ECLI:NL:RVS:2013:343
Raad van State — Uitspraak 


201211567/1/A1.
Datum uitspraak: 17 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Eindhoven,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 28 november 2012 in zaak nr. 12/2232 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
Procesverloop
Bij besluit van 7 november 2011 heeft het college aan [appellante] onder oplegging van dwangsommen gelast het ver- en uitbouwen van de berging met sanitaire unit op de standplaats [locatie] tot woning te beëindigen en beëindigd te houden en het naast de standplaats opgerichte bouwwerk, dat in gebruik is als café en berging, te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 3 juli 2012 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar, voor zover gericht tegen de gestelde begunstigingstermijn, gegrond verklaard en voor het overige ongegrond en de begunstigingstermijn nader bepaald op twaalf weken na de verzending van dit besluit.
Bij uitspraak van 28 november 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 6 maart 2013 heeft het college beslist tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsommen ter hoogte van in totaal
€ 45.900,00.
Deze invorderingsbeschikking heeft [appellante] betwist.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2013, waar [appellante], bijgestaan door mr. P.J.A. van de Laar, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. B. Timmermans, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op de door [appellante] gehuurde standplaats rust ingevolge het bestemmingsplan "I Verspreide woonwagenlocaties" de bestemming "Wonen".
Ingevolge artikel 2.1 van de planvoorschriften zijn de op de kaart voor wonen aangewezen gronden bestemd voor woondoeleinden in de vorm van woonwagens met daarbij behorende nevenruimten, bijgebouwen en erven.
Ingevolge artikel 2.3, onder b, is op deze gronden een café niet toegestaan.
Het gebouw dat in gebruik is als café en berging, staat gedeeltelijk op gronden, waarop ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied" de bestemming "Bos en natuur (GHS)" rust en waarop ingevolge artikel 5.3 van de planvoorschriften uitsluitend zijn toegestaan bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van de bestemming.
2. Vaststaat dat voor het ver- en uitbouwen van de berging met twee slaapkamers, een woonkamer en een voorkamer en voor het oprichten van het bouwwerk, dat in gebruik is als café en berging, geen omgevingsvergunning is verleend, zodat de rechtbank het college terecht bevoegd heeft geacht om daartegen handhavend op te treden wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet handhavend had mogen optreden, omdat het overgangsrecht van het bestemmingsplan op de bouwwerken van toepassing is. In dit verband voert zij aan dat de bouwwerken sedert 1984 aanwezig zijn en dat het college, hoewel bekend met de feitelijke situatie, daartegen niet heeft opgetreden.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 22 februari 2012 in zaak nr. 201107057/1/A1) levert het vallen van een besluit onder de bescherming van het overgangsrecht geen bouwvergunning vervangende titel op en wordt het bouwwerk daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd. Zelfs wanneer zou worden aangenomen dat ten aanzien van de bouwwerken een gerechtvaardigd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan, laat dit derhalve onverlet dat een omgevingsvergunning vereist blijft. Dat de bouwwerken reeds lange tijd aanwezig zijn en het college, hoewel bekend met die situatie, daartegen niet eerder handhavend heeft opgetreden, kan niet leiden tot een ander oordeel. Hieruit volgt niet dat het college toestemming heeft verleend voor het verbouwen onderscheidenlijk oprichten van de bouwwerken. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat het enkele tijdsverloop voorafgaand aan een besluit tot handhaving, ongeacht de duur daarvan, geen bijzondere omstandigheid oplevert op grond waarvan het bestuursorgaan van handhavend optreden behoort af te zien.
Het betoog faalt.
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. In dat kader voert zij aan dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat de bouwwerken zijn verbouwd onderscheidenlijk opgericht met toestemming van F.J.C.G. van Rooij, die als beleidsmedewerker woonwagenzaken bevoegd was namens het college die toestemming te geven. Voorts voert zij aan dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat de directeur van de dienst beheer woningen en gebouwen van de gemeente bij brief van 27 april 1984 schriftelijk heeft bevestigd dat het illegaal gebouwde eerst behoeft te worden verwijderd als de standplaats wordt verlaten en dat een dergelijke toezegging niet van de ene op de andere dag mag worden ingetrokken zonder rekening te houden met het bij [appellante] opgewekte vertrouwen.
5.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 31 augustus 2011 in zaak nr. 201100003/1/H1), nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank heeft terecht overwogen dat daarvan in dit geval niet is gebleken. De mededeling van Van Rooij aan [appellante] dat haar woonsituatie zou worden toegestaan en in afwachting van wijziging van het bestemmingsplan zou worden gedoogd, kan niet als zodanig worden aangemerkt. Deze mededeling is gedaan vooruitlopend op het onherroepelijk worden van een bestemmingsplanwijziging, die grondgebonden woningen op standplaatsen in woonwagencentra mogelijk diende te maken. Hieraan is echter door het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant goedkeuring onthouden. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellante] aan de mededeling van Van Rooij, daargelaten of deze aan het college kon worden toegerekend, na inwerkingtreding van het geldende bestemmingsplan niet langer de rechtens te honoreren verwachting kon ontlenen dat het college tegen de illegale woonsituatie op de standplaats niet handhavend zou optreden.
In de brief van 27 april 1984 heeft de directeur van de dienst beheer woningen en gebouwen te kennen gegeven dat is geconstateerd dat naast de standplaats een bouwwerk wordt opgericht. Uitdrukkelijk is vermeld dat hiervoor geen toestemming kan worden verleend. Voorts wordt in de brief erop gewezen dat bij het verlaten van de standplaats alles in de oorspronkelijke staat dient te worden teruggebracht. Ter zitting is door het college te kennen gegeven dat laatstgenoemde mededeling van de gemeente is gedaan in de hoedanigheid als verhuurder van de standplaats. Anders dan [appellante] meent, is in deze brief geen concrete en ondubbelzinnige toezegging te lezen dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen de geconstateerde overtreding.
Het betoog faalt.
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college, door in dit geval over te gaan tot handhavend optreden, heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Volgens haar is de mededeling van het college, dat ook tegen bewoners van andere woonwagencentra handhavend zal worden opgetreden, gelet op het tijdsverloop niet serieus te nemen.
6.1. In het in beroep aangevoerde heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat het in vergelijkbare gevallen daadwerkelijk zal gaan handhaven. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het college ter zitting te kennen heeft gegeven wegens een beperkte handhavingscapaciteit per woonwagenlocatie stapsgewijs handhavingstrajecten te entameren. Zij heeft voorts meegedeeld dat op de woonwagenlocaties Welschapsedijk en Brestlaan ook reeds controles hebben plaatsgevonden en in het kader daarvan inmiddels brieven zijn verzonden. [appellante] heeft dit niet weersproken.
Het betoog faalt.
7. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college onvoldoende heeft onderzocht of legalisatie tot de mogelijkheden behoort.
7.1. Het college heeft geconstateerd dat vergunningverlening voor de uitbreiding van de berging en voor het bouwwerk naast de standplaats niet mogelijk is wegens strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen en te kennen gegeven niet bereid te zijn mee te werken aan legalisatie van de bouw van grondgebonden woningen op deze locatie. Het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen voor afwijking van het bestemmingsplan volstaat in beginsel voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor een ander oordeel.
Het betoog faalt.
8. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zich in dit geval bijzondere omstandigheden voordoen die het college, mede gezien het ontbreken van een relevant belang bij handhaving, noopten af te zien van handhavend optreden. Zij voert hiertoe aan dat handhavend optreden tot kapitaalsvernietiging en aantasting van haar woongenot leidt. Voorts wijst zij op haar leeftijd en beperkte financiële draagkracht.
8.1. De rechtbank heeft het algemeen belang dat gediend is bij handhavend optreden en het voorkomen van precedentwerking terecht aangemerkt als een relevant belang dat het college in redelijkheid zwaarder heeft mogen laten wegen dan het belang van [appellante] bij het voortbestaan van de strijdige situatie. Zij heeft terecht overwogen dat leeftijd en beperkte financiële draagkracht van de overtreder geen redenen zijn om van handhaving af te zien. Dat door het handhavend optreden de uitbouw van de berging en het bouwwerk, dat in gebruik is als café en berging, moeten worden gesloopt met kapitaalvernietiging en beperking van het woongenot als gevolg, heeft de rechtbank terecht geen grond gegeven voor een ander oordeel. Dit gevolg van bouwen zonder een benodigde vergunning is een risico dat voor rekening van de overtreder dient te komen.
Het betoog faalt.
9. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde dwangsom te hoog is.
9.1. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. In hetgeen [appellante] aanvoert ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Het college heeft voor de hoogte van de opgelegde dwangsommen van in totaal € 45.900,00 het aantal te slopen vierkante meters x € 150,00 als uitgangspunt genomen en voorts rekening gehouden met het te behalen voordeel bij het niet beëindigen van de overtredingen. De rechtbank heeft dit terecht niet onredelijk geacht.
Het betoog faalt.
10. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de vastgestelde begunstigingstermijn onredelijk kort is. Hiertoe voert zij aan dat het college deze gedurende de procedure meermalen heeft verlengd.
10.1. Bij het besluit op bezwaar heeft het college het bezwaar van [appellante], voor zover gericht tegen de vastgestelde begunstigingstermijn, gegrond verklaard en de begunstigingstermijn gesteld op twaalf weken na de verzenddatum van dat besluit. Hierbij is rekening gehouden met de omvang van de bebouwing en met de omstandigheid dat de overtreding al geruime tijd bestaat en bekend was bij het college. Voorts is rekening gehouden met de omstandigheid dat het een woonsituatie betreft. De rechtbank heeft bij de toetsing van de vastgestelde begunstigingstermijn terecht als uitgangspunt genomen de tijd die nodig is om de geconstateerde overtreding ongedaan te maken. Het feit dat het college aanleiding heeft gezien de begunstigingstermijn hangende beroep te verlengen tot twee weken na de uitspraak heeft de rechtbank terecht geen grond gegeven voor het oordeel dat de bij het besluit op bezwaar vastgestelde begunstigingstermijn onvoldoende lang was om [appellante] in staat te stellen de lasten uit te voeren.
Het betoog faalt.
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
12. Bij besluit van 6 maart 2013 heeft het college besloten tot invordering van de verbeurde dwangsommen van in totaal € 45.900,00.
13. Ingevolge artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) beslist het bestuursorgaan, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, omtrent de invordering van een dwangsom.
Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, heeft het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
Nu [appellante] de invorderingsbeschikking van 6 maart 2013 betwist, heeft het hoger beroep mede daarop betrekking.
14. Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
15. Geen rechtsregel staat eraan in de weg dat tot invordering wordt besloten voordat de last onherroepelijk is. Met artikel 5:39 van de Awb heeft de wetgever beoogd eventuele procedures over de invorderingsbeschikking waar mogelijk te combineren met een nog aanhangige procedure tegen de last onder dwangsom, zodat de rechter het gehele geschil in één keer kan beslechten. In het in beroep aangevoerde is geen grond te vinden voor het oordeel dat het college in redelijkheid de uitkomst van de hoger beroepsprocedure in het kader van het handhavingsbesluit had dienen af te wachten alvorens de invorderingsbeschikking te nemen.
16. Het betoog van [appellante] dat zij de dwangsom niet kan betalen en dat vasthouden aan invordering ertoe zal leiden dat zij haar faillissement zal moeten aanvragen of in de schuldsanering terecht zal komen, is geen bijzondere omstandigheid om van invordering af te zien, reeds omdat zij dit betoog niet nader heeft onderbouwd. De stelling dat zij slechts een AOW-uitkering geniet, is in dit verband niet voldoende.
17. De gronden die [appellante] voor het overige tegen de invorderingsbeschikking aanvoert, zijn dezelfde gronden die zij in haar hogerberoepschrift heeft aangevoerd tegen de aangevallen uitspraak, waarbij haar beroep tegen de last onder dwangsom ongegrond is verklaard. Deze gronden hebben betrekking op de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom en kunnen in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking niet meer aan de orde komen.
18. Het college heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat het tot invordering van de dwangsommen mocht overgaan.
19. Het beroep is ongegrond.
20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven van 6 maart 2013, kenmerk 11/1379, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M.L. Hanrath, ambtenaar van staat.
w.g. Hoekstra w.g. Hanrath
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2013
392