ECLI:NL:OGHACMB:2014:96
OGHACMB — Uitspraak 


HLAR 67363/14
Datum uitspraak: 15 december 2014
gemeenschappelijk hof van jusTitie
van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN
EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
Uitspraak op het hoger beroep van:
de naamloze vennootschappen Curoil (Bonaire) N.V. en Curaçao Oil (Curoil) N.V.,
appellanten (hierna: gezamenlijk en in enkelvoud Curoil),
tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Bonaire, Sint Eustatius en Saba, zittingsplaats Bonaire, van 20 december 2013 in zaak nr. Warbes 2013/27/30 in het geding tussen:
Curoil
en
de gezaghebber van het openbaar lichaam Bonaire.
Procesverloop
Bij beschikking van 31 oktober 2013 heeft de gezaghebber Curoil bevolen om:
1. binnen zes weken nabij de zeezijde een extra mobiele pompinstallatie te plaatsen met een zodanige pompcapaciteit, dat een waterlevering naar het terrein van minimaal 10.000 liter per minuut mogelijk is;
2. ervoor te zorgen dat vierentwintig uur per dag toezicht is op het terrein met het oog op het vroegtijdig detecteren van brandgevaar;
3. gedurende de duur van het noodbevel de daarin vermelde beheersmaatregelen 1 tot en met 13 te blijven naleven.
Bij uitspraak van 20 december 2013 heeft het Gerecht het door Curoil daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft Curoil hoger beroep ingesteld.
De gezaghebber heeft een verweerschrift ingediend.
Curoil en de gezaghebber hebben nadere stukken ingediend.
Het Hof heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2014, waar Curoil, vertegenwoordigd door mr. [NAAM].L.H. Peeters, advocaat, en de gezaghebber, vertegenwoordigd door mrs. P.J. de Graaf en B. Nijland, beiden ook advocaat [NAAM]S. Smulders, werkzaam bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu, zijn verschenen.
Overwegingen
Ingevolge artikel 178 van de Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: WolBES) is de gezaghebber, in geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen of zware ongevallen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.
Curoil betoogt dat het Gerecht heeft miskend dat de gezaghebber het bevel ten onrechte mede aan Curaçao Oil (Curoil) N.V. heeft gegeven, nu Curoil (Bonaire) N.V. de inrichting exploiteert en Curaçao Oil (Curoil) N.V. dat niet doet.
2.1. Dat betoog faalt. In het Bonaire Commercial Register is Curaçao Oil (Curoil) N.V. geregistreerd als statutair directeur van Curoil (Bonaire) N.V.. In die hoedanigheid heeft Curaçao Oil het mede in haar macht de bevolen maatregelen te doen treffen. Het Gerecht heeft in de gestelde omstandigheden terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de gezaghebber het bevel ten onrechte mede aan Curaçao Oil (Curoil) N.V. heeft gericht.
3. Curoil betoogt voorts dat het Gerecht heeft miskend dat de gezaghebber niet bevoegd was om een noodbevel te geven, omdat zich geen ramp heeft voorgedaan en evenmin ernstige vrees voor het ontstaan daarvan bestond. In dit verband voert zij aan dat uit de in haar opdracht door FPC opgestelde rapporten (Brandveiligheidsplan WEB-pier en Airport-pier Bonaire van 9 april 2013, Beheersplan brandveiligheid WEB-pier Bonaire van 25 april 2013, Studie lozingsrisico’s pieren Curoil op Bonaire van 29 april 2013, Plan van aanpak – Maatregelen brandveiligheid WEB-depot Bonaire van 11 oktober 2013 en Brandveiligheidsstudie WEB-depot Bonaire van 28 november 2013, hierna: de FPC-rapporten) blijkt dat er geen onbeheersbare risico’s zijn en Curoil goed in staat is om een tankbrand te blussen. De gezaghebber is bij de beoordeling van de vrees voor het ontstaan van een ramp ten onrechte niet uitgegaan van het gevaar van het ontstaan van een tankbrand, maar van een tankputbrand. Bovendien was ten tijde van het geven van de beschikking van 31 oktober 2013 reeds aan de daarin voorgeschreven beheersmaatregelen voldaan, zodat niet meer gevreesd behoefde te worden voor een ramp of ernstig ongeval en de gezaghebber ook om die reden het noodbevel niet kon en mocht geven, aldus Curoil.
3.1. De gezaghebber heeft aan het bevel een rapport van DCMR milieudienst Rijnmond van 26 september 2013 (hierna: het DCMR-rapport) en een rapport van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, DGMI, van 3 oktober 2013 (hierna: DGMI-rapport) ten grondslag gelegd.
In het DCMR-rapport staat het volgende:
“Een rondgang over het terrein heeft geleerd dat:
- Curoil niet beschikt over bluswaterpompen, mobiele bluswater- en/of schuimpompen;
- Het onduidelijk is of de bluswatervoorraad voldoende is voor het blussen van een tankbrand en/of een tankputbrand;
- De schuimblusinstallatie is afgekoppeld en niet functioneert;
- Curoil niet beschikt over enige vorm van branddetectie. Alleen overdag is er iemand van Curoil aanwezig voor avond en nachtperiode is er niemand aanwezig om brand te detecteren;
- Er koelvoorzieningen op de tanks aanwezig zijn maar deze niet goed de gehele omtrek of oppervlak van de tank koelen;
- Dat niet duidelijk is of de koelcapaciteit voldoende is om aan de gangbare NFPA30 normen te voldoen;
- De opslagtanks te dicht op elkaar staan, waardoor bij een tankbrand zoveel warmte kan worden gegenereerd dat een naast gelegen tank ook gaat branden. Extra koelcapaciteit kan een motivering zijn om dit te accepteren als bevoegd gezag. Echter het is al onduidelijk of aan de koelwaternorm wordt voldaan bij voldoende afstand;
- De tankput inhoud waarschijnlijk te klein is en er zich een gat bevindt in de tankputwand voor de doorvoer van een leiding naar de pompput. Hiermee is de bestaande effectieve tankput inhoud gehalveerd;
- Er geen blusvoorzieningen aanwezigheid zijn bij de tankauto belading;
- Er begroeiing van 20 cm hoog aanwezig is in de tankput en leidingstraten;
- De opslagtanks niet beschikken over een hoogniveau alarm beveiliging om het overvullen van tanks tegen te gaan;
- Afsluiters voor bediening van vulleidingen en afsluiters om het koelwater te soupleren over de tanks, zich te dicht bij de tanks bevinden. Hoogstwaarschijnlijk binnen de 3 kW/m2 contour afstand en dus buiten het bereik van een brandweerman in beschermende kleding. Met andere woorden bij een brand kunnen deze afsluiters waarschijnlijk niet bediend worden;
- De onderhoudsgegevens van de opslagtanks en leidingen niet op de inrichting aanwezig zijn. Deze zouden op Curaçao moeten zijn.
Al deze bevindingen worden bevestigd door de PGS analyse die door Royal Haskoning in opdracht van Curoil is uitgevoerd en bij de aanvraag voor de vergunning is gevoegd.
Conclusie: een brandincident bij Curoil zal waarschijnlijk pas in een laat stadium worden gedetecteerd en zich mede door het ontbreken van brandblusvoorzieningen kunnen door ontwikkelen tot een brand waarbij alle tanks in de tankput mee doen.”
In het DGMI-rapport staat dat in de toestand ten tijde van de audit, de inrichting niet veilig is voor de op- en overslag van benzine en diesel. Als zogenoemd maatgevend scenario wordt een tankbrand met escalatie naar volledige tankputbrand, waarbij alle tanks bezwijken en de brandende vloeistof over de rand van de tankput zal uitstromen tot buiten het terrein van Curoil, vermeld. Voorts is vermeld dat binnen de effectafstand kwetsbare objecten staan, waaronder verscheidene woningen, de tankput onvoldoende groot is om de inhoud van de tanks, inclusief het benodigde blus/koelwater, te kunnen bevatten, waardoor de inhoud zal afstromen naar de zee en de brandstofvoorziening van het eiland zal wegvallen en denkbaar is dat door de ligging in de directe nabijheid van het Water- en Energiebedrijf Bonaire, de drinkwatervoorziening van Bonaire in gevaar komt.
De door Curoil overgelegde FPC rapporten bevatten een ontkenning, noch weerlegging van de in het DCMR‑rapport en het DGMI‑rapport vermelde tekortkomingen op het gebied van brandveiligheid in de inrichting van Curoil. Evenmin wordt in die rapporten de conclusie van het DCMR‑rapport dat een brandincident bij Curoil waarschijnlijk pas in een laat stadium zal worden ontdekt en zich mede door het ontbreken van blusvoorzieningen door zal kunnen ontwikkelen tot een brand, waarbij alle tanks in de tankput meedoen, gemotiveerd weersproken. Het Gerecht heeft onder die omstandigheden met juistheid in het in beroep aangevoerde geen grond gevonden voor het oordeel dat de gezaghebber zich op grond van de bevindingen uit het DCMR‑rapport en het DGMI‑rapport, niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de inrichting van Curoil zodanige tekortkomingen vertoont, dat een beginnende brand binnen de inrichting zich wegens het ontbreken van voldoende brandblusvoorzieningen kan uitbreiden tot een tankputbrand en daarmee ernstige vrees bestaat voor een ramp of zwaar ongeval. Dat, naar Curoil stelt, zij de in de beschikking van 31 oktober 2013, onder B en C vermelde beheersmaatregelen in reactie op het eerder door de Gezaghebber op 7 oktober 2013 aan haar gegeven noodbevel reeds had gerealiseerd, heeft het Gerecht voorts met juistheid geen grond gegeven voor het oordeel dat de Gezaghebber het noodbevel niet mocht geven, nu bij de beschikking van 31 oktober 2013 het op 7 oktober 2013 gegeven noodbevel, waarin die beheersmaatregelen voor het eerst aan Curoil werden gegeven, is ingetrokken, die beheersmaatregelen erop gericht waren om het gevaar voor een ramp of zwaar ongeval te beperken en de Gezaghebber het met het oog daarop ook na intrekking van het noodbevel van 7 oktober 2013, in aanmerking genomen de ernst van de tekortkomingen voorafgaand aan beide beschikkingen, noodzakelijk kon achten dat naleving van die beheersmaatregelen verzekerd bleef.
Het betoog faalt.
4. Het betoog van Curoil dat het Gerecht heeft miskend dat het bevel in strijd is met het voor het geven van zodanige bevelen vereiste van subsidiariteit, nu krachtens de Hinderverordening een vergunning voor de inrichting verleend kan worden, waaraan voorschriften kunnen worden verbonden, waarvan de naleving zo nodig door het treffen van bestuurlijke handhavingsmaatregelen kan worden verzekerd, slaagt reeds niet omdat Curoil, ten tijde van de beschikking van 31 oktober 2013, niet over zodanige hindervergunning beschikte. Dat artikel 32 van de Hinderverordening Bonaire het bestuurscollege de mogelijkheid biedt om bij het ontbreken van een vergunning handhavend op te treden, heeft het Gerecht terecht evenmin grond gegeven voor het oordeel dat de gezaghebber het bevel niet mocht geven, nu die aan het bestuurscollege toegekende bevoegdheid is verleend ter bescherming van het belang van het milieu, terwijl de bij artikel 178 van de Wolbes aan de gezaghebber toegekende bevoegdheid is gericht op – voor zover thans van belang  beperking van gevaar voor rampen of zware ongevallen en hij onafhankelijk van de mogelijkheid tot het treffen van bestuurlijke handhavingsmaatregelen bij andere bestuursorganen ter bescherming van andere dan die in artikel 178 van de Wolbes vermelde belangen, aan die bevoegdheid toepassing kan en mag geven.
5. Curoil betoogt voorts dat het Gerecht heeft miskend dat de door de gezaghebber bij bevel gegeven maatregelen onnodig en disproportioneel zijn, nu de gezaghebber ten onrechte is uitgegaan van het scenario tankputbrand en volgens het FPC‑rapport Plan van Aanpak-Maatregelen brandveiligheid WEB-depot Bonaire van 11 oktober 2013 volstaan kan worden met een aantal andere maatregelen.
5.1. Ook dat betoog faalt. De door de gezaghebber in het noodbevel gegeven maatregelen zijn de maatregelen die volgens het DGMI rapport nodig zijn om beheersing van het risico op een tankputbrand te voorkomen. De in het FPC‑rapport vermelde maatregelen gaan uit van het scenario van een tankbrand. Zoals hiervoor onder 3.1 overwogen, heeft het Gerecht met juistheid in het in beroep aangevoerde geen grond gevonden voor het oordeel dat de gezaghebber niet van het maatgevend scenario van een tankputbrand mocht uitgaan. Het heeft daarom in het betoog van Curoil dat volstaan kon worden met de in het FPC-rapport vermelde maatregelen evenzeer terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de gezaghebber de bevolen maatregelen met het oog op de vermindering van het gevaar van een tankputbrand in redelijkheid niet nodig heeft kunnen achten.
6. Curoil heeft ten slotte nog betoogd dat het Gerecht heeft miskend dat de beschikking van 31 oktober 2013 ontoereikend is gemotiveerd.
6.1. Dat betoog faalt evenzeer. In de beschikking van 31 oktober 2013 heeft de gezaghebber verwezen naar die van 7 oktober 2013, waarin aan Curoil ook een noodbevel werd gegeven. In die beschikking heeft de gezaghebber gemotiveerd, waarom hij daartoe heeft besloten. In de beschikking van 31 oktober 2013 heeft de gezaghebber het bij beschikking van 7 oktober 2013 gegeven noodbevel ingetrokken onder gelijktijdige oplegging van een nieuw noodbevel. Daartoe heeft hij blijkens die beschikking mede in aanmerking genomen dat:
- indien er op korte termijn geen schip met brandstof kan worden gelost, de energievoorziening op Bonaire in gevaar komt met maatschappelijke ontwrichting als gevolg;
- op 31 oktober 2013 een progress rapport is opgesteld om vast te stellen in hoeverre Curoil de beheersmaatregelen heeft geïmplementeerd;
- Curoil blijkens dit rapport aan dertien beheersmaatregelen heeft voldaan
- Curoil niet aan de beheersmaatregel om een extra mobiele pompinstallatie te plaatsen nabij de zeezijde met een zodanige pompcapaciteit dat een waterlevering naar het terrein van minimaal 10.000 liter per minuut mogelijk is heeft voldaan, omdat deze niet tijdig kon worden geleverd;
- hierin kan worden voorzien door het tijdelijk plaatsen van pompen door het openbaar lichaam Bonaire en het Brandweerkorps Caribisch Nederland;
- geconcludeerd kan worden dat de veiligheid thans voldoende gewaarborgd is om het noodbevel van 7 oktober 2013 in te trekken;
- het, gelet op de veiligheid en de gezondheid van de bevolking van Bonaire, dringend noodzakelijk is Curoil te bevelen om een permanente voorziening te treffen welke bestaat uit het plaatsen van pompen met een minimale capaciteit van 10.000 liter per minuut;
- de thans door Curoil getroffen maatregelen in stand moeten worden gehouden, teneinde de veiligheid en gezondheid van de bevolking van Bonaire te blijven waarborgen.
- het, gelet op het borgen van de energievoorziening van het eiland, noodzakelijk is dat op een veilige wijze bij Curoil schepen gelost en geladen kunnen worden.
In hetgeen Curoil in beroep heeft aangevoerd heeft het Gerecht met juistheid geen grond gezien voor het oordeel dat de gezaghebber die beschikking aldus ontoereikend of onvoldoende kenbaar heeft gemotiveerd.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Nu hieruit volgt dat zich geen van de in artikel 50, vijfde lid, van de Wet administratieve rechtspraak BES vermelde omstandigheden, in verband waarmee een partij tot vergoeding van geleden schade kan worden veroordeeld, voordoet, zal het verzoek van Curoil daartoe reeds om die reden worden afgewezen.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat evenmin aanleiding.
Beslissing
Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
I.
bevestigt
de aangevallen uitspraak.
II.
wijst
het verzoek om schadevergoeding
af
.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. van der Poel, voorzitter, en mr. R.W.L. Loeb en mr. J.E.M. Polak, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.A. Martines, griffier.
w.g. Van der Poel
voorzitter
w.g. Martines
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2014
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de griffier,
voor deze,