ECLI:NL:RVS:2015:2925
Raad van State — Uitspraak 


201501164/1/A2.
Datum uitspraak: 16 september 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Proxcys B.V., gevestigd te Nieuw-Amsterdam, gemeente Emmen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 30 december 2014 in zaak nr. 13/836 in het geding tussen:
Proxcys
en
het dagelijks bestuur van het Samenwerkingsverband Noord-Nederland.
Procesverloop
Bij besluit van 12 december 2012 heeft het dagelijks bestuur het besluit tot verlening van subsidie aan Proxcys voor het laten opstellen van een strategisch marketingplan en het laten uitvoeren van een marktverkenning ingetrokken.
Bij besluit van 19 juni 2013 heeft het dagelijks bestuur het door Proxcys daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 december 2014 heeft de rechtbank het door Proxcys daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Proxcys hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2015, waar Proxcys, vertegenwoordigd door mr. M. Groenewegen, vergezeld door [directeur] van Proxcys, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. D.G.I. Bos, werkzaam aldaar, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan, zolang de subsidie niet is vastgesteld, het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidieontvanger wijzigen, indien de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden of zullen plaatsvinden.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van de Subsidieregeling Noordelijke Innovatie Ondersteuningsfaciliteit 2010 (hierna: de NIOF 2010) wordt in deze regeling verstaan onder deskundige: iemand die op grond van opleiding en ervaring gekwalificeerd moet worden geacht om een opdracht uit te voeren in het kader van een op grond van deze regeling gesubsidieerde activiteit.
Ingevolge artikel 2 heeft de subsidieregeling als doel de subsidiëring van strategische activiteiten van de in artikel 3 van deze regeling opgenomen ondernemingen uit het midden- en kleinbedrijf in de provincies Fryslân, Groningen en Drenthe op het gebied van innoveren, marktverkenning, haalbaarheidsonderzoeken en marketingplannen, teneinde de marktsector in Noord-Nederland te versterken.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, aanhef, onder b en onder c, worden hierbij als subsidiabele kosten in aanmerking genomen voor wat betreft een strategisch marketingplan: kosten van het inschakelen van een deskundige voor het maken of herzien van een beleidsplan voor de afzet van de onderneming, en voor wat betreft een marktverkenning: kosten van het inschakelen van een deskundige voor het doen van onderzoek naar de afzetmogelijkheden van een product of dienst van de onderneming.
Ingevolge artikel 14 kan de subsidie onverminderd het bepaalde in artikel 4:48 en 4:50 van de Awb worden ingetrokken of ten nadele van de subsidieontvanger worden gewijzigd, indien:
a. het project niet wordt uitgevoerd volgens de voorschriften van deze regeling, of
b. het project niet in overeenstemming is met het doel van deze regeling.
Ingevolge artikel 17 wordt het subsidiebedrag vastgesteld op basis van de subsidiabele kosten die zijn gemaakt en betaald ten behoeve van het project.
2. Proxcys richt zich op de ontwikkeling, productie, inkoop en verkoop van processen en systemen voor de biotechnologische en biofarmaceutische industrie.
Het dagelijks bestuur heeft op 19 augustus 2010 een aanvraag voor subsidie van Proxcys ontvangen voor het laten opstellen van een strategisch marktplan en het laten uitvoeren van een marktverkenning ten behoeve van zogenoemde disposable kolommen door een deskundige van Science Please. Bij brief van 19 oktober 2010 heeft het dagelijks bestuur Proxcys verzocht de aanvraag aan te vullen door onder meer een getekende overeenkomst met Science Please en een uitgebreide beschrijving van de door Science Please uit te voeren werkzaamheden over te leggen. Nadat Proxcys deze gegevens had overgelegd, heeft het dagelijks bestuur haar bij besluit van 8 december 2010 subsidie verleend voor het laten opstellen van een strategisch marktplan en het laten uitvoeren van een marktverkenning ten behoeve van de disposable kolommen, tot een bedrag van maximaal € 8.070,00.
3. Aan het besluit van 12 december 2012, gehandhaafd bij besluit van 19 juni 2013, heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat het door Proxcys overgelegde rapport niet kan worden aangemerkt als een strategisch marktplan of een marktverkenning als bedoeld in artikel 4, tweede lid, aanhef, onder b en c, van de NIOF 2010. Gebleken is dat het project niet overeenkomstig de met Science Please gesloten overeenkomst is gerealiseerd. Nu de subsidie is verleend voor de activiteiten die in de overeenkomst staan vermeld en deze activiteiten niet dan wel niet geheel hebben plaatsgevonden, wordt de subsidieverlening op basis van artikel 4:48, eerste lid, sub a, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 14, aanhef en onder a, en artikel 4, tweede lid, aanhef en onder b en c, van de NIOF 2010 ingetrokken, aldus het dagelijks bestuur.
In het verweerschrift in eerste aanleg heeft het dagelijks bestuur zich aanvullend op het standpunt gesteld dat, nu Proxcys in de civiele procedure die zij tegen Science Please had aangespannen, bij vonnis van 12 december 2013 door de kantonrechter in het gelijk is gesteld en de gemaakte kosten bij Science Please kan terugvorderen, Proxcys evenmin recht heeft op subsidie, omdat er geen sprake meer is van kosten die zijn gemaakt en betaald, als bedoeld in artikel 17 van de NIOF 2010.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het dagelijks bestuur zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de verleningsbeschikking dient te worden ingetrokken.
4. Proxcys betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de NIOF 2010 geen grondslag biedt voor intrekking van een subsidieverlening als een doelstelling niet wordt gerealiseerd. In de NIOF 2010 noch in het besluit tot subsidieverlening van 8 december 2010 is een bepaling opgenomen die grondslag biedt voor het intrekken van de subsidieverlening alleen omdat geen strategisch marketingplan is opgesteld en/of een marktverkenning is gedaan. Proxcys heeft het project uitgevoerd volgens de voorschriften van de NIOF 2010: er is een overeenkomst gesloten met een deskundige, de deskundige is aan de slag gegaan, er zijn onderzoeken gedaan, er is gerapporteerd en er zijn studies uitgevoerd. Dat het resultaat onbevredigend is, doet hier niet aan af, aldus Proxcys. Nu zij er alles aan heeft gedaan om wel tot een bevredigend resultaat te komen en haar niets te verwijten viel, had het dagelijks bestuur volgens Proxcys niet tot intrekking mogen overgaan.
4.1. Proxcys heeft subsidie aangevraagd voor het laten opstellen van een strategisch marktplan en het laten uitvoeren van een marktverkenning door een deskundige. In artikel 4, tweede lid, aanhef, onder b en c, van de NIOF 2010 is bepaald dat een strategisch marketingplan ziet op het maken of herzien van een beleidsplan voor de afzet van een onderneming en dat een marktverkenning ziet op het doen van onderzoek naar de afzetmogelijkheden van een product of dienst van de onderneming. Proxcys heeft in het kader van de aanvraag een overeenkomst met Science Please overgelegd, waarin nadere afspraken zijn gemaakt over de inhoud en vormgeving van het strategisch marktplan en de marktverkenning. Nu de overeenkomst deel uitmaakt van de aanvraag en de subsidie op basis van die aanvraag is verleend, dienden - om voor subsidie in aanmerking te komen - het strategisch marketingplan en de marktverkenning overeenkomstig de overeenkomst te worden opgesteld en uitgevoerd.
Dat Science Please de afspraken in de overeenkomst niet is nagekomen, is door de kantonrechter vastgesteld in een vonnis van 12 december 2013 en is tussen partijen in de onderhavige zaak niet in geschil. Aangezien het rapport dat Proxcys in het kader van het verzoek om subsidievaststelling heeft ingediend geen strategisch marktplan of marktverkenning bevat als omschreven in de overeenkomst en de activiteit waarvoor de subsidie is verleend derhalve niet dan wel niet geheel heeft plaatsgevonden, heeft het dagelijks bestuur zich met juistheid op het standpunt gesteld dat de subsidieverlening op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 14, aanhef en onder a, en artikel 4, tweede lid, aanhef, onder b en c, van de NIOF 2010 kon worden ingetrokken. Het betoog van Proxcys dat is voldaan aan de vereisten van de NIOF 2010, reeds omdat een deskundige is ingeschakeld, kan niet worden gevolgd, omdat het in artikel 2 van de NIOF 2010 beschreven doel van die regeling een dergelijke uitleg niet toelaat.
Het betoog faalt.
5. Het betoog van Proxcys dat in de NIOF 2010 geen definitie van een strategisch marketingplan of een marktverkenning is opgenomen en haar niet bekend was wat de daaraan te stellen eisen waren, faalt. Nu zij bij haar aanvraag de overeenkomst heeft overgelegd met de door haar met Science Please gemaakte afspraken over de inhoud en vormgeving van het strategisch marketingplan en de marktverkenning en het dagelijks bestuur op basis van de aanvraag en de daarbij overgelegde gegevens subsidie heeft verleend, was voor Proxcys in ieder geval duidelijk dat het rapport aan die vereisten moest voldoen om aanspraak te maken op subsidie.
6. Proxcys betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de omstandigheid dat door een deskundige datgene waarvoor subsidie is aangevraagd niet wordt geleverd tot het ondernemersrisico van de aanvrager behoort, en niet voor rekening van de subsidieverstrekker hoort te komen. In de NIOF 2010 is niets bepaald over bijvoorbeeld de situatie dat een project niet gerealiseerd wordt door overmacht. Als het risico daarvan bij de subsidieontvanger moet liggen, dan zou een bepaalde vorm van garantie vereist zijn. Aan de enkele door het dagelijks bestuur gestelde eis dat een deskundige moet worden ingeschakeld, is voldaan, aldus Proxcys. Daar komt bij dat de subsidieontvanger al schade lijdt doordat de investering zonder resultaat is gebleven. Bovendien zijn subsidies er om risico’s en onevenredig hoge kosten, die ontwikkelingen belemmeren, weg te nemen. Daarbij past het niet alle risico’s die samenhangen met de subsidie voor rekening van de subsidieontvanger te laten. Voorts voert Proxcys in dit kader aan dat het dagelijks bestuur, door als voorwaarde te stellen dat een onafhankelijk deskundige wordt ingeschakeld, de aanpak van het project heeft gestuurd en de mogelijkheden van Proxcys, om bijvoorbeeld eigen medewerkers in te schakelen, beperkt. Met een dergelijke sturing en beperking van de mogelijkheden door het dagelijks bestuur is moeilijk te verenigen dat het risico van het niet realiseren van de doelstelling bij Proxcys wordt gelegd, aldus Proxcys.
6.1. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het aan de aanvrager van de subsidie is om ervoor te zorgen dat de activiteit waarvoor subsidie is aangevraagd overeenkomstig de aanvraag plaatsvindt. Dat Proxcys op grond van artikel 4, tweede lid, aanhef, onder b en c, van de NIOF 2010 verplicht was voor het uitvoeren van die activiteit een deskundige in te schakelen en deze deskundige de gemaakte afspraken niet is nagekomen, maakt dit niet anders. Niet alleen was Proxcys op het moment dat zij de subsidie aanvroeg reeds bekend met die voorwaarde, maar ook stond het Proxcys vrij om zelf een deskundige te kiezen. Dat die deskundige uiteindelijk, naar gesteld, niet deskundig bleek te zijn, heeft het dagelijks bestuur dan ook voor haar rekening en risico mogen laten.
7. Het betoog van Proxcys dat de rechtbank, door te overwegen dat aan een verlening van subsidie niet het gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend dat deze zonder meer overeenkomstig de aanvraag wordt vastgesteld, heeft miskend dat zij, nu zij er alles aan heeft gedaan om het project tot een goed einde te brengen en er geen duidelijke grondslag is voor intrekking van de subsidieverlening, er op mocht vertrouwen dat de subsidie overeenkomstig de verlening zou worden vastgesteld, faalt evenzeer. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het dagelijks bestuur Proxcys in het besluit tot subsidieverlening van 8 december 2010 er op gewezen dat het van belang is om aan de regeling en de voorwaarden te voldoen, omdat dit besluit anders aangepast of ingetrokken kon worden. Proxcys was er aldus mee bekend dat de subsidie niet zonder meer overeenkomstig de aanvraag zou worden vastgesteld. Dat Proxcys, naar zij stelt, zich heeft ingespannen om aan de regeling en de voorwaarden te voldoen, maakt dit niet anders.
8. Proxcys betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat, nu artikel 4:48, eerste lid, van de Awb een discretionaire bevoegdheid bevat, het dagelijks bestuur had moeten motiveren waarom in dit geval niet is afgezien van de intrekking van de subsidieverlening, gelet op de nadelige en ongewenste gevolgen daarvan.
8.1. Uit de besluiten van 12 december 2012 en 19 juni 2013 volgt dat het dagelijks bestuur zich op het standpunt heeft gesteld dat noch een strategisch marketingplan is opgesteld noch een marktverkenning is uitgevoerd. Nu beide activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet zijn uitgevoerd en er daarom volgens het dagelijks bestuur ook niet aan het doel van de NIOF 2010 is voldaan, heeft het dagelijks bestuur zich op het standpunt mogen stellen dat het besluit tot subsidieverlening in dit geval ingetrokken diende te worden.
Het betoog faalt.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Van Buuren w.g. Ouwehand
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 september 2015
752.