ECLI:NL:RVS:2014:3208
Raad van State — Uitspraak 


201310368/1/A3.
Datum uitspraak: 27 augustus 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Infrastructuur en Milieu,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 september 2013 in zaak nr. 13/3396 in het geding tussen:
[wederpartij], gevestigd te [plaats], gemeente Gilze en Rijen, waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonend te [woonplaats], gemeente Gilze en Rijen,
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2012 heeft de minister [wederpartij] een boete opgelegd van € 22.000,00 wegens vijf overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (hierna: de Atw).
Bij besluit van 6 mei 2013 heeft de minister het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 september 2013 heeft de rechtbank het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 mei 2013 vernietigd, het besluit van 13 december 2012 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2014, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. N.C. Koops-Troost en mr. W. Autar, werkzaam bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. K. Vierhout, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Atw wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder werkgever verstaan:
1°. degene jegens wie een ander krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling is gehouden arbeid te verrichten, behalve indien die ander aan een derde ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid, welke die derde gewoonlijk doet verrichten.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, wordt onder werkgever mede verstaan degene die zonder werkgever of werknemer in de zin van het eerste lid te zijn, een ander onder zijn gezag arbeid doet verrichten.
Ingevolge artikel 2:7, eerste lid, kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat voor de bij die maatregel en de daarop berustende bepalingen omschreven arbeid of arbeid onder daarbij omschreven omstandigheden, de Atw en de daarop berustende bepalingen geheel of gedeeltelijk mede moeten worden nageleefd door een persoon die, zonder werkgever of werknemer te zijn in de zin van de Atw, deze arbeid verricht, indien dat noodzakelijk is ter voorkoming van ernstig gevaar voor de veiligheid of de gezondheid van andere personen.
Ingevolge artikel 4:3, eerste lid, voeren een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, een deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden die het toezicht op de naleving van de Atw en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
Ingevolge artikel 5:12, tweede lid, aanhef en onder a, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld die afwijken van, in de plaats komen van of strekken tot aanvulling van paragraaf 5.2 van de Atw, voor zover het door in of op motorrijtuigen werkzame personen verrichte arbeid betreft.
Ingevolge artikel 10:1 wordt als overtreding aangemerkt het niet naleven van artikel 4:3, eerste lid.
Ingevolge artikel 10:5, tweede lid, legt een daartoe door de minister en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangewezen ambtenaar de boete, voor zover die betrekking heeft op de in artikel 5:12, tweede lid, onderscheiden categorieën arbeid, op aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit de Atw en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
Ingevolge artikel 2.4:8 van het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: het Atbv) gebruikt de werkgever, de werknemer of de persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de Atw, die als bestuurder rijdt op een vrachtauto of bus, die moet zijn voorzien van een controleapparaat als bedoeld in bijlage IB van Verordening (EEG) nr. 3821/85, een geldige bestuurderskaart overeenkomstig artikel 15, tweede lid, van die Verordening, behoudens in geval van verlies, diefstal, beschadiging of een defect van de bestuurderskaart of het daarmee te bedienen controleapparaat.
2. Het door een inspecteur van de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de inspecteur) op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 1 maart 2012 (hierna: het boeterapport) houdt in dat [wederpartij] in de periode van 3 oktober 2011 tot en met 30 oktober 2011 zevenmaal geen deugdelijke registratie heeft gevoerd van de arbeids- en rusttijden van de bij de zeven onderzochte ritten ingezette chauffeurs (hierna: de chauffeurs). De minister heeft zich in het besluit van 13 december 2012 op het standpunt gesteld dat [wederpartij] aldus, in strijd met artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, het toezicht op de naleving van de Atw en de daarop berustende bepalingen onmogelijk heeft gemaakt. Bij dit besluit heeft de minister [wederpartij] voor vijf van de zeven door de inspecteur geconstateerde overtredingen beboet.
3. De minister betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij [wederpartij] ter zake van de vijf in 2 bedoelde overtredingen terecht heeft aangemerkt als overtreder. De minister voert daartoe aan dat niet in geschil is dat hij [wederpartij] als werkgever heeft beboet. Daar komt bij dat, aldus de minister, de inspecteur niet heeft kunnen vaststellen wie de door hem onderzochte ritten heeft gereden omdat de registratie van de arbeids- en rusttijden van de chauffeurs in de administratie van [wederpartij] ontbrak. Nu [wederpartij] niet heeft verantwoord waarom die gegevens ontbreken, staat volgens de minister vast dat zij artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. Door te overwegen dat hij ten onrechte niet heeft onderzocht of de chauffeurs ten tijde van de geconstateerde overtredingen als werknemer van [wederpartij] of als zelfstandige werkzaam waren, heeft de rechtbank dit niet onderkend, aldus de minister.
3.1. Bij beantwoording van de vraag of zich in een concreet geval een overtreding heeft voorgedaan, geldt, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund (vergelijk overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011 in zaak nr. 09/03075, ECLI:NL:HR:2011:BN6324).
3.2. De minister wijst er terecht op dat de inspecteur niet heeft kunnen vaststellen wie de door hem onderzochte ritten heeft gereden, omdat de registratie van de arbeids- en rusttijden van de chauffeurs in de administratie van [wederpartij] ontbrak. Nu voorts onbestreden is dat de door de inspecteur onderzochte ritten ten behoeve van [wederpartij] zijn verreden, betoogt de minister terecht dat het, gelet op artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, op de weg van [wederpartij] had gelegen om in haar administratie te verantwoorden waarom deze gegevens ontbreken. Nu [wederpartij] dat niet heeft gedaan, heeft de minister haar terecht als overtreder aangemerkt.
In de stelling van [wederpartij] dat zij niet alleen werknemers, maar ook haar vennoten tewerkstelt, heeft de rechtbank ten onrechte grond gevonden voor het oordeel dat de minister onderzoek had moeten verrichten naar de juridische status van de chauffeurs. Immers, zelfs indien [wederpartij] in deze stelling zou moeten worden gevolgd, laat dat onverlet dat de verantwoordelijkheid voor het voeren van een registratie van de arbeids- en rusttijden op [wederpartij] rust. Een redelijke uitleg van artikel 2:7, eerste lid, van de Atw brengt immers met zich dat een persoon die is gelieerd aan degene door wie hij wordt ingeschakeld en derhalve niet als een externe zelfstandige is aan te merken, niet op één lijn is te stellen met de in voormelde bepaling bedoelde zelfstandige.
Het betoog slaagt.
4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, wordt het besluit van 6 mei 2013 getoetst in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden, voor zover die, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, nog bespreking behoeven.
5. [wederpartij] heeft betoogd dat de minister niet heeft aangetoond dat zij de in de bijlagen A1 en A6 bij het boeterapport omschreven overtredingen (hierna: de overtredingen A1 en A6) heeft begaan. [wederpartij] voert daartoe aan dat de desbetreffende chauffeurs de onderzochte ritten weliswaar hebben gereden zonder gebruik te maken van een zogeheten bestuurderskaart, maar dat uit het boeterapport is af te leiden wie die ritten hebben gereden. Gelet hierop en nu artikel 4:3, eerste lid, van de Atw vormvrij is geformuleerd, heeft de minister zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat zij in deze gevallen het toezicht op naleving van de Atw onmogelijk heeft gemaakt, aldus [wederpartij]
5.1. Uit artikel 5:12, tweede lid, aanhef en onder a, van de Atw, bezien in samenhang met artikel 2.4:8 van het Atbv, volgt dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden vereist dat bij ritten als deze wordt gebruikgemaakt van een geldige bestuurderskaart. Reeds omdat wat betreft de overtredingen A1 en A6 onbestreden is dat de desbetreffende chauffeurs geen bestuurderskaart hebben gebruikt, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat [wederpartij] in zoverre geen deugdelijke registratie heeft gevoerd, zodat zij artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. Of uit het boeterapport valt af te leiden wie de hier bedoelde ritten hebben gereden, kan dus in het midden blijven.
De beroepsgrond faalt.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 27 september 2013 in zaak nr. 13/3396;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, griffier.
w.g. Kranenburg w.g. Oei
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2014
670.