ECLI:NL:RVS:2013:1921
Raad van State — Uitspraak 


201209251/1/A3.
Datum uitspraak: 13 november 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 augustus 2012 in zaak nr. 12/1894 in het geding tussen:
[wederpartijen], beiden wonend te [woonplaats],
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 21 oktober 2011 heeft het college geweigerd [wederpartijen] vergunning te verlenen voor de exploitatie van onder meer [escortbemiddelingsbureau] te Amsterdam.
Bij besluit van 7 maart 2012 heeft de burgemeester van Amsterdam het door [wederpartijen] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor zover het college daarin het standpunt had ingenomen dat [wederpartijen] van slecht levensgedrag zijn, dat besluit in zoverre herroepen en voor het overige in stand gelaten.
Bij onderscheiden besluiten van 16 mei 2012 heeft de burgemeester het besluit van 7 maart 2012 ingetrokken en heeft het college alsnog het door [wederpartijen] tegen het besluit van 21 oktober 2011 gemaakt bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 22 juni 2012 heeft het college het dictum van het besluit van 16 mei 2012 hersteld en het door [wederpartijen] tegen het besluit van 21 oktober 2011 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor zover het daarin het standpunt had ingenomen dat [wederpartijen] van slecht levensgedrag zijn, dat besluit in zoverre herroepen en voor het overige in stand gelaten.
Bij uitspraak van 8 augustus 2012 heeft de rechtbank het door [wederpartijen] tegen de besluiten van het college van 16 mei en 22 juni 2012 ingestelde beroep gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartijen] hebben een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 4 december 2012 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank van 8 augustus 2012, het door [wederpartijen] tegen het besluit van 21 oktober 2011 gemaakte bezwaar opnieuw gegrond verklaard, voor zover het daarin het standpunt had ingenomen dat [wederpartijen] van slecht levensgedrag zijn, dat besluit in zoverre herroepen en voor het overige in stand gelaten.
[wederpartijen] hebben een reactie op dit besluit ingediend.
[wederpartijen] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2013, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A.H.M. Buijs en T. Hermary, beiden werkzaam bij de gemeente, en [wederpartijen], bijgestaan door mr. M. Kashyap, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
Ingevolge artikel 3.2 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: APV) worden de in dit hoofdstuk aan de burgemeester toegekende bevoegdheden uitgeoefend door het college, als een bedrijf niet in een voor publiek toegankelijk gebouw wordt uitgeoefend.
Ingevolge artikel 3.37, eerste lid, is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een escortbedrijf te exploiteren.
Ingevolge artikel 3.38, eerste lid, wordt bij het indienen van een aanvraag om een vergunning voor een escortbedrijf naast het aanvraagformulier ook een bedrijfsplan overgelegd, waarin in ieder geval staan beschreven:
a. de maatregelen die waarborgen dat de prostituees niet worden gedwongen tot prostitutie, tot prostitutie zonder condoom, tot gebruik van drugs of tot het nuttigen van alcoholhoudende dranken;
b. de geneeskundige zorg en voorlichting op het gebied van het voorkomen van beroepsgerelateerde ziektes ten behoeve van de prostituees en
c. de maatregelen waarmee de veiligheid van de prostituees wordt gewaarborgd.
Ingevolge het derde lid doet de exploitant, als hij het bedrijfsplan wil wijzigen, van de wijziging vooraf mededeling aan de burgemeester; de mededeling wordt als onderdeel van het bedrijfsplan aangemerkt.
Ingevolge artikel 3.40, aanhef en onder b, zijn de exploitant en leidinggevende niet in enig opzicht van slecht levensgedrag.
Ingevolge artikel 3.41, tweede lid, kan de burgemeester een vergunning weigeren als:
a. […];
b. naar zijn oordeel onvoldoende aannemelijk is dat de exploitant of de leidinggevende de in artikel 3.42 bedoelde verplichtingen zal naleven;
c. naar zijn oordeel het bedrijfsplan als bedoeld in artikel 3.38 onvoldoende garanties geeft voor de bescherming van de prostituees;
d. […] of
e. op grond van andere feiten en omstandigheden onvoldoende vaststaat dat het bepaalde in artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht (hierna: WvSr) niet zal worden overtreden.
Ingevolge artikel 3.42, eerste lid, doet de exploitant van een escortbedrijf wat nodig is voor een goede gang van zaken binnen het escortbedrijf.
Ingevolge artikel 273f, eerste lid, aanhef en onder 6, van het WvSr wordt degene die opzettelijk voordeel trekt uit de uitbuiting van een ander als schuldig aan mensenhandel gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste acht jaren of geldboete van de vijfde categorie.
Ingevolge het tweede lid omvat uitbuiting ten minste uitbuiting van een ander in de prostitutie, andere vormen van seksuele uitbuiting, gedwongen of verplichte arbeid of diensten, slavernij en met slavernij of dienstbaarheid te vergelijken praktijken.
2. Naar aanleiding van een anonieme melding heeft de Dienst Nationale Recherche (hierna: de recherche) een strafrechtelijk onderzoek ingesteld. Deze melding betrof het vermoeden dat [persoon A], die als prostituee werkzaam was voor [escortbemiddelingsbureau], illegaal in Nederland was en werd gedwongen in de prostitutie te werken. In verband met dit onderzoek heeft de recherche onder meer gesproken met [persoon A], zijn telefoongesprekken getapt en is [wederpartij A] op 13 en 15 april 2010 als getuige gehoord. In januari 2011 zijn [wederpartijen], alsmede [persoon B], die destijds als chauffeur werkzaam was bij [escortbemiddelingsbureau], aangehouden en in verzekering gesteld wegens verdenking van overtreding van artikel 273f van het WvSr. Daarnaast is [persoon C], eveneens chauffeur bij [escortbemiddelingsbureau], als verdachte gehoord. Volgens een bestuurlijk advies van de recherche van 24 februari 2011 waren bij [escortbemiddelingsbureau] prostituees werkzaam, van wie bekend was dat zij een pooier hadden, de helft van hun geld aan hem moesten afstaan en dat deze hun tassen doorzocht. Verder was bekend dat in de woning op het adres [locatie] te Amsterdam, waarin prostituees woonachtig waren, strafboetes en vreemde regels golden, aldus de recherche.
3. Gelet op de bevindingen van de recherche heeft het college [wederpartijen] medegedeeld voornemens te zijn de gevraagde exploitatievergunning te weigeren. Tegen dit voornemen hebben [wederpartijen] zienswijzen ingediend, waarna het college het besluit van 21 oktober 2011 heeft genomen.
Aan de besluiten van 16 mei en 22 juni 2012 (hierna: het besluit op bezwaar) heeft het college ten grondslag gelegd dat onvoldoende vaststaat dat artikel 273f van het WvSr niet zal worden overtreden. Voorts wordt volgens het college niet voldaan aan de verplichting ingevolge artikel 3:42, eerste lid, van de APV.
4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het onderzoek had moeten verrichten naar de stelling van [wederpartijen] dat de bedrijfsvoering vanaf januari 2011 was aangescherpt. Volgens het college gaat het er niet om of [wederpartijen] hun bedrijfsvoering hadden aangescherpt, zodat zij de signalen van mensenhandel beter konden herkennen, maar om de wijze waarop zij omgingen met eventuele signalen. Door na april 2010 prostituees te bemiddelen die weliswaar de aanwezigheid van een pooier ontkenden, maar bij wie wel het vermoeden bestond van uitbuiting door een pooier, zijn [wederpartijen] met de ontvangen signalen ontoereikend omgegaan. Hierdoor zijn zij tekortgeschoten in hun bedrijfsvoering en hebben zij niet voldaan aan de zorgplicht, bedoeld in artikel 3:42, eerste lid, van de APV. Dat de bedrijfsvoering vanaf januari 2011 zou zijn aangescherpt, neemt niet weg dat [wederpartijen] niet konden waarborgen dat binnen het escortbedrijf geen mensenhandel zou plaatsvinden, aldus het college.
4.1. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het op de weg van het college had gelegen onderzoek te verrichten naar de door [wederpartijen] gestelde aanscherping van de bedrijfsvoering, alvorens zich op het standpunt te stellen dat deze slechts een papieren werkelijkheid was en zij niet voldeden aan de zorgplicht, bedoeld in artikel 3:42, eerste lid, van de APV. Nu het college dit heeft nagelaten, terwijl [wederpartijen] het gestelde reeds naar aanleiding van het voornemen en in bezwaar naar voren hebben gebracht, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het besluit op bezwaar niet zorgvuldig tot stand is gekomen en onvoldoende is gemotiveerd. Dat [wederpartijen] na april 2010 prostituees zouden hebben bemiddeld, bij wie het vermoeden bestond van uitbuiting door een pooier, is een omstandigheid van vóór de gestelde aanscherping vanaf januari 2011, die daarom niet kan leiden tot een ander oordeel. Evenmin leidt hetgeen het college verder aanvoert tot een ander oordeel.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Bij besluit van 4 december 2012 heeft het college opnieuw beslist op het door [wederpartijen] gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
7. Aan dat besluit heeft het college opnieuw ten grondslag gelegd dat onvoldoende vaststaat dat het bepaalde in artikel 273f van het WvSr niet zal worden overtreden. [wederpartijen] hebben volgens het college niet aannemelijk gemaakt dat zij voldeden aan de zorgplicht om een actief beleid te voeren om bemiddeling van prostituees, die hun diensten niet vrijwillig aanbieden of worden uitgebuit, te voorkomen.
8. [wederpartijen] betogen dat het college heeft miskend dat door de aangescherpte bedrijfsvoering vanaf januari 2011 voldoende werd gewaarborgd dat artikel 273f van het WvSr niet werd overtreden en zij voldeden aan de zorgplicht bedoeld in artikel 3:42, eerste lid, van de APV. Hiertoe voeren zij aan dat het college hun ten onrechte heeft tegengeworpen dat zij niet voldoende stukken hebben overgelegd ter staving van hun stelling dat de bedrijfsvoering was aangescherpt. Door deze aangescherpte werkwijze was een waarschuwingssysteem gecreëerd dat signalen van uitbuiting vroegtijdig herkende en ervoor zorgde dat de leidinggevenden hiermee bekend waren.
Verder hebben [wederpartijen] vóór het strafrechtelijke onderzoek nimmer een vermoeden gehad van uitbuiting van prostituees. Eerst tijdens het verhoor op 13 april 2010 is [wederpartij A] bekend geraakt met bepaalde signalen van uitbuiting, welke hem overigens bevreemdden en is bij hem twijfel ontstaan of sommige prostituees niet toch een pooier hadden. Verder heeft het college ten onrechte niet onderkend dat zij prostituees, bij wie uitbuiting door een pooier werd vermoed, niet hebben bemiddeld, aldus [wederpartijen].
8.1. Gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak heeft het college nader onderzoek verricht naar de gestelde aanscherping van de bedrijfsvoering. Hiertoe heeft het college [wederpartijen] verzocht verschillende stukken over te leggen. Aan dit verzoek hebben [wederpartijen] deels voldaan door het overleggen van een checklist die werd gebruikt bij de intakegesprekken, bewijsstukken betreffende de identiteit van de prostituees die bij de beëindiging van de exploitatie nog werden bemiddeld en hebben aangegeven bij een heropening wederom door hen bemiddeld te willen worden, alsmede verklaringen van de prostituees dat zij niet werden uitgebuit en geen pooier hadden. [wederpartijen] hebben echter geen verslagen van intakegesprekken overgelegd, noch overige informatie over alle prostituees, zoals verslagen van gesprekken die hebben plaatsgevonden in de periode na de intake, en kopieën van informatie betreffende hulpinstanties die aan prostituees werd verstrekt, hoewel het college daar wel om had verzocht. Over het inzetten van een Roemeense tolk hebben [wederpartijen] onder meer toegelicht dat zij hiermee wilden bereiken dat eventuele signalen van uitbuiting nog beter en sneller konden worden opgevangen en een extra service wilden bieden, en dat met haar geen arbeidsovereenkomst was gesloten, wegens het incidentele karakter van haar diensten en de beëindiging van de exploitatie van het escortbemiddelingsbureau. Evenmin hadden zij met de vaste chauffeurs arbeidsovereenkomsten gesloten, nu deze slechts incidenteel werden ingezet, aangezien [wederpartijen] na hun inverzekeringstelling de meeste chauffeursdiensten zelf verrichtten. Wel hebben [wederpartijen] verklaringen van alle chauffeurs overgelegd. Voorts hebben zij aangevoerd dat zij nimmer overzichten van ontvangen signalen hebben bijgehouden en deze evenmin alsnog kunnen worden opgesteld. Hierbij hebben zij toegelicht op welke wijze zij hebben gehandeld nadat een signaal van uitbuiting was geconstateerd. Ten slotte hebben [wederpartijen] aangevoerd dat zij geen telefoonrooster hadden, maar in onderling overleg zelf de telefoon opnamen.
8.2. Het college heeft zich in het besluit van 4 december 2012 op het standpunt gesteld dat het op de weg van [wederpartijen] ligt de gestelde aanscherping van de bedrijfsvoering aannemelijk te maken door daartoe voldoende bewijsstukken over te leggen. Dat zij niet alle daartoe door het college opgevraagde stukken hebben opgesteld of bewaard, komt voor hun rekening en risico. De wel door [wederpartijen] overgelegde stukken geven van deze bedrijfsvoering geen duidelijk beeld, zijn althans ontoereikend om te kunnen concluderen dat de bedrijfsvoering was aangescherpt.
Ter zitting heeft het college toegelicht dat het in het besluit van 4 december 2012 ingenomen standpunt er in de kern op neerkomt dat het vertrouwen in [wederpartijen] is geschaad, doordat zij niets deden met signalen van mogelijke uitbuiting, onvoldoende uitvoering gaven aan hun bedrijfsplan, dat als zodanig wel acceptabel was, en bijvoorbeeld geen verslagen van intakegesprekken met prostituees maakten. Al hetgeen zij sinds april 2010 hebben gedaan om de bedrijfsvoering aan te scherpen, heeft er niet toe geleid dat dat vertrouwen is hersteld.
8.3. Volgens de toelichting bij artikel 3:42 van de APV is de exploitant verantwoordelijk voor een goede gang van zaken in het bedrijf. Dit dient tot uiting te komen door het actief verrichten van de handelingen die nodig zijn voor een goede gang van zaken.
8.4. De Afdeling is van oordeel dat het college aan [wederpartijen] uit hoofde van de aard van hun bedrijf hoge eisen heeft mogen stellen wat betreft de bedrijfsvoering. Gezien hetgeen hiervoor onder 2 en 4 is overwogen, mocht het college op [wederpartijen] een zware bewijslast leggen.
De Afdeling is evenwel van oordeel dat het college zich ten onrechte, zoals het ter zitting heeft toegelicht, op het standpunt heeft gesteld dat het vertrouwen in [wederpartijen], dat zij voldoen aan het in de APV gestelde, zodanig is geschaad, dat de door hen gevraagde vergunning voor het exploiteren van het escortbemiddelingsbureau diende te worden geweigerd. Blijkens het besluit van 4 december 2012 is artikel 3:40, aanhef en onder b, van de APV - het in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn - niet meer aan het besluit van 4 december 2012 ten grondslag gelegd, nu volgens het college niet was gebleken van feiten en omstandigheden die blijk geven van gepleegde strafbare feiten dan wel vervolging van enig strafbaar feit. [wederpartijen] hebben ter zitting toegelicht dat de strafzaak die tegen hen liep is geseponeerd. Eveneens ten onrechte heeft het college niet aannemelijk geacht dat [wederpartijen] na de gestelde aanscherping van de bedrijfsvoering actief handelingen hebben verricht die nodig waren voor een goede gang van zaken, teneinde bemiddeling van prostituees, bij wie een vermoeden van uitbuiting bestond, te voorkomen. Hiertoe wordt in aanmerking genomen dat [wederpartijen] onweersproken hebben gesteld dat bij het strafrechtelijk onderzoek alleen [persoon A] en een andere prostituee, bij wie zich een vermoeden van uitbuiting voordeed, concreet bij name zijn genoemd. Voorts is het onderzoek naar eventuele uitbuiting van [persoon A] in 2010 stopgezet en werd zij sinds juni 2010 en de andere prostituee sinds 2009 niet meer door [escortbemiddelingsbureau] bemiddeld. Daarbij komt dat de recherche tweemaal uitdrukkelijk aan [wederpartij A] heeft medegedeeld dat de bemiddeling moest worden voortgezet, teneinde argwaan bij eventuele pooiers te voorkomen. Eveneens onweersproken hebben [wederpartijen] gesteld dat begin 2011 met de prostituees, die woonachtig waren in de woning aan de [locatie], uitgebreid is gesproken en nader onderzoek naar de persoonlijke situatie is verricht, waarbij naar voren is gekomen dat zij ook bij andere escortbemiddelingsbureaus werkzaam waren en dat geen vermoeden bestond van uitbuiting door een pooier. Voorts volgt uit een verslag van een controle van 14 juni 2011, welk verslag het college ten onrechte eerst na de uitspraak van de rechtbank in het geding heeft gebracht, dat de exploitant op dat moment zelf de telefoon opnam. In het verslag werd geconcludeerd dat een keer gecontroleerd is en dat daarbij bleek dat alles in orde was, dat wil zeggen dat de bedrijfsvoering conform opgave was aangepast. Dat het verslag, naar het college ter zitting heeft gesteld, met name op één aspect van de bedrijfsvoering ziet, neemt niet weg dat in zoverre met dat verslag wel wordt bevestigd dat [wederpartijen] hun bedrijfsvoering hadden aangescherpt. Daarbij komt dat zij ingevolge de APV niet verplicht waren om verslagen te maken van intakegesprekken die met prostituees plaatsvonden. Zoals volgt uit een brief van de burgemeester van 17 juli 2013, is dit eerst met een op 4 juli 2013 vastgestelde APV verplicht gesteld. Het college heeft [wederpartijen] dan ook ten onrechte tegengeworpen dat zij geen verslagen van intakegesprekken hebben overgelegd. Dit geldt te meer nu [wederpartijen] onweersproken hebben gesteld dat zij reeds in 2008 het college ervan op de hoogte hebben gesteld dat zij geen verslagen van intakegesprekken maakten en het college destijds hierover geen bezwaren heeft geuit.
Gelet hierop heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat [wederpartijen] met de door hen overgelegde stukken, alsmede de daarbij gegeven toelichting, als weergegeven onder 8.1, onvoldoende aannemelijk hebben gemaakt dat zij hebben gedaan wat nodig was voor een goede gang van zaken en hun bedrijfsvoering hadden aangescherpt teneinde te waarborgen dat artikel 273f van het WvSr niet werd overtreden.
Het betoog slaagt.
9. Het beroep tegen het besluit van 4 december 2012 is gegrond. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Hetgeen [wederpartijen] voor het overige hebben aangevoerd behoeft geen bespreking meer.
10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 4 december 2012, kenmerk BZ.1.12.0539.001/DJZ, gegrond;
III. vernietigt dat besluit;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [wederpartijen] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een griffierecht van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. De Leeuw-van Zanten
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2013
97-741.