ECLI:NL:RVS:2014:2033
Raad van State — Uitspraak 


201310656/1/A2.
Datum uitspraak: 4 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1], gevestigd te Drunen, gemeente Heusden,
2. [appellante sub 2], wonend te Elshout, gemeente Heusden,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant,
zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, van 14 oktober 2013 in zaak nr. 13/3236 in het geding tussen:
[appellante sub 1]
en
het college van burgemeester en wethouders van Heusden.
Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2012 heeft het college aan [appellante sub 2] € 8.140,00, te vermeerderen met de wettelijke rente, aan tegemoetkoming in planschade toegekend.
Bij besluit van 23 april 2013 heeft het college het door [appellante sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 oktober 2013 heeft de rechtbank het door [appellante sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante sub 2] heeft een reactie ingediend en incidenteel hoger beroep als bedoeld in artikel 8:110, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 mei 2014, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. E. Beele, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door J.E.W. van Baardwijk, werkzaam bij de gemeente Heusden, zijn verschenen. Voorts is verschenen [appellante sub 2], vertegenwoordigd door M.R.M. van Laarhoven.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals deze luidde ten tijde van belang, kent het college degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, blijft, in geval van schade in de vorm van een vermindering van waarde van een onroerende zaak, een gedeelte gelijk aan 2% van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade voor rekening van de aanvrager.
2. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het oude planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van het oude planologische regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of verwezenlijking heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
3. [appellante sub 2] is sinds 15 september 1972 eigenaar van de onroerende zaak, plaatselijk bekend als [locatie] te Elshout, gemeente Heusden.
4. Op 8 december 2011 is het bestemmingsplan "Elshout, locatie Th. J. Rijkenstraat" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) in werking getreden. De gronden in het plangebied zijn bestemd voor "Wonen", "Tuin" en "Verkeer- en verblijfsgebied". Dit bestemmingsplan voorziet in de bouw van maximaal 25 woningen aan de oostelijke kant van de Theodorus Rijkenstraat, tegenover de woning van [appellante sub 2]. Het bestemmingsplan voorziet tevens in de aanleg van parkeerhavens langs de oostzijde van de straat. Op 18 juni 2010 heeft de gemeente Heusden met [appellante sub 1] een planschadeovereenkomst gesloten.
5. Bij brief van 16 januari 2012 heeft [appellante sub 2] verzocht om een tegemoetkoming in de schade ten gevolge van het bestemmingsplan. Zij voert daartoe aan dat de bebouwingsmogelijkheden op de gronden tegenover haar perceel aanzienlijk worden verruimd. Haar uitzicht wordt daardoor weggenomen en op de privacy en het bestaande woongenot wordt een ernstige inbreuk gemaakt, gelet op de situering van de woningen op korte afstand van de voorgevel van haar woning. Door de bouw van de woningen en de aanleg van de parkeerhavens zullen de verkeersintensiteit en -onveiligheid toenemen en het gebied als geheel zal intensiever als verblijfsgebied worden gebruikt, aldus [appellante sub 2].
6. Het college heeft advies gevraagd aan het Kenniscentrum voor Overheid en Bestuur (hierna: het Kenniscentrum).
In een advies van 14 november 2012 heeft het Kenniscentrum een vergelijking tussen de planologische mogelijkheden van het oude en het nieuwe regime gemaakt. Onder het oude planologische regime, het bestemmingsplan "Elshout, herziening 2008", hadden de gronden aan de oostzijde van de Theodorus Rijkenstraat de bestemming ‘Agrarische doeleinden, met de aanduiding ‘Kernrandzone’ (kr), zonder bebouwingsvlak. Op de gronden was het toegestaan tijdelijke teeltondersteunende voorzieningen te bouwen, van maximaal 1,5 meter hoog. Onder het nieuwe regime mogen de 25 te bouwen woningen een goothoogte van maximaal 7 meter en een bouwhoogte van 11 meter hebben. De woningen komen volgens het Kenniscentrum op korte afstand van het perceel van [appellante sub 2], waardoor directe inkijk in de woning mogelijk wordt. Onder het oude regime was inkijk vanuit gebouwen niet mogelijk. De bouwmassa is onder het nieuwe regime toegenomen, hetgeen een effect heeft op het uitzicht en de daglichttoetreding, aldus het Kenniscentrum. Verder zullen de gronden volgens het Kenniscentrum intensiever worden gebruikt in de nieuwe situatie, waardoor geluidhinder en verkeershinder zal toenemen. Tot slot heeft het Kenniscentrum een lichte aantasting van de situeringswaarde aangenomen, omdat de woning van [appellante sub 2] voorheen een vrijer karakter aan de voorzijde had. Het Kenniscentrum heeft op basis van deze planvergelijking geconcludeerd tot een "beperkte of zelfs zeer beperkte" schade, vertaald in een waardevermindering van € 16.000,00, hetgeen na aftrek van de 2% als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro een tegemoetkoming van € 8.140,00 betekent, aangezien er volgens het Kenniscentrum geen aanleiding bestaat voor een verhoogd normaal maatschappelijk risico.
Het college heeft dit advies aan het besluit van 18 december 2012 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar met verwijzing naar een advies van de Commissie bezwaarschriften gehandhaafd.
Het hoger beroep van [appellante sub 1]
7. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de schade niet in zijn geheel onder het normaal maatschappelijk risico valt. [appellante sub 1] stelt dat reeds in de StructuurvisiePlus 1998 "Groene Drie-Eenheid" van de gemeente Elshout (thans gemeente Heusden) (hierna: de structuurvisie) vermeld is dat woningbouw op deze locatie mogelijk en wenselijk is. De desbetreffende gronden zijn te beschouwen als verdichtingszone waar in nieuwbouw voor de lokale behoefte kan worden voorzien, aldus [appellante sub 1], hetgeen een normale maatschappelijke ontwikkeling is die past binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving. Voorts stelt [appellante sub 1] dat de door de rechtbank opgeworpen vragen en antwoorden daarop in overweging 12 van de uitspraak, niet kenbaar zijn gemaakt en niet relevant zijn.
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 september 2012, in zaak nr. 201113115/1/T1/A2), komt aan artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, zelfstandige betekenis toe. Alleen die schade wordt vergoed welke uitkomt boven de financiële nadelen die behoren tot het maatschappelijke risico dat elke burger behoort te dragen en het normale maatschappelijke risico, dat met zoveel woorden in de wet is vastgelegd, moet worden betrokken bij het bepalen van de hoogte van de schade.
7.2. In het advies van het Kenniscentrum van 14 november 2012 is opgemerkt dat de ontwikkeling van de gronden aan de Theodorus Rijkenstraat, naar haar aard en omvang niet past binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving, en het gevoerde planologische beleid, waardoor de ontwikkeling niet in de lijn der verwachtingen lag. Om die reden stelt het college zich op het standpunt dat er geen aanleiding is voor een hoger maatschappelijk risico en heeft het de 2% als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, in mindering gebracht op de getaxeerde schade. De rechtbank heeft dit standpunt beoordeeld aan de hand van een aantal vragen, die zij heeft afgeleid uit de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2012 (zaak nr. 201204333/1/T1/A2). Deze uitspraak is openbaar, en had derhalve door [appellante sub 1] kunnen worden geraadpleegd. De door de rechtbank op basis van het voorgaande geformuleerde vragen zijn voorts ter zitting bij de rechtbank op 20 september 2013 besproken, gelet op het proces-verbaal van deze zitting. Derhalve is er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank rauwelijks tot deze vragen en het antwoord daarop is gekomen.
7.3. Zoals de Afdeling in voormelde uitspraak van 21 november 2012 heeft overwogen, moet de vraag of schade als in dit geval tot het normale maatschappelijke risico behoort, worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de planologische ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in die zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde planologische beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de aanvrager en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
Nu [appellante sub 1] uitdrukkelijk de vaststelling van het normaal maatschappelijk risico door het college betwist, is evenmin grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte de uitspraak van de Afdeling in haar beoordeling van dit punt van geschil heeft betrokken.
7.4. In de structuurvisie is op pagina 81 het volgende vermeld:
"Voor Haarsteeg en Elshout wordt, naast reeds in gang gezette ontwikkelingen, niet in nieuwe locaties voor woningbouw voorzien. Deze keuze berust op twee overwegingen. Op de eerste plaats staan nieuwe ontwikkelingen nagenoeg altijd op gespannen voet met zowel landschappelijke als stedebouwkundige omgevingskwaliteiten. Op de tweede plaats zullen alle nieuwe ontwikkelingen in economische zin zeer grote inspanningen vergen. […] Woningbouw voor Elshout en Haarsteeg zal op termijn dan ook hoofdzakelijk in Drunen en/of Vlijmen plaats moeten vinden."
Zoals het college ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, is in de structuurvisie bezien of de locatie "Kwekerij", waar het plangebied deel van uitmaakt, een geschikte locatie is voor woningbouw. Het enkele feit dat het college de locatie heeft onderzocht, maakt niet dat daaruit valt af te leiden dat woningbouw in het plangebied in de lijn der verwachtingen lag, te meer nu het college uit dat onderzoek de conclusie heeft getrokken dat de locatie vooralsnog niet geschikt is.
Voorts is van belang dat, zoals het Kenniscentrum in zijn advies heeft vermeld, in het oude planologische regime om nagenoeg de hele bebouwingsrand van Elshout een rand met de aanduiding ‘Kernrandzone’ aanwezig is, waarmee een duidelijke overgangszone tussen de aanwezige stedelijke functies en het buitengebied gecreëerd is waardoor de getrapte aanduidingen een overgang creëren tussen de bebouwde kern en de kassen. Voor zover [appellante sub 1] beoogt te betogen dat aan de rand van bebouwing in zijn algemeenheid, al dan niet op termijn, meer bebouwing kan worden verwacht, overweegt de Afdeling dat, gelet op het voorgaande, dit argument niet voor deze specifieke locatie gold. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat er geen aanleiding is om in dit geval een hoger normaal maatschappelijk risico aan te nemen dan het forfait als bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, dat reeds in mindering is gebracht op de begrote waardevermindering.
Het betoog faalt.
8. [appellante sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college het advies van het Kenniscentrum niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen. [appellante sub 1] stelt daartoe dat het Kenniscentrum in de planvergelijking niet mocht uitgaan van hetgeen maximaal realiseerbaar is in het nieuwe planologische regime. In plaats van de rijtjeswoningen, zoals weergegeven in het bestemmingsplan, zijn twee-onder-een-kapwoningen gebouwd, waardoor het gevelbeeld onderbroken is en er meer zicht ontstaat dan onder het nieuwe planologisch regime mogelijk is, aldus [appellante sub 1]. Nu deze situatie met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid permanent is, hadden de twee-onder-een-kapwoningen volgens [appellante sub 1] uitgangspunt behoren te zijn bij de planvergelijking.
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 16 november 2011, in zaak nr. 201103537/1/H2), mag een bestuursorgaan bij zijn besluit op een verzoek om planschadevergoeding van het advies van een door hem ingeschakelde deskundige uitgaan, indien uit dit advies blijkt, welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies zonder nadere toelichting niet onbegrijpelijk zijn, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat advies bestaan.
8.2. Het advies van het Kenniscentrum biedt, gelet op de weergave ervan onder 6, op de wijze als hiervoor bedoeld, inzicht in de feiten en omstandigheden die de conclusie kunnen dragen dat aan [appellante sub 2] een tegemoetkoming moet worden toegekend. Bij de planvergelijking heeft het Kenniscentrum een vergelijking gemaakt tussen de maximale mogelijkheden van het oude en van het nieuwe regime. Daaruit blijkt niet dat er verschil zou kunnen zijn in de hoogte van het schadebedrag, al naar gelang er rijtjeswoningen dan wel twee-onder-een-kapwoningen worden gebouwd. Voorts heeft [appellante sub 1], zoals de rechtbank terecht heeft vastgesteld, geen deskundigenbericht overgelegd waaruit zulks blijkt. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het college het advies van het Kenniscentrum aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen.
Het betoog faalt.
9. [appellante sub 1] betoogt tot slot dat het Kenniscentrum de schade niet juist heeft vastgesteld, omdat een schade van 4,55% niet correspondeert met de door het Kenniscentrum aan de schade toegekende kwalificatie "beperkt of zelfs zeer beperkt".
9.1. Zoals onder 8.2 overwogen, mocht het college het advies van het Kenniscentrum in beginsel aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen.
[appellante sub 1] heeft geen deskundigenbericht overgelegd, waaruit aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van het advies volgen. Dat [appellante sub 1] kritische kanttekeningen plaatst bij de bepaling van de hoogte van de schade, die overigens geen 4,55% maar 4,07% bedraagt, brengt op zichzelf niet met zich dat het college niet op het advies van het Kenniscentrum mocht afgaan, nu die kanttekeningen evenmin aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van dat advies bieden. De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat de hoogte van de getaxeerde schade, gecontroleerd door middel van het vergelijken van de kwalificatie van de schade, welke in dit geval tot de categorie "beperkt of zelfs zeer beperkt" wordt gerekend, met het schadebedrag uitgedrukt in een percentage van de totale waarde van de onroerende zaak, overeenkomt.
Het betoog faalt.
Het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2]
10. [appellante sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellante sub 1] gegrond is. Nu het hoger beroep van [appellante sub 1], gelet op het voorgaande, ongegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking ervan kan derhalve niet worden toegekomen.
Conclusie
11. Het hoger beroep van [appellante sub 1] is ongegrond. Het door [appellante sub 2] ingestelde voorwaardelijk incidenteel hoger beroep is daarmee vervallen. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. De Leeuw-van Zanten
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2014
97-729.