ECLI:NL:RVS:2014:2350
Raad van State — Uitspraak 


201311590/1/A2.
Datum uitspraak: 25 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting CASA Klinieken (hierna: de stichting), gevestigd te Den Haag,
appellante,
en
het College voor Zorgverzekeringen, thans: Zorginstituut Nederland (hierna: het CvZ),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 31 juli 2012 heeft het CvZ het taakstellend verbouwingsbedrag ten behoeve van subsidie aan de stichting voor de verbouwing van het gebouw aan de Sarphatistraat 620-626 te Amsterdam (hierna: het gebouw) ten behoeve van de herhuisvesting van haar kliniek, vastgesteld op € 696.206,00.
Bij besluit van 15 november 2013 heeft het CvZ het door de stichting hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en bedoeld bedrag verhoogd met € 20.408,00 tot € 716.614,00.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
Het CvZ heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 mei 2014, waar de stichting, vertegenwoordigd door [lid] van de raad van bestuur van de stichting, en het CvZ, vertegenwoordigd door mr. M. Mulder, werkzaam bij het CvZ, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) kan bij ministeriële regeling worden bepaald dat het CvZ overeenkomstig in die regeling gestelde regels subsidies verstrekt voor zwangerschapsafbrekingen in de zin van de Wet afbreking zwangerschap, overtijdbehandelingen en aan beide behandelingsvormen verbonden nazorg.
Ingevolge artikel 2.11.13, eerste lid, van de Regeling subsidies AWBZ (hierna: de Regeling), zoals deze bepaling gold tot 1 januari 2014, zijn op een aanvraag voor nieuwbouw of verbouw van een abortuskliniek de beleidsregels "Bouwvoorschriften College zorgverzekeringen abortusklinieken" (hierna: de beleidsregels) van toepassing.
2. De stichting Oosterparkkliniek Amsterdam heeft bij brief van 12 november 2010 het CvZ verzocht om toestemming voor het huren en verbouwen van het gebouw ten behoeve van de herhuisvesting van haar abortuskliniek, de Oosterparkkliniek. Daarin is vermeld dat de investeringskosten naar verwachting € 856.536,00 zullen bedragen, waarvan de verhuurder een bedrag van € 300.000,00 voor zijn rekening zal nemen.
Bij besluit van 26 januari 2011 heeft het CvZ de gevraagde toestemming verleend en het taakstellend verbouwingsbudget bepaald op € 556.536,00.
Bij brief van 26 januari 2012 heeft de stichting, die de abortuskliniek had overgenomen, aan het CvZ verzocht om het taakstellend verbouwingsbudget van € 556.536,00 te verhogen met € 227.494,00 naar € 784.030,00.
Bij besluit van 31 juli 2012 heeft het CvZ het taakstellend verbouwingsbudget verhoogd met € 139.670,00 naar € 696.206,00. Het CvZ heeft aan dit besluit een advies van TNO van 2 juli 2012 ten grondslag gelegd.
In bezwaar heeft de stichting het CvZ verzocht om de kosten die zij heeft vermeld in de brief van 26 januari 2012 van in totaal € 784.030,00, subsidiabel te achten. Daarnaast heeft de stichting het CvZ verzocht om vanwege tegenvallers in de laatste fase van de verbouwing ook een bedrag van € 73.832,00, wegens overschrijding van de geraamde kosten voor de verbouwing en een bedrag van € 32.799,00, wegens overschrijding van de geraamde kosten van de architect en adviseurs, subsidiabel te achten. De subsidiabele investeringskosten bedragen volgens de stichting derhalve in totaal thans € 890.661,00.
Het CvZ heeft naar aanleiding van het bezwaar van de stichting advies gevraagd aan TNO. Bij advies van 3 juli 2013 heeft TNO onder andere getoetst of aan de renovatienorm van maximaal 65% van de normatieve investeringskosten voor nieuwbouw, als bedoeld in de beleidsregels, is voldaan. Volgens TNO vloeit een deel van de kosten voort uit onvoorziene omstandigheden die bij de verbouw van een oud pand, zoals het gebouw, vaak pas tijdens de uitvoering en na sloopwerkzaamheden aan het licht komen. Voor de rest vloeien deze kosten voort uit plan- en kwaliteitsverbeteringen. Alleen in geval de kosten voortvloeien uit aantoonbare onvoorziene omstandigheden en niet uit diverse plan- en kwaliteitsverbeteringen, mag worden afgeweken van het taakstellend budget. Het ligt in de rede om maximaal 50% van de niet gehonoreerde en in de brief van 26 januari 2012 geraamde bouwkosten, zijnde een bedrag van € 20.408,00, toe te schrijven aan onvoorziene omstandigheden, en daarmee wordt aan de renovatienorm voldaan, aldus TNO.
Het CvZ heeft dit advies ten grondslag gelegd aan het besluit op bezwaar van 15 november 2013 en het taakstellend verbouwingsbudget bepaald op € 716.614,00. Het door de stichting in bezwaar gedane verzoek om ook de in de laatste fase van de verbouwing opgekomen kosten van respectievelijk € 73.832,00 en € 32.799,00, subsidiabel te achten, heeft het CvZ blijkens het besluit op bezwaar opgevat als een aanvraag om aanvullende subsidie, waarover het een afzonderlijk besluit zal nemen.
Bij besluit van 19 november 2013 heeft het CvZ, onder verwijzing naar het advies van TNO van 3 juli 2013, het taakstellend verbouwingsbudget verhoogd naar € 736.569,00. Voor het overige heeft het CvZ de in bezwaar aangevraagde aanvullende subsidie voor de in de laatste fase van de verbouwing opgekomen kosten afgewezen.
3. De stichting betoogt dat het CvZ bij het besluit van 15 november 2013 het taakstellend verbouwingsbudget had moeten bepalen op een bedrag van € 890.661,00.
De stichting voert daartoe allereerst aan dat het CvZ ten onrechte de kosten ter hoogte van € 67.416,00, zijnde het verschil tussen de bij brief van 26 januari 2012 opgevoerde kosten van in totaal € 784.030,00 en het bij het besluit van 15 november 2013 verhoogde taakstellend verbouwingsbudget van € 716.614,00, niet voor subsidie in aanmerking heeft gebracht omdat deze kosten niet voortvloeien uit aantoonbare onvoorziene omstandigheden. Het CvZ heeft de hoogte van de kosten van de verbouwing en de aanvaardbaarheid van die kosten niet weersproken. Het CvZ heeft, in strijd met de beleidsregels, omdat die daarin niet voorzien, en derhalve ten onrechte de voorzienbaarheid van de verbouwingskosten als toetsingscriterium gehanteerd. Nu blijkens het advies van TNO van
3 juli 2013 is voldaan aan het normbedrag van 65% van de kosten van nieuwbouw, mocht het CvZ de aanvraag om subsidie van de extra kosten niet afwijzen, aldus de stichting.
De stichting voert verder aan dat het CvZ ten onrechte geen besluit heeft genomen op het door de stichting in bezwaar gedane verzoek om ook de gemaakte kosten in de laatste fase van de verbouwing van respectievelijk € 73.832,00 en € 32.799,00, in totaal € 106.631,00, subsidiabel te achten.
3.1. In de beleidsregels is in tabel 4.1 het theoretisch kader van de maximale investeringskosten voor nieuwbouw weergegeven.
De investeringskosten van een gebouw worden bepaald aan de hand van de bruto vloeroppervlakte,en de prijs per vierkante meter, waarbij maxima worden gehanteerd die afhankelijk zijn van de behandelcapaciteit. Onder 4.3 is weergegeven dat bij het verbouwen van een gebouw dat wordt gehuurd, zoals hier aan de orde, TNO als uitgangspunt voor een (normatieve) beoordeling van een renovatieproject drie percentages van de normbedragen bij nieuwbouw hanteert. Voor een ingrijpende aanpassing van het pand en buitenschil (gevels en daken), hanteert TNO het percentage van 65 van de normbedragen bij nieuwbouw.
3.2. Dat in de beleidsregels is opgenomen dat TNO bij renovatie het percentage van 65 van de normbedragen bij nieuwbouw hanteert en de feitelijke investeringskosten van in totaal € 890.661,00 minder zijn dan het in dit geval berekende normbedrag, betekent niet dat het CvZ gehouden was om het taakstellend verbouwingsbudget vast te stellen op de feitelijke investeringskosten. Het normbedrag is slechts van invloed op het maximum aan te verlenen subsidie en bepaalt niet dat het college gehouden is om subsidie te verlenen zodra de feitelijke investeringskosten minder zijn dan het toepasselijke normbedrag. De beleidsregels noch de Regeling bieden hiervoor aanknopingspunten.
Het CvZ heeft bij besluit van 26 januari 2011, op basis van de door de rechtsvoorgangster van de stichting overgelegde kostenraming en gegevens over de vloeroppervlakte en het aantal behandelingen, het taakstellend verbouwingsbudget vastgesteld. Het CvZ heeft vervolgens terecht beoordeeld of in de aanvraag van de stichting van 26 januari 2012 om een aanvullende subsidie wegens overschrijding van het verbouwingsbudget, aanleiding bestond om dit te verhogen. Het CvZ mocht, onder verwijzing naar de adviezen van TNO, bij die beoordeling het criterium toepassen dat slechts ingeval de kosten voortvloeien uit onvoorziene omstandigheden, deze voor een aanvullende subsidie in aanmerking komen. Dat dit criterium niet in de Regeling noch in de beleidsregels is opgenomen, maakt dat niet anders. In dit verband is van belang dat het gaat om een overschrijding van een taakstellend bedrag. Van de stichting mocht worden verwacht dat zij in beginsel de verbouwing binnen de taakstelling zou uitvoeren. Het CvZ heeft zich, gelet hierop, in redelijkheid op het standpunt gesteld dat alleen ingeval de kosten voortvloeien uit onvoorziene omstandigheden en niet ingeval de kosten voortvloeien uit
plan- en kwaliteitsverbeteringen, mag worden afgeweken van het taakstellend budget.
Nu voorts de stichting ter zitting te kennen heeft gegeven dat zij slechts het door het CvZ gehanteerde criterium betwist en de conclusies van TNO verder niet weerspreekt, mocht het CvZ de op 26 januari 2012 aangevraagde aanvullende subsidie voor de verbouwingskosten voor een bedrag van € 67.416,00 afwijzen.
3.3. Anders dan de stichting heeft aangevoerd, mocht het CvZ de door de stichting eerst in bezwaar opgevoerde kosten in de laatste fase van de verbouwing van respectievelijk € 73.832,00 en € 32.799,00, aanmerken als een aanvraag om een aanvullende subsidie, waarover het CvZ in een afzonderlijk besluit zou beslissen. Bij besluit van 19 november 2013 heeft het CvZ beslist op deze aanvraag. Tegen dit besluit stond afzonderlijk bezwaar open en dit besluit maakt geen onderdeel uit van het onderhavige beroep.
3.4. Het betoog faalt.
4. Het beroep is ongegrond.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. [NAAM].G. Drupsteen, voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van staat.
w.g. Drupsteen w.g. Dallinga
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2014
18-680.