ECLI:NL:RVS:2014:4337
Raad van State — Uitspraak 


201402516/1/R6.
Datum uitspraak: 3 december 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Bernisse,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Gasunie Transport Services B.V., gevestigd te Groningen,
3. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid MaasRefinery B.V., gevestigd te Rotterdam,
4. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Vopak EMEA B.V. en andere, alle gevestigd te Rotterdam (hierna tezamen en in enkelvoud: Vopak),
5. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Maastank B.V., gevestigd te Rotterdam,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Rotterdam,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Botlek-Vondelingenplaat" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben het college, Gasunie, MaasRefinery, Vopak en Maastank beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Gasunie, Vopak en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, tezamen met zaken nrs. 201402731/1/R6, 201402733/1/R6, 201402739/1/R6 en 201402744/1/R6, ter zitting behandeld op 12 september 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A. Kras-Skladnik en mr. H.E. Jansen-van der Hoek, beiden werkzaam bij de gemeente Bernisse, Vopak, vertegenwoordigd door mr. D.A. Cleton, Maastank en MaasRefinery, beide vertegenwoordigd door W.J. van der Laan, en de raad, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat [NAAM]n Haag, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de naamloze vennootschap Havenbedrijf Rotterdam N.V., vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat [NAAM], ir. R.C. Dekker en mr. C.J.B. Moes.
Overwegingen
Het plan
1. Het plan voorziet in een actuele juridisch-planologische regeling voor het gebied Botlek-Vondelingenplaat in het Rotterdamse haven- en industriecomplex.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de deelraad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Bernisse
Ontvankelijkheid
3. De raad betoogt dat het beroep van het college, dat is gericht tegen de vaststelling van de functieaanduiding "windturbine" voor de plandelen met de bestemming "Water" onderscheidenlijk de bestemming "Verkeer" niet steunt op een bij de raad naar voren gebrachte zienswijze. Het beroep dient daarom volgens de raad niet-ontvankelijk te worden verklaard.
4. Het college betoogt dat hem niet kan worden verweten dat het de bedoelde planonderdelen niet in zijn zienswijze heeft bestreden. Het college voert daartoe aan dat op het moment van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan de windturbines, waartegen zijn beroep is gericht, konden worden opgericht op grond van een daarvoor bij besluit van 30 augustus 2011 verleende omgevingsvergunning, waartegen niet binnen de daarvoor geldende termijn beroep was ingesteld. De voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam heeft echter op 12 maart 2014, zaak nr. ROT 14/796 en ROT 14/797 en 34 andere nummers, ECLI:NL:RBROT:2014:1813, het besluit waarbij de omgevingsvergunning is verleend alsnog vernietigd, naar aanleiding van eerst in februari 2014 ingestelde beroepen.
5. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 en artikel 2 van bijlage 2 alsmede met artikel 6:13, kan beroep door een belanghebbende slechts worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan, voor zover dit beroep onderdelen van een bestemmingsplan betreft die de belanghebbende in een tegen het ontwerpplan naar voren gebrachte zienswijze heeft bestreden. Dit betekent dat besluitonderdelen die in de zienswijze niet zijn bestreden en die ongewijzigd worden vastgesteld, in de beroepsfase niet alsnog kunnen worden bestreden.
Dit is slechts anders indien de belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij de desbetreffende onderdelen niet in zijn zienswijze heeft bestreden.
6. Ingevolge artikel 3.10 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kunnen, voor zover een bestemmingsplan zijn grondslag vindt in een omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan is afgeweken, zienswijzen geen betrekking hebben op dat deel van het ontwerpplan.
7. Niet in geding is dat het plan voor zover het het plandeel waarop de windturbines zijn voorzien betreft, zijn grondslag vindt in een omgevingsvergunning, waartegen niet binnen de daarvoor geldende termijn beroep was ingesteld, als bedoeld in artikel 3.10 van de Wro, zodat dit artikel in de weg stond aan het indienen van zienswijzen over dat plandeel. Het besluit waarbij de omgevingsvergunning voor de windturbines is verleend is echter alsnog, na afloop van de termijn voor het indienen van zienswijzen over het ontwerpplan, maar voor afloop van de termijn voor het instellen van beroep tegen het besluit tot vaststelling van het plan, vernietigd.
De Afdeling ziet in deze omstandigheden aanleiding voor het oordeel dat het college redelijkerwijs niet kan worden verweten dat het het betrokken plandeel niet in zijn zienswijzen heeft bestreden. Het beroep van het college is ontvankelijk.
Inhoudelijk
8. Het betoog van het college dat in het besluit tot vaststelling van het plan niet staat dat de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) van toepassing is, mist feitelijke grondslag.
9. Eerst ter zitting heeft het college een betoog over externe veiligheid naar voren gebracht.
Nog daargelaten de vraag of het naar voren brengen van deze beroepsgrond zich verhoudt met een goede procesorde, overweegt de Afdeling dat ingevolge artikel 1.6a van de Chw na afloop van de termijn voor het instellen van een beroep geen beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd. De Afdeling zal daarom deze beroepsgrond buiten beschouwing laten.
10. Het college betoogt dat het plan is vastgesteld in strijd met een goede ruimtelijke ordening, voor zover daarbij 8 windturbines langs het Hartelkanaal worden mogelijk gemaakt. Het college voert daartoe aan dat het plan het beschermde stadsgezicht van Geervliet en het beschermde dorpsgezicht van Heenvliet aantast. Het college brengt naar voren dat de raad in zoverre ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het advies van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed over de tussen windturbines en een beschermd dorps- of stadsgezicht aan te houden afstand. Voorts brengt het college naar voren dat de windturbines een aantasting van het open landschap en het woon- en leefklimaat tot gevolg hebben. Ten slotte vreest het college voor geluidhinder ten gevolge van de windturbines. Het brengt naar voren dat andere windturbines zijn geplaatst dan vergund en dat de raad zich daarom niet op het aan de vergunningverlening ten grondslag gelegde geluidonderzoek heeft mogen baseren. Voorts is dat onderzoek volgens hem op ondeugdelijke wijze tot stand gekomen.
10.1. De raad stelt dat hij zich wat de aanvaardbaarheid van de windturbines op de voorziene locaties betreft heeft gebaseerd op het besluit waarbij de omgevingsvergunning is verleend en de daarvan deel uitmakende stukken. De raad brengt verder naar voren dat hij de gevolgen van de windturbines voor Heenvliet en Geervliet voorts niet onaanvaardbaar acht vanwege de situering van deze dorpen nabij het Rotterdams havengebied waar grootschalige industriële activiteiten plaatsvinden.
10.2. Ingevolge artikel 45, lid 45.1, aanhef en lid 45.1.2, onder a, van de planregels zijn de voor "Verkeer" aangewezen gronden bestemd voor een windturbine ter plaatse van de aanduiding "windturbine".
Ingevolge lid 45.2.1, onder a, van de planregels is de maximum tiphoogte van een windturbine 150 m.
Ingevolge lid 45.3.1 is ter plaatse van de aanduiding "windturbine" ten hoogste één windturbine toegestaan.
Ingevolge artikel 46, lid 46.1, aanhef en lid 46.1.2, onder a, zijn de voor "Water" aangewezen gronden bestemd voor een windturbine ter plaatse van de aanduiding "windturbine".
10.3. Heenvliet en Geervliet grenzen aan het Rotterdams havengebied. Tussen deze plaatsen en het havengebied ligt het Hartelkanaal. De gronden waarop de windturbines zijn mogelijk gemaakt bevinden zich aan de oever van het Hartelkanaal in het Rotterdams havengebied. De afstand van de windturbines tot Geervliet en Heenvliet is ongeveer 400 m. Aannemelijk is dat de windturbines zichtbaar zijn vanaf verschillende locaties in Geervliet en Heenvliet.
10.4. Ingevolge artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer voldoet een windturbine of een combinatie van windturbines ten behoeve van het voorkomen of beperken van geluidhinder aan de norm van ten hoogste 47 dB Lden en aan de norm van ten hoogste 41 dB Lnight op de gevel van gevoelige gebouwen en bij gevoelige terreinen op de grens van het terrein.
Ingevolge het derde lid kan in afwijking van het eerste lid het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift in verband met bijzondere lokale omstandigheden normen met een andere waarde vaststellen.
10.5. Aan het besluit waarbij de omgevingsvergunning, op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, is verleend zijn twee geluidrapporten van Van Grinsven Advies van februari 2010 onderscheidenlijk oktober 2010 ten grondslag gelegd. Het betoog dat niet van de daarin vastgelegde geluidonderzoeken mag worden uitgegaan omdat andere windturbines zijn geplaatst dan waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, faalt. Uit dat besluit volgt dat op dat moment nog niet duidelijk was welk type windturbine zou worden geplaatst. Het bouwplan ziet volgens het besluit op 8 windturbines met elk een vermogen van 3 Mw, een ashoogte van 100 m en een rotordiameter van ongeveer 101 meter. Het betoog van het college geeft voorts geen aanleiding voor de conclusie dat de geluidonderzoeken niet kunnen dienen als uitgangspunt bij de beoordeling van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden voor het plaatsen van windturbines.
Uit de geluidrapporten volgt dat kan worden voldaan aan de geluidnormen die thans zijn opgenomen in artikel 3.14a, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer. In het besluit staat dat bij maatwerkvoorschrift voor Lnight een strengere waarde zal worden vastgesteld dan is voorgeschreven, vanwege het lage referentieniveau van het omgevingsgeluid gedurende de nachtperiode. Het onderzoek van 2010 is volgens het rapport van oktober 2010 uitgevoerd overeenkomstig het Reken- en meetvoorschrift windturbines, dat thans als bijlage 4 van de Activiteitenregeling milieubeheer is opgenomen.
Het betoog van het college dat het geluidonderzoek van Van Grinsven onzorgvuldig tot stand is gekomen is niet onderbouwd met bijvoorbeeld uitgewerkte berekeningen in een tegenrapport. Het college heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat zich ten gevolge van de windturbines een onevenredige verslechtering van de geluidsituatie zal voordoen. De Afdeling ziet daarom in het betoog van het college geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet op de geluidonderzoeken heeft mogen baseren die aan het besluit waarbij de omgevingsvergunning is verleend ten grondslag zijn gelegd. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, al dan niet na het vaststellen van maatwerkvoorschriften, een aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd bij een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden.
10.6. Heenvliet is op 19 mei 1965 aangewezen als beschermd dorpsgezicht. Geervliet is op 3 juli 1975 aangewezen als beschermd stadsgezicht. De gronden waarop de windturbines zijn voorzien, maken geen deel uit van de beschermde stads- en dorpsgezichten. In de toelichting bij de aanwijzingsbesluiten ziet de Afdeling geen grond voor de conclusie dat de omgeving van de beschermde gezichten vanwege de daaraan toegekende waarden gevrijwaard dient te blijven van bebouwing, zoals windturbines.
In de plantoelichting staat dat de provincie Zuid-Holland met het rijk is overeengekomen om voor 2020 in de Rotterdamse Haven een gezamenlijk vermogen van windturbines van 300 Mw te realiseren. De windturbines waartegen het betoog van het college is gericht zijn als onderdeel van die opgave opgenomen in de plantoelichting. De Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed heeft volgens zijn website in enkele concrete gevallen geadviseerd om een afstand van 1.800-2.000 m tussen windturbines en de grenzen van een beschermd stads- of dorpsgezicht aan te houden. De Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed geeft echter op zijn website ook aan dat dit advies vrijblijvend is gezien de uitgangspunten van het Rijk om een aantal gebieden aan te wijzen voor grootschalige windenergie. De raad heeft daarom aan het door het college bedoelde advies van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed geen doorslaggevende betekenis hoeven toekennen.
De Afdeling ziet in het betoog van het college geen aanleiding voor de conclusie dat de windturbines afbreuk doen aan de cultuurhistorische waarden van de beschermde stads- en dorpsgezichten van Geervliet onderscheidenlijk Heenvliet als zodanig. De Afdeling ziet gelet op het voorgaande en op de omstandigheid dat Geervliet en Heenvliet grenzen aan een gebied waar grootschalige industriële activiteiten plaatsvinden geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid aan het belang dat is gemoeid met het plaatsen van de windturbines meer gewicht heeft kunnen toekennen dan aan het belang bij het gevrijwaard blijven van het zicht op de windturbines vanuit Heenvliet en Geervliet. De omstandigheid dat de windturbines zichtbaar zijn, betekent niet dat zich een onaanvaardbare aantasting van het landschap of het woon- en leefmilieu voordoet.
10.7. Het betoog van het college faalt.
De beroepen van MaasRefinery en Maastank
11. MaasRefinery en Maastank hebben geen zienswijzen over het ontwerpplan naar voren gebracht.
12. Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Awb wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.
Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 en artikel 2 van bijlage 2 alsmede met artikel 6:13, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door een belanghebbende die over het ontwerpplan niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
13. MaasRefinery en Maastank hebben geen omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan moet worden aangenomen dat hun redelijkerwijs niet kan worden verweten geen zienswijzen naar voren te hebben gebracht.
De beroepen van MaasRefinery en Maastank zijn niet-ontvankelijk.
Het beroep van Vopak
14. Vopak kan zich niet verenigen met het plan voor zover daarbij niet is voorzien in de op- en overslag van (gevaarlijke) afvalstoffen voor de Vopak Terminal TTR, de Vopak Terminal Botlek-Noord en de Vopak Terminal Laurenshaven.
15. De raad heeft erkend dat aan deze locaties ten onrechte niet de functieaanduiding "specifieke vorm van bedrijf-afvalstoffen" is toegekend en dat de planregels in zoverre ook dienen te worden aangepast.
Nu de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
Het betoog slaagt.
Het beroep van Gasunie
16. Gasunie betoogt dat ten onrechte niet de bestemming "Leiding-Gas" is toegekend aan de aardgastransportleiding, zoals weergegeven op de figuur op pagina 2 van het beroepschrift. Voorts brengt Gasunie naar voren dat het plan ten onrechte niet voorziet in de bestemming "Bedrijf-Utilities" voor de uitbreiding van het meet- en regelstation, zoals weergeven op de figuur op pagina 3 van het beroepschrift.
17. De raad heeft erkend dat het plan ten onrechte niet voorziet in het bedoelde gedeelte van de aardgastransportleiding en in de uitbreiding van het meet- en regelstation. Nu de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
Het betoog slaagt.
Conclusie
18. De beroepen van MaasRefinery en Maastank zijn niet-ontvankelijk.
De beroepen van Vopak en Gasunie zijn gegrond. Het besluit tot vaststelling van het plan dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd, voor zover het de onder 15 en 17 genoemde gebreken betreft. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb de raad op te dragen om voor de vernietigde plandelen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw plan vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen. Vanwege de aard van de hiervoor vermelde gebreken, waarbij niet alleen in de planregels, maar ook in de verbeelding aanpassingen dienen plaats te vinden, ziet de Afdeling geen aanleiding om in zoverre zelf in de zaak te voorzien, zoals de raad, Gasunie en Vopak hebben verzocht. Het door de raad te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
Het beroep van het college is ongegrond.
19. Ten aanzien van de beroepen van Vopak en Gasunie is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken. Ten aanzien van de beroepen van MaasRefinery, Maastank en het college bestaat voor een proceskostenvergoeding geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid MaasRefinery B.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Maastank B.V. niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Gasunie Transport Services B.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Vopak EMEA B.V. en andere gegrond;
III. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Rotterdam van 19 december 2013 waarbij het bestemmingsplan "Botlek-Vondelingenplaat" is vastgesteld voor zover:
a. het plan niet voorziet in de op- en overslag van (gevaarlijke) afvalstoffen voor de Vopak Terminal TTR, de Vopak Terminal Botlek-Noord en de Vopak Terminal Laurenshaven;
b. het plan niet voorziet in de aardgastransportleiding en de uitbreiding van het meet- en regelstation;
IV. draagt de raad van de gemeente Rotterdam op om binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. verklaart het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Bernisse ongegrond;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Rotterdam aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt:
a. ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) voor de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Gasunie Transport Services B.V.;
b. ten bedrage van € 328,00 (zegge: driehonderdachtentwintig euro) voor de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Vopak EMEA B.V. en andere, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de andere.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duursma, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Duursma
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2014
378.