ECLI:NL:RVS:2015:2200
Raad van State — Uitspraak 


201408824/1/A3.
Datum uitspraak: 15 juli 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 september 2014 in zaken nrs. 14/1450 en 14/1451 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 2 augustus 2013 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oost (thans: het college) aan [appellant] twee bestuurlijke boetes van elk € 12.000,00 opgelegd wegens het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimten aan het [locatie 1] en [locatie 2] te Amsterdam in onzelfstandige woonruimten.
Bij onderscheiden besluiten van 28 januari 2014 heeft het dagelijks bestuur (thans: het college) de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 september 2014 heeft de rechtbank de door [appellant] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2015, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.M.M. Heilbron, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. F.M.E. Schuttenhelm, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet, zoals deze ten tijde van belang luidde, is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van het college van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge het tweede lid wordt onder zelfstandige woonruimte als bedoeld in het eerste lid, onder c, verstaan een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
Ingevolge artikel 85a, eerste lid, kan de gemeenteraad bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 30, eerste lid. Het college is bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Ingevolge het tweede lid kan de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan € 18.500,00 voor overtreding van artikel 30, eerste lid.
Ingevolge het derde lid stelt de gemeenteraad bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Ingevolge artikel 26, derde lid, van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsregio Amsterdam 2013 (hierna: de Huisvestingsverordening) wordt als woonruimte als bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet in de gemeente Amsterdam aangewezen alle woonruimte ongeacht huur- of koopprijs met uitzondering van de daarin genoemde uitzonderingen.
Ingevolge artikel 27 is het verboden om woonruimte aangewezen in artikel 26, derde tot en met zevende lid zonder vergunning aan bestemming tot bewoning te onttrekken, met andere woonruimte samen te voegen of van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge artikel 59, eerste lid, kan het college een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel legt het college voor de eerste overtreding van de artikelen vermeld in het eerste lid een boete op overeenkomstig kolom A van de in bijlage 5 opgenomen tabel.
2. Aan de besluiten heeft het college een administratief vooronderzoek en rapporten van bevindingen van 10, 11 en 23 april 2013, opgesteld door toezichthouders van de Dienst Wonen, Zorg en Samenleven, ten grondslag gelegd. Uit het administratief vooronderzoek blijkt dat de woningen aan het [locatie 1] en [locatie 2] te Amsterdam staan geregistreerd als zelfstandige woonruimten en dat [appellant] de eigenaar van de woningen is. Uit de rapporten van de toezichthouders blijkt dat in beide woningen de afzonderlijke ruimten aan verschillende personen worden verhuurd, waarbij voorzieningen als keuken, badkamer en toilet worden gedeeld.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft vastgesteld dat hij twee zelfstandige woonruimten in onzelfstandige woonruimten heeft omgezet. In dit verband stelt hij zich op het standpunt dat omzetting in de zin van artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet een gedraging vereist en dat deze gedraging in dit geval ontbreekt. Voorts wijst hij erop dat hij geen bouwkundige werkzaamheden heeft verricht om de woonruimten onzelfstandig te maken en dat de verhuur van kamers al plaatsvond voordat hij de woningen heeft aangekocht.
3.1. Het standpunt van [appellant], wat daar verder ook van zij, kan niet leiden tot het door hem daarmee beoogde doel. Vaststaat dat [appellant] de woningen aan het [locatie 1] en [locatie 2] in 2001 heeft aangekocht. Uit de door het college overgelegde gegevens uit de Gemeentelijke Basisadministratie (thans: Basisregistratie persoonsgegevens) volgt dat de woning met nummer [locatie 1] op dat moment werd bewoond door een familie en de woning met nummer [locatie 2] door een man, mogelijk samen met een vrouw. Dit duidt erop dat de woningen, anders dan [appellant] stelt, vóór de aankoop als zelfstandige woningen in gebruik waren en pas na die aankoop door hem als onzelfstandige woningen in gebruik zijn gegeven. Een en ander wordt ondersteund door het vonnis van de kantonrechter van 17 augustus 2009 in een huurgeschil, waarin is vastgesteld dat [appellant] de woningen gereed heeft gemaakt voor kamerverhuur. Daarbij komt dat [appellant] op 30 mei 2013 zelf tegenover een buitengewoon opsporingsambtenaar heeft verklaard dat hij in 2001 op advies van Direkt Wonen de woningen kamergewijs is gaan verhuren. Om deze redenen heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellant] de woningen van zelfstandige in onzelfstandige woningen heeft omgezet en daarmee het bepaalde in artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet heeft overtreden.
4. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college in dit geval niet bevoegd was om bestuurlijke boetes op te leggen. Daartoe voert hij aan dat het college pas handhavend is gaan optreden tegen omzettingen van zelfstandige woonruimten in onzelfstandige woonruimten na een wijziging van het beleid, terwijl het de omzettingen eerder jarenlang heeft gedoogd. Volgens [appellant] had het college pas boetes mogen opleggen als het hem over het gewijzigde handhavingsbeleid had geïnformeerd en hem een overgangstermijn had geboden om aan dit beleid te voldoen.
4.1. Het verbod om zonder vergunning zelfstandige woonruimten in onzelfstandige woonruimten om te zetten, vloeit voort uit artikel 30 van de Huisvestingswet in samenhang gelezen met artikel 27 van de Huisvestingsverordening. De door [appellant] aangevoerde omstandigheid dat dit verbod jarenlang niet is gehandhaafd, doet niet af aan de bevoegdheid van het college om dit al dan niet na een wijziging van zijn beleid alsnog te doen. Van [appellant], als professioneel verhuurder, mocht worden verwacht dat hij bekend was met het wettelijke verbod op omzetting. Evenals de rechtbank volgt de Afdeling [appellant] daarom niet in zijn standpunt dat het college hem over regelgeving of beleid had moeten informeren en hem een termijn had moeten gunnen om de situatie in de woningen aan het [locatie 1] en [locatie 2] daaraan aan te passen. [appellant] is bovendien door het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oost (thans: het college) bij de brief van 14 september 2012 en het voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom van 16 oktober 2012 gewaarschuwd voor de overtreding van het verbod.
5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college zijn bevoegdheid tot het opleggen van bestuurlijke boetes heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. In dit verband voert hij aan dat het college door gebruikmaking van zijn handhavingsbevoegdheden greep probeert te krijgen op woningen in de vrije sector, die niet onder het gemeentelijke beleid inzake de toewijzing van woningen vallen. Ter zitting heeft [appellant] in dit verband er nog op gewezen dat het college in het kader van de uitoefening van zijn bevoegdheid alle woningen van [appellant] heeft gecontroleerd.
5.1. Het oogmerk van het omzettingsverbod is gelet op de tekst van artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet en de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1987-1988, 20520, nr. 3, blz. 43) het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Bescherming van die belangen kan om verschillende redenen, waaronder leefbaarheid en schaarste, aangewezen zijn. Het is aan de gemeenteraad om de woonruimten aan te wijzen, die onder het verbod vallen. In Amsterdam zijn gelet op artikel 26, derde lid, van de Huisvestingsverordening alle woningen, ongeacht huur- of koopprijs, als zodanig aangewezen. De bevoegdheid voor het college om bij overtreding van artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet een bestuurlijke boete op te leggen, is neergelegd in artikel 59, eerste lid, van de Huisvestingsverordening. Niet valt in te zien dat het college die bevoegdheid in dit geval heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Het enkele feit dat het college in het kader van de uitoefening van zijn bevoegdheid is overgegaan tot controle van alle woningen van [appellant] is daartoe onvoldoende.
6. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college in dit geval bevoegd was om wegens twee afzonderlijke overtredingen van het bepaalde in artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet twee bestuurlijke boetes aan [appellant] op te leggen.
7. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de hoogte van de opgelegde boetes in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. Onder verwijzing naar artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en daarop betrekking hebbende jurisprudentie, voert hij aan dat de hoogte van de bestuurlijke boetes moet worden afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het college had in dit geval ook het in artikel 3:3 [bedoeld is kennelijk 3:4, tweede lid,] van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel in acht moeten nemen, aldus [appellant].
7.1. Aan [appellant] is per overtreding van het bepaalde in artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet een boete van € 12.000,00 opgelegd. Het college heeft de hoogte van deze boete gebaseerd op artikel 59, tweede lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening in samenhang gelezen met de in bijlage 5 opgenomen tabel, waarin is bepaald dat de boete voor het "onttrekken zonder vergunning" bij de eerste overtreding € 12.000,00 bedraagt. [appellant] stelt zich op het standpunt dat hem aldus een te hoge boete is opgelegd. Volgens hem kan onder het in de tabel genoemde "onttrekken zonder vergunning" niet het hem verweten omzetten van woningen zonder vergunning worden begrepen. De Afdeling volgt hem niet in dit standpunt, aangezien met het omzetten van zelfstandige woonruimten in onzelfstandige woonruimten zelfstandige woonruimten aan de woningvoorraad worden onttrokken. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat onder onttrekking van woonruimte in de zin van artikel 30, eerste lid, van de Huisvestingswet gezien de geschiedenis van de totstandkoming bij artikel 30 van de Huisvestingswet (Kamerstukken II 1987-1988, 20520, nr. 3, blz. 90) ook omzetting van woonruimte moet worden verstaan.
7.2. Nu de hoogte van de boetes voor overtreding van artikel 30 van de Huisvestingswet bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, is het tweede lid van artikel 5:46 van de Awb anders dan [appellant] stelt niet van toepassing. De hoogte van de boetes dient getoetst te worden aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb, waarin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Voor een afzonderlijke evenredigheidstoetsing op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb is geen plaats. Nu [appellant] geen bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor matiging van de boetebedragen.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Binnema
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2015
589.