ECLI:NL:CBB:2014:445
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummers: 12/342 en 12/788
4000
Uitspraak van de meervoudige kamer van 24 november 2014 in de zaken tussen
[naam] e.a., appellanten
(gemachtigden: mr. A. van der Linden en mr. C.A.M. Lombert),
en
het Productschap Vis, te Rijswijk, verweerder
(gemachtigde: mr. M.E. Weijdeveld).
Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2012 (besluit 1) heeft verweerder beslist op een door appellanten bij brief van 29 november 2011, aangevuld bij brief van 3 februari 2012, gedaan verzoek.
Appellanten hebben tegen besluit 1 beroep ingesteld voor zover daarin een beslissing op bezwaar is vervat. Deze zaak is bij het College geregistreerd onder nummer 12/342.
Voorts hebben appellanten tegen besluit 1 bezwaar gemaakt voor zover daarin het verzoek om terugbetaling van geïnde heffingen is afgewezen.
Bij besluit van 21 juni 2012 (besluit 2) heeft verweerder beslist op dit bezwaar.
Appellanten hebben ook tegen besluit 2 beroep ingesteld. Deze zaak is bij het College geregistreerd onder nummer 12/788.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 april 2014. Daarbij werden partijen vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
Na sluiting van het onderzoek heeft het College het onderzoek heropend en verweerder bij brief van 8 mei 2014 om nadere gegevens verzocht.
Verweerder heeft geantwoord en nadere stukken overgelegd. Appellanten hebben hierop schriftelijk gereageerd.
Partijen hebben het College toestemming gegeven om zonder nadere zitting het onderzoek te sluiten en uitspraak te doen.
Vervolgens heeft het College het onderzoek gesloten op 11 september 2014.
Overwegingen
1. Appellanten oefenen de visserij uit en maken daarbij gebruik van in het buitenland geregistreerde schepen. Over de jaren 2006 tot en met 2010 heeft de Visveiling Urk B.V. (Visveiling) ten behoeve van verweerder bij appellanten huishoudelijke heffingen geïnd als bedoeld in de Heffingsverordening van 2006 (Verordening van het Productschap Vis van     13 oktober 2005, houdende regels ter zake van de aan de onder het Productschap Vis ressorterende ondernemers op te leggen heffing voor het jaar 2006) en opvolgende jaren. Appellanten hebben verweerder kenbaar gemaakt dat deze heffingen in hun visie ten onrechte zijn geïnd. Daarbij hebben appellanten erop gewezen dat zij met een buitenlands schip varen, hetgeen volgens hen met zich brengt dat zij op grond van de betrokken heffingsverordeningen geen heffing waren verschuldigd. Om die reden hebben appellanten verweerder verzocht om hun de over de jaren 2006 tot en met 2010 geïnde heffingen terug te betalen.
Zaak 12/342
2. In besluit 1 heeft verweerder het verzoek om terugbetaling – voor zover hier van belang – wat betreft de heffingen geïnd tot en met 5 juni 2009 opgevat als bezwaren gericht tegen de definitieve heffingsbesluiten (afslagfacturen/uitbetaalstaten) die volgens hem door de Visveiling in mandaat zijn genomen. Tegen deze besluiten is volgens verweerder niet binnen zes weken na datum van de afslagfactuur een bezwaarschrift ontvangen, reden waarom verweerder de bezwaren kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard.
3. Appellanten voeren primair aan dat verweerder hun verzoek om terugbetaling van de heffingen ten onrechte als bezwaar tegen heffingsbesluiten heeft aangemerkt nu deze besluiten naar hun opvatting niet bestaan. Het gaat volgens appellanten om een civielrechtelijke vordering tot het terugbetalen van ten onrechte geïnde en daardoor onverschuldigd betaalde heffingen. Appellanten voeren subsidiair aan dat verweerder geen heffingsbesluiten als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met artikel 10, tweede lid, van de Verordening Algemene Bepalingen Productschap Vis 2006 (hierna: Verordening) heeft genomen, althans zijn deze besluiten niet op een deugdelijke wijze bekendgemaakt. De afslagfacturen kwalificeren volgens appellanten niet als besluiten en zij hebben daarnaast geen definitieve, gedagtekende heffingsbesluiten ontvangen. In dat verband hebben appellanten erop gewezen dat de Visveiling heeft verklaard dergelijke besluiten niet te hebben genomen of bekendgemaakt; de Visveiling beschikte volgens appellanten daartoe ook niet over een publiekrechtelijke bevoegdheid.
4. Verweerder stelt dat hij het verzoek om terugbetaling terecht als bezwaar tegen de heffingsbesluiten heeft opgevat nu appellanten zelf hebben aangegeven dat indien definitieve heffingsbesluiten zijn genomen – hetgeen zij weliswaar betwisten – hun verzoek als bezwaarschrift moet worden aangemerkt. Verweerder meent dat in dit geval  heffingsbesluiten zijn genomen in overeenstemming met het systeem zoals dat tot en met 5 juni 2009 op grond van artikel 5 Verordening gold, waarbij de heffingen in mandaat definitief werden vastgesteld en geïnd door de visafslagen. Dat dit incasseren van heffingen besluiten oplevert volgt uit de uitspraak van het College van 26 april 2002 (ECLI:NL:CBB:2002:AE2603). De bekendmaking van deze besluiten heeft plaatsgevonden door feitelijke overhandiging of toezending van de afslagfacturen. Verweerder kan derhalve beroep doen op de formele rechtskracht van deze besluiten. Verweerder betwist uitdrukkelijk dat de Visveiling geen afslagfacturen zou hebben uitgereikt.
5.1
Het College stelt voorop dat appellanten ter zitting hebben aangegeven dat de heffingen betaald over de periode vanaf 6 juni 2009 niet meer in geschil zijn.
5.2.1
Wat betreft de heffingen betaald over de periode 2006 tot en met 5 juni 2009 geldt het volgende.
Het College stelt vast dat appellanten hebben aangegeven – en wel in hun brief van 3 februari 2012 – dat, indien in het verleden (toch) heffingsbesluiten zijn genomen, de brief van 29 november 2011 als bezwaarschrift moet worden gezien. Nu verweerder het standpunt inneemt dat deze heffingsbesluiten inderdaad zijn genomen en bekendgemaakt, stond voor verweerder geen andere weg open dan ervan uit te gaan dat appellanten tegen deze (veronderstelde) besluiten bezwaar wensten te maken. Voor het oordeel dat verweerder in besluit 1 ten onrechte heeft aangenomen dat appellanten bezwaar hebben willen maken, bestaat dan ook geen aanleiding.
5.2.2
Het College ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of verweerder in besluit 1 terecht heeft aangenomen dat over de periode 2006 tot en met 5 juni 2009 heffingsbesluiten zijn genomen en bekendgemaakt. Bij de beantwoording van deze vraag geldt als uitgangspunt dat het aan verweerder is om bij betwisting aannemelijk te maken dat de betrokken besluiten zijn genomen en bekendgemaakt.
Het College stelt vast dat verweerder betoogt dat de Visveiling gemandateerd was om namens hem heffingsbesluiten te nemen, en dat de Visveiling deze besluiten ook inderdaad namens hem heeft genomen en bekendgemaakt, en wel door opstelling en uitreiking van afslagfacturen dan wel uitbetaalstaten. Het College stelt verder vast dat verweerder niet in staat is gebleken deze uitbetaalstaten over te leggen, naar het College begrijpt doordat de Visveiling deze niet ter beschikking stelt. Wat er van deze gang van zaken ook zij, het College stelt vast dat appellanten niet betwisten dat er aan hen uitbetaalstaten zijn uitgereikt; appellanten hebben bij wijze van voorbeeld een uitbetaalstaat overgelegd die betrekking heeft op visverkoop via de Visveiling in april 2012. Centrale stelling van appellanten is evenwel dat een dergelijke uitbetaalstaat niet kwalificeert als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
Deze stelling is naar het oordeel van het College juist. Daartoe is het volgende redengevend. De uitbetaalstaat in kwestie vermeldt – afgezien van informatie omtrent verkochte vis en de daaruit voortvloeiende besomming – onder het kopje 'Op bruto besomming ingehouden kosten' ook ten titel van heffing ingehouden bedragen, waaronder een bedrag met de omschrijving 'Heffing Produktschap aanvoersector'. Uit niets valt af te leiden dat hiermee bedoeld is meer of anders te doen dan aan te geven dat feitelijk een bedrag is ingehouden op de besomming; tekst noch strekking van de uitbetaalstaat wijst erop dat deze een beslissing inhoudt die erop gericht is – al dan niet in mandaat – op grond van de betrokken heffingsverordening een tot betaling van heffing strekkende (publiekrechtelijke) verplichting in het leven te roepen. De uitbetaalstaat is daarmee niet gericht op rechtsgevolg en houdt bijgevolg geen (publiekrechtelijke) rechtshandeling in.
Daarmee onderscheidt deze zaak zich van de zaak waarop de uitspraak van het College van 26 april 2002 (ECLI:NL:CBB:2002:AE2603) betrekking heeft, omdat in die zaak, zoals in de overwegingen uiteengezet, wel sprake was van veilingoverzichten waarin besluiten als bedoeld in artikel  1:3 Awb kenbaar waren vervat.
Dat verweerder de sector in algemene zin heeft voorgelicht over de bevoegdheid van de visafslagen om in mandaat heffingen op te leggen, en over de mogelijkheid hiertegen binnen zes weken na verzending van de factuur bezwaar te maken, geeft weliswaar inzicht in hetgeen verweerder beoogde, maar dat maakt het voorgaande niet anders, nu dit onverlet laat dat de uitbetaalstaat zelf geen objectieve aanwijzingen bevat dat bedoeld is een besluit te nemen. Voor zover verweerder in de onderhavige zaak heeft willen betogen dat hij er bij de Visveiling wel op heeft aangedrongen een melding in de zin van artikel 3:45 Awb op te nemen in de uitbetaalstaten, kan het College niet anders dan vaststellen dat dit, kennelijk, geen effect heeft gesorteerd.
Gelet hierop en uitgaande van de veronderstelling dat de door de Visveiling over 2006-2009 uitgereikte uitbetaalstaten geen wezenlijk andere informatie bevatten dan de door appellanten overgelegde uitbetaalstaat – en hetgeen verweerder heeft aangevoerd geeft geen aanleiding om deze veronderstelling voor onjuist te houden – is het College met appellanten van oordeel dat hierin geen besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb zijn vervat. Het opstellen en uitreiken van dergelijke uitbetaalstaten is dan ook onvoldoende om aan te nemen dat er heffingsbesluiten zijn genomen en bekendgemaakt.
5.2.3
Voor zover verweerder heeft bedoeld te betogen dat aan appellanten (ook) andere documenten dan de genoemde uitbetaalstaten zijn verstrekt die wel eenduidig een besluitkarakter hebben, kan het College tot geen ander oordeel komen dan dat verweerder dit niet aannemelijk heeft weten te maken.
5.3
De slotsom is dat verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat besluiten zijn genomen en bekendgemaakt waarbij aan appellanten over de periode 2006 tot en met              5 juni 2009 huishoudelijke heffingen zoals bedoeld bij randnummer 1 zijn opgelegd. Het betoog van appellanten slaagt.
Zaak 12/788
6. In besluit 1 heeft verweerder het verzoek van appellanten mede opgevat als een aanvraag om terugbetaling op de voet van de Verordening, en dit verzoek afgewezen. Bij besluit 2 heeft verweerder het hiertegen door appellanten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
7. Appellanten verzetten zich tegen de kwalificatie van hun verzoek als aanvraag. Zij betogen dat zij in het geheel niet hebben bedoeld een aanvraag als door verweerder begrepen, noch anderszins aanvraag in de zin van artikel 1:3, tweede lid, Awb, te doen.
8. Het College overweegt dat appellanten zich zonder enig voorbehoud op het standpunt hebben gesteld dat hun brief van 29 november 2011, zoals aangevuld bij brief van                   3 februari 2012, op geen enkele wijze enige op een besluit gerichte aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, Awb behelst, maar enkel een civielrechtelijke vordering. Het College ziet in tekst en strekking van deze brieven geen aanknopingspunten voor de juistheid van de aan besluit 2 ten grondslag liggende opvatting van verweerder dat appellanten wel een aanvraag op grond van artikel 8 of 14 van de Verordening, of enige andere aanvraag, hebben willen doen. Verweerder heeft dan ook ten onrechte aangenomen dat de in besluit 1 vervatte afwijzende beslissing in reactie op deze brieven als een afwijzing van een aanvraag en daarmee als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste en tweede lid, Awb kwalificeert. Het tegen die beslissing gerichte bezwaar had verweerder dan ook niet-ontvankelijk moeten verklaren. Het betoog van appellanten slaagt.
Conclusie
9. De beroepen zijn gegrond en de besluiten 1 en 2 komen voor vernietiging in aanmerking. Het College zal de rechtsgevolgen van besluit 1 in stand laten, nu ook het oordeel dat geen heffingsbesluiten zijn genomen tot niet-ontvankelijkheid van het bezwaar van appellanten dient te leiden. Het College ziet verder aanleiding ten aanzien van besluit 2 zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar van appellanten niet-ontvankelijk te verklaren.
Het College veroordeelt verweerder in de door appellanten gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast als volgt. In de zaak 12/342 wordt de vergoeding voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 730,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 0,5 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van 487,--). In de zaak 12/788 wordt de vergoeding voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op   € 1217,50 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 0,5 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van 487,--). Het College draagt verweerder verder op om het griffierecht te vergoeden.
10. Appellanten hebben het College verzocht toepassing te geven aan artikel 8:71 Awb. Het College is van oordeel dat deze bepaling hier toepassing mist. Niet kan immers worden gezegd dat ter zake van de volgens appellanten ten onrechte geïnde heffingsgelden uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld, nu verweerder op dit vlak over een publiekrechtelijke bevoegdheid beschikt(e) waaruit in beginsel bij de bestuursrechter appellabele besluiten kunnen voortvloeien.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep in de zaak 12/342 gegrond;
- vernietigt besluit 1;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van besluit 1 in stand blijven;
- verklaart het beroep in de zaak 12/788 gegrond;
- vernietigt besluit 2;
- verklaart het bezwaar van appellanten tegen de afwijzende beslissing van verweerder in reactie op hun brieven van 29 november 2011 en 3 februari 2012 niet-ontvankelijk;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten 1 en 2;
- draagt verweerder op om het betaalde griffierecht van in totaal € 620,-- aan appellanten te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van              € 1948--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.F.B. van Zutphen, mr. J. Schukking en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.J. van Veen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 november 2014.
w.g. R.F.B. van Zutphen	         	   De griffier is buiten staat de uitspraak te ondertekenen