ECLI:NL:RVS:2014:740
Raad van State — Uitspraak 


201302487/1/A2.
Datum uitspraak: 5 maart 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg, zittingsplaats Roermond, van 4 februari 2013 in zaak nr. 11/456 in het geding tussen:
[appellante]
en
het bestuur van het Faunafonds.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juni 2010 heeft het Faunafonds een aanvraag van [appellante] om een tegemoetkoming in door hoofdzakelijk door spreeuwen veroorzaakte schade aan haar percelen blauwen bessen afgewezen.
Bij besluit van 15 februari 2011 heeft het Faunafonds het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 februari 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het Faunafonds heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. [NAAM].J.H.M. Linssen, advocaat [NAAM], en het Faunafonds, vertegenwoordigd door mr. W. van Dijk en H.G. Engberink, beiden werkzaam bij het Faunafonds, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 4, aanhef en onder b, van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) worden alle van nature op het Europese grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie voorkomende soorten vogels als beschermde inheemse diersoort aangemerkt, met uitzondering van gedomesticeerde vogels behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten.
Ingevolge artikel 83, eerste lid, aanhef en onder b, is er een Faunafonds, dat tot taak heeft het in de daarvoor in aanmerking komende gevallen verlenen van tegemoetkomingen in geleden schade, aangericht door dieren behorende tot beschermde inheemse diersoorten.
Ingevolge artikel 84, eerste lid, wordt een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 83, eerste lid, onder b, slechts verleend voor zover een belanghebbende schade lijdt of zal lijden aangericht door dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, en die schade redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven.
Volgens artikel 7, eerste lid, van de Regeling vaststelling beleidsregels schadevergoeding Faunafonds (zoals gewijzigd op 4 mei 2011; hierna: de Regeling) zal het bestuur een tegemoetkoming slechts verlenen, indien en voor zover naar zijn oordeel de grondgebruiker de schade niet had kunnen voorkomen en beperken door het treffen van maatregelen of inspanningen waartoe hij naar eisen van redelijkheid en billijkheid was gehouden.
Volgens het zesde lid kan het bestuur voor gewassen, teelten of overige producten, welke door de plaats, het moment of de wijze van telen of houden bijzonder kwetsbaar zijn voor schade veroorzaakt door diersoorten genoemd in artikel 4, eerste lid, onder a en b, van de Ffw een verhoogd eigen risico instellen.
1.1. Het Faunafonds heeft in 2009 de Handreiking Faunaschade vastgesteld. In de Handreiking, die is gebaseerd op de Regeling, worden grondgebruikers geïnformeerd over preventieve maatregelen, soorten faunaschade en het beleid van het Faunafonds ten aanzien van schade veroorzaakt door beschermde inheemse diersoorten. De Handreiking dient ter vervanging van het Handboek Faunaschade uit 2002.
Volgens paragraaf 1.1 van de Handreiking zijn een aantal teelten en situaties in relatie tot faunaschade dusdanig risicovol, dat het Faunafonds van de grondgebruiker volledige afscherming met bijvoorbeeld netten of een raster verwacht. Aangezien bij adequate afscherming geen schade meer kan ontstaan, komen deze teelten niet voor een tegemoetkoming in de schade in aanmerking. Een voorbeeld hiervan is vogelschade in bessen- en kleinfruitteelt.
Volgens paragraaf 1.8.4 worden afdeknetten vooral in de fruitteelt gebruikt om vogels te weren. De netten worden los over het gewas gelegd of aangebracht op een frame van palen en touwen.
Op pagina 38 van de Handreiking wordt verwezen naar de website van het Faunafonds (www.faunafonds.nl) waar voor de verschillende schadeveroorzakende dieren per gewas maatregelen zijn opgesomd die de grondgebruiker kan treffen om de schade zo veel mogelijk te voorkomen of te beperken. Volgens die website komt vogelschade in bessen niet in aanmerking voor een tegemoetkoming door het Faunafonds. Verwacht wordt dat de bessenpercelen worden afgedekt met netten.
Het bepaalde in de Handreiking en op de website komt overeen met hetgeen voordien in het Handboek was bepaald. Op bladzijde 57 daarvan is vermeld dat vogelschade in bessen niet in aanmerking komt voor een tegemoetkoming door het Faunafonds. Verwacht wordt dat de bessenpercelen worden afgedekt met netten.
2. Het Faunafonds heeft zich bij het besluit van 15 februari 2011 onder verwijzing naar de Handreiking op het standpunt gesteld dat de door [appellante] gemelde schade niet in aanmerking komt voor een tegemoetkoming. Dat het overnetten van de blauwe bessen gezien de grootte van het areaal van [appellante] naar zij stelt geen reële optie is, is volgens het Faunafonds niet van belang, nu het een bewuste bedrijfskeuze van [appellante] is geweest om de blauwe bessen op dergelijke grote schaal te telen. Eventuele schade dient daarom voor haar rekening en risico te blijven.
3. De rechtbank heeft bij heropeningsbeslissing van 17 oktober 2011 overwogen dat zij een deskundigenonderzoek noodzakelijk acht om de vraag naar de redelijkheid van het overnetten van bessenpercelen te kunnen beantwoorden. Zij heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) benoemd als deskundige voor het instellen van een onderzoek naar die vraag.
De StAB heeft haar bevindingen neergelegd in een rapport van 23 januari 2012. Volgens de StAB is er geen reden om aan te nemen dat overnetten niet effectief is om schade door spreeuwen te voorkomen. Het afdekken van de percelen van [appellante] is weliswaar een zeer arbeidsintensieve maatregel, maar niet onmogelijk. Het overnetten is financieel een grotere investering dan het werken met afschrikapparatuur. Het is niet in kosten vergeleken met de vangkooien die [appellante] zelf voorstelt. Ten slotte is het gebruik van vangkooien op dit moment nog geen volwaardig alternatief, aldus de StAB.
De rechtbank heeft met inachtneming van deze bevindingen en onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 29 april 2009 in zaak nr. 200806283/1 en 19 augustus 2009 in zaak nr. 200900191/1/H3 geoordeeld dat het Faunafonds het risico van schade aan de blauwe bessen in redelijkheid voor rekening van [appellante] heeft kunnen laten.
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het rapport van de StAB op onvoldoende zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en dat het verrichte onderzoek de getrokken conclusies niet kan dragen. Ook heeft de rechtbank volgens [appellante] miskend dat uit de door de StAB getrokken conclusies niet volgt dat de maatregel van overnetten in redelijkheid van haar kan worden verlangd, gelet op de ineffectiviteit en de praktische en financiële onuitvoerbaarheid hiervan. Verder heeft de rechtbank ten onrechte geen acht geslagen op haar stelling dat er een goed alternatief voor het afdekken met netten voorhanden is, te weten het gebruik van vangkooien. [appellante] verzoekt de Afdeling haar oordeel in de door de rechtbank genoemde uitspraken over het in het Handboek bepaalde over vogelschade in bessen te herzien en te oordelen dat dit kennelijk onredelijk is, althans dat de maatregel van overnetten in redelijkheid niet van [appellante] kon worden verlangd.
4.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 84 van de Ffw volgt dat de bescherming van have en goed tegen schade door dieren primair de verantwoordelijkheid is van de grondgebruiker zelf. Dit brengt onder andere met zich dat alles in het werk gesteld dient te zijn om schade te voorkomen of te beperken. Het moet voorts gaan om schade die niet tot het normale bedrijfsrisico en het normale maatschappelijke risico van de betrokkene behoort (Kamerstukken II 1992/93, 23 147, nr. 3, blz. 83 en Kamerstukken I 1997/98, 23 147, nr. 104b, blz. 21).
4.2. Niet in geschil is dat bessen zeer aantrekkelijk zijn voor vogels, zodat dit gewas erg schadegevoelig is. De Afdeling heeft in de uitspraken van 29 april 2009 en 19 augustus 2009 geoordeeld dat het vermelde in het Handboek (thans: in de Handreiking en op de website) dat, gelet op deze schadegevoeligheid, vogelschade in bessen niet voor een tegemoetkoming in aanmerking komt en van de grondgebruiker verwacht wordt dat bessenpercelen met netten worden afgedekt, niet kennelijk onredelijk is.
Het Faunafonds heeft zich op het standpunt gesteld dat overnetten van bessenpercelen effectief werkt om vogelschade te voorkomen. Gelet op de expertise en ervaring die het Faunafonds op dit gebied heeft, bestaat er voorshands geen reden te twijfelen aan de juistheid van dat standpunt. De StAB heeft in dit verband in haar onderzoek aandacht besteed aan het door [appellante] genoemde experiment in Nieuw-Zeeland met het overnetten van grote percelen. Aangezien over dat experiment geen rapport is opgemaakt, heeft de StAB geconcludeerd dat dat experiment niet kan bijdragen aan de stelling van [appellante] dat het overnetten van grote percelen niet effectief is. De rechtbank heeft die conclusie terecht als niet onbegrijpelijk beoordeeld. Nu [appellante] ook overigens geen bescheiden heeft overgelegd waaruit de juistheid van haar stelling kan worden afgeleid, heeft de rechtbank voorts terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de StAB onzorgvuldig heeft gehandeld door niet zelf onderzoek te doen naar de effectiviteit van het overnetten bij het voorkomen van vogelschade, maar het standpunt van het Faunafonds hierover heeft gevolgd.
Nu kan worden uitgegaan van de juistheid van het standpunt van het Faunafonds dat vogelschade in bessen kan worden voorkomen door de bessenpercelen af te dekken met netten, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien af te wijken van het eerdere oordeel van de Afdeling dat het niet kennelijk onredelijk is dergelijke vogelschade niet voor een tegemoetkoming in aanmerking te laten komen.
Dat, zoals [appellante] heeft gesteld, het gebruik van vangkooien voor grote percelen beter werkt dan overnetten, maakt dat niet anders. Uitgaande van de juistheid van die stelling, zou vogelschade in bessen immers ook dan niet in aanmerking komen voor een tegemoetkoming. De vraag of een ontheffing voor het gebruik van vangkooien in het verleden ten onrechte niet aan [appellante] is verleend, ligt niet in deze procedure ter beoordeling voor. Daarbij komt dat het Faunafonds niet het bevoegde gezag is om een dergelijke ontheffing te verlenen.
4.3. De rechtbank heeft voorts terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het Faunafonds, gelet op de bedrijfsvoering van [appellante], in haar geval had moeten afwijken van het vermelde in het Handboek (thans: in de Handreiking en op de website) dat vogelschade in bessen niet voor een tegemoetkoming in aanmerking komt.
Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, heeft [appellante] er om haar moverende redenen zelf voor gekozen om blauwe bessen te telen op percelen met een zodanige omvang dat, naar zij stelt, het afdekken daarvan met netten grote nadelige gevolgen heeft voor de bedrijfsefficiency en daarvoor een grote financiële investering noodzakelijk is, terwijl daarnaast het vigerende bestemmingsplan het plaatsen van netten op de benodigde hoogte niet toestaat. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het Faunafonds het risico van schade dat aan een zodanige bedrijfsvoering is verbonden in redelijkheid voor rekening van [appellante] heeft kunnen laten. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat het aan een ondernemer is om de wijze van exploitatie te kiezen en dat bescherming tegen door vogels veroorzaakte schade primair diens verantwoordelijkheid is. Dat [appellante], naar zij stelt, haar exploitatiekeuze maakte voordat de betrokken passage in het Handboek was opgenomen, doet aan haar eigen verantwoordelijkheid voor die keuze niet af en betekent niet dat zij in weerwil van die passage aanspraak kan maken op een tegemoetkoming in schade die bij een teeltwijze die het spannen van netten wel toelaat, niet zou optreden.
Nu de praktische en financiële (on)uitvoerbaarheid van het overnetten van haar percelen voor risico van [appellante] dient te blijven, is de rechtbank voorts terecht voorbij gegaan aan hetgeen zij heeft aangevoerd tegen de conclusies van de StAB hierover.
4.4. Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. G. Snijders, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. De Vries-Biharie
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2014
611.