V6) bestaat reden tot matiging van de opgelegde boete indien op basis van de door de beboete persoon overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. Hetgeen [appellant] stelt over zijn slechte financiële situatie kan niet tot matiging van de opgelegde boete leiden. Met de door hem overgelegde stukken, gelet op hun inhoud, heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. De minister heeft zich in het besluit van 24 september 2013 terecht op het standpunt gesteld dat het feit dat de opgelegde boete financiële consequenties voor [appellant] heeft, op zichzelf niet leidt tot matiging.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Hetgeen [appellant] overigens heeft aangevoerd behoeft geen bespreking meer. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 24 september 2013 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72a van de Awb zelf in de zaak voorzien. Het besluit van 11 juli 2013 zal worden herroepen voor zover de minister een boete heeft opgelegd voor het tweemaal overtreden van artikel 2.4:4, eerste lid, aanhef en onder e, van het Atbv. De Afdeling bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 24 september 2013.
6. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 10 maart 2014 in zaak nr. 13/1874;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 24 september 2013, kenmerk 071301777;
V. herroept het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 11 juli 2013, kenmerk 071301777/03, voor zover de minister een boete heeft opgelegd voor het tweemaal overtreden van artikel 2.4:4, eerste lid, aanhef en onder e, van het Atbv;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.435,00 (zegge: tweeduizend vierhonderdvijfendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de minister van Infrastructuur en Milieu aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 406,00 (zegge: vierhonderdzes euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Groenendijk
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2014
164-800.