ECLI:NL:RVS:2013:1236
Raad van State — Uitspraak 


201207707/1/A3.
Datum uitspraak: 25 september 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 14 juni 2012 in zaak nr. 12/178 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 25 augustus 2011 heeft de minister [appellante] een boete van € 2.700,00 opgelegd.
Bij besluit van 8 februari 2012 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 11 april 2012 heeft de minister het besluit van 8 februari 2012 ingetrokken en nogmaals het door [appellante] tegen het besluit van 25 augustus 2011 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 juni 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 8 februari 2012 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het tegen het besluit van 11 april 2012 van rechtswege ontstane beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 augustus 2013, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. D. Stojkovic, werkzaam bij het ministerie, is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 16, zevende lid, aanhef en onder c en d, van de Arbeidsomstandighedenwet kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat de verplichting tot naleving van daarbij aangewezen voorschriften van deze wet of de daarop berustende bepalingen, voor zover zij betrekking hebben op arbeid waaraan bijzondere gevaren voor de veiligheid of de gezondheid zijn verbonden, zich mede richt tot degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn en een vrijwilliger.
Ingevolge het tiende lid zijn de werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
Ingevolge artikel 33, tweede lid, wordt als overtreding aangemerkt het niet naleven van de artikelen 6, eerste lid, tweede volzin, en 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in die artikelleden bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding.
Ingevolge artikel 7.23a, tweede lid, aanhef en onder a, van het Arbeidsomstandighedenbesluit wordt bij het gebruik van ladders en trappen in ieder geval de volgende maatregel genomen: het wegglijden van de voet van draagbare ladders en trappen tijdens het gebruik wordt tegengegaan door de boven- of onderkant van de ladderbomen vast te zetten, of door middel van een antislipinrichting of een andere, even doeltreffende oplossing.
Ingevolge artikel 9.5a is degene bij wie vrijwilligers werkzaam zijn verplicht tot naleving ten aanzien van die vrijwilligers van de voorschriften en verboden die zijn opgenomen in de volgende artikelen:
a. van de wet: de artikelen 3, 4, 5 en 18, voor zover het betreft arbeid met gevaarlijke stoffen en biologische agentia waarop hoofdstuk 4 van het Arbeidsomstandighedenbesluit van toepassing is, 6 tot en met 11, 16 tot en met 44;
(…);
f. van hoofdstuk 7: artikel 7.23a.
Ingevolge artikel 9.9c, zoals dat luidde ten tijde van het ongeval, wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd van de tweede categorie, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in de volgende artikelen:
(…);
g. van hoofdstuk 7: artikel 7.23a.
Volgens artikel 8, aanhef en onder a, van de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving worden bij een arbeidsongeval dat leidt tot de dood, een blijvend letsel of een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet vaste boetebedragen opgelegd waarbij de volgende criteria worden gehanteerd: afhankelijk van de categorie-indeling, bedoeld in artikel 34, vierde lid, van de Arbeidsomstandighedenwet, van de overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden gegeven, dat de directe aanleiding is geweest voor het arbeidsongeval en afhankelijk van het aantal werknemers van het bedrijf of de instelling gelden de volgende bedragen per werkgever: bij een ongeval dat leidt tot een ziekenhuisopname bij een bedrijf met minder dan vijf werknemers en een boete van de tweede categorie: € 2.700,00.
2. De minister heeft [appellante] een boete opgelegd wegens een arbeidsongeval dat op 30 maart 2011 in het [zwembad] aan de [locatie] te [plaats] heeft plaatsgevonden. Bij dat ongeval is [vrijwilliger], tijdens onderhoudswerkzaamheden op een ladder gaan staan die was opgesteld tegen startblok 2 van de duikkuil. De ladder is weggegleden toen [vrijwilliger] erop ging staan. Hij is op de bodem van de duikkuil gevallen en heeft daarbij ernstig letsel opgelopen waarvoor hij in het ziekenhuis is opgenomen.
De minister heeft het besluit van 8 februari 2012 ingetrokken en vervangen door dat van 11 april 2012, omdat hij in het besluit van 8 februari 2012 ten onrechte heeft verwezen naar artikel 9.1 van het Arbeidsomstandighedenbesluit ter motivering van zijn standpunt dat het ongeval toerekenbaar is aan [appellante].
3. De rechtbank heeft het tegen het besluit van 8 februari 2012 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, omdat dit na het instellen van dat beroep is ingetrokken.
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister haar ten onrechte een boete heeft opgelegd, nu de ladder voldeed aan de eisen die daaraan ingevolge artikel 7.23a, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit zijn gesteld omdat hij een antislipinrichting had. In artikel 7.23a, tweede lid, is bepaald waaraan een ladder in ieder geval dient te voldoen. Het kan volgens [appellante] niet de bedoeling zijn dat die bepaling zo ruim kan worden uitgelegd dat een boete kan worden opgelegd indien zich een ongeval voordoet, ondanks dat de beboete organisatie aan de vereisten van die bepaling heeft voldaan.
4.1. De minister heeft aan het in beroep bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de ladder waarop [vrijwilliger] stond, was opgesteld in de duikkuil van het zwembad, waarbij de onderzijde van de ladder zich bevond op een gladde, gecoate tegelvloer. Ook was de vloer nat. De onderzijde van de ladder was voorzien van een antislipinrichting. De ladder was aan de bovenzijde niet vastgezet, maar steunde tegen het startblok. Volgens de minister was bij het gebruik van de ladder het gevaar van het wegglijden van de voet ervan niet met een doeltreffende oplossing tegengegaan.
5. Uit artikel 7.23a, tweede lid, aanhef en onder a, van het Arbeidsomstandighedenbesluit volgt dat in ieder geval de daarin vermelde maatregelen moeten worden genomen om het gevaar van het wegglijden van de voet van draagbare ladders en trappen tegen te gaan. Verder volgt uit die bepaling dat die maatregelen alternatief van elkaar kunnen worden genomen, nu in die bepaling het woord "of" wordt gebruikt. Een van de vermelde maatregelen is het gebruik van een antislipinrichting. Andere dan de genoemde maatregelen dienen even effectief te zijn als de genoemde maatregelen, waaruit valt te begrijpen dat de regelgever het gebruik van de genoemde maatregelen effectief heeft geacht.
Vaststaat dat de ladder die [vrijwilliger] heeft gebruikt was voorzien van een antislipinrichting. Daarmee was een in onderdeel a van artikel 7.23a, tweede lid, als effectief aangemerkte maatregel genomen en mocht [appellante] ervan uitgaan dat aan het bepaalde in artikel 7.23a, tweede lid, aanhef en onder a, wat betreft het voorkomen van het wegglijden van draagbare ladders en trappen was voldaan.
De woorden "in ieder geval" in de aanhef van het artikellid suggereren echter dat in voorkomend geval toch nog andere maatregelen zijn vereist, naast die welke in onderdeel a als efficiënt zijn geduid, zonder dat wordt omschreven welke die maatregelen zijn. Nu de bepaling in zoverre onduidelijk is, is het in strijd met de rechtszekerheid die in het kader van het strafbaar stellen van een handeling of het nalaten ervan geboden is, om [appellante] tegen te werpen niet zulke aanvullende maatregelen te hebben genomen en haar deswege een boete op te leggen. De Afdeling is van oordeel dat [appellante] artikel 7.23a, tweede lid, aanhef en onder a, van het Arbeidsomstandighedenbesluit niet heeft overtreden en dat de in het bij de rechtbank bestreden besluit gehandhaafde boete ten onrechte is opgelegd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
6. Gelet op het voorgaande behoeft hetgeen [appellante] voor het overige heeft aangevoerd geen bespreking.
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 11 april 2012 ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen dat besluit alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:23a, tweede lid, aanhef en onder a, van het Arbeidsomstandighedenbesluit voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 25 augustus 2011 ongegrond is verklaard. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 25 augustus 2011 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
8. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Groningen van 14 juni 2012 in zaak nr. 12/178, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 11 april 2012, kenmerk WBJA/JA-SVA/1.2011.1186.001/BOB2, ongegrond is verklaard;
III. verklaart het daartegen gerichte beroep gegrond;
IV. vernietigt dat besluit, voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van de minister van 25 augustus 2011, kenmerk 071103319/03, ongegrond is verklaard;
V. herroept het besluit van 25 augustus 2011, kenmerk 071103319/03;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,00 (zegge: vierhonderdzevenendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 776,00 (zegge: zevenhonderdzesenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Sparreboom
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2013
622.