ECLI:NL:RVS:2014:540
Raad van State — Uitspraak 


201305195/1/A1.
Datum uitspraak: 19 februari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Modulus Oranjepark B.V., gevestigd te Rijswijk ZH,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 mei 2013 in zaken nrs. 13/223 en 13/1479 in het geding tussen:
Modulus Oranjepark
en
het college van burgemeester en wethouders van Pijnacker-Nootdorp.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 5 november 2012 heeft het college geweigerd aan Modulus Oranjepark vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor de bouw van 43 woningen op het perceel hoek Emmastraat en Nijverheidsweg te Pijnacker (hierna: het projectgebied).
Bij uitspraak van 1 mei 2013 heeft de rechtbank de door Modulus Oranjepark tegen die besluiten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Modulus Oranjepark hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2013, waar Modulus Oranjepark, vertegenwoordigd door mr. C.A. Bos, advocaat [NAAM], en P.D.F. Stok, en het college, vertegenwoordigd door J.C. van Eeden en K.J. Verbaan, beiden werkzaam in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals dat luidde ten tijde van en voor zover thans van belang, kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
2. Op 19 december 2005 hebben de gemeente Pijnacker-Nootdorp (hierna: de gemeente) en Modulus Projectontwikkeling B.V. een samenwerkingsovereenkomst (hierna: de overeenkomst) ten behoeve van de planontwikkeling "Het Oranjepark" (hierna: de planontwikkeling) gesloten. De overeenkomst is tevens door Modulus Oranjepark ondertekend. Op dezelfde datum hebben de gemeente Pijnacker-Nootdorp en Modulus Oranjepark een overeenkomst van koop en verkoop gesloten ter uitvoering van de grondinbreng door de gemeente aan Modulus Oranjepark ten behoeve van de planontwikkeling.
3. De planontwikkeling voorziet in de bouw van circa 158 woningen in twee hoofdfases, onderverdeeld in circa 43 grondgebonden woningen in fase 1 en circa 115 appartementen met parkeergarage in fase 2. De hoofdfases zijn onderverdeeld in vier onderscheidenlijk twee deelgebieden. Het bouwplan voorziet uitsluitend in de bouw van de woningen in fase 1.
4. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Dorp 2003" rusten op het perceel de bestemmingen "Kantoren" en "Bedrijven". De bouw van de woningen in fase 1 is daarmee in strijd.
Het college heeft aan de weigering vrijstelling te verlenen onder meer ten grondslag gelegd dat de twee fases een onderlinge samenhang hebben en dienen te worden gezien als één integrale ontwikkeling. De omstandigheid dat Modulus Oranjepark niet de voor de realisering van fase 2 noodzakelijke percelen van derden heeft verworven, maakt dat het niet mogelijk is om aan die fase uitvoering te geven, hetgeen aan de integrale ontwikkeling van het plan in de weg staat, aldus het college. Het alsnog verlenen van vrijstelling en bouwvergunning voor fase 1 zou in strijd zijn met het gemeentelijk beleid. Aangezien de bouwaanvraag is aangehouden totdat duidelijkheid bestond over de integrale uitvoering van het plan en de financiële haalbaarheid, moest alsnog tot weigering worden overgegaan, aldus het college.
5. Modulus Oranjepark betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het, ondanks de eerder getoonde bereidheid om mee te werken aan de realisering van het bouwplan, heeft geweigerd vrijstelling te verlenen. Daartoe voert zij aan dat het uitgangspunt van haar en het college altijd is geweest dat beide fases afzonderlijk in de ontwikkeling konden worden betrokken, hetgeen ook volgt uit de overeenkomst. Dat, naar door het college gesteld, twijfel bestaat over de financiële uitvoerbaarheid van fase 2, kan derhalve niet aan de weigering vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor fase 1 ten grondslag worden gelegd, aldus Modulus Oranjepark. Zou de financiële uitvoerbaarheid van fase 2 al bij de beoordeling mogen worden betrokken, dan heeft het college volgens Modulus Oranjepark de twijfel daaromtrent onvoldoende onderbouwd. Voorts heeft de rechtbank in de omstandigheid dat het college ten onrechte aan de weigering ten grondslag heeft gelegd dat Modulus Oranjepark een pand binnen de hinderzone waarvan de te realiseren woningen zijn voorzien, niet heeft aangekocht, naar zij stelt ten onrechte geen aanleiding gezien voor vernietiging van dat besluit.
5.1. Ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder f, van de overeenkomst, voor zover hier van belang, wordt onder deelgebieden begrepen: de faseringen van de uitvoering van de planontwikkeling in zes deelgebieden, te weten fase 1A, 1B, 1C, 1D en fase 2A en 2B, welke geschikt zijn om afzonderlijk in de ontwikkeling te worden betrokken, echter altijd tot het totale, integrale bouwplan behorend.
Ingevolge artikel 9.9, zullen partijen zich gezamenlijk maximaal inspannen om de benodigde gronden te verwerven om de twee hoofdfases te kunnen uitvoeren. De fases vormen één geheel en dienen te worden gezien als een integraal ontwikkelingsplan.
5.2. Op 5 december 2005 heeft Modulus Oranjepark een aanvraag om vrijstelling en bouwvergunning ingediend voor het bouwplan. Bij brief van 4 januari 2006 heeft het college Modulus Oranjepark onder meer bericht dat zal worden bezien of het van zijn vrijstellingsbevoegdheid gebruik zal maken. Op 30 augustus 2007 is het ontwerp-vrijstellingsbesluit ter inzage gelegd. De daartegen ingediende zienswijzen zijn tijdens een overleg tussen het college en Modulus Oranjepark op 1 november 2007 besproken, waarna Modulus Oranjepark zich bij brief van 28 januari 2008 bereid heeft verklaard geluidwerende maatregelen te treffen ten behoeve van het pand op het perceel Nijverheidsweg 6 en de daaraan verbonden kosten te dragen. Daarna heeft het college een verklaring van geen bezwaar (hierna: vvgb) aangevraagd, die op 10 juni 2008 door het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland is verleend.
5.3. Uit een brief van 17 juli 2009 van Modulus Oranjepark aan de gemeente kan onder meer worden afgeleid dat de gemeente haar bij brief van 27 mei 2009 op de hoogte heeft gesteld van de bij de gemeente ontstane twijfel aan de op Modulus Oranjepark rustende inspanningsverplichting met betrekking tot het verwerven van gronden ten behoeve van fase 2. Om deze reden zou het college de door Modulus Oranjepark gevraagde vrijstelling voor fase 1 vooralsnog niet hebben verleend. Modulus Oranjepark betwist in die brief zich niet te hebben ingespannen voor de verwerving van de gronden. Zij geeft aan dat het haar ondanks herhaalde pogingen evenwel niet is gelukt de gronden te verwerven en het noodzakelijk te achten dat de gemeente, overeenkomstig de overeenkomst, tot onteigening van de gronden overgaat. Voorgesteld wordt om op termijn in overleg te treden over de daarmee verband houdende kosten. Voorts geeft zij aan dat, hoewel zij bereid en in staat is om de projectontwikkeling integraal te realiseren, zij zich geconfronteerd ziet met een sterk veranderende markt op grond waarvan het wellicht zinvol is om in goed overleg met de gemeente tot een op punten aangepaste invulling daarvan te komen. In dit verband stelt zij voor om fase 1 en fase 2 los te koppelen, onder de voorwaarde dat na oplevering van de laatste woning in fase 1 met de ontwikkeling en realisering van fase 2 zal worden begonnen.
Bij brief van 27 augustus 2009 heeft de gemeente hierop gereageerd en onder meer aan Modulus Oranjepark medegedeeld dat zij zich zorgen maakt over de financiële uitvoerbaarheid van het gehele project, nu Modulus Oranjepark er nog niet in geslaagd is om de voor fase 2 benodigde percelen minnelijk in eigendom te verwerven. In de visie van de gemeente is daaraan onder andere debet dat Modulus Oranjepark onvoldoende serieuze biedingen heeft gedaan. Voorts wijst de gemeente erop dat op grond van de overeenkomst fase 1 en fase 2 integraal en dus in hun geheel dienen te worden ontwikkeld, zodat het college bij de beoordeling van een verzoek om vrijstelling voor een van de fases, de financiële uitvoerbaarheid van het integrale plan zal betrekken. Voorts wijst zij erop dat Modulus Oranjepark, gelet op artikel 7.8 van de overeenkomst, alle kosten dient te vergoeden die in het kader van een onteigeningsprocedure worden gemaakt. Mocht Modulus Oranjepark binnen zeven dagen niet bevestigen onverkort bereid te zijn uitvoering te geven aan voornoemd artikel, dan gaat de gemeente ervan uit dat zij niet langer bereid is om de kosten voor een onteigeningsprocedure te dragen en houdt zij zich het recht voor de overeenkomst te ontbinden.
Bij brief van 12 oktober 2009 heeft Modulus Oranjepark hierop gereageerd. Onder meer verzoekt zij de gemeente om de grondslag voor de koppeling tussen de fases te duiden. Modulus Oranjepark wijst op de gewijzigde markt en acht de weigerachtige houding van de gemeente om in goed overleg tot een nadere invulling van het woningbouwprogramma te komen in het licht daarvan, onbegrijpelijk.
Voorts is er in 2010 en 2011 tussen Modulus Oranjepark en de gemeente gecorrespondeerd over onder meer de bij de gemeente gerezen twijfel omtrent de financiële uitvoerbaarheid van fase 2, de bereidheid van de gemeente om aanvullende betalingsafspraken te maken en de aan Modulus Oranjepark gebonden gelegenheid om zekerheid te bieden ter zake de vergoeding van een onteigeningsprocedure en ter zake haar bereidheid het ontwikkelingsplan integraal te realiseren.
Bij brief van 5 januari 2012 deelt de gemeente Modulus Oranjepark en Modulus Projectontwikkeling mee dat het zich genoodzaakt voelt om tot ontbinding van de overeenkomst en de daarbij behorende overeenkomst van koop en verkoop over te gaan. In de toelichting merkt de gemeente op dat Modulus Oranjepark niet aan haar inspanningsverplichting heeft voldaan om de gronden in fase 2 in eigendom te verwerven. Voorts geeft de gemeente aan het standpunt van Modulus Oranjepark dat eerst gezamenlijk een onteigeningswaarde moet worden vastgesteld voordat de onteigeningsprocedure kan worden gestart, niet te delen. Ten aanzien van de koopovereenkomst merkt de gemeente op dat het aan Modulus Oranjepark te wijten is dat zij de gronden niet tijdig bouwrijp heeft kunnen leveren, nu Modulus Oranjepark er niet voor heeft gezorgd dat de huurder van het naastgelegen bedrijfspand tijdig is weggegaan, hetgeen met het oog op het bouwrijp maken noodzakelijk was.
Bij brief van 26 januari 2012 heeft Modulus Oranjepark onder meer aangegeven dat in haar visie enige grondslag voor ontbinding van de overeenkomst ontbreekt, maar dat zij erin zal berusten dat de gemeente de overeenkomsten buitenrechtelijk heeft ontbonden.
5.4. Bij de beslissing op een verzoek om vrijstelling van het bestemmingsplan heeft het college beleidsvrijheid, zodat de rechter de beslissing in zoverre terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit om de vrijstelling te verlenen heeft kunnen komen.
5.5. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college in redelijkheid de verzochte vrijstelling heeft kunnen weigeren en dat het aan zijn weigering vrijstelling te verlenen ten grondslag heeft kunnen leggen dat gerede twijfel was ontstaan aan de (financiële) uitvoerbaarheid van fase 2 en daarmee aan de integrale realisering van de gehele planontwikkeling. In dit verband is van belang dat in de door de gemeente in samenwerking met Modulus B.V. opgestelde "Startnotitie Oranjepark" van oktober 2005 als één van de belangrijkste randvoorwaarden is opgenomen dat het gehele gebied wordt herontwikkeld omdat alleen een integrale ontwikkeling een kwalitatieve verbetering kan bewerkstelligen. Daarbij is voorts van belang dat uit het besluit van 5 november 2012 kan worden afgeleid dat het college zich gebonden heeft geacht aan de randvoorwaarde uit de startnotitie en de tussen de gemeente en Modulus Projectontwikkeling gesloten overeenkomst, die mede door Modulus Oranjepark is ondertekend en waarin is bepaald dat de twee fases één geheel vormen en dienen te worden gezien als een integrale ontwikkeling. Dat daarin tevens is bepaald dat de fases geschikt zijn om afzonderlijk in de ontwikkeling te worden betrokken, kan hier niet aan afdoen, nu daarin tevens is benadrukt dat dit uitsluitend mogelijk is met inachtneming van het uitgangspunt dat zij deel uitmaken van de totale, integrale planontwikkeling. Bovendien kan uit hetgeen hiervoor onder 4.3 is weergegeven, worden afgeleid dat aan planologische medewerking steeds de voorwaarde is verbonden dat Modulus Oranjepark beide fases integraal zou ontwikkelen. In het herhaaldelijk door Modulus Oranjepark geuite verzoek om de fases, gelet op een sterk veranderende markt, los te koppelen, de omstandigheid dat zij heeft aangegeven er niet in te slagen de gronden voor de realisatie van fase 2 te verwerven, het uitblijven van een bevestiging de kosten voor een onteigeningsprocedure te vergoeden en uiteindelijk de ontbinding van de overeenkomst en de daarbij behorende overeenkomst van koop en verkoop, heeft het college voorts aanleiding mogen zien om te twijfelen aan de (financiële) uitvoerbaarheid van fase 2 en daarmee aan de integrale realisering van de gehele planontwikkeling. Daarbij wordt nog in aanmerking genomen dat Modulus Oranjepark hangende het verzoek om vrijstelling verscheidene malen in de gelegenheid is gesteld om de ontstane twijfel weg te nemen.
De rechtbank heeft voorts in de omstandigheid dat het college aan het besluit van 5 november 2012 mede ten grondslag heeft gelegd dat Modulus Oranjepark een pand, binnen de hinderzone waarvan de te realiseren woningen zijn voorzien, niet heeft aangekocht terwijl Modulus Oranjepark reeds afdoende maatregelen ten aanzien van dit pand had getroffen, terecht geen aanleiding gezien om dat besluit te vernietigen. Daartoe heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de door het college aan het besluit ten grondslag gelegde twijfel omtrent de (financiële) uitvoerbaarheid en de daaraan gekoppelde integrale realisering van de planontwikkeling, de weigering vrijstelling te verlenen kan dragen.
Het betoog faalt.
6. Modulus Oranjepark betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college, door te weigeren vrijstelling en bouwvergunning te verlenen, haar heeft willen dwingen om de samenwerkingsovereenkomst op de door het college voorgestane wijze uit te voeren en zodoende heeft gehandeld in strijd met het verbod op détournement de pouvoir. Hiertoe had het college privaatrechtelijke middelen moeten aanwenden, aldus Modulus Oranjepark.
6.1. Nu niet is gebleken dat de door het college gebezigde motieven om te weigeren vrijstelling en bouwvergunning te verlenen, die beslissing niet kunnen dragen, noch dat die motieven niet de werkelijke motieven van het college kunnen zijn geweest, heeft de rechtbank in het betoog van Modulus Oranjepark terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir. De omstandigheid dat het college voor de door hem voorgestane ontwikkeling van het projectgebied bestuursrechtelijke middelen heeft aangewend, terwijl naar gesteld ook privaatrechtelijke middelen tot zijn beschikking stonden, kan aan het voorgaande niet af doen.
Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van staat.
w.g. Borman w.g. Van Driel
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2014
407-713.