ECLI:NL:RVS:2014:979
Raad van State — Uitspraak 


201306069/1/A1.
Datum uitspraak: 19 maart 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Aalten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 juni 2013 in zaak nr. 12/1062 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Aalten.
Procesverloop
Bij besluit van 6 januari 2012 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 500,00 per week met een maximum van € 35.000,00 gelast de op het perceel [locatie] te Aalten aangebrachte bestrating, weergegeven op een bij het besluit gevoegde tekening, te verwijderen.
Bij besluit van 11 juli 2012 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, het door [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar, voor zover gericht tegen de hoogte van de dwangsom, gegrond verklaard en de last onder dwangsom vastgesteld op € 5000,00 per week met een maximum van € 35.000,00.
Bij uitspraak van 19 juni 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[belanghebbende] heeft daartoe in de gelegenheid gesteld een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door A. Nijhuis, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door H. Huttinga, gehoord.
Overwegingen
1. De door [appellante] aangebrachte bestrating wordt gebruikt als parkeervoorziening.
2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Correctieve herziening/actualisatie buitengebied Aalten 2007" rust op het desbetreffende deel van het perceel de bestemming "agrarisch gebied".
Ingevolge artikel 7.1.1, aanhef en onder a, van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden onder meer bestemd voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf.
Ingevolge artikel 7.5.1, aanhef en onder c, is het, voor zover thans van belang, verboden zonder of in afwijking van een aanlegvergunning op de in artikel 7.1 bedoelde gronden parkeergelegenheden en andere oppervlakteverhardingen aan te leggen.
Ingevolge artikel 39.1 is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de gegeven bestemming(en).
Ingevolge artikel 39.6 verlenen burgemeester en wethouders vrijstelling van de in de artikelen 39.1 tot en met 39.5 gestelde verboden, indien strikte toepassing ervan zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
3. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat het college het beginsel van hoor en wederhoor heeft geschonden door haar voorafgaand aan de hoorzitting van de commissie bezwaarschriften niet op de hoogte te stellen van het door [belanghebbende] ingediende bezwaar, faalt. Wat er zij van dit betoog, de rechtbank heeft terecht overwogen dat het college het beginsel van hoor en wederhoor niet heeft geschonden, nu partijen ter zitting van die commissie bezwaarschriften in elkaars aanwezigheid zijn gehoord. Blijkens het verslag van de hoorzitting is de hoogte van de dwangsom, waartegen de bezwaren van zowel [appellante] als [belanghebbende] zich richtten, aan de orde geweest en hebben zij hun standpunt daaromtrent naar voren kunnen brengen.
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd is tot handhavend optreden. Zij voert daartoe aan dat zij reeds een vergunning heeft verkregen voor de aanleg van de bestrating, omdat op de bij de omgevingsvergunning voor het kappen van twee bomen, en bij andere aanvragen en verleende vergunningen, behorende tekeningen en kaartmateriaal de desbetreffende bestrating is aangegeven.
4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het enkele feit dat de bestrating is afgebeeld op een bij de omgevingsvergunning voor het kappen van twee bomen gevoegde tekening niet betekent dat daarmee ook vergunning is aangevraagd en verleend voor het aanleggen van die bestrating. Deze omgevingsvergunning ziet, in navolging van het aanvraagformulier, enkel op het kappen van twee bomen op het perceel. Van door het college gewekt vertrouwen dat een vergunning is verkregen voor de aanleg van de bestrating, zoals [appellante] stelt, is dan ook niet gebleken. Ook anderszins is niet gebleken dat voor het aanleggen van de bestrating reeds vergunning is verleend.
Nu de bestrating is aangelegd zonder daartoe strekkende vergunning, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het college bevoegd is tot handhavend optreden.
Het betoog faalt.
5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Zij voert daartoe aan dat concreet zicht op legalisering bestaat. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom het niet bereid is om omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, aldus [appellante]. Voorts voert zij in dit kader aan dat het college op grond van artikel 39.6 van de planvoorschriften omgevingsvergunning moet verlenen voor de bestrating op het perceel, omdat gebruik van het perceel overeenkomstig de bestemming gelet op de situering van het bedrijf en de vijver op het perceel niet mogelijk is. Daarnaast stelt zij dat de bestrating geen overlast voor derden veroorzaakt.
6.1. Het college heeft zich in de besluiten van 6 januari 2012 en 11 juli 2012 op het standpunt gesteld dat het niet bereid is omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingplan te verlenen, omdat het geen verstening dan wel bestrating toe wil staan op percelen in het buitengebied met de bestemming "agrarisch gebied". Voorts heeft het in aanmerking genomen dat bestrating op het perceel kan leiden tot geluidsoverlast door startende en draaiende vrachtauto's en een toename van verkeersbewegingen, zodat het voldoende afstand wenst aan te houden tussen bedrijven en woningen. Daarnaast wenst het college precedentwerking te voorkomen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 11 december 2013 in zaak nr. 201302755/1/A1), volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om omgevingsvergunning te verlenen voor het oordeel dat er geen concreet zicht op legalisering is. Een besluit tot weigering gebruik te maken van de bevoegdheid om niettemin een omgevingsvergunning te verlenen, bij welke bevoegdheid het college over een ruime mate van beleidsvrijheid beschikt, is als zodanig in deze procedure niet aan de orde, zodat de rechterlijke toetsing terzake zeer terughoudend is. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste bestuurlijke medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 juli 2012 in zaak nr. 201111412/1/A1), is het verlenen van een omgevingsvergunning op de voet van de zogeheten toverformule eerst mogelijk en, behoudens dringende redenen, ook verplicht, indien een zinvol gebruik overeenkomstig het geldende bestemmingsplan objectief gezien niet meer mogelijk is. Het door [appellante] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat het perceel objectief bezien niet meer zinvol overeenkomstig de daaraan toegekende bestemming zal kunnen worden gebruikt. Dat het perceel met de bestemming "agrarisch gebied" van beperkte omvang is en is gelegen tussen een vijver en bebouwing, betekent op zich niet dat het perceel objectief gezien niet meer overeenkomstig de agrarische bestemming kan worden gebruikt. De rechtbank heeft voorts terecht in aanmerking genomen dat het college niet bereid is omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, nu het het door [appellante] voorgestane gebruik van het perceel, zoals hiervoor is weergegeven, niet wenselijk acht.
De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gezien voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig moet worden geacht. De gestelde omstandigheid dat de parkeervoorziening niet tot overlast leidt, vormt daartoe onvoldoende aanleiding. Het college heeft het algemeen belang bij handhavend optreden doorslaggevend kunnen achten. Het door [appellante] gevoerde betoog met betrekking tot de vijver op het perceel leidt evenmin tot het oordeel dat handhavend optreden onevenredig moet worden geacht, omdat het bestaan van een vijver binnen de bestemming "agrarisch gebied" niet met zich brengt dat het college eveneens een parkeerplaats op het perceel zou moeten toestaan.
Gelet op voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat er geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan door het college van handhavend optreden behoort te worden afgezien.
Het betoog faalt.
7. Het betoog van [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat het wijzigen van de dwangsom per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd in het besluit op bezwaar van 11 juli 2012 in strijd is met het verbod op reformatio in peius, faalt eveneens. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college niet in strijd met het verbod van reformatio in peius heeft gehandeld, omdat de heroverweging van de last heeft plaatsgevonden op grondslag van het bezwaar van een derde.
8. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college op grond van de Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen van het Ministerie van Justitie (hierna: de leidraad) de hoogte van de dwangsom voldoende heeft gemotiveerd.
8.1. Anders dan [appellante] stelt, blijkt uit het besluit op bezwaar van 11 juli 2012, in samenhang bezien met het advies van de commissie bezwaarschriften dat onderdeel uitmaakt van dat besluit, dat het college onder verwijzing naar de leidraad de dwangsom per tijdseenheid heeft gewijzigd van € 500,00 naar € 5000,00 per week. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de periode van 70 weken waarin het totale bedrag wordt verbeurd te lang is en derhalve onvoldoende prikkel vormt voor [appellante] om aan de last te voldoen. Bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom per tijdseenheid alsmede het maximumbedrag heeft het college blijkens het besluit op bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de commissie bezwaarschriften, maatwerk toegepast. Het heeft hierbij de kosten van verwijdering en de afvoer van bestrating, alsmede de aard van de overtreding, de grootte van het bedrijf en de belangen van omwonenden betrokken. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom onvoldoende is gemotiveerd.
Het betoog faalt.
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van staat.
w.g. Hagen w.g. Montagne
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2014
374-771.