ECLI:NL:RVS:2014:2337
Raad van State — Uitspraak 


201310271/1/A3.
Datum uitspraak: 25 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de burgemeester van Rotterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 september 2013 in zaak nr. 12/5387 in het geding tussen:
de vennootschap onder firma The Prince Pub, gevestigd te Rotterdam, waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonend te Rotterdam,
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 11 mei 2012 heeft de burgemeester de sluiting gelast van horeca-inrichting The Prince Pub, gevestigd aan het Marinus Bolkplein 32 te Rotterdam, voor de duur van zes maanden, te weten tot en met 29 oktober 2012.
Bij besluit van 23 juli 2012 heeft de burgemeester de sluiting teruggebracht naar drie maanden, te weten tot en met 29 juli 2012.
Bij besluit van 6 november 2012 heeft de burgemeester het door The Prince Pub tegen beide besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 september 2013 heeft de rechtbank het door The Prince Pub daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 november 2012 vernietigd en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, hetgeen inhoudt dat de sluiting is teruggebracht naar zes weken, te weten tot en met 11 juni 2012. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
The Prince Pub heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2014, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, werkzaam bij de gemeente, en The Prince Pub, vertegenwoordigd door [vennoot A] en diens vader […], bijgestaan door mr. R.T.M. Lagerweij, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a en f, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2008 (hierna: APV), welke gold ten tijde van belang, kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, tijdelijk of voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen, indien naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting door de aanwezigheid van de openbare inrichting nadelig wordt beïnvloed, of indien zich in of vanuit de openbare inrichting anderszins feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen, dat het geopend blijven van de openbare inrichting gevaar kan veroorzaken voor de openbare orde of een bedreiging vormt voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting. Ingevolge het derde lid houdt de burgemeester bij de toepassing van de in het tweede lid bedoelde gronden rekening met: a. het karakter van de straat en van de wijk waarin de openbare inrichting is gelegen of zal komen te liggen; b. de aard van de openbare inrichting;
c. de spanning waaraan het woon- of leefklimaat ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van de openbare inrichting;
d. de wijze van bedrijfsvoering van de exploitant of beheerder van de openbare inrichting in deze of in andere openbare inrichtingen. Ingevolge artikel 2.3.7, eerste lid, aanhef en onder c, kan de burgemeester een openbare inrichting tijdelijk of voor onbepaalde tijd gesloten verklaren indien een van de in artikel 2.3.6, tweede lid, genoemde situaties zich voordoet.
Volgens de Rotterdamse Horecanota 2012 - 2016 (hierna: Horecanota), welke op 26 juli 2012 in werking is getreden, vindt toepassing van de bevoegdheid van de burgemeester als bedoeld in artikel 2.3.7 van de APV plaats overeenkomstig het in de Horecanota opgenomen handhavingsmodel.
Volgens het handhavingsmodel wordt afhankelijk van de ernst van het incident of de overtreding en de rol van de horecaondernemer hierbij bekeken hoe toekomstige onregelmatigheden in en rondom de horeca-inrichting kunnen worden voorkomen. Een bestuursrechtelijke handhavingsmaatregel moet voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. De burgemeester toetst elke zaak op zijn merites, waarbij de burgemeester in zijn besluitvorming over een bestuurlijke maatregel het belang van de ondernemer en derden afweegt tegen dat van de openbare orde, aldus het handhavingsmodel.
Volgens de Horecanota is er een Handhavingsarrangement waarin per categorie overtreding wordt beschreven welke maatregelen de burgemeester kan treffen.
Volgens het Handhavingsarrangement worden als ernstige geweldsincidenten (in, vanuit of in de directe omgeving van het horecabedrijf) in ieder geval beschouwd incidenten waarbij één of meer vuur-, steek- of slagwapens zijn gebruikt (of met gebruik ervan is gedreigd). Wanneer voor het eerst een ernstig geweldsincident plaatsvindt, wordt de horeca-inrichting voor maximaal twee weken gesloten, waarna de burgemeester besluit tot het intrekken van het sluitingsbevel dan wel tot sluiting van de horeca-inrichting voor de duur van drie maanden. Uitgangspunt hierbij is dat bij ernstige geweldsincidenten de openbare orde en veiligheid rondom de horeca-inrichting per definitie zijn aangetast. Om de openbare orde en veiligheid onmiddellijk te herstellen, wordt de horeca-inrichting voor een korte periode gesloten. Als uit onderzoek en een (zienswijzen)gesprek met de ondernemer blijkt dat er kans is op herhaling van geweldsincidenten en/of de openbare orde zo ernstig is geschokt dat heropening van de horeca-inrichting niet verantwoord is, besluit de burgemeester om het horecabedrijf gesloten te houden, aldus het Handhavingsarrangement.
2. De burgemeester heeft het besluit van 11 mei 2012 gebaseerd op artikel 2.3.7, eerste lid, aanhef en onder c, in verbinding gelezen met 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a en f, van de APV, en daaraan ten grondslag gelegd een steekincident op 30 april 2012. Volgens de burgemeester zijn de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving door dit steekincident in zeer ernstige mate aangetast. De burgemeester achtte sluiting noodzakelijk voor het herstel van de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van The Prince Pub. Wat de duur van de sluiting betreft, heeft de burgemeester in aanmerking genomen dat eerder incidenten in en rond The Prince Pub hebben plaatsgevonden. Voorts heeft hij in aanmerking genomen dat The Prince Pub kort na het incident op 30 april 2012 vrijwillig de horeca-inrichting voorlopig heeft gesloten. Bij het besluit van 23 juli 2012 heeft de burgemeester het besluit van 11 mei 2012 in zoverre herzien dat de termijn van sluiting is teruggebracht van zes naar drie maanden. De burgemeester heeft daarmee beoogd aan te sluiten bij de Horecanota en het daarbij behorende Handhavingsarrangement, die kort na het besluit van 23 juli 2012 in werking zouden treden. Voor het overige is het besluit van 11 mei 2012 gehandhaafd.
3. De rechtbank heeft allereerst geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot sluiting van The Prince Pub op de grond dat de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving in zeer ernstige mate zijn aangetast. De burgemeester heeft daarbij in aanmerking mogen nemen dat een steekincident een ernstig incident is, waarbij de openbare orde en veiligheid per definitie zijn aangetast. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de burgemeester niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot sluiting gedurende een periode van drie maanden. Daaraan heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat de burgemeester geen nader onderzoek heeft gedaan bij de politie naar de eerdere meldingen over The Prince Pub in het politieregistratiesysteem. Deze meldingen zijn door de politie opgenomen in haar rapportage van 3 mei 2012 welke rapportage ten grondslag ligt aan het besluit van 11 mei 2012. Ten aanzien van een deel van de meldingen heeft The Prince Pub uiteengezet waarom deze niet of slechts in mindere mate mogen worden meegewogen. Voorts is volgens de rechtbank van belang dat het steekincident op 30 april 2012 een ongelukkig incident was dat The Prince Pub niet had kunnen voorkomen. Verder heeft de rechtbank van belang geacht dat The Prince Pub alle medewerking heeft verleend aan de burgemeester en aan het onderzoek van de politie, hetgeen volgens de rechtbank heeft bijgedragen aan een sneller herstel van de openbare orde. Ten slotte heeft de rechtbank van belang geacht dat de burgemeester heeft benadrukt dat elke zaak op zijn merites moet worden beoordeeld en dat zo nodig moet worden afgeweken van de in het Handhavingsarrangement vermelde stappen.
4. De burgemeester betoogt dat de rechtbank sluiting voor de duur van drie maanden ten onrechte onredelijk heeft geacht. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank de duur van de sluiting te indringend heeft getoetst. In de besluiten is voldoende gemotiveerd waarom de opgelegde sluiting voor de duur van drie maanden past binnen zijn beleid en waarom daar niet van wordt afgeweken, aldus de burgemeester.
4.1. De bevoegdheid tot het gesloten verklaren van een openbare inrichting als bedoeld in artikel 2.3.7 van de APV is een discretionaire bevoegdheid van de burgemeester waarvan de uitoefening door de rechter terughoudend moet worden getoetst. De burgemeester heeft een ruime mate van beleidsvrijheid.
4.2. De burgemeester heeft de sluiting van The Prince Pub gebaseerd op voormelde politierapportage, waarin, naast het incident op 30 april 2012, verscheidene eerdere incidenten met betrekking tot The Prince Pub zijn geregistreerd. Behoudens de incidenten over geluidsoverlast, waarvan ook de burgemeester heeft gezegd dat deze betwistbaar zijn, en één incident met betrekking tot een beschonken persoon, heeft The Prince Pub de overige incidenten, die verschillende gevallen van geweld met betrekking tot The Prince Pub betreffen, erkend. Die erkenning blijkt onder meer uit het verslag van het voor het besluit van 11 mei 2012 gevoerde zienswijzengesprek, het verslag van de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie, alsook hetgeen ter zitting bij de rechtbank is besproken. Zo was er op 19 januari 2010 een mishandeling binnen de inrichting en heeft zich op 20 augustus 2010 een vechtpartij bij de inrichting voorgedaan, waarbij een lastig persoon uit de inrichting is gezet. Daarnaast is op 11 januari 2012 een bezoeker door een andere bezoeker binnen de inrichting bedreigd met een mes en is een bierglas in zijn nek kapotgeslagen. Voorts heeft op 10 februari 2012 tussen bezoekers een vechtpartij plaatsgevonden, waarbij drie bezoekers uit de inrichting zijn gezet. Of The Prince Pub van het incident op 30 april 2012 en de eerdere incidenten een verwijt kan worden gemaakt, is, gelet op de formulering van de aan het besluit van 11 mei 2012 ten grondslag gelegde bepalingen, niet relevant. Gelet op deze feiten en omstandigheden heeft de rechtbank sluiting voor de duur van drie maanden ten onrechte onevenredig geacht. Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 6 november 2012 alsnog ongegrond verklaren.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 september 2013 in zaak nr. 12/5387;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. De Vries
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2014
582-818.