ECLI:NL:RBDHA:2014:8003
Rechtbank DHA — Uitspraak 


RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR AWB 13/9192
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 juni 2014 in de zaak tussen
[A] en [B]
, te [plaats], eisers
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: M.J.F.P. Larive- Bonsen)
Procesverloop
Bij besluit van 7 maart 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 4 oktober 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eisers hebben op 31 januari 2014 op voorhand een pleitnota met bijlagen ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 februari 2014.
Eisers zijn  verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Eisers zijn eigenaar van een woning aan de [adres] te Den Haag (de woning). Op 21 mei 2012 is de woning door inspecteurs van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling (DSO) gecontroleerd op feitelijk gebruik, bouwtechnische gebreken en (brand)veiligheid. Uit het inspectierapport blijkt dat de woning door drie personen gebruikt werd. Twee van de drie bewoners waren tijdens deze inspectie aanwezig. De aanwezige bewoners hebben verklaard dat er drie bewoners in de woning wonen. Zij huren de woning van eisers. De huurders hebben een huurovereenkomst waarin alle drie de namen van de huurders zijn opgenomen. De drie huurders zijn allen student.
2.
Verweerder is van oordeel dat sprake is van onvergunde onzelfstandige bewoning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, sub c, van de Huisvestingswet in samenhang met artikel 45 van de Regionale Huisvestingsverordening Stadsgewest Haaglanden 2005. Verweerder heeft bij het primaire besluit aan eisers een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat eisers wordt gelast om vóór 7 augustus 2013 de onvergunde onzelfstandige bewoning van de woning te beëindigen en deze ook nadien beëindigd te houden, op straffe van verbeurte van een dwangsom van maximaal € 5000,--. Verweerder heeft er op gewezen dat hij tevens bevoegd is om een bestuurlijke boete op te leggen voor het onttrekken van een woning aan de zelfstandige woningvoorraad zonder onttrekkingsvergunning, welke boete kan oplopen tot € 18.500,-- per overtreding per adres.
Verweerder heeft er voorts op gewezen dat eisers een vergunning kunnen aanvragen voor het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte. Om in het Valkenboskwartier, de wijk waarin de woning ligt, in aanmerking te komen voor een onttrekkingsvergunning dient de woning te worden bewoond door maximaal twee personen die geen duurzaam gemeenschappelijke huishouding vormen.
Verweerder heeft deze last onder dwangsom in bezwaar gehandhaafd.
3.
Eisers voeren in beroep, kort samengevat, aan dat de drie studenten moeten worden aangemerkt als een duurzaam gemeenschappelijk huishouden als bedoeld in de (aangepaste ) werkinstructie van 16 oktober 2007 (RIS 149600).  Er is sprake van één huurovereenkomst waarop alle drie de studenten zijn vermeld, zij zijn hoofdelijk aansprakelijk voor de gehele huur en daarmee verantwoordelijk voor elkaars huur, zij betalen de huur in één geheel bedrag aan eisers, zij betalen gas, licht en water van een gezamenlijke rekening, zij hebben een gemeenschappelijke woon/zitkamer en een grote keuken en maken gebruik van een gemeenschappelijke wc en een doucheruimte. Zij delen het huishouden, zoals het gemeenschappelijk eten en doen van boodschappen en het schoonhouden van de woning.  Zij hebben aangegeven voor onbepaalde tijd samen te willen blijven wonen. Hiermee wordt volgens eisers ruimschoots voldaan aan het criterium “het voeren van een gemeenschappelijke huishouding” als bedoeld in de werkinstructie van 16 oktober 2007.
Deze werkinstructie is volgens eisers niet vervallen. Er is een groot verschil tussen deze werkinstructie en de Nota kamerbewoning van 11 oktober 2010 waar verweerder zijn besluit op heeft gebaseerd. Met de criteria van de Nota kamerbewoning wordt voorbijgegaan aan de afspraak die wethouder Norder in 2007 heeft gemaakt met de gemeenteraad dat ook studenten een duurzaam gemeenschappelijke huishouding kunnen en mogen voeren. Juist naar aanleiding van deze afspraak is de werkinstructie op 16 oktober 2007 aangepast.
Eisers stellen zich voorts op het standpunt dat de door verweerder aangehaalde jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), inhoudende dat studenten niet worden geacht een duurzaam gemeenschappelijke huishouding te voeren, niet van toepassing is.
Het gevoerde beleid levert voorts discriminatie van verschillende woonvormen op: samenwonende vrienden, studenten en werkende jongeren die een gemeenschappelijk huishouden voor (on)bepaalde tijd wensen te voeren worden gediscrimineerd door hun geen of slechte toegang tot de woningmarkt te verlenen, terwijl zij net zozeer een duurzaam gemeenschappelijke huishouding voeren als alleenstaanden, samenwonende broers, stellen en (één-ouder)gezinnen.
Eisers stellen voorts dat de inspectie in de woning door de inspecteurs van DSO kwalificeert als huisvredebreuk.
Verder stellen eisers dat de adviescommissie zich ten onrechte niet aan de wettelijke termijnen heeft gehouden.
Eisers voeren tot slot aan dat de opgelegde bestuurlijke boetes niet in verhouding staan tot de vermeende overtreding. De boetes bedragen € 18.500, naast de maximaal te verbeuren dwangsom van € 5000,-- .
4.	Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd dat, voor zover nodig, hieronder nader zal worden besproken.
5.
Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. Ingevolge artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet wordt de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Ingevolge artikel 30, eerste lid, onder c, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten. Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt onder zelfstandige woonruimte als bedoeld in het eerste lid, onder c, verstaan een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
Ingevolge artikel 1 van de Regionale huisvestingsverordening stadsgewest Haaglanden 2005 (hierna: de Huisvestingsverordening) wordt in deze verordening verstaan onder:
[…]
o. huishouden: een alleenstaande dan wel twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen voeren;
[…]
ff. onzelfstandige woonruimte: woonruimte, niet zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft en welke niet door een huishouden kan worden bewoond, zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
Ingevolge artikel 45 van  Huisvestingsverordening is het verbod als bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet uitsluitend van toepassing op woonruimten die behoren tot de in de bij de Huisvestingsverordening behorende bijlage III opgenomen categorieën woonruimten.
Ingevolge bijlage III behoren tot de categorieën woonruimten als bedoeld in artikel 45
alle woonruimten met uitzondering van standplaatsen voor woonwagens en ligplaatsen voor woonschepen, woningen van toegelaten instellingen die ten behoeve van herstructurering gesloopt zullen worden en samen te voegen woningen.
6.
Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat de drie studenten een duurzaam gemeenschappelijke huishouding vormen in de zin van de aangepaste werkinstructie Handhaving illegale kamerverhuurbedrijven van 16 oktober 2007. Zij hebben in dit verband betoogd dat deze werkinstructie, anders dan verweerder stelt, niet is vervallen dan wel is opgegaan in de Nota kamerbewoning en vaststelling uitvoeringsbeleid van 11 oktober 2010, en dat daarom ter beoordeling van de vraag of sprake is van een duurzaam gemeenschappelijke huishouding van de criteria in de aangepaste werkinstructie moet worden uitgegaan en niet van de criteria neergelegd in de Nota kamerbewoning. Deze criteria wijken volgens eisers wezenlijk van elkaar af. Met de criteria van de Nota kamerbewoning wordt voorbijgegaan aan de afspraak die wethouder Norder in 2007 heeft gemaakt met de gemeenteraad dat ook studenten een duurzaam gemeenschappelijke huishouding kunnen en mogen voeren. Juist naar aanleiding van deze afspraak is de werkinstructie op 16 oktober 2007 aangepast .De rechtbank overweegt hierover als volgt.
7.
In de (aangepaste) werkinstructie Handhaving illegale kamerverhuurbedrijven van 16 oktober 2007 met betrekking tot het criterium ‘duurzaam gemeenschappelijke huishouding” het volgende – voor zover relevant- opgenomen (p.3 onder 4):
“4.1	Er is sprake van een duurzaam gemeenschappelijk huishouden als:
(…)
-
een groep van twee of meer personen een duurzaam gemeenschappelijke huishouding voert of wil voeren . Hieronder wordt ook een woongroep verstaan. Dit wordt bepaald aan de hand van de omstandigheden van het geval, inclusief het gebruik van de woning. Onder 4.2 worden criteria aangegeven voor een duurzaam gemeenschappelijke huishouding en een woongroep.
4.2
Indicaties, die een rol spelen bij de boordeling of er sprake is van ( de intentie tot)
een duurzaam gemeenschappelijk huishouden of woongroep zijn:
1. de bewoners hebben de intentie om langdurig samen te blijven wonen
(duurzaamheid);
2. Er is sprake van wederzijdse zorg
3. Het huishouden is in een periode van één jaar niet van samenstelling gewijzigd,
tenzij de wijzigingen naar algemene maatstaven binnen een duurzaam
gemeenschappelijke huishouding passen;
4. De ruimtes zijn gemeenschappelijk;
5. Er is een gezamenlijk huurcontract, waarin de namen van alle huurders vermeld
staan;
6. Indien vereist is een huisvestingsvergunning aanwezig.
De hierboven bedoelde criteria spelen allemaal een rol bij de beoordeling of er sprake is van de (intentie tot) een duurzaam gemeenschappelijk huishouden.”
In de toelichting is ten aanzien van criterium 1 opgemerkt dat de tijdelijkheid van de bewoning niet vooraf mag vaststaan; waar de grens van de tijdelijkheid ligt is een andere zaak (p 7).
In de Nota Kamerbewoning en vaststelling van uitvoeringsbeleid van 11 oktober 2010 is, voor zover relevant, het volgende opgenomen (p.6):
“Er is sprake van een duurzaam gemeenschappelijk huishouden als:
(…)
een groep van twee of meer personen een duurzaam gemeenschappelijke huishouding voert of wil voeren . Hieronder wordt ook een woongroep verstaan.
Toelichting duurzaam gemeenschappelijk huishouden
Uiteraard moet de bovenstaande omschrijving van een duurzaam gemeenschappelijke huishouding  nader worden toegelicht. Er wordt immers gekeken naar de feiten en omstandigheden van het geval. Een omschrijving van de indicaties, waar tenminste naar gekeken wordt, is op zijn plaats. Indicaties die een rol spelen bij de beoordeling of er sprake is van (de intentie tot) een duurzaam gemeenschappelijk huishouden of woongroep zijn:
1. De bewoners hebben de intentie om langdurig samen te blijven wonen
(duurzaamheid);
2. Er is sprake van wederzijdse zorg;
3. Het huishouden is in een periode van één jaar niet van samenstelling veranderd,
tenzij de veranderingen naar algemene maatstaven binnen een duurzaam
gemeenschappelijke huishouding passen;
4. De ruimtes zijn gemeenschappelijk;
5. Er is een gezamenlijk huurcontract, waarin de namen van alle huurders vermeld
staan;
6.
Indien vereist is een huisvestingsvergunning aanwezig.
Deze zes indicaties spelen allemaal een rol bij de beoordeling of er sprake is van (de intentie tot) een duurzaam gemeenschappelijk huishouden. Ook kunnen indicaties buiten deze lijst een rol spelen. Iedere situatie wordt apart beoordeeld, waarbij meer of minder gewicht (feiten en omstandigheden spelen een rol) wordt toegekend aan bepaalde indicaties. Een te rigide uitleg van deze indicaties kan leiden tot beëindiging van wenselijke woonvormen.”
8.
De rechtbank volgt niet de stelling van eisers dat de werkinstructie uit 2007 nog steeds van kracht is. Uit de Nota Kamerbewoning en de vaststelling van het uitvoeringsbeleid blijkt dat is bedoeld om de werkinstructie te laten vervallen, althans deze te doen opgaan in de Nota Kamerbewoning. De rechtbank is voorts van oordeel dat de werkinstructie en de Nota Kamerbewoning, anders dan eisers betogen, op het punt van de invulling van het begrip “duurzaam gemeenschappelijke huishouding” geen wezenlijke verschillen vertonen, zoals ook blijkt uit de hierboven opgenomen weergave van de relevante passages uit beide stukken. In hun pleitnota van 31 januari 2014 hebben eisers dit overigens erkend.
9.
De rechtbank is voorts van oordeel dat er geen sprake van is dat met de in de Nota Kamerbewoning geformuleerde criteria afbreuk wordt gedaan aan door wethouder Norder in de commissievergadering van 26 september 2007 gedane toezeggingen dan wel in die commissievergadering gemaakte afspraken, zoals eisers hebben gesteld. Eisers hebben dit standpunt overigens in hun pleitnota in die zin genuanceerd dat zij thans stellen dat de criteria in de werkinstructie en de Nota Kamerbewoning moeten worden geïnterpreteerd in het licht van de (door eisers gestelde) toezeggingen en afspraken met wethouder Norder. De rechtbank overweegt hierover als volgt. Uit het verslag van de commissievergadering van 26 september 2007 blijkt dat niet uitgesloten werd geacht dat woongroepen of studenten een duurzaam gemeenschappelijke huishouding voeren,
mits
zij aan de daartoe te formuleren criteria voldoen. Die criteria zijn vervolgens neergelegd in de aangepaste werkinstructie van 2007. Uit die werkinstructie blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat óók bij een woongroep (of studenten) sprake kan zijn van een duurzaam gemeenschappelijke huishouding, maar alléén indien aan de criteria daarvoor wordt voldaan. Dat is in lijn met hetgeen blijkens het verslag in de commissievergadering is besproken. Dat zou zijn afgesproken of  toegezegd dat in één huis wonende studenten zonder meer als een duurzaam gemeenschappelijke huishouding zullen worden aangemerkt, ook indien zij niet aan de in de werkinstructie opgenomen criteria voldoen, blijkt niet uit het verslag. Zoals gezegd wijken de criteria die vervolgens zijn neergelegd in de Nota Kamerbewoning niet of nauwelijks af van die neergelegd in de werkinstructie.
Dat betekent dat, anders dan eisers bepleiten, ook bij samenwonende studenten aan alle criteria van voorheen de werkinstructie en thans de Nota Kamerbewoning moet worden getoetst.
10.
Verweerder is van oordeel dat niet aan de criteria van de Nota Kamerbewoning is voldaan. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat niet is gebleken van de intentie om langdurig samen te blijven wonen en dat ook de wederzijdse zorg niet is gebleken. Het samenwonen van de drie studenten wordt volgens verweerder met name bepaald door de wens om voor de duur van hun opleiding huisvesting te hebben. De criteria moeten in samenhang worden bezien. Nu aan de eerste twee criteria niet wordt voldaan is de conclusie   dat reeds daarom geen sprake is van een duurzaam gemeenschappelijk huishouden.
De rechtbank overweegt dat uit het inspectierapport blijkt dat bewoner [C] heeft verklaard dat zijn opleiding zeker drie jaar duurt en dat hij hier dan ook nog vier jaar wil blijven wonen. 	Bewoner [D] heeft verklaard sinds 1 september 2011 op dit adres te wonen. Zij heeft voorts verklaard dat zij misschien tot augustus 2012 wil blijven wonen op dit adres. Uit deze verklaringen blijkt naar het oordeel van de rechtbank niet de intentie om bestendig voor onbepaalde tijd een gezamenlijke huishouding te voeren. Uit deze verklaringen blijkt veeleer de wens om voor de duur van de opleiding over huisvesting te beschikken zonder dat zij los daarvan de intentie hebben om duurzaam gezamenlijk te blijven wonen. Voorts blijkt uit de verklaring van [C] dat indien er een nieuwe bewoner komt de huurovereenkomst met eisers wordt aangepast.
Voorts heeft bewoner [D] verklaard: “
Wij delen de woning met elkaar, maar voor de rest niets anders”.
Uit deze verklaring blijkt niet dat sprake is van wederzijdse zorg
.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat gelet op deze verklaringen niet is voldaan aan de eerste twee criteria om als een “duurzaam gemeenschappelijk huishouden” te worden aangemerkt. Dat er sprake is van één huurovereenkomst, hoofdelijke aansprakelijkheid voor de betaling van de huur, gezamenlijke betaling van gas, licht en water en gezamenlijk gebruik van woon/zitkamer, keuken, wc en douche maakt dit niet anders.
11.
Het argument dat het door verweerder gehanteerde beleid onredelijk of discriminerend zou zijn volgt de rechtbank niet. Het beleid van verweerder is diverse malen getoetst door de Afdeling, waarbij de Afdeling heeft geoordeeld dat de grenzen van een redelijke uitleg van het begrip “duurzame gemeenschappelijke huishouding” niet zijn overschreden. De rechtbank verwijst naar de uitspraken van de Afdeling van 21 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH0444; 20 april 2011, ECLI:NL:RVS:BQ1887; 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5663. De rechtbank passeert de stelling van verweerder dat de uitspraken van de Afdeling voor deze zaak niet relevant zouden zijn. De uitspraken hebben betrekking op het door verweerder gehanteerde kamerbewoningsbeleid en de uitleg die in dat beleid wordt gegeven aan het begrip  “duurzaam gemeenschappelijke huishouding” en zijn dus wel degelijk relevant voor de beoordeling van dit geschil.
12.
Ten aanzien van de stelling dat de inspecteurs van DSO huisvredebreuk hebben gepleegd overweegt de rechtbank dat artikel 5:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat een toezichthouder bevoegd is elke plaats te betreden met uitzondering van een woning zonder toestemming van de bewoner. Dit artikellid maakt het wel mogelijk om een woning binnen te treden met toestemming van de bewoner. Uit het inspectierapport blijkt dat de inspecteur handhaving, die toezichthouder is in de zin van artikel 5: 11 van de Awb, bij de woning heeft aangebeld, dat bewoner [C] heeft opengedaan, dat de inspecteur zich  heeft gelegitimeerd en het doel van het bezoek heeft medegedeeld aan de bewoner, en dat [C] vervolgens toestemming heeft verleend om de woning te betreden. Van huisvredebreuk of van een binnentreden in strijd met de Algemene wet op het binnentreden is dan ook geen sprake.
13.
Ten aanzien van de stelling dat de boetes onevenredig hoog zijn overweegt de rechtbank dat het in deze procedure uitsluitend gaat om de opgelegde last onder dwangsom. Er is niet tevens een bestuurlijke boete opgelegd.
14.
Ten aanzien van de stelling dat de adviescommissie zich niet aan de termijnen heeft gehouden overweegt de rechtbank dat dit, zoals verweerder het in het verweerschrift heeft verwoord, inderdaad niet fraai is, maar dat dit termijnen van orde betreft en eisers rechtsmiddelen ter beschikking hebben gestaan om een spoedige besluitvorming te bewerkstelligen, waarvan zij overigens geen gebruik hebben gemaakt.
15
Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. Meijer, rechter, in aanwezigheid van W.J. Edens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 juni 2014.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.