ECLI:NL:RVS:2015:1351
Raad van State — Uitspraak 


201401650/1/R4.
Datum uitspraak: 29 april 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te West-Terschelling, gemeente Terschelling,
en
de raad van de gemeente Terschelling,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Boerderij Van Leunen, Terschelling" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 maart 2015, waar [appellant], bijgestaan door K.A. Jongedijk, en de raad, vertegenwoordigd door mr. E.H. Petersen en H.T. Smit, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan voorziet in de bouw van twee recreatieappartementen en één recreatieverblijf ter plaatse van een voormalig agrarisch bedrijf aan de Buiten de Kom 7 te West-Terschelling, ook wel bekend als boerderij Van Leunen.
Ontvankelijkheid
3. De raad stelt dat het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk is, omdat hij geen belanghebbende is bij het plan. Hiertoe wijst de raad erop dat de woning van [appellant] aan de [locatie] op een afstand van meer dan 175 meter van het plangebied ligt. Bovendien heeft [appellant] volgens de raad geen zicht op het plangebied. Ten slotte kan [appellant] volgens de raad geen belang ontlenen aan de ruimtelijke uitstraling van het plan, omdat de verkeerstoename als gevolg van het plan verwaarloosbaar is.
3.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan.
3.2. [appellant] heeft ter zitting aan de hand van foto’s aannemelijk gemaakt dat hij vanuit zijn woning zicht heeft op het plangebied. Gelet daarop is het belang van [appellant] rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken, zodat hij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb moet worden aangemerkt. Er bestaat dan ook in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk is.
Inhoud
4. Het beroep van [appellant] richt zich tegen het plan, voor zover dat op het oostelijk gelegen gedeelte van het perceel ter plaatse van een voormalige boerderij de bouw van twee recreatieappartementen mogelijk maakt. [appellant] betoogt dat het onderhavige plangebied had moeten worden vervat in een bestemmingsplan voor een groter gebied. Hij wijst er in dit kader op dat voor omliggende gebieden onlangs twaalf nieuwe bestemmingsplannen zijn vastgesteld. Ter zitting heeft [appellant] aangevoerd dat indien was gekozen voor het opnemen van het thans aan de orde zijnde plangebied in een bestemmingsplan voor een groter gebied, nog duidelijker naar voren was gekomen dat de in het onderhavige plan voorziene ontwikkeling van recreatieappartementen in strijd met het gemeentelijk beleid is. [appellant] voert hiertoe aan dat losstaande, niet-bewoonde schuren volgens het gemeentelijk beleid niet mogen worden gebruikt voor recreatieappartementen. Hij wijst er in dit kader op dat uit de gemeentelijke basisadministratie volgt het perceel nooit is bewoond. Verder is de boerderij nooit gebruikt als recreatiewoning. [appellant] vreest dat het vaststellen van het onderhavige plan een ongewenste precedentwerking heeft, waardoor de raad gehouden is verzoeken om vaststelling van soortgelijke plannen te honoreren. Ten slotte voert [appellant] aan dat het plan uitsluitend is vastgesteld om de eigenaren van de voormalige boerderij ter wille te zijn.
4.1. De raad heeft toegelicht dat na de onthouding van goedkeuring aan het bestemmingsplan "Buitengebied 2008" is besloten om een nieuwe planologische regeling voor het bij dat bestemmingsplan behorende gebied niet in één, maar in twaalf afzonderlijke bestemmingsplannen vast te leggen. Het onderhavige plangebied is niet vervat in één van die twaalf bestemmingsplannen. Het voorheen geldende plan voor het onderhavige plangebied is daarom het bestemmingsplan "Natuurgebieden" uit 1982. Voor het onderhavige gebied moest alsnog een nieuwe planologische regeling worden vastgesteld, hetgeen bij het bestreden besluit is gebeurd, aldus de raad.
Wat betreft het gemeentelijk beleid heeft de raad ter zitting toegelicht dat de voormalige boerderij Van Leunen de enige duinboerderij op Terschelling was. Het door [appellant] bedoelde algemene beleid ziet op schuren die bij een boerderij met woonfunctie staan, aldus de raad. Op de onderhavige unieke situatie, waarbij van een boerderij met woonfunctie geen sprake is, is dat algemene beleid volgens de raad niet van toepassing. De raad heeft voorts toegelicht dat hij hecht aan het behoud van het uiterlijk en de vormgeving van de voormalige boerderij. Voorwaarde voor dat behoud is dat het nieuw te bouwen pand een functie heeft. In overleg met de eigenaren van de voormalige boerderij is gekozen voor een recreatieve functie, aldus de toelichting van de raad.
4.2. Over het plangrensbezwaar overweegt de Afdeling dat de raad beleidsvrijheid toekomt bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
[appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat tussen het plangebied en de omliggende gebieden een zodanige ruimtelijke samenhang bestaat dat de raad er in redelijkheid niet van heeft kunnen afzien deze in één plan te vervatten. In het aangevoerde ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
4.3. Over het gemeentelijk beleid overweegt de Afdeling dat de raad aannemelijk heeft gemaakt dat het door [appellant] bedoelde algemene gemeentelijk beleid niet van toepassing is op de onderhavige situatie. Gelet op het unieke karakter van de situatie heeft de raad zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet hoeft te worden gevreesd voor precedentwerking.
4.4. De Afdeling overweegt verder dat de raad, met het oog op de uitvoerbaarheid van het plan, in redelijkheid in overleg met de eigenaren van de voormalige boerderij heeft kunnen zoeken naar een passende functie voor de nieuw te bouwen boerderij.
Ter zitting heeft [appellant] nog naar voren gebracht dat een medewerker van de gemeente bij de behandeling ter zitting van het verzoek om voorlopige voorziening te kennen zou hebben gegeven dat het plan is vastgesteld om aan de wens van de eigenaren van de voormalige boerderij tegemoet te komen. Naar het oordeel van de Afdeling moet deze uitlating, al aannemend dat deze zo is gedaan, echter worden begrepen in het licht van het zoeken naar voornoemde passende functie en kan daaruit niet worden afgeleid dat de raad geen ruimtelijke afweging aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd.
4.5. De betogen falen.
5. [appellant] betoogt voorts dat niet valt uit te sluiten dat het plan significant negatieve effecten heeft op de natuurlijke kenmerken van het aanwezige natuurgebied, omdat geen sluitend wiskundig rekenmodel is gebruikt bij de beoordeling van die effecten.
5.1. Het plangebied is gelegen tussen beschermde habitattypen van het Natura 2000-gebied Duinen van Terschelling. In het kader van de voorbereiding van dit plan is onderzoek verricht naar de natuurwaarden op het perceel. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Toetsing natuurwetgeving Buiten de Kom 7 te West-Terschelling". In dat rapport staat dat er als gevolg van het plan op korte en langere termijn geen significant negatieve effecten te verwachten zijn op de Natura 2000-gebieden.
5.2. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de in het rapport neergelegde conclusies onjuist zijn. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan, voor zover bestreden, de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in dat gebied niet verslechtert en geen significant verstorend effect heeft op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen
Het betoog faalt.
6. [appellant] betoogt voorts dat het plan zal leiden tot een onaanvaardbare toename van het aantal verkeersbewegingen. In dit kader wijst [appellant] erop dat het aantal verkeersbewegingen in de Prinses Margrietlaan thans al aanzienlijk is, als gevolg van het gereedkomen van een nabijgelegen school.
6.1. Volgens de raad is de reële toename van ongeveer tien verkeersbewegingen die het plan per dag tot gevolg heeft verwaarloosbaar. Voorts heeft de raad over het cumulatieve effect toegelicht dat de Prinses Margrietlaan een doodlopende laan is. [appellant] woont aan het einde van de laan. Als gevolg van de ingebruikname van de school zal voornamelijk rond de tijden waarop kinderen worden gebracht en gehaald een toename van het verkeer plaatsvinden. Die toename zal echter niet merkbaar zijn aan het einde van de doodlopende laan, aldus de raad.
6.2. In de plantoelichting staat dat de verkeersgeneratie is berekend op basis van publicatie nr. 317 van het CROW "Verkeersgeneratie woon- en werkgebieden". Er is uitgegaan van de verkeersgeneratie van drie recreatiebungalows, die naar verwachting twee ritten per bungalow bedraagt. Dit betekent dat het plan een verkeersgeneratie van zes ritten per etmaal meebrengt. Dit is door [appellant] niet bestreden.
Gelet op de beperkte omvang van de verkeersgeneratie heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan geen zodanige verkeerseffecten heeft dat ter plaatse van de woning van [appellant] geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd.
Gelet op de ligging van de school halverwege de doodlopende Prinses Margrietlaan en de omstandigheid dat [appellant] woont aan het einde van die laan, heeft de raad zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de cumulatieve verkeerseffecten niet zodanig zullen zijn dat ter plaatse van de woning van [appellant] geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gewaarborgd.
Het betoog faalt.
7. [appellant] betoogt voorts dat het plan in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan "Natuurgebieden Terschelling", omdat het perceel op grond van dat plan uitsluitend gebruikt mocht worden voor cranberry-cultuur en defensie.
7.1. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over het beleid, de significante negatieve effecten voor de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden en het woon- en leefklimaat ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid ter plaatse heeft kunnen voorzien in twee recreatieappartementen.
Het betoog faalt.
8. [appellant] betoogt ten slotte dat de beoordeling van de vraag of de bouwmogelijkheden passend zijn binnen de karakteristiek van de bebouwde omgeving niet kan plaatsvinden, omdat de boerderij op het perceel reeds is gesloopt.
8.1. Volgens de verbeelding zijn aan het door [appellant] bestreden deel van het perceel de bestemming "Recreatie - Recreatiewoning 1" en een bouwvlak toegekend. Voorts is aan een deel van het perceel de aanduiding "karakteristiek" toegekend.
Ingevolge artikel 4, lid 4.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Recreatie - Recreatiewoning 1" aangewezen gronden bestemd voor recreatieappartementen inclusief aan- en uitbouwen, met dien verstande dat op de gronden ter plaatse van de aanduiding "karakteristiek", de instandhouding van de bestaande karakteristieke hoofdvorm wordt nagestreefd.
Ingevolge artikel 4, lid 4.2, onder b, gelden voor het bouwen van hoofdgebouwen inclusief aan- en uitbouwen de volgende regels:
1. een hoofdgebouw inclusief aan- en uitbouwen zal binnen het bouwvlak worden gebouwd;
[…]
5. de goothoogte van een hoofdgebouw inclusief aan- en uitbouwen zal de bestaande goothoogte bedragen;
6. de bouwhoogte van een hoofdgebouw inclusief aan- en uitbouwen zal de bestaande bouwhoogte bedragen;
7. de dakhelling van een hoofdgebouw zal de bestaande dakhelling zijn;
8. de dakvorm zal de bestaande dakvorm bedragen.
Ingevolge artikel 1, lid 1.7, wordt onder bestaand verstaan: het legale gebruik dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig is en/of bebouwing die op dat tijdstip aanwezig of in uitvoering is, krachtens een bouwvergunning (vóór 1 oktober 2010)/omgevingsvergunning voor het bouwen (ná 1 oktober 2010).
8.2. Ingevolge artikel 8.4 van de Wet ruimtelijke ordening wordt, indien gedurende de beroepstermijn met betrekking tot een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan bij de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan, de werking van het besluit opgeschort totdat op het verzoek is beslist. [appellant] heeft hangende de beroepstermijn een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Dit verzoek is afgewezen bij uitspraak van 28 mei 2014 in zaak nr. 201401650/2/R4, zodat het plan vanaf dat moment in werking is getreden. Ter zitting is komen vast te staan dat de sloop van de boerderij is voltooid in de periode februari-maart 2014, derhalve vóór de datum van inwerkingtreding van het plan. Dit brengt mee dat de voormalige boerderij niet valt aan te merken als bestaande bebouwing in de zin van artikel 1, lid 1.7, van de planregels. In strijd met de bedoeling van de raad is daarom niet gewaarborgd dat nieuwbouw ter plaatse de karakteristieke hoofdvorm van de voormalige boerderij krijgt. Het bestreden besluit is in zoverre onzorgvuldig voorbereid.
Het betoog slaagt.
9. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd, voor zover het betreft de aanduiding "bouwvlak" die is toegekend aan het plandeel met de bestemming "Recreatie - Recreatiewoning 1", alsook voor zover het betreft artikel 1, lid 1.7, van de planregels.
10. Nu niet aannemelijk is dat belanghebbenden in hun belangen zouden kunnen worden geschaad, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb op de hierna te melden wijze zelf in de zaak te voorzien en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover het betreft het vernietigde artikel 1, lid 1.7, van de planregels. De Afdeling ziet voorts aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, wat betreft de vernietigde aanduiding "bouwvlak" die is toegekend aan het plandeel met de bestemming "Recreatie - Recreatiewoning 1".
11. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen de hierna in de beslissing nader aangeduide onderdelen van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
12. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Hierbij overweegt de Afdeling dat [appellant] ter zitting aannemelijk heeft gemaakt dat het reizen met het openbaar vervoer voor hem onvoldoende mogelijk was. Voor de door hem gemaakte reiskosten voor het bijwonen van de zitting hanteert de Afdeling een kilometervergoeding van € 0,28 per kilometer. Blijkens het verhandelde ter zitting heeft [appellant] 340 kilometer gereisd. Het te vergoeden bedrag bedraagt gelet op het voorgaande € 95,20.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Terschelling van 17 december 2013, kenmerk 2013/71, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Boerderij Van Leunen, Terschelling" voor zover het betreft:
a. de aanduiding "bouwvlak" die is toegekend aan het plandeel met de bestemming "Recreatie - Recreatiewoning 1";
b. artikel 1, lid 1.7, van de planregels;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven, voor zover het betreft het planonderdeel bedoeld onder II.a.;
IV. bepaalt dat artikel 1, lid 1.7, van de planregels als volgt komt te luiden: "bestaand: het legale gebruik dat op het tijdstip van de vaststelling van het bestemmingsplan aanwezig is en/of bebouwing die op dat tijdstip aanwezig of in uitvoering is, krachtens een bouwvergunning (vóór 1 oktober 2010)/omgevingsvergunning voor het bouwen (ná 1 oktober 2010)";
V. bepaalt dat deze uitspraak wat betreft het planonderdeel bedoeld onder IV. in de plaats treedt van het besluit, voor zover vernietigd;
VI. draagt de raad van de gemeente Terschelling op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen II.b., IV. en V. worden verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
VII. veroordeelt de raad van de gemeente Terschelling tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 95,20 (zegge: vijfennegentig euro en twintig cent);
VIII. gelast dat de raad van de gemeente Terschelling aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 165,00 (zegge: honderdvijfenzestig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, griffier.
w.g. Koeman w.g. Oudenaarden
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2015
568-786.