ECLI:NL:RVS:2014:3876
Raad van State — Uitspraak 


201403239/1/R1.
Datum uitspraak: 29 oktober 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], beiden wonend te Amsterdam,
appellanten,
en
de deelraad van het stadsdeel Centrum, thans de raad van de gemeente Amsterdam,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 februari 2014 heeft de deelraad het bestemmingsplan "[locatie]" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
De deelraad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellanten] en de deelraad hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 september 2014, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. S. Levelt, advocaat [NAAM], en de deelraad, vertegenwoordigd door mr. J.E. Kenter en V. Meijer, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting P.J. Gofferjé als partij gehoord.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de deelraad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de deelraad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de deelraad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. [appellanten] betogen dat de deelraad ten onrechte aan hun gronden achter hun woning op het perceel [locatie] de bestemming "Tuin - 2" heeft toegekend, zodat ter plaatse niet kan worden gebouwd. Hiertoe voeren zij aan dat ingevolge het vorige bestemmingsplan ruime bouwmogelijkheden voor het perceel waren opgenomen en dat zij erop mochten vertrouwen dat de bouwmogelijkheden in het onderhavige plan zouden worden overgenomen. [appellanten] betogen voorts dat de deelraad het toekennen van de bestemming "Tuin - 2" onvoldoende heeft gemotiveerd. Evenmin heeft de deelraad gemotiveerd waarom geen rekening is gehouden met de aanvraag voor omgevingsvergunning die zij hebben ingediend. De deelraad heeft niet kunnen volstaan met het verwijzen naar een vaste beleidslijn. Bovendien is deze beleidslijn niet vastgelegd in een beleidsregel of beleidsdocument.
[appellanten] betogen verder dat de deelraad had moeten afwijken van het uitgangspunt om geen bebouwing in de tuin toe te staan. Hiertoe voeren zij aan dat het perceel tot voor kort was bebouwd en dat door de dichte begroeiing op de gronden eventuele bebouwing niet zichtbaar is.
[appellanten] betogen verder dat het plan is vastgesteld in strijd met het verbod op détournement de pouvoir. De bevoegdheid om een bestemmingsplan vast te stellen mag niet enkel worden aangewend om een aanvraag voor omgevingsvergunning af te kunnen wijzen. Ter onderbouwing van hun standpunt verwijzen zij naar het Koninklijk Besluit van 30 juni 1994, nr. 94.005164 (aangehecht).
[appellanten] betogen verder dat de deelraad ten onrechte een afzonderlijk plan voor hun perceel heeft vastgesteld. Volgens hen maakt het perceel onlosmakelijk deel uit van het grotere gebied Haarlemmerbuurt / Westelijke Eilanden.
[appellanten] betogen tot slot dat het plan in strijd met het gelijkheidsbeginsel is vastgesteld, omdat op het nabijgelegen perceel aan de Planciusstraat 24, op de zogenoemde Paardenwei, wel bebouwing wordt toegestaan.
2.1. De deelraad stelt zich op het standpunt dat de toegekende tuinbestemming passend is. Hiertoe voert hij aan dat het in overeenstemming is met het geldende beleid om geen bebouwing toe te staan op gronden die grenzen aan openbaar gebied en direct waarneembaar zijn vanuit de openbare ruimte. Het beleid is gericht op het behoud van (groene) tuinen. Volgens de deelraad wordt dit uitgangspunt al sinds 2000 in bestemmingsplannen vertaald, zodat sprake is van een beleidslijn. De deelraad stelt zich verder op het standpunt dat de bouwmogelijkheden in het vorige plan in afwijking van de beleidslijn waren opgenomen vanwege het belang van de brandweer om in het kader van haar dienstverlening te kunnen uitbreiden. Nu de brandweer niet langer is gevestigd op het perceel bestaat er geen aanleiding meer om af te wijken van het beleid, aldus de deelraad.
2.2. Ingevolge artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gebruikt het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) stelt de raad voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven.
Ingevolge artikel 3.7, eerste lid, kan de gemeenteraad verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid.
Ingevolge het vierde lid kan om te voorkomen dat een bij een voorbereidingsbesluit aangewezen gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van een daaraan bij het plan te geven bestemming, bij het besluit tevens worden bepaald dat het verboden is het gebruik van daarbij aangewezen gronden of bouwwerken te wijzigen.
Ingevolge het vijfde lid vervalt een voorbereidingsbesluit, indien niet binnen een jaar na de datum van inwerkingtreding daarvan een ontwerp voor een bestemmingsplan ter inzage is gelegd.
2.3. Aan het perceel is de bestemming "Tuin - 2" toegekend.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder a, van de planregels zijn de voor "Tuin - 2" aangewezen gronden bestemd voor tuinen en erven.
Ingevolge lid 3.2 mogen op de tot "Tuin - 2" bestemde gronden geen gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden opgericht.
2.4. Onder het voorheen geldende bestemmingsplan "Haarlemmerbuurt", vastgesteld door de deelraad op 20 februari 2003 en goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland bij besluit van 30 september 2003, had het perceel de bestemming "Gemengde doeleinden". Binnen deze bestemming waren verschillende functies mogelijk.
Ingevolge artikel 3, lid 3, van de voorschriften van dat plan mochten op de tot "Gemengde doeleinden" bestemde gronden uitsluitend gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van de bestemming worden gebouwd.
2.5. Blijkens de kennisgeving op de internetpagina van het stadsdeel centrum is voor het perceel op 28 december 2012 het voorbereidingsbesluit "Voorbereidingsbesluit [locatie]" in werking getreden. In dit besluit is bepaald dat het verboden is het feitelijk gebruik van het perceel, zoals aanwezig op het moment van inwerkingtreding, te wijzigen in een andere vorm van gebruik, indien het perceel daardoor minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de bij het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan te geven bestemming. [appellanten] hebben op 19 november 2013 een aanvraag voor omgevingsvergunning voor bouwen ingediend. Het onderhavige ontwerpbestemmingsplan is met ingang van 13 december 2013 ter inzage gelegd.
Het ontwerpbestemmingsplan "Haarlemmerbuurt / Westelijke Eilanden" dat ter vervanging van het bestemmingsplan "Haarlemmerbuurt" is opgesteld, is met ingang van 21 maart 2014 ter inzage gelegd.
2.6. [appellanten] betogen terecht dat het voorheen geldende bestemmingplan voorzag in bouwmogelijkheden voor het perceel. In het algemeen kunnen aan een voorheen geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De deelraad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. In de plantoelichting is het uitgangspunt neergelegd dat in de tot "Tuin - 2" bestemde tuinen - de tuinen die grenzen aan de openbare ruimte - verdichting ten koste gaat van de beleving van de open ruimte en de kwaliteit van het openbaar gebied. Om het open karakter te behouden is het oprichten van gebouwen niet toegestaan. Niet in geschil is dat dit uitgangspunt niet is neergelegd in een beleidsregel. Dit heeft echter niet tot gevolg dat de inhoud daarvan zonder betekenis is, doch slechts dat de aanvaardbaarheid van dat beleid in elk afzonderlijk besluit dient te worden gemotiveerd. De deelraad heeft in dit geval in redelijkheid toepassing kunnen geven aan het beleid. Hierbij heeft de deelraad in aanmerking kunnen nemen dat het plangebied aan westelijke zijde is gelegen aan de Singelgracht zodat de gronden grenzen aan openbaar gebied en waarneembaar zijn vanuit de openbare ruimte.
In hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd heeft de deelraad voorts in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om af te wijken van het beleid. Voor zover [appellanten] betogen dat de gronden niet direct waarneembaar zijn vanwege de dichte begroeiing, overweegt de Afdeling dat deze omstandigheid niet betekent dat eventuele bebouwing niet zou leiden tot een aantasting van het open karakter van de gronden. Anders dan [appellanten] betogen, is voorts niet van belang dat voorheen bebouwing op het perceel aanwezig was, nu de deelraad heeft aangegeven dat de bebouwing reeds jaren geleden is gesloopt. Dit laatste is door [appellanten] niet bestreden. De deelraad heeft voorts in redelijkheid in de door [appellanten] ingediende bouwaanvraag geen aanleiding hoeven zien om van het beleid af te wijken. Hierbij overweegt de Afdeling dat in het stelsel van de Wro een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument is waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De deelraad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld. Het bouwplan waarvoor [appellanten] een omgevingsvergunning hebben gevraagd dient te worden beschouwd als een voldoende concreet initiatief. De aanvraag is voorts tijdig ingediend. Anders dan [appellanten] betogen is het concrete bouwplan door de deelraad bij de vaststelling in ogenschouw genomen en heeft de deelraad afdoende gemotiveerd waarom hij het bouwplan, gelet op het beleid om geen bebouwing toe te staan op gronden die grenzen aan openbaar gebied en vanuit de openbare ruimte waarneembaar zijn, vanuit ruimtelijk oogpunt niet aanvaardbaar acht. Het betoog faalt.
2.7. Voorts bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de deelraad zijn bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid aan hem is verleend. Wat betreft het door [appellanten] aangehaalde Koninklijk Besluit van 30 juni 1994 overweegt de Afdeling dat het, anders dan in die uitspraak, in dit geval niet gaat om de situatie dat geen ander motief aan de vaststelling van het bestemmingsplan ten grondslag heeft gelegen dan de wens om de gevraagde bouwvergunning te kunnen weigeren. Zoals hiervoor in rechtsoverweging 2.6 is overwogen, hebben aan het schrappen van het bouwrecht in dit plan ruimtelijke motieven ten grondslag gelegen. Hierbij wordt verder in aanmerking genomen dat de deelraad reeds op 17 december 2012, derhalve voordat [appellanten] de aanvraag voor de omgevingsvergunning hebben ingediend, voor het perceel een voorbereidingsbesluit heeft genomen. Dat de vaststelling van het plan tot gevolg heeft dat de door [appellanten] aangevraagde omgevingsvergunning voor bouwen niet kan worden verleend, betekent niet dat het plan niet ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening is vastgesteld. Het betoog faalt.
2.8. Wat betreft het betoog dat ten onrechte een afzonderlijk plan is vastgesteld, overweegt de Afdeling dat de deelraad bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan beleidsvrijheid toekomt. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de deelraad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de deelraad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Zij neemt daarbij in aanmerking dat enkel voor het perceel van [appellanten] ongewenste bouwmogelijkheden waren opgenomen en een voorbereidingsbesluit was genomen. De deelraad heeft voorts ter zitting toegelicht dat het niet mogelijk is gebleken binnen een jaar na inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit een ontwerpbestemmingsplan voor het plangebied Haarlemmerbuurt / Westelijke Eilanden ter inzage te leggen zodat, teneinde de voorbereidingsbescherming voor het perceel te laten voortduren, een afzonderlijk plan is vastgesteld. De Afdeling acht dit niet onredelijk. [appellanten] hebben voorts niet aannemelijk gemaakt dat tussen het perceel en de anderen percelen in het gebied Haarlemmerbuurt / Westelijke Eilanden een zodanige onlosmakelijke samenhang bestaat dat de deelraad niet in redelijkheid voor het perceel een afzonderlijk plan heeft kunnen vaststellen. Het betoog faalt.
2.9. Over de door [appellanten] gemaakte vergelijking met het perceel aan de Planciusstraat 24, waar volgens hen wel bebouwing wordt toegestaan, overweegt de Afdeling dat ingevolge het bestemmingsplan "Haarlemmerbuurt" aan dit perceel de bestemming "Tuinen en erven" is toegekend en dat ter plaatse niet mag worden gebouwd. Voorts heeft de deelraad ter zitting aangegeven dat weliswaar ooit is gesproken over het bouwen van studentenunits op dat perceel, maar dat daarvoor geen concrete bouwplannen bestaan. Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag.
3. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
4. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.A.A. Mondt-Schouten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, griffier.
w.g. Mondt-Schouten w.g. Huszar
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2014
533-821.