ECLI:NL:RVS:2015:2703
Raad van State — Uitspraak 


201408232/1/A1.
Datum uitspraak: 26 augustus 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Doetinchem,
2. het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 september 2014 in zaak nr. 13/6318 in het geding tussen:
[appellant sub 1] en anderen,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 28 augustus 2013, zoals gewijzigd bij besluit van 14 november 2013, heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning eerste fase verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan in verband met het realiseren van een woning op het perceel [locatie 1], twee woningen op het perceel [locatie 2] te Doetinchem en een omzetting van de bestaande bedrijfswoning naar een burgerwoning op laatstgenoemd perceel.
Bij uitspraak van 4 september 2014 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [appellant sub 1] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en anderen hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 mei 2015, waar [appellant sub 1] en anderen, bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door M.G.P. Derks en R.J.G, Barthen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [vergunninghouder], bijgestaan door mr. D. Teeuwen, en [belanghebbende], gehoord.
Overwegingen
1. Het project voorziet in de realisering van een nieuwe woning op het perceel [locatie 1], waarbij de bestaande woning blijft bestaan, terwijl op het perceel de aanwezige noodwoning, paardenstal en broeikassen met tunnels worden gesloopt. Voorts zal op het perceel [locatie 2] de bedrijfsbebouwing worden gesloopt en zullen hiervoor twee burgerwoningen worden teruggebouwd en zal de bestaande agrarische bedrijfswoning worden omgezet naar een burgerwoning.
2. Ingevolge de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Buitengebied 2000, herziening 2002" en "Parapluherziening buitengebied-reconstructie, vrijgekomen agrarische bedrijfsgebouwen, nieuwe landgoederen, landelijk wonen, e.a." (hierna: Parapluherziening) rust op het perceel [locatie 1] de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden" alsmede de dubbelbestemming "Wonen", alwaar één burgerwoning is toegestaan, en op het perceel [locatie 2] de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden", alwaar één agrarische bedrijfswoning is toegestaan.
Het provinciaal beleid met betrekking tot functieverandering van voormalige agrarische bebouwing in wonen is op regionaal niveau aangevuld in de beleidsnotitie "Functies zoeken plaatsen, plaatsen zoeken functies" van 19 mei 2006. De raad van de gemeente Doetinchem heeft dit beleid nader uitgewerkt in het beleidskader "Hergebruik vrijgekomen agrarische bedrijfsbebouwing, nieuwe landgoederen en landelijk wonen in buitengebied" (hierna: het VAB-beleid). Het VAB-beleid is grotendeels geïmplementeerd in de Parapluherziening.
Het VAB-beleid heeft tot doel lege (bedrijfs-)gebouwen te saneren en zodoende de ruimtelijke en landschappelijke kwaliteit van het buitengebied te vergroten. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen kan uit het VAB-beleid worden afgeleid dat, onder nader te bepalen voorwaarden, bouwrechten kunnen worden verkregen om een of meer nieuwe (burger-)woningen te bouwen binnen agrarische percelen, tot een bepaald maximum. Bij deze functieverandering naar wonen geldt als uitgangspunt dat het getal van het oppervlak van de te slopen bebouwing mag worden teruggebouwd als inhoud van een woning. Daarbij inbegrepen de bouw van een bijgebouw in m², tot een maximum van 75 m². Voorts geldt dat het bebouwde oppervlak (inclusief bijgebouwen) met minimaal 50% dient te worden gereduceerd. Uit het VAB-beleid kan voorts worden afgeleid dat allerlei soorten van verevening kunnen worden ingezet om maatwerk te leveren ten behoeve van specifieke locaties. Bouwrechten kunnen aldus onder meer worden verkregen op basis van slooprechten afkomstig van eigen bebouwing, slooprechten afkomstig van bebouwing elders en verevening in de vorm van natuurontwikkeling. Functieverandering is alleen van toepassing op fysiek bestaande, legale vrijgekomen (en ook vrijkomende) gebouwen die gelegen zijn in het buitengebied.
3. Het project is in strijd met de ter plaatse geldende bestemmingsplannen. Teneinde het project niettemin mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht omgevingsvergunning verleend.
Het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen
4. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank, door de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten, heeft miskend dat de aan de omgevingsvergunning ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing niet voldoet aan de eisen die daaraan gesteld moeten worden, nu het project niet past binnen het VAB-beleid.
[locatie 1]
5. Het college heeft de volgende berekening aan zijn besluit ten grondslag gelegd. Op het perceel wordt in totaal 171,50 m² aan opstallen gesloopt, te weten een paardenstal van 118,50 m² en een noodwoning van 53 m². Daarbij hebben de eigenaren 400 m² aan nieuwe slooprechten bijgekocht van het perceel [locatie 3] en wordt 3.483 m² aan nieuwe natuur aangelegd op eigen terrein, hetgeen overeenkomt met 146 m² aan extra slooprechten. In totaliteit komen hiermee de slooprechten uit op 717,50 m². Dit betekent dat de tweede burgerwoning een inhoud van maximaal 717,50 m³ zou mogen krijgen. De te bouwen tweede burgerwoning heeft een inhoud van 622 m³ en een bijgebouw van 75 m², zodat aan het VAB-beleid wordt voldaan, aldus het college.
6. [appellant sub 1] en anderen betogen tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het VAB-beleid niet van toepassing is op het perceel [locatie 1], omdat de op dit perceel te slopen bebouwing geen agrarische functie heeft en ook niet heeft gehad. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit het VAB-beleid niet kan worden afgeleid dat bij toepassing van dit beleid uitsluitend de sloop van vrijgekomen agrarische bebouwing in aanmerking mag worden genomen.
7. [appellant sub 1] en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij de berekening van de slooprechten ten onrechte zowel de op het perceel aanwezige paardenstal als de noodwoning heeft betrokken, nu er slechts één bouwvergunning is aangetroffen. Hiertoe voeren zij aan dat functieverandering alleen van toepassing kan zijn op fysiek bestaande, legale vrijgekomen en vrijkomende bebouwing in het buitengebied, zodat het college ten onrechte rekening heeft gehouden met de illegaal opgerichte paardenstal van 118,5 m².
7.1. Dit betoog slaagt. Op het perceel bevinden zich een paardenstal van 118,50 m² en een voormalige paardenstal/varkensschuur, later in gebruik genomen als noodwoning, van 53 m². Het college heeft de oppervlakte van beide gebouwen meegenomen in de berekening van de slooprechten. Partijen zijn niet opgekomen tegen de overweging van de rechtbank dat de op 5 augustus 1980 verleende bouwvergunning ziet op de verbouw van de voormalige paardenstal van 53 m² en dat het college ervan mocht uitgaan dat de voormalige paardenstal legaal is opgericht. In hetgeen het college ter zitting dienaangaande heeft toegelicht, ziet de Afdeling evenmin aanknopingspunten voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen, zodat hiervan dient te worden uitgegaan. Bij gebreke van een bouwvergunning dan wel andere bewijsstukken waaruit blijkt dat de paardenstal van 118,5 m² legaal op het perceel aanwezig is, heeft het college gelet op de naar voren gebrachte bezwaren in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) onvoldoende gemotiveerd dat deze paardenstal legaal aanwezig is en mag worden betrokken in de berekening van de slooprechten. Nu niet in geschil is dat het bouwplan niet voldoet aan het VAB-beleid indien de slooprechten van de paardenstal buiten beschouwing blijven, is de ruimtelijke onderbouwing in zoverre niet deugdelijk gemotiveerd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
8. [appellant sub 1] en anderen betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de van de eigenaren van [locatie 3] gekochte slooprechten kunnen worden ingezet voor het realiseren van extra bouwvolume voor de nieuwe woning op het perceel. Hiertoe voeren zij aan dat de agrarische bestemming van het perceel [locatie 3] reeds in 2002 is gewijzigd in een woonbestemming en de te slopen bebouwing geen agrarische functie meer heeft. Voorts voeren zij aan dat niet duidelijk is waarom het perceel [locatie 3] als knellocatie moet worden aangemerkt. Dat het perceel in de Ecologische hoofdstructuur (hierna: EHS) is gelegen, is daartoe volgens [appellant sub 1] en anderen onvoldoende, nu het perceel aan de [locatie 1] ook in de ecologische verbindingszone ligt.
8.1. Daargelaten dat, zoals hiervoor reeds overwogen, het VAB-beleid niet alleen van toepassing is op vrijgekomen agrarische bebouwing, betreffen de te slopen gebouwen op de [locatie 3] voormalige agrarische bouwwerken van een in 2002 beëindigd agrarisch bedrijf. Dat het perceel inmiddels een woonbestemming heeft, staat evenmin in de weg aan het inzetten van het gekochte sloopvolume van dit perceel ten behoeve van nieuwbouw op een andere locatie.
Herbouw op een andere locatie dan de slooplocatie is volgens het VAB-beleid mogelijk, indien herbouw op de slooplocatie niet gewenst is. Nu herbouw op een locatie in de EHS niet wenselijk is, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het perceel [locatie 3] gelet op de ligging in de EHS als knellocatie moet worden aangemerkt. Niet in geschil is dat het verdwijnen van de voormalige agrarische bebouwing zal leiden tot een versterking van de EHS ter plaatse. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat daarmee wordt voldaan aan het uitgangspunt van het VAB-beleid om lege bedrijfsgebouwen te saneren teneinde de ruimtelijke en landschappelijke kwaliteit van het buitengebied te vergroten. Weliswaar is ter zitting van de Afdeling vastgesteld dat een klein gedeelte van het perceel aan de [locatie 1] in de EHS-verbindingszone is gelegen, maar nu op dat gedeelte uitsluitend gesloopt en niet gebouwd zal gaan worden, bestaat geen reden om het te bebouwen deel van het perceel aan de [locatie 1] ook als knellocatie aan te merken.
Het betoog faalt.
9. [appellant sub 1] en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het behouden en verbeteren van al bestaande natuur met ecologische waarde niet kan worden aangemerkt als natuurontwikkeling en dat derhalve geen sprake is van een vereveningsmaatregel als bedoeld in het VAB-beleid.
9.1. Niet in geschil is dat volgens het VAB-beleid natuurontwikkeling kan worden omgezet naar slooprechten. Aan het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning heeft het college ten grondslag gelegd dat op het perceel 3.483 m² natuur zal worden aangelegd. Op het perceel zal 1.863 m² worden ingericht met bosschage met gebiedseigen soorten en 1.620 m² als botanisch grasland. De rechtbank heeft in de aanwezigheid op het perceel van grasland en bosschage terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat met de voorgenomen inrichting van het perceel geen sprake is van natuurontwikkeling en daarmee van verevening overeenkomstig het VAB-beleid. Volgens paragraaf 3.5.5 van de beleidsnotitie "Functies zoeken plaatsen, plaatsen zoeken functies" kan ook het behoud en het verbeteren van bestaande natuurelementen met een ecologische waarde bijdragen aan de verevening. Ter zitting van de Afdeling heeft het college gemotiveerd toegelicht dat de voorziene beheersmaatregelen een bijdrage zullen leveren aan de natuurontwikkeling op het perceel en dat de huidige agrarische bestemming in het nieuwe bestemmingsplan zal worden omgezet naar een natuurbestemming. Het betoog faalt.
[locatie 2]
10. Het college heeft de volgende berekening aan zijn besluit ten grondslag gelegd. Op het perceel wordt 720 m² aan bedrijfsbebouwing gesloopt. Daarbij zal extra volume aan bouwrechten worden gerealiseerd door 1,2 ha nieuwe natuurontwikkeling aan te leggen op het aangrenzende perceel, hetgeen overeenkomt met 500 m² aan slooprechten, dus 500 m³ bouwrechten extra. In totaal zal 1.220 m³ bouwrechten beschikbaar zijn voor nieuwbouw op het perceel. De twee nieuwe burgerwoningen op het perceel krijgen een inhoud van 535 m³ en bijgebouwen van 75 m², zodat aan het VAB-beleid wordt voldaan, aldus het college.
11. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat natuurontwikkeling als vereveningsmaatregel uitsluitend mag worden aangewend om het tekort aan slooprechten te compenseren, waarvan in dit geval geen sprake is. Zij voeren hiertoe aan dat het VAB-beleid niet zover strekt dat het mogelijk is om verevening in de vorm van natuurontwikkeling te gebruiken om bouwvolume voor een extra woning te realiseren.
11.1. Dit betoog faalt. In hetgeen [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd worden geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de rechtbank een onjuiste lezing aan het VAB-beleid heeft gegeven door te overwegen dat het college de mogelijkheid heeft om natuurontwikkeling ook als vereveningsmiddel in te zetten teneinde daarmee extra bouwvolume te realiseren.
[locatie 1] en 19
12. [appellant sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de uitbreiding van het aantal burgerwoningen tot een onaanvaardbare toename van het aantal verkeersbewegingen zal leiden. Hiertoe voeren zij aan dat het project tot een verdubbeling van het aantal woningen aan de Lubberslaan zal leiden en de extra verkeersbewegingen mede gelet op de omgeving en de slechte toestand van de toegangsweg volstrekt onaanvaardbaar is. De leefbaarheid, het aanzicht, het woongenot en de leefomstandigheden zullen drastisch veranderen, aldus [appellant sub 1] en anderen. Voorts voeren zij aan dat het college voor de vaststelling van de te verwachten toename van verkeersbewegingen ten onrechte is uitgegaan van de illegale activiteiten op de percelen.
12.1. Het college heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat de bouw van de extra burgerwoningen, bezien in samenhang met de aanleg van nieuwe natuur en sloop van voormalige agrarische bebouwing, inclusief varkensstallen, een belangrijke verbetering van de ruimtelijke en milieukwaliteit mee zal brengen. Niet in geschil is dat door de toename van het aantal woningen aan de Lubberslaan van vier naar zeven het aantal verkeersbewegingen zal toenemen. Het college acht de verwachte toename van het aantal verkeersbewegingen evenwel niet zodanig dat dit het woon- en leefklimaat van omwonenden van de percelen ernstig zal aantasten. Hierbij heeft het college in aanmerking genomen dat het bouwplan ongeveer zes extra verkeersbewegingen per dag op de Lubberslaan zal genereren en de voormalige varkenshouderij op [locatie 2] en de Biotuin op [locatie 1] eveneens verkeersbewegingen veroorzaakten. Weliswaar heeft het college de uit de functie van Biotuin voortvloeiende verkeersbewegingen ten onrechte in aanmerking genomen bij de beoordeling van de toename van het aantal verkeersbewegingen ten gevolge van het bouwplan, aangezien de Biotuin niet in het bestemmingsplan past, maar in hetgeen [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de verwachte toename van het verkeer zodanig zal zijn dat het college hierin reden had moeten zien om niet mee te werken aan het project. Evenmin bestaat aanleiding om aan te nemen dat de wegenstructuur van de Lubberslaan niet berekend is op de verwachte verkeerstoename. Het betoog faalt.
13. [appellant sub 1] en anderen betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat de toename van het aantal verkeersbewegingen nadelige gevolgen zal hebben voor de bestaande flora en fauna in het gebied. Hiertoe voeren zij aan dat het college zich niet heeft kunnen baseren op de door Ecoconsultancy B.V. uitgevoerde quickscan Flora en Fauna van mei 2009, nu zij als ervaringsdeskundigen hebben vastgesteld dat de resultaten hiervan niet juist zijn.
13.1. In hetgeen [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de door Ecoconsultancy opgestelde quickscan naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat het college dit niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant sub 1] en anderen hun betoog niet met een tegenrapport van een deskundige hebben onderbouwd. Het door [appellant sub 1] en anderen overgelegde artikel van het Gelders Landschap kan niet als zodanig worden aangemerkt. Het betoog faalt.
Het incidenteel hoger beroep van het college
14. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 28 augustus 2013, zoals gewijzigd bij besluit van 14 november 2013, vanwege het moeilijk te begrijpen VAB-beleid een kenbare en begrijpelijk geformuleerde motivering mist, hetgeen in strijd is met artikel 3:47, eerste lid, van de Awb. Hiertoe voert het college aan dat het VAB-beleid een kaderregeling is, die weliswaar complex en moeilijk te doorgronden is, maar dat het door de rechtbank vernietigde besluit op een goede ruimtelijke onderbouwing berust en derhalve deugdelijk is gemotiveerd, zodat geen grond bestaat voor vernietiging van het besluit.
14.1. Het college betoogt terecht dat de complexiteit van het VAB-beleid niet leidt tot het oordeel dat het besluit niet is voorzien van een kenbare en begrijpelijke motivering. Het college heeft aan zijn besluit tot verlening van een omgevingsvergunning een ruimtelijke onderbouwing ten grondslag gelegd en heeft in het besluit gemotiveerd en begrijpelijk uiteengezet op grond van welke overwegingen en berekeningen het tot de beslissing is gekomen. Geen grond bestaat derhalve voor vernietiging van het besluit wegens schending van artikel 3:47, eerste lid, van de Awb, zoals de rechtbank heeft gedaan. Nu de rechtbank het besluit, zij het op andere gronden, wel terecht heeft vernietigd, leidt dit betoog van het college evenwel niet tot het daarmee beoogde resultaat.
15. Het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen en het incidenteel hoger beroep van het college zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit in stand zijn gelaten. De aangevallen uitspraak dient voor het overige, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
16. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 september 2014 in zaak nr. 13/6318, voor zover de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem van 28 augustus 2013, kenmerk 20130103/2013.14355, zoals gewijzigd bij besluit van 14 november 2013, kenmerk 20130103//2013.17762, in stand zijn gelaten;
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
IV. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem aan [appellant sub 1] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 246,00 (zegge: tweehonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Hagen w.g. Deen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2015
604.