ECLI:NL:RVS:2015:2903
Raad van State — Uitspraak 


201407705/1/A3.
Datum uitspraak: 16 september 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 augustus 2014 in zaak nr. 13/5395 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 5 april 2013 heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete van € 24.000,00 opgelegd wegens het in gebruik geven van woonruimten aan de [vier locaties] te Amsterdam aan personen die niet over een huisvestingsvergunning beschikten.
Bij besluit van 19 augustus 2013 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 augustus 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juli 2015, waar [appellante], bijgestaan door mr. F.J. Jacobs, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. I.Y. de Raat, werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 5 van de Huisvestingswet, zoals die ten tijde van belang luidde, kan de gemeenteraad voor zover dat in het belang van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van woonruimte noodzakelijk is, in de huisvestingsverordening woonruimte aanwijzen die niet voor bewoning in gebruik mag worden genomen of gegeven, indien voor het in gebruik nemen daarvan geen huisvestingsvergunning is verleend.
Ingevolge artikel 7, tweede lid, is het verboden een woonruimte, aangewezen overeenkomstig artikel 5, voor bewoning in gebruik te geven aan een persoon die niet beschikt over een huisvestingsvergunning.
Ingevolge artikel 85a, eerste lid, kan de gemeenteraad bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 7, tweede lid. Het college is bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Ingevolge het tweede lid kan de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan € 18.500,00 voor overtreding van artikel 7, tweede lid.
Ingevolge het derde lid stelt de gemeenteraad bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: de Huisvestingsverordening) worden als woonruimten als bedoeld in artikel 5 van de wet aangewezen alle zelfstandige huurwoningen met een rekenhuur tot de huurtoeslaggrens als bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag (681,02 euro prijspeil 1 januari 2013).
Ingevolge artikel 59, eerste lid, kan het college een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 7 van de wet.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel legt het college voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid een boete op overeenkomstig kolom A van de in bijlage vijf opgenomen tabel.
In Bijlage 5 bij de Huisvestingsverordening is bepaald dat de boete voor het in gebruik geven van woonruimte zonder vergunning bij bedrijfsmatige exploitatie, dat wil zeggen exploitatie door een eigenaar of verhuurder van meer dan één woning, bij de eerste overtreding € 6.000,00 bedraagt.
2. Aan het besluit tot oplegging van een boete heeft het college vier rapporten van bevindingen van de Dienst Wonen, Zorg en Samenleven ten grondslag gelegd.
Het eerste rapport vermeldt dat toezichthouders van de Dienst tijdens een bezoek aan de woning met nummer [nummer A] op 19 november 2012 zeven personen hebben aangetroffen. Door één van deze personen is tegenover de toezichthouders verklaard dat zij daar verbleven met toestemming van de hoofdbewoner, die op dat moment zelf afwezig was. De toezichthouders hebben vastgesteld dat de woning volgens het puntensysteem "Besluit Huurprijzen Woonruimte" 101 punten telt en een huurwaarde heeft van € 472,58.
Het tweede rapport vermeldt dat toezichthouders van de Dienst tijdens een bezoek aan de woning met nummer [nummer B] op 19 november 2012 vier personen hebben aangetroffen. Door één van deze personen is tegenover de toezichthouders verklaard dat hij de hoofdbewoner is en dat hij de woning sinds augustus 2012 van [appellante] huurt. De toezichthouders hebben vastgesteld dat de woning volgens het puntensysteem "Besluit Huurprijzen Woonruimte" 75 punten telt en een huurwaarde heeft van € 343,95.
Het derde rapport vermeldt dat toezichthouders van de Dienst tijdens een bezoek aan de woning met nummer [nummer C] op 19 november 2012 één persoon hebben aangetroffen, die heeft verklaard de woning van [appellante] te huren sinds februari 2011. De toezichthouders hebben vastgesteld dat de woning volgens het puntensysteem "Besluit Huurprijzen Woonruimte" 67 punten telt en een huurwaarde heeft van € 307,27.
Het vierde rapport vermeldt dat toezichthouders tijdens een bezoek aan de woning met nummer [nummer D] op 19 november 2012 twee personen hebben aangetroffen, die hebben verklaard de woning sinds het begin van die maand van [appellante] te huren. De toezichthouders hebben vastgesteld dat deze woning volgens het puntensysteem "Besluit Huurprijzen Woonruimte" 69 punten telt en een huurwaarde heeft van € 316,43.
Het college heeft geconstateerd dat de woonruimten aan de [vier locaties] in eigendom zijn van [personen A en B]. [appellante] heeft een huurcontract met hen en is op grond van dit contract gerechtigd om de woonruimten in onderhuur te geven. Gelet op de door de toezichthouders vastgestelde punten heeft elk van de vier woonruimten een rekenhuur onder de huurtoeslaggrens als bedoeld in artikel 13, eerste lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag en is voor de bewoning van elk van deze woningen gelet op artikel 2, tweede lid, van de Huisvestingsverordening een huisvestingsvergunning vereist. Vaststaat dat de bewoners van de vier woningen niet over huisvestingsvergunningen beschikten. Het college stelt zich dan ook op het standpunt dat [appellante] de woonruimten in strijd met artikel 7, tweede lid, van de Huisvestingswet in gebruik heeft gegeven.
3. [appellante] betwist niet het oordeel van de rechtbank dat hij artikel 7, tweede lid, van de Huisvestingswet heeft overtreden door de eerdergenoemde woonruimten aan de Hagedoornweg in gebruik te geven aan personen die niet over een huisvestingsvergunning beschikten. Hij stelt zich evenwel op het standpunt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in dit geval op grond van het vertrouwensbeginsel had moeten afzien van boeteoplegging. In dit verband wijst hij erop dat op 22 oktober 2007 een inspectie van de woningen heeft plaatsgevonden, ter controle op naleving van de bij of krachtens de Huisvestingswet gestelde regels. Toen is hem niet verweten dat hij de woningen zonder vergunning in gebruik gaf. [appellante] betoogt dat hij, nu de situatie sinds de inspectie niet is veranderd, in de gerechtvaardigde veronderstelling verkeerde dat dit hem niet alsnog zou worden verweten.
3.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 18 februari 2015, in zaak nr. 201406290/1/A3), vereist dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
3.2. Op 22 oktober 2007 hebben twee inspecteurs van de Afdeling Bouwtoezicht van het Stadsdeel Amsterdam-Noord een bezoek aan de woonruimten aan de [vier locaties] gebracht. Uit het verslag van dit bezoek van 24 oktober 2007 volgt dat toen is geconstateerd dat elke woonruimte door één persoon werd bewoond. Uit de onder 2 weergegeven rapporten blijkt dat tijdens het bezoek van de toezichthouders op 19 november 2012, veel meer personen in de woonruimten zijn aangetroffen. Dat waren bovendien andere personen dan aangetroffen op 22 oktober 2007. Hieruit moet worden afgeleid dat [appellante] de woonruimten na die datum opnieuw in gebruik heeft gegeven aan andere en veel meer personen die niet over een huisvestingsvergunning beschikten. Reeds hierom heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellante] aan de inspectie op 22 oktober 2007 niet het gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen dat niet handhavend tegen de op 19 november 2012 geconstateerde overtredingen van artikel 7, tweede lid, van de Huisvestingswet zou worden opgetreden.
4. [appellante] voert aan dat de rechtbank hem ten onrechte niet is gevolgd in zijn standpunt dat het college gelet op het bepaalde in artikel 5:46, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet tot boeteoplegging had mogen overgaan. Op grond daarvan had volgens hem de wet- en regelgeving moeten worden toegepast zoals die gold op het moment van de inspectie op 22 oktober 2007, waarbij de overtreding had kunnen worden geconstateerd. Op dat moment voorzag de Huisvestingswet nog niet in de mogelijkheid tot het opleggen van een boete, aldus [appellante].
4.1. Zoals volgt uit hetgeen hiervoor onder 3.2 is overwogen, zijn de op 19 november 2012 geconstateerde overtredingen andere overtredingen dan die volgens [appellante] tijdens de inspectie op 22 oktober 2007 hadden kunnen worden geconstateerd. De rechtbank heeft om die reden terecht geen grond gezien voor het oordeel dat alleen een bestuurlijke sanctie kon worden opgelegd die ten tijde van die inspectie in de wet- en regelgeving was voorzien.
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het opleggen van de boete in strijd is met de gemeentelijke Beleidsnotitie bestuurlijke boete Huisvestingswet. Volgens hem volgt uit paragraaf 5.2, onder 3, van deze Beleidsnotitie dat in een situatie als hier aan de orde, een last onder dwangsom wordt opgelegd in plaats van een bestuurlijke boete.
5.1. De Afdeling volgt [appellante] niet in dit betoog, nu het aangehaalde onderdeel van de Beleidsnotitie op het zonder vergunning in gebruik geven van de woning door de eigenaar ziet. De situatie die thans aan de orde is, is de situatie waarin een huurder een woning met winst doorverhuurt, zoals beschreven in paragraaf 5.1, onder 2, van de Beleidsnotitie. Volgens dat onderdeel van de Beleidsnotitie moet in een dergelijke situatie direct een bestuurlijke boete worden opgelegd.
6. [appellante] richt zich voorts tegen het oordeel van de rechtbank dat het college vier keer een boete aan hem heeft mogen opleggen. Hij voert in dit verband aan dat in de Huisvestingswet niet is voorzien in cumulatie van boetes. Verder betoogt hij dat het opleggen van de boete in strijd is met het ne bis in idem-beginsel, nu slechts één voorschrift is overtreden.
6.1. Het besluit tot oplegging van de bestuurlijke boete heeft betrekking op vier verschillende woonruimten, die afzonderlijk worden verhuurd. Elk van deze woonruimten is door [appellante] in gebruik gegeven aan één of meer personen die niet over een huisvestingsvergunning beschikten. Daarmee heeft [appellante] artikel 7, tweede lid, van de Huisvestingswet vier maal overtreden. Het afzonderlijke beboeten van deze vier afzonderlijke overtredingen levert geen ongeoorloofde cumulatie op en is niet in strijd met het ne bis in idem-beginsel. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college vier boetes heeft mogen opleggen.
7. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om de boete te matigen. Daartoe voert hij aan dat hij niet wist dat hij de Huisvestingswet overtrad. Hij stelt zich op het standpunt dat het college hem over de geldende regelgeving had moeten voorlichten.
7.1. Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
7.2. Het college heeft de hoogte van de afzonderlijke boetes vastgesteld overeenkomstig het bepaalde in artikel 59, tweede lid, in samenhang bezien met bijlage 5 van de Huisvestingsverordening. In de door [appellante] aangevoerde omstandigheden heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien om de hoogte van deze boetes te matigen. Het lag op de weg van [appellante] als bedrijfsmatige verhuurder om zich over de geldende wet- en regelgeving te (laten) informeren. De Afdeling volgt [appellante] dan ook niet in zijn standpunt dat het college hem ter zake had moeten voorlichten.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Binnema
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2015
589.