ECLI:NL:RBNNE:2014:1199
Rechtbank NNE — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Afdeling bestuursrecht
locatie Assen
zaaknummer: AWB 12/216
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 maart 2014 in de zaak tussen
[eisers], te[plaats], eisers
(gemachtigden: mr. E.R.M. Holtz-Russel en mr. A.A. Westers),
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Snel).
Procesverloop
Bij besluit van 17 augustus 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder bijlage 10 van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Groningen 2009 (APVG) gewijzigd.
Bij besluit van 7 februari 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 november 2013. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden. Namens verweerder zijn T.P. Zaal en H.J. Blaauw verschenen, bijgestaan door mr. [NAAM].
De Wet Herziening Gerechtelijke Kaart is op 1 januari 2013 in werking getreden. De rechtbanken Assen, Groningen en Leeuwarden vormen met ingang van die datum tezamen de nieuwe rechtbank Noord-Nederland. Het rechtsgebied van deze rechtbank beslaat de provincies Drenthe, Fryslân en Groningen. De zaak wordt daarom verder behandeld en beslist door de rechtbank Noord-Nederland.
Overwegingen
1.
Eisers zijn de eigenaar en/of de exploitant van meerdere prostitutiepanden in de
Hoekstraat of de Vishoek van het A-Kwartier te Groningen. Zij zijn door de burgemeester van Groningen in het bezit gesteld van de daarvoor vereiste exploitatievergunning. Deze is geldig tot 1 januari 2016.
2.
Verweerder heeft vervolgens geconcludeerd dat de in het A-Kwartier bestaande onrust en overlast dienen te worden aangepakt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de kwaliteit van het woon-, leef- en werkklimaat in het A-Kwartier negatief wordt beïnvloed door drie elkaar versterkende factoren, te weten de in dit deel van de stad bestaande drugshandel en drugsgebruik, de raamprostitutie en de structuur van het A-Kwartier. Daarbij is verweerder van oordeel dat zolang de raamprostitutie in het A-Kwartier blijft bestaan, er onvoldoende verbetering kan worden gebracht in dit woon-, leef- en werkklimaat. Derhalve heeft verweerder besloten dat met ingang van 1 januari 2016 raamprostitutie in het A-Kwartier niet langer is toegestaan.
3.
Bij het primaire besluit heeft verweerder bijlage 10 van de APVG gewijzigd. Deze gewijzigde bijlage houdt onder meer in:
het exploiteren van een prostitutie-inrichting als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid van de APVG is met ingang van 1 januari 2016 slechts toegestaan in het navolgende gebied resp. de straat zulks met inachtneming van het daarbij aangegeven maximum aantal inrichtingen:
Concentratiegebied CentrumZuid-West
Straatnaam: Nieuwstad
Maximum aantal panden: 40.
4.
Tegen dit besluit hebben eisers bezwaar gemaakt. Daarbij hebben zij tevens aangegeven dat van een verplaatsing van hun panden en/of bedrijven naar de Nieuwstad, zoals door verweerder geopperd, geen sprake kan zijn, omdat daar geen lege panden meer voorhanden zijn.
5.
Op de zitting van 28 november 2013 heeft verweerder onder meer aangevoerd dat bijlage 10 van de APVG een algemeen verbindend voorschrift is dat niet appellabel is. Verweerder heeft dan ook geconcludeerd dat eisers in feite zijn opgekomen tegen een algemeen verbindend voorschrift en dat hun bezwaar niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard.
6.
Eisers hebben op de zitting aangevoerd dat de wijziging van bijlage 10 de aanwijzing van een concentratiegebied inhoudt. Uit vaste jurisprudentie blijkt volgens eisers dat een dergelijke gebiedsaanwijzing een concretiserend besluit van algemene strekking is in plaats van een algemeen verbindend voorschrift.
7.1.
De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of (de wijziging van) bijlage 10 van de APVG een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift is of een (concretiserend) besluit van algemene strekking. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.
7.2.	Met de term ‘algemeen verbindend voorschrift’ wordt een door de overheid op basis van haar regelgevende bevoegdheid uitgevaardigde, normstellende maatregel aangeduid, waarvan naleving krachtens de wet kan worden afgedwongen. Een algemeen verbindend voorschrift bevat algemeen verbindende rechtsnormen oftewel rechtsregels. De aanduiding ‘algemeen’ geeft aan dat de maatregel niet op een specifiek geval is gericht, maar belang heeft voor allerlei burgers.
7.3.
Met de term ‘besluit van algemene strekking’ wordt een besluit bedoeld dat geen zelfstandige normen bevat die voor herhaalde toepassing zijn bedoeld. Een besluit van algemene strekking concretiseert het toepassingsbereik, naar plaats of tijd, van een rechtsgevolg dat door een algemeen verbindend voorschrift wordt bepaald.
7.4.
Ingevolge artikel 3:3 van de APVG kan het college met betrekking tot dit hoofdstuk en met het oog op de in artikel 3:5, tweede en derde lid, en artikel 3:15, derde lid onder a, genoemde belangen nadere regels vaststellen.
Uit de toelichting bij dit artikel blijkt dat vergunningsvoorschriften die voor de exploitatie van alle (of bepaalde categorieën van) seksinrichtingen zouden moeten gelden krachtens dit artikel door het college kunnen worden vastgesteld als algemeen verbindende voorschriften. Artikel 3:3 ziet derhalve op delegatie van regelgevende bevoegdheid als bedoeld in artikel 156, eerste lid, van de Gemeentewet.
7.5.
Ingevolge artikel 3:4, eerste lid, van de APVG is het verboden een prostitutie-inrichting of een escortbedrijf te exploiteren of te wijzigen zonder vergunning van de burgemeester.
7.6.
Ingevolge artikel 3:5, eerste lid, onder b, van de APVG weigert de burgemeester de vergunning als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, indien de vestiging in strijd is met een door het college op grond van het tweede lid voor prostitutie-inrichtingen of escortbedrijven aangewezen gebied of straat, dan wel in strijd is met het per gebied of straat toegestane maximum aantal inrichtingen of bedrijven.
7.7.
Gezien voorgaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat bijlage 10 dient te worden aangeduid als een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Daartoe overweegt de rechtbank dat een prostitutie-inrichting slechts met een door de burgemeester verleende vergunning kan worden geëxploiteerd. In bijlage 10 is een norm gesteld met betrekking tot het gebied in de stad Groningen waar deze prostitutie-inrichting door de burgemeester kan worden toegestaan. Het is een norm die bij herhaling door de burgemeester kan worden toegepast in het kader van de vergunningverlening aan een prostitutie-inrichting. Bijlage 10 kan een weigeringsgrond vormen voor de vergunningverlening door de burgemeester. Slechts dit is het rechtsgevolg van bijlage 10. Derhalve kan bij de aanduiding van bijlage 10 niet gesproken worden van het concretiseren van het toepassingsbereik van een rechtsgevolg dat door een algemeen verbindend voorschrift wordt bepaald. In het onderhavige geval kan dan ook geen sprake zijn van een besluit van algemene strekking. Daarnaast overweegt de rechtbank dat bijlage 10 is gericht tot alle potentiële aanvragers van een vergunning voor het exploiteren van een prostitutie-inrichting, waardoor aan het aspect ‘algemeen’ is voldaan.
7.8.
Ingevolge artikel 8:3, eerste lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Gezien artikel 7:1, eerste lid, van de Awb had verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk moeten verklaren. Nu verweerder dit bij het bestreden besluit niet heeft gedaan, is het beroep van eisers gegrond.
7.9.
In het kader van de finale geschillenbeslechting zal de rechtbank op grond van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren.
7.10.
De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eisers. De rechtbank stelt de kosten, die eisers in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs hebben moeten maken, overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 974,-  aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De rechtbank ziet geen aanleiding om een hoger bedrag aan proceskosten toe te kennen en daarmee af te wijken van het Besluit proceskosten bestuursrecht.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat het bezwaar niet-ontvankelijk is;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers, ten bedrage van
€ 974,-;
- bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht van € 156,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en mr. H.J. Bastin en
mr. M.B.W. Venema, leden, in aanwezigheid van mr. P.T.M. van der Lelie, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 maart 2014.
griffier									voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Afschrift verzonden aan partijen op: