ECLI:NL:RVS:2014:1227
Raad van State — Uitspraak 


201307359/1/R1.
Datum uitspraak: 9 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1] en anderen, wonend te Zwolle,
2. [appellant sub 2], wonend te Zwolle,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Zwolle,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied - Langenholte, Vecht e.o" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2013, waar [appellant sub 1] en anderen, in persoon van [appellanten], en de raad, vertegenwoordigd door G.J. Tromp, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen is ter zitting nog een stuk overgelegd.
Overwegingen
Toetsingskader en het plan
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan voorziet in een actuele juridisch-planologische regeling voor het buitengebied van Zwolle en voorziet daarbij in hoofdzaak in de bestaande situatie en daarnaast in een nieuwe woning op het perceel nabij de [locatie 1] te Zwolle, aldus de plantoelichting.
Het beroep van [appellant sub 1] en anderen
3. [appellant sub 1] en anderen betogen dat het plan ten onrechte voorziet in een nieuwe woning achter de woning van [appellant sub 1] aan de [locatie 1] te Zwolle. Hierbij voeren zij aan dat sprake is van een bijzonder landschappelijk gebied met een glooiend terrein langs de Vecht met zogenaamde rivierduinen waar niet mag worden gebouwd. Volgens hen mochten bewoners van het gemeentebestuur de afgelopen decennia niets bouwen om verstening van de omgeving te voorkomen. Onduidelijk is waarom in afwijking hiervan ineens wel mag worden gebouwd. Onduidelijk is wiens belang wordt gediend. Volgens [appellant sub 1] en anderen is de besluitvorming op deze wijze niet open en transparant.
3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de nieuwe woning past binnen de stedenbouwkundige verkenning Berkum Bruggenhoek (Bergkloosterweg) uit 2009 van het Expertisecentrum Stad & Landschap van de gemeente Zwolle (hierna: de stedenbouwkundige verkenning 2009). Aanleiding voor deze verkenning waren verscheidene initiatieven voor het bouwen van een woning in het gebied. De Bergkloosterweg ligt volgens de raad in een verstedelijkt (standsrand)gebied met lintbebouwing.
3.2. Het plan voorziet voor de nieuwe woning achter de woning aan de [locatie 1] in de bestemming "Wonen", een aanduiding voor een bouwvlak, een aanduiding voor een goot- en bouwhoogte van 4 m onderscheidenlijk 8 m en een aanduiding voor een maximumvolume van 650 m3.
3.3. In de plantoelichting, onder 5.3.3, staat dat het plan in één nieuwe ontwikkeling voorziet. Deze vloeit voort uit een anterieure overeenkomst tussen de gemeente en een particulier, waarin is afgesproken dat de gemeente zich zal inspannen om het geldende bestemmingsplan zodanig te wijzigen dat op een perceel nabij [locatie 1] een vrijstaande woning gerealiseerd zal worden. Dit initiatief past in de stedenbouwkundige verkenning 2009. Uitgangspunt is dat in dit gebied sprake is van een verstedelijkt (stadsrand)gebied in de vorm van lintbebouwing. Het verdichten van dit lint doet geen afbreuk aan de ruimtelijke kwaliteit. Er is aandacht besteed aan een goede ruimtelijke inpassing, waarbij gekeken is dat er geen "wonen achter wonen" ontstaat. De ligging van het bouwblok is afgestemd op de bestaande bebouwing en de bestaande weg. Verder zijn eisen gesteld aan de inhoudsmaat en aan de bouwhoogte, aldus de plantoelichting.
3.4. In de stedenbouwkundige verkenning 2009 staat dat de bebouwing aan de Bergkloosterweg in het Structuurplan 2020 is aangemerkt als gemengd landelijk gebied. Volgens de stedenbouwkundige verkenning is dat verwarrend en niet juist en is het mogelijk om gemotiveerd van het Structuurplan 2020 af te wijken. Voorts bevat de stedenbouwkundige verkenning 2009 een stedenbouwkundig advies dat ertoe strekt dat op enkele locaties aan de Bergkloosterweg nieuwe woningen passend worden geacht.
3.5. Het Structuurplan 2020 is door de raad vastgesteld op 16 juni 2008. Niet in geschil is dat de bebouwing aan de Bergkloosterweg in het Structuurplan 2020 is aangemerkt als gemengd landelijk gebied. Paragraaf 4.2.4 ziet op nieuwe woningbouwlocaties. Nieuwe woningbouw in het gemengd landelijk gebied is niet zonder meer mogelijk.
3.6. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat in het Structuurplan 2020 het actuele beleid is verwoord. De stedenbouwkundige verkenning 2009 is geen beleidsstuk, maar betreft een gemotiveerde afwijking van het Structuurplan 2020 en is voor zover relevant opgenomen in de plantoelichting. De Afdeling acht de enkele stelling uit de stedenbouwkundige verkenning 2009 - te weten dat de bebouwing aan de Bergkloosterweg anders dan in het Structuurplan 2020 staat niet kan worden aangemerkt als gemengd landelijk gebied - evenwel onvoldoende om van het Structuurplan 2020 af te wijken. Het besluit is in zoverre in strijd met het Structuurplan 2020. Het betoog slaagt.
3.7. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de in de plantoelichting genoemde anterieure overeenkomst uitsluitend ziet op het verhaal van met de voorziene woning gemoeide kosten voor de gemeente. Niet gebleken is dat deze overeenkomst noopt tot het voorzien in een woning op grond van onder meer paragraaf 4.2.4 uit het Structuurplan 2020 betreffende nieuwe woningbouwlocaties. De enkele omstandigheid dat een initiatief bestaat voor het bouwen van een woning vormt een onvoldoende motivering om te voorzien in de bestemming "Wonen". Niet gebleken is dat de raad een afweging heeft gemaakt van de bij het plandeel met de bestemming "Wonen" betrokken belangen, waaronder enerzijds het algemeen belang van de woningbehoefte en het belang van de grondeigenaar bij een woonbestemming op deze locatie en anderzijds de bij de omwonenden en de omgeving betrokken belangen om van de voorziene woonbestemming gevrijwaard te blijven. Dit klemt temeer, nu het plandeel met de bestemming "Wonen" in de directe nabijheid van de woning en de tuin van [appellant sub 1] is voorzien.
Gelet op het vorenstaande moet worden geoordeeld dat het plan niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen en niet berust op een deugdelijke motivering. Het betoog slaagt.
4. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de voorziene woning achter de woning aan de [locatie 1] afbreuk doet aan de lintbebouwing.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de voorziene woning past binnen de stedenbouwkundige verkenning 2009 en dat het verdichten van het lint geen afbreuk doet aan de ruimtelijke kwaliteit.
4.2. In de tekening bij de stedenbouwkundige verkenning 2009 wordt het voorliggende plandeel aangewezen als mogelijke locatie voor een nieuwe woning. Echter, ook vermeld is dat rondom het oude school- en kerkgebouw geclusterde bebouwing aanwezig is. De voorziene woning zou kunnen leiden tot verdichting van dit cluster, terwijl in de stedenbouwkundige verkenning 2009 is vermeld dat verdere verdichting van clusters achter de lintbebouwing ruimtelijk niet gewenst is. Gelet hierop heeft de raad onvoldoende gemotiveerd dat de voorziene woning niet leidt tot verdere verdichting van een cluster en daarmee afbreuk doet aan de lintbebouwing. Het betoog slaagt.
5. [appellant sub 1] en anderen betogen dat met de voorziene woning achter de woning aan de [locatie 1] ten onrechte "wonen achter wonen" ontstaat.
5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat geen "wonen achter wonen" ontstaat nu de voorziene woning aan een openbare weg ligt.
5.2. Ter zitting hebben [appellant sub 1] en anderen aangegeven dat uit navraag bij het gemeentebestuur aan de hand van de wegenlegger is gebleken dat de weg waaraan de voorziene woning wordt ontsloten geen openbare weg is, dat de gemeente de weg niet in onderhoud heeft en dat toegang tot deze weg een erfdienstbaarheid vereist. De raad heeft dit ter zitting onvoldoende bestreden, zodat niet valt uit te sluiten dat het plan leidt tot "wonen achter wonen". In zoverre is het besluit onvoldoende gemotiveerd. Het betoog slaagt.
6. In hetgeen [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het Structuurplan 2020, de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en niet berust op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Wonen" voor de nieuwe woning achter de woning aan de [locatie 1] te Zwolle. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
7. Gelet op het vorenstaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
8. Ten aanzien van [appellant sub 1] en anderen is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, niet gebleken.
Het beroep van [appellant sub 2]
9. [appellant sub 2] betoogt dat het plan ten onrechte voorziet in de bestemming "Wonen" voor het perceel achter zijn woning aan de Kloosterweg. Hij vreest voor een aantasting van zijn woon- en leefklimaat in de vorm van uitzichtverlies, vermindering van de privacy en een toename van de gebruiksintensiteit. Voorst stelt [appellant sub 2] zich op het standpunt dat de verwijzing in de plantoelichting naar de stedenbouwkundige verkenning 2009 een onvoldoende motivering is, nu de voorziene woning afbreuk doet aan de lintbebouwing.
9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat ter plaatse van het plandeel met de bestemming "Wonen" achter de woning van [appellant sub 2] een salonwagen aanwezig is die al 50 jaar wordt bewoond. Mede omdat gedurende zeer lange periode niet handhavend is opgetreden, acht de raad handhaving niet wenselijk. Voorts zijn de bouwmogelijkheden beperkt tot 400 m3, zodat geen forse nieuwe woning kan worden gerealiseerd. Gelet hierop brengt het plan ten opzichte van de feitelijke situatie geen gevolgen voor de omgeving met zich. Omdat het plan niet voorziet in een nieuwe woning is de stedenbouwkundige verkenning 2009 niet van toepassing op dit geval, aldus de raad.
9.2. Ter zitting is komen vast te staan dat het beroep betrekking heeft op het plandeel met de bestemming "Wonen" achter de woning aan de Kloosterweg 72 te Zwolle. Het plan voorziet ter plaatse in de bestemming "Wonen", een aanduiding voor een goot- en bouwhoogte van 4 m onderscheidenlijk 4 m en een aanduiding voor een bouwvlak.
Ingevolge artikel 23, lid 23.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor eengezinshuizen al dan niet in combinatie met ruimte voor beroep aan huis aan huis.
Ingevolge artikel 1, lid 1.49, wordt onder "eengezinshuis" verstaan een gebouw, dat één woning omvat.
9.3. Niet gebleken is dat de ter plaatse aanwezige salonwagen met een vergunning is opgericht. Voorts heeft de raad ter zitting toegelicht dat de voorheen geldende planologische regeling een uitbreidingsplan in hoofdzaak was dat niet in de bestemming "Wonen" voorzag en geen overgangsrecht kende. Het voorliggende plan voorziet dan ook voor het eerst in de bestemming "Wonen". Anders dan de raad veronderstelt, is derhalve sprake van een nieuwe planologische ontwikkeling. Daarom kan het standpunt van de raad, dat de stedenbouwkundige verkenning 2009 voor dit geval niet relevant is, niet worden gevolgd, nog daargelaten hetgeen in overweging 3.6 is overwogen over de verhouding tussen de stedenbouwkundige verkenning 2009 en het Structuurplan 2020.
Voorts vormt de enkele omstandigheid dat de betrokken gronden reeds 50 jaar feitelijk worden bewoond een onvoldoende motivering voor de voorziene bestemming "Wonen". Niet gebleken is dat de raad een afweging heeft gemaakt van de bij het plandeel met de bestemming "Wonen" betrokken belangen, waaronder enerzijds het algemeen belang van de woningbehoefte en het belang van de grondeigenaar bij een woonbestemming op deze locatie en anderzijds de bij de omwonenden en de omgeving betrokken belangen om van de voorziene woonbestemming gevrijwaard te blijven. Dit klemt temeer, nu het plandeel met de bestemming "Wonen" in de directe nabijheid van de woning en de tuin van [appellant sub 2] is voorzien.
Gelet op het vorenstaande moet worden geoordeeld dat het plan niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen en niet berust op een deugdelijke motivering. Het betoog slaagt.
9.4. In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb en niet berust op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Wonen" ter plaatse van de aanwezige salonwagen achter de woning aan de [locatie 2] te Zwolle. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
9.5. Gelet op het vorenstaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer.
9.6. Ten aanzien van [appellant sub 2] is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Zwolle tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied - Langenholte, Vecht e.o" van 10 juni 2013 voor zover:
a. het betreft het plandeel met de bestemming "Wonen" achter de woning aan de [locatie 1] te Zwolle;
b. het betreft het plandeel met de bestemming "Wonen" achter de woning aan de [locatie 2] te Zwolle;
III. gelast dat de raad van de gemeente Zwolle aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) voor [appellant sub 1] en anderen, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen, en € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) voor [appellant sub 2] vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. [NAAM].C. van Sloten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, ambtenaar van staat.
w.g. Van Sloten w.g. Hupkes
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2014
635.