ECLI:NL:RVS:2014:3067
Raad van State — Uitspraak 


201308695/1/A1.
Datum uitspraak: 20 augustus 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante], gevestigd te Veldhoven,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 8 augustus 2013 in zaak nr. 13/673 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
Procesverloop
Bij besluit van 3 maart 2010 heeft het college geweigerd [appellante] een bouwvergunning eerste fase te verlenen voor het bouwen van een appartementencomplex met op de begane grond winkelruimte, alsmede een parkeergarage en bergruimten (hierna: het bouwplan), op het perceel [locatie] te Eindhoven (hierna: het perceel).
Bij besluit van 17 november 2011, verzonden 2 december 2011, heeft het college, voor zover thans van belang, het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 3 maart 2010 herroepen, geweigerd om ontheffing te verlenen van artikel 23, lid 23.1, van de planvoorschriften behorende bij het bestemmingsplan "Eindhoven binnen de Ring" middels een projectbesluit, en de bouwvergunning eerste fase opnieuw geweigerd.
Bij uitspraak van 21 november 2012, in zaak nr. AWB 11/3780, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep, voor zover thans van belang, gegrond verklaard voor zover het college daarbij heeft besloten om geen ontheffing te verlenen van artikel 23, lid 23.1, van de planvoorschriften behorende bij het bestemmingsplan "Eindhoven binnen de Ring" middels een projectbesluit, en het besluit van 17 november 2011 in zoverre vernietigd.
Bij besluit van 2 januari 2013 heeft het college opnieuw op het door [appellante] gemaakte bezwaar besloten, dit bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard, het besluit van 5 maart 2010 (lees: 3 maart 2010) herroepen en de bouwvergunning eerste fase opnieuw geweigerd.
Bij uitspraak van 8 augustus 2013, in zaak nr. 13/673, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 10 januari 2013 (lees: 2 januari 2013) vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. T.I.P. Jeltema, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. T.J.A. Peels, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het bouwplan voorziet in het oprichten van een appartementencomplex op het perceel in gedeeltelijk vier en gedeeltelijk vijf bouwlagen, bestaande uit 28 appartementen, met op de begane grond een winkel en een pastorie, en daaronder een parkeergarage en bergruimten voor de gebruikers van het pand.
2. Nu de aanvraag om bouwvergunning voor het bouwplan blijkens de gedingstukken op 24 december 2008 bij het college is ingediend, zijn daarop de Woningwet en de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) van toepassing, zoals deze luidden van 1 juli 2008 tot 1 oktober 2010.
Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, van de Wro, kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project van gemeentelijk belang een projectbesluit nemen.
3. Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met zowel het ten tijde van de aanvraag voor het perceel geldende bestemmingsplan "Eindhoven binnen de ring", als met het ten tijde van het besluit van 2 januari 2013 voor het perceel geldende bestemmingsplan "Strijp binnen de Ring".
Het college en de raad van de gemeente Eindhoven zijn niet bereid om niettemin medewerking aan het bouwplan te verlenen. De gemeenteraad heeft bij besluit van 28 juni 2011 geweigerd om ten behoeve van het bouwplan een projectbesluit te nemen.
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de inhoudelijke beroepsgronden die zij heeft aangevoerd tegen het weigeren van een projectbesluit door de gemeenteraad ten behoeve van het bouwplan, buiten bespreking heeft gelaten. Volgens haar heeft de rechtbank daarmee miskend dat nog steeds geen besluit is genomen over de vraag of het college, dan wel de gemeenteraad medewerking aan het bouwplan wenst te verlenen door het nemen van een projectbesluit. Indien al de weigering een projectbesluit te nemen moet worden geacht te zijn vervat in het besluit van het college van 2 januari 2013, dan had de rechtbank de gronden tegen die weigering inhoudelijk moeten beoordelen. Dit temeer, nu de rechtbank aan een inhoudelijke beoordeling van die gronden in de eerder met betrekking tot het bouwplan gedane uitspraak van 21 november 2012 niet is toegekomen, aldus [appellante].
4.1. De rechtbank heeft aan haar oordeel dat de rechtmatigheid van het besluit om ten behoeve van het bouwplan een projectbesluit te weigeren niet meer aan de orde kan komen, ten grondslag gelegd dat bij de uitspraak van de rechtbank van 21 november 2012 de beslissing op bezwaar van 17 november 2011, voor zover deze betrekking heeft op de weigering bouwvergunning eerste fase te verlenen, in stand is gelaten, alsmede dat de weigering het projectbesluit te nemen, geen onderdeel uitmaakt van het besluit van 2 januari 2013.
4.2. Het oordeel van de rechtbank in de aangevallen uitspraak heeft tot gevolg dat [appellante] in rechte geen oordeel verkrijgt over de weigering van de gemeenteraad om een projectbesluit te nemen ten behoeve van het bouwplan, terwijl zij uit de uitspraak van de rechtbank van 21 november 2012 niet kon afleiden dat op haar beroepsgronden tegen de geweigerde bouwvergunning was beslist, indien zij daartegen geen hoger beroep instelde.
De uitspraak van 21 november 2012 houdt immers in dat de rechtbank het besluit van het college van 17 november 2011 heeft vernietigd wegens een bevoegdheidsgebrek, omdat volgens de rechtbank ten onrechte het college en niet de gemeenteraad heeft besloten om planologische medewerking te weigeren, en dat het college opnieuw op het bezwaar dient te beslissen, met inachtneming van de uitspraak van 21 november 2012. Deze beslissing op bezwaar diende, gelet op artikel 46, zesde lid, van de Woningwet, zoals deze voor de aanvraag gold, en gegeven de bezwaren van [appellante] gericht tegen de weigering van de raad van 28 juni 2011 om een projectbesluit te nemen, betrekking te hebben op zowel de weigering om planologische medewerking aan het bouwplan te verlenen, als op de weigering voor het bouwplan een bouwvergunning eerste fase te verlenen. De rechtbank heeft geen andere gronden aan de vernietiging ten grondslag gelegd dan voormeld bevoegdheidsgebrek met betrekking tot het projectbesluit en voor het overige geen inhoudelijk oordeel gegeven. Het college heeft vervolgens het besluit van 2 januari 2013 genomen.
De rechtbank heeft gelet op het voorgaande, niet onderkend dat bij de beoordeling van het besluit van 2 januari 2013 de rechtmatigheid van het bij het besluit van 28 juni 2011 door de gemeenteraad geweigerde projectbesluit nog inhoudelijk aan de orde kon worden gesteld.
Door tegen de uitspraak van de rechtbank niet in hoger beroep te gaan heeft [appellante] zich alleen neergelegd bij het oordeel van de rechtbank over dat bevoegdheidsgebrek.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 2 januari 2013 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden.
6. [appellante] betoogt dat de raad niet in redelijkheid medewerking aan het bouwplan heeft kunnen weigeren. Zij voert daartoe aan dat aan het behoud van de cultuurhistorische waarden ter plaatse van het perceel, waarop de weigering om het projectbesluit te nemen is gebaseerd, bij de totstandkoming van het bouwplan zeer veel aandacht is besteed en dat zij het bouwplan op dit punt meerdere malen heeft aangepast, teneinde in overleg met het college tot een aanvaardbaar bouwplan te komen. Daarnaast heeft zij, op verzoek van het college, ten behoeve van de aanvraag het cultuurhistorisch onderzoek van Croonen Adviseurs van 8 oktober 2009 laten opstellen. Daarin zijn randvoorwaarden opgenomen waaraan het bouwplan geheel voldoet. Nu het college zich daarom in het ontwerpbesluit op het standpunt heeft gesteld dat medewerking aan het bouwplan kon worden verleend, kon daarop bij het besluit van 28 juni 2011 niet meer worden teruggekomen, aldus [appellante].
6.1. Het besluit van 3 maart 2010 is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Dat betekent onder meer dat het bestuursorgaan, alvorens een besluit te nemen, het ontwerp van het te nemen besluit ter inzage legt. Belanghebbenden kunnen vervolgens bij het bestuursorgaan hun zienswijze over het ontwerp naar voren brengen. Inherent aan dit systeem is dat het definitieve besluit wat betreft inhoud en strekking in voor de aanvrager van de vergunning nadelige zin kan afwijken van het ontwerpbesluit. Dat betekent dat aan een voor [appellante] positief luidend ontwerpbesluit op zichzelf niet het gerechtvaardigde vertrouwen kon worden ontleend dat de uiteindelijke beslissing op zijn aanvraag gelijkluidend is. Wel geldt dat voor een andersluidend besluit op de aanvraag een deugdelijke motivering was vereist.
6.2. Het perceel is volgens het besluit van 2 januari 2013 gelegen in een historisch waardevolle stedenbouwkundige structuur die op de cultuurhistorische waardenkaart staat vermeld. Het betreft de dorpskern Strijp.
Het college heeft de aanvraag ter advisering voorgelegd aan de monumentensubcommissie van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (hierna: CRK) die negatief over de historische paragraaf van het bouwplan heeft geadviseerd. Niettemin heeft het college op 12 november 2009 een ontwerpbesluit ter inzage gelegd met de strekking om in afwijking van dat advies vrijstelling en bouwvergunning te verlenen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het cultuurhistorisch onderzoek van Croonen Adviseurs van 8 oktober 2009 dat bij de aanvraag was gevoegd, daartoe voldoende aanknopingspunten bood. Verder heeft het college bij het ontwerpbesluit de lange voorgeschiedenis van het bouwplan in aanmerking genomen.
Zoals echter uit het besluit van 2 januari 2013 blijkt en ter zitting voor de Afdeling nader door het college is toegelicht, is het college, naar aanleiding van tegen het bouwplan ingediende zienswijzen die betrekking hadden op de cultuurhistorische waarden ter plaatse, teruggekomen van het standpunt dat de cultuurhistorische waarden er niet aan in de weg stonden medewerking aan het bouwplan te verlenen. Het heeft zich bij nader inzien op het standpunt gesteld dat het bouwplan met name wat betreft maat en schaal niet kan worden opgevat als passend binnen de historisch waardevolle structuur van de vroegere dorpskern van Strijp, die veel kleinschaliger is dan de uiterlijke verschijningsvorm van het bouwplan.
Het college heeft ter zitting verklaard dat voortschrijdend inzicht hem tot dat herziene standpunt heeft geleid, alsmede de omstandigheid dat het het rapport van Croonen bij nadere beschouwing toch niet voldoende achtte, mede in het licht van het eerdere negatieve advies van de monumentensubcommissie van de CRK. Het college heeft daarom bij het besluit van 2 januari 2013 het belang van het behoud van de cultuurhistorische waarden ter plaatse groter geacht dan de belangen van [appellante] en het heeft de gemeenteraad voorgesteld het voor het bouwplan benodigde projectbesluit te weigeren.
Het college heeft met het voorgaande het besluit om terug te komen op de aanvankelijke bereidheid om medewerking aan het bouwplan te verlenen, voldoende gemotiveerd. Dat het bouwplan een lange voorgeschiedenis kent, maakt dit niet anders. Zoals hiervoor reeds is overwogen, is aan het systeem van afdeling 3.4 van de Awb inherent dat het definitieve besluit in voor de aanvrager nadelige zin kan afwijken van het ontwerpbesluit, zodat [appellante] daar rekening mee moest houden.
Dat, zoals [appellante] in beroep heeft gesteld, het college geen deskundig tegenadvies heeft ingewonnen, maakt niet dat niet in redelijkheid op het eerdere standpunt kon worden teruggekomen. Het negatieve advies van de monumentensubcommissie van de CRK lag immers reeds voor. Dat dit advies, zoals eveneens gesteld, onverplicht door het college is ingewonnen, doet, wat daarvan zij, niet af aan het belang dat daaraan mocht worden gehecht.
Hetgeen [appellante] overigens in beroep nog heeft aangevoerd, vormt evenmin grond voor het oordeel dat het besluit van 2 januari 2013 niet in stand kan blijven.
Het betoog faalt.
7. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 2 januari 2013 alsnog ongegrond verklaren.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 8 augustus 2013 in zaak nr. 13/673;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
w.g. Polak w.g. Van Leeuwen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2014
641.