ECLI:NL:RVS:2014:293
Raad van State — Uitspraak 


201302399/1/A2.
Datum uitspraak: 5 februari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 19 februari 2013 in zaak nr. 12/9486 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen (hierna: de Belastingdienst).
Procesverloop
Bij besluit van 13 juni 2012 heeft de Belastingdienst een aanvraag van [appellante] om verlening van een kindgebonden budget voor 2011 afgewezen.
Bij besluit van 27 augustus 2012 heeft de Belastingdienst het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 februari 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. E.C. Cerezo-Weijsenfeld en mr. S. Çakici-Reinders, beiden advocaat [NAAM], en de Belastingdienst, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer en mr. C.L.N.E. Bogaerts, beiden werkzaam bij die dienst, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Ingevolge artikel 14 moet het genot van de rechten van vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Ingevolge artikel 27, eerste lid, van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: het IVRK), erkennen de Staten die partij zijn, het recht van ieder kind op een levensstandaard die toereikend is voor de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het kind.
Ingevolge het derde lid nemen de Staten die partij zijn, in overeenstemming met de nationale omstandigheden en met de middelen die hun ten dienste staan, passende maatregelen om ouders en anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind te helpen dit recht te verwezenlijken, en voorzien, indien de behoefte daaraan bestaat, in programma’s voor materiële bijstand en ondersteuning, met name wat betreft voeding, kleding en huisvesting.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet op het kindgebonden budget (hierna: de Wkb), zoals die wet luidde ten tijde van belang, heeft de ouder aanspraak op een kindgebonden budget voor een kind voor wie aan die ouder op grond van artikel 18 van de Algemene Kinderbijslagwet (hierna: de Awk) kinderbijslag wordt betaald of zou worden betaald indien de artikelen 7, tweede lid, en 7a van laatstgenoemde wet niet van toepassing zouden zijn, met dien verstande dat de aanspraak op een kindgebonden budget bestaat met ingang van de kalendermaand na de maand waarin het kind is geboren dan wel tot het huishouden is gaan behoren tot en met de kalendermaand waarin het kind de leeftijd van 18 jaar bereikt.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Akw, is verzekerd degene die ingezetene is.
Ingevolge het tweede lid is niet verzekerd de vreemdeling die niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e, en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000).
2. [appellante] is afkomstig uit Oezbekistan. Haar dochter is geboren op 15 mei 2008.
3. Niet in geschil is dat [appellante] niet is verzekerd, als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Akw, omdat zij geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw 2000.
4. De Belastingdienst heeft aan de afwijzing van de aanvraag van [appellante] om een kindgebonden budget 2011 ten grondslag gelegd dat geen sprake is van de in artikel 2, eerste lid, van de Wkb bedoelde situatie dat aan haar kinderbijslag wordt betaald. De Belastingdienst stelt zich voorts op het standpunt dat het niet toekennen aan [appellante] van een kindgebonden budget niet in strijd is met artikel 14 gelezen in samenhang met artikel 8 van het EVRM.
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank, door in het kader van haar beroep op artikel 14 gelezen in samenhang met artikel 8 van het EVRM, te overwegen dat niet is gebleken van zeer bijzondere omstandigheden die maken dat van artikel 2, eerste lid, van de Wkb moet worden afgeweken, heeft miskend dat het doel van het koppelingsbeginsel in haar geval niet kan worden bereikt door de afwijzing van haar aanvraag om een kindgebonden budget. [appellante] voert aan dat zij Nederland vanwege haar statenloosheid niet kan verlaten. Voorts betoogt zij dat de rechtbank, door te overwegen dat het niet toekennen van een kindgebonden budget niet leidt tot een humanitaire noodsituatie, heeft miskend dat dit onverlet laat dat in haar situatie niettemin inbreuk wordt gemaakt op haar familie- en gezinsleven. Zij stelt dat zij voor de kosten van haar levensonderhoud afhankelijk is van leningen en giften en dat haar dochter onder het hier te lande geldende sociaal minimum opgroeit.
5.1. Tussen partijen is in geschil of uit het internationale recht kan worden afgeleid dat [appellante] niet mag worden uitgesloten van een kindgebonden budget, op de grond dat zij niet beschikt over een verblijfstitel als bedoeld in artikel 8, onder a, tot en met e en l van de Vw 2000.
5.2. Naar de Afdeling begrijpt beroept [appellante] zich op het door artikel 8 EVRM beschermde recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven van haar en haar dochter. De weigering een voorschot kindgebonden budget te verschaffen impliceert naar haar stelling, mede in het licht van artikel 27 IVRK, dat haar een adequate levensstandaard wordt ontzegd.
Artikel 8 EVRM beoogt niet alleen de staten tot onthouding van die inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook aan het recht inherente, positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op familie- en gezinsleven. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime 'margin of appreciation' toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkene.
Meer in het bijzonder heeft het EHRM in het arrest van 3 mei 2001, Domenech Pardo tegen Spanje, nr. 55996/00, overwogen dat hoewel het Verdrag als zodanig niet een recht op uitkering waarborgt, niet kan worden uitgesloten dat, in bepaalde omstandigheden, de weigering om een sociale uitkering toe te kennen, in dat geval een wezenuitkering, problemen kan opleveren uit het oogpunt van artikel 8 EVRM, bijvoorbeeld indien ten gevolge van die weigering de normale ontwikkeling van het familie- en gezinsleven van de minderjarige onmogelijk wordt gemaakt.
5.3. De Afdeling gaat eerst in op de vraag of in dit geval aan artikel 8 EVRM een positieve verplichting tot verschaffing van een kindgebonden budget kan worden ontleend.
Zoals ook de Centrale Raad van Beroep heeft overwogen (uitspraak van 24 juli 2013; ECLI:NL:CRVB:2013:1170) in het kader van aanvragen om kinderbijslag, is het Nederlandse stelsel van sociale voorzieningen zo ingericht dat in gevallen als het onderhavige een eventuele positieve verplichting op grond van het EVRM in beginsel primair rust op het bestuursorgaan dat belast is, of de bestuursorganen die belast zijn, met de uitvoering van wettelijk geregelde voorzieningen voor vreemdelingen, alsmede in voorkomend geval op de bestuursorganen die anderszins belast zijn met op de situatie van een betrokkene toegesneden voorzieningen (in natura). De controle op de nakoming van zo’n verplichting rust in laatste instantie bij de rechter.
De Afdeling heeft eerder overwogen dat de verstrekking van een kindgebonden budget niet strekt tot het waarborgen van het bestaansminimum. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat uit artikel 8 EVRM in combinatie met artikel 27 IVRK geen positieve verplichting voortvloeit tot verstrekking van een kindgebonden budget. Een positieve verplichting als hier aan de orde rust primair op de bestuursorganen die zijn belast met de uitvoering van voorzieningen voor vreemdelingen.
Het voorgaande brengt mee dat de Afdeling concludeert dat ten aanzien van vreemdelingen die niet beschikken over een verblijfstitel als bedoeld in artikel 8, onder a, tot en met e en l van de Vw 2000, zoals [appellante], moet worden aangenomen dat niet met de verstrekking van een kindgebonden budget gestalte moet worden gegeven aan door artikel 8 van het EVRM gewaarborgde positieve verplichtingen. De rechtbank heeft in het betoog van [appellante] derhalve terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de weigering van de Belastingdienst een kindgebonden budget aan haar te verstrekken strijd oplevert met artikel 8 van het EVRM.
5.4. [appellante] betoogt voorts dat de weigering een kindgebonden budget te verstrekken strijd oplevert met het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM in samenhang met het in artikel 8 van het EVRM besloten recht op respect voor het familie- en gezinsleven. Uit onder meer het arrest van het EHRM van 22 maart 2012 inzake Konstatin Markin tegen Rusland, nr. 30078/06, overweging 129. en verder (www.echr.coe.int) vloeit voort dat aan de beoordeling van een zodanig betoog niet eerst kan worden toegekomen indien sprake is van schending van een uit artikel 8 EVRM voortvloeiende positieve verplichting, maar dat voldoende is dat de gevraagde voorziening binnen de reikwijdte van artikel 8 van het EVRM valt. Daarvan is in dit geval sprake.
5.5. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de Belastingdienst zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het niet toekennen van een kindgebonden budget 2011 aan [appellante] niet strijdig is met artikel 8 gelezen in verbinding met artikel 14 van het EVRM. Dat [appellante] Nederland vanwege haar statenloosheid niet kan verlaten, is geen bijzondere omstandigheid die in dit geval de weigering van een kindgebonden budget strijdig doet zijn met het discriminatieverbod in samenhang met het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven. Voorts overweegt de Afdeling dat de omstandigheid dat [appellante] en haar dochter onder het bestaansminimum moeten leven omdat zij niet naar het land van herkomst kunnen terugkeren, niet kan worden beschouwd als een bijzondere omstandigheid die zou moeten leiden tot het buiten toepassing laten van de Koppelingswet en uiteindelijk tot de verstrekking van een kindgebonden budget omdat het kindgebonden budget niet strekt tot het waarborgen van het bestaansminimum. Ook als de genoemde omstandigheden, voor zover relevant, in onderling verband worden beschouwd, zijn zij niet zo bijzonder dat daarom de Koppelingswet buiten toepassing gelaten zou moeten worden.
5.6. De conclusie van het vorenstaande is dat het betoog faalt.
6. Voor zover [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 27 van het IVRK er zelfstandig toe strekt dat kinderen in staat moeten worden gesteld op te groeien volgens het hier te lande geldende sociaal minimum, overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar onder meer de uitspraken van 13 juni 2007, in zaak nr. 200607475/1, en 22 februari 2012, in zaak nr. 201107168/1/A2, dat artikel 27 van het IVRK geen normen bevat die vatbaar zijn voor rechtstreekse toetsing door de rechter, aangezien zij daarvoor niet voldoende concreet zijn en derhalve nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving behoeven. Bovendien is het bij de rechtbank bestreden besluit niet genomen jegens het kind van [appellante]. Het gaat hier om een financiële bijdrage van het Rijk in de kosten van kinderen, waarop niet een kind zelf maar een ouder voor een kind aanspraak kan hebben. De ouder is begunstigde. De rechtbank heeft in het betoog derhalve terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de weigering [appellante] een kindgebonden budget te verstrekken strijd oplevert met het IVRK.
Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, ambtenaar van staat.
w.g. Wortmann w.g. Larsson-van Reijsen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2014
344.