ECLI:NL:RBZWB:2013:3082
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 12/5546 en BRE 12/5312
uitspraak van 24 april 2013 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
1
)[eiser1], wonende aan de [adres] te [woonplaats],
2.) [eiser2]
, wonende aan de[adres] te[woonplaats],
3.)[eiser3]
, wonende aan de[adres] te [woonplaats],
gemachtigde: mr. A.J.M. van der Borst, te Etten-Leur,
en
4.)[eiser4]
, pro se, wonende aan de [adres]te [woonplaats],
eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zundert
, verweerder, (verder te noemen: het college).
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam derde partij]
, te [woonplaats],
gemachtigde: mr. W. Krijger.
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar van eisers gericht tegen het besluit van het college tot verlening van een bouwvergunning aan [naam derde partij] voor het vergroten van een loods op het perceel [adres] te [woonplaats], alsmede het vaststellen van een projectbesluit met betrekking tot voornoemd perceel ex artikel 3.10 Wet ruimtelijke ordening (Wro) door de gemeenteraad van de gemeente Zundert (de raad).
Vervolgens hebben eisers beroep ingesteld tegen het besluit van 9 oktober 2012 (bestreden besluit) van het college waarbij de bezwaren van eisers ongegrond zijn verklaard.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 maart 2013. Eisers sub 1, 2 en 4 zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr.[naam vertegenwoordiger1] en[naam vertegenwoordiger2]. Derde partij is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde.
Overwegingen
1.
Op grond van de gedingstukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 29 juni 2007 heeft het college een bouwaanvraag van [naam derde partij] ontvangen voor het vergroten van een loods op het perceel[adres] te [woonplaats] ten behoeve van een aldaar te vestigen paardenhouderij. Voor dit perceel geldt ten tijde van de aanvraag het bestemmingsplan “Buitengebied Rijsbergen 1977” (het bestemmingsplan 1977). Dit bestemmingsplan geeft aan het perceel [adres] de bestemming “Agrarisch perceel op afstand”. Bij besluit van 23 juli 2007 heeft het college een bouwvergunning verleend. Eisers hebben tegen dat besluit bezwaar ingediend.
Bij de beslissing op bezwaar van 18 maart 2008 heeft het college het besluit tot het verlenen van de bouwvergunning herroepen. Tegen dit besluit heeft [naam derde partij] beroep ingesteld en een voorlopige voorziening gevraagd bij de rechtbank Breda. Bij uitspraak van 27 mei 2008 heeft de voorzieningenrechter dit beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is onherroepelijk.
Bij besluit van 26 mei 2011 (primaire besluit I) heeft de raad een projectbesluit genomen voor de oprichting van een productiegebonden paardenhouderij op het perceel [adres] te[woonplaats]. In hetzelfde besluit heeft de raad een bouwvergunning verleend aan [naam derde partij] voor het vergoten van de loods op het betreffende perceel. Op 26 januari 2012 heeft de raad het projectbesluit herroepen voor zover het ziet op het verlenen van de bouwvergunning, aangezien de raad niet bevoegd was deze bouwvergunning te verlenen.
Eisers, alsmede Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant, hebben beroep ingesteld tegen de besluiten van de raad van 26 mei 2011 en 26 januari 2012. De rechtbank Breda heeft de beroepen bij uitspraak van 6 maart 2012 niet ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is onherroepelijk.
Bij besluit van 20 maart 2012 (primaire besluit II) heeft het college opnieuw op de bouwaanvraag van 29 juni 2007 beslist en een bouwvergunning verleend aan[naam derde partij] voor het vergroten van de loods op het adres [adres] te[woonplaats]. Daarbij heeft het college overwogen dat de aanvraag thans is getoetst aan de op 26 mei 2011 vastgestelde Beheersverordening Buitengebied Rijsbergen (de beheersverordening).
Eisers hebben op 28 maart 2012 bezwaar gemaakt tegen dit besluit en verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Het college heeft het bezwaar aan de rechtbank Breda doorgezonden ter behandeling als beroepschrift. Bij uitspraak van 13 april 2012 heeft de voorzieningenrechter het primaire besluit geschorst en bepaald dat de brief van 28 maart 2012 van eisers door het college als bezwaarschrift moet worden behandeld.
Bij brief van 6 juni 2012 heeft het college aan eisers medegedeeld dat eisers uiterlijk op 5 september 2012 een besluit op het bezwaarschrift tegemoet kunnen zien.
Op 26 juni 2012 heeft een hoorzitting plaatsgevonden en hebben eisers hun bezwaren mondeling toegelicht. De bezwaarschriftencommissie (de commissie) heeft het college op 20 augustus 2012 geadviseerd om de bezwaren gegrond te verklaren en een nieuw besluit te nemen op de bouwaanvraag. Daartoe heeft de commissie overwogen dat de beheersverordening niet in werking is getreden en daarom niet als planologische grondslag voor de bouwvergunning kan dienen. Omdat de bouwaanvraag in strijd is met het bestemmingsplan 1977 en het college er niet voor heeft gekozen om het projectbesluit van 26 mei 2011 aan de bouwvergunning ten grondslag te leggen, is het besluit tot het verlenen van de bouwvergunning volgens de commissie in strijd met de wet genomen en derhalve onrechtmatig.
Eiseres hebben het college bij brief van 5 september 2012, verzonden per fax, gesommeerd om over te gaan tot het nemen van een besluit op hun bezwaren tegen de bouwvergunning en het projectbesluit.
Bij het bestreden besluit, gedateerd 9 oktober 2012, heeft verweerder – in afwijking van het advies van de commissie – de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de bestreden paardenhouderij zowel op basis van de beheersverordening als op basis van het projectbesluit van de raad van 26 mei 2011 legaal gevestigd is op het adres [adres] en dat gesteld noch gebleken is dat het bouwplan in strijd is met enig bouw- dan wel gebruiksvoorschrift uit de beheersverordening.
Bij brief van 1 november 2012 heeft het college besloten de brief van 5 september 2012 van eisers niet aan te merken als een ingebrekestelling, omdat deze prematuur is ingediend. Het college deelt mee geen dwangsommen toe te kennen.
Bij besluit van 4 september 2012 heeft de raad een nieuw bestemmingsplan Buitengebied gemeente Zundert vastgesteld. Hierin is de paardenhouderij op het adres[adres] te[woonplaats] positief bestemd. Eisers (behoudens eiser sub 4) hebben tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS).
Bij uitspraak van 26 februari 2013 (zaaknummer 201210299/2/R3) heeft de voorzitter van de ABRvS het plandeel met de bestemming “Agrarisch-Agrarisch bedrijf” en de aanduiding “paardenhouderij” op het perceel [adres] te [woonplaats] geschorst.
2.
Ter zake het door eisers ingestelde beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift, overweegt de rechtbank dat een dergelijk beroep naar vaste jurisprudentie van de ABRvS niet ontvankelijk wordt verklaard indien het bestuursorgaan inmiddels op dat bezwaarschrift heeft beslist en eiser ook overigens geen belang (meer) heeft bij gegrondverklaring van dat beroep.
Nu het college op 9 oktober 2012 heeft beslist op het bezwaarschrift en niet gebleken is dat eisers overigens nog belang hebben bij gegrondverklaring van hun beroep, wordt het beroep van eisers tegen het uitblijven van een beslissing op bezwaar niet ontvankelijk verklaard
Ingevolge artikel 6:20, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het eerste beroepschrift van eisers (ingeschreven onder zaaknummer 12/5312) geacht mede te zijn gericht tegen de beslissing op bezwaar van 9 oktober 2012. Eisers hebben op 22 oktober 2012 tevens afzonderlijk beroep ingesteld tegen deze beslissing op bezwaar (ingeschreven onder zaaknummer 12/5546). Gezien de uitspraak van de ABRvS van 20 oktober 2004 (LJN: AR4294) had de rechtbank het laatste beroepschrift moeten aanmerken als een aanvulling van de gronden van het reeds ingestelde beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte een nieuw zaaknummer toegekend aan het laatste beroepschrift en opnieuw griffierecht geheven. De rechtbank zal de griffier opdragen het ten onrechte geheven griffierecht (onder zaaknummer 12/5546) terug te storten aan eisers.
Aangezien het bestreden besluit eerder is genomen, dan dat het beroepschrift is ingediend, ziet de rechtbank geen aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten die eisers hebben moeten maken voor het indienen van een beroepschrift tegen de fictieve weigering.
3.
Eisers hebben in hun beroepschrift tegen het bestreden besluit voor de gronden van het beroep verwezen naar het door hen ingediende beroepschrift tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar. Vervolgens wordt in dit beroepschrift verwezen naar de gronden zoals aangevoerd in het bezwaarschrift. Bij brief van 1 maart 2013 hebben eisers voorts een aanvullend beroepschrift ingediend.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het betoog van eisers dat enkel steunt op een verwijzing naar het eerdere bezwaarschrift, weliswaar als grief kan worden gekwalificeerd, maar dat deze vanwege een gebrek een concreetheid en onderbouwing faalt.
De rechtbank constateert dat aldus niet aan de orde is de vraag of het beroep is voorzien van gronden, maar of deze toereikend zijn om het bestreden besluit te bestrijden. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers door de verwijzing naar de gronden van het bezwaar en de indiening van het aanvullend beroepschrift voldoende concreet onderbouwd waarom het bestreden besluit volgens hen geen stand kan houden. Mede gelet op de voorgeschiedenis van de onderhavige procedure is in voldoende mate duidelijk op welke punten eisers van mening (blijven) verschillen met het college. De rechtbank zal dan ook tot een beoordeling van deze geschilpunten komen.
4.
Eisers hebben in de eerste plaats aangevoerd dat het college geen bouwvergunning had mogen verlenen aan [naam derde partij] omdat de bouwaanvraag – inclusief een eventueel verzoek tot vrijstelling van het geldende bestemmingsplan – geacht moet worden reeds bij besluit van het college van 18 maart 2008 definitief en onherroepelijk te zijn afgewezen. Aangezien de uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 mei 2008, waarbij het beroep tegen het besluit van 18 maart 2008 is afwezen, onherroepelijk is geworden, heeft de afwijzing van de bouwvergunning formele rechtskracht gekregen.
Het college heeft daartegen ingebracht dat het besluit van 20 maart 2012, waarbij de bouwvergunning wordt verleend, onderdeel uitmaakt van de beslissing op bezwaar van 18 maart 2008. Volgens het college heeft de voorzieningenrechter bij uitspraak van 13 april 2012 ten onrechte overwogen dat er sprake is van een nieuw primair besluit. Het beroep van eisers dient dan ook thans niet ontvankelijk te worden verklaard.
Uitgangspunt van een volledige heroverweging op de grondslag van het bezwaar is dat het bestuursorgaan, indien het tot de conclusie komt dat het aangevochten besluit niet in stand kan blijven, niet kan volstaan met een gegrondverklaring van het bezwaar, maar het onjuist bevonden besluit moet herroepen en zo nodig een nieuw besluit daarvoor in de plaats moet stellen. Indien het nemen van een vervangend besluit niet dadelijk mogelijk is, omdat alsnog een wettelijk voorgeschreven procedure moet worden doorlopen, waarmee een geruime tijd gemoeid kan zijn, geldt deze verplichting niet (ABRvS 11 juni 2008, LJN: BD3617). Indien het bestuursorgaan komt tot een herroeping en het nemen van een vervangend besluit, dan dient dit nieuwe besluit gelet op de systematiek van artikel 7:11 van de Awb nog wel het resultaat van de heroverweging te zijn.
Het college heeft, anders dan eisers aanvoeren, op 18 maart 2008 niet besloten tot afwijzing van de bouwvergunning. Daartoe was het college, gezien de mogelijkheid van het volgen van een vrijstellingsprocedure ex artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), ook niet gehouden.
Naar aanleiding van het door eisers ingediende bezwaar heeft het college op 18 maart 2008 besloten om het primaire besluit tot het verlenen van een bouwvergunning aan [naam derde partij] te herroepen. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de bouwvergunning niet kan worden verleend omdat de bedrijfsactiviteiten van [naam derde partij] in strijd komen met het bestemmingsplan 1977.
Vervolgens is sprake van langdurig tijdsverloop vanwege een door [naam derde partij] gevoerde beroepsprocedure en een door de raad geïnitieerde procedure tot het nemen van een projectbesluit. Na twee jaar neemt het college vervolgens een nieuw besluit, inhoudende verlening van de bouwvergunning aan[naam derde partij], daarbij overwegende dat de paardenhouderij van [naam derde partij] past binnen de beheersverordening.
Naar het oordeel van de rechtbank kan het besluit van 20 maart 2012, gezien de inhoud daarvan, niet worden aangemerkt als het resultaat van een heroverweging van het primaire besluit van 23 juli 2007 op grondslag van het bezwaar van eisers. Dit besluit moet dan ook worden gezien als een nieuw primair besluit, waartegen ingevolge het bepaalde in artikel 7:1 van de Awb, alvorens daartegen beroep op de rechter openstaat, eerst een bezwaarschrift moet worden ingediend bij het college. Het betoog van het college dat de beslissingen van 18 maart 2008 en die van 20 maart 2012 samenstellende bestanddelen zijn van één beslissing op bezwaar, kan naar het oordeel van de rechtbank geen stand houden.
5.
De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag aan de hand van welk wettelijk kader het bestreden besluit dient te worden beoordeeld.
Per 1 juli 2008 is de Wro in werking getreden en is de WRO ingetrokken. Bij de inwerkingtreding van de Invoeringswet Wro op 1 juli 2008 zijn voorts enkele bepalingen van de Woningwet gewijzigd.
In artikel 9.5.1 van de Invoeringswet Wro is bepaald dat de Woningwet zoals deze gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Wro van toepassing blijft ten aanzien van een besluit omtrent een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet waarvan de aanvraag is binnengekomen voor dat tijdstip.
De bouwaanvraag waarop door het college bij primair besluit van 20 maart 2012 is beslist, is ingediend op 29 juni 2007. Ingevolge het overgangsrecht is op deze aanvraag de Woningwet, zoals deze luidde tot 1 juli 2008, van toepassing.
Op grond van artikel 44, eerste lid van de Woningwet, zoals deze luidde tot 1 juli 2008, mag slechts en moet een bouwvergunning geweigerd worden indien deze in strijd is met het vigerende bestemmingsplan.
Het college heeft de bouwaanvraag van[naam derde partij] ten tijde van het primaire besluit (ex nunc) getoetst aan de beheersverordening. Immers, ingevolge het toen geldende artikel 3:39, eerste lid van de Wro moest het bestemmingsplan 1977 als vervallen worden aangemerkt vanaf het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening. In artikel 44 van de Woningwet (oud) is echter strijdigheid met een beheersverordening niet opgenomen als weigeringsgrond voor een bouwvergunning.
Uitgangspunt van de wetgever is dat toetsing van bouwaanvragen plaatsvindt aan de hand van het geldende planologische regime. Een redelijke wetsuitleg van artikel 44 Woningwet (oud) brengt dan ook naar het oordeel van de rechtbank met zich dat bouwaanvragen kunnen worden getoetst aan een beheersverordening indien deze ter vervanging van een bestemmingsplan is vastgesteld. De rechtbank ziet een dergelijke wetsinterpretatie bevestigd in de omstandigheid dat op grond van de Woningwet, zoals deze luidde vanaf 1 juli 2008 tot 1 oktober 2010, onder ‘het bestemmingsplan’, genoemd in artikel 44, ingevolge artikel 1, eerste lid onder f. mede kon worden verstaan een beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van de Wro.
6.
Alvorens de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden van eisers komt tot een beantwoording van de vraag of de bouwaanvraag van [naam derde partij] strijdig is met de beheersverordening, dient de rechtbank zich er eerst van te vergewissen of deze beheersverordening verbindend is. Daartoe bestaat in de onderhavige procedure in ieder geval aanleiding nu uit het advies van de commissie volgt dat de commissie zich op het standpunt stelt dat de beheersverordening niet in werking is getreden.
Uit een ter zitting overgelegd advies van de commissie (uitgebracht in een andere bezwaarprocedure) blijkt dat de commissie van oordeel is dat niet is voldaan aan de voor de beheersverordening geldende voorschriften van bekendmaking uit artikel 139, tweede lid onder b Gemeentewet, nu bij publicatie in het huis-aan-huis-blad niet is medegedeeld waar en hoelang de beheersverordening ter inzage ligt.
Uit artikel 139, tweede lid onder a en artikel 139, derde lid van de Gemeentewet volgt dat bekendmaking van een beheersverordening tevens kan plaatsvinden in een elektronisch uitgegeven gemeenteblad. Niet in geschil is dat de gemeente Zundert de beheersverordening volledig heeft geplaatst op www.ruimtelijkeplannen.nl. Waar deze website fungeert als landelijke voorziening als bedoeld in artikel 1.2.2 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) en voorts ingevolge artikel 1.2.3 Bro dient ter bindende vaststelling van de inhoud van de beheersverordening, is de rechtbank van oordeel dat het beschikbaar stellen van de beheersverordening via deze website gezien kan worden als een toereikende vorm van bekendmaking in het licht van artikel 139 tweede lid onder a van de Gemeentewet. De rechtbank deelt dan ook de conclusie van de commissie dat de beheersverordening niet in werking is getreden niet, zodat de rechtbank toekomt aan de beoordeling van de door eisers aangevoerde beroepsgrond dat de bouwvergunning wegens strijdigheid met de beheersverordening had moeten worden geweigerd.
7.
Vooropgesteld wordt dat ingevolge artikel 3:38, eerste lid van de Wro, zoals deze luidde vanaf 1 juli 2008 tot 1 oktober 2010, een beheersverordening kan worden opgesteld voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien. Voorts kan daarin (enkel) het beheer van dat gebied worden geregeld overeenkomstig het bestaande gebruik. Deze beperkte strekking van de beheersverordening heeft de raad tot uitdrukking gebracht in de inleidende bepalingen van de beheersverordening. Hierin is opgenomen dat het een conserverende herziening van het bestemmingsplan buitengebied Rijsbergen betreft en dat buiten het in overeenstemming brengen van de bestemming “Agrarisch gebied vrije vestiging” met het provinciaal beleid, de resterende bestemmingen niet wijzigen. Gelet hierop stelt de rechtbank vast dat de bestemming “Agrarisch perceel op afstand” en de bij die bestemming behorende  planvoorschriften in artikel 7, in de beheersverordening niet inhoudelijk zijn gewijzigd ten opzichte van het bestemmingsplan 1977.
Bij onherroepelijk geworden uitspraak van 27 mei 2008 heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de voorgenomen paardenhouderij moet worden aangemerkt als nieuwvestiging. De voorzieningenrechter heeft vervolgens overwogen dat de bestemming “Agrarisch perceel op afstand” impliceert dat elders reeds een agrarisch bedrijf aanwezig is en dat artikel 7, aanhef en onder lid A van het bestemmingsplan aldus gelezen moet worden dat ter plaatse enkel gebouwd mag worden ten behoeve van een elders bestaand agrarisch bedrijf. Vervolgens stelt de rechtbank vast dat de bedrijfsactiviteiten uitsluitend plaats vinden op het onderhavige perceel, zodat geoordeeld moet worden dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan 1977.
Het college heeft aangevoerd dat, ondanks dat deze uitspraak onherroepelijk is geworden, aan haar niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om terug te komen op een eerdere uitleg van het begrip “Agrarisch perceel op afstand”, zoals bevestigd door de voorzieningenrechter. Het college verwijst daarbij naar een uitspraak van de ABRvS van 1 maart 2006 (LJN: AV2974). Naar het oordeel van de rechtbank wordt door het college miskend dat het in de betreffende zaak bij de ABRvS ging om een gewijzigd standpunt van een bestuursorgaan om mee te werken aan een vrijstelling van het bestemmingsplan, terwijl hier de uitleg van een wettelijke bepaling aan de orde is, die jarenlang door alle betrokken partijen, waaronder het college en de raad, voor juist is gehouden.
De rechtbank volgt eisers dan ook in hun beroepsgrond, dat de huidige redenering van het college dat de bestemming “Agrarisch perceel op afstand” niet langer moet worden geïnterpreteerd als gekoppeld bouwblok, maar als zelfstandige agrarische bedrijfslocatie zonder bedrijfswoning, onhoudbaar is. Het thans aannemen van een interpretatie van de onderhavige wettelijke bepaling welke leidt tot een uitkomst die volledig haaks staat op de eerdere, acht de rechtbank in strijd met het beginsel van rechtszekerheid. Een dergelijk afwijkend standpunt kan enkel worden gerechtvaardigd indien sprake is van zodanig gewijzigde omstandigheden of inzichten dat handhaving van het eerder ingenomen standpunt niet van het college kan worden gevergd. Het college heeft in dat verband gewezen op het bestemmingsplan Buitengebied Hoeven, dat eenzelfde systematiek zou kennen als het bestemmingsplan 1977. Die verwijzing kan echter naar het oordeel van de rechtbank niet leiden tot een ander oordeel over de regeling van de bestemming “Agrarisch perceel op afstand” dan dat de voorzieningenrechter op 27 mei 2008 heeft gegeven. Daarbij wijst de rechtbank er op dat in de plantoelichting bij artikel 7 van het bestemmingsplan 1977 staat vermeld dat de bestemming wordt gebruikt voor agrarische bedrijfsbebouwing die anders dan het normale hulpgebouw van 100m2, buiten het eigenlijke huiskavel is opgericht. Hieruit blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat het gaat om een bouwblok dat enkel kan worden gebruikt voor agrarische bebouwing indien er een “huiskavel” is. Als dat huiskavel te klein is, kan er volgens de plantoelichting een noodzaak zijn voor bedrijfsbebouwing op een agrarisch perceel op afstand. Met huiskavel wordt derhalve verwezen naar een gekoppeld perceel waarop een agrarisch bedrijf wordt uitgeoefend. Nu in het onderhavige geval geen sprake is van een elders gevestigd agrarisch bedrijf van [naam derde partij], is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan 1997. Waar de beheersverordening ter zake de bestemming “Agrarisch perceel op afstand” geen wijziging bevat ten opzichte van het bestemmingsplan 1977 en aldus dezelfde definitie geldt, is de bouwaanvraag eveneens in strijd met de beheersverordening.
Het college heeft voorts aangevoerd dat thans onder de beheersverordening sprake is van toegestaan overstappen van een (gedoogd) niet agrarisch bedrijf naar een andere agrarische bedrijfsvorm. Daargelaten dat zowel uit artikel 3:38 Wro als uit de inleidende tekst bij de beheersverordening volgt dat de beheersverordening geen nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk kan maken die planologisch nog niet waren toegestaan, geldt dat het college bij het innemen van dit standpunt naar het oordeel van de rechtbank heeft miskend dat de toegevoegde regels omtrent nieuwvestiging, hervestiging en omschakeling (in artikel 2, lid 34, 35 en 36) blijkens artikel 5 van de beheersverordening enkel zien op percelen waarop de bestemming “Agrarisch gebied vrije vestiging”  rust. Niet gebleken is dat omschakeling van een agrarisch bedrijf onder het bestemmingsplan 1977 op percelen met de bestemming “Agrarisch perceel op afstand” was toegestaan.
Gezien het voorgaande komt de rechtbank niet toe aan een beoordeling van de beroepsgrond dat de paardenhouderij van [naam derde partij]niet kan worden aangemerkt als een agrarisch bedrijf in de zin van de beheersverordening.
8.
Het college heeft zich in het bestreden besluit subsidiair op het standpunt gesteld dat de strijdigheid van het bouwplan met het bestemmingsplan 1977 en de beheersverordening door het projectbesluit van 26 mei 2011, zoals gewijzigd bij besluit van 26 januari 2012, is opgeheven. Zoals ter zitting bevestigd, richt het beroep van eisers zich ook tegen dit projectbesluit. Kort samengevat voeren eisers aan dat aan het projectbesluit gebreken kleven, alsmede dat het in strijd is met de Verordening Ruimte 2011 van de provincie Noord-Brabant.
Ingevolge artikel 46, derde lid Woningwet zoals deze luidde tot 1 juli 2008, wordt de aanvraag om een bouwvergunning die in strijd is met het bestemmingsplan mede geacht een verzoek om vrijstelling als bedoeld in de artikelen 15, 17 en 19 van de WRO in te houden. Voorts geldt dat op grond van artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wro zowel ten aanzien van de bouwaanvraag als het verzoek om vrijstelling het oude recht van toepassing is indien het verzoek om vrijstelling is ingediend voor 1 juli 2008.
Ervan uitgaande dat de aanvraag om een bouwvergunning van [naam derde partij] op 29 juni 2007 tevens het impliciete verzoek om vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan inhield, geldt naar het oordeel van de rechtbank dat ingevolge het overgangsrecht de procedure van artikel 19 WRO had moeten worden gevolgd teneinde tot opheffing van de strijdigheid van het bouwplan met het bestemmingsplan 1977 te komen en niet die van artikel 3.10 Wro.
De rechtbank volgt nadrukkelijk niet het standpunt van de commissie dat sprake is van een gebrek dat kan worden gepasseerd met een beroep op artikel 6:22 van de Awb. Het volgen van een onjuiste procedure betreft – zeker nu sprake is van een aanmerkelijk procedureel verschil gelegen in de op grond van artikel 19 WRO vereiste verklaring van geen bezwaar van Gedeputeerde Staten – geen vormgebrek dat zich leent voor herstel langs de weg van artikel 6:22 Awb.
Het projectbesluit van de raad kan dan ook niet als grondslag dienen voor het verlenen van de bouwvergunning aan [naam derde partij] op grond van artikel 40 Woningwet (oud).
9.
De rechtbank komt aldus tot een gegrondverklaring van het beroep en een vernietiging van het bestreden besluit. Ondanks de nog altijd openstaande mogelijkheid om een vrijstelling op grond van artikel 19 WRO te verlenen, ziet de rechtbank geen aanleiding om de zaak terug te verwijzen naar het college.
10.
Op grond van artikel 19, eerste lid WRO kan de raad ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits vooraf van Gedeputeerde Staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Gezien de omstandigheid dat Gedeputeerde Staten zich in de voorgaande procedure omtrent het verwezenlijken van de paardenhouderij op het perceel [adres] op het standpunt hebben gesteld dat het project strijdig is met provinciaal beleid  en met de Verordening Ruimte, acht de rechtbank uitgesloten dat door hen een verklaring van geen bezwaar wordt afgegeven voor de bedoelde vrijstelling. Dat Gedeputeerde Staten van standpunt zijn gewijzigd volgt niet uit de door het college ingebrachte processtukken. Bovendien ziet de rechtbank zich gesteund door de recente uitspraak van de voorzitter van de ABRvS van 26 februari 2013, waar deze heeft overwogen dat hij er voorshands niet van overtuigd is dat vestiging van de paardenhouderij op het perceel (zo deze al als agrarisch bedrijf moet worden beschouwd) zich verdraagt met hoofdstuk 6 van de Verordening Ruimte Noord-Brabant 2012.
De ter zitting door het college geponeerde stelling dat het bestemmingsplan in artikel 7 lid B onder II en lid D onder II sub a. een binnenplanse wijzigingsmogelijkheid kent ten behoeve van het meest doelmatige gebruik, leidt ook niet tot een ander oordeel. Het college heeft deze zogeheten “toverformule” niet aan het primaire besluit tot het verlenen van de bouwvergunning ten grondslag gelegd. Volgens vaste rechtspraak is het verlenen van de bedoelde vrijstelling alleen mogelijk, indien zinvol gebruik overeenkomstig het geldende bestemmingsplan objectief bezien niet meer mogelijk is. Dat [naam derde partij] het perceel en de opstallen niet conform de bestemming kan gebruiken is gelegen in de omstandigheid dat haar bedrijfsactiviteiten zijn aan te merken als nieuwvestiging. Niet gebleken is dat het perceel niet overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt voor agrarische productiedoeleinden of agrarische bedrijfsbebouwing ten behoeve van een bestaand, elders gevestigd agrarisch bedrijf.
Gelet hierop zal de rechtbank met het oog op een finale geschilbeslechting niet slechts het bestreden besluit vernietigen, maar tevens het primaire besluit II herroepen en de aanvraag van [naam derde partij] om een bouwvergunning voor het vergroten van de loods op het perceel [adres] te [woonplaats] afwijzen.
11.
Nu het projectbesluit van 26 mei 2011, zoals gewijzigd bij besluit van 26 januari 2012, enkel tot doel diende om in positieve zin op de aanvraag van [naam derde partij] tot het verlenen van een bouwvergunning te kunnen beslissen, ziet de rechtbank – los van de daartegen aangevoerde bezwaren – aanleiding om ook dit projectbesluit in het kader van een finale geschilbeslechting te herroepen. De rechtbank heeft immers thans de bouwaanvraag  geweigerd, zodat de betekenis aan het projectbesluit is komen te ontvallen.
De rechtbank gaat daarbij voorbij aan de stelling van het college dat het projectbesluit onherroepelijk is geworden en op 18 april 2012 in werking is getreden. Bij onherroepelijke uitspraak van 6 maart 2012 heeft de rechtbank Breda geoordeeld dat het projectbesluit niet zelfstandig appellabel was, gezien de verwevenheid van de bouwtitel enerzijds en de titel voor gebruik in afwijking van het bestemmingsplan anderzijds. Tegen het projectbesluit kan dus slechts bij de verlening van de bouwvergunning worden opgekomen, hetgeen eisers ook hebben gedaan.
Dwangsommen
12.
Eisers hebben in hun beroepschrift tegen de fictieve weigering om te beslissen op bezwaar aangevoerd dat het college op grond van artikel 4:17 juncto artikel 7:14a van de Awb vanaf 20 september 2012 dwangsommen aan hen verschuldigd is.
Op grond van artikel 4:19, eerste lid van de Awb heeft het beroep tegen de beschikking op de aanvraag mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
Ter zitting heeft het college desgevraagd bevestigd dat het besluit van het college van           1 november 2012 moet worden aangemerkt als een beschikking in de zin van artikel 4:18 van de Awb, waarbij de hoogte van de dwangsom is vastgesteld op nihil. Waar eisers de rechtbank hebben verzocht een dwangsom vast te stellen, gaat de rechtbank ervan uit dat eisers deze beschikking van 1 november 2012 hebben betwist. Aldus heeft het beroep van eisers tevens betrekking op de dwangsombeschikking.
Volgens het college liep de beslistermijn af op 6 september 2012. Op grond van de wet en jurisprudentie geldt dat de ingebrekestelling die is ingediend voordat de termijn waarop kon worden beslist is verstreken, geen ingebrekestelling is. Het college voert aan dat zij derhalve terecht heeft besloten om de brief van eisers van 5 september 2012 niet als ingebrekestelling aan te merken.
In artikel 7:10, eerste en derde lid van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan binnen zes weken beslist, of – indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 (http://wetten.overheid.nl/BWBR0005537/Hoofdstuk7/Afdeling72/Artikel713/geldigheidsdatum_08-03-2013) is ingesteld – binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen.
Op grond van artikel 4:17, derde lid, van de Awb is de eerste dag waarover het bestuursorgaan een dwangsom is verschuldigd, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
Het college heeft aangegeven het primaire besluit van 20 maart 2012 op 21 maart 2012 aan [naam derde partij] te hebben verzonden. Daarmee liep naar het oordeel van de rechtbank – de termijnen van artikel 7:10 van de Awb in aanmerking nemende – de termijn om te beslissen op het bezwaarschrift van eisers af op 5 september 2012 en niet, zoals door het college aangevoerd, op 6 september 2012. Gelet op de brief van 6 juni 2012 van het college mochten eisers er bovendien op vertrouwen dat uiterlijk op 5 september 2012 op hun bezwaar zou worden beslist.
De rechtbank constateert dat eisers in de middag van 5 september 2012 per fax een ingebrekestelling naar het college hebben verzonden. Het college heeft de ingebrekestelling op dezelfde dag ontvangen, als die waarop de beslistermijn afliep. Van een premature ingebrekestelling is dan ook naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. Eisers konden op het moment dat zij de ingebrekestelling verzonden redelijkerwijs aannemen dat het college in gebreke was met het tijdig beslissen op hun bezwaar. De rechtbank verwijst daarbij naar hetgeen is verwoord omtrent de strekking van artikel 4:17, derde lid van de Awb in de Memorie van Toelichting (TK 2004-2005, 29934, nr. 3). Enkel het bij voorbaat bij een aanvraag in gebreke stellen van een bestuursorgaan voor het geval niet tijdig zal worden beslist is niet mogelijk, omdat de ingebrekestelling daarmee zijn functie niet kan vervullen. Deze situatie is hier echter niet aan de orde.
Het beroep van eisers tegen de dwangsombeschikking van 1 november 2012 is dan ook gegrond. De rechtbank zal dit besluit vernietigen en zelf in de zaak voorzien door aan eisers een dwangsom toe te kennen ter hoogte van € 460,=.
Bij de berekening van de hoogte van deze dwangsom is de rechtbank uitgegaan van
6 september 2012 als eerste dag van de termijn na ingebrekestelling en 19 september 2012 als eerste dag waarover het college een dwangsom is verschuldigd. Het college heeft op 9 oktober 2012 op het bezwaar van eisers beslist, hetgeen betekent dat dit besluit – na het verstrijken van de periode van twee weken na ingebrekestelling –  20 dagen te laat is genomen. Over de eerste veertien dagen is het college op grond van artikel 4:17, tweede lid van de Awb € 20,= per dan verschuldigd en over de daarop volgende zes dagen € 30,= per dag.
Proceskosten
13.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 944,= (1 punt voor het indienen van het beroepschrift / en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472, en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar niet ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit I van 26 mei 2011, zoals gewijzigd bij besluit van 26 januari 2012 (het projectbesluit);
herroept het primaire besluit II van 20 maart 2012, bepaalt dat de aanvraag van [naam derde partij] om een bouwvergunning voor het vergroten van een loods op het adres [adres] te [woonplaats] wordt geweigerd en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
stelt de door het college aan eisers verschuldigde dwangsom vast op € 460,= (zegge: vierhonderdzestig euro);
draagt het college op het betaalde griffierecht (onder zaaknummer BRE 12/5312) van € 156,= aan eisers te vergoeden;
draagt de griffier op het betaalde griffierecht (onder zaaknummer BRE 12/5546) van
€ 156,= aan eisers terug te storten;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 944,=.
Deze uitspraak is gedaan door mr. [NAAM]. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. B.E.M. Dijkman, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 april 2013.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.