ECLI:NL:RVS:2015:72
Raad van State — Uitspraak 


201404224/1/A3.
Datum uitspraak: 14 januari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 april 2014 in zaak
nr. 13/9645 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Procesverloop
Bij besluit van 28 mei 2013 heeft de minister geweigerd [appellant] een verklaring van geen bezwaar te geven ten behoeve van de vervulling van een vertrouwensfunctie bij de Luchtverkeersleiding Nederland (hierna: LVNL).
Bij besluit van 21 oktober 2013 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 april 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. B. Niemeijer, advocaat [NAAM]n Rijn, en de minister, vertegenwoordigd door mr. K. Schaafsma, werkzaam bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD), zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: Wvo) meldt de werkgever een persoon die hij wil belasten met de vervulling van een vertrouwensfunctie aan bij het hoofd van de AIVD.
Ingevolge het derde lid belast de werkgever een persoon eerst met de vervulling van een vertrouwensfunctie, nadat de minister ten aanzien van die persoon een verklaring heeft afgegeven.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, wordt, alvorens een verklaring wordt afgegeven of geweigerd, ten aanzien van de betrokken persoon door de AIVD een veiligheidsonderzoek ingesteld.
Ingevolge het tweede lid omvat het veiligheidsonderzoek het instellen van een onderzoek naar gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Hierbij wordt uitsluitend gelet op:
a. justitiële en strafvorderlijke gegevens, als bedoeld in de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens en gegevens als bedoeld in de Wet op de justitiële documentatie en op de verklaringen omtrent het gedrag alsmede van gegevens als bedoeld in de Wet politiegegevens;
b. gegevens betreffende deelneming of steunverlening aan activiteiten die de nationale veiligheid kunnen schaden;
c. gegevens betreffende lidmaatschap van of steunverlening aan organisaties die doeleinden nastreven, dan wel ter verwezenlijking van hun doeleinden middelen hanteren, die aanleiding geven tot het ernstige vermoeden dat zij een gevaar vormen voor het voortbestaan van de democratische rechtsorde;
d. gegevens betreffende overige persoonlijke gedragingen en omstandigheden, naar aanleiding waarvan betwijfeld mag worden of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen.
Ingevolge artikel 8, tweede lid, kan een verklaring slechts worden geweigerd, indien onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om daarover een oordeel te geven.
Volgens artikel 3 van de Beleidsregel beoordelingsperiodes en onvoldoende gegevens veiligheidsonderzoeken kan het weigeren van een verklaring, bedoeld in artikel 8 van de Wvo, plaatsvinden:
a. indien de betrokkene en/of diens partner direct voorafgaand aan de aanmelding voor een veiligheidsonderzoek of aan de start van het hernieuwde veiligheidsonderzoek niet gedurende een aaneengesloten periode van respectievelijk tien dan wel acht jaar (voor betrokkene) of vijf jaar (voor de partner van betrokkene) in Nederland verbleef en
b. het voor de AIVD niet mogelijk is over de ontbrekende periode, wegens het niet aanwezig zijn van een daartoe geëigende samenwerkingsrelatie op het gebied van veiligheidsonderzoeken met een collega-dienst van het land of de landen waar de betrokkene en/of diens partner verblijf heeft en/of hebben gehouden, voldoende gegevens over de betrokkene en/of diens partner te verkrijgen.
2. Aan de weigering heeft de minister ten grondslag gelegd dat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd over de echtgenote van [appellant] om een oordeel te kunnen geven over de vraag of er voldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. De echtgenote is de afgelopen vijf jaar voorafgaand aan het veiligheidsonderzoek woonachtig geweest in Kazachstan en China en het is niet mogelijk gevalideerde gegevens te verkrijgen van de autoriteiten aldaar, aldus de minister.
3. [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister heeft voldaan aan de inspanningsverplichting die ingevolge artikel 8, tweede lid, van de Wvo op hem rust.
[appellant] voert voorts aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de weigering niet in strijd is met artikel 8 van het EVRM. De maatregel is niet voorzienbaar en een adequaat systeem van controle tegen misbruik ontbreekt. Daartoe voert hij aan dat de AIVD geen lijst met landen publiceert, noch intern een actuele lijst met landen ter beschikking heeft waarmee een samenwerkingsrelatie bestaat. Hierdoor is het voor hem niet te controleren of en in hoeverre het oordeel van de minister juist is, dat hij op grond van de Beleidsregel onvoldoende gegevens heeft verkregen in de zin van artikel 8, tweede lid, van de Wvo. De gevolgen van het beëindigen van zijn eerdere arbeidsrelatie om te gaan werken bij LVNL en het aangaan van een relatie met zijn huidige partner dienen steeds in de huidige democratische samenleving voorzienbaar te zijn, aldus [appellant].
3.1. De gegevens die ingevolge artikel 7, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wvo bij een veiligheidsonderzoek worden betrokken, zijn gegevens betreffende persoonlijke gedragingen en omstandigheden die van belang zijn om vast te stellen of de betrokkene de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal vervullen. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1995/96, 24 023, nr. 5, blz. 13) wordt in dat verband bij alle veiligheidsonderzoeken aandacht besteed aan de partner van de betrokkene.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juni 2008 in zaak nr. 200707194/1), rust ingevolge artikel 8, tweede lid, van de Wvo op de minister de verplichting zich in te spannen om alle beschikbare en aanvaardbare mogelijkheden tot verkrijging van voldoende gegevens aan te wenden en kan de minister zich niet op het ontbreken van voldoende gegevens beroepen, indien de AIVD bij het verzamelen van gegevens te kort is geschoten. De AIVD dient binnen de grenzen van het redelijke al datgene te doen, wat nodig is om de voor een verantwoorde oordeelsvorming benodigde gegevens te verkrijgen.
In dit geval heeft de minister aan voormelde verplichting voldaan, nu hij heeft vastgesteld dat de AIVD niet met de veiligheidsdiensten van Kazachstan en China, in welke landen de echtgenote van [appellant] de vijf jaren voorafgaand aan de besluitvorming heeft verbleven, samenwerkt en dat in het kader van veiligheidsonderzoeken bezwaarlijk gegevens kunnen worden uitgewisseld met landen waarmee Nederland op veiligheidsgebied niet samenwerkt. De minister heeft daarbij in aanmerking mogen nemen dat het in strijd met de belangen van Nederland kan zijn, indien in dergelijke landen bekend wordt dat een bepaald persoon mogelijk in aanmerking komt voor het vervullen van een Nederlandse vertrouwensfunctie.
3.2. De rechtbank heeft, gelet op hetgeen hiervoor onder 3.1. is overwogen, terecht geoordeeld dat de minister zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft opgeleverd over de echtgenote van [appellant] om een oordeel te geven over de vraag of er voldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen.
3.3. Naar aanleiding van het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de Minister heeft gehandeld in strijd met artikel 8, tweede lid, van het EVRM overweegt de Afdeling als volgt.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 december 2007 in zaak nr. 200701804/1), gaat het instellen van een veiligheidsonderzoek ter beoordeling of een persoon in aanmerking kan komen voor de vervulling van een vertrouwensfunctie naar de aard van dat onderzoek gepaard met inbreuk op diens persoonlijke levenssfeer.
Artikel 6, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (hierna: Wiv), geeft de AIVD de bevoegdheid tot het uitvoeren van een veiligheidsonderzoek. In artikel 7, tweede lid, van de Wvo is bepaald welke gegevens de AIVD in het onderzoek betrekt. Hieronder vallen de persoonlijke gedragingen en omstandigheden van [appellant] en zijn echtgenote. Aldus is voldaan aan het vereiste van een wettelijke grondslag voor zodanige inbreuk. Deze kan in een democratische samenleving noodzakelijk worden geacht in het belang van de nationale veiligheid. Nu de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer waarmee het instellen van een veiligheidsonderzoek gepaard gaat, gerechtvaardigd is in de zin van artikel 8, tweede lid, van het EVRM, heeft de minister in dit geval niet in strijd met dit artikel gehandeld. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de omstandigheid dat, zoals [appellant] stelt, hij niet heeft kunnen voorzien dat het veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens zou opleveren om een oordeel te kunnen geven over de vraag of er voldoende waarborgen aanwezig zijn dat hij onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende verplichtingen getrouwelijk zal volbrengen, gelet op de feiten die omtrent zijn echtgenote zijn gebleken, niet leidt tot het oordeel dat de inbreuk op artikel 8, tweede lid, van het EVRM niet is gerechtvaardigd. Dit artikel vereist dat de inmenging dan wel beperking bij wet is voorzien, hetgeen betekent dat de regelgeving voldoende nauwkeurig dient te zijn opgesteld. Dat is hier het geval, gelet op de duidelijke redactie van de artikelen 7 en 8 van de Wvo. Wel is immers voorzienbaar dat een verklaring van geen bezwaar kan worden geweigerd wegens veiligheidsredenen. Dat niet op voorhand duidelijk is of een aanvraag zal kunnen worden toegewezen is inherent aan het systeem van de Wvo en maakt niet dat moet worden geoordeeld dat de inmenging dan wel beperking niet bij wet is voorzien. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij ingevolge de artikelen 45 en verder van de Wiv geen mededelingen kan doen over de actuele werkwijzen van de AIVD en dat het als gevolg daarvan niet mogelijk is een lijst met landen waarmee niet kan worden samengewerkt te publiceren of deze op een andere wijze te verstrekken.
Tenslotte heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat, anders dan [appellant] betoogt, het niet tot de verantwoordelijkheid van de minister behoort om hem te informeren over het veiligheidsonderzoek. Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de Wvo dient de werkgever, in dit geval de LVNL, de betrokkene in te lichten over de betekenis en de rechtsgevolgen van de aanmelding voor een veiligheidsonderzoek. Dit betoog faalt.
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Neuwahl
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2015
280.