ECLI:NL:RVS:2014:732
Raad van State — Uitspraak 


201210871/1/A3.
Datum uitspraak: 5 maart 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats] (Verenigd Koninkrijk),
tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 17 oktober 2012 in zaak nr. 12/4465 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Buitenlandse Zaken.
Procesverloop
Bij besluit van 5 augustus 2011 heeft de minister geweigerd [appellante] een Nederlands paspoort te verstrekken.
Bij besluit van 24 april 2012 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 oktober 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 april 2012 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2013, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. C.J. Ullersma, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. F. Sevriens, werkzaam bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken, zijn verschenen.
Krachtens artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling het onderzoek ter zitting geschorst om de minister in de gelegenheid te stellen overleg met [appellante] te voeren om te bezien of overeenstemming in de zin van artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet kan worden bereikt.
De minister heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt en bij brief van 10 september 2013 aan de Afdeling medegedeeld dat dit overleg, dat op 30 augustus 2013 heeft plaatsgevonden, geen aanleiding voor het intrekken of wijzigen van het besluit van 24 april 2012 vormt.
[appellante] heeft bij brieven van 30 september 2013 en 3 december 2013 een reactie ingediend. De minister heeft bij brieven van 28 oktober 2013 en 6 januari 2014 een nadere reactie ingediend.
De Afdeling heeft de behandeling van de zaak hervat op een nadere zitting op 16 januari 2014, waar [appellante], bijgestaan door mr. C.J. Ullersma en Ali Abdi Ware, tolk in de Somalische taal, is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 9 van de Paspoortwet heeft iedere Nederlander binnen de grenzen bij deze wet bepaald, recht op een nationaal paspoort, geldig voor vijf jaren en voor alle landen.
Ingevolge artikel 24, aanhef en onder b, kan weigering of vervallenverklaring geschieden op verzoek van de minister die het aangaat, onderscheidenlijk een met de uitvoering van deze wet belaste autoriteit die het aangaat, indien het gegronde vermoeden bestaat dat de betrokken persoon handelingen heeft verricht of zal verrichten met of met betrekking tot reisdocumenten die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad of zullen schaden, dan wel opzettelijk een ander in de gelegenheid heeft gesteld of zal stellen om zulke handelingen te verrichten met of met betrekking tot een aan de betrokken persoon verstrekt reisdocument.
Ingevolge artikel 25, eerste lid, richten de autoriteiten, bedoeld in de artikelen 18 tot en met 24, het verzoek tot weigering onder vermelding van de bezwaren die tegen een persoon bestaan en de gronden die hebben geleid tot het vermoeden, bedoeld in artikel 18 en de artikelen 20 tot en met 24, aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de minister van BZK).
Ingevolge het tweede lid, eerste volzin, geeft de autoriteit die een verzoek als bedoeld in het eerste lid heeft gedaan, indien deze gronden zijn vervallen, de minister van BZK daarvan onverwijld kennis.
Ingevolge het derde lid, eerste volzin, vermeldt de minister van BZK, indien een verzoek als bedoeld in het eerste lid voldoet aan de voorwaarden van een van de artikelen 18 tot en met 24, de persoon ten aanzien van wie gronden tot weigering bestaan, in een door hem bij te houden register.
Ingevolge het vierde lid, eerste volzin, deelt de minister van BZK de autoriteiten die bevoegd zijn een reisdocument te verstrekken, mede, aan welke personen die ingevolge het bepaalde in het derde lid in het register zijn vermeld, een reisdocument kan worden geweigerd.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, is in het buitenland de minister bevoegd tot weigering van reisdocumenten op de gronden genoemd in hoofdstuk III.
Ingevolge het tweede lid overtuigt een tot weigering bevoegde autoriteit, zodra hij een aanvraag in behandeling neemt betreffende een persoon ten aanzien van wie een mededeling is gedaan, als bedoeld in artikel 25, vierde lid, zich ervan of de gronden tot weigering ten aanzien van betrokkene nog bestaan.
Ingevolge het vierde lid deelt de tot weigering bevoegde autoriteit, indien de gronden tot weigering nog blijken te bestaan, de aanvrager terstond doch in ieder geval binnen vier weken na de aanvraag mede dat hij voornemens is de verstrekking van het aangevraagde reisdocument te weigeren, tenzij de aanvrager hem binnen twee weken verzoekt de beslissing gedurende acht weken aan te houden, ten einde met de autoriteit bij wie de gronden bestaan een zodanige overeenstemming te bereiken dat tot verstrekking van het aangevraagde reisdocument, dan wel verstrekking van een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, kan worden overgegaan.
Ingevolge artikel 45, eerste lid, wordt, indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, door de autoriteit bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan aan de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit wordt medegedeeld dat overeenstemming is bereikt met de aanvrager respectievelijk de houder, dan wel, indien de gronden bij de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit zelf bestaan, door deze een dergelijke overeenstemming is bereikt, zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen vier weken overeenkomstig de bereikte overeenstemming het aangevraagde reisdocument verstrekt of het ingehouden reisdocument teruggegeven, dan wel het reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, verstrekt.
Ingevolge het tweede lid gaat, indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, geen mededeling wordt gedaan, als bedoeld in het eerste lid, dan wel de aanvrager respectievelijk de houder geen verzoek doet, als bedoeld in artikel 44, vierde lid, de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit tot weigering of vervallenverklaring over, tenzij hij van oordeel is dat de aanvrager respectievelijk de houder door deze beslissing onevenredig zou worden benadeeld. In dat geval verstrekt de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit na overleg met de autoriteit bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan het aangevraagde reisdocument of geeft hij het ingehouden reisdocument terug, dan wel verstrekt hij een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde.
Volgens de in de Circulaire aanpassing signaleringsprocedure Paspoortwet bij vermoeden van misbruik met reisdocumenten (Stcrt. 2011, nr. 7328; hierna de circulaire 2011) neergelegde beleidsregels, kan het overleg tussen de betrokken persoon en de signalerende autoriteit leiden tot intrekking van de signalering, omdat daarvoor geen gronden (meer) blijken te bestaan. Het is ook mogelijk dat de gronden weliswaar gehandhaafd blijven, maar met de betrokken persoon wordt overeengekomen dat deze een reisdocument krijgt waarvan de geldigheidsduur of de territoriale geldigheid is beperkt. Wordt in het overleg geen overeenstemming bereikt of wenst de betrokken persoon van deze overlegmogelijkheid geen gebruik te maken, dan wordt afgifte van een reisdocument geweigerd, tenzij de tot weigering bevoegde autoriteit meent dat de betrokkene daardoor onevenredig zou worden benadeeld. In dat laatste geval beslist deze autoriteit, na het advies van de signalerende autoriteit te hebben ingewonnen, tot weigering dan wel tot verstrekking van het aangevraagde of een beperkt geldig reisdocument.
2. De minister heeft aan de in het besluit op bezwaar gehandhaafde weigering ten grondslag gelegd dat [appellante] is opgenomen in het Register Paspoortsignaleringen op grond van het vermoeden, bedoeld in artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet.
Bij het besluit op bezwaar heeft de minister onderkend dat hij de signalerende autoriteit is waarmee [appellante] diende te trachten overeenstemming, als bedoeld in artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet te bereiken. Ten onrechte heeft naar aanleiding van de aanvraag van [appellante] voor een Nederlands paspoort geen overleg met dat doel tussen hen plaatsgehad, maar is zij hiervoor naar de minister van BZK verwezen, aldus de minister. Hij stelt dat in de bezwaarprocedure met toepassing van de circulaire 2011 alsnog overleg met [appellante] heeft plaatsgehad, maar dit niet tot overeenstemming over de opheffing van de signalering heeft geleid.
3. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het besluit op bezwaar vernietigd, omdat de minister, als de signalerende autoriteit, [appellante] voor vermeld overleg ten onrechte naar de minister van BZK heeft verwezen. De rechtbank heeft aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten. Daartoe heeft zij overwogen dat de minister in de bezwaarprocedure kennis heeft kunnen nemen van alle gronden op grond waarvan [appellante] meent dat de registratie in het Register Paspoortsignaleringen en de handhaving daarvan onjuist zijn.
[appellante] is tijdens de hoorzitting in bezwaar door een professionele rechtsbijstandverlener bijgestaan, zodat zij moet worden geacht in de gelegenheid te zijn geweest die gronden naar voren te brengen en de minister is hierop in het besluit op bezwaar gemotiveerd ingegaan.
Tot slot heeft [appellante] ook in beroep die gronden naar voren gebracht en heeft de minister daarop gereageerd. Daarmee is het gebrek, dat de minister [appellante] ten onrechte naar de minister van BZK heeft verwezen om te trachten tot overeenstemming te komen, geheeld, aldus de rechtbank. Zij heeft voorts overwogen dat, anders dan [appellante] heeft betoogd, de minister geen nader onderzoek heeft hoeven verrichten naar de gebeurtenissen, zoals die zich volgens de op ambtseed opgemaakte verklaring van 12 augustus 2010 van een Britse immigration liaison officer (hierna: ILO) en het informatierapport van een op de Nederlandse ambassade te Nairobi gestationeerde Nederlandse ILO hebben voorgedaan en die tot de signalering hebben geleid. Daarbij heeft zij van belang geacht dat [appellante] weliswaar de door de ILO’s opgetekende feiten heeft betwist, maar haar stellingen niet met bewijs heeft gestaafd. De minister mocht daarom van de juistheid van hun verklaringen uitgaan. Deze zijn consistent en met elkaar in overeenstemming, aldus de rechtbank.
4. Het hoger beroep van [appellante] is gericht tegen het in stand laten van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit. Zij betoogt daartoe dat de rechtbank heeft miskend dat de minister haar tijdens de hoorzitting in bezwaar onvoldoende gelegenheid heeft geboden haar argumenten die pleiten tegen de signalering en de handhaving daarvan naar voren te brengen.
4.1. [appellante] heeft in het bezwaarschrift de grondslag voor de signalering bestreden. Daartoe heeft zij onder meer verwezen naar haar brief van 21 april 2011, waarin de volgens haar juiste lezing van de gebeurtenissen die hebben geleid tot de signalering wordt gegeven. Blijkens het verslag van de hoorzitting bij de hoorcommissie op 23 februari 2012 is [appellante] daarbij voorgehouden dat de signalering geen onderwerp van discussie kon zijn. Uit het verslag blijkt niet dat [appellante] bij de hoorzitting desondanks voldoende in de gelegenheid is geweest met de minister van gedachten te wisselen over de argumenten die volgens haar pleiten tegen de signalering en de handhaving daarvan, welke argumenten voor het besluit op bezwaar van aanmerkelijk belang konden zijn. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar ten onrechte in stand heeft gelaten. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, gelet op het navolgende.
4.2. Op 30 augustus 2013 heeft alsnog overleg tussen de minister en [appellante] plaatsgevonden, waarbij zij haar argumenten met de minister heeft kunnen uitwisselen. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat dit overleg geen aanleiding vormt voor het intrekken of wijzigen van het besluit van 24 april 2012. Daartoe heeft hij gesteld dat [appellante]’s beschrijving van de gebeurtenissen die tot de signalering hebben geleid inconsistent en nauwelijks verifieerbaar is.
4.3. Aan de beslissing van de minister van BZK, op een daartoe strekkend verzoek van de minister, de personalia van [appellante] in het Register Paspoortsignaleringen te laten opnemen, is ten grondslag gelegd de op ambtseed opgemaakte verklaring van de Britse ILO.
Hij heeft verklaard dat hij op 24 juli 2010 op de luchthaven van Nairobi, Kenia, door veiligheidsagenten om assistentie is verzocht, omdat bij hen twijfel bestond over de identiteit van een vrouw die met gebruikmaking van het op 9 juli 2008 aan [appellante] verstrekte Nederlandse paspoort naar Londen wilde vliegen. Volgens de ILO had de vrouw een jonger en ronder gezicht dan die op de foto in [appellante]’s paspoort. Hij heeft haar geïnterviewd en daarbij onder meer naar haar leeftijd gevraagd, waarbij zij een andere dan [appellante]’s leeftijd opgaf. Voorts heeft de Britse ILO verklaard dat hij tijdens het interview de Nederlandse ILO heeft gebeld en deze met de vrouw heeft gesproken, waarbij zij niet in staat bleek vragen in het Nederlands te beantwoorden. De vrouw is hierna verzocht zich op maandag 26 juli 2010 bij de Nederlandse ambassade te melden. Degene die zich daar op die datum heeft gemeld, is volgens de Britse ILO niet de vrouw die op 24 juli 2010 op de luchthaven heeft gepoogd zich toegang tot een vlucht naar Londen te verschaffen.
Blijkens het informatierapport van de Nederlandse ILO van 6 augustus 2010 is hij op 24 juli 2010 gebeld door zijn Britse collega om met voormelde vrouw een kort interview in de Nederlandse taal te houden, hetgeen niet is gelukt. Vervolgens is de vrouw geadviseerd zich op maandag 26 juli 2010 op de Nederlandse ambassade te melden. Die dag heeft een Nederlandse vrouw van Somalische afkomst zich daar gemeld. De Nederlandse ILO en een medewerker van de consulaire afdeling hebben met haar gesproken.
Tevens is van de vrouw een foto gemaakt. Deze is aan de Britse ILO voorgelegd. Hij heeft verklaard dat de persoon op de foto een ander is dan de vrouw die hij op 24 juli 2010 op de luchthaven heeft gesproken, aldus het informatierapport.
4.4. [appellante] heeft tegenover deze verklaringen haar lezing van de gebeurtenissen op voormelde data gesteld. Zij betoogt dat zij degene was die op 24 juli 2010 op de vlucht naar Londen probeerde te geraken.
Dat haar gezicht niet op de foto in haar paspoort leek, wijt zij aan het feit dat zij was afgevallen en in een slechte conditie verkeerde door verdriet over onder meer het overlijden van haar vader. Volgens haar heeft de Nederlandse ILO verklaard dat het die dag niet is gelukt een kort interview in de Nederlandse taal te houden, omdat, toen de Britse ILO de telefoon aan haar gaf om met de Nederlandse ILO te spreken, de verbinding was verbroken. De verklaring van de Nederlandse ILO maakt duidelijk dat de verklaring van de Britse ILO, dat de vrouw niet in staat was vragen in de Nederlandse taal te beantwoorden, onjuist is, aldus [appellante].
Voorts voert zij aan dat zij, als zoveel Somaliërs, niet gewoon is haar leeftijd te gebruiken en zij die daarom niet aan de Britse ILO kon vertellen. Hij heeft ten onrechte niet in zijn verslag vermeld dat zij wel haar geboortejaar heeft genoemd. Evenmin maakt zijn verslag melding van het feit dat hij haar tas heeft doorzocht en diverse documenten heeft gezien, waarop haar personalia waren vermeld, aldus [appellante]. Zij stelt dat zij, ondanks haar verzoeken hierom, de Britse ILO na het interview op 24 juli 2010 niet meer heeft gezien, maar later die dag en op 26 juli 2010 alleen telefonisch contact met hem heeft gehad. Zijn verklaring dat de vrouw die bij de Nederlandse ambassade is verschenen niet de persoon is die hij twee dagen eerder op de luchthaven heeft gezien, is dus alleen op haar stemgeluid gebaseerd en vormt daarom onvoldoende grond voor die conclusie. De Britse ILO heeft daarbij voorts ten onrechte in aanmerking genomen dat zij hem als een blanke man heeft beschreven, terwijl hij Aziatisch is. Omdat hij geen Afrikaanse man was, was die beschrijving niet ongewoon, aldus [appellante].
Zij betoogt verder dat de minister niet heeft onderkend dat zij geen motief had om fraude met haar paspoort te plegen en zij na het overlijden van haar vader in Kenia terug wilde naar haar gezin in het Verenigd Koninkrijk. Verdenking van dergelijke fraude vormt grond voor aanhouding van de betrokkene. Ten onrechte is zij op 24 juli 2010 weggezonden van de luchthaven, zonder dat eerst aanvullende onderzoekshandelingen zijn verricht, zoals het nemen van foto’s en vingerafdrukken. Ook is de Keniase veiligheidsagenten niet om een verslag van de gebeurtenissen gevraagd.
Dat, zoals de minister heeft gesteld, het niet effectief is nu nog nader onderzoek naar de gebeurtenissen op 24 en 26 juli 2010 uit te voeren, laat onverlet dat het gebrekkige onderzoek niet voor haar rekening en risico mag komen, aldus [appellante].
4.5. Ter beoordeling staat of de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat in [appellante]’s relaas geen aanleiding wordt gezien te komen tot overeenstemming in de zin van artikel 44, vierde lid, van de Paspoortwet. Zoals de minister terecht heeft gesteld, is daartoe van belang of hij zich op het standpunt mocht stellen dat, dit relaas in ogenschouw genomen, de op 24 en 26 juli 2010 geconstateerde feiten en omstandigheden voldoende grond vormen voor het opnemen van [appellante]’s persoonsgegeven in het Register Paspoortsignaleringen en de handhaving van deze signalering en dat niet behoeft te worden aangetoond of aannemelijk gemaakt welke beweegredenen [appellante] heeft gehad. Evenzeer terecht heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat verificatie van [appellante]’s stellingen bij de personen die bij de gebeurtenissen op 24 en 26 juli 2010 waren betrokken niet realistisch is, gelet op de sindsdien verstreken tijd.
In haar brief van 21 april 2011 heeft [appellante] verklaard dat op 24 juli 2010 de Britse ILO telefonisch contact heeft gelegd met de Nederlandse ambassade, waarbij zij een medewerker van de ambassade aan de lijn kreeg. Diezelfde middag heeft zij telefonisch contact gezocht met de ambassade, wat echter niet lukte, aldus deze verklaring.
Blijkens het proces-verbaal van het verhandelde ter zitting bij de rechtbank op 20 september 2012 heeft [appellante] daar verklaard: "Ik kan het Nederlands een beetje spreken. Ik heb eerst in het Engels gesproken toen de Britse ILO belde. Toen de verbinding verbroken werd, weigerde hij nogmaals te bellen, omdat het zaterdag was".
Deze verklaringen stroken niet met haar stelling bij het overleg op 30 augustus 2013 en in hoger beroep, dat op het moment dat de Britse ILO haar de telefoon overhandigde om met zijn Nederlandse collega te spreken de verbinding reeds was verbroken. Nu [appellante] blijkens haar eerdere verklaringen op 24 juli 2010 tijdens haar interview met de Britse ILO ook met de Nederlandse ILO heeft gesproken, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de minister [appellante]’s uitleg van de verklaring van de Nederlandse ILO, dat het niet is gelukt met de vrouw een kort interview in de Nederlandse taal te houden, ten onrechte niet heeft gevolgd. De minister heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de verklaring van deze ILO overeenkomt met die van zijn Britse collega, dat de vrouw niet in staat was vragen in de Nederlandse taal te beantwoorden en, in zijn e-mail van 29 juli 2010, dat de vrouw de haar in het telefoongesprek gestelde, eenvoudige vragen in het Nederlands niet begreep en zij geen Nederlandse woorden kende.
Uit het informatierapport van de Nederlandse ILO met daarbij gevoegd zijn e-mail van 29 juli 2010 en die van de consulaire medewerker van 30 juli 2010 en uit [appellante]’s brief van 21 april 2011 volgt dat [appellante] en haar zus op 26 juli 2010 naar de Nederlandse ambassade zijn gegaan.
De ILO en de consulaire medewerker hebben daar vastgesteld dat [appellante] eenvoudige vragen in het Nederlands kon beantwoorden en dat zij grote gelijkenis vertoonde met de foto in haar Nederlandse paspoort.
Gelet hierop treft [appellante]’s stelling dat haar gezicht niet op de foto in haar paspoort leek, omdat zij was afgevallen en in een slechte conditie verkeerde, geen doel. Op de ambassade zijn foto’s van [appellante] en haar zus genomen. Deze zijn naar de Britse ILO verstuurd, zodat hij kon bekijken of een van hen de vrouw was die hij op 24 juli 2010 op de luchthaven had gezien.
De Britse ILO heeft in zijn e-mail van 29 juli 2010 aan de hand van deze foto’s verklaard dat die vrouw [appellante] noch haar zus betrof.
Gelet hierop kan [appellante] niet worden gevolgd in haar stelling dat de Britse ILO alleen op basis van haar stemgeluid in hun telefonisch contact op 24 en 26 juli 2010 heeft geconcludeerd dat zij die vrouw niet was.
Gelet op het vorenstaande mocht de minister zich op het standpunt stellen dat hetgeen [appellante] heeft aangevoerd onvoldoende grond biedt voor twijfel aan de inhoud van de verklaring van de ILO’s.
De rechtbank is, zij het op andere gronden, terecht tot hetzelfde oordeel gekomen. Zij heeft derhalve, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit terecht in stand gelaten.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient met verbetering van gronden te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. De Wilde
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2014
598.