ECLI:NL:RVS:2015:3106
Raad van State — Uitspraak 


201503510/1/A1.
Datum uitspraak: 7 oktober 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], h.o.d.n. [bedrijf], wonend te Oldebroek, de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Sligro Food Group Nederland B.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid EMTE Franchise B.V., beide gevestigd te Veghel,
appellanten,
tegen de uitspraken van de rechtbank Gelderland van 20 november 2014 en 19 maart 2015 in zaak nr. 14/694 in het geding tussen:
[appellant], Sligro Food Group Nederland B.V. en EMTE Franchise B.V.
en
het college van burgemeester en wethouders van Oldebroek.
Procesverloop
Bij besluit van 10 december 2013 heeft het college Arlan Groep B.V. omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een supermarkt, winkels en twaalf appartementen en de aanleg van een parkeerterrein en een inrit op het perceel Zuiderzeestraatweg 126/128 te Oldebroek (hierna: het perceel).
Bij tussenuitspraak van 20 november 2014 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een gebrek in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij brieven van 8 en 12 januari 2015 heeft het college het besluit van 10 december 2013 nader gemotiveerd.
Bij einduitspraak van 19 maart 2015 heeft de rechtbank het tegen het besluit van 10 december 2013 door Sligro Food Group Nederland B.V. en EMTE Franchise B.V. ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het daartegen door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 december 2013 vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen beide uitspraken hebben [appellant], Sligro Food Group Nederland B.V. en EMTE Franchise B.V. hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant], Sligro Food Group Nederland B.V. en EMTE Franchise B.V., en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 augustus 2015, waar [appellant], Sligro Food Group Nederland B.V. en EMTE Franchise B.V., vertegenwoordigd door dr. A.J. van Duren, werkzaam bij Bureau Stedelijke Planning, en mr. C.F. Geerdes, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door M. Emming, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door drs. G. Welten, werkzaam bij Rho adviseurs voor leefruimte, en mr. M. Bekooy, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. De rechtbank heeft overwogen dat Sligro Food Group Nederland B.V. en EMTE Franchise B.V. een afgeleid belang hebben van [appellant], zodat hun beroep niet-ontvankelijk is. Sligro Food Group Nederland B.V. en EMTE Franchise B.V. hebben geen gronden aangevoerd tegen dit oordeel van de rechtbank. Het hoger beroep van Sligro Food Group Nederland B.V. en EMTE Franchise B.V. is dan ook ongegrond.
2. Bij besluit van 10 december 2013 heeft het college omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een supermarkt, winkels en twaalf appartementen, en voor de aanleg van een parkeerterrein en een inrit op het perceel. [appellant] exploiteert een supermarkt aan de [locatie] te Oldebroek.
3. Het bouwplan is in strijd met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Oldebroek Dorp 2009" op het perceel rustende bestemming "Bedrijf - 2" met de functieaanduidingen "specifieke vorm van bedrijf - garagebedrijf" en "verkooppunt motorbrandstoffen." Om het bouwplan niettemin mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3o, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning verleend.
4. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Ingevolge het tweede lid wordt, in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3o, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Ingevolge artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht zijn, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3o, van de wet de artikelen 3.1.2, 3.1.6, 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
5. Het college stelt zich onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015 in zaak nr. 201407513/1/R6 op het standpunt dat de in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde relativiteitseis aan een inhoudelijke beoordeling van de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg staat.
5.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of een ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
5.2. Bij de beantwoording van de vraag of de relativiteitseis in de weg staat aan vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met de rechtsregel neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro moet onderscheid worden gemaakt tussen de belangen die genoemde bepaling beoogt te beschermen enerzijds en de belangen van de rechtzoekende die deze rechtsregel inroept anderzijds.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 mei 2015 in zaak nr. 201403699/1/R2), samengevat weergegeven, strekt artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro tot bevordering van zorgvuldig ruimtegebruik, waaronder het voorkomen van onnodig ruimtebeslag, en het voorkomen van onaanvaardbare leegstand.
5.3. Voor zover artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in rechte wordt ingeroepen door een concurrent die kwalificeert als belanghebbende bij het besluit in de zin van artikel 1:2 van de Awb omdat zijn onderneming werkzaam is in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied geldt het volgende. Zoals in de hierboven genoemde uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2015 is overwogen, dienen concurrenten, als zij stellen dat het besluit in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, daarbij feiten en omstandigheden aan te voeren die het oordeel rechtvaardigen dat de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. In dat geval staat de in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitseis niet aan inhoudelijke beoordeling van de gestelde strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in de weg. In het kader van die beoordeling kan aan de orde komen of het bij de rechtbank bestreden besluit zodanige leegstandseffecten tot gevolg heeft dat dit tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal kunnen leiden. Daarbij betrekt de bestuursrechter het oordeel van het betrokken bestuursorgaan over de onaanvaardbaarheid van die leegstandseffecten.
5.4. Voor relevante leegstand als hiervoor bedoeld is onvoldoende dat de voorziene ontwikkeling, die mogelijk wordt gemaakt door een omgevingsvergunning, leidt of kan leiden tot een verminderde vraag naar producten of diensten en daardoor tot daling van omzet en inkomsten van de eigen onderneming of de betreffende vestiging. Het enkele feit dat de voorziene ontwikkeling kan leiden tot beëindiging van de eigen bedrijfsactiviteiten ter plaatse en daardoor tot leegstand van het in gebruik zijnde bedrijfsgebouw is op zichzelf eveneens onvoldoende om te concluderen dat zich relevante leegstand zal voordoen. Dit kan echter onder omstandigheden anders zijn, bijvoorbeeld indien het bedrijfsgebouw dermate bijzondere bouwkundige dan wel locatie-specifieke eigenschappen heeft, dat andersoortig gebruik - al dan niet door transformatie - niet of onder zeer bezwarende omstandigheden tot de mogelijkheden behoort, hetgeen niet licht zal kunnen worden aangenomen. Voorts zou relevante leegstand zich voor kunnen doen bij leegstand als gevolg van de voorziene ontwikkeling in de omgeving van het bij de concurrent in gebruik zijnde bedrijfspand.
5.5. [appellant], die een supermarkt heeft in Oldebroek, stelt dat het belang waarvoor hij in deze procedure bescherming zoekt door het inroepen van de rechtsregel van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, ziet op het voorkomen van leegstand in Oldebroek, hetgeen gevolgen voor het woon-, leef- en ondernemingsklimaat en de detailhandelstructuur heeft. Hij vreest dat geen ruimte is voor twee supermarkten in Oldebroek met als gevolg dat één of beide supermarkten en bij beide omliggende speciaalzaken zullen moeten sluiten.
5.6. De Afdeling is van oordeel dat [appellant] onder verwijzing naar de in opdracht van Sligro Food Group Nederland B.V. opgestelde rapporten van Bureau Stedelijke Planning B.V. (hierna: BSP) aannemelijk heeft gemaakt dat de vestiging van een tweede supermarkt in Oldebroek tot leegstand van omliggende panden zal kunnen leiden en dat die leegstand relevant kan zijn voor het ondernemingsklimaat in de directe omgeving van de winkel van [appellant]. Het college kan niet worden gevolgd in zijn stelling dat uit voornoemde uitspraak van 1 juli 2015 volgt dat aannemelijk dient te worden gemaakt dat het project zal kunnen leiden tot relevante leegstand van identieke zaken, namelijk supermarkten. Ook in de speciaalzaken die rondom de supermarkten zijn dan wel worden gevestigd, kunnen dagelijkse boodschappen worden gedaan.
Derhalve wordt geen aanleiding gezien voor het oordeel dat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro kennelijk niet strekt ter bescherming van de door [appellant] ingeroepen belangen, nu hij niet uitsluitend opkomt voor zijn concurrentiebelang.
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 10 december 2013 in stand heeft gelaten, nu het college niet heeft aangetoond dat een tweede full service supermarkt, een Boni, in Oldebroek naast de EMTE voorziet in een actuele regionale behoefte. De vestiging van deze supermarkt zal tot leegstand leiden, hetgeen gevolgen heeft voor het woon-, leef- en ondernemingsklimaat en de detailhandelsstructuur, aldus [appellant]. In de "actualisatie DPO Oldebroek" van MKB Reva van 21 maart 2013 en het memorandum "Nadere motivering RO Zuiderzeestraatweg 126/128 (beleid/ladder duurzame verstedelijking)" van Rho adviseurs voor leefruimte van 12 januari 2015 wordt volgens [appellant] ten onrechte niet uitgegaan van de vestiging van een full service supermarkt op het perceel. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte de rapporten van BSP van 13 juni 2013 en 1 oktober 2013 niet in haar einduitspraak betrokken, aldus [appellant]. Hij voert aan dat in de onderzoeken van MKB Reva en Rho adviseurs voor leefruimte ten onrechte de actuele lokale in plaats van de regionale behoefte is onderzocht. Bij het onderzoek van MKB Reva is ten onrechte het centrumplan ’t Harde niet betrokken, aldus [appellant]. Voorts voert hij aan dat een benchmarkvergelijking als bedoeld in het onderzoek van MKB Reva niets zegt over de behoefte in deze regio. In het onderzoek van MKB Reva en het in het in hoger beroep door het college overgelegde aanvullend memorandum van Rho adviseurs voor leefruimte van 13 mei 2015 wordt volgens [appellant] een te hoge koopkrachtbinding gehanteerd. Verder worden in het aanvullend memorandum ten onrechte andere gegevens met betrekking tot het inwoneraantal van Oldebroek en de koopkrachttoevloeiing dan in het onderzoek van MKB Reva gehanteerd, aldus [appellant].
6.1. Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is blijkens de geschiedenis van totstandkoming van deze bepaling (nota van toelichting, blz. 34 en 39; Stb. 2012, 388) beoogd zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de toelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling.
6.2. Uit artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, in samenhang bezien met artikel 3:2 van de Awb, volgt dat het college bij het verlenen van een omgevingsvergunning die een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, dient te beoordelen of hieraan een actuele regionale behoefte bestaat. In dit geval heeft het college zich op grond van het onderzoek van MKB Reva van 21 maart 2013 en het memorandum van Rho adviseurs voor leefruimte van 12 januari 2015 op het standpunt gesteld dat de supermarkt met het oog waarop de omgevingsvergunning is verleend in een actuele regionale behoefte voorziet.
De Afdeling zal in het hierna volgende beoordelen of hetgeen [appellant] heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het memorandum van Rho adviseurs voor leefruimte, met verwijzing naar het onderzoek van MKB Reva, wat dit betreft zodanig afwijken van hetgeen redelijkerwijs is te verwachten dat het college daarmee niet naar aanleiding van de tussenuitspraak alsnog heeft aangetoond dat de voorziene supermarkt voorziet in een actuele regionale behoefte. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2013 in zaak nr. 201306573/1/R6.
6.3. In het onderzoek van MKB Reva staat dat in Oldebroek sprake is van een ondervertegenwoordiging aan supermarkten. De foodsector in Oldebroek is ondervertegenwoordigd, hetgeen wordt veroorzaakt door de aanwezigheid van slechts één volwaardige supermarkt, de EMTE. De becijferde marktruimte binnen de supermarktbranche, waarbij MKB Reva zich mede heeft gebaseerd op ervaringscijfers uit haar onderzoeken over de afgelopen jaren in de regio, is ruim 400 m2 verkoopvloeroppervlak. MKB Reva is van mening dat een overschrijding met ongeveer 500 m2 verkoopvloeroppervlak supermarkten in Oldebroek, na de vestiging van de Boni-supermarkt op het perceel, niet van dien aard is dat een verstorende werking op de detailhandelsstructuur optreedt. De komst van een tweede supermarkt in Oldebroek versterkt juist in de ogen van MKB Reva zowel de food als de non-food structuur. Een (eventueel) tijdelijke overschrijding van de distributieve marktruimte is ondergeschikt aan en zal geen belemmeringen vormen voor de versterking van de detailhandelsstructuur, door de met de vestiging van een tweede supermarkt voortgezette lijn van concentratie van voorzieningen en verbreding van het aanbod. Door de consument keuzemogelijkheden te bieden met de vestiging van een discountsupermarkt, zoals de merkendiscount Boni, zal naar ervaring van MKB Reva het uitwijken door de consument naar andere plaatsen verminderen en zal de koopkrachtbinding naar 92% worden verhoogd. De koopkrachttoevloeiing vanuit het gebied buiten het verzorgingsgebied zal 30% zijn.
Het college heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak het memorandum van Rho adviseurs voor leefruimte aan de rechtbank verzonden. Daarin is, onder verwijzing naar het onderzoek van MKB Reva, gesteld dat sprake is van actuele regionale behoefte aan de komst van een discountsupermarkt in aanvulling op de bestaande full service supermarkt van EMTE in Oldebroek. De discountsupermarkt leidt weliswaar tot een overschrijding van de becijferde distributieve ruimte met ongeveer 500 m2, maar een tweede supermarkt is volgens Rho adviseurs voor leefruimte noodzakelijk om de detailhandelsstructuur te versterken en hiermee op termijn de detailhandelsvoorzieningen in Oldebroek te kunnen behouden. Voorts is een omvang van 919 m2 verkoopvloeroppervlak noodzakelijk voor het duurzaam functioneren van een discountsupermarkt. Het perceel ligt binnen het bestaand stedelijk gebied van de kern Oldebroek. De voorziene supermarkt vervangt het garagebedrijf met shop op het perceel. Er is volgens haar elders in Oldebroek geen geschikte leegstaande winkelruimte beschikbaar als alternatieve vestigingslocatie voor een discountsupermarkt, met voldoende omvang, een goede bereikbaarheid en voldoende parkeerruimte. Gelet hierop is volgens Rho adviseurs voor leefruimte sprake van transformatie en intensieve benutting van stedelijk gebied overeenkomstig de voorkeursvolgorde als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Niet wordt toegekomen aan de derde trede als bedoeld in onder c van het tweede lid van die bepaling.
6.4. In het rapport van BSP van 18 juni 2013 is vermeld dat de vestiging van een Boni-supermarkt op het perceel een groter negatief effect heeft op de omzet van de EMTE dan de vestiging van een hard-discount supermarkt en zal leiden tot een omzetverlies van 20 tot 25% van de EMTE. Volgens BSP verliest de EMTE zijn bestaansrecht en is de kans levensgroot dat de nieuwkomer geen bestaansrecht verwerft. Door het omzetverlies van EMTE door de komst van de Boni-supermarkt in Oldebroek verliezen ook de omliggende speciaalzaken (onder meer een drogist en slager) omzet en hun bestaansrecht, aldus BSP. De twee speciaalzaken die rondom de nieuwe Boni zijn geprojecteerd, zijn door het matige functioneren van de supermarkt ook nauwelijks levensvatbaar. In aanvulling daarop stelt BSP in haar rapport van 1 oktober 2013 dat het dorp Oldebroek en de regio te klein zijn voor de levensvatbare exploitatie van twee full service supermarkten. Boni dient volgens BSP te worden aangemerkt als full service supermarkt. BSP verwacht dat de komst van een Boni-supermarkt in Oldebroek leidt tot een weekomzetdaling van € 30.000,00 van de EMTE, hetgeen 20% van de totale omzet bedraagt. Er is waarschijnlijk op lange termijn geen toekomstperspectief voor beide supermarkten, aldus BSP.
6.5. In het in hoger beroep door het college overgelegde aanvullend memorandum van Rho adviseurs voor leefruimte van 13 mei 2015 is op grond van actuele onderzoeksgegevens uiteengezet dat een actuele regionale behoefte bestaat aan een tweede supermarkt in Oldebroek. Uit een benchmark met plaatsen van 5.000 tot 7.500 inwoners volgt dat in Oldebroek met 7.185 inwoners de sector dagelijkse goederen circa 1.100 m2 winkelvloeroppervlak achterblijft ten opzichte van de verwachting, aldus Rho adviseurs voor leefruimte. Nu Oldebroek slechts één supermarkt heeft, zal een deel van de consumenten daarom uitwijken naar supermarkten in de omgeving, aldus Rho adviseurs voor leefomgeving. Zoals ook uit het rapport van BSP van 18 juni 2013 volgt, doet volgens haar bijna 60% van de inwoners van Oldebroek de meeste boodschappen buiten de eigen woonplaats. Met een compleet aanbod in de boodschappensector zou het winkelaanbod in Oldebroek beter aansluiten bij de behoefte van consumenten, waardoor fors meer inwoners van Oldebroek in de eigen kern boodschappen zullen gaan doen. De koopkrachtbinding zal volgens Rho adviseurs voor leefomgeving met twee complementaire supermarkten in Oldebroek toenemen naar 92%. Ook zullen meer consumenten uit de omliggende kernen in de nieuwe situatie hun dagelijkse boodschappen in Oldebroek doen; de koopkrachttoevloeiing is 20%. Rho adviseurs voor leefomgeving heeft een actueel distributie planologisch onderzoek in het aanvullend memorandum uitgevoerd om het economisch draagvlak voor detailhandelsontwikkeling in Oldebroek te bepalen. Er is volgens haar in de huidige marktomstandigheden ruimte voor 920 m2 extra winkelvloeroppervlak voor detailhandel in dagelijkse goederen, welke ruimte wegens bevolkingsgroei toeneemt tot 1.020 m2 in 2025. Rho adviseurs voor leefomgeving stelt in het aanvullend memorandum dat momenteel de leegstand zeer gering is in Oldebroek. Dit geeft volgens haar de behoefte aan groei van de ruimte voor detailhandel weer. In het centrumgebied staat één ruimte leeg met een oppervlakte van 40 m2 winkelvloeroppervlak, aldus Rho adviseurs voor leefomgeving. Dit biedt onvoldoende ruimte voor inpassing van de beoogde tweede supermarkt. Voor de EMTE en Boni is voldoende omzet te behalen voor economisch-duurzaam functioneren binnen reguliere concurrentieverhoudingen. De leegstand zal dan ook niet toenemen als gevolg van de beoogde ontwikkeling, waardoor er geen onaanvaardbaar effect is op het woon-, leef- en ondernemingsklimaat, aldus Rho adviseurs voor de leefomgeving.
6.6. In het rapport van BSP van 16 juli 2015 wordt inhoudelijk gereageerd op het aanvullend memorandum van Rho adviseurs voor leefruimte. BSP stelt dat voor Oldebroek moet worden uitgegaan van 5.650 in plaats van 7.185 inwoners. Volgens BSP is onrealistisch dat Oldebroek een koopkrachtbinding van 92% zal realiseren na de vestiging van een tweede supermarkt, gelet op de feit dat Elburg, ’t Harde en Wezep op korte afstand zijn gelegen. Weliswaar wordt in het aanvullend memorandum uitgegaan van een lagere koopkrachttoevloeiing van 20% dan de 30% in het onderzoek van MKB Reva, maar in laatstgenoemd onderzoek wordt uitgegaan van een verzorgingsgebied van 5.650 in plaats van 7.185 inwoners, zodat de feitelijke toevloeiing in het aanvullend memorandum ten onrechte hoger is, aldus BSP. In het rapport bestrijdt BSP dat de leegstand niet zal toenemen door de beoogde vestiging van een tweede supermarkt in Oldebroek. Volgens BSP zijn drie scenario’s denkbaar. Ten eerste kan de voorziene supermarkt economisch niet haalbaar zijn en moet deze sluiten. Ten tweede kan het zijn dat in de plaats daarvan de EMTE moet sluiten. Tot slot is een scenario dat beide supermarkten met een marginale omzet open blijven. De laatste twee scenario’s hebben volgens BSP leegstand van de bestaande speciaalzaken rond de EMTE tot gevolg.
6.7. Voor zover [appellant] betoogt dat in het onderzoek van MKB Reva en het memorandum van Rho adviseurs voor leefruimte ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de gevolgen van de vestiging van een tweede full service supermarkt in Oldebroek, kan hij daarin niet worden gevolgd. Niet in geschil is dat een Boni-supermarkt zich op het perceel zal vestigen. In de notitie "Notitie Boni discountformule Oldebroek" van Boni-Markten B.V. van januari 2013, die behoort bij het besluit van 10 december 2013, is gemotiveerd waarom de voorziene Boni-supermarkt dient te worden aangemerkt als discountsupermarkt. Voorts heeft MKB Reva zich onder verwijzing naar de EFMI Shopper Monitor in haar onderzoek op het standpunt gesteld dat Boni een merkendiscounter is. Gezien het voorgaande kon in het onderzoek van MKB Reva en het memorandum van Rho adviseurs voor leefruimte als uitgangspunt worden genomen dat zich op het perceel een merkendiscounter in de vorm van een Boni-supermarkt zal vestigen. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] erkend dat er verschil is in prijsniveau en service tussen een EMTE- en Boni-supermarkt. [appellant] heeft onvoldoende weersproken dat de Boni kan worden aangemerkt als een merkendiscount en voldoende complementair is aan de EMTE-supermarkt, nu hij daartoe geen objectieve gegevens heeft overgelegd. Dat Boni, zoals [appellant] onder verwijzing naar de BSP-rapporten betoogt, geen hard-discountsupermarkt als een Aldi of Lidl is, doet daar niet aan af. Dat de rechtbank de BSP-rapporten in haar einduitspraak niet heeft betrokken, leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. In die rapporten is onderzoek gedaan naar de gevolgen van de vestiging van een tweede full service supermarkt in Oldebroek, terwijl niet aannemelijk is gemaakt dat zich een full service supermarkt op het perceel zal vestigen.
6.8. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 maart 2015 in zaak nr. 201400341/1/R1 overweegt de Afdeling dat van geval tot geval zal moeten worden bezien welk regionaal schaalniveau past bij de ontwikkeling waarin het project voorziet. Voor het regionaal schaalniveau van een supermarkt kan aansluiting worden gezocht bij het verzorgingsgebied. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 februari 2015 in zaak nr. 201401606/1/R6. Anders dan [appellant] betoogt, heeft MKB Reva in haar onderzoek niet alleen gekeken naar de behoefte van de kern Oldebroek, maar naar het verzorgingsgebied van de voorziene supermarkt, dat ook het directe buitengebied omvat. De kleine kernen in de omgeving, die buiten het verzorgingsgebied vallen, zijn meegeteld bij de toevloeiing van buiten het verzorgingsgebied. De rechtbank is terecht ervan uitgegaan, dat in het onderzoek van MKB Reva de actuele regionale behoefte kon worden onderzocht aan de hand van het verzorgingsgebied van de voorziene supermarkt. Dat het centrumplan ’t Harde niet in het onderzoek van MKB Reva is betrokken, maakt niet dat het college zich niet op dat onderzoek heeft kunnen beroepen, nu dat buiten het verzorgingsgebied ligt. Voorts wordt overwogen dat MKB Reva een benchmarkvergelijking met andere plaatsen van vergelijkbare grootte slechts als eerste vergelijking in het onderzoek heeft opgenomen en vervolgens een draagvlakanalyse heeft uitgevoerd. In het onderzoek heeft MKB Reva niet alleen landelijk gehanteerde cijfers met betrekking tot koopkrachtbinding gebruikt, maar ook eigen ervaringscijfers uit onderzoeken die MKB Reva over de afgelopen jaren in de regio heeft uitgevoerd. Ter zitting heeft Welten toegelicht dat Rho adviseurs voor de leefomgeving veel postcode-onderzoeken heeft gedaan en dat twee complementaire supermarkten ertoe leiden dat de meeste bewoners in de eigen kern hun dagelijkse boodschappen doen. Dat in het aanvullend memorandum van een verzorgingsgebied met 7.185 inwoners wordt uitgegaan in plaats van met 5.650 inwoners in het onderzoek van MKB Reva maakt niet dat één of beide onderzoeken ondeugdelijk zijn. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] erkend dat het inwoneraantal van een verzorgingsgebied niet uitsluitend aan de hand van een zogeheten postcode-methode kan worden bepaald. Niet is gebleken dat MKB Reva en Rho adviseurs voor de leefomgeving in hun onderzoeken ondeugdelijke methoden hebben gehanteerd door bij een ander inwoneraantal van het verzorgingsgebied een ander percentage koopkrachttoevloeiing toe te passen. Voorts valt niet in te zien dat beide in hun onderzoeken niet hebben kunnen uitgaan van een koopkrachtbinding van 92% na de vestiging van een discountsupermarkt in Oldebroek.
6.9. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 5 maart 2014 in zaak nr. 201303469/1/R3 is volgens de Nota van toelichting bij artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (Stb. 2012, 388, p. 50) bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte, van belang dat de behoefte dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod en dat dit voor detailhandel betekent dat wordt gemotiveerd dat rekening is gehouden met het voorkomen van winkelleegstand. Tevens is van belang dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo niet dient om concurrentieverhoudingen te regelen. De behoefte aan de beoogde ontwikkeling dient, met het oog op het voorkomen van structurele winkelleegstand, te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden. Uit het onderzoek van MKB Reva volgt dat volgens haar een overschrijding met ongeveer 500 m2 verkoopvloeroppervlak aan supermarkten in Oldebroek, na de vestiging de Boni-supermarkt op het perceel, niet van dien aard is dat een verstorende werking op de detailhandelsstructuur optreedt. De komst van een discountsupermarkt in Oldebroek versterkt juist volgens MKB Reva zowel de food als de non-food structuur. Een (eventueel) tijdelijke overschrijding van de distributieve marktruimte is ondergeschikt aan en zal geen belemmeringen vormen voor de versterking van de detailhandelsstructuur door de met de vestiging van een discountsupermarkt voortgezette lijn van concentratie van voorziening en verbreding van het aanbod, aldus MKB Reva. Door de consument keuzemogelijkheden te bieden met de vestiging van een discountsupermarkt zullen consumenten volgens haar minder uitwijken naar andere plaatsen. Aanvullend heeft Rho adviseurs voor leefomgeving in het memorandum gemotiveerd dat een discountsupermarkt met een omvang van 919 m2 noodzakelijk is om deze duurzaam te laten functioneren en om de detailhandelsstructuur te versterken. In de visie van het college zal de kans op verdere leegstand juist afnemen, nu de vestiging van een tweede supermarkt de detailhandelsstructuur van de regio versterkt. Gelet hierop heeft het college onder verwijzing naar het onderzoek van MKB Reva en het memorandum van Rho adviseurs voor de leefomgeving naar aanleiding van de opdracht in de tussenuitspraak van de rechtbank toereikend gemotiveerd op welke wijze rekening is gehouden met het bestaande aanbod en de gevolgen van het project voor de leegstand, zoals de rechtbank heeft overwogen.
Gelet op het vorenstaande biedt hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het onderzoek van MKB Reva en het memorandum van Rho adviseurs voor de leefomgeving wat betreft de actuele regionale behoefte aan een discountsupermarkt op het perceel waarin de omgevingsvergunning voorziet, zodanig afwijken van hetgeen redelijkerwijs is te verwachten, dat de rechtbank in zoverre de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 10 december 2013 ten onrechte in stand heeft gelaten. Het aanvullend memorandum dat in hoger beroep is overgelegd, bevestigt de actuele regionale behoefte aan een tweede supermarkt in Oldebroek.
6.10. Indien een project in een actuele regionale behoefte voorziet, behoeft niet te worden verwacht dat realisering van dat project leidt tot leegstand van winkels in de omgeving. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de voorziene discountsupermarkt zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal leiden.
De betogen falen.
7. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met de Ruimtelijke Verordening Gelderland (hierna: de RVG) omgevingsvergunning heeft verleend, nu de realisering van een supermarkt op het perceel ten koste gaat van de detailhandelsstructuur, zoals uit de BSP-rapporten volgt.
7.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 1.2, van de RVG wordt in de RVG onder bestemmingsplan tevens begrepen een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 3o, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken ten behoeve van een project van lokaal ruimtelijk belang, tenzij uit de betreffende bepaling uitdrukkelijk anders volgt.
Ingevolge artikel 4, onder 41, gaan in een bestemmingsplan nieuwe locaties voor detailhandel niet ten koste van de bestaande detailhandelsstructuur.
7.2. Onder verwijzing naar de rechtsoverwegingen 6.9 en 6.10 wordt overwogen dat de rechtbank terecht geen grond heeft gezien voor het oordeel dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met artikel 4, onder 41, van de RVG. De rechtbank is terecht ervan uitgegaan dat realisering van de voorziene supermarkt niet ten koste zal gaan van de bestaande detailhandelsstructuur, nu de voorziene supermarkt in een actuele regionale behoefte voorziet.
Het betoog faalt.
8. [appellant] betoogt tevens dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning in strijd met gemeentelijk beleid heeft verleend.
8.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de beleidsstukken van de gemeente slechts volgt dat de voorkeur bestaat voor de vestiging van een discountsupermarkt. Uit de beleidsstukken volgt niet dat die voorkeur slechts betrekking heeft op een hard-discountsupermarkt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college niet in strijd met het gemeentelijk beleid heeft gehandeld door Arlan Groep B.V. omgevingsvergunning te verlenen.
Het betoog faalt.
9. Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraken.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Soede
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2015
270-761.