ECLI:NL:RVS:2015:2908
Raad van State — Uitspraak 


201502350/1/R6.
Datum uitspraak: 16 september 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (hierna: het gemeentebestuur),
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Fred Developers B.V., gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2015 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) besloten de raad van de gemeente Den Haag een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 3.8, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) ertoe strekkende dat artikel 7, lid 7.7, van de planregels geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan "Kijkduin - Ockenburgh", zoals dat door de raad bij besluit van 18 december 2014 is vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben het gemeentebestuur en Fred Developers B.V. beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2015, waar het gemeentebestuur, vertegenwoordigd door mr. M. Houtman, mr. M.I. Schouten, ir. L.M.G. de Nijs en drs. H.J.P. Zijderveld, allen werkzaam bij de gemeente, Fred Developers B.V., vertegenwoordigd door drs. B.N. Maingay, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Molenwijk, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
Toetsingskader
1. Het college heeft de bevoegdheid een reactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing heeft kunnen uitgaan. De Afdeling toetst de beslissing van het college om van de bevoegdheid gebruik te maken terughoudend. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het plan zoals vastgesteld door de raad
2. In het plan is aan een deel van de gronden aan het Deltaplein in Kijkduin de bestemming "Gemengd - 2" toegekend.
Ingevolge artikel 7, lid 7.5, onder e, van de planregels mag ter plaatse van de gronden met de bestemming "Gemengd - 2" het totale bruto vloeroppervlak (bvo) ten behoeve van de functie detailhandel niet meer bedragen dan 5.500 m2.
Ingevolge lid 7.7 zijn burgemeester en wethouders, overeenkomstig het bepaalde in artikel 3.6 van de Wro, bevoegd de bestemming te wijzigen ten behoeve van een verruiming van de functie detailhandel tot maximaal 9.000 m2 bvo, een en ander met inachtneming van de volgende regels:
a. er dient een distributieplanologisch onderzoek te zijn uitgevoerd waaruit blijkt dat er geen sprake is van ontwrichting van de detailhandelsstructuur;
b. voordat het ontwerpwijzigingsplan ter inzage wordt gelegd, dient sprake te zijn van een schriftelijk advies van het Regionaal Economisch Overleg (REO);
c. voordat het ontwerpwijzigingsplan ter inzage wordt gelegd, is overleg met de provincie Zuid-Holland gevoerd;
d. ook na toepassing van de wijzigingsbevoegdheid dient te worden voldaan aan het gestelde in lid 7.1 t/m 7.5 met uitzondering van het gestelde in lid 7.5, onder e.
Inhoud van de reactieve aanwijzing
3. De reactieve aanwijzing strekt ertoe dat artikel 7, lid 7.7, van de planregels geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan "Kijkduin - Ockenburgh". Het college heeft aan de aanwijzing ten grondslag gelegd dat artikel 7, lid 7.7, van de planregels in strijd is met artikel 2.1.4, tweede lid, van de Verordening Ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland. Daartoe heeft het college overwogen dat het Deltaplein in Kijkduin dient te worden aangemerkt als een overige aankoopplaats waar ingevolge het bepaalde in artikel 2.1.4, tweede lid, van de Verordening Ruimte 2014 een uitbreiding van de functie detailhandel tot 9.000 m2 bvo niet is toegestaan. Voorts heeft het college overwogen dat uit het aan het bestemmingsplan ten grondslag gelegde distributieplanologisch onderzoek volgt dat de marktruimte voor uitbreiding van het detailhandelsaanbod aan het Deltaplein is beperkt tot 7.000 m2. Een uitbreiding van het detailhandelsaanbod tot 9.000 m2 bvo zal dan ook leiden tot onaanvaardbare leegstand, aldus het college. Voorts ligt volgens het college aan de vaststelling van artikel 7, lid 7.7, van de planregels geen positief REO-advies ten grondslag.
De Verordening Ruimte 2014, voor zover relevant
4. Ingevolge artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening Ruimte 2014 voorziet een bestemmingsplan uitsluitend in nieuwe detailhandel op gronden:
a. binnen of direct aansluitend aan een bestaande winkelconcentratie in de centra van steden, dorpen en wijken;
b. binnen een nieuwe wijkgebonden winkelconcentratie in een nieuwe woonwijk;
c. binnen een nieuwe goed bereikbare en centraal gelegen winkelconcentratie als gevolg van herallocatie.
Ingevolge het tweede lid voldoet de nieuwe detailhandel, bedoeld in het eerste lid, aan de volgende eisen:
a. de ontwikkeling is in overeenstemming met het in het Programma ruimte beschreven ontwikkelingsperspectief voor de daarin benoemde te ontwikkelen centra, te optimaliseren centra en de overige aankoopplaatsen;
b. voor zover de ontwikkeling een omvang heeft van meer dan 2.000 m2 bruto vloeroppervlak, voorziet het bestemmingsplan hier uitsluitend in als is aangetoond dat het woon- en leefklimaat niet onevenredig wordt aangetast en geen onaanvaardbare leegstand ontstaat en mede met het oog hierop advies is gevraagd aan het Regionaal Economisch Overleg en zo nodig een distributieplanologisch onderzoek is uitgevoerd.
Ingevolge artikel 3.5 kan een bestemmingsplan dat in ontwerp ter visie is gelegd vóór de inwerkingtreding van deze verordening bij vaststelling afwijken van deze verordening, mits het bestemmingsplan in overeenstemming is met de op het moment van tervisielegging van het ontwerp geldende provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1 van de Wet.
De Verordening Ruimte 2010, voor zover relevant
5. Ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan "Kijkduin - Ockenburgh" gold de Verordening Ruimte 2010, laatstelijk gewijzigd bij besluit van 30 januari 2013.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Verordening Ruimte 2010 wijst een bestemmingsplan voor gronden die zijn gelegen buiten de bestaande winkelconcentraties in de centra van steden, dorpen en wijken of nieuwe wijkgebonden winkelcentra, geen bestemmingen aan die nieuwe detailhandel mogelijk maken.
Ingevolge het vierde lid gaat een bestemmingsplan dat detailhandel mogelijk maakt op gronden die zijn gelegen binnen de in lid 1 bedoelde bestaande en nieuwe winkel-concentraties bij detailhandelsontwikkelingen die groter zijn dan 2.000 m² (bruto vloeroppervlak) vergezeld van een distributie-planologisch onderzoek. Uit het onderzoek moet blijken dat er geen sprake is van ontwrichting van de detailhandelsstructuur. Tevens is advies nodig van het Regionaal Economisch Overleg (REO).
Inhoudelijke beroepsgronden
6. Het gemeentebestuur betoogt dat op het bestemmingsplan "Kijkduin - Ockenburgh" de Verordening Ruimte 2010 van toepassing is gelet op het in artikel 3.5 van de Verordening Ruimte 2014 opgenomen overgangsrecht. Volgens het gemeentebestuur is de in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid voor uitbreiding van het detailhandelsaanbod aan het Deltaplein in Kijkduin tot 9.000 m2 bvo in overeenstemming met de Verordening Ruimte 2010. Daartoe voert het gemeentebestuur aan dat het Deltaplein een bestaande winkelconcentratie is als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Verordening Ruimte 2010. Tevens voeren het gemeentebestuur en Fred Developers B.V. aan dat de voorziene uitbreiding van het detailhandelsaanbod aan het Deltaplein niet zal leiden tot een ontwrichting van de detailhandelsstructuur en gelet hierop niet in strijd is met artikel 9, vierde lid, van de Verordening Ruimte 2010. Hiertoe wijzen zij op het aan het bestemmingsplan ten grondslag gelegde distributieplanologisch onderzoek "Herontwikkeling Den Haag - Kijkduin Bad (Deltaplein), distributieve toets en effecten retailprogramma" van Bureau Stedelijke Planning van 29 oktober 2014 (hierna: het DPO) waaruit volgens hen volgt dat er voldoende marktruimte is om het detailhandelsaanbod aan het Deltaplein in Kijkduin uit te breiden tot 9.000 m2 bvo. De conclusies uit het DPO zijn bevestigd in het REO-advies van de bestuurscommissie Economisch Vestigingsklimaat van de Metropoolregio Rotterdam Den Haag (hierna: de bestuurscommissie), aldus het gemeentebestuur en Fred Developers B.V..
6.1. In het DPO dat aan het plan ten grondslag is gelegd staat dat het bestaande detailhandelsaanbod in het winkelcentrum aan het Deltaplein in Kijkduin 2.369 m2 winkelvloeroppervlak (hierna: wvo) bedraagt. In het DPO is onderzocht of marktruimte bestaat voor uitbreiding van het detailhandelsaanbod in het stadsdeel Loosduinen, waartoe onder meer Kijkduin behoort. In het DPO staat dat de indicatieve uitbreidingsruimte van het detailhandelsaanbod in Loosduinen in 2020 maximaal 11.169 m2 wvo bedraagt. Bijna de helft van deze ruimte, namelijk 5.121 m2 wvo, is te herleiden naar de 3,6 miljoen jaarlijkse bezoekers aan Kijkduin en kan dan ook volledig worden toegeschreven aan het winkelcentrum van Kijkduin, aldus het DPO. Rekening houdend met het bestaande detailhandelsaanbod van 2.369 m2 wvo en een indicatieve uitbreidingsruimte van 5.121 m2 wvo, bedraagt de marktruimte voor detailhandel in Kijkduin volgens het DPO in 2020 7.490 m2 wvo. Het gemeentebestuur heeft zich onweersproken op het standpunt gesteld dat 7.490 m2 wvo overeenkomt met 9.362 m2 bvo. Het standpunt van het college dat uit het DPO volgt dat geen marktruimte bestaat voor uitbreiding van het detailhandelsaanbod aan het Deltaplein in Kijkduin tot 9.000 m2 bvo en dat een dergelijke uitbreiding van het detailhandelsaanbod zal leiden tot onaanvaardbare leegstand, wordt naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet onderschreven in het DPO.
6.2. Voorts is niet in geschil dat voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan de mogelijkheden voor uitbreiding van het detailhandelsaanbod aan het Deltaplein in Kijkduin zijn besproken in het Regionaal Economisch Overleg. In het REO-advies van de bestuurscommissie staat dat de bestuurscommissie instemt met scenario 1 uit het DPO, te weten een uitbreiding van het detailhandelsaanbod aan het Deltaplein tot 7.000 m2 bvo. In het REO-advies staat tevens dat de bestuurscommissie constateert dat blijkens het DPO marktruimte bestaat voor uitbreiding van het detailhandelsaanbod tot 9.000 m2 bvo. De bestuurscommissie constateert dat hiervoor thans nog geen concreet plan bestaat en verzoekt een concreet plan te zijner tijd met een op dat moment geactualiseerd onderzoek naar de marktbehoefte aan haar voor te leggen. Anders dan het college stelt, volgt hieruit naar het oordeel van de Afdeling niet dat de bestuurscommissie niet kan instemmen met de in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheid om het detailhandelsaanbod aan het Deltaplein uit te breiden tot 9.000 m2 bvo. De bestuurscommissie heeft immers te kennen gegeven dat blijkens het DPO marktruimte bestaat voor een dergelijke uitbreiding van het detailhandelsaanbod. Het verzoek van de bestuurscommissie om op het moment dat voor de uitbreiding een concreet initiatief bestaat dit initiatief aan haar voor te leggen, verdraagt zich met de wijzigingsvoorwaarde die in dit verband is opgenomen in artikel 7, lid 7.7, aanhef en onder b, van de planregels.
Gelet op het vorenstaande wordt naar het oordeel van de Afdeling de conclusie van het college dat thans reeds op voorhand moet worden geconstateerd dat toepassing van de in artikel 7, lid 7.7, van de planregels opgenomen wijzigingsbevoegdheid zal leiden tot onaanvaardbare leegstand niet onderschreven in het REO-advies van de bestuurscommissie.
6.3. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd dat artikel 7, lid 7.7, van de planregels in strijd is met artikel 9, vierde lid, van de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan geldende Verordening Ruimte 2010.
Nu het college voorts niet heeft bestreden dat Kijkduin dient te worden aangemerkt als een bestaande winkelconcentratie als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Verordening Ruimte 2010, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 7, lid 7.7, van de planregels in strijd is met de in artikel 9 van de Verordening Ruimte 2010 opgenomen regels over detailhandel.
6.4. Hetgeen het college heeft gesteld geeft, gelet op het vorenstaande, geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 7, lid 7.7, van de planregels in strijd is met de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan geldende Verordening Ruimte 2010. Gelet hierop bood de ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan geldende Verordening Ruimte 2014, gelet op het in artikel 3.5 van die verordening opgenomen overgangsrecht, geen grondslag voor het geven van een reactieve aanwijzing.
Voor zover het college stelt dat artikel 3.5 van de Verordening Ruimte 2014 niet van toepassing is, omdat artikel 7, lid 7.7, van de planregels in strijd is met het ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan geldende provinciale beleid, overweegt de Afdeling dat deze uitleg niet volgt uit de tekst van artikel 3.5 van de Verordening Ruimte 2014, die op dit punt duidelijk is. Blijkens het bepaalde in artikel 3.5 van de Verordening Ruimte 2014 behoeft bij de beantwoording van de vraag of het in dat artikel opgenomen overgangsrecht van toepassing is uitsluitend te worden beoordeeld of het bestemmingsplan in overeenstemming is met de ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan geldende provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1 van de Wro, in dit geval de Verordening Ruimte 2010. Gelet daarop kunnen in dit geval uit de Verordening Ruimte 2014 geen verdergaande eisen aan het bestemmingsplan voortvloeien dan uit de Verordening Ruimte 2010.
Conclusie
7. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
8. Ter voorlichting aan partijen merkt de Afdeling het volgende op. Naar aanleiding van deze uitspraak dient het gemeentebestuur het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, voor zover dat betrekking heeft op artikel 7, lid 7.7, van de planregels, onverwijld met inachtneming van de daarvoor geldende voorschriften bekend te maken, waarna daartegen, gedurende de in artikel 6:7 van de Awb genoemde termijn voor het indienen van een beroepschrift, beroep bij de Afdeling openstaat voor belanghebbenden die tijdig een zienswijze naar voren hebben gebracht of aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten dat niet te hebben gedaan.
9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 20 januari 2015 waarbij een aanwijzing is gegeven met betrekking tot het bestemmingsplan "Kijkduin - Ockenburgh" dat door de raad van de gemeente Den Haag bij besluit van 18 december 2014 is vastgesteld;
III. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
- € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) voor het college van burgemeester en wethouders van Den Haag;
- € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) voor de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Fred Developers B.V..
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. van Steenbergen, griffier.
w.g. Koeman w.g. Van Steenbergen
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2015
528-810.