ECLI:NL:RVS:2013:1673
Raad van State — Uitspraak 


201302853/1/R1.
Datum uitspraak: 23 oktober 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Baexem, gemeente Leudal,
en
de raad van de gemeente Leudal,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 5 februari 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Kern Baexem" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 oktober 2013, waar [appellant] en de raad, vertegenwoordigd door mr. W. Stark en drs. P. van Doorn, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Ontvankelijkheid
2. Het beroep, voor zover gericht tegen de vaststelling van het plandeel voor de gronden aan de Rijksweg 22a te Baexem, steunt niet op een bij de raad naar voren gebrachte zienswijze.
2.1. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan door een belanghebbende geen beroep worden ingesteld tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarover hij tegen het ontwerpplan geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
2.2. Deze omstandigheid doet zich niet voor. De Afdeling overweegt hiertoe dat [appellant] wel een zienswijze naar voren heeft gebracht over het plandeel voor het perceel [locatie] en zodoende heeft kennisgenomen van het ontwerpplan.
Geen rechtvaardiging is gelegen in de door [appellant] gestelde omstandigheid dat hem door de raad is toegezegd dat het plan zou voorzien in de mogelijkheid de door hem gewenste aan- en uitbouw te realiseren zodat hij op dat punt geen zienswijze hoefde in te dienen. [appellant] heeft een dergelijke toezegging niet aannemelijk gemaakt.
Voor zover [appellant] betoogt dat het plan op een voor hem nadelige wijze gewijzigd is vastgesteld omdat dit niet in de gewenste bouwmogelijkheden voorziet, overweegt de Afdeling dat de gewijzigde vaststelling niet op de gronden aan de Rijksweg 22a ziet. Ook het ontwerpplan voorzag niet in de mogelijkheid tot het realiseren van de door [appellant] gewenste aan- en uitbouw op dat perceel.
2.3. Gelet op het voorgaande is het beroep in zoverre niet-ontvankelijk.
Het plan
3. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor de kern Baexem en is overwegend conserverend van aard.
Het beroep
4. [appellant] kan zich niet verenigen met het plan, voor zover daarin aan zijn gronden grenzend aan het perceel [locatie] de bestemming "Agrarisch" is toegekend. [appellant] betoogt dat deze gronden de bestemming "Bedrijf" hadden moeten krijgen, aangezien dit perceel reeds ongeveer 20 jaar in gebruik is voor zijn autobedrijf. In het voorontwerp was aan deze gronden wel een bedrijfsbestemming toegekend, hetgeen ook in lijn is met het uitgangspunt van de raad om bestaand gebruik als zodanig te bestemmen. Vanwege dit langdurige gebruik is bovendien een verworven recht ontstaan, aldus [appellant].
4.1. De raad stelt dat het uitgangspunt is om alleen legale vormen van bestaand gebruik als zodanig te bestemmen. Aan de gronden was in het voorgaande plan een agrarische bestemming toegekend. Daarmee betrof het bedrijfsmatige gebruik door [appellant] volgens de raad illegaal gebruik dat niet in aanmerking komt voor een bedrijfsbestemming. De raad stelt dat [appellant] steeds is voorgehouden dat hij het desbetreffende perceel niet bij zijn bedrijf mocht trekken en dat geen medewerking zou worden verleend aan het omzetten in een bedrijfsbestemming. Het toekennen van een bedrijfsbestemming in het voorontwerp van het bestemmingsplan berust op een misverstand, aldus de raad.
4.2. Aan de gronden van [appellant], grenzend aan zijn garagebedrijf op het perceel [locatie], is de bestemming "Agrarisch" toegekend.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de voor "Agrarisch" aangewezen gronden bestemd voor:
a. de uitoefening van een volwaardig agrarisch bedrijf met een agrarische bedrijfsvoering, niet zijnde een intensieve veehouderij;
[…]
c. de uitoefening van:
1. een bedrijf aan huis, zoals vermeld in categorie 1 van de Lijst van bedrijfsactiviteiten - Kernen, in hoofdgebouw en bijbehorend bouwwerk op een oppervlak van in totaal maximaal 30 m² […].
4.3. In het bestemmingsplan "Buitengebied Heythuysen, 1999", vastgesteld op 18 mei 1999 en goedgekeurd op 21 december 1999 (hierna: het voorgaande plan), was aan deze gronden de bestemming "Agrarisch gebied (A)" toegekend.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de voorschriften waren deze gronden onder meer bestemd voor de uitoefening van duurzaam agrarisch grondgebruik.
4.4. In het bestemmingsplan "Buitengebied van de gemeente Baexem", vastgesteld op 14 november 1985 en goedgekeurd op 2 december 1986 (hierna: het voorvorige plan), was aan de gronden de bestemming "Agrarische doeleinden, kernrandzone A(kz)" toegekend.
De aldus aangewezen gronden waren ingevolge artikel 2.04, eerste lid, van de voorschriften bestemd voor uitoefening van agrarische bedrijven met beperkingen ten dienste van de bescherming van het milieu van het aangrenzend gelegen woongebied.
4.5. De Afdeling overweegt dat het bestaande gebruik van de als "Agrarisch" aangewezen gronden voor het garagebedrijf van [appellant] niet als zodanig is bestemd. Het bedrijfsmatige gebruik van de gronden door [appellant] was ook onder de agrarische bestemmingen van het voorgaande en het voorvorige plan niet toegestaan. Daargelaten de vraag of het gebruik van de gronden ten behoeve van het garagebedrijf ongeveer 20 jaar geleden dan wel korter geleden een aanvang heeft genomen, is dit gebruik in strijd met de bestemming begonnen. Voor zover het gebruik onder het voorvorige bestemmingsplan is begonnen, is van belang dat dit gebruik niet onder het overgangsrecht van het voorgaande plan is komen te vallen aangezien artikel 28, eerste lid, van de voorschriften van het voorgaande plan illegaal gebruik van het overgangsrecht uitzonderde. Het moet er dan ook voor worden gehouden dat geen sprake is van legaal gebruik dat overeenkomstig het uitgangspunt van de raad als zodanig bestemd dient te worden. De omstandigheid dat [appellant] deze gronden reeds gedurende lange tijd in gebruik heeft voor zijn bedrijf maakt niet dat hij het recht heeft verworven dat dit gebruik als zodanig bestemd wordt. Evenmin kan hij aan hetgeen in een voorontwerp van het bestemmingsplan is opgenomen rechten ontlenen. Daarbij neemt de Afdeling nog in aanmerking dat het gemeentebestuur [appellant] meermaals te kennen heeft gegeven dat hij dit perceel niet voor bedrijfsmatige doeleinden mocht gebruiken.
De raad heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een bedrijfsbestemming afbreuk doet aan het agrarische karakter van dit gebied, zodat deze bestemming hier ongewenst moet worden geacht. Niet is geschil is dat het bedrijf van [appellant] aangemerkt dient te worden als een categorie 3-bedrijf.
Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid kunnen besluiten om het gebruik door [appellant] van de als "Agrarisch" aangewezen gronden voor zijn garagebedrijf niet als zodanig te bestemmen.
5. Voorts kan [appellant] zich niet verenigen met artikel 5, lid 5.5.1, aanhef en onder f, van de planregels, aangezien deze bepaling de opslag en de uitstalling ten behoeve van de verkoop van goederen en materialen voor de voorgevelrooilijn verbiedt. Volgens [appellant] stalt hij reeds sinds lange tijd auto’s uit voor de voorgevelrooilijn en beschikt hij derhalve over een verworven recht.
5.1. De raad heeft het verbod opgenomen om te voorkomen dat opslag voor de voorgevelrooilijn ten koste gaat van de ruimtelijke kwaliteit. Met de in het plan opgenomen afwijkingsmogelijkheid kan worden gestuurd. Het betreft een standaardregeling die in alle bestemmingsplannen wordt opgenomen. Het is bekend dat [appellant] al voor het plan in werking trad auto’s stalde voor de voorgevelrooilijn. Dit gebruik valt onder het overgangsrecht en wordt daarmee niet door het verbod getroffen, aldus de raad.
5.2. Aan de gronden waarop zich het garagebedrijf van [appellant] bevindt, zijn onder meer de bestemming "Bedrijf" en de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - autobedrijf" toegekend.
Ingevolge artikel 5, lid 5.1, onder h, van de planregels zijn de voor "Bedrijf" aangewezen gronden ter plaatse van deze aanduiding bestemd voor een autobedrijf.
Ingevolge lid 5.5.1, aanhef en onder f, wordt tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken […] in elk geval gerekend het gebruik voor (permanente) opslag alsook uitstalling ten behoeve van verkoop van goederen en materialen voor de voorgevelrooilijn.
Ingevolge artikel 32, lid 32.2, onder a, mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
5.3. Aan de gronden waren in het voorgaande plan onder meer de bestemming "Bedrijven (B)" en de aanduiding "garage/autoherstelbedrijf" toegekend.
Ingevolge artikel 15, tweede lid, onder 2, van de voorschriften mocht op de gronden met deze aanduiding uitsluitend een garage/autoherstelbedrijf worden gevestigd.
5.4. De Afdeling overweegt dat het gebruik als opslag en uitstalling voor de voorgevelrooilijn zoals dat thans plaatsvindt, ingevolge de planregeling voor de bestemming "Bedrijf" niet is toegelaten, maar dat dit gebruik onder het voorgaande plan wel was toegestaan, aangezien dit gebruik in de planvoorschriften niet was uitgesloten. Derhalve zijn de opslag en de uitstalling van auto’s voor de voorgevelrooilijn onder het overgangsrecht, zoals opgenomen in artikel 32, lid 32.2, van de planregels, gebracht.
In beginsel dient bestaand legaal gebruik als zodanig bestemd te worden. Dit uitgangspunt kan onder meer uitzondering vinden indien een dienovereenkomstige bestemming op basis van nieuwe inzichten niet langer in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen. Daarnaast moet aannemelijk zijn dat concreet zicht bestaat op beëindiging van het bestaande gebruik binnen de planperiode, omdat het overgangsrecht is bedoeld als overbrugging van een tijdelijke situatie.
In dit geval heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bestaande gebruik leidt tot verrommeling en aantasting van de ruimtelijke kwaliteit. Ter zitting heeft de raad voorts toegelicht dat zijn beleid erop is gericht opslag en uitstalling van goederen voor de voorgevelrooilijn binnen de gehele gemeente niet langer toe te staan. Ook is van belang dat [appellant] ter zitting heeft verklaard dat hij kan instemmen met een ander gebruik van de desbetreffende gronden en daarover met het gemeentebestuur in overleg zal treden, aangezien hem inmiddels een omgevingsvergunning is verleend voor de bouw van een bedrijfsruimte voor de opslag van voertuigen. Onder deze omstandigheden is aannemelijk dat het gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd. De raad heeft er derhalve in redelijkheid voor kunnen kiezen om het bestaande legale gebruik door [appellant] niet als zodanig te bestemmen.
6. Gelet op het voorgaande is het beroep, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
Proceskosten
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover gericht tegen de vaststelling van het plandeel voor de gronden aan de Rijksweg 22a te Baexem;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van staat.
w.g. Simons-Vinckx w.g. Bechinka
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2013
371-667.