ECLI:NL:RVS:2013:1253
Raad van State — Uitspraak 


201211111/1/A2.
Datum uitspraak: 25 september 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de gemeente Leudal,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 22 oktober 2012 in zaak nr. 12/411 in het geding tussen:
de gemeente
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (thans: de minister voor Wonen en Rijksdienst).
Procesverloop
Bij besluit van 15 december 2011 heeft de minister de aan de gemeente verleende subsidie voor het project "Op den Heuvel, fase 3" te Neeritter (hierna: het project Op den Heuvel) lager vastgesteld op € 124.884,00 en het aan haar verstrekte voorschot teruggevorderd tot een bedrag van € 124.884,00.
Bij besluit van 14 februari 2012 heeft de minister het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 oktober 2012 heeft de rechtbank het door de gemeente daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de gemeente hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend. De gemeente heeft hierop desgevraagd een reactie gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 augustus 2013, waar de gemeente, vertegenwoordigd door mr. W.J.J.M. Stark, werkzaam bij de gemeente, en de minister, vertegenwoordigd door mr. K.H. Klaver-Oldenbandringh, werkzaam het Agentschap NL van het ministerie van Economische Zaken, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de Wet stedelijke vernieuwing, die inmiddels is ingetrokken, kan de minister bij wijze van uitzonderlijke en tijdelijke stimulans subsidie verstrekken voor activiteiten op het gebied van stedelijke vernieuwing volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of, indien spoed vereist is, bij ministeriële regeling gegeven regels.
Ingevolge artikel IV, vijfde lid, van de Intrekkingswet Wet stedelijke vernieuwing blijven krachtens artikel 20 van de Wet stedelijke vernieuwing vastgestelde ministeriële regelingen, zoals die laatstelijk luidden op het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, van kracht tot de in die ministeriële regelingen bepaalde datum van intrekking, en berusten vanaf eerderbedoeld tijdstip op dit artikel.
Ingevolge artikel 1 van de Tijdelijke stimuleringsregeling woningbouwprojecten 2009 tweede tranche (Stcrt. 2009, nr. 15278; hierna: de Regeling), die ten tijde van belang gold, wordt in deze regeling verstaan onder:
[…];
e. woningbouwproject: project voor de bouw van bouwkundig met elkaar verbonden woningen en een of meer bouwkundig daarmee verbonden niet-woningbouwdelen;
f. start bouw: start van de bouwkundige werkzaamheden in verband met het woningbouwproject, of hervatting van die werkzaamheden;
[…].
Ingevolge artikel 2, eerste lid, kan de minister subsidie verlenen ter tegemoetkoming in de kosten verbonden aan het stimuleren van de bouw van woningen, die als gevolg van de huidige economische omstandigheden is vertraagd of stopgezet.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, kunnen aan de verlening van de subsidie verplichtingen worden verbonden.
Ingevolge artikel 11 verleent de minister een voorschot ter grootte van de verleende subsidie.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, stelt de minister, onverminderd artikel 12, tweede lid, de subsidie vast op het bedrag van de verleende subsidie of op een lager bedrag indien niet is voldaan aan de voorwaarden die aan de beslissing tot verlening van subsidie zijn verbonden.
2. Bij besluit van 11 december 2009 is aan de gemeente subsidie in het kader van de Regeling verleend voor het project Op den Heuvel, dat voorziet in de bouw van in totaal 36 woningen, tot een bedrag van € 249.768,00. Aan de verlening is onder meer de verplichting verbonden dat met de bouw van alle woningen vóór 1 juli 2010 dient te worden gestart.
De minister heeft bij besluit van 15 december 2011, zoals gehandhaafd bij besluit van 14 februari 2012, de subsidie lager vastgesteld, omdat hem is gebleken dat de start van de bouw van 18 van de 36 woningen niet vóór 1 juli 2010 heeft plaatsgevonden.
3. Op 8 juli 2010 heeft bij het project Op den Heuvel een veldcontrole door een controleur van Agentschap NL plaatsgevonden. Deze heeft geconstateerd dat voor 18 van de 36 woningen beton was gestort en dat voor die woningen met de bouw was gestart in de zin van de Regeling. De gemeente heeft verklaard dat op 1 juli 2010 voor de overige 18 woningen de bouwkavels waren uitgezet en de infrastructuur ten behoeve van die woningen was aangelegd. Volgens de minister valt dit echter niet onder "start bouw" in de zin de Regeling. De minister stelt zich daarom op het standpunt dat de gemeente in zoverre niet heeft voldaan aan de aan de subsidieverlening verbonden verplichting dat met de bouw van alle woningen vóór 1 juli 2010 dient te worden gestart.
4. De gemeente betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij deze verplichting in zoverre niet is nagekomen. Daartoe voert de gemeente aan dat de rechtbank een te beperkte uitleg heeft gegeven aan het begrip "start bouw" in artikel 1, aanhef en onder f, van de Regeling door te overwegen dat de aanleg van infrastructuur ten behoeve van de in geding zijnde 18 woningen niet als "start bouw" kan worden aangemerkt. Volgens de gemeente houdt die uitleg onvoldoende rekening met de wijze waarop in de praktijk grotere projecten in de woningbouw in ontwikkeling worden genomen.
4.1. In de toelichting bij de Regeling is ten aanzien van onder meer artikel 1, aanhef onder f, het volgende vermeld:
"Vaak zal de, in het kader van deze regeling subsidiabele, woningbouw in projecten gecombineerd worden met de realisatie van een parkeergarage, woningbouw onder de liberalisatiegrens of winkelvoorzieningen en dergelijke die een onlosmakelijk geheel met de woningen in het project vormen.
Bij de vraag of de bouw van die voorzieningen vóór 1 juli 2010 is gestart of voortgezet, zal gekeken worden naar de start of voortzetting van het woningbouwproject. Zo zal bij woningen boven een parkeergarage uitgegaan worden van de start van de bouwkundige werkzaamheden (bijvoorbeeld het slaan van de eerste paal of de eerste betonstort) aan de parkeergarage. De start van de bouw van de individuele woning kan in een dergelijk geval dus na 1 juli 2010 plaatsvinden.
Bij (blokken met) eengezinswoningen - die volgens de definitie niet bouwkundig met elkaar verbonden zijn - zal dus voor elk blok gestart moeten zijn met de bouwkundige werkzaamheden.
[…]
Voorbereidende werkzaamheden als bouwrijp maken en slopen worden niet gerekend tot de start van de bouw."
4.2. De definitie van woningbouwproject in artikel 1, aanhef en onder e, van de Regeling leidt ertoe dat de bouw van bijvoorbeeld een vrijstaande woning of een blok van twee halfvrijstaande woningen - binnen het project Op den Heuvel - voor de toepassing van de Regeling als afzonderlijke woningbouwprojecten hebben te gelden, nu die woning, onderscheidenlijk dat blok niet met andere woningen bouwkundig is verbonden. Dit vindt bevestiging in de hierboven aangehaalde toelichting op de Regeling. Nu in de Regeling is gedefinieerd wat onder woningbouwproject moet worden verstaan, komt - anders dan de gemeente heeft gesteld - geen betekenis toe aan hetgeen hieronder in het algemeen spraakgebruik wordt verstaan.
4.3. Onder verwijzing naar de uitspraken van 30 mei 2012 in zaak nr. 201200392/1/A2 overweegt de Afdeling dat uit artikel 1, aanhef en onder f, van de Regeling volgt dat bij de beoordeling of de bouw is gestart, alleen van belang is of de bouwkundige werkzaamheden aan de op te richten woning of woningen van het woningbouwproject zijn begonnen. Niet in geschil is dat de in geding zijnde 18 woningen niet bouwkundig zijn verbonden met - één van - de 18 woningen waarvan bij de veldcontrole was geconstateerd dat met de bouw was gestart in de zin van de Regeling. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat onder de bouwkundige werkzaamheden de aanleg van infrastructuur niet kan worden begrepen, reeds omdat deze wordt aangelegd buiten de op te richten woningen. De minister was niet gehouden om, in strijd met de uit de toelichting blijkende reikwijdte van de Regeling, een ruimere uitleg aan de term "start bouw" te geven door ook andere dan bouwkundige werkzaamheden, die aan de eigenlijke bouw voorafgaan, daaronder te begrijpen. De minister heeft derhalve de subsidie terecht lager vastgesteld.
Dat met het voorschot op de subsidie voor de in geding zijnde 18 woningen openbare infrastructuur is aangelegd en deze gelden daarmee zijn aangewend voor algemeen nut, zoals de gemeente stelt, doet aan het vorenstaande niet af. Doorslaggevend is of de bouwkundige werkzaamheden vóór 1 juli 2010 zijn begonnen.
4.4. Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Bindels
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2013
85-710.