ECLI:NL:CBB:2014:148
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 10/1398 en 10/1399
5101
Uitspraak van de meervoudige kamer van 16 april 2014 in de zaak tussen
[bedrijf] B.V. (10/1398) en maatschap [naam 1] en [naam 2] (10/1399) beide te [vestigingsplaats], appellanten
(gemachtigde: mr. [NAAM].J.H.M. Linssen)
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigden: mr. F.S. Feenstra en mr. H.V. Qualm).
Procesverloop
Bij besluiten van 23 juni 2010 heeft verweerder op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling) in verband met diverse overtredingen een randvoorwaardenkorting van 60 % opgelegd op de aan appellanten voor het jaar 2009 te verlenen rechtstreekse betalingen.
Bij besluiten van 17 november 2010 heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen de genoemde besluiten ongegrond verklaard. Appellanten hebben tegen deze besluiten beroep ingesteld.
Bij besluiten van 8 september 2011 heeft verweerder de besluiten van 17 november 2010 herzien.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 2 maart 2012 hebben appellanten nadere stukken overgelegd.
Op 14 maart 2012 zijn de beroepen gevoegd behandeld met de beroepen van appellanten geregistreerd onder de nummers 10/707, 10/708 en 10/709. Voor appellanten zijn verschenen hun gemachtigde, [naam 1] en [naam 2] alsmede [naam 3], adviseur van appellanten. Voor verweerder zijn verschenen de gemachtigden, alsmede
[naam 4], werkzaam bij de (toenmalige) Algemene Inspectiedienst (AID) en
[naam 5], dierenarts te Genk.
In de beroepszaken met de nrs. 10/707, 10/708 en 10/709 is op 3 oktober 2012 uitspraak gedaan (ECLI:NL:CBB:2012:BY0182), maar het College heeft het onderzoek ter zitting voor wat betreft de beroepen met nummers 10/1398 en 10/1399 geschorst en verweerder om een nadere toelichting verzocht.
Bij brief van 17 juli 2012 heeft verweerder een nader standpunt ingenomen.
Bij brief van 17 september 2012 hebben appellanten een nadere reactie in het geding gebracht.
Beide partijen hebben toestemming gegeven om een nadere zitting achterwege te laten.
Overwegingen
1.1	Aan de [adres] te [vestigingsplaats] zijn drie veeteeltbedrijven gevestigd: de besloten vennootschap [bedrijf] B.V., UBN [… 1] (hierna: [bedrijf]), de maatschap [naam 1] en [naam 2], UBN [… 2] (hierna: de maatschap) en het bedrijf van [naam 1] in persoon, UBN [… 3]. In de bedrijfsvoering viel ten tijde van belang tussen deze drie bedrijven geen duidelijk onderscheid te maken. Op dat moment waren op het bedrijf van [naam 1] geen dieren geregistreerd. De dieren van de bedrijven waren niet van elkaar gescheiden.
1.2 	Bij de twee primaire besluiten van 23 juni 2010 heeft verweerder [bedrijf] en de maatschap ervan op de hoogte gesteld, dat hij een korting van 60 % zou toepassen op alle subsidies die zij over het jaar 2009 hadden aangevraagd, zulks in verband met de door verweerder geconstateerde overtredingen van de randvoorwaarden. Daaraan heeft verweerder in een toelichtende paragraaf toegevoegd dat in de Regeling GLB-inkomenssteun tevens bepaald is dat, in geval van een opzettelijke overtreding inzake oormerken, bedrijfsregister, paspoorten, I&R runderen etc., als hier aan de orde, ook uitsluiting van de specifieke steunregeling(en) volgt, waarna hij concludeerde: “Dit betekent dat uw aanvraag/aanvragen slachtpremie 2009 (alsnog) worden afgewezen.”
1.3	[bedrijf] en de maatschap hebben tegen deze besluiten bezwaar gemaakt, Daarbij hebben zij omschreven, dat in de bestreden besluiten een kortingspercentage van 60 % berekend is en dat bovendien de aanvragen slachtpremie 2009 alsnog zijn afgewezen. Vervolgens hebben zij bestreden dat er daadwerkelijk sprake zou zijn geweest van de hun verweten overtreding van de randvoorwaarden.
In de besluiten van 17 november 2010 en in de herziene besluiten van 8 september 2011 heeft verweerder vermeld dat appellanten de randvoorwaarden aangaande de verplichting tot centraal melden van mutaties aan het systeem voor identificatie en registratie van dieren (I&R) en aangaande dierenwelzijn hebben overtreden. Een deel van deze randvoorwaarden is opzettelijk overtreden. Dit resulteert in een subsidiekorting van 60 %. In die besluiten komt de weigering van slachtpremie niet aan de orde.
1.4	Het College overweegt dat appellanten geen belang meer hebben bij een beoordeling van het beroep tegen de besluiten van 17 november 2010, nu deze vervangen zijn door de besluiten van 8 september 2011. Het College zal de tegen eerstgenoemde besluiten gerichte beroepen daarom in zoverre wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk verklaren.
1.5	Ten aanzien van de op de voet van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede tegen de besluiten van 8 september 2011 gerichte beroepen overweegt het College als volgt.
1.6	Ter zitting van het College is  namens verweerder benadrukt dat de vastgestelde opzettelijke niet-nalevingen op het gebied van I&R hebben geleid  tot een volledige weigering van de enige door appellanten aangevraagde specifieke steunregeling – namelijk slachtpremie voor runderen – en dat dit betekent dat de ook opgelegde korting van 60 % in feite geen effect kan hebben en dus pas beoordeeld zou hoeven te worden indien de genoemde weigering komt te vervallen. Derhalve meenden de gemachtigden van verweerder dat de discussie ter zitting zich diende toe te spitsen op die weigering. De gemachtigde van appellanten verklaarde in reactie daarop dat hij zich uitsluitend had voorbereid op een behandeling van de randvoorwaardenkorting van 60 %. Om appellanten geen mogelijkheid van verweer te onthouden heeft het College daarop het onderzoek ter zitting geschorst en verweerder verzocht om een nadere toelichting op de weigering van de slachtpremie.
1.7	In de vervolgens op 17 juli 2012 toegezonden toelichting merkte verweerder op dat sprake is van opzettelijke niet-naleving van de verplichting om mutaties met betrekking tot runderen centraal te melden aan I&R, een beheerseis die in artikel 7, eerste lid, tweede gedachtestreep van Verordening (EG) nr. 1760/2000 is neergelegd. Om die reden is de aanvraag slachtpremie, gelet op artikel 67, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004, geheel afgewezen.
Het College heeft, mede gelet op het feit dat het hier om een imperatieve weigeringsgrond gaat en gelet op de vertraging in de besluitvorming, die anders zou ontstaan, grond gevonden te oordelen, dat in de primaire besluiten de weigering van de slachtpremie reeds is neergelegd. Daarbij heeft het College in de overweging betrokken, dat appellanten bij de indiening van hun bezwaarschriften hebben aangegeven, de besluiten ook zo op te vatten.
Bij de besluiten van 8 september 2011, waarin de bezwaren ongegrond zijn verklaard, is dus ook de weigering van de slachtpremie gehandhaafd.
1.8	De wijze waarop dit gebeurd is, namelijk zonder dat in enige overweging van de bestreden besluiten daaraan aandacht besteed is, leidt het College vervolgens tot de conclusie, dat de beroepen wegens strijd met het in artikel 7:12 Awb geformuleerde vereiste van een draagkrachtige motivering gegrond verklaard moeten worden en de besluiten van
8 september 2011 voor vernietiging in aanmerking komen. Het College zal vervolgens beoordelen of de rechtsgevolgen van die besluiten in stand kunnen blijven.
2.1	De rechtsgevolgen van de besluiten, zoals zij nu gelezen worden, houden enerzijds een korting van 60 % in op alle subsidies die appellanten op grond van het GLB over het jaar 2009 kunnen verkrijgen, anderzijds een weigering om de enige subsidie die zij hebben aangevraagd, te weten de slachtpremie over 2009, te verstrekken.
Het College constateert met verweerder, dat in dit geval de korting van 60 % geen betekenis heeft, als de weigering van de slachtpremie in stand blijft. Derhalve zal het College eerst bezien of het rechtsgevolg van de besluiten tot weigering van de slachtpremie over het jaar 2009 in stand gelaten kan worden. In dat geval hebben appellanten geen belang bij een oordeel over de vraag of de subsidiekorting van 60 % terecht is opgelegd, zodat het College daarover niet hoeft te beslissen.
2.2	Verweerder heeft in zijn brief van 17 juli 2012 vermeld dat het specifiek de overtredingen op het gebied van I&R waren, die ertoe geleid hebben dat de slachtpremie geheel moest worden geweigerd. De andere overtredingen, die in de besluiten aan de opgelegde algemene subsidiekorting van 60 % ten grondslag gelegd zijn, spelen op dit gebied geen rol.
Ter zake van de overtredingen op het gebied van I&R bevinden zich uitgebreide processen-verbaal onder de door verweerder overgelegde stukken. Daarin is vastgesteld, dat grote aantallen runderen niet zijn aan- of afgemeld: 661 runderen zijn niet binnen een termijn van zeven werkdagen aan I&R gemeld; 10 moeder-nakomelingen zijn onjuist gemeld aan het I&R-systeem en er waren op het bedrijf Belgische runderen zonder certificaat of paspoort, die niet bekend waren bij I&R.
Gelet op het toetsingskader van artikel 8 van de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB (Beleidsregels) zijn dit opzettelijke niet-nalevingen, aldus verweerder. Het in artikel 7, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1760/2000 opgenomen voorschrift om mutaties binnen zeven dagen aan I&R te melden is immers een eenvoudig voorschrift. Daarnaast is er volgens verweerder sprake van een langdurig bestendig beleid, omdat deze regelgeving jarenlang onveranderd is. Ook is sprake van een passieve houding van appellanten aangezien zij hebben nagelaten om de (juiste) gegevens van runderen binnen de gestelde termijn aan I&R te melden: in de periode 18 mei 2009 tot en met 10 augustus 2009 hebben zij herhaaldelijk gegevens niet binnen de gestelde termijn aan I&R gemeld en hebben zij gegevens van 10 moedernakomelingen onjuist gemeld aan I&R. Verder is op 1 oktober 2009 geconstateerd dat een koppel Belgische runderen niet tijdig is aangemeld en uit controlerapporten blijkt dat een zeer groot aantal runderen niet binnen de gestelde termijn is gemeld aan I&R.
2.3	Volgens appellanten is er geen sprake van overtredingen en evenmin van opzet. De mutaties ook aangaande de 661 runderen zijn immers steeds correct gemeld en een eventuele fout in de melding is steeds terstond gecorrigeerd. De vlak vóór 18 mei 2009 geboren 10 kalveren waren gehuisvest in genummerde kalveriglo's en waren op 18 mei 2009 gemeld bij I&R. Om reden van dierenwelzijn was het niet verantwoord om vlak na de geboorte oormerken aan te brengen. Als gevolg van de verplaatsing van de kalveren door controleurs was identificatie niet meer mogelijk toen zij de leeftijd hadden om geoormerkt te worden; dit is echter te wijten aan verweerder en niet aan appellanten. De Belgische kalveren zijn op
1 oktober 2009 gebracht en op die datum was er dus geen overtreding aangaande het melden aan I&R. Als gevolg van de inname van de paspoorten van deze dieren op 1 oktober 2009 en de daaropvolgende bedrijfsblokkade konden appellanten de dieren niet meer melden, hetgeen niet aan hen is te wijten.
Tot slot voeren appellanten aan dat niet is voldaan aan de criteria van artikel 8 van de Beleidsregels. Zij hebben de mutaties immers correct gemeld aan I&R en hebben daarin geen passieve houding aangenomen. Appellanten betwisten de controlerapporten, de niet-nalevingen en de opzet. Zij vinden dat hun geen korting op de slachtpremie mag worden opgelegd en dat geen sprake kan zijn van volledige uitsluiting.
3.1	De weigering van de slachtpremie is gebaseerd op de constatering dat appellanten regelmatig geen of geen juiste meldingen hebben gedaan aan I&R en dat zij daarmee opzettelijk artikel 7 van Verordening (EG) nr. 1760/2000 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juli 2000 tot vaststelling van een identificatie- en registratieregeling voor runderen en inzake de etikettering van rundvlees- en rundvleesproducten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 820/97 van de Raad hebben overtreden.
3.2	Verordening (EG) nr. 796/2004 van de Commissie van 21 april 2004 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem waarin is voorzien bij Verordening (EG) nr. 1782/2003 van de Raad tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers luidde voor zover en ten tijde van belang:
“ Artikel 67 - Toepassing van kortingen en uitsluitingen in geval van opzettelijke niet-naleving
(…)
2. Indien de opzettelijke niet-naleving betrekking heeft op een specifieke steunregeling, wordt de landbouwer voor het betrokken kalenderjaar van die steunregeling uitgesloten (…)”.
De Beleidsregels luidden voor zover en ten tijde van belang:
“ Artikel 8
(…)
2. De beoordeling van opzet gebeurt in ieder geval aan de hand van de volgende criteria:
a. in de omschrijving van de betrokken randvoorwaarde wordt een rechtstreeks verband met de opzettelijkheid van de niet-naleving gelegd;
b. de mate van complexiteit van de betreffende randvoorwaarde;
c. de vraag of er sprake is van langdurig bestendig beleid;
d. de vraag of er sprake is van een actieve handeling dan wel bewust nalaten van een handeling;
e. de omstandigheid dat de landbouwer reeds eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde;
f. de mate waarin de randvoorwaarde niet wordt nageleefd.
(…)
4. Indien de opzettelijke niet-naleving betrekking heeft op een specifieke steunregeling, wordt de landbouwer hiervoor voor het betrokken kalenderjaar uitgesloten. Dit betreft in ieder geval niet-naleving van de bepalingen van
(…)
b. Bijlage II, Punt A, onderdeel 7 (…) van Verordening 73/2009 voor de specifieke steunregeling artikel 2, onderdeel c, van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006.”
In Bijlage II, Punt A, onderdeel 7 van deze verordening staat genoemd Verordening (EG) nr. 1760/2000 (…), artikelen 4 en 7.
Verordening (EG) nr. 1760/2000 (…) luidde voor zover en ten tijde van belang:
“ Artikel 7
1. Elke houder van dieren (…) stelt (…) de bevoegde autoriteit binnen een door de lidstaat vastgestelde termĳn, die zich uitstrekt over drie tot zeven dagen, in kennis van alle verplaatsingen van en naar het bedrĳf en van elke geboorte of sterfte van een dier op het bedrĳf, samen met de data waarop een en ander heeft plaatsgevonden.
(…)”.
3.3	Met betrekking tot het bepaalde in artikel 8 van de Beleidsregels heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie bij zijn arrest van 27 februari 2014 (C-396/12) vragen van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State beantwoord. Uit dit antwoord maakt het College op, dat de in de Beleidsregels neergelegde benadering, waarbij de vraag of van opzettelijke niet-naleving gesproken kan worden, wordt beoordeeld aan de hand van in het nationale recht geformuleerde criteria, door het Hof toelaatbaar wordt geacht, waarbij echter ten aanzien van het criterium van het bestaan van een langdurig bestendig beleid wordt aangetekend, dat aan de steunontvanger de mogelijkheid gelaten moet worden om te bewijzen, dat hij zich niet op zodanige wijze heeft gedragen dat hij ofwel een toestand van niet- naleving van de randvoorwaarden trachtte te bewerkstelligen, ofwel, zonder dat hij dit doel voor ogen had, de mogelijkheid dat die niet-overeenstemming zich zou voordoen heeft aanvaard. Aldus leidt artikel 8, tweede lid, punt c van de Beleidsregels tot een omkering van de bewijslast van de opzet, zoals het Hof die in randnummer 35 omschreven heeft. Naar het oordeel van het College ligt het in de rede er vanuit te gaan, dat hetzelfde dan dient te gelden bij de toepassing van de andere criteria die in artikel 8 van de Beleidsregels voor de beoordeling van opzet gegeven zijn.
3.4	Wat betreft de toepassing van de Beleidsregels in dit geval overweegt het College dat  uit het overzichtsproces-verbaal van de AID, nr. 55899, opsp.nr. 63247 de volgende bevindingen blijken:
*  er zijn 42 runderen aangetroffen, wel voorzien van merken, maar niet geregistreerd bij een van de bedrijven;
*  er zijn 63 mannelijke runderen aangetroffen zonder merken; op UBN [… 1] stond daartegenover een groot aantal runderen als aanwezig aangemerkt, die niet geconstateerd werden;
*  er stonden 88 runderen geregistreerd op UBN [… 2], die niet zijn aangetroffen en niet zijn afgemeld; daarnaast zijn er dieren aangetroffen die niet juist waren; geïdentificeerd of geregistreerd; het ging dan om zaken als verkeerd geslacht, verkeerde haarkleur, niet voorzien van merken/voorzien van 1 merk en kalveren, niet gemerkt binnen drie dagen na de geboorte; DNA-onderzoek toonde aan, dat 10 moeder-nakomelingrelaties niet juist waren geregistreerd en/of geïdentificeerd;
*  551 runderen stonden geregistreerd op UBN [… 1], die niet fysiek zijn aangetroffen. Ook hier waren runderen onjuist geregistreerd of geïdentificeerd.
Dat hierbij opzet in het spel was motiveert verweerder door erop te wijzen dat het om zeer veel dieren ging, dat het voorschrift tot melding van mutaties eenvoudig is en er sprake is van een langdurig bestendig beleid aangaande meldingen, dat meldingen herhaaldelijk achterwege zijn gebleven en dat het doen van juiste meldingen bewust is nagelaten.
Het College overweegt dat over het algemeen mag worden uitgegaan van de juistheid van bevindingen die zijn neergelegd in een op ambtseed opgemaakt proces-verbaal. Dit is alleen dan anders indien er concrete aanwijzingen zijn om te twijfelen aan de juistheid van die bevindingen. Naar het oordeel van het College is deze twijfel er in onderhavig geval niet. Appellanten hebben zich beperkt tot ontkenning van de concreet onderbouwde bevindingen.  Een dergelijke algemene ontkenning zonder nadere onderbouwing tegenover de concrete en gedetailleerde rapporten van de AID is onvoldoende om te kunnen slagen in het bewijs dat geen sprake was van opzet. Voor sommige dieren wordt wel een nadere verklaring gegeven; ook als die zou overtuigen blijven honderden dieren over die niet op correcte wijze geïdentificeerd en geregistreerd zijn.
Verweerder heeft dan ook terecht geoordeeld dat appellanten de hier bedoelde randvoorwaarde opzettelijk hebben overtreden. Appellanten hebben vervolgens niets aangevoerd, dat zou kunnen leiden tot de conclusie, dat zij de toestand van niet-naleving van de randvoorwaarden niet hebben beoogd of de mogelijkheid van niet-overeenstemming op zijn minst niet zouden hebben aanvaard.
3.5	Gelet op het voorgaande kan het College het rechtsgevolg van de besluiten tot volledige weigering van de slachtpremie in stand laten.
4.
Het College ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door appellanten in verband met de behandeling van de zaken gemaakte kosten. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 731 (1 punt voor het beroepschrift en een 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke uiteenzetting; de kosten in verband met de behandeling ter zitting van het College zijn vergoed in de zaken 10/707, 10/708 en 10/709).
Beslissing
Het College:
verklaart de beroepen tegen de besluiten van 17 november 2010 niet-ontvankelijk;
verklaart de beroepen tegen de besluiten van 8 september 2011 gegrond;
vernietigt deze besluiten;
bepaalt dat het rechtsgevolg van de vernietigde besluiten, dat de slachtpremie over het jaar 2009 geheel wordt geweigerd, in stand blijft;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 731;
bepaalt dat verweerder het door appellanten betaalde griffierecht ad € 596 vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. H.S.J. Albers en mr. H.L. van der Beek,
in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 april 2014.
w.g. W.E. Doolaard						w.g. E. van Kerkhoven