ECLI:NL:RVS:2015:242
Raad van State — Uitspraak 


201404153/1/A1.
Datum uitspraak: 4 februari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, allen wonend te Amstelveen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 april 2014 in zaak
nr. 13/2175 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen.
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2011 heeft het college aan KPN B.V. een lichte bouwvergunning verleend voor het plaatsen van een telecommunicatiemast aan de Jan Tooroplaan te Amstelveen nabij het Wagener Stadion.
Bij besluit van 15 maart 2013 heeft het college onder meer het door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor zover het ziet op strijdigheid van het bouwplan met het bestemmingsplan, en voor het overige ongegrond verklaard en alsnog voor het bouwplan vrijstelling van het bestemmingsplan verleend.
Bij uitspraak van 4 april 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
[appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.L.M. Frantzen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.N. Schotborg,
mr. P.J. van den Hurk en M.M. van der Werf, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens is daar KPN B.V., vertegenwoordigd door
mr. L. van Steenhoven, gehoord.
Overwegingen
1. Het bouwplan voorziet in de plaatsing van een telecommunicatiemast met een hoogte van bijna 40 m op het perceel op een afstand van ongeveer 70 m tot de achtergevels van de meest nabij gelegen woningen. De mast is reeds geplaatst.
2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Amsterdamse Bos" rust op de gronden waarop de mast is geplaatst de bestemming "Natuur".
Ingevolge artikel 10.1.1, aanhef en onder a en p, van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor het behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van de natuur(wetenschappelijke) en de landschappelijke waarden met daaraan ondergeschikt infrastructurele voorzieningen.
Ingevolge artikel 10.2.6, aanhef en onder b, ten eerste, geldt voor het bouwen van palen en masten dat de hoogte niet meer mag bedragen dan 6 m.
Ingevolge artikel 19, aanhef en onder f, kunnen burgemeester en wethouders, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het straat- en bebouwingsbeeld, de woonsituatie, de milieusituatie, de verkeersveiligheid, de sociale veiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden, vrijstelling verlenen van de bestemmingsplanbepalingen ten aanzien van de hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en toestaan dat de hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van zend-, ontvangst-, en/of sirenemasten, wordt vergroot tot niet meer dan 40 m.
Ingevolge artikel 3.6., eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), zoals dat luidde ten tijde van belang, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college met inachtneming van de bij het plan te geven regels van bij het plan aan te geven regels ontheffing kan verlenen.
3. Vast staat dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat ingevolge artikel 10.2.6. van de planvoorschriften voor het bouwen van masten een maximale hoogte geldt van 6 m. Om het niettemin mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 3.6., eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro, gelezen in verbinding met artikel 19, aanhef en onder f, van de planvoorschriften, ontheffing van het bestemmingsplan verleend.
4. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de gemeentesecretaris, mr. R.J.T. Schurink, niet bevoegd was om voor het bouwplan ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen en dat, gelet daarop, met het besluit op bezwaar evenmin het bevoegdheidsgebrek van Y.K. Choi bij het nemen van het besluit van 28 juni 2011 is hersteld. Daartoe voeren zij aan dat Schurink volgens het mandaatbesluit van
18 december 2012 alleen is gemandateerd besluiten op bezwaar te nemen en dat hij derhalve niet bevoegd is te besluiten over de verlening van een ontheffing van het bestemmingsplan.
4.1. Vast staat en niet langer in geschil is dat volgens het mandatenoverzicht Amstelveen/Aalsmeer de gemeentesecretaris bevoegd is namens het college beslissingen op bezwaar te nemen met inachtneming van het advies van de ambtelijke commissie op de bezwaarschriften. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de bevoegdheid om besluiten op bezwaar te nemen tevens de bij het besluit op bezwaar alsnog verleende ontheffing van het bestemmingsplan omvat. De rechtbank heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat er geen aanleiding bestaat de verleende ontheffing als een primair besluit aan te merken. Nu de verleende ontheffing deel uitmaakt van het besluit op bezwaar, valt niet in te zien waarom in het mandaatbesluit, als door [appellant] en anderen gesteld, expliciet dient te worden opgenomen dat de bevoegdheid van de gemeentesecretaris om besluiten op bezwaar te nemen het verlenen van ontheffing van het bestemmingsplan omvat. Nu Schurink derhalve bevoegd was om namens het college het besluit op bezwaar te nemen, is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, met dat besluit een eventueel bevoegdheidsgebrek van Choi bij het nemen van het besluit van 28 juni 2011 hersteld.
Het betoog faalt.
5. [appellant] en anderen betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte de gebreken bij de totstandkoming van het besluit op bezwaar met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft gepasseerd. Volgens hen heeft de rechtbank miskend dat zij zijn benadeeld door het feit dat van het voornemen om ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen ten onrechte niet is kennisgegeven op ten minste één niet elektronische geschikte wijze en zij derhalve niet in de gelegenheid zijn geweest daartegen zienswijzen naar voren te brengen. Het college heeft evenmin het besluit van 28 juni 2011 op de juiste wijze gepubliceerd, waardoor zij niet tijdig rechtsmiddelen hebben kunnen aanwenden tegen de plaatsing van de mast, aldus [appellant] en anderen.
[appellant] en anderen betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat zij door het ontbreken van een schriftelijk verslag van de hoorzitting van de commissie voor de bezwaarschriften voorafgaand aan het besluit op bezwaar en het niet vermelden in dat verslag van de stukken die zij tijdens de hoorzitting hebben overgelegd, zijn benadeeld. Zonder dat verslag en kennisname van de tijdens de hoorzitting overgelegde stukken heeft geen volledige heroverweging van het besluit van 28 juni 2011 door de gemeentesecretaris namens het college kunnen plaatsvinden, aldus [appellant] en anderen.
5.1. Ingevolge artikel 6:22 van de Awb kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
5.2. Vast staat dat gebreken kleven aan de totstandkoming van het besluit op bezwaar. Het college had meer zorgvuldigheid moeten betrachten bij de totstandkoming daarvan. De rechtbank heeft echter terecht overwogen dat [appellant] en anderen, door het niet op de juiste wijze publiceren van het voornemen om voor het bouwplan ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen, niet zijn benadeeld. Dat [appellant] en anderen, als gesteld, hierdoor en door de onjuiste publicatie van het besluit van 28 juni 2011 niet in de gelegenheid waren om vóór de plaatsing van de mast daartegen rechtsmiddelen aan te wenden, leidt niet tot een ander oordeel. [appellant] en anderen hebben in de bezwaarfase hun bezwaren tegen de verleende bouwvergunning naar voren kunnen brengen en dat ook gedaan. Dat de mast toen al was geplaatst, maakt niet dat het besluit op bezwaar om die reden niet in stand kan blijven, zodat de rechtbank daarin terecht geen aanleiding heeft gezien om dat besluit te vernietigen.
Niet in geschil is dat een schriftelijk verslag van de hoorzitting van de commissie voor de bezwaarschriften is opgemaakt, al is dit pas na de totstandkoming van het besluit op bezwaar gebeurd. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat door het niet op een eerder tijdstip opmaken van dat verslag geen volledige heroverweging van het besluit van 28 juni 2011 heeft kunnen plaatsvinden. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet is gebleken dat de door [appellant] en anderen in bezwaar ingebrachte stukken niet bij de heroverweging zijn betrokken. Uit het besluit op bezwaar volgt dat een volledige heroverweging heeft plaatsgevonden. Dat de gemeentesecretaris de hoorzitting van de commissie voor de bezwaarschriften niet heeft bijgewoond, doet, anders dan [appellant] en anderen betogen en zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, daar niet aan af.
Het betoog faalt.
6. [appellant] en anderen betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 19, onder f, van de planvoorschriften onverbindend is. Daartoe voeren zij aan dat het verlenen van ontheffing van de ingevolge het bestemmingsplan toegestane maximale bouwhoogte van de mast van 6 m tot 40 m, gelet op het grote verschil tussen beide hoogtes en de op het perceel rustende natuurbestemming, een met meer waarborgen omklede procedure vereist.
6.1. De ontheffingsbevoegdheid in artikel 19, onder f, van de planvoorschriften vindt haar grondslag in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 9 maart 2011 in zaak nr. 201002863/1/H1 wordt overwogen dat voor het, bij wijze van exceptieve toetsing, buiten toepassing laten van een planvoorschrift wegens strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro slechts plaats is, indien een ontheffingsbepaling een wijziging van het gebruik mogelijk maakt die leidt tot een planologisch relevante wijziging van de bestemming, dan wel indien die bepaling voorziet in een ontheffingsmogelijkheid zonder enige beperking. Artikel 19, onder f, van de planvoorschriften biedt niet de mogelijkheid om het perceel een bestemming te geven, die ingevolge het bestemmingsplan daar niet is toegestaan. Omdat na het verlenen van de ontheffing ten behoeve van de mast de gronden bestemd blijven voor het behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van de natuur(wetenschappelijke) en de landschappelijke waarden met daaraan ondergeschikt infrastructurele voorzieningen, leidt het verlenen van de ontheffing niet tot een planologisch relevante wijziging van de bestemming. Voorts is de bij artikel 19, onder f, van de planvoorschriften gegeven ontheffingsmogelijkheid niet onbeperkt, nu, onder andere de voorwaarde wordt gesteld dat de mast niet hoger is dan 40 m. De rechtbank heeft derhalve terecht geen grond gezien om bij wijze van exceptieve toetsing artikel 19, onder f, van de planvoorschriften buiten toepassing te laten.
Het betoog faalt.
7. [appellant] en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen, nu het straat- en bebouwingsbeeld en de woonsituatie door de plaatsing van de mast ingrijpend worden veranderd. Het college heeft over de plaats van de mast een onjuiste feitelijke voorstelling van zaken gegeven, aldus [appellant] en anderen.
7.1. In het advies van de commissie voor de bezwaarschriften, dat het college aan zijn besluit op bezwaar ten grondslag heeft gelegd, wordt vermeld dat de mast in hoog opgaand groen staat in de nabijheid van de lichtmasten van het Wagener stadion. Volgens het advies bestaat de directe omgeving uit bosschages, een fietspad, sportvelden en een watergang. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college is uitgegaan van een onjuiste feitelijke situatie over de plaats van de mast. Uit de foto’s, waarnaar [appellant] en anderen in dit verband hebben verwezen, volgt niet dat de directie omgeving van de mast niet bestaat uit bosschages en sportvelden. Anders dan [appellant] en anderen stellen, volgt dat ook niet uit het tegenadvies van Van Brederode van 11 januari 2013 naar aanleiding van het welstandsadvies van 6 april 2011 over het bouwplan. Gelet hierop worden in het aangevoerde geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de mast onevenredige afbreuk doet aan het straat- en bebouwingsbeeld en de woonsituatie ter plekke, zodat het college niet bevoegd was ontheffing van het bestemmingsplan te verlenen. Het betoog faalt.
8. [appellant] en anderen betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid ontheffing van het bestemmingsplan heeft kunnen verlenen, nu dat tot waardevermindering van hun woningen leidt. Volgens hen heeft de rechtbank miskend dat het aan het college is om aannemelijk te maken dat het bouwplan financieel uitvoerbaar is door middel van een planschadeverhaalovereenkomst, die ertoe strekt dat KPN B.V. de schade als gevolg van de waardevermindering van hun woningen draagt.
8.1. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid ontheffing van het bestemmingsplan heeft kunnen verlenen. Daarbij is van belang dat het college in de gestelde nadelige invloed van het bouwplan op de waarde van de woningen van [appellant] en anderen geen grond heeft hoeven zien voor de verwachting dat die waardedaling zodanig zal zijn dat het bij afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de plaatsing van de mast zijn gemoeid. Gelet hierop wordt de stelling van [appellant] en anderen dat het aan het college is om met een planschadeovereenkomst aannemelijk te maken dat het bouwplan financieel uitvoerbaar is, niet gevolgd. Voorts heeft de rechtbank in dit verband terecht overwogen dat, voor zover de waarde van hun woningen als gevolg van de plaatsing van de mast is gedaald, [appellant] en anderen dat in een planschadeprocedure aan de orde kunnen stellen.
Het betoog faalt.
9. [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college aan zijn besluit op bezwaar niet het welstandsadvies van 6 april 2011 met de ongedateerde aanvulling daarop ten grondslag mocht leggen. De rechtbank heeft volgens hen ten onrechte niet aannemelijk gemaakt geacht dat het welstandsadvies en de aanvulling daarop in strijd zijn met de criteria uit de welstandsnota van de gemeente Amstelveen (hierna: de welstandsnota). Volgens [appellant] en anderen is het tegenadvies van Van Brederode van 11 januari 2013 onvoldoende gemotiveerd ter zijde geschoven. De Welstandscommissie Amstelveen (hierna: de welstandscommissie) heeft ter motivering van haar standpunt dat de mast niet in strijd is met de gebiedsgerichte criteria in de welstandsnota volstaan met de vermelding dat de mast zich door zijn vormgeving, positie, materialisering en hoogte los maakt van het bos, terwijl om die reden de mast daarmee juist wel in strijd is, aldus [appellant] en anderen.
9.1. In het aangevoerde wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college het welstandsadvies van 6 april 2011 en de ongedateerde aanvulling daarop niet aan zijn besluit op bezwaar ten grondslag mocht leggen. De rechtbank heeft terecht in aanmerking genomen dat volgens deze welstandsadviezen het bouwplan is getoetst aan de algemene criteria en de gebiedsspecifieke criteria voor het Amsterdamse Bos in de welstandsnota. Voor het standpunt van [appellant] en anderen dat het tegenadvies van Van Brederode onvoldoende gemotiveerd ter zijde is geschoven, bestaat geen grond. De rechtbank heeft terecht overwogen dat met dit tegenadvies, gelet op het ongedateerde nadere welstandsadvies als reactie daarop, niet aannemelijk is geworden dat de situering van de mast in strijd is met voormelde criteria. Voorts volgt uit de aangevallen uitspraak dat de rechtbank de schriftelijke reactie van Van Brederode van 5 maart 2013 op de ongedateerde aanvulling op het welstandsadvies van 6 april 2011 bij haar beoordeling heeft betrokken.
Het standpunt van [appellant] en anderen, dat de rechtbank in navolging van het college heeft miskend dat de plaatsing van de mast in strijd is met de gebiedsspecifieke criteria voor het Amsterdamse Bos in de welstandsnota, nu de mast zich los maakt van het bos, wordt niet gevolgd. Volgens voormelde criteria hebben dienst- en nutsgebouwen een functioneel ontwerp en zijn zij ondergeschikt aan het totaalbeeld van het Amsterdamse bos. In het ongedateerde nadere welstandsadvies is toegelicht dat het functionele ontwerp van de mast ondergeschikt is aan de beleving van het totaalbeeld van het Amsterdamse Bos, de kwaliteiten van het oorspronkelijke ontwerp van het bos respecterend, omdat de mast zich door zijn vormgeving, positie, materialisering en hoogte los maakt van het bos. De welstandscommissie doelt hiermee op de ondergeschiktheid van de mast in relatie tot het Amsterdamse bos, terwijl [appellant] en anderen daaraan een andere interpretatie geven. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, betekent de omstandigheid dat Van Brederode tot een andere welstandsbeoordeling is gekomen niet dat het college de welstandsadviezen niet aan zijn besluitvorming ten grondslag mocht leggen.
Het betoog faalt.
10. [appellant] en anderen betogen tot slot dat de rechtbank in navolging van het college niet heeft onderkend dat de alternatieve locatie voor de mast op het Van Leerterrein op voorhand tot een beter resultaat leidt met aanmerkelijk minder bezwaren. In vergelijking met de bestaande locatie zorgt een mast op die locatie voor een betere dekkingsgraad, aldus [appellant] en anderen. Bovendien ligt deze locatie volgens hen naast een groot kantoor en op grotere afstand van de meest nabij gelegen woningen en liggen er in de omgeving minder woningen. Voorts wordt volgens [appellant] en anderen het uitzicht vanuit deze woningen, die lager liggen dan die van hen, reeds belemmerd door een dijklichaam van de spoorbaan. De rechtbank heeft volgens [appellant] en anderen niet onderkend dat de onderhandelingen met de eigenaar van dit terrein nog niet tot het gewenste resultaat hebben geleid, omdat KPN B.V. de besprekingen heeft afgebroken. Het staat niet vast dat de onderhandelingen niet kunnen worden hervat, aldus [appellant] en anderen.
10.1. In het aangevoerde wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet op voorhand duidelijk is dat op een alternatieve locatie een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. De rechtbank heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat dit wordt bevestigd in de "Eindrapportage Onderzoek naar mogelijkheden voor verplaatsing van de UMTS-mast aan de Jan Tooroplaan" van september 2012, waarin zeventien onderzochte alternatieve locaties niet geschikt zijn bevonden. Het standpunt van [appellant] en anderen dat de alternatieve locatie voor de mast op het Van Leerterrein, die in deze rapportage wordt genoemd, op voorhand tot een beter resultaat leidt met aanmerkelijk minder bezwaren, wordt niet gevolgd. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college en KPN B.V. hebben toegelicht dat met de eigenaar van het Van Leerterrein geen overeenstemming kon worden bereikt over de exacte plaats van de mast.
Het betoog faalt.
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
w.g. Wortmann w.g. Graaff-Haasnoot
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2015
531-757.