ECLI:NL:RVS:2013:551
Raad van State — Uitspraak 


201207717/1/A1.
Datum uitspraak: 31 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te Zeist,
2. [appellant sub 2], wonend te Zeist,
3. [appellant sub 3], wonend te Zeist,
4. [appellant sub 4], wonend te Zeist,
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 5 juli 2012 in zaken
nrs. 11/4214, 11/4272, 11/4315 en 12/5 in het geding tussen:
[appellant sub 1],
[appellant sub 2],
[appellant sub 3],
[appellant sub 4]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zeist.
Procesverloop
Bij besluit van 24 augustus 2006 heeft het college aan [vergunninghoudster] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het gedeeltelijk veranderen/vernieuwen en vergroten van een woning met rouwcentrum op het perceel [locatie 1] te Zeist (hierna: het perceel).
Het college heeft bij besluit van 5 juli 2007 de daartegen door [appellant sub 1], [appellant sub 2], [belanghebbende A] en [belanghebbende B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [belanghebbende]) en [appellant sub 4] gemaakte bezwaren deels gegrond verklaard, het besluit van 24 augustus 2006 herroepen en opnieuw vrijstelling en bouwvergunning verleend.
Bij uitspraak van 24 juli 2008 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 4] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 juli 2009 heeft de Afdeling de daartegen door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ingestelde hoger beroepen gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, hun beroepen bij de rechtbank gegrond verklaard en het besluit van 5 juli 2007 vernietigd.
Het college heeft bij besluit van 7 november 2011 de tegen het besluit van 24 augustus 2006 door [appellant sub 1], [appellant sub 2], [belanghebbende] en [appellant sub 4] gemaakte bezwaren opnieuw ongegrond verklaard en dit besluit in stand gelaten, waarbij het onder verbetering van de motivering alsnog vrijstelling krachtens artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) heeft verleend.
Bij uitspraak van 5 juli 2012 heeft de rechtbank de door [appellant sub 3], de rechtsopvolger van [belanghebbende], en [appellant sub 4] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 7 november 2011 vernietigd, voor zover het college de bezwaren van [belanghebbende] en [appellant sub 4] ongegrond heeft verklaard, het college onbevoegd verklaard om op hun bezwaren te beslissen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dat is vernietigd. Voorts heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[vergunninghoudster] heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2013, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] en het college, vertegenwoordigd door S. Anakhrouch-Tihouna, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door mr. A.H.E. van de Klift, advocaat [NAAM], gehoord.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat, nu de aangevallen uitspraak is bekendgemaakt vóór 1 januari 2013, deze moet worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dit gold vóór inwerkingtreding van deze wet.
2. Het bouwplan voorziet in het verbouwen van een bestaande woning tot rouwcentrum met een bovenwoning. De bebouwing op het perceel wordt daarmee uitgebreid van 128 m² naar 323 m². Het bouwplan is reeds gerealiseerd.
3. Vast staat dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Hoge Dennen - Kerckebosch", nu 78 m² van de bebouwing is gelegen buiten het in het bestemmingsplan opgenomen bouwvlak. Om het bouwplan niettemin mogelijk te maken heeft het college krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO, zoals dat luidde ten tijde van belang, vrijstelling verleend van het bestemmingsplan.
4. De rechtbank heeft overwogen dat [belanghebbende], en daarmee ook [appellant sub 3], die de woning aan [locatie 2] in 2008 van [belanghebbende] heeft gekocht, wordt geacht te hebben berust in het besluit van 5 juli 2007, nu hij tegen dat besluit geen beroep bij de rechtbank heeft ingesteld en dat [appellant sub 4] wordt geacht te hebben berust in het besluit van 5 juli 2007, nu zij tegen de uitspraak van de rechtbank van 24 juli 2008 geen hoger beroep heeft ingesteld. De rechtbank heeft geoordeeld dat dit betekent dat het college niet bevoegd was te beslissen op de bezwaren van [belanghebbende] en [appellant sub 4] en dat de rechtbank om die reden niet toekomt aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van [appellant sub 3] en [appellant sub 4].
5. [appellant sub 3] en [appellant sub 4] betogen dat de rechtbank ten onrechte niet is toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de door hen ingediende beroepsgronden. Zij voeren hiertoe aan dat zij wel tegen het besluit van 7 november 2011 op kunnen komen, nu bij besluit van 5 juli 2007 vrijstelling krachtens artikel 19, derde lid, van de WRO is verleend, terwijl bij besluit van 7 november 2011 vrijstelling krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO is verleend.
5.1. Het college heeft naar aanleiding van voormelde uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2009 besloten de vrijstellingsprocedure van artikel 19, tweede lid, van de WRO op te starten. Het college heeft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing verklaard op de voorbereiding van zowel de vrijstelling als de bouwvergunning. De ontwerpbesluiten en daarbij behorende stukken hebben gedurende zes weken ter inzage gelegen en een ieder is in de gelegenheid gesteld hierover een zienswijze naar voren te brengen. [appellant sub 4] en [appellant sub 3] hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt en een zienswijze ingediend.
Het besluit van 7 november 2011 bevat zowel een beslissing op de ingediende bezwaarschriften van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [belanghebbende] en [appellant sub 4] als een separaat besluit dat met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is voorbereid.
Weliswaar heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat er ten aanzien van [appellant sub 4] en [appellant sub 3] geen aanhangig bezwaar was waarop het college nog diende te beslissen, en het in zoverre onbevoegd was dat te doen, maar nu het college ervoor heeft gekozen de vrijstelling en bouwvergunning voor te bereiden met toepassing van de uniforme voorbereidingsprocedure, stond tegen het besluit van 7 november 2011, voor zover daarbij vrijstelling en bouwvergunning is verleend, rechtstreeks beroep open bij de rechtbank. De rechtbank is derhalve ten onrechte niet toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de door [appellant sub 3] en [appellant sub 4] ingediende beroepsgronden.
De betogen van [appellant sub 3] en [appellant sub 4] slagen.
6. Nu de rechtbank niet is toegekomen aan de bespreking van de door [appellant sub 3] en [appellant sub 4] in beroep aangevoerde gronden, zal de Afdeling deze gronden alsnog beoordelen. Alvorens dit te doen, zal de Afdeling eerst de hoger beroepsgronden van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beoordelen.
7. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen détournement de pouvoir kan worden verweten. Daartoe voert hij aan dat met de voornoemde uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2009 voor het college een schadevergoedingsplicht jegens [vergunninghoudster] zou kunnen ontstaan en door het verlenen van vrijstelling krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO het risico daarop is verkleind. Wegens dat financiële oogmerk heeft het college de bevoegdheid tot het nemen van een besluit gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die is gegeven, aldus [appellant sub 1].
7.1. De rechtbank heeft in hetgeen [appellant sub 1] in beroep heeft aangevoerd terecht geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat het college zijn bevoegdheid om vrijstelling te verlenen heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is verleen[appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de door het college gebezigde motieven om medewerking aan het bouwplan te verlenen de vrijstelling niet dragen en aan die beslissing andere motieven ten grondslag liggen, waartoe de vrijstellingsbevoegdheid niet mag worden aangewend. Dat de Afdeling in de uitspraak van 8 juli 2009 heeft overwogen dat het college niet bevoegd was met toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO vrijstelling te verlenen, rechtvaardigt niet de conclusie dat het college wegens de gestelde schadevergoedingsplicht heeft besloten vrijstelling krachtens het artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen. Het betoog faalt.
8. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen. Daartoe voert hij aan dat de overschrijding van het bouwvlak voor de omgeving hinderlijk van aard is en het daarbij niet relevant is of de hinder al dan niet onevenredig is.
8.1. Het college van gedeputeerde staten van Utrecht heeft in de op 1 september 2006 in werking getreden "Circulaire artikel 19 Wet op de Ruimtelijke Ordening" (hierna: de circulaire) de categorieën van gevallen, waarin het college zonder een voorafgaande verklaring van geen bezwaar vrijstelling kan verlenen, vastgesteld. In de circulaire is in artikel 3.1.2, onderdeel B, onder d, bepaald dat het college vrijstelling kan verlenen voor het oprichten van gebouwen en andere bouwwerken ten behoeve van sport, maatschappelijke doeleinden, recreatie of cultuur, zoals een school- of kerkgebouw, een kleedgebouw, een jongerenhangplek met bijbehorende voorzieningen, dierenverblijf of standbeeld, mits deze bebouwing en het beoogde gebruik daarvan in relatie tot de omgeving niet hinderlijk van aard is.
8.2. De rechtbank heeft in hetgeen [appellant sub 1] in beroep heeft aangevoerd terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat niet is voldaan aan artikel 3.1.2, onderdeel B, onder d, van de circulaire. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het bestemmingsplan het gebruik van het perceel ten behoeve van een rouwcentrum alsmede de uitbreiding van het gebouw binnen het bouwvlak mogelijk maakt en dat de vrijstelling van het bestemmingsplan uitsluitend de overschrijding van het bouwvlak betreft. De door [appellant sub 1] aangevoerde omstandigheden, dat het bouwplan voorziet in een aan het naburig perceel grenzende in- en uitlaadplaats voor de rouwauto, evenals een terras waar vaak rouwende personen aanwezig zullen zijn en dat het aanwezige groen zich voornamelijk beperkt tot een groene haag, brengen niet mee dat het gebouw en het beoogde gebruik ervan in relatie tot de omgeving hinderlijk van aard zal zijn. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat een activiteit die enige hinder veroorzaakt voor de omgeving, niet meebrengt dat het een activiteit betreft die hinderlijk van aard is, als bedoeld in de circulaire.
Het betoog faalt.
9. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat aan het bouwplan geen goede ruimtelijke onderbouwing ten grondslag ligt. Daartoe voert hij aan dat de in opdracht van [vergunninghoudster] opgestelde ruimtelijke onderbouwing is toegeschreven naar het doel om vrijstelling te verlenen en het college het rapport slechts marginaal heeft getoetst.
9.1. De aan de vrijstelling ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing wordt gevormd door het door advies- en ontwerpbureau BRO opgestelde rapport "Ruimtelijke onderbouwing ‘Rouwcentrum’ Gemeente Zeist" van 13 mei 2011. In de ruimtelijke onderbouwing is het bouwplan omschreven en ingegaan in op de relatie van het bouwplan met het bestemmingsplan, het rijksbeleid, het provinciaal beleid en het gemeentelijk beleid. Tevens is in de ruimtelijke onderbouwing ingegaan op de ruimtelijke effecten van het bouwplan die zijn te verwachten voor de omgeving. Het college heeft het rapport, alvorens dit aan zijn besluit ten grondslag te leggen en tot de zijne te maken, beoordeeld. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het bouwplan in strijd is met het provinciaal beleid, waarin prioriteit wordt gegeven aan inbreiding en intensivering van een perceel, dan wel dat in het rapport anderszins sprake is van een doelgerichte subjectieve toeschrijving naar een positief resultaat. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de ruimtelijke onderbouwing niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen, zodat het college die niet aan zijn besluit om vrijstelling te verlenen ten grondslag had mogen leggen.
Het betoog faalt.
10. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college na afweging van alle belangen in redelijkheid heeft kunnen besluiten om voor het bouwplan vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen. Daartoe voeren zij aan dat de rechtbank een te marginale toetsing heeft uitgevoerd, zonder dat duidelijk is welke criteria daarbij zijn gehanteerd en hoe het belang bij realisering van het bouwplan is afgewogen tegen de belangen van omwonenden. Nu 40% van de voorziene uitbreiding buiten het bouwvlak is gelegen, hetgeen neerkomt op 24% van de totale bebouwing, is de overschrijding volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ten onrechte niet als onevenredig aangemerkt. [appellant sub 2] voert in dit verband voorts aan vanuit zijn kantoorruimte zicht te hebben op het rouwcentrum, de bezoekers en de lijkauto’s.
10.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het al dan niet verlenen van vrijstelling een discretionaire bevoegdheid is van, in dit geval, het college en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit om de vrijstelling te verlenen heeft kunnen komen. Dat een eerder verleende vrijstelling krachtens artikel 19, derde lid, van de WRO door de Afdeling is vernietigd, vormt anders dan door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gesteld, geen grond voor een minder terughoudende toetsing.
In hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in beroep hebben aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college doorslaggevend gewicht had behoren toe te kennen aan hun belangen door vrijstelling van het bestemmingsplan te weigeren. Het college kon in aanmerking nemen dat op het perceel een rouwcentrum is toegestaan en het perceel reeds een groot bouwvlak heeft van 566 m², dat volledig mag worden bebouwd. Het college kon zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat gelet op de grootte van het bouwvlak, de ruime opzet van het perceel en de wijze waarop de bebouwing van 323 m² op het perceel wordt gesitueerd, de overschrijding van het bouwvlak met 78 m² niet tot een onevenredige aantasting van de belangen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zal leiden. Hierbij heeft het van belang mogen achten dat de bebouwing weliswaar dichter bij de naastgelegen woning komt te liggen door het gedeeltelijk bouwen buiten het bouwvlak, maar dat daardoor het parkeren door bezoekers van het rouwcentrum verder van de woningen af zal plaatsvinden en dat het op het perceel aanwezige groen zoveel mogelijk wordt behouden. In aanmerking voorts nemende dat de percelen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet aan het perceel grenzen en dat tussen het perceel van [appellant sub 2] en het rouwcentrum een weg is gelegen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college gelet op de belangen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vrijstelling had moeten weigeren.
Het betoog faalt.
11. Weliswaar betoogt [appellant sub 1] terecht dat de rechtbank niet is ingegaan op alle argumenten die hij in zijn beroepschrift naar aanleiding van de zienswijzennota van het college uitvoerig naar voren heeft gebracht, maar dit betoog leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De niet door de rechtbank afzonderlijk besproken punten betreffen of opmerkingen die de rechtbank terecht niet heeft geduid als beroepsgrond of argumenten die zo nauw verweven zijn met andere aangevoerde en wel door de rechtbank besproken beroepsgronden, dat niet is in te zien dat de rechtbank deze als afzonderlijke beroepsgronden had moeten duiden. Het betoog faalt.
12. De hoger beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn ongegrond.
13. Voor zover de door [appellant sub 4] en [appellant sub 3] in beroep naar voren gebrachte gronden gelijkluidend zijn aan die van [appellant sub 1] en [appellant sub 2], volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen, dat die beroepsgronden niet slagen.
14. [appellant sub 4] en [appellant sub 3] hebben in beroep voorts betoogd dat het college in de aan het besluit van 7 november 2011 ten grondslag liggende belangenafweging onvoldoende gewicht heeft toegekend aan de visuele hinder die zij ten gevolge van het voorziene gebouw zullen ondervinden. [appellant sub 3] voert in dit verband aan dat hij vanuit zijn woning zicht heeft op een blinde muur van het buiten het bouwvlak liggende gedeelte van het gebouw. [appellant sub 4] voert aan dat zij vanuit haar woning direct zicht heeft op de ingang van het mortuarium, hetgeen zij als hinderlijk ervaart. [appellant sub 3] heeft voorts gewezen op de te verwachten geluidsoverlast en aantasting van zijn privacy doordat bezoekers van het rouwcentrum op het aan zijn perceel grenzende terras zullen verblijven.
14.1. [appellant sub 4] en [appellant sub 3] zijn woonachtig op naburige percelen en niet in geschil is dat realisering van het bouwplan negatieve gevolgen zal hebben voor het uitzicht dat zij vanuit hun woningen zullen hebben. Het college heeft daarin evenwel geen grond hoeven vinden voor het oordeel dat realisering van de buiten het bouwvlak liggende aanbouw zal leiden tot een dusdanige ernstige aantasting van het uitzicht, dat het om die reden in redelijkheid geen vrijstelling van het bestemmingsplan kon verlenen. Nu het terras niet in strijd is met het bestemmingsplan, kunnen de gevolgen die het gebruik hiervan voor [appellant sub 3] heeft, evenmin grond vormen voor het college om de vrijstelling te weigeren. Het betoog faalt.
15. Gelet op vorenstaande leiden de in beroep aangevoerde gronden van [appellant sub 4] en [appellant sub 3] niet tot vernietiging van het besluit van 7 november 2011.
16. De hoger beroepen van [appellant sub 4] en [appellant sub 3] zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij de beroepsgronden van [appellant sub 4] en [appellant sub 3] niet zijn beoordeeld. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 4] en [appellant sub 3] tegen het besluit van 7 november 2011, voor zover daarbij vrijstelling en bouwvergunning is verleend, ongegrond verklaren.
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
18. Redelijke toepassing van artikel 54, eerste lid, van de Wet op de Raad van State, zoals deze wet ten tijde van belang luidde, brengt met zich dat het in hoger beroep betaalde griffierecht door de secretaris van de Raad van State aan [appellant sub 4] en [appellant sub 3] wordt terugbetaald.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen van [appellant sub 3] en [appellant sub 4] gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 5 juli 2012 in zaken nrs. 11/4214, 11/4272, 11/4315 en 12/5, voor zover de rechtbank de beroepsgronden van [appellant sub 3] en [appellant sub 4] niet heeft beoordeeld;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV. verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen van [appellant sub 3] en [appellant sub 4] ongegrond, voor zover deze zijn gericht tegen het besluit tot verlening van bouwvergunning en vrijstelling;
V. bepaalt dat de secretaris van de Raad van State aan [appellant sub 3] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,00 (zegge: tweehonderdtweeëndertig euro) vergoedt;
VI. bepaalt dat de secretaris van de Raad van State aan [appellant sub 4] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,00 (zegge: tweehonderdtweeëndertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. P.A. Koppen, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Van Dorst
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2013
604