ECLI:NL:RBNHO:2013:11286
Rechtbank NHO — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 11/2307 en 12/2232
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 november 2013 in de zaken tussen
[naam] handelend onder de naam [bedrijf], te [woonplaats], eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Castricum, verweerder
(gemachtigden: T. van Wissen en M.J.J. Jager).
Procesverloop
AWB 11/2307
Bij besluit van 17 januari 2011 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan eiser vergunning verleend voor (i) het innemen van een standplaats voor twee dagen per maand gedurende de periode februari 2011 tot en met november 2011 ten behoeve van het graveren van kentekens en het repareren van voorruiten op het parkeerterrein tegenover Geesterhage bij winkelcentrum Geesterduin te Castricum (hierna: de locatie); (ii) het plaatsen van verwijzingsborden in de omgeving van de standplaats op de dagen dat de standplaats wordt ingenomen en (iii) het plaatsen van vijftien aankondigingsborden in de gemeente Castricum op de groene route van 21 februari 2011 tot en met 26 februari 2011 en op de rode route gedurende zes dagen per maand in de periode maart 2011 tot en met november 2011.
Bij besluit van 27 juli 2011 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld.
AWB 12/2232
Bij besluit van 11 januari 2012 (het primaire besluit II) heeft verweerder (i) aan eiser vergunning verleend voor het innemen van een standplaats voor twee dagen per maand gedurende de periode januari 2012 tot en met december 2012 ten behoeve van het graveren van kentekens en het repareren van voorruiten op de locatie; (ii) de aanvraag van eiser om een vergunning voor het plaatsen van verwijsborden op de actiedagen en aankondigingsborden buiten behandeling gesteld, behoudens voor zover de aanvraag ziet op het plaatsen van de borden in week 4 van 2012 en (iii) de aanvraag van eiser om een vergunning voor het plaatsen van verwijsborden op de actiedagen en aankondigingsborden in week 4 van 2012 afgewezen.
Bij besluit van 1 augustus 2012 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiser voor zover gericht tegen de verleende standplaatsvergunning ongegrond verklaard. Daarnaast heeft verweerder het bezwaar voor zover gericht tegen de buitenbehandelingstelling van de aanvraag als vorenbedoeld gegrond verklaard en het primaire besluit in zoverre herroepen. Verweerder heeft aan eiser meegedeeld dat de bedoelde aanvraag alsnog in behandeling zal worden genomen en dat eiser hierover separaat een besluit ontvangt.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit II.
Bij besluit van 24 september 2012 heeft verweerder de aanvraag van eiser om een vergunning voor het plaatsen van verwijsborden alsnog afgewezen. Daarnaast heeft verweerder aan eiser alsnog vergunning verleend voor het plaatsen van vijftien tijdelijke reclameborden aan de openbare weg op de rode route in de gemeente Castricum voor drie resterende periodes. Bij besluit van 13 maart 2013 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Bij besluit van 22 augustus 2013 heeft verweerder alle voornoemde besluiten ingetrokken en het door eiser aangevraagde in zijn geheel geweigerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 september 2013. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
1.1	De rechtbank neemt bij de beoordeling de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
1.2	Sinds de vaststelling van de beleidsregels Standplaatsen (hierna: beleidsregels standplaatsen) in 2007 is aan eiser jaarlijks een vergunning voor het innemen van een standplaats verleend op de locatie voor twee dagen per maand.
1.3	Sinds de vaststelling van de beleidsregels Tijdelijke reclame- en evenementenborden (hierna: beleidsregels borden) in 2006 is aan eiser vergunning verleend voor het plaatsen van verwijs- en aankondigingsborden in de gemeente. Gedeeltelijk betreft het borden op de in de beleidsregels borden genoemde locaties. Voor zover het de verwijsborden betreft zijn in de eerder verleende vergunningen geen concrete locaties bepaald.
1.4	Op 9 november 2010 heeft eiser bij verweerder een aanvraag ingediend om een vergunning voor het innemen van een standplaats op de locatie voor twee dagen (vrijdagen en zaterdagen) per maand in 2011. In deze aanvraag heeft eiser tevens aangegeven dat indien toch vaker (bijvoorbeeld wekelijks) een standplaats zou kunnen worden ingenomen, verzocht wordt om een standplaats op de locatie voor twee dagen (donderdag en zaterdagen) per week. Daarnaast heeft eiser bij verweerder een aanvraag ingediend om een vergunning voor het plaatsen van verwijsborden op de actiedagen en aankondigingsborden van maandag tot en met zaterdag in een tiental weken.
1.5	Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit I genomen.
1.6	Bij brief van 3 maart 2011 heeft eiser een gewijzigde aanvraag bij verweerder ingediend om een vergunning voor het innemen van een standplaats op de locatie in 2011. Eiser heeft verweerder verzocht vergunning te verstrekken voor twee dagen per week in 2011 op de vrijdagen in plaats van de donderdagen en nog steeds op de zaterdagen.
1.7	Op 30 november 2011 heeft eiser bij verweerder een aanvraag ingediend om een vergunning voor het innemen van een standplaats voor alle vrijdagen en zaterdagen in 2012 dan wel voor onbepaalde tijd ten behoeve van het graveren van kentekens en het repareren van voorruiten op de locatie. Daarnaast heeft eiser een aanvraag ingediend om een vergunning voor het plaatsen van verwijsborden op de actiedagen en aankondigingsborden van maandag tot en met zaterdag in een twaalftal weken. Eiser heeft voorts, indien de gevraagde standplaatsvergunning niet kan worden verleend, een aanvraag ingediend om een vergunning voor het innemen van een standplaats voor twee dagen per maand.
1.8	Verweerder heeft vervolgens het primaire besluit II genomen.
2.
De rechtbank stelt vast dat verweerder bij besluit van 22 augustus 2013, verzonden op 23 augustus 2013 en daarmee hangende de beroepen, alle eerdere besluiten heeft ingetrokken en het door eiser aangevraagde (en deels ook vergunde) alsnog in zijn geheel heeft geweigerd. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep van eiser geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 22 augustus 2013.
Met dat besluit is de rechtspositie van eiser gedurende de beroepsprocedure verslechterd, terwijl verweerder voorts niet heeft aangetoond ook zonder het beroep van eiser bevoegd te zijn de primaire en bestreden besluiten ten nadele van eiser te wijzigen dan wel in te trekken. Zo heeft verweerder in het bijzonder niet een van de in artikel 1:6 van de APV genoemde intrekkingsgronden aan zijn besluit ten grondslag gelegd. Het besluit van 22 augustus 2013 is aldus in strijd met het verbod van reformatio in peius genomen. Het beroep van eiser, voor zover gericht tegen het besluit van 22 augustus 2013, is derhalve gegrond, en genoemd besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
3.
Voorafgaand aan een inhoudelijke beoordeling van de beroepen van eiser stelt de rechtbank voorts vast dat het betoog van eiser dat verweerder bij het besluit van 1 augustus 2012 (het bestreden besluit II) ten onrechte niet alsnog een inhoudelijk besluit heeft genomen op de aanvraag voor zover deze ziet op het verkrijgen van een vergunning voor het plaatsen van verwijsborden op de actiedagen en aankondigingsborden, behoudens week 4 in 2012, slaagt.
De rechtbank is, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 16 juli 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD7360, van oordeel dat het in strijd met artikel 7:11 van de Awb is om een primair besluit te herroepen zonder een ander besluit daarvoor in de plaats te stellen, tenzij een vervangend besluit kan uitblijven. Nu verweerder bij het besluit van 1 augustus 2012 heeft vastgesteld dat artikel 4:5 van de Awb op onjuiste wijze is toegepast inzake de vorenbedoelde aanvraag, is die aanvraag, zoals verweerder ook ter zitting heeft bevestigd, ten onrechte buiten behandeling gesteld, zodat na herroeping van het primaire besluit in zoverre alsnog op de aanvraag moest worden beslist.
4.
Verweerder heeft bij besluit van 24 september 2012 – en daarmee hangende het beroep – alsnog een inhoudelijk besluit genomen op de aanvraag van eiser, voor zover deze ziet op het verkrijgen van een vergunning voor het plaatsen van aankondigingsborden en verwijsborden op de actiedagen, behoudens week 4 in 2012. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling – zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI1553 – maakt een inhoudelijk besluit na herroeping van een primair besluit waarbij de aanvraag buiten behandeling was gesteld, deel uit van het besluit op bezwaar. De rechtbank zal gelet hierop de besluiten van 1 augustus 2012 en 24 september 2012 tezamen beschouwen. Verweerder had het bezwaarschrift van eiser gericht tegen het besluit van 24 september 2012 dan ook met toepassing van artikel 6:15 van de Awb ter behandeling als beroepschrift aan de rechtbank moeten doorzenden in plaats van daarop bij besluit van 13 maart 2013 te beslissen. Verweerder heeft dit niet onderkend, zodat het besluit van 13 maart 2013 in strijd met de wet is genomen en op die grond voor vernietiging in aanmerking komt.
5.
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank toekomt aan de beoordeling van het bestreden besluit I en het bestreden besluit II en 24 september 2012 tezamen.
Standplaatsvergunningen 2011 en 2012
6.	Voor de beoordeling van het geschil voor zover het de verlening van een vergunning voor een standplaats betreft, is de volgende regelgeving van belang.
6.1
Ingevolge artikel 1:6 van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Castricum (hierna: APV) kan de vergunning of ontheffing worden ingetrokken of gewijzigd:
a. indien ter verkrijging daarvan onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt;
b. indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de ontheffing of vergunning, intrekking of wijziging noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;
c. indien de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen niet zijn of worden nagekomen;
d. indien van de vergunning of ontheffing geen gebruik wordt gemaakt binnen een daartoe gestelde termijn dan wel, bij het ontbreken van een gestelde termijn, binnen een redelijke termijn;
e. indien de houder dit verzoekt.
Ingevolge artikel 1:8 van de APV kan de vergunning of ontheffing door het bevoegd gezag of het bevoegde bestuursorgaan worden geweigerd in het belang van:
a. de openbare orde;
b. de openbare veiligheid;
c. de volksgezondheid;
d. de bescherming van het milieu.
Ingevolge artikel 5:18, eerste lid, van de APV is het verboden zonder vergunning van het college een standplaats in te nemen of te hebben.
Ingevolge artikel 5:18, tweede lid, van de APV weigert het college de vergunning wegens strijd met een geldend bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 5:18, derde lid, van de APV kan onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 de vergunning worden geweigerd:
a. indien de standplaats hetzij op zichzelf hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan eisen van redelijke welstand;
b. indien als gevolg van bijzondere omstandigheden in de gemeente of in een deel van de
gemeente redelijkerwijs te verwachten is dat door het verlenen van de vergunning voor een standplaats voor het verkopen van goederen een redelijk verzorgingsniveau voor de
consument ter plaatse in gevaar komt.
6.2
Op grond van artikel 5 van de beleidsregels standplaatsen, voor zover van belang, kan er enkel een standplaats worden ingenomen op de locaties als hieronder genoemd. In het schema dat daaronder staat vermeld wordt de locatie genoemd met daarbij aangegeven dat het gaat om het graveren van autoruiten. Aangegeven is voorts dat het om één standplaats tegelijk gaat.
6.3
Ingevolge artikel 4:81, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.
7.1
Eiser betoogt dat het in de beleidsregels standplaatsen neergelegde beleid kennelijk onredelijk is, dan wel niet ten grondslag had kunnen worden gelegd aan de weigering van hetgeen was aangevraagd. De beleidsregels standplaatsen, meer in het bijzonder het maximumstelsel voor het verlenen van een standplaatsvergunning voor het graveren van kentekens, zijn volgens eiser niet te herleiden tot de (limitatieve) weigeringsgronden van de APV. Verweerder heeft de locatie voor de standplaats aangewezen in de beleidsregels standplaatsen. Verweerder stelt vervolgens een beperking inzake de hoeveelheid dagen dat de standplaats mag worden ingenomen. Niet is gebleken dat er een uitgebreid distributieplanologisch onderzoek (DPO) aan het maximumstelsel ten grondslag is gelegd. Daarnaast heeft verweerder niet onderbouwd waarom maximaal één vergunning per maand afdoende is. De enkele stelling dat dit uit ervaringen van de afgelopen vijf jaar blijkt is daarvoor volgens eiser onvoldoende. Verweerder heeft, aldus eiser, evenmin gemotiveerd dat standplaatsen op parkeerplaatsen gevaar op kunnen leveren voor de verkeersveiligheid en de openbare veiligheid en dat daarom zo min mogelijk standplaatsen op parkeerplaatsen moeten worden gecreëerd. Er zijn voorts geen parkeertellingen verricht. Daarom kan niet worden gezegd dat een standplaats gedurende de vergunde periode verhindert dat auto’s op de locatie kunnen worden geparkeerd. Verweerder handelt volgens eiser in strijd met artikel 4:81 van de Awb.
7.2
Verweerder betoogt dat de beleidsregels standplaatsen in overeenstemming met artikel 4:81 van de Awb tot stand zijn gekomen. In deze beleidsregels heeft verweerder locaties aangewezen waar standplaatsen mogen worden ingenomen en het maximaal aantal af te geven standplaatsvergunningen vastgesteld. De locatie heeft verweerder in de beleidsregels standplaatsen aangewezen als standplaats waarop autograveerders één dag in de maand standplaats mogen innemen. Verweerder ontvangt al meer dan elf jaar verzoeken vanuit de autoruiten graveer- en reparatiebranche voor het innemen van een standplaats op het parkeerterrein nabij winkelcentrum Geesterduin. De branche heeft belang bij het innemen van een standplaats in de nabijheid van winkelend publiek en voorts is spreiding tussen de graveeracties blijkens de eerder ingediende aanvragen gewenst. Verweerder heeft bij de vaststelling van de beleidsregels standplaatsen de belangen als beschreven in de artikelen 1:8 en 5:18, tweede en derde lid, van de APV afgewogen tegen de belangen van de branche waarbinnen eiser werkzaam is. Het innemen van standplaatsen vergt extra ruimte voor het bereikbaar zijn voor en door auto’s. Het innemen van parkeerplaatsen door standplaatshouders kan voorts gevaar opleveren voor de verkeersveiligheid en de openbare veiligheid. Het graveren van kentekens en het repareren en vervangen van autoruiten zijn daarnaast bedrijfsmatige activiteiten die een geheel andere ruimtelijke uitstraling hebben dan parkeren. Na afweging van deze belangen heeft verweerder geconcludeerd dat slechts deze locatie geschikt is voor het innemen van een standplaats voor het graveren en repareren van autoruiten. Door slechts maximaal één dag per maand het verrichten van die werkzaamheden toe te staan en deze dag onder de diverse aanvragers te verdelen, vindt bovendien spreiding plaats. De uitkomst van de belangenafweging is neergelegd in de beleidsregels standplaatsen middels een maximumstelsel.
7.3
Met de beleidsregels standplaatsen heeft verweerder invulling gegeven aan de hem op grond van artikel 1:8 van de APV toekomende, discretionaire bevoegdheid vergunningen voor het innemen van een standplaats te weigeren met het oog op de in die bepaling genoemde belangen. Op grond van artikel 4:81, eerste lid, van de Awb dient verweerder daarbij te blijven binnen de grenzen van de hem toekomende bevoegdheid. Derhalve dient voor de toepasselijkheid van de in de beleidsregels standplaatsen opgenomen voorwaarden te worden beoordeeld of deze hun grondslag vinden in de APV.
7.4
De rechtbank stelt vast dat de locatie in de beleidsregels standplaatsen genoemd wordt als aangewezen locatie voor een standplaats voor het graveren van autoruiten en dat in de toelichting op deze beleidsregels wordt aangegeven dat maximaal 1 dagvergunning per maand voor een dergelijke standplaats kan worden verleend. Uit de toelichting volgt verder dat de locatie op basis van ervaringen in de afgelopen vijf jaar als locatie voor een standplaats voor het graveren van autoruiten is aangewezen. Aldus blijkt uit de toelichting niet dat de weigeringsgronden voor het verlenen van een standplaatsvergunning als genoemd in artikel 1:8 van de APV en/of artikel 5:18 van de APV aan het beleid ten grondslag zijn gelegd. Dat geldt zowel voor de keuze van de locatie als voor het aantal dagen per maand dat een standplaatsvergunning voor het graveren van autoruiten verleend zou kunnen worden. Daarbij acht de rechtbank van belang dat eiser heeft gesteld – hetgeen door verweerder niet is betwist – dat op het parkeerterrein nabij het winkelcentrum Geesterduin, waarop eiser een standplaats zou willen innemen, voldoende ruimte is voor een standplaats zodat ook in het licht daarvan het beleid van verweerder om slechts voor 1 dag per maand een standplaatsvergunning te verlenen, onbegrijpelijk is, althans in ieder geval onvoldoende gemotiveerd.
7.5
Voorts acht de rechtbank van belang dat de beleidsregels standplaatsen zelf geen beperking in het aantal dagen bevatten voor het verlenen van een standplaatsvergunning voor het graveren van autoruiten, doch dat deze beperking slechts in de toelichting op het beleid is neergelegd, daar waar in de toelichting is bepaald dat voor maximaal 1 dag per maand een standplaatsvergunning kan worden verleend. Verweerder is evenwel de afgelopen jaren zonder nadere toelichting structureel afgeweken van de toelichting op de beleidsregels standplaatsen, door aan eiser meerdere malen een standplaatsvergunning voor twee dagen per maand te verlenen. Tenslotte hebben noch de beleidsregels standplaatsen noch de toelichting betrekking op het repareren van autoruiten en ontbreekt in de bestreden besluiten iedere motivering ten aanzien van de weigering van de door eiser gevraagde standplaatsvergunning voor het repareren van autoruiten.
7.6
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder de beleidsregels standplaatsen niet in redelijkheid ten grondslag heeft kunnen leggen aan de bestreden besluiten I en II, voor zover daarbij geweigerd is in 2011 en 2012 een standplaatsvergunning te verlenen voor het graveren en repareren van autoruiten voor meer dan twee dagen per maand. Het betoog van eiser slaagt.
8.
Wat betreft de aanvraag van eiser in 2012 om een standplaatsvergunning voor onbepaalde tijd voor het graveren en repareren van autoruiten te verkrijgen stelt de rechtbank vast dat verweerder op dit gedeelte van de aanvraag zonder daartoe strekking motivering niet heeft beslist. Ook in zoverre slaagt het betoog van eiser.
9.
Hetgeen eiser voor het overige in beroep heeft aangevoerd voor zover dit betrekking heeft op de gevraagde standplaatsvergunning behoeft, in het licht van het voorgaande, geen verdere bespreking.
Aankondigings- en verwijsborden
10.
Voor de beoordeling van het geschil voor zover het de verlening van een vergunning voor het plaatsen van aankondigings- en verwijsborden betreft, is de volgende regelgeving van belang.
10.1
Ingevolge artikel 2:10, eerste lid, van de APV is het verboden zonder vergunning van het college de weg of een weggedeelte of openbare plaats anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.
Ingevolge artikel 2:10, tweede lid, van de APV kan een vergunning bedoeld in het eerste lid worden geweigerd:
a. indien het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg, gevaar oplevert voor de
bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een
belemmering kan vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg;
b. indien het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;
c. in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van de in de
nabijheid gelegen onroerende zaak.
10.2
Op grond van artikel 3, voor zover van belang, van de beleidsregels borden kan ingevolge artikel 2.1.5.1 van de APV (thans: artikel 2:10 van de APV) vergunning verleend worden voor het plaatsen van reclameborden met een tijdelijk karakter op of aan de openbare weg, mits wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
(…)
3.2
Locatie
Plaatsing van de tijdelijke reclameborden is alleen toegestaan op de aangewezen lichtmasten binnen de bebouwde kom van de kernen Akersloot, Bakkum, Castricum, Limmen en De Woude van de gemeente Castricum. In de kern Castricum worden binnen de aangewezen locaties gebruik gemaakt van twee routes (zie hiervoor bijlage A)
3.3
Maximum aantal
Binnen de gemeente Castricum mogen gelijktijdig maximaal 47 tijdelijke reclameborden geplaatst worden: zes (6) borden in de kern Akersloot, zes (6) borden in kern Limmen, vier (4) borden in de kern Bakkum en één (1) bord in kern De Woude. In de kern Castricum kunnen gelijktijdig maximaal dertig (30) borden geplaatst worden, verdeeld in een zogeheten groene route waarbinnen vijftien (15) borden geplaatst kunnen worden en een rode route waarbinnen vijftien (15) reclameborden geplaatst kunnen worden. Per lichtmast mag maximaal één (1) driehoeksbord cq sandwichbord geplaatst worden
(…)
3.7
3.
in de kern Castricum kan door een aanvrager gelijktijdig van maximaal vijftien (15) borden, de groene of rode route, gebruik gemaakt worden;
(…)
1.
Ten tijde van verkiezingen plaatst de gemeente ten behoeve de verkiezingscampagnes van de politieke partijen op vooraf te bepalen locaties binnen de gemeente vrije plakplaatsen
(…)
1.
Een aanvraag voor het plaatsen van tijdelijke reclameborden of spandoeken dient tussen de 3 en 6 weken voorafgaand aan het te promoten evenement of activiteit te worden ingediend, tenzij de aanvraag voor tijdelijke reclameborden gelijktijdig met de aanvraag voor het evenement is ingediend.
11.
Eiser betoogt dat aan hem over voorgaande jaren vergunning voor het plaatsen van verwijs(- en aankondigingsborden) is verleend. Eiser hoefde dan ook niet aan te nemen dat voor 2012 geen verwijsborden meer zouden mogen worden geplaatst. Ook aan andere bedrijven heeft verweerder de laatste jaren borden vergund. Door jarenlang borden te vergunnen naast de vaste locaties voor aankondigingsborden is verweerder structureel afgeweken van de beleidsregels borden. Aldus is sprake van een materiële wijziging van het beleid. Eiser stelt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 30 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP9556, dat het beleid onrechtmatig is. Volgens eiser betreffen de verwijs- en aankondigingsborden tijdelijke handelsreclame en zouden deze op iedere gewenste locatie geplaatst moeten kunnen worden. Dit is van belang om een route te kunnen maken met de verwijsborden. Eiser is van mening dat verweerder de belangen en weigeringsgronden waar hij zich op beroept niet heeft onderbouwd. Verder voert eiser aan dat op grond van artikel 3.9 van de beleidsregels borden borden voor politieke partijen naar eigen inzicht kunnen worden geplaatst. Verweerder handelt in strijd met het verbod van willekeur als neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
Daarnaast stelt eiser, onder verwijzing naar de voornoemde uitspraak van de Afdeling, dat  artikel 3.10 van de beleidsregels borden in strijd is met artikel 4:81 van de Awb.
Ook artikel 3.7, onder 3, van de beleidsregels is volgens eiser onrechtmatig.
12.
Verweerder betoogt in het besluit van 24 september 2012 dat reclameborden op grond van de beleidsregels borden slechts worden toegestaan op de in de beleidsregels nader aangeduide locaties teneinde wildgroei van borden tegen te gaan. Er zijn dertig lichtmasten aangewezen waar vaste tweezijdige borden aan bevestigd kunnen worden. Er kunnen maximaal vijftien borden worden vergund (voor de rode en de groene route). De bebording op de lichtmasten vormt geen hindernis voor een goed beheer van de openbare ruimte en daarnaast wordt de verkeersveiligheid niet aangetast. Eiser heeft verzocht om verwijsborden te mogen plaatsen op of aan de openbare weg. Het willekeurig, overmatig plaatsen van tijdelijke reclame- en aankondigingsborden kan tot onoverzichtelijke situaties leiden, waardoor een onveilig gebruik van de openbare weg kan ontstaan. Een veelheid aan aankondigingsborden in de berm kan bovendien een aantasting betekenen van het uiterlijk aanzien van de gemeente. De openbare ruimte is, uit kwaliteitsoverwegingen, slechts in beperkte mate beschikbaar als reclamemedium. Verweerder heeft dan ook besloten geen vergunning te verlenen voor het plaatsen van verwijsborden.
13.
Met de beleidsregels borden heeft verweerder invulling gegeven aan de hem op grond van artikel 2:10, tweede lid, van de APV toekomende, discretionaire bevoegdheid vergunningen om de weg of een weggedeelte of openbare plaats anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan, te weigeren met het oog op de in die bepaling genoemde belangen. Op grond van artikel 4:81, eerste lid, van de Awb dient verweerder daarbij te blijven binnen de grenzen van de hem toekomende bevoegdheid. Derhalve dient voor de toepasselijkheid van de in de beleidsregels borden opgenomen voorwaarden te worden beoordeeld of deze hun grondslag vinden in de APV.
13.1
De rechtbank stelt vast dat verweerder bij besluit van 24 september 2012 het verzoek van eiser voor het plaatsen van aankondigingsborden op de in de aanvraag genoemde data in de maanden januari tot en met september 2012 heeft afgewezen onder de motivering dat eiser geen belang meer zou hebben bij het plaatsen van de aankondigingsborden in die periode. Eiser stelt evenwel schade te hebben geleden vanwege het niet kunnen plaatsen van deze aankondigingsborden, welke schade de rechtbank niet op voorhand onaannemelijk acht. Gelet hierop heeft verweerder in zoverre ten onrechte niet beslist op de aanvraag van eiser. Het betoog van eiser voor zover zich dit richt tegen de afwijzing van de aanvraag voor het plaatsen van aankondigingsborden in de maanden januari tot en met september 2012 slaagt dan ook.
13.2
De rechtbank overweegt dat niet valt in te zien op welke wijze de in de beleidsregels borden genoemde voorwaarde, dat verwijsborden uitsluitend kunnen worden geplaatst op de daarvoor geselecteerde locaties, hun grondslag vinden in de weigeringsgronden als genoemd in de APV. Volgens de beleidsregels borden is het plaatsen van verwijsborden weliswaar alleen toegestaan op de daarvoor geselecteerde locaties, maar uit de enkele omstandigheid dat een bepaalde locatie niet is geselecteerd op grond van de beleidsregels borden blijkt niet waarom het plaatsen van verwijsborden op een niet geselecteerde locatie per definitie afbreuk doet aan de in artikel 2:10, eerste lid, van de APV genoemde belangen. Verweerder heeft daarnaast in de voorafgaande jaren vergunning verleend voor het plaatsen van verwijsborden op andere locaties dan de locaties die in de beleidsregels borden zijn geselecteerd, terwijl de beleidsregels borden ook toen al waren vastgesteld. Ter zitting heeft verweerder verder niet aannemelijk kunnen maken dat buiten de geselecteerde locaties geen enkele plaats aanvaardbaar is in verband met de in artikel 2:10, eerste lid, van de APV genoemde belangen. Uit het voorgaande volgt dat verweerder de weigering voor het plaatsen van de verwijsborden in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Verweerder heeft voorts op geen enkele wijze gemotiveerd welke wel aan artikel 2:10, eerste lid, van de APV ontleende weigeringsgrond van toepassing is op de door eiser gedane aanvraag tot het plaatsen van verwijsborden. Aldus moet worden geoordeeld dat het besluit van 24 september 2012, voor zover het betreft de plaatsing van verwijsborden, niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering, zodat het voor vernietiging in aanmerking komt wegens strijd met artikel 2:10, eerste lid, van de APV.
14.
De overige beroepsgronden van eiser, voor zover deze betrekking hebben op de inhoud en de toepassing van de beleidsregels borden, behoeven in het licht van het voorgaande geen bespreking.
15.
Voor zover eiser een beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft bedoeld te doen door te stellen dat gedurende verkiezingscampagnes het plaatsen van borden aan geen tot weinig restricties is verbonden, slaagt dat betoog niet. De rechtbank overweegt hiertoe dat het plaatsen van borden gedurende verkiezingscampagnes niet vergelijkbaar is met het plaatsen van tijdelijke reclameborden, zodat geen sprake is van gelijke gevallen.
16.
Voor zover eiser betoogt dat verweerder niet consequent handhavend optreedt tegen geplaatste verwijs- en aankondigingsborden die niet aan de beleidsregels borden voldoen, overweegt de rechtbank dat dit een kwestie van handhaving betreft, die in deze procedure niet aan de orde kan komen.
17.
De beroepen zijn gegrond. De besluiten van 27 juli 2011, 1 augustus 2012, 24 september 2012, 13 maart 2013 en 22 augustus 2013 komen voor vernietiging in aanmerking.
18.
Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 308,00 (€ 152,00 + € 156,00) vergoedt.
19.1
Met betrekking tot het verzoek van eiser om vergoeding van de door hem gemaakte reiskosten in de beroepen overweegt de rechtbank als volgt.
19.2
Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb) wordt het bedrag aan reiskosten vastgesteld overeenkomstig het Besluit tarieven in strafzaken 2003 (hierna: het Besluit).
Op grond van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit, zoals dat met ingang van 1 januari 2013 luidt en voor zover van belang, is het tarief gesteld op een bedrag, waarvan de hoogte gelijk is aan de reiskosten per openbaar middel van vervoer, laagste klasse, dan wel een kilometervergoeding van € 0,28 per kilometer, indien openbaar vervoer niet of niet voldoende mogelijk is.
19.3
De rechtbank is anders dan eiser van oordeel dat niet kan worden gezegd dat reizen per openbaar vervoer in dit geval niet of niet voldoende mogelijk is. De rechtbank overweegt daartoe dat aan het reizen per openbaar vervoer in dit geval weliswaar een lange duur is verbonden, maar dat niet kan worden gezegd dat het reizen per openbaar vervoer voor eiser nagenoeg onmogelijk was. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5255.
Dit betekent dat de rechtbank het verzoek van eiser om een kilometervergoeding van € 0,28 per kilometer afwijst en de kosten begroot op € 67,16 (2 x € 33,58) aan reiskosten (openbaar vervoer per trein (2e klasse) van Groningen naar Alkmaar en terug).
20.1
Met betrekking tot het verzoek van eiser om vergoeding van gemaakte verletkosten in beroep overweegt de rechtbank als volgt.
20.2
Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Bpb, zoals dat met ingang van 1 januari 2013 luidt, wordt voor een partij of een belanghebbende in verband met gemaakte verletkosten een tarief vastgesteld dat afhankelijk van de omstandigheden ligt tussen € 7,00 en € 78,00 per uur.
20.3
Eiser heeft ter onderbouwing van de door hem gemaakte verletkosten à
€ 468,00 een brief van zijn belastingadviseur van 8 november 2010 overgelegd waarin een overzicht is opgenomen van de omzet die hij over de jaren 2007, 2008 en 2009 heeft behaald. Voorts is in de brief aangegeven wat de gemiddelde omzet per dag over die drie jaar bedroeg.
20.4
De rechtbank is van oordeel dat eiser met het overleggen van deze gegevens, die betrekking hebben op een periode van circa vier jaar geleden, onvoldoende heeft gespecificeerd wat zijn verletkosten in 2013 bedragen. Naar het oordeel van de rechtbank is gelet hierop slechts plaats voor vergoeding van het minimumtarief per uur van € 7,00. Eiser heeft 4,5 uur aan daadwerkelijke reistijd opgegeven. De rechtbank acht dat opgegeven aantal uren reëel. De rechtbank stelt de zittingstijd daarnaast vast op 1,5 uur. De vergoeding van verletkosten stelt de rechtbank dan ook vast op € 42,00 (6 uur x € 7,00).
21.1
Eiser heeft voorts verzocht om vergoeding van kosten die gemaakt zijn in de bezwaarprocedure tegen het besluit van verweerder van 24 september 2012. Nu hiervoor reeds vastgesteld is dat verweerder met het besluit van 24 september 2012 ten onrechte een primair besluit heeft genomen, is ook ten onrechte bezwaar tegen dit besluit opengesteld. Gelet hierop komt eiser voor vergoeding van kosten gemaakt in deze bezwaarprocedure in aanmerking. Eiser heeft verzocht om vergoeding van reiskosten en van verletkosten.
21.2
De rechtbank meent dat de hoogte van deze kosten op dezelfde wijze als hiervoor onder 19.1 tot en met 20.4 dient te worden bepaald. De rechtbank wijst derhalve het verzoek van eiser om een kilometervergoeding van € 0,28 per kilometer af en begroot de kosten op € 65,48 (2 x € 32,74) aan reiskosten (openbaar vervoer per bus en trein (2e klasse) van Groningen naar Castricum en terug).
21.3
De rechtbank is van oordeel dat eiser voorts onvoldoende heeft gespecificeerd wat zijn verletkosten in 2012 bedragen. Naar het oordeel van de rechtbank is gelet hierop slechts plaats voor vergoeding van het minimumtarief per uur van € 7,00. Eiser heeft 6 uur aan daadwerkelijke reistijd en zittingstijd opgegeven. De vergoeding van verletkosten stelt de rechtbank dan ook vast op € 42,00 (6 uur x € 7,00).
22.
De totale door verweerder te vergoeden kosten bedragen aldus € 216,64 (€ 67,16 +
€ 42,00 + € 65,48 + € 42,00) te betalen aan eiser.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de besluiten van 27 juli 2011, 1 augustus 2012, 24 september 2012, 13 maart 2013 en 22 augustus 2013;
- draagt verweerder op nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren van eiser met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van in totaal € 308,00 aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van in totaal € 216,64, te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. [NAAM]. M.M. Kaajan, voorzitter, mr. P.H. Lauryssen en
mr. S.M. Auwerda, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 november 2013.
griffier									voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.