ECLI:NL:RVS:2015:1124
Raad van State — Uitspraak 


201407991/1/A2.
Datum uitspraak: 8 april 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging Vereniging voor Protestants Christelijk Basisonderwijs, gevestigd te Bolsward, gemeente Súdwest-Fryslân,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 22 augustus 2014 in zaak nr. 13/2968 in het geding tussen:
de vereniging
en
het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân.
Procesverloop
Bij besluit van 6 november 2012 heeft het college een aanvraag van de vereniging om voor het schoolgebouw van de christelijke basisschool De Bron (hierna: De Bron) te Bolsward een fictief bruto vloeroppervlak van 1910 m² vast te stellen en een uitbreiding van de huisvesting van die school in het programma onderwijshuisvesting 2013 (hierna: het Programma 2013) op te nemen, afgewezen.
Bij besluit van 1 oktober 2013 heeft het college het door de vereniging daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 augustus 2014 heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vereniging hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De vereniging heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak 201408023/1/A2, ter zitting behandeld op 26 februari 2015, waar de vereniging, vertegenwoordigd door R. Bijma, werkzaam bij Adviesbureau Bijma, en het college, vertegenwoordigd door J. Huiszoon en C. Hofstee, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2 van de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs gemeente Súdwest-Fryslân (hierna: de Verordening) worden bij de toepassing van deze verordening de volgende voorzieningen onderscheiden:
a. de voor blijvend of voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen bestaande uit:
1° […];
2° uitbreiding van een gebouw waarin een school is gehuisvest;
[…].
Ingevolge artikel 6 wordt een aanvraag voor opname van een voorziening op het programma voor 1 februari van het jaar van vaststelling van het betreffende programma door het bevoegd gezag ingediend bij het college. Hierbij wordt gebruik gemaakt van een door het college vastgesteld aanvraagformulier.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, komen de aangevraagde voorzieningen waarmee in het jaar volgend op het jaar van vaststelling van het programma een aanvang kan worden gemaakt in aanmerking voor plaatsing op het programma, voor zover het college heeft vastgesteld dat geen van de in de Wet op het primair onderwijs, Wet op de expertisecentra en Wet op het voortgezet onderwijs opgenomen weigeringsgronden van toepassing is. Daarbij past het college de regels toe met betrekking tot:
a. […];
b. […];
c. de oppervlakte en indeling van schoolgebouwen als bedoeld in bijlage III van de Verordening.
Van de voor plaatsing op het programma in aanmerking komende voorzieningen neemt het college, aan de hand van de urgentiecriteria als bedoeld in bijlage V van de Verordening, uitsluitend voorzieningen op in het programma voor zover het bedrag of de deelbedragen als bedoeld in artikel 11, eerste lid, toereikend zijn.
Ingevolge paragraaf 1.1 van bijlage III, deel A, wordt de capaciteit van een gebouw voor een basisschool vastgelegd in het bruto vloeroppervlak van het gebouw. Indien sprake is van een schoolgebouw met een bruto-netto-verhouding in het oppervlak die sterk afwijkt van sinds 1 januari 1997 gerealiseerde schoolgebouwen, kan het schoolbestuur een verzoek indienen tot vaststelling van een fictief bruto vloeroppervlak als grondslag voor de capaciteitsbepaling.
Ingevolge bijlage III-1 geschiedt de vaststelling van de bruto vloeroppervlakte van een schoolgebouw voor basisonderwijs volgens NEN 2580.
2. Het college heeft de aanvraag van de vereniging om uitbreiding van de huisvesting van De Bron in het Programma 2013 op te nemen afgewezen, omdat deze basisschool moet worden geacht over voldoende ruimte te beschikken. Het schoolgebouw heeft overeenkomstig de in de Verordening voorgeschreven rekenmethodiek een capaciteit van 2312 m², terwijl de behoefte 2066 m² bedraagt. Het college heeft geen aanleiding gezien om bij de capaciteitsbepaling van het schoolgebouw uit te gaan van een fictief bruto vloeroppervlak. Volgens het college volgt uit de toelichting van de Vereniging van Nederlandse gemeenten (hierna: de VNG) op de modelverordening voorzieningen huisvesting onderwijs (hierna: de modelverordening) dat daarvoor slechts aanleiding bestaat, indien sprake is van een schoolgebouw met een bruto-netto-verhouding in het oppervlak die sterk afwijkt van sinds 1 januari 1997 gerealiseerde schoolgebouwen. Het schoolgebouw van De Bron heeft een nuttige oppervlakte, wat blijkens de toelichting van de VNG op de modelverordening en het bepaalde in NEN 2580 als netto oppervlak heeft te gelden, die niet sterk afwijkt van het bruto oppervlak, aldus het college.
De rechtbank heeft het standpunt van het college gevolgd.
3. Het hoger beroep richt zich uitsluitend tegen het oordeel van de rechtbank dat het college terecht geen aanleiding heeft gezien om met toepassing van paragraaf 1.1 van bijlage III, deel A, van de Verordening een fictief bruto vloeroppervlak voor het schoolgebouw van De Bron vast te stellen. De vereniging voert aan dat vóór de inwerkingtreding van de Verordening op 1 januari 2012 de ruimtebehoefte en capaciteit van een schoolgebouw werden uitgedrukt in onderscheidenlijk het aantal groepen leerlingen en het aantal in het gebouw aanwezige leslokalen. Op basis van het leerlingenaantal van 371 had De Bron in 2011 een ruimtebehoefte van zestien groepen. De capaciteit van het schoolgebouw bedroeg op dat moment veertien leslokalen en twee speellokalen, waardoor De Bron aanspraak op uitbreiding met twee leslokalen had. De oppervlaktenorm voor een school met veertien leslokalen en twee speellokalen bedroeg volgens de oude systematiek 1910 m², zodat het schoolgebouw van De Bron, gelet op het daadwerkelijke bruto vloeroppervlak van 2312 m², een overdimensionering van 402 m² had.
Met de inwerkingtreding van de Verordening is een nieuw ruimtebehoeftemodel van kracht geworden, waarin de ruimtebehoefte niet langer in het aantal lokalen, maar in m² bruto vloeroppervlak wordt uitgedrukt. Het aantal van 371 leerlingen van De Bron leidt op basis van dit model tot een ruimtebehoefte van 2066 m², waarin de school, gelet op het bruto vloeroppervlak van 2312 m², wordt geacht te kunnen voorzien. De aanspraak op uitbreiding is volgens de vereniging in het nieuwe ruimtebehoeftemodel derhalve komen te vervallen wegens de overdimensionering van het schoolgebouw. Teneinde dit nadelige effect te corrigeren, is in paragraaf 1.1 van bijlage III, deel A, van de Verordening bepaald dat het college op het verzoek van het schoolbestuur, in afwijking van de in de Verordening voorgeschreven methodiek, uit kan gaan van een fictief bruto vloeroppervlak als grondslag voor de capaciteitsbepaling. Dat dit slechts mogelijk is bij oude schoolgebouwen uit de eerste helft van de vorige eeuw, zoals de rechtbank heeft overwogen, kan uit de Verordening, noch de toelichting van de VNG bij de Modelverordening worden afgeleid. Verder heeft de rechtbank een verkeerde uitleg aan de term bruto-netto-verhouding in voormelde paragraaf gegeven, aldus de vereniging.
3.1. De mogelijkheid tot vaststelling van een fictief bruto vloeroppervlak als bedoeld in paragraaf 1.1 van bijlage III, deel A, slot, van de Verordening dient te worden verstaan als een hardheidsclausule, op grond waarvan het college bij de capaciteitsbepaling van een schoolgebouw in plaats van het normatieve bruto vloeroppervlak kan uitgaan van een fictief bruto vloeroppervlak, dat wordt bepaald door de oppervlaktenorm zoals die gold onder de oude systematiek. Deze hardheidsclausule is slechts van toepassing, indien schoolgebouwen een bruto-netto-verhouding in het oppervlak hebben die sterk afwijkt van sinds 1 januari 1997 gerealiseerde schoolgebouwen.
Zoals de rechtbank heeft overwogen, is niet bepaald wat in voormelde paragraaf onder bruto-netto-verhouding moet worden verstaan en evenmin wanneer een oppervlak sterk afwijkt van sinds 1 januari 1997 gerealiseerde schoolgebouwen, zodat het voor de hand ligt bij de uitleg van deze bepaling de toelichting daarop van de VNG te betrekken.
3.2. De toelichting op paragraaf 1.1 van bijlage III, deel A, van de modelverordening, die de VNG bij brief van 18 april 2008 aan haar leden heeft verstuurd, vermeldt onder 2.2.1. het volgende:
"De capaciteit van een school wordt vastgelegd in het aantal m² bruto vloeroppervlak. Voor de meeste schoolgebouwen bestaat tot dusver een goede relatie tussen het aantal leslokalen (waarin tot 2008 de capaciteit werd uitgedrukt) en het aantal m² bruto vloeroppervlak. Voor sommige zeer oude schoolgebouwen, met name voor het basisonderwijs, is echter een sterk afwijkende verhouding van toepassing. Het gaat dan om schoolgebouwen uit de eerste helft van de vorige eeuw, waar soms sprake is van ongebruikelijk brede gangen, monumentale trappenhuizen en dergelijke. Als die brede gangen voor de onderwijsfunctie goed benut kunnen worden door bijvoorbeeld leerwerkplekken voor leerlingen te maken, is er weinig aan de hand: de bruto-netto-verhouding is in orde. Als dat niet mogelijk is, pakt de capaciteitsbepaling van de oudere schoolgebouwen ongunstig uit als alleen naar de m² bruto vloeroppervlak wordt gekeken; de onbruikbare overruimte telt immers gewoon mee.
Daarom kunnen schoolbesturen een verzoek indienen aan het college om voor dit effect (eenmalig) te corrigeren. De bepaling van een fictief m² bruto vloeroppervlak kan dan als volgt geschieden:
- bepaal het aantal leslokalen > 42 m², neem ook het speellokaal mee;
- bepaal hoe groot de omvang zou zijn geweest van een schoolgebouw met een dergelijk aantal leslokalen en speellokalen, als dat onder het oude regime zou zijn gerealiseerd;
- deze omvang wordt dan vastgesteld als "fictief m² bruto vloeroppervlak" dat bepalend is voor de capaciteit van een oud schoolgebouw."
De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit deze toelichting duidelijk volgt dat de bruto-netto-verhouding wordt bepaald door de voor onderwijs benutbare ruimte van een schoolgebouw af te zetten tegen het totale bruto vloeroppervlak ervan en dat een fictief bruto vloeroppervlak als grondslag voor de capaciteitsbepaling van een schoolgebouw kan dienen, indien het gebouw ten opzichte van het totale bruto vloeroppervlak veel niet voor het onderwijs benutbare ruimte heeft.
Anders dan de vereniging aanvoert, kan uit de omstandigheid dat, gelet op paragraaf 1.1 van bijlage III, deel A, van de Verordening, een vergelijking met sinds 1997 gerealiseerde schoolgebouwen moet worden gemaakt, niet worden afgeleid dat uitsluitend het aantal leslokalen ten opzichte van totale bruto vloeroppervlak moet worden berekend. De rechtbank heeft terecht overwogen dat aan de verwijzing naar die schoolgebouwen geen zelfstandige betekenis toekomt en ook hiermee wordt gedoeld op de verhouding tussen de voor onderwijs benutbare ruimte en het bruto vloeroppervlak. Dat geldt evenzeer voor de passage in de toelichting van de VNG waarin wordt verwezen naar schoolgebouwen uit de eerste helft van de vorige eeuw, waar soms sprake is van ongebruikelijk brede gangen, monumentale trappenhuizen en dergelijke. Ook bij de capaciteitsbepaling van schoolgebouwen die sindsdien zijn gerealiseerd en door hun indeling relatief weinig voor onderwijs benutbare ruimte hebben, kan op grond van de hardheidsclausule een fictief bruto vloeroppervlak worden vastgesteld, maar alleen als die ongebruikelijk brede gangen en dergelijke niet goed voor de onderwijsfunctie kunnen worden benut.
3.3. Hangende bezwaar heeft het college het schoolgebouw van De Bron overeenkomstig NEN 2580 laten inmeten. Uit het meetrapport blijkt dat de netto vloeroppervlakte 1976,68 m² bedraagt, waarvan 251,05 m² als niet nuttige vloeroppervlakte wordt beschouwd, zodat de nuttige vloeroppervlakte 1725,63 m² bedraagt. Afgezet tegen het bruto vloeroppervlak van 2312 m² levert dat een verhouding van 1,34 op. Uit het door het college overgelegde document Kwaliteitskader Huisvesting Onderwijs (hierna: het Kwaliteitskader) volgt dat een verhoudingsgetal tussen 1,35 en 1,45 een goede verhouding tussen bruto oppervlak en functioneel nuttige oppervlakte betekent, waarbij geldt dat een lager verhoudingsgetal op een betere verhouding duidt.
Anders dan de vereniging aanvoert, betreft het Kwaliteitskader niet een publicatie van een architect over de belevingswaarde, maar een door het Kenniscentrum Ruimte voor onderwijs en kinderopvang opgesteld document met kwaliteitscriteria voor de beleving, het gebruik en de techniek van onderwijsgebouwen, dat door de sectororganisatie voor het primair onderwijs, de PO-raad, en de VNG wordt gedragen. Dat de voorgestelde norm voor de verhouding tussen bruto oppervlakte en functioneel nuttige oppervlakte in het hoofdstuk ‘architectonische kwaliteitscriteria’ is vermeld, betekent niet dat voor beantwoording van de vraag of het gebouw van De Bron een goede bruto-netto-verhouding heeft, niet bij die norm kon worden aangesloten. Dat, naar gesteld, de verhouding tussen bruto oppervlak en functioneel nuttige oppervlakte in het Kwaliteitskader een andere is dan de bruto-netto-verhouding in de hardheidsclausule en daarom geen vergelijking mogelijk is, is niet aannemelijk gemaakt.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de bruto-netto-verhouding van het schoolgebouw van De Bron geen aanleiding geeft om toepassing te geven aan de hardheidsclausule.
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Krokké, griffier.
w.g. Slump w.g. Krokké
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2015
686.