ECLI:NL:RVS:2014:3995
Raad van State — Uitspraak 


201403283/1/A3.
Datum uitspraak: 5 november 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Groningen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 maart 2014 in zaak nr. 13/532 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 22 april 2010 heeft het college aan [belanghebbende] een ontrekkingsvergunning verleend ten behoeve van kamerverhuur voor het adres [locatie] te Groningen.
Bij besluit van 19 oktober 2010 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 juni 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen.
Bij besluit van 27 maart 2013 heeft het college het door [appellante] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 maart 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 oktober 2014, waar [appellante], bijgestaan door mr. A.Z. van Braam, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. I. Simonides, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 30, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge artikel 31 wordt een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
Ingevolge artikel 2, derde lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening 2011 gemeente Groningen (hierna: de huisvestingsverordening) is het bepaalde in hoofdstuk V, in geval van omzetting van woonruimte, van toepassing op woonruimten met of geschikt te maken voor vier of meer verblijfsruimten, waarin (ongeacht de duur van het verblijf) aan drie of meer personen (al dan niet tegen betaling) onzelfstandige woonruimte wordt verschaft (hebben).
Ingevolge artikel 24, eerste lid, aanhef en onder c, is het verboden om zonder een onttrekkingsvergunning van het college een woonruimte, aangewezen in artikel 2, derde lid, van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge artikel 27, eerste lid, verleent het college de onttrekkingsvergunning, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
Ingevolge het tweede lid kan het college de vergunning weigeren indien vaststaat of redelijkerwijs moet worden aangenomen dat verlening van de onttrekkingsvergunning zou leiden tot een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de woonruimte waarop de aanvraag betrekking heeft.
2. Het college heeft beleid vastgesteld over met het oog op kamerverhuur ingediende aanvragen om verlening van een vergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte. Volgens het sinds 2008 geldende beleid wordt een dergelijke aanvraag in beginsel toegewezen, indien in de desbetreffende straat het aantal kamerverhuurpanden minder dan 15% van het totale aantal woonruimten zal bedragen. Indien in de desbetreffende straat het aantal kamerverhuurpanden 15% of meer van het totale aantal woonruimten zal bedragen, wordt een dergelijke aanvraag afgewezen. Bij besluit van 31 januari 2013, in werking getreden op 1 februari 2013, heeft het college het beleid in die zin gewijzigd dat het percentage kamerverhuur in een straat niet langer wordt bepaald aan de hand van het aantal zelfstandige woonadressen, opgenomen in de Basisregistraties Adressen en Gebouwen (hierna: BAG), maar aan de hand van het gemeentelijke Volkshuisvestelijk informatiesysteem (hierna: Volis). Voorts worden adressen die ontstaan door het splitsen van gezinswoningen in meerdere zelfstandige woningen niet opgenomen in het Volis, aldus het beleid.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college van het juiste aantal woonruimten en het juiste aantal kamerverhuurpanden is uitgegaan en zich op het standpunt heeft mogen stellen dat met het verlenen van de onttrekkingsvergunning de 15%-norm niet is overschreden. Daartoe voert zij aan dat de adressen Verlengde Oosterweg 2, 2a, 8, 21 en 51b ten onrechte in de berekening van de totale woningvoorraad zijn meegenomen. Op de adressen Verlengde Oosterweg 2 en 2a bevinden zich onzelfstandige woonruimten van corporatiewoningen die volgens het beleid niet bij de woningvoorraad worden meegerekend. De adressen Verlengde Oosterweg 8 en 21 zijn bedrijfspanden en derhalve niet aan te merken als woonruimten. Verder is het adres Verlengde Oosterweg 51b pas na de vergunningverlening voor de [locatie] als adres ingeschreven in de BAG, zodat dit adres buiten beschouwing moet blijven. Door het college is bovendien niet aangetoond dat het pand op dit adres is gesplitst in twee zelfstandige woonruimten. Voorts is het meenemen van dit adres in de berekening in strijd met het beleid van 31 januari 2013 waaruit volgt dat adressen die ontstaan door het splitsen van eengezinswoningen in meerdere woningen niet worden opgenomen in het Volis.
Voorts zijn de adressen Verlengde Oosterweg 24-1b, 39a en 51a ten onrechte niet als kamerverhuurpand meegenomen bij de berekening van het aantal kamerverhuurpanden. Op de adressen Verlengde Oosterweg 24-1b en 51a vindt feitelijk kamerverhuur plaats. Het ontbreken van een onttrekkingsvergunning doet daar niet aan af. Wat betreft het adres Verlengde Oosterweg 39a heeft het college dit pand ten onrechte toegerekend aan de woningvoorraad in de Anna Paulownastraat, nu ten tijde van de aanvraag dit pand tot de Verlengde Oosterweg werd gerekend.
Uitgaande van het voorgaande wordt de 15%-norm overschreden en had het college de aanvraag om verlening van een ontrekkingsvergunning moeten afwijzen, aldus [appellante].
3.1. Het college heeft zich bij de berekening gebaseerd op de adressen die zijn opgenomen in de BAG. Ter zitting bij de rechtbank heeft het college erkend dat had moeten worden uitgegaan van het Volis, maar dat deze fout geen gevolg heeft voor de uitkomst van de besluitvorming. Volgens de BAG en het Volis zijn er in de Verlengde Oosterweg 59 adressen. Voor acht van deze adressen, met inbegrip van het adres [locatie], is een ontrekkingsvergunning verleend.
Wat betreft de adressen Verlengde Oosterweg 2 en 2a is de rechtbank het college in diens standpunt gevolgd dat de corporatiewoningen zijn aan te merken als zelfstandige woonruimten. In het beleid is opgenomen dat zelfstandige corporatiewoningen moeten worden meegenomen in de berekening van de woningvoorraad. Onzelfstandige corporatiewoningen worden niet meegerekend in de berekening van het aantal kamerverhuurpanden, omdat daarvoor geen vergunning is vereist.
Het college heeft ter zitting onbestreden verklaard dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 27 maart 2013 de corporatiewoningen op grond van het Bouwbesluit 2012 waren aan te merken als zelfstandige woonruimten. Dat het college eerder bij brief van 23 juli 2010 heeft verklaard dat de corporatiewoningen als onzelfstandige woonruimten zijn aan te merken, is derhalve niet meer relevant. Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) diende het college op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging te verrichten. Als uitgangspunt heeft daarbij te gelden dat bij het nemen van een besluit op bezwaar de feiten en omstandigheden moeten worden betrokken zoals die zich op dat moment voordoen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht het college in diens standpunt gevolgd dat de corporatiewoningen zijn aan te merken als zelfstandige woonruimten.
Met betrekking tot de adressen Verlengde Oosterweg 8 en 21 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat bij de vaststelling of deze adressen als woonruimten moeten worden aangemerkt, niet de feitelijke situatie, maar de in het bestemmingsplan opgenomen bestemming bepalend is. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat dit standpunt niet onredelijk is. Nu deze adressen bestemd zijn tot woonruimten, heeft het college deze adressen terecht meegenomen in de berekening van de woningvoorraad.
Wat betreft het adres Verlengde Oosterweg 51b heeft het college een verklaring van de beheerder van de BAG van 8 mei 2012 overgelegd.
In deze verklaring staat vermeld dat de Verlengde Oosterweg 51 in 1997 is opgesplitst in twee zelfstandige woningen. Gelet op deze verklaring is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de Verlengde Oosterweg 51a en 51b zelfstandige adressen zijn. Nu ten tijde van het besluit van 27 maart 2013 de adressen vermeld stonden in de BAG moeten beide adressen worden meegenomen in de berekening van de woningvoorraad. De stelling van [appellante] dat het meenemen van dit adres in strijd is met het beleid van 31 januari 2013, omdat daarin is opgenomen dat adressen die ontstaan door het splitsen van eengezinswoningen in meerdere woningen niet worden opgenomen in het Volis, gaat niet op nu dit beleid uitsluitend betrekking heeft op eengezinswoningen die na 31 januari 2013 zijn gesplitst.
Wat betreft de adressen Verlengde Oosterweg 51a en 24-1b heeft het college aangevoerd dat deze adressen niet zijn aan te merken als kamerverhuurpanden nu het college hiervoor geen vergunning heeft afgegeven. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat deze adressen niet moeten worden meegerekend bij het vaststellen van het aantal kamerverhuurpanden. Het beleid houdt, in tegenstelling tot wat [appellante] betoogt, uitsluitend rekening met kamerverhuurpanden waarvoor vergunning is verleend. Het vermeende illegaal gebruik van de panden als kamerverhuurpanden kan slechts aanleiding vormen om tot handhaving over te gaan, maar kan bij het ontbreken van een vergunning niet worden meegenomen in de berekening van de 15%-norm. Daarbij laat de Afdeling nog daar dat het college ter zitting bij de Afdeling onweersproken heeft gesteld dat op beide adressen minder dan drie mensen wonen, zodat op deze adressen zich geen illegaal gebruik als kamerverhuurpanden voordoet.
Met betrekking tot het adres Verlengde Oosterweg 39a heeft de rechtbank in haar uitspraak van 29 juni 2012 geoordeeld dat dit pand ten tijde van het besluit van 19 oktober 2010 als zelfstandig adres bestond en feitelijk niet bereikbaar was vanuit de Anna Paulownastraat 67. Gelet daarop moest het adres worden gerekend tot de woningvoorraad van de Verlengde Oosterweg. Zoals hiervoor is overwogen diende het college ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging te verrichten van het besluit van 22 april 2010. Als uitgangspunt heeft daarbij te gelden dat bij het nemen van een besluit op bezwaar de feiten en omstandigheden moeten worden betrokken zoals die zich op dat moment voordoen. Ten tijde van het besluit van 27 maart 2013 had het pand niet langer een zelfstandig adres. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 april 2012 in zaak nr. 201106340/1/A3) mag het college voor de toepassing van de term 'straat' in zijn beleid het adres van het pand doorslaggevend achten. Gelet hierop heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het college het adres Verlengde Oosterweg 39a niet meer tot de woningvoorraad van de Verlengde Oosterweg heeft mogen rekenen.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bij de berekening van de 15%-norm van het juiste aantal woonruimten en het juiste aantal kamerverhuurpanden is uitgegaan en zich op het standpunt heeft mogen stellen dat met het verlenen van de onttrekkingsvergunning de 15%-norm niet is overschreden.
Het betoog faalt.
4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat verlening van de onttrekkingsvergunning zou leiden tot een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de woning. Daartoe voert zij aan dat haar woning is ingeklemd tussen kamerverhuurpanden en dat de eigenaar en kamerhuurders geen adequate maatregelen hebben genomen om de overlast, die volgens haar verband houdt met het leefritme van de kamerhuurders, te beperken.
4.1. In het beleid van het college is een afweging gemaakt tussen de te verwachten overlast van het verlenen van een onttrekkingsvergunning en de inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de straat.
De enkele omstandigheid dat de woning van [appellante] is ingeklemd tussen kamerverhuurpanden leidt niet tot het oordeel dat het college de onttrekkingsvergunning niet had mogen verlenen. Het college betrekt de directe omgeving van het pand waarvoor een onttrekkingsvergunning is verzocht in de beoordeling of zo’n vergunning kan worden verleend. Hierbij is van belang of de overlast die in de directe omgeving wordt ondervonden, leidt tot een ontoelaatbare inbreuk op het woon- en leefmilieu. Het college heeft onderzocht of de door [appellante] gestelde overlast in de directe omgeving van de kamerverhuurpanden tot zo’n ontoelaatbare inbreuk leidt. Het college heeft zich op grond van de resultaten daarvan op het standpunt gesteld dat dit niet het geval is nu de gestelde overlast niet uitstijgt boven hetgeen men in een stedelijke omgeving normaliter van elkaar heeft te dulden. Uit het door [appellante] overgelegde overzicht van door haar geregistreerde geluiden blijkt dat zij het merendeel van de geluiden voor twaalf uur ‘s nachts en na zes uur ’s ochtends heeft ervaren. Voorts volgt uit het overzicht dat het merendeel van de geluiden is gerelateerd aan het gebruik van een deur en het gebruik van een douche. Voor zover [appellante] midden in de nacht geluiden heeft ervaren, zijn deze grotendeels in het weekend waargenomen.
Nu de geluiden die [appellante] aldus heeft ervaren niet dusdanig verschillen van hetgeen men in een stedelijke omgeving normaliter van elkaar heeft te dulden, is de rechtbank terecht het college gevolgd in diens standpunt dat [appellante] onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat verlening van de onttrekkingsvergunning zou leiden tot een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van de woning.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Vreken-Westra, griffier.
w.g. Steendijk w.g. Vreken-Westra
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2014
434-818.