ECLI:NL:RVS:2015:3002
Raad van State — Uitspraak 


201409459/1/A2.
Datum uitspraak: 23 september 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
gemeente Schiedam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 oktober 2014 in zaak nr. ROT 14/721 in het geding tussen:
de gemeente
en
de minister voor Wonen en Rijksdienst.
Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2011 heeft de minister de in het kader van het Grotestedenbeleid aan de gemeente toe te kennen brede doeluitkering voor de GSB III-periode (2005 tot en met 2009) vastgesteld, de gemeente de gelegenheid geboden om niet nagekomen prestatieafspraken alsnog na te komen in 2010 en 2011 en de verplichting tot vaststelling van de brede doeluitkering in zoverre opgeschort.
Bij besluit van 1 augustus 2013 heeft de minister de brede doeluitkering voor de alsnog door de gemeente nagekomen prestatieafspraken vastgesteld, de bij het besluit van 20 januari 2011 vastgestelde brede doeluitkering gewijzigd en een bedrag van € 2.399.139,99 teruggevorderd.
Bij besluit van 23 december 2013 heeft de minister het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 oktober 2014 heeft de rechtbank het door de gemeente daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de gemeente hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2015, waar de gemeente, vertegenwoordigd door mr. H. van Loon, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. K.H. Klaver-Oldenbandringh, werkzaam bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, en ir. S.M. Bakker, werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Besluit brede doeluitkering sociaal, integratie en veiligheid (hierna: Besluit BDU-SIV) wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
[…];
o. inburgeringsdeel: het deel van de uitkering dat afkomstig is uit de middelen voor de inburgering van nieuwkomers en voor de inburgering van oudkomers, gedurende 2005 en 2006;
p. programmadeel: het andere deel van de uitkering dan het inburgeringsdeel;
[…].
Ingevolge artikel 3 verstrekt de minister voor de GSB III periode aan een gemeente een brede doeluitkering ten behoeve van:
a. de uitvoering van het ontwikkelingsprogramma;
b. de uitvoering van de artikelen 4, 5, 6, eerste lid, en 15 van de Wet inburgering nieuwkomers en het aanbieden van inburgeringsprogramma’s voor oudkomers in 2005 en 2006, en
c. het in 2009 aanbieden aan de doelgroep, bedoeld in artikel 1 van de Wet participatiebudget, van re-integratievoorzieningen als bedoeld in dat artikel, overeenkomstig artikel 3 van die wet.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, wordt de uitkering berekend volgens de formule: A x I + B x J + C x K + D x L + E x M + F x N + G x O + H x P + Q + R, in welke formule voorstelt:
[…];
Q: het aandeel van de gemeente in de middelen ten behoeve van:
a. inburgeringsplichtigen, niet bedoeld in artikel 7.1a van het Besluit inburgering en aan wie geen lening als bedoeld in artikel 16 van de Wet inburgering is verstrekt, hetzij ten behoeve van wie die lening is terugbetaald, die gedurende 2007 en 2008 vanuit hoofdstuk XI, respectievelijk hoofdstuk XVIII van de Rijksbegroting voor de uitkering ter beschikking worden gesteld;
b. inburgeringsplichtigen, niet bedoeld in artikel 7.1a van het Besluit inburgering, die gedurende 2009 vanuit hoofdstuk XVIII van de Rijksbegroting voor de uitkering ter beschikking worden gesteld;
c. vrijwillige inburgeraars, die gedurende 2007, 2008 en 2009 vanuit hoofdstuk XI, respectievelijk hoofdstuk XVIII van de Rijksbegroting voor de uitkering ter beschikking worden gesteld;
R: het aandeel van de gemeente in de middelen ten behoeve van:
a. inburgeringsplichtigen als bedoeld in artikel 7.1a van het Besluit
inburgering aan wie geen persoonsvolgend budget dan wel lening als bedoeld in artikel 16 van de Wet inburgering is verstrekt, hetzij ten behoeve van wie die lening is terugbetaald, die gedurende 2007 en 2008 vanuit hoofdstuk XI, respectievelijk hoofdstuk XVIII van de Rijksbegroting voor de uitkering ter beschikking worden gesteld;
b. inburgeringsplichtigen als bedoeld in artikel 7.1a van het Besluit inburgering aan wie geen persoonsvolgend budget is verstrekt, en die gedurende 2009 vanuit hoofdstuk XVIII van de Rijksbegroting voor de uitkering ter beschikking worden gesteld.
Ingevolge het tweede lid wordt bij of krachtens regeling van de minister de berekeningswijze vastgesteld volgens welke:
a. […];
b. het aandeel van de gemeenten, bedoeld in het eerste lid, onder letter Q, wordt bepaald, met dien verstande dat dit aandeel zal bestaan uit:
1°. een vast deel, en
2°. een deel dat wordt berekend op de grondslag van door de gemeente gerealiseerde prestaties, vermenigvuldigd met de bijbehorende bijdragevergoedingen, waarvan de hoogte per kalenderjaar kan verschillen;
c. het aandeel van de gemeenten, bedoeld in het eerste lid, onder letter R, wordt bepaald, met dien verstande dat dit aandeel wordt berekend op de grondslag van door de gemeente gerealiseerde prestaties, vermenigvuldigd met de bijbehorende bijdragevergoedingen, waarvan de hoogte per kalenderjaar kan verschillen.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, verleent de minister jaarlijks aan de gemeente één of meer voorschotten op het programmadeel.
Ingevolge het tweede lid verleent de minister in 2005 en in 2006 aan de gemeente één of meer voorschotten op het inburgeringsdeel.
Ingevolge het zesde lid besteedt de gemeente de ontvangen voorschotten uitsluitend aan activiteiten ten behoeve van de doeleinden als bedoeld in artikel 3 die in de GSB III periode worden verricht.
Ingevolge artikel 23, eerste lid, stelt de minister het inburgeringsdeel overeenkomstig de verlening vast.
Ingevolge het vierde lid wordt het bedrag van het inburgeringsdeel overeenkomstig de vaststelling betaald onder verrekening van betaalde voorschotten op het inburgeringsdeel.
Ingevolge het zesde lid kunnen onverschuldigd betaalde voorschotten op het inburgeringsdeel worden teruggevorderd zolang nog geen vijf jaren zijn verstreken na de dag waarop het inburgeringsdeel is vastgesteld.
Ingevolge artikel 27, eerste lid, stelt de minister het programmadeel overeenkomstig de verlening vast, met dien verstande dat:
a. bij het vaststellen van onderdeel Q, bedoeld in artikel 4, eerste lid, de door de gemeente behaalde resultaten worden betrokken met inachtneming van de bij regeling van de minister vast te stellen berekeningswijze en de voorschotvergoedingen, bedoeld in artikel 9, vijfde lid, worden vervangen door de bijdragevergoedingen, bedoeld in artikel 4, tweede lid, onderdeel b, onder 2º;
b. bij het vaststellen van onderdeel R, bedoeld in artikel 4, eerste lid, de door de gemeente behaalde resultaten worden betrokken met inachtneming van de bij regeling van Onze Minister vast te stellen berekeningswijze en de voorschotvergoedingen, bedoeld in artikel 9, zesde lid, worden vervangen door de bijdragevergoedingen, bedoeld in artikel 4, tweede lid, onderdeel c.
Ingevolge het tweede lid stelt de minister het programmadeel in afwijking van het eerste lid lager vast, indien:
a. uit de verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 24, tweede lid, of artikel 26, tweede lid, blijkt dat de in het ontwikkelingsprogramma opgenomen resultaten niet volledig zijn bereikt;
[…];
d. de door de gemeente gerealiseerde resultaten en de uitkomst van de berekeningswijze, bedoeld in het eerste lid, daartoe aanleiding geven.
[…].
Ingevolge het derde lid geeft de minister geen toepassing aan het tweede lid, onderdeel a, indien de gemeente in de verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 24, tweede lid, dan wel artikel 26, tweede lid, naar zijn oordeel genoegzaam heeft aangetoond dat het niet volledig bereiken van de in het ontwikkelingsprogramma opgenomen resultaten haar niet kan worden toegerekend.
Ingevolge het vijfde lid kan de minister, behalve ten aanzien van de onderdelen Q en R, bedoeld in artikel 4, eerste lid, in afwijking van het vierde lid de lagere vaststelling van het programmadeel ingevolge het tweede lid, onderdeel a, op verzoek van het gemeentebestuur, bepalen aan de hand van de relatieve verdeling van de besteding van de verleende voorschotten over de in het ontwikkelingsprogramma opgenomen resultaten ten aanzien van de indicatoren, zoals die in de verantwoordingsinformatie, bedoeld in artikel 26, tweede lid, en in artikel 26, derde lid, is opgenomen. Ten behoeve van de lagere vaststelling past hij de hier bedoelde relatieve verdeling toe op het totaal van de verleende rijksbijdrage.
Ingevolge het zevende lid worden in afwijking van het zesde lid de onderdelen Q en R, bedoeld in artikel 4, eerste lid, van het programmadeel hoger vastgesteld indien de door de gemeente gerealiseerde resultaten en de uitkomst van de berekeningswijze, bedoeld in het eerste lid, daartoe aanleiding geven.
Ingevolge artikel 28 kunnen onverschuldigd betaalde voorschotten op het programmadeel worden teruggevorderd zolang nog geen vijf jaren zijn verstreken na de dag waarop het programmadeel is vastgesteld.
Ingevolge artikel 7, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling brede doeluitkering sociaal, integratie en veiligheid (hierna: Uitvoeringsregeling BDU-SIV) wordt op het met het procentuele aandeel, bedoeld in het eerste lid, corresponderende bedrag, de helft van de per 31 december 2004 door de gemeente op grondslag van de Wet inburgering nieuwkomers gevormde reserve (hierna: Win-reserve) in mindering gebracht, mits die reserve groter is dan € 0.
2. Bij besluit van 1 juni 2005 heeft de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties aan de gemeente een brede doeluitkering ten behoeve van het grote stedenbeleid in de GSB III-periode verleend.
Bij het besluit van 20 januari 2011 heeft de minister de brede doeluitkering vastgesteld op € 33.915.071,44. Het reeds verleende inburgeringsdeel is daarbij verhoogd met € 781.630,00. De vaststelling van het programmadeel, voor zover dat ziet op vóór 2010 aangevangen inburgeringstrajecten, waarin nog geen examen is afgelegd en waarmee voor de gemeente een uitkering van € 3.512.234,99 is gemoeid, is door de minister opgeschort, teneinde de gemeente in de gelegenheid te stellen de hierover gemaakte prestatieafspraken in 2010 en 2011 alsnog na te komen.
Bij het besluit van 1 augustus 2013, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 23 december 2013, heeft de minister naar aanleiding van de door de gemeente in 2010 en 2011 behaalde resultaten de uitkering voor het programmadeel vastgesteld op € 1.718.041,00 en bepaald dat de gemeente het teveel uitgekeerde bedrag van € 1.794.193,99 moet terugbetalen. Verder heeft de minister met toepassing van artikel 7, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit BDU-SIV een bedrag van € 604.946,00, zijnde de helft van de Win-reserve, op het eerder vastgestelde inburgeringsdeel in mindering gebracht, omdat dit bij het besluit van 20 januari 2011 nog niet was gebeurd.
Het programmadeel
3. De gemeente betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister de voor het programmadeel teveel uitbetaalde uitkering niet mocht terugvorderen. Zij voert daartoe aan dat uit de brede doeluitkering overblijvende middelen tussen de verschillende bestedingsdoeleinden van het ontwikkelingsprogramma uitwisselbaar zijn, hetgeen met zich brengt dat de niet aan het programmadeel bestede gelden aan andere doeleinden mochten worden besteed, zoals zij heeft gedaan. Ter onderbouwing hiervan heeft de gemeente verwezen naar de voorlichting op de website www.grotestedenbeleid.nl (hierna: de website), uitlatingen van de zijde van het ministerie op bijeenkomsten over het grote stedenbeleid en de nota van toelichting bij het Besluit BDU-SIV (Staatsblad 2005, 264; hierna: de nota van toelichting).
Voor zover moet worden geoordeeld dat geen ruimte bestond de uitkering vrij te besteden, betoogt de gemeente dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit tot terugvordering onvoldoende is gemotiveerd, nu daaruit niet blijkt dat de minister een belangenafweging heeft gemaakt. Volgens de gemeente kan het niet alsnog realiseren van de resultaatafspraken in 2010 en 2011 niet aan haar worden toegerekend, aangezien zij in voldoende mate zorg heeft gedragen voor het aanbod van inburgeringsvoorzieningen. Zij wijst in dit verband op het project "Pak je kans", waarin de gemaakte resultaatafspraken evenmin waren gerealiseerd, maar de minister niettemin van terugvordering heeft afgezien, omdat verwijtbaarheid aan haar kant ontbrak.
3.1. Ingevolge artikel 27, eerste lid, aanhef en onder a en b, van het Besluit BDU-SIV, gelezen in samenhang met artikel 4, tweede lid, onder b en c, van dat besluit, wordt bij de vaststelling van het programmadeel, voor zover dat ziet op de bekostiging van inburgeringstrajecten, uitgegaan van outputfinanciering, hetgeen inhoudt dat wordt afgerekend op daadwerkelijk gerealiseerde prestaties. Dat betekent, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dat de gemeente de brede doeluitkering in zoverre niet aan andere doeleinden van het ontwikkelingsprogramma mocht besteden.
De verwijzing van de gemeente naar de nota van toelichting doet daar niet aan af. Daarin is weliswaar toegelicht dat een brede doeluitkering een specifieke uitkering is waarvan de middelen onderlig uitwisselbaar zijn tussen de diverse bestedingsdoeleinden van die uitkering, maar dat ziet niet op de bekostiging van inburgeringstrajecten als hier aan de orde. De bekostiging daarvan is eerst met de besluiten van 5 december 2006 tot uitvoering en vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet inburgering (Staatsblad 2006, 645) en 25 februari 2008i tot wijziging van het Besluit inburgering (Staatsblad 2008, 82) in het Besluit BDU-SIV geregeld en, als hiervoor vermeld, daarbij is outputfinanciering tot uitgangspunt genomen.
De verwijzing naar de website kan de gemeente niet baten, nu de door de gemeente aangehaalde passage betrekking heeft op gerealiseerde resultaatafspraken, hetgeen hier niet aan de orde is, aangezien de resultaatafspraken niet gerealiseerd zijn.
Ten slotte heeft de gemeente niet aannemelijk gemaakt dat op bijeenkomsten over het grote stedenbeleid aan de minister toe te rekenen uitlatingen zijn gedaan die ertoe strekken dat de brede doeluitkering, voor zover bestemd voor inburgering, ook aan andere doeleinden mag worden besteed.
3.2. De minister heeft aan het besluit op bezwaar van 23 december 2013 ten grondslag gelegd dat hij, gelet op het belang bij zorgvuldige besteding van publieke middelen, gehouden is onjuist bestede middelen terug te vorderen, tenzij zich bijzondere omstandigheden voordoen. Volgens de minister is van dergelijke bijzondere omstandigheden niet gebleken en heeft de terugvordering geen betalingsproblemen tot gevolg die niet te overzien zijn, zodat de gevolgen daarvan niet onevenredig moeten worden geacht.
Gelet hierop betoogt de gemeente ten onrechte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister bij zijn besluitvorming geen belangenafweging heeft gemaakt.
Dat de gemeente stelt in voldoende mate zorg te hebben gedragen voor het aanbod van inburgeringsvoorzieningen, leidt niet tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat die belangenafweging niet onredelijk was. Voor zover de gemeente heeft beoogd te betogen dat het behalen van de resultaatafspraken niet aan haar kan worden toegerekend en de minister daarom aanleiding had moeten zien toepassing te geven aan artikel 27, derde lid, van het Besluit BDU-SIV, wordt overwogen dat ingevolge die bepaling alleen van terugvordering kan worden afgezien, indien de lagere vaststelling zijn grondslag vindt in het tweede lid, aanhef en onder a, van die bepaling. Zoals de minister ter zitting heeft toegelicht, heeft de lagere vaststelling van de brede doeluitkering in dit geval plaatsgehad op grond van artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d, van het Besluit BDU-SIV, zodat aan het derde lid geen toepassing kon worden gegeven en was dat bij het door de gemeente genoemde project "Pak je kans" wel mogelijk, omdat de lagere vaststelling in dat geval wel op het tweede lid, aanhef en onder a was gebaseerd.
3.3. Het betoog faalt.
Het inburgeringsdeel
4. De gemeente betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de terugvordering van de helft van de Win-reserve in strijd is met het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel, omdat zij ervan uit mocht gaan dat het daarmee gemoeide bedrag van € 604.946,00 reeds bij het besluit van 20 januari 2011 op het inburgeringsdeel in mindering was gebracht. Anders dan de rechtbank heeft overwogen was geen sprake van een makkelijk herkenbare rekenfout, aangezien de berekeningssystematiek uiterst complex is en een dergelijk bedrag op de gehele brede doeluitkering van ongeveer 36 miljoen euro niet opvalt.
4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de gemeente er ten onrechte van is uitgegaan dat de helft van de Win-reserve reeds bij besluit van 20 januari 2011 op het inburgeringsdeel in mindering was gebracht, nu het in mindering brengen van dat deel niet blijkt uit de in het besluit opgenomen berekening.
Verder wordt in aanmerking genomen dat die berekening in een aanzienlijke nabetaling van € 781.630,00 resulteert, terwijl ingevolge artikel 23, eerste lid, het inburgeringsdeel wordt vastgesteld overeenkomstig de verlening. De verklaring van de gemeente ter zitting dat die nabetaling geen vragen opriep, omdat werd afgerekend op basis van gerealiseerde prestaties en in de aanvraag hoog op het aantal inburgeringstrajecten was ingezet, zodat een nabetaling in de lijn der verwachtingen lag, leidt niet tot een ander oordeel. De gemeente had de met de minister overeengekomen resultaatafspraken niet gerealiseerd, zodat op een nabetaling niet hoefde te worden gerekend.
Hetzelfde geldt voor het standpunt van de gemeente dat het niet in mindering brengen van de helft van de Win-reserve, gelet op de complexe berekeningssystematiek en het met de uitkering gemoeide bedrag van 36 miljoen euro, niet in het oog springt. Zoals de minister onder verwijzing naar het in beroep overgelegde verweerschrift heeft toegelicht, kent de brede doeluitkering achttien onderdelen en wordt ieder onderdeel afzonderlijk beoordeeld en vastgesteld, zodat het de gemeente had moeten opvallen dat de helft van de Win-reserve nog niet in mindering was gebracht.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Krokké, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Krokké
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2015
686.