ECLI:NL:RVS:2013:781
Raad van State — Uitspraak 


201203891/1/A1 en 201203894/1/A1.
Datum uitspraak: 21 augustus 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Foto Vego B.V., gevestigd te Goes (hierna: Foto Vego B.V.),
2. [appellant sub 2], wonend te Goes,
tegen de uitspraken van de rechtbank Breda van 29 maart 2012 in zaak nrs. 11/5656, 11/5658 en 11/5669 in de gedingen tussen:
1. [appellant sub 2]
2. [wederpartij]
en
het college van burgemeester en wethouders van Breda.
Procesverloop
Bij besluit van 28 januari 2011 heeft het college aan [wederpartij] voor de periode van 1 januari 2011 tot en met 31 december 2011 een vergunning verleend voor het innemen van een standplaats met een fotobus op het perceel Chasséveld te Breda (hierna: het perceel).
Bij afzonderlijk besluit van 28 januari 2011 heeft het college de aanvraag van [appellant sub 2] voor een standplaatsvergunning ten behoeve van een fotobus op het perceel afgewezen.
Bij besluit van 27 september 2011, met kenmerk PBZ11GR1211, heeft het college de door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren deels gegrond verklaard en de aanvraag om een standplaatsvergunning van [appellant sub 2] opnieuw afgewezen.
Bij afzonderlijk besluit van 27 september 2011, met kenmerk PBZ11GR1831, heeft het college de bij het besluit van 28 januari 2011 aan [wederpartij] verleende standplaatsvergunning ingetrokken en [wederpartij] opnieuw vergunning verleend, nu voor een vaste standplaats voor onbepaalde tijd ten behoeve van een fotobus op het perceel, gedurende winkelopeningstijden, met een huurprijs van € 15.000,00 per jaar.
Bij afzonderlijke uitspraken van 29 maart 2012, in de zaken nrs. 11/5656 en 11/5658, en 11/5669, heeft de rechtbank de door [appellant sub 2] tegen de beide besluiten van 27 september 2011 ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard, en het door [wederpartij] tegen het besluit van 27 september 2011, met kenmerk PBZ11GR1831, ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit van 27 september 2011 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] te nemen. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen beide uitspraken van 29 maart 2012 hebben [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 21 mei 2012 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 11/5669, het bezwaar van Foto Vego B.V. tegen het besluit van 28 januari 2011 tot verlening van een standplaatsvergunning aan [wederpartij], niet-ontvankelijk verklaard, de bezwaren van [appellant sub 2] tegen dit besluit ongegrond verklaard en [wederpartij] vergunning verleend voor het innemen van een standplaats op het perceel, voor onbepaalde tijd ingaande 1 januari 2012, conform de bij het besluit behorende bijlage.
Bij brief van 29 juni 2012 hebben [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. bij de rechtbank beroep ingesteld tegen dit besluit. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 2 juli 2012. De rechtbank heeft het beroep aan de Afdeling doorgezonden.
Bij brief van 30 juli 2012 hebben [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. een nadere schriftelijke reactie op het besluit van 21 mei 2012 gegeven.
[wederpartij] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij brief van 29 augustus 2012 hebben [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaken, gelijktijdig met zaak nr. 201203896/1/A1, ter zitting behandeld op 10 september 2012, waar [appellant sub 2] en Foto Vego B.V., vertegenwoordigd door [appellant sub 2], bijgestaan door mr. C.J. IJdema, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door C.P. Brouwers en drs. C.T.M. Slingerland-Roovers, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens is daar [wederpartij], bijgestaan door mr. G.H.L. Weesing, advocaat [NAAM], gehoord.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting als bedoeld in artikel 8:65 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), heeft de Afdeling het onderzoek in de zaak met zaak nr. 201203891/1/A1, met toepassing van artikel 8:68 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 49, eerste lid, van de Wet op de Raad van State, zoals dit luidde ten tijde van belang, heropend en [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. bij brief van 9 oktober 2012 nadere schriftelijke inlichtingen gevraagd als bedoeld in artikel 8:45 van de Awb.
Bij brief van 18 oktober 2012 hebben [appellant sub 2] en Foto Vego gereageerd. Het college en [wederpartij] hebben daarop bij brieven van 26 en 27 november 2012 gereageerd. [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. hebben bij brief van 4 januari 2013 een nadere schriftelijke reactie gegeven, waarna het onderzoek is gesloten.
Met toestemming van partijen is geen nadere zitting gehouden.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
Over de aangevallen uitspraak met registratienummers 11/5656 en 11/5658 2. De rechtbank heeft de bij brief van de gemachtigde van Foto Vego B.V. en [appellant sub 2] van 7 november 2011, ingestelde beroepen tegen de besluiten van 27 september 2011, met de kenmerken PBZ11GR1211 en PBZ11GR1831, aangemerkt als beroepen ingesteld door [appellant sub 2], en niet door Foto Vego B.V. Zij heeft dan ook uitsluitend op de beroepen van [appellant sub 2] beslist. Zij heeft zich er daarbij op gebaseerd dat de gemachtigden van [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. in beroep uitdrukkelijk schriftelijk en mondeling hebben verklaard dat met de brief van 7 november 2011 niet is bedoeld beroep in te stellen door de rechtspersoon Foto Vego B.V., maar door de natuurlijke persoon [appellant sub 2].
De rechtbank heeft de beroepen van [appellant sub 2] bij de aangevallen uitspraak niet-ontvankelijk verklaard wegens een niet-verschoonbare termijnoverschrijding.
3. [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. betogen dat de rechtbank de beroepen tegen de besluiten van 27 september 2011 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij voeren daartoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat het beroepschrift van 7 november 2011 niet namens Foto Vego B.V., maar tijdig namens [appellant sub 2] is ingediend. Dit valt volgens hen onder meer af te leiden uit de omstandigheid dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, met de besluiten van 27 september 2011 uitsluitend is beslist op de bezwaren van [appellant sub 2] en niet op die van Foto Vego B.V.
De rechtbank heeft volgens hen voorts niet op basis van het in het briefhoofd van het beroepschrift vermelde, mogen aannemen dat Foto Vego B.V. het beroep instelde. Verder kan [appellant sub 2] worden vereenzelvigd met Foto Vego B.V., omdat hij enig aandeelhouder en bestuurder is van deze vennootschap, aldus [appellant sub 2] en Foto Vego B.V., zodat, indien moet worden aangenomen dat Foto Vego B.V. het beroep heeft ingesteld, dit kan worden toegerekend aan [appellant sub 2].
3.1. Het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat bij de brief aan de rechtbank van de gemachtigde van [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. van 7 november 2011, beroep tegen de besluiten van 27 september 2011 is ingesteld door [appellant sub 2] en niet door Foto Vego B.V., wordt niet gevolgd.
In de opening van genoemde brief wordt vermeld dat "Cliënte" pro forma beroep instelt tegen de besluiten van 27 september 2011. De term "Cliënte" in de opening, alsmede in de rest van deze brief, kan niet anders dan verwijzen naar "Foto Vego B.V. / Fotobus Breda" in de regel na het kopje "Inzake:" in het briefhoofd. De brief bevat ook voor het overige geen enkele aanwijzing dat [appellant sub 2] is bedoeld als degene die het beroep bij de desbetreffende brief instelde.
Uit de gestelde omstandigheid dat in de besluiten op bezwaar alleen op de bezwaren van [appellant sub 2] en niet op die van Foto Vego B.V. is beslist, kan evenmin worden afgeleid dat [appellant sub 2] de beroepen daartegen heeft ingesteld.
Het in dit verband naar voren gebrachte betoog dat de rechtbank heeft miskend dat [appellant sub 2] kan worden vereenzelvigd met Foto Vego B.V., zodat het tijdig ingediende beroep van Foto Vego B.V. aan [appellant sub 2] kan worden toegerekend, slaagt evenmin. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 mei 2004 (zaak nr. 200306393/1; www.raadvanstate.nl) en de daarin genoemde uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 8 november 1995, met zaak nr. H01.95.0098/P 90, K01.95.0047 (JB 1995/335), wordt overwogen dat geen aanleiding bestaat om in alle gevallen waarin een zogeheten eenmans-B.V. en haar directeur/enig aandeelhouder optreden, het beroep van de een toe te rekenen aan de ander, in het geval de eenmans-B.V. wel, maar de directeur/enig aandeelhouder niet tijdig beroep heeft ingesteld, of omgekeerd. Zoals uit de genoemde uitspraken volgt, kan hiervoor slechts in bijzondere gevallen aanleiding zijn en dan alleen indien vaststaat dat de belangen van de een identiek zijn aan die van de ander en daarover voor andere betrokkenen in het rechtsverkeer geen enkele onduidelijkheid of onzekerheid kan hebben bestaan.
Hieraan is in dit geval niet voldaan. Nog afgezien van de omstandigheid dat blijkens de door Foto Vego B.V. en [appellant sub 2] ingediende uittreksels uit het Handelsregister van de Kamer van Koophandel niet [appellant sub 2], maar Vego Invest B.V. directeur/enig aandeelhouder van
Foto Vego B.V. is, is evenmin voldaan aan de voorwaarde dat voor andere betrokkenen bij de zaak geen enkele onduidelijkheid kon bestaan omtrent partijen en het identiek zijn van hun belangen, nu de natuurlijke persoon [appellant sub 2] en de rechtspersoon Foto Vego B.V. in de bezwaarprocedure juist niet zijn vereenzelvigd, maar als twee aparte entiteiten zijn behandeld en uitdrukkelijk onderscheid is gemaakt in hun belangen bij de besluiten van 28 januari 2011.
Ook in de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2006 (zaak nr. 200508296/1; www.raadvanstate.nl), kan geen steun worden gevonden voor het standpunt dat [appellant sub 2] beroep bij de rechtbank heeft ingesteld. Die zaak verschilt van deze, in die zin dat er in die zaak geen misverstand over kon bestaan dat degene die het bezwaar had ingediend, dit uitsluitend namens haar zuster had kunnen doen, nu zijzelf geen enkel inhoudelijk belang had bij de zaak. Anders dan in die zaak, bestaan in deze zaak twee potentiële appellanten. Verder was in dat geval per brief aan het bestuursorgaan duidelijk gemaakt dat de zaken van de bij de zaak betrokken zuster, gedurende haar verblijf in het buitenland door de ander werden waargenomen.
3.2. Uit het voorgaande volgt dat bij eerdergenoemde brief van 7 november 2011 Foto Vego B.V., en niet [appellant sub 2], tijdig beroep heeft ingesteld tegen de besluiten van het college van 27 september 2011, met de kenmerken PBZ11GR1211 en PBZ11GR1831. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte de door [appellant sub 2] ingestelde beroepen niet-ontvankelijk verklaard, nu hij geen beroep heeft ingesteld. Zij heeft eveneens ten onrechte geen uitspraak gedaan op de tijdig door Foto Vego B.V. ingestelde beroepen.
Het betoog slaagt.
4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling hierna de door Foto Vego B.V. ingestelde beroepen behandelen.
5. Foto Vego B.V. is niet aan te merken als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bij het besluit van 27 september 2011, met kenmerk PBZ11GR1211, waarbij uitsluitend op de bezwaren van [appellant sub 2] is besloten en hem de standplaatsvergunning opnieuw is geweigerd. Zij is daarom, gelet op het bepaalde in artikel 8:1 van de Awb, niet gerechtigd om tegen dit besluit beroep in te stellen. Dit beroep zal daarom niet-ontvankelijk worden verklaard.
Foto Vego B.V. is wel aan te merken als belanghebbende bij het besluit van 27 september 2011 met kenmerk PBZ11GR1831. Dit betreft een aan [wederpartij] gericht besluit, waarbij zij een tegengesteld belang heeft. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 september 2007 in zaak nr. 200609067/1), is volgens vaste jurisprudentie onder meer degene wiens concurrentiebelang rechtstreeks bij een besluit is betrokken, belanghebbende. Dit ongeacht de vraag of het concurrentiebelang bij het nemen van dit besluit een rol kan spelen. Vast staat dat het concurrentiebelang van Foto Vego B.V. bij dit besluit is betrokken.
De Afdeling zal hierna het door Foto Vego B.V. tegen dit besluit ingediende beroep behandelen.
6. Niet in geschil is dat [wederpartij] sinds 1998 een standplaats inneemt op het perceel met een zogenoemde fotobus, waarin hij pasfoto's maakt en verkoopt.
7. Ingevolge artikel 5.2.3, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Breda 2004 (hierna: de APV), is het verboden zonder vergunning van het college op of aan de weg of aan een openbaar water dan wel op een andere - al dan niet met enige beperking - voor publiek toegankelijke en in de openlucht gelegen plaats:
a. met een voertuig, een kraam, een tafel of enig ander middel een standplaats in te nemen of te hebben teneinde in de uitoefening van de handel goederen te koop aan te bieden dan wel diensten aan te bieden;
b. anderszins goederen uit te stallen of uitgestald te hebben om deze te koop aan te bieden, te verkopen of te verstrekken aan publiek.
Ingevolge het vijfde lid, kan een vergunning bedoeld in het eerste lid worden geweigerd:
a. in het belang van de openbare orde;
b. in het belang van het voorkomen of beperken van overlast;
c. in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving;
d. in het belang van de verkeersvrijheid of -veiligheid;
e. in het belang van veiligheid van goederen en personen;
f. wanneer als gevolg van bijzondere omstandigheden in de gemeente of in een deel der gemeente redelijkerwijs te verwachten is dat door het verlenen van de vergunning een redelijk verzorgingsniveau voor de consument ter plaatse in gevaar komt;
g. vanwege de strijd met een geldend bestemmingsplan.
In de "Beleidsnota standplaatsen 2005" (hierna: de beleidsnota) zijn in hoofdstuk 3, paragraaf 3.3.2, beleidsregels opgenomen voor vaste standplaatsen. Daarin is vermeld dat het maximum aantal vaste standplaatsen 40 bedraagt en dat de toegestane locaties en de per locatie toegestane branche zijn vermeld op bijlage A bij de beleidsnota. Voor vaste standplaatsen die reeds in 2005 werden ingenomen, is volgens de beleidsnota uitgangspunt dat de verdeling via een openbare inschrijvingsprocedure plaatsvindt.
8. Foto Vego B.V. betoogt dat zij door het besluit de standplaatsvergunning opnieuw aan [wederpartij] te verlenen, ten onrechte in een nadeliger positie is komen te verkeren naar aanleiding van haar bezwaar, nu de vergunning bij de beslissing op bezwaar voor onbepaalde tijd is verleend.
8.1. Dit betoog faalt. Het college heeft niet in strijd met het verbod van reformatio in peius gehandeld, nu het ook los van de bezwaarschriftprocedure bevoegd was om de vergunning voor onbepaalde tijd te verlenen.
9. Foto Vego B.V. betoogt voorts dat het college de standplaatsvergunning niet aan [wederpartij] heeft mogen verlenen, nu het innemen van de standplaats in strijd is met het bestemmingsplan.
9.1. Niet in geschil is dat ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Binnenstad" op het perceel de bestemming "Parkeerdoeleinden" rust.
Het college heeft, bij besluit van 4 januari 2012, met kenmerk 2012/0015, een omgevingsvergunning voor het gebruik van het perceel in afwijking van het bestemmingsplan, ten behoeve van de fotobus van [wederpartij] verleend.
Bij de uitspraak van heden, in zaak nr. 201203896/1/A1, is geoordeeld dat de voorzieningenrechter het beroep van [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. tegen dit besluit terecht niet-ontvankelijk heeft geacht, zodat het in rechte onaantastbaar is.
Dit besluit was ten tijde van het besluit op bezwaar in voorbereiding en heeft van 20 oktober 2011 tot 30 november 2011 ter inzage gelegen. Gelet daarop, en nu in artikel 5.2.3, eerste lid, van de APV is bepaald dat het college de vergunning bij strijd met een geldend bestemmingsplan kan weigeren maar niet hoeft te weigeren, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college onder de gegeven omstandigheden de standplaatsvergunning aan [wederpartij] moest weigeren.
Het betoog faalt.
10. Foto Vego B.V. betoogt verder dat ingevolge de beleidsnota en de daarin volgens haar voorgeschreven openbare inschrijvingsprocedure, de standplaatsvergunning niet aan [wederpartij], maar aan [appellant sub 2] had moeten worden verleend. Zij voert daartoe aan dat het door het college gehanteerde "oudste rechten-criterium" niet van toepassing is, er geen bestaande vergunninghouder, noch een vergunninghouder met oudere rechten was, alsmede dat [appellant sub 2] een hoger bod heeft uitgebracht.
10.1. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college de vergunning ten onrechte niet aan [appellant sub 2] maar aan [wederpartij] heeft verleend. De stelling van Foto Vego B.V., dat het gaat om een nieuwe vaste standplaats en daarom het "oudste rechten-criterium" niet geldt en tevens niet kan worden gesproken van een bestaande vergunninghouder in de persoon van [wederpartij], wordt niet gevolgd. Onder verwijzing naar overweging 14.1, met betrekking tot het hoger beroep tegen de uitspraak met registratienummer 11/5669, is de Afdeling van oordeel dat de standplaats die [wederpartij] met de fotobus inneemt een vaste standplaats is en [wederpartij] kan worden aangemerkt als de huidige standplaatshouder als bedoeld in de beleidsnota, zodat de daarop betrekking hebbende regels van toepassing zijn. Daaruit volgt dat het college terecht aanleiding heeft gezien om [wederpartij] in verband met diens oudste rechten in de gelegenheid te stellen zijn bod te verhogen en aldus tot verlening van de vergunning aan [wederpartij] heeft kunnen komen.
Het betoog faalt.
11. Het beroep van Foto Vego B.V. tegen het besluit van het college van 27 september 2011, met kenmerk PBZ11GR1831, is ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Redelijke toepassing van artikel 54, eerste lid, van de Wet op de Raad van State, zoals deze wet ten tijde van belang luidde, brengt met zich dat het in hoger beroep betaalde griffierecht door de secretaris van de Raad van State aan [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. wordt terugbetaald.
Over de aangevallen uitspraak met registratienummer 11/5669
13. Verwezen wordt naar hetgeen onder 6. en 7. is overwogen.
14. [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de standplaats op het perceel zonder openbare inschrijvingsprocedure aan [wederpartij] heeft mogen toekennen.
De rechtbank heeft daarbij volgens hen miskend dat het toewijzen daarvan zonder openbare inschrijving in strijd is met de systematiek van de geldende beleidsnota, alsmede met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het gelijkheids- en het evenredigheidsbeginsel.
Voorts kan [wederpartij] volgens hen niet worden aangemerkt als de "huidige standplaatshouder" als bedoeld in Bijlage A bij de beleidsnota (hierna: Bijlage A).
14.1. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat blijkens Bijlage A de standplaats op het perceel dient te worden aangemerkt als een vaste standplaats als bedoeld in paragraaf 3.3.2 van de beleidsnota. Zij heeft eveneens terecht uit de omstandigheid dat in Bijlage A bij de standplaats op het perceel bij "Bijzonderheden" wordt vermeld: "Regelen in bestemmingsplan", alsmede "Toewijzing aan huidige standplaatshouder", afgeleid dat dit beleid weergeeft dat de vaste standplaats aan de huidige standplaatshouder zal worden toegewezen, zonder dat een openbare inschrijvingsprocedure zal plaatsvinden. De rechtbank heeft hierbij terecht van belang geacht dat het blijkens de gedingstukken en zoals ter zitting in beroep door het college is bevestigd, steeds de intentie van het college is geweest om de betrokken standplaats aan de huidige standplaatshouder toe te wijzen. Tevens heeft zij hierbij terecht in aanmerking genomen dat bij de andere vaste standplaatsen zonder permanent karakter op Bijlage A expliciet is vermeld dat toewijzing bij openbare inschrijving zal plaatsvinden, hetgeen bij de standplaats op het perceel niet het geval is.
Dat volgens [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. het beleid uitsluitend voorziet in toewijzing aan de huidige standplaatshouder indien het gaat om standplaatsen met een permanent karakter, maakt niet dat dit voor het specifieke geval van het perceel niet in het beleid kon worden vastgelegd. Dit is niet in strijd met de systematiek van het beleid, nu in paragraaf 3.3.2 onder c, van de beleidsnota uitsluitend is bepaald dat bij de verdeling van vaste standplaatsen die reeds in 2005 werden ingenomen, openbare inschrijving uitgangspunt is. In hetgeen [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. hebben aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college, in aanmerking genomen de lange tijd dat [wederpartij] de standplaats al inneemt, niet in redelijkheid in het beleid een daarvan afwijkende regeling voor dit specifieke geval mocht opnemen. Anders dan [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. stellen, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat dit in strijd is met het gelijkheids- en het evenredigheidsbeginsel.
Het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat [wederpartij] niet kan worden aangemerkt als de "huidige standplaatshouder" als vermeld in Bijlage A, slaagt evenmin. [wederpartij] neemt de standplaats reeds sinds 1998 ononderbroken in. Dat zijn vergunning daartoe jaarlijks opnieuw werd verleend leidt niet tot de conclusie dat hij niet als de "huidige standplaatshouder" als bedoeld in Bijlage A kan worden aangemerkt.
Het betoog faalt.
15. [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. hebben eerst in hoger beroep, bij hun brief van 29 augustus 2012, aangevoerd dat verlening van de standplaatsvergunning in strijd is met artikel 33 van de Dienstenwet, en dat de "Beleidsnota standplaatsen 2005" ten onrechte niet is getoetst aan "Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (PbEU L 376) (hierna: de Richtlijn)".
Ingevolge artikel 8:69, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht vult de rechtbank ambtshalve de rechtsgronden aan.
Dat de beleidsnota mogelijk in strijd zou zijn met Europese regelgeving en verlening van de vergunning in strijd met de Dienstenwet, was geen onderwerp van geschil in beroep. De rechtbank heeft terecht geen feitelijke grondslag gezien om met aanvulling van de rechtsgronden de mogelijk toepasselijke bepalingen van de Dienstenwet en de Richtlijn in haar beoordeling te betrekken. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom het voorgaande niet reeds in het door [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. in beroep tegen het bij de rechtbank bestreden besluit ter sprake had kunnen worden gebracht en nu appellanten dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen, gelet op de functie van het hoger beroep, hadden behoren te doen, dienen de stellingen, dat de beleidsnota ten onrechte niet is getoetst aan de Richtlijn en het besluit de toets aan de Dienstenwet niet kan doorstaan, buiten beschouwing te blijven.
16. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
18. Het besluit van 21 mei 2012, met kenmerk 1.2012.0132.001, is een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb. Aangezien bij dit besluit niet aan de bezwaren van [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep ingevolge het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, geacht mede beroep tegen dit besluit in te houden. Het door de rechtbank doorgezonden beroep en het aanvullende beroep van [appellant sub 2] en Foto Vego B.V., alsmede de schriftelijke reactie bij brief aan de Afdeling van 30 juli 2012, worden als nadere motivering van het beroep van rechtswege aangemerkt.
19. [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. betogen dat het college het bezwaar van Foto Vego B.V. tegen het besluit van 28 januari 2011, waarbij aan [wederpartij] standplaatsvergunning is verleend, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe voeren zij aan dat, anders dan het college stelt, Foto Vego B.V. als belanghebbende is aan te merken bij dit besluit, nu zij daardoor in haar concurrentiebelangen wordt geraakt.
19.1. Onder verwijzing naar overweging 5. hiervoor, wordt overwogen dat [appellant sub 2] geen belanghebbende is bij het besluit van 21 mei 2012, voor zover daarbij het bezwaar van Foto Vego B.V. niet-ontvankelijk is verklaard. Zijn beroep zal dan ook in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
Het betoog, voor zover aangevoerd door Foto Vego B.V., slaagt. Daartoe wordt, eveneens onder verwijzing naar overweging 5 hiervoor, overwogen dat zij als belanghebbende bij het besluit van 28 januari 2011 is aan te merken, nu haar concurrentiebelang rechtstreeks bij dat besluit is betrokken. Het beroep van Foto Vego B.V. zal dan ook in zoverre gegrond worden verklaard.
20. [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. betogen verder dat het college de standplaatsvergunning niet aan [wederpartij] heeft mogen verlenen, nu het innemen van een standplaats op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan. De omgevingsvergunning die het college in verband daarmee bij het besluit van 4 januari 2012 heeft verleend, laat volgens hen onverlet dat [wederpartij] in strijd met het bestemmingsplan handelt, nu deze vergunning niet aan hem, maar aan het college is verleend. Bovendien kan deze vergunning volgens [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. niet in stand blijven.
20.1. Dit betoog faalt. Het over het besluit van 4 januari 2012 door de voorzieningenrechter in de uitspraak van 29 maart 2012 gegeven oordeel, is bij de uitspraak van de Afdeling van heden in zaak nr. 201203896/1/A1 bevestigd. Dit besluit is dan ook in rechte onaantastbaar.
21. Voor zover [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. voor hun gronden van beroep tegen het besluit van 21 mei 2012 voorts hebben verwezen naar het hoger beroepschrift van 12 april 2012, waarbij zij hebben betoogd dat de standplaats niet zonder openbare inschrijvingsprocedure aan [wederpartij] mocht worden toegekend, omdat dat dit in strijd is met de systematiek van de beleidsnota en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, wordt verwezen naar overweging 14.1.
22. Het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van het college van 21 mei 2012, met kenmerk 1.2012.0132.001, is niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar van Foto Vego B.V. tegen het besluit van 28 januari 2011, waarbij aan [wederpartij] een standplaatsvergunning is verleend.
Het beroep van Foto Vego B.V. tegen genoemd besluit van 21 mei 2012 is gegrond, voor zover daarbij haar bezwaar tegen dat besluit van 28 januari 2011 niet-ontvankelijk is verklaard. Het besluit van 21 mei 2012 dient in zoverre te worden vernietigd. Het beroep van [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. tegen het besluit van 21 mei 2012, met kenmerk 1.2012.0132.001, is voor het overige ongegrond.
23. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
over de aangevallen uitspraak met registratienummers 11/5656 en 11/5658:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Breda van 29 maart 2012;
III. verklaart het door Foto Vego B.V. bij de rechtbank tegen het besluit van 27 september 2011, kenmerk PBZ11GR1211, ingestelde beroep niet-ontvankelijk;
IV. verklaart het door Foto Vego B.V. bij de rechtbank tegen het besluit van 27 september 2011, kenmerk PBZ11GR1831, ingestelde beroep ongegrond;
V. bepaalt dat de secretaris van de Raad van State aan [appellant sub 2] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Foto Vego B.V. het door hen voor de behandeling van de hoger beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 464,00 (zegge: vierhonderdvierenzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
over de aangevallen uitspraak met registratienummer 11/5669:
VI. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. ongegrond;
VII. verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 21 mei 2012 met kenmerk 1.2012.0132.001, voor zover daarbij het bezwaar van Foto Vego B.V. niet-ontvankelijk is verklaard, niet-ontvankelijk;
VIII. verklaart het beroep van Foto Vego B.V. tegen het besluit van 21 mei 2012, kenmerk 1.2012.0132.001, voor zover daarbij haar bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard, gegrond;
IX. vernietigt het besluit van 21 mei 2012, kenmerk 1.2012.0132.001, in zoverre;
X. verklaart het beroep van [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. tegen het besluit van 21 mei 2012, kenmerk 1.2012.0132.001 voor het overige ongegrond;
XI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Breda tot vergoeding van bij [appellant sub 2] en Foto Vego B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van
mr. J.A.W. van Leeuwen, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Leeuwen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2013
641.