ECLI:NL:RVS:2013:1174
Raad van State — Uitspraak 


201301380/1/R2.
Datum uitspraak: 18 september 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A], wonend te Haarlem, en [appellant B], wonend te Groningen (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant]),
appellanten,
en
de raad van de gemeente Bergen op Zoom,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2012, kenmerk RVB12-0093, heeft de raad het bestemmingsplan "Geertruidapolder" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad en [appellant] hebben nadere stukken overgelegd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juli 2013, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. W.H. Lindhout, advocaat [NAAM], en [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door drs. G.C. Peters-Kosters en mr. A.J.W.P. Rampaart-Verbeek, beiden werkzaam bij de gemeente, en [gemachtigden] zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. [appellant] kan zich niet verenigen met de bedrijfsbestemming die is vastgesteld voor zijn perceel [locatie A] (oneven), welke panden hij op commerciële basis verhuurt voor detailhandel. Hij betoogt dat het huidige gebruik voor detailhandel niet volledig als zodanig is bestemd. De regelingen voor een maximale bedrijfscategorie 2, de lijst van niet toegestane bedrijven en de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel - grootschalig 1 (sdh-g1)" vindt hij een te grote beperking met zich brengen. Bovendien is een deel van dat gebruik nu voor een tweede keer onder het overgangsrecht gebracht.
2.1. De raad stelt zich op het standpunt dat - omdat het vorige bestemmingsplan "Bergse Haven" uit 2006 niet meer tot uitvoering wordt gebracht - hij ervoor heeft gekozen aan bewoners en bedrijven hun oude rechten terug te geven. In het daarvoor geldende bestemmingsplan "Omgeving Oude Binnenhaven" was reguliere detailhandel niet toegestaan. Wel heeft de raad ervoor gekozen thans bij de Nota Detailhandel 2003 aan te sluiten. Op grond hiervan is reguliere detailhandel, behoudens branchering, in het voorliggende plan niet gewenst. Om tegemoet te komen aan de bezwaren van [appellant] heeft de raad een specifieke gebruiksregel opgenomen, op grond waarvan het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan mag worden voortgezet.
2.2. Aan het desbetreffende perceel is in de verbeelding de bestemming "Bedrijf (B)" toegekend, alsmede de aanduidingen "bedrijf tot en met categorie 2" en "specifieke vorm van detailhandel - grootschalig 1 (sdh-g1)".
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels, voor zover hier van belang, zijn deze gronden bestemd voor:
a. ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 2": een bedrijf behorende tot en met categorie 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten en voor zover niet is opgenomen onder de lijst met niet toegestane bedrijven;
l. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel - grootschalig-1": tevens voor grootschalige detailhandel zoals genoemd onder "toegestaan" in de bij dit bestemmingsplan opgenomen "Staat van Branches GDV en PDV 1" en zoals is bepaald onder 3.3 onder sub 1 en sub 5.;
q. de bij de bedrijven behorende gebouwen, andere bouwwerken en overige bij bedrijven behorende voorzieningen zoals ontsluiting, onder- en bovengrondse parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen en water.
Ingevolge lid 3.3, onder 1, bedraagt de brutovloeroppervlakte van grootschalige detailhandelsvestigingen zoals genoemd onder lid 3.1, sub k., (de Afdeling leest: sub l.), ten minste 500 m2 per vestiging.
Ingevolge lid 3.3, onder 4, is detailhandel slechts toegestaan wanneer het:
a. de verkoop van ter plaatse geproduceerde en vervaardigde goederen betreft en
b. deze detailhandel als een niet zelfstandig onderdeel van ondergeschikte aard van de bedrijfsvoering wordt aangemerkt.
Ingevolge lid 3.3, onder 5, mag ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van detailhandel - grootschalig 1" gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan, worden voortgezet.
2.3. Voor de panden is in 1974 een bouwvergunning verleend, ten behoeve van een groothandelscentrum. Uit het overzicht dat [appellant] bij zijn brief van 10 juli 2013 heeft overgelegd, volgt dat reeds vanaf 1974 detailhandel in verschillende branches in de panden heeft plaatsgevonden. De raad heeft dit niet weersproken. Ten tijde van de inwerkingtreding van het plan was in het pand [locatie B] de Parket- en Laminaatwinkel gevestigd, op [locatie C] een Blokker, en op [locatie D] een Bristol.
2.4. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad met de gekozen regeling kunnen volstaan en was hij niet gehouden om detailhandel in algemene zin toe te staan. Het gebruik voor detailhandel is in 1974 illegaal ontstaan, zodat [appellant] zich in zoverre aanvankelijk niet op een bestaand recht kan beroepen. Gelet op artikel IIa, vierde lid, van de herziening van het bestemmingsplan "Omgeving Oude Binnenhaven" uit 1978, is dit illegale gebruik onder het overgangsrecht van dat plan komen te vallen. Vervolgens is dit gebruik ingevolge artikel 31, tweede lid, van het bestemmingsplan "Bergse Haven" opnieuw onder het overgangsrecht gebracht. Vast staat dat de thans op [locatie B] aanwezige branche ‘parket, laminaat en kurkvloeren’ is opgenomen onder "toegestaan" in de bij dit bestemmingsplan opgenomen "Staat van Branches GDV en PDV 1". Voorts moet worden geoordeeld dat het gebruik voor detailhandel zoals dat ter plaatse aanwezig is aan [locatie C] en op [locatie D], gelet op het bepaalde in artikel 3, lid 3.3, onder 5, van de planregels, bij recht is toegestaan. Gelet hierop is het feitelijke gebruik als zodanig toegestaan.
Het betoog van [appellant] dat impliciete vrijstellingen het gebruik als een algemene detailhandelsbestemming rechtvaardigen, kan niet slagen. Op 8 juli 1976 is voor de panden [locatie D] een bouwvergunning verleend voor het bouwen van een toiletgroep, tochtportaal en kassawand in een handelsgebouw. De Afdeling is gelet op de stukken behorend bij deze vergunning van oordeel dat hieruit niet kan worden afgeleid dat in het pand detailhandel in algemene zin werd toegestaan. Voor het pand Van [locatie E] is op 21 september 1981 een bouwvergunning verleend voor het splitsen en gedeeltelijk veranderen van een verkoopruimte, ten behoeve van een handelscentrum, meubelzaak en tapijtsupermarkt. Daargelaten het antwoord op de vraag of deze vergunning tevens als impliciete vrijstelling moet worden aangemerkt, van belang is dat in het voorliggende plan in de "Staat van Branches GDV en PDV 1" verschillende grootschalige detailhandelsbranches, waaronder meubels en vloerbedekking, zijn toegestaan. Ook uit die vergunning kan echter niet worden afgeleid dat in algemene zin detailhandel werd toegestaan.
Anders dan [appellant] kennelijk meent, kan aan het overgangsrecht in het bestemmingsplan "Bergse Haven" geen recht op detailhandel in algemene zin worden ontleend. Gelet immers op de formulering van het overgangsrecht in dat plan mocht slechts het feitelijk aanwezige gebruik - dat wil zeggen de ten tijde van de vaststelling van het plan aanwezige branche - worden voortgezet.
Gelet op het vorenstaande heeft de raad in redelijkheid kunnen kiezen voor de in het plan neergelegde regeling ten aanzien van detailhandel.
3. Voorts voert [appellant] aan dat in het plan ten onrechte is volstaan met een maximale bouwhoogte van 5 m. Deze bouwhoogte brengt, gelet op de hoogtematen die het Bouwbesluit vereist voor verblijfsruimten, met zich dat geen tweede bouwlaag kan worden gerealiseerd.
3.1. De raad stelt dat hij voor een conserverende regeling heeft gekozen, waarbij hij is uitgegaan van de huidige situatie op het perceel.
3.2. In de verbeelding is aan het desbetreffende perceel de aanduiding "maximum bouwhoogte (m) = 5" toegekend.
Ingevolge artikel 3, lid 3.2, van de planregels, voor zover hier van belang, mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de in lid 3.1 bedoelde bestemmingen worden gebouwd, met dien verstande, dat:
i. de bouwhoogte van gebouwen niet meer mag bedragen dan is aangegeven met de aanduiding "maximale bouwhoogte".
3.3. Uit de bouwtekening bij de op 1 augustus 1974 verleende bouwvergunning volgt dat een maximale hoogte van 4,20 m is vergund. De raad heeft hierbij willen aansluiten met de in het plan opgenomen maximale bouwhoogte van 5 m. Onder omstandigheden kan een hogere bouwhoogte aanvaardbaar zijn, maar het verlenen van medewerking stelt de raad alsdan afhankelijk van een concreet en passend initiatief. Het vorenstaande acht de Afdeling niet onredelijk. Gelet hierop, en nu [appellant] ter zitting heeft bevestigd dat hij geen concrete plannen heeft voor het verhogen van het desbetreffende pand, acht de Afdeling het niet onredelijk dat de raad een maximale bouwhoogte van 5 m in het plan heeft vastgelegd. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat indien [appellant] in de toekomst plannen mocht ontwikkelen om hoger te bouwen dan de toegestane 5,0 m, in artikel 15, aanhef en onder c, van de planregels een afwijkingsbevoegdheid is opgenomen tot ten hoogste 10% van de opgenomen maatvoering, mits aan de in dat artikel opgenomen voorwaarden is voldaan.
4. [appellant] stelt dat ten onrechte geen planschaderisicoanalyse is uitgevoerd, terwijl dit onderdeel uitmaakt van de onderzoeksplicht van de raad. Dit voldoet volgens hem niet aan het vereiste dat een plan financieel uitvoerbaar moet zijn.
4.1. De raad voert aan dat het gebruik als zodanig is bestemd en er daarom geen sprake is van planschade. Voorts is het plan voor rekening en risico van de gemeente opgesteld. Omdat eventuele kosten via de gemeentelijke begroting zullen worden verwerkt, is ook de financiële uitvoerbaarheid volgens de raad niet in geding.
4.2. De Afdeling overweegt dat geen wettelijke verplichting bestaat voor het uitvoeren van een planschaderisicoanalyse voor een geval als het onderhavige. Wel dient de raad, gelet op artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, van het Besluit ruimtelijke ordening inzicht te bieden in de financiële uitvoerbaarheid van het plan; daarbij kunnen eventueel te betalen tegemoetkomingen in planschade en een mogelijk verhaal van deze kosten een rol spelen. In dit geval bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan is gewaarborgd. In dit verband is van belang dat in het verweerschrift staat dat, zelfs in het geval planschade uit het plan zou voortvloeien, de gemeente hiervoor ruimte heeft in zijn begroting.
Het betoog faalt.
5. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Westland, ambtenaar van staat.
w.g. Van Buuren w.g. Westland
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2013
612.