ECLI:NL:RVS:2015:885
Raad van State — Uitspraak 


201408775/1/A1.
Datum uitspraak: 18 maart 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Ridderkerk,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 16 oktober 2014 in zaak nrs. 14/6595 en 14/2757 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk.
Procesverloop
Bij besluit van 7 maart 2013 heeft het college [appellant] gelast voor 15 maart 2014 de boomgaard gelegen tussen de Gebroken Meeldijk, Noldijk en Rijksstraatweg te Ridderkerk te herstellen door middel van het herplanten van bomen, onder oplegging van een dwangsom.
Bij besluit van 12 maart 2014 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard en de begunstigingstermijn verlengd tot 31 december 2014.
Bij uitspraak van 16 oktober 2014 heeft de voorzieningenrechter het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[partijen] hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 30 oktober 2014 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot en met 31 maart 2015.
[partijen] hebben tegen het besluit van 30 oktober 2014 beroep ingesteld.
[partijen] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 februari 2015, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. L.C.J. Dekkers, advocaat [NAAM]n Rijn, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.A. Dundas-Tel en mr. A.J.G. Vegt, beiden werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door mr. R.J.G. Bäcker, advocaat [NAAM], zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord [partijen], bijgestaan door mr. J. de Vet.
Overwegingen
1. [partijen] hebben het college verzocht handhavend op te treden tegen het zonder aanlegvergunning rooien van de fruitbomen van de voormalige boomgaard.
2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Veren Ambacht" rust op het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden" met als nadere aanduiding "agrarisch gebied met landschappelijke waarden".
3. Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften zijn de op de kaart als zodanig aangegeven gronden bestemd voor de bedrijfsvoering van agrarische bedrijven, en mede bestemd voor de instandhouding van de ter plaatse aanwezige landschappelijke waarden.
Ingevolge het zesde lid, aanhef en onder b, is het verboden op of boven de in het eerste lid, onder c, genoemde gronden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de volgende werken, die geen bouwwerken zijn, of werkzaamheden uit te voeren: het verwijderen, kappen, rooien of beschadigen van bomen of andere houtgewassen.
4. Vast staat dat de ter plaatse voorheen aanwezige boomgaard is gerooid. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 februari 2012 in zaak nr. 201105912/1/A1) is het college bevoegd ter zake handhavend op te treden, nu voor het rooien van de boomgaard een aanlegvergunning als bedoeld in artikel 11, zesde lid, was vereist, en deze vergunning niet was verleend.
5. Het college heeft bij besluit van 12 maart 2014 onder verwijzing naar het rapport van adviesbureau Grontmij "Boomgaard Ridderkerk" van 6 maart 2014, de last verduidelijkt. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de minimale eisen bij het herplanten als volgt luiden:
- bij aanplant van hoog-/halfstammige fruitbomen minimaal 81 bomen per hectare, waarbij de aan te planten bomen een minimale stamdikte van 8 cm moeten hebben;
- bij aanplant van laagstammige fruitbomen minimaal 1176 bomen per hectare, waarbij de aan te planten bomen een minimale stamdikte van 8 cm moeten hebben;
- bij aanplant van het wijker/blijver-systeem, als bedoeld in en conform het rapport van Grontmij, minimaal 225 bomen per hectare waarbij de aan te planten bomen een minimale stamdikte van 8 cm moeten hebben. Hierbij dienen minimaal 49 hoogstammige fruitnomen en 176 laagstammige fruitbomen te worden aangeplant.
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de last te verstrekkend is. Volgens [appellant] heeft het college ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de staat van de boomgaard ten tijde van het rooien van de bomen en had het de regels die in de rapportage van Grontmij zijn opgenomen voor het aanleggen van een moderne boomgaard anno 2014 niet als maatstaf mogen hanteren. De last strookt niet met artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften, aldus [appellant].
6.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de last te verstrekkend is. De overtreding betreft het zonder de ingevolge het bestemmingsplan vereiste aanlegvergunning rooien van de boomgaard. De last strekt tot het in overeenstemming brengen van de situatie ter plaatse met de bestemming "Agrarische doeleinden" met nadere aanduiding "agrarisch gebied met landschappelijke waarden" door het herplanten van een boomgaard conform de in het besluit van 6 maart 2014 vermelde minimale eisen. Anders dan [appellant] betoogt volgt uit de omstandigheid dat ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften de onderhavige gronden bestemd zijn voor instandhouding van de ter plaatse aanwezige landschappelijke waarden, niet dat de last beperkt moest worden tot het terugbrengen naar de feitelijke staat voorafgaand aan het rooien. Nu in het onderhavige geval een volledig herstel in de oude toestand niet mogelijk is, heeft het college een juiste toepassing gegeven aan artikel 5:32a van de Algemene wet bestuursrecht door in de last een herstelmaatregel voor te schrijven die leidt tot een vervanging van de gerooide boomgaard.
Het betoog faalt.
7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden af diende te zien. Daartoe voert hij aan dat de gemeenteraad op 16 oktober 2014 de Startnotitie Bestemmingsplan De Groene Schakel (hierna: de Startnotitie) heeft vastgesteld die uitzicht biedt op een situatie waarin een ruime recreatieve bestemming ter plaatse mogelijk zal zijn. Het voldoen aan de last brengt voorts voor hem hoge kosten met zich. [appellant] voert verder aan dat de boomgaard met vergunning is gerooid en destijds nagenoeg geen landschappelijke waarde meer vertegenwoordigde. Verder wijst hij er op dat het om een bestemmingsplan van 15 jaar oud gaat en het plaatsen van ontsierende hagelnetten noodzakelijk is om op deze locatie fruitbomen te kunnen exploiteren. Volgens [appellant] volgt uit deze omstandigheden in onderlinge samenhang bezien dat het college had behoren af te zien van handhavend optreden.
8.1. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen concreet zicht bestaat op legalisering, nu ten tijde van belang geen legaliserend ontwerpbestemmingsplan ter inzage lag. Dat inmiddels de Startnotitie door de gemeenteraad is vastgesteld betreft een omstandigheid van na het onderhavige besluit van 12 maart 2014 en kan reeds daarom niet leiden tot het oordeel dat dit besluit onrechtmatig is, nog daargelaten dat uit de vaststelling van de Startnotitie niet volgt dat thans wel sprake is van concreet zicht op legalisering. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de financiële gevolgen voor [appellant] van het voldoen aan de last geen grond bieden voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is dat het college daarvan af had moeten zien. De omstandigheden dat ten tijde van het rooien van de boomgaard een na bezwaar van [partijen] herroepen vergunning voor het rooien was verleend, de boomgaard nagenoeg geen landschappelijke waarde meer vertegenwoordigde en voor het exploiteren van fruitbomen op deze locatie ontsierende hagelnetten noodzakelijk zijn, maken, wat daar verder van zij, evenmin dat handhavend optreden zodanig onevenredig is dat het college daarvan af had moeten zien. Dat het bestemmingsplan "Veren Ambacht" een 15 jaar oud bestemmingsplan betreft, is voorts niet relevant, nu niet is gebleken dat het college ten tijde van belang de daarin neergelegde uitgangspunten niet langer wilde handhaven.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Het college heeft bij besluit van 30 oktober 2014 de begunstigingstermijn verlengd tot en met 31 maart 2015. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
11. Het college heeft aan de verlenging van de begunstigingstermijn ten grondslag gelegd dat naar verwachting omstreeks 31 maart 2015 duidelijkheid zal bestaan over het verdere verloop van de procedure met betrekking tot een nieuw legaliserend bestemmingsplan en dat het voldoen aan de last met ingrijpende (financiële) inspanningen voor [appellant] gepaard gaat, terwijl de mogelijkheid bestaat dat kort daarna een nieuw legaliserend bestemmingsplan wordt vastgesteld. Het college heeft voorts bij de door hem gemaakte belangenafweging betrokken dat de belangen van [partijen] met name zijn gelegen in het vertrouwen dat zij hebben in het bevoegd gezag dat in het geval van een overtreding daadwerkelijk handhavend wordt opgetreden, dat met het verlengen van de begunstigingstermijn niet wordt afgezien van handhavend optreden en de belangen van de verzoekers om handhaving noch het algemene belang door de verlenging van de begunstigingstermijn worden aangetast. Het college acht het niet opportuun om onverminderd uitvoering van de last te verwachten in plaats van de op handen zijnde ontwikkelingen af te wachten.
12. [appellant] betoogt dat de begunstigingstermijn ten onrechte aan een vaste datum is verbonden en dat aangesloten had moeten worden bij de procedure met betrekking tot de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan. [partijen] betogen dat het college de begunstigingstermijn ten onrechte heeft verlengd in verband met de procedure met betrekking tot de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan.
12.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 november 2009 in zaak nr. 200900304/1/H1), geldt bij de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De begunstigingstermijn dient er toe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 oktober 2011 in zaak nr. 201103949/1/H1;www.raadvanstate.nl), mag een begunstigingstermijn niet worden vastgesteld als overbrugging naar de inwerkingtreding van een nieuw bestemmingsplan.
Uit het voorgaande volgt dat geen grond bestaat voor het oordeel dat, zoals [appellant] betoogt, het college de begunstigingstermijn had moeten verbinden aan de procedure met betrekking tot de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan, alsmede dat het college de begunstigingstermijn niet in redelijkheid heeft kunnen verlengen tot 31 maart 2015.
Het betoog van [appellant] faalt. Het betoog van [partijen] slaagt.
13. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 30 oktober 2014 is ongegrond. Het beroep van [partijen] tegen het besluit van 30 oktober 2014 is gegrond. Dit besluit dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet in de omstandigheid dat de begunstigingstermijn in het besluit van 12 maart 2014 reeds is verstreken aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
14. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van 30 oktober 2014 ongegrond;
III. verklaart het beroep van [partijen] tegen het besluit van 30 oktober 2014 gegrond;
IV. vernietigt het besluit van 30 oktober 2014;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 30 oktober 2014 geheel in stand blijven;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ridderkerk tot vergoeding van bij [partijen] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 735,00 (zegge: zevenhonderdvijfendertig euro).
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, griffier.
w.g. Van Buuren w.g. Van den Berg
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2015
580.