ECLI:NL:RBZWB:2014:6475
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 14/376 WWB
uitspraak van 9 september 2014 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser], te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. J.J. Brosius,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Kapelle, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 6 december 2013 (bestreden besluit) van het college inzake de weigering van langdurigheidstoeslag op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 30 april 2014, gelijktijdig maar niet gevoegd met het onderzoek in het beroep van[naam eiser in 14/377] tegen het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Kapelle met procedurenummer 14/377 WWB.
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam vertegenwoordiger]. Het onderzoek ter zitting is gesloten.
Bij beslissing van 21 mei 2014 is het onderzoek heropend en is de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
Partijen hebben toestemming gegeven om een nadere zitting achterwege te laten, waarna de rechtbank het onderzoek heeft gesloten.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
Overwegingen
1.
Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser en[naam eiser in 14/377] hebben op 26 juni 2013 langdurigheidstoeslag aangevraagd. Op dat moment ontvingen zij een Wwb-uitkering naar de norm voor een gezin. Eiser was ontheven van de arbeidsverplichtingen, maar [naam eiser in 14/377] niet. [naam eiser in 14/377] werkte op dat moment enkele uren per week.
Bij besluit van 20 augustus 2013 (primair besluit) heeft het college de aanvraag afgewezen op de grond dat [naam eiser in 14/377] uitzicht heeft op inkomensverbetering omdat zij niet is ontheven van de arbeidsverplichtingen. Eiser en [naam eiser in 14/377] hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
De kamer sociale zekerheid van de vaste commissie van advies voor de behandeling van bezwaarschriften van de gemeente Kapelle (commissie) heeft op 14 november 2013 geadviseerd om de bezwaren ongegrond te verklaren. Daarbij is overwogen dat bij de beoordeling van de aanvraag op juiste wijze de Verordening langdurigheidstoeslag gemeente Kapelle 2012 en de Beleidsregels langdurigheidstoeslag zijn toegepast. Het besluit tot weigering van langdurigheidstoeslag is op juiste gronden genomen, hoewel de motivering daarvan meer duidelijkheid behoeft. Dat het voor [naam eiser in 14/377] lastig is om werk te vinden, is geen reden voor toepassing van de hardheidsclausule, aldus de commissie.
Bij het bestreden besluit zijn de bezwaren ongegrond verklaard. Daarbij is voor de motivering verwezen naar het advies van de commissie.
2.
Eiser voert in beroep aan dat het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd en onbegrijpelijk is, omdat daarin niet wordt ingegaan op de bezwaargronden. Hij voert ook aan dat het niet de bedoeling van de wetgever is dat de invulling van het begrip 'geen uitzicht hebben op inkomensverbetering' in een beleidsregel van het college wordt geregeld. Bovendien maakt de strikte definiëring door het college van dat begrip het door de wetgever beoogde maatwerk onmogelijk. De beleidsregel dient daarom buiten toepassing te worden gelaten. Eiser voert ook aan dat het college bij de vraag of geen sprake is van uitzicht op inkomensverbetering ten onrechte de gezinsnorm heeft gehanteerd. Volgens eiser had per persoon getoetst moeten worden of geen uitzicht bestaat op inkomensverbetering. Omdat eiser ontheven is van de arbeidsverplichtingen, had hij in aanmerking gebracht moeten worden voor langdurigheidstoeslag. Daarbij komt dat [naam eiser in 14/377] weliswaar niet is ontheven van de arbeidsverplichtingen, maar feitelijk geen uitzicht heeft op inkomensverbetering. Eiser stelt tot slot  dat het college ten onrechte de hardheidsclausule niet heeft toegepast.
3.
Artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel d, van de Wwb bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels stelt met betrekking tot het verlenen van een langdurigheidstoeslag als bedoeld in artikel 36.
Artikel 8, tweede lid, aanhef en onderdeel b, van de Wwb bepaalt dat voor zover het gaat om het eerste lid, onderdeel d, deze regels in ieder geval betrekking hebben op de hoogte van de langdurigheidstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen.
Artikel 36, eerste lid van de Wwb bepaalt dat het college op aanvraag een langdurigheidstoeslag verleent aan een persoon die ouder is dan 21 jaar maar die de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering.
De gemeenteraad van Kapelle heeft de in artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel d, van de Wwb bedoelde regels neergelegd in de Verordening langdurigheidstoeslag gemeente Kapelle 2012 (Verordening).
Artikel 4, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat het college beleidsregels vaststelt met betrekking tot de uitvoering van deze verordening.
In het tweede lid is bepaald dat de beleidsregels, zoals bedoeld in het eerste lid, in ieder geval betrekking hebben op de invulling van het begrip ‘geen uitzicht op inkomensverbetering' zoals bedoeld in artikel 36, eerste lid, van de Wwb.
Het college heeft de beleidsregels als bedoeld in artikel 4 van de Verordening neergelegd in de Beleidsregels langdurigheidstoeslag (Beleidsregels). Daarin is, voor zover in dit geding van belang, bepaald dat vooruitzicht op inkomensverbetering door het college aanwezig wordt geacht bij de belanghebbende met een Wwb-uitkering aan wie het college de arbeidsverplichtingen heeft opgelegd.
4.1
Eiser betoogt onder meer dat het niet de bedoeling van de wetgever is dat de invulling van het begrip 'geen uitzicht heeft op inkomensverbetering' in een beleidsregel van het college wordt geregeld. Het college stelt zich op het standpunt dat bij de decentralisering van de langdurigheidstoeslag de gemeenten een grote mate van vrijheid hebben gekregen, dat in het wetsvoorstel over de decentralisering uitdrukkelijk het 'gebrek aan arbeidsperspectief'' niet is opgenomen, dat in artikel 8, tweede lid, van de Wwb niet is bepaald dat de gemeenteraad regels moet stellen met betrekking tot de invulling van het begrip 'inkomensverbetering', en dat de gemeenteraad daarom bevoegd was om de invulling daarvan door te schuiven naar de Beleidsregels.
4.2
De rechtbank overweegt dat blijkens de memorie van toelichting bij de "Wijziging van de Wet werk en bijstand in verband met decentralisering van de langdurigheidstoeslag en op bevordering van maatschappelijke participatie gerichte ondersteuning van huishoudens met schoolgaande kinderen" (Kamerstukken II 2007-2008, 31 441, nr. 3) de regering van mening is (p. 5-6) "(...) dat de langdurigheidstoeslag zoveel mogelijk een gemeentelijke verantwoordelijkheid moet worden. (...) Voorkomen moet worden dat de decentralisatie leidt tot een ongewenste doorkruising van het nationaal inkomensbeleid. Om deze reden, én om de rechten van de burger te beschermen, zijn de gemeenten gehouden een verordening op te stellen. Hierin bepalen zij binnen de wettelijke kaders zelf de voorwaarden waaronder er recht is op langdurigheidstoeslag. In concreto moeten zij bepalen wat langdurig is, wat een laag inkomen is en onder welke omstandigheden er sprake is van gebrek aan arbeidsperspectief (danwel gebrek aan perspectief om door middel van progressie op de arbeidsmarkt het inkomen te vergroten). (…) De wijze waarop de gemeente het gebrek aan arbeidsmarktperspectief vaststelt is niet centraal voorgeschreven. Zij kan dit op eenvoudige wijze vormgeven. Criteria zouden kunnen zijn: de duur van de afhankelijkheid van het lage inkomen, de mate waarin neveninkomsten uit arbeid zijn/worden verkregen, de mate waarin men zich heeft gehouden aan regels omtrent solliciteren en medewerking aan re-integratie. Het rijk stelt hierover geen centrale regels, maar verplicht gemeenten slechts tot het stellen van eigen regels. Het ligt voor de hand dat gemeenten zich bij de beoordeling van het toekomstig perspectief op arbeid baseren op de situatie in het verleden, bij gebrek aan mogelijkheden om het toekomstig arbeidsmarktperspectief met zekerheid te bepalen.".
Blijkens de memorie van toelichting heeft de regering ten aanzien van het instrumentarium dat voor het gemeentelijk armoedebeleid kan worden ingezet (in combinatie met de bestaande wettelijke mogelijkheden) het volgende eindbeeld voor ogen: "(...) Gemeenten
moeten
een langdurigheidstoeslag verstrekken aan personen die langdurig op een minimum inkomen zijn aangewezen, geen in aanmerking te nemen vermogen en geen arbeidsmarktperspectief hebben. De gemeenten moeten in een verordening daartoe regels stellen met betrekking tot de hoogte van de toeslag en de invulling van de begrippen langdurig, laag inkomen en gebrek aan arbeidsmarktperspectief." (Kamerstukken II, 2007‑2008, 31 441, nr. 3, p. 4).
In de Nota naar aanleiding van het verslag heeft de regering aangegeven: "Daar waar het de langdurigheidstoeslag betreft meent de regering dat, gezien de plaats die de langdurigheidstoeslag inneemt in het stelsel van inkomensondersteuning, de kenbaarheid van de voorwaarden waaronder de langdurigheidstoeslag wordt verstrekt van zodanig belang is dat deze door de gemeenteraad dienen te worden vastgesteld en dat de totstandkoming van deze regels de uitkomst is van een openbaar debat in een rechtstreeks democratisch gekozen orgaan." (Kamerstukken II, 2007-2008, 31 441, nr. 7, p. 4).
Vervolgens is de tekst 'door een gebrek aan arbeidsmarktperspectief' uit het wetsvoorstel geschrapt (amendement Spies, Kamerstukken II, 2008-2009, 31 441, nr. 12), met de volgende motivering van de voorstellers van het amendement: "Het criterium «gebrek aan arbeidsmarktperspectief» heeft geen meerwaarde. Dit omdat door de zinsnede «geen uitzicht heeft op inkomensverbetering» al wordt gewaarborgd dat bepaalde groepen met een goed arbeidsmarktperspectief, zoals studenten, niet in aanmerking komen voor de langdurigheidstoeslag. Bovendien is de uitwerking van het begrip «gebrek aan arbeidsmarktperspectief» in objectieve criteria in een gemeentelijke verordening nauwelijks uitvoerbaar.".
4.3
De rechtbank is op grond van de hiervoor weergegeven wetsgeschiedenis in combinatie met de tekst van artikel 36, eerste lid, van de Wwb zoals die uiteindelijk is vastgesteld van oordeel dat de voorwaarden waaronder langdurigheidstoeslag wordt verstrekt kenbaar moeten zijn door middel van een verordening van de gemeenteraad. De rechtbank stelt echter vast dat in de Verordening de criteria ontbreken om vast te stellen of sprake is van 'geen uitzicht op inkomensverbetering'. De Beleidsregels bevatten die criteria wel. Deze kunnen echter naar het oordeel van de rechtbank niet worden aangemerkt als wetsinterpreterend beleid, omdat ze geen interpretatie geven van de Verordening, maar zelf de inhoudelijke normen bevatten.
4.4
De rechtbank komt op grond van hetgeen hiervoor onder 4.2 en 4.3 is overwogen tot de conclusie dat de gemeenteraad met artikel 4, tweede lid, van de Verordening geen juiste uitvoering heeft gegeven aan de hem in het kader van artikel 8 toegekende verordenende bevoegdheid. De Verordening bevat onvoldoende criteria om te kunnen vaststellen of sprake is van het ontbreken van uitzicht op inkomensverbetering. Dit betekent dat artikel 4, tweede lid, van de Verordening verbindende kracht mist. De Beleidsregels met betrekking tot de invulling van het begrip 'geen uitzicht op inkomensverbetering' missen eveneens verbindende kracht omdat het college niet bevoegd was deze regels vast te stellen. Deze bepalingen dienen daarom buiten toepassing te blijven. Hieruit volgt dat de wettelijke grondslag aan het bestreden besluit ontbreekt.
Uit het voorgaande volgt dat het beroep slaagt. De rechtbank komt daarom niet toe aan de bespreking van de overige beroepsgronden.
5.
Het beroep zal gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd. Het college zal opnieuw op het bezwaar moeten beslissen aan de hand van een door de gemeenteraad nieuw op te stellen bepaling in de Verordening.
De rechtbank wil het college met het oog op het nieuw te nemen besluit het volgende meegeven, bij wijze van overweging ten overvloede. Voor zover het college zich op het standpunt stelt dat omdat [naam eiser in 14/377] ten tijde in geding werkte, er dus arbeidsperspectief was, en dus niet gesteld kan worden dat geen uitzicht bestond op inkomensverbetering, lijkt dat standpunt in de visie van de landelijke bijstandswetgever te ongenuanceerd. Daartoe wordt verwezen naar het hiervoor aangehaalde citaat uit de memorie van toelichting (p. 5) over het gebrek aan perspectief om door middel van progressie op de arbeidsmarkt het inkomen te vergroten (Kamerstukken II, 2007-2008, 31 441, nr. 3). De rechtbank citeert in dit verband ook uit p. 6 van de memorie van toelichting: "Deze bijzondere categoriale voorziening staat in beginsel open voor iedereen met een laag inkomen (de gemeente kan de grenzen hiervoor zelf bepalen), dus ook voor werkenden die nu zijn uitgesloten van langdurigheidstoeslag (...)." Verder heeft de regering op p. 7 van de memorie van toelichting geschreven: "(...) gemeenten de mogelijkheid krijgen de langdurigheidstoeslag ook aan werkenden toe te kennen. Niet alleen aan personen die
gaan
werken, maar ook aan werkenden die geen perspectief hebben om op de arbeidsmarkt door progressie substantieel meer te gaan verdienen dan het minimumloon.". Het is verder de vraag of het uitsluiten van de gehele categorie personen aan wie arbeidsverplichtingen zijn opgelegd, zich verdraagt met deze citaten en met het feit dat de landelijke wetgever maatwerk beoogt bij het toekennen van langdurigheidstoeslag (zie p. 3 van de memorie van toelichting).
6.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiser te worden vergoed.
De rechtbank zal het college veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten.
De gemachtigde van eiser en [naam eiser in 14/377] is namens hen beiden ter zitting verschenen. Bij uitspraak van vandaag wordt ook in de zaak van [naam eiser in 14/377] het beroep gegrond verklaard. De rechtbank ziet aanleiding om in elk van beide zaken met betrekking tot het verschijnen ter zitting de helft van de proceskostenvergoeding toe te kennen.
Dit betekent dat de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht de kosten voor de beroepsfase voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand met betrekking tot eiser vaststelt op € 730,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en een half punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat het college opnieuw dient te beslissen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 44,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 730,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.S.M. van Bergen als voorzitter en mrs. D.H. Hamburger en F.P.J. Schoonen als leden, in aanwezigheid van mr. D.A.J. Suurland, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 september 2014. De griffier is buiten staat deze uitspraak mede te ondertekenen.
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.