ECLI:NL:RVS:2014:2298
Raad van State — Uitspraak 


201307543/1/A1.
Datum uitspraak: 25 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Gendt, gemeente Lingewaard,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 juli 2013 in zaak nr. 11/2908 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard.
Procesverloop
Bij besluit van 2 oktober 2007 heeft het college afgezien van handhavend optreden tegen de in afwijking van de bouwvergunning gebouwde loods en de zonder aanlegvergunning aangebrachte erfverharding op het perceel [locatie] te Gendt.
Bij besluit van 21 juli 2008 heeft het college de door [appellante] en [persoon A] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 juni 2010 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 juli 2008 vernietigd en het besluit van 8 (lees: 2) oktober 2007 gedeeltelijk herroepen. Voorts heeft de rechtbank daarbij bepaald dat het college ten aanzien van het gebruik van het perceel - en ten aanzien van de bouw van een loods en de aanleg van een erfverharding binnen zes weken na verzending van de uitspraak - een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak.
Tegen deze uitspraak hebben [persoon A] en [appellante] hoger beroep ingesteld.
Bij besluiten van 28 juli 2010 heeft het college opnieuw op de bezwaren van [persoon A] en [appellante] beslist.
Bij uitspraak van 20 april 2011 in zaak nr. 201007149/1/H1 heeft de Afdeling de uitspraak van 17 juni 2010 bevestigd, het beroep van [persoon A] tegen de besluiten van 28 juli 2010 ongegrond verklaard en het beroep van [appellante] tegen die besluiten gegrond verklaard. De Afdeling heeft de besluiten van 28 juli 2010 vernietigd, behoudens voor zover daarbij aan [persoon A] ten aanzien van de loods een last onder dwangsom is opgelegd.
Bij besluit van 7 juli 2011 heeft het college het bezwaar van [appellante] opnieuw ongegrond verklaard en het verzoek om handhavend optreden ten aanzien van erfverharding en strijdig gebruik van het perceel en de loods afgewezen.
Bij uitspraak van 4 juli 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 juli 2011 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na verzending van de uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen. Voors heeft de rechtbank het college veroordeeld tot betaling aan [appellante] van een schadevergoeding van € 1.500,00. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 13 augustus 2013 heeft het college, opnieuw beslissend op de bezwaren van [persoon A] en [appellante], het verzoek om handhavend optreden tegen het strijdig gebruik van het terrein, de loods en de aanwezige terreinverharding toegewezen. Het college heeft voorts [persoon A], onder oplegging van een dwangsom, gelast het gebruik van de loods en het terrein anders dan agrarisch, uiterlijk 1 oktober 2013 te staken en gestaakt te houden en [persoon A], onder oplegging van een dwangsom, gelast de aanwezige terreinverharding uiterlijk op diezelfde datum te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 16 augustus 2013 heeft het college het besluit van 13 augustus 2013 gewijzigd door het bezwaar van [persoon A] ongegrond te verklaren, het bezwaar van [appellante] gegrond te verklaren, de proceskosten van [appellante] te vergoeden en de proceskosten van [persoon A] niet te vergoeden. Het besluit van 13 augustus 2013 is voor het overige ongewijzigd gebleven.
[persoon A] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2014, waar het college, vertegenwoordigd door J.A.R. Bolhuis en H.P.T. Nas, beiden werkzaam bij de gemeente, is verschenen. Ter zitting is voorts [persoon A], bijgestaan door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat [NAAM], verschenen.
Overwegingen
1. De Afdeling stelt vast dat door [persoon A] geen hoger beroep is ingesteld tegen de uitspraak van 4 juli 2013, nu een hogerberoepschrift daartegen ontbreekt en de brieven van 29 en 30 augustus 2013 van [persoon A] aan de Afdeling niet als zodanig kunnen worden aangemerkt. In deze brieven heeft [persoon A] zich op het standpunt gesteld dat hij reeds eerder hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraak van 4 juli 2013 en dat hetgeen in hoger beroep is aangevoerd zich ook richt tegen de besluiten van 13 en 16 augustus 2013. Evenmin is incidenteel hoger beroep ingesteld.
2. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het besluit van 7 juli 2011 tegen beter weten in heeft genomen en dat zij om die reden recht heeft op een integrale of in ieder geval bovenforfaitaire vergoeding van haar proceskosten. Daartoe voert zij aan dat het college zich in het besluit van 7 juli 2011 op het standpunt stelde dat concreet zicht op legalisering van de overtreding bestond. Gelet op hetgeen was overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2011 (zaak nr. 201007149/1/H1), was het voor het college echter evident dat daarvan geen sprake was, aldus [appellante].
2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 november 2012 in zaak nr. 201200686/1/A2), heeft het in de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Besluit) neergelegde vergoedingsstelsel een forfaitair karakter. Indien zich bijzondere omstandigheden voordoen, kan op grond van artikel 2, derde lid, van het Besluit van dit forfaitaire stelsel worden afgeweken. Blijkens de nota van toelichting bij deze bepaling (Stb. 1993, 763) moet het daarbij gaan om uitzonderlijke gevallen, waarin strikte toepassing van dit forfaitaire stelsel onrechtvaardig uitpakt, bijvoorbeeld een geval waarin de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd.
2.2. In de uitspraak van 20 april 2011 heeft de Afdeling overwogen dat de besluiten op het bezwaar van [appellante] van 28 juli 2010 niet op een deugdelijke motivering berusten, omdat het college, nadat het had geconstateerd dat het perceel in strijd met de daarop rustende bestemming wordt gebruikt, onvoldoende heeft gemotiveerd op welke wijze dit gebruik kan worden toegestaan, laat staan dat daaruit blijkt dat concreet zicht op legalisering aanwezig is. Het college heeft vervolgens in het besluit van 7 juli 2011 overwogen waarom het van mening is dat concreet zicht op legalisering bestond. Anders dan [appellante] betoogt, bestaat geen grond voor het oordeel dat gelet op hetgeen in de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2011 is overwogen evident was dat geen concreet zicht op legalisering bestond. De Afdeling heeft in de bedoelde uitspraak ruimte gelaten voor die afweging, wat daarvan zij, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college zich in het besluit van 7 juli 2011 tegen beter weten in op het standpunt heeft gesteld dat concreet zicht op legalisering bestond. De rechtbank heeft onder deze omstandigheden reeds daarom terecht geen aanleiding gezien voor de toekenning van een volledige of boven-forfaitaire proceskostenvergoeding aan [appellante].
Het betoog faalt.
3. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er bij de bepaling van de redelijke termijn zoals bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: het EVRM) van uit moet worden gegaan dat het eerder door [appellante] gedane handhavingsverzoek uit mei 1998 is afgedaan met de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2002 in zaak nrs. 200102923/1 en 200102924/1. Volgens [appellante] had bij de vaststelling van de totale duur van de procedure moeten worden gerekend van het eerste verzoek om handhaving van mei 1998.
3.1. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.
Op deze zaak is niet de gewijzigde rechtspraak, zoals die is neergelegd in de uitspraak van 29 januari 2014 in zaak nr. 201302106/1/A2, van toepassing, omdat het primaire besluit dateert van vóór 2 februari 2014. Op deze zaak worden de termijnen toegepast die de Afdeling vóór die uitspraak hanteerde.
Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar mag duren, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar mag duren en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
3.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de procedure die is gestart met het verzoek om handhaving uit mei 1998 is geëindigd met de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2002 waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat het college - destijds - in redelijkheid heeft kunnen afzien van handhavend optreden. Dat het college de aanvankelijk mogelijk geachte legalisering van een tuincentrum ter plaatse niet heeft doorgezet, zodat [appellante] in 2006 opnieuw om handhaving heeft moeten verzoeken, leidt niet tot een ander oordeel. De periode vanaf het bezwaar tegen het besluit van 2 juni 1998, dat is genomen naar aanleiding van dat verzoek om handhaving, tot en met 26 februari 2007, te weten de dag waarop [appellante] bezwaar heeft gemaakt tegen het uitblijven van een besluit op het verzoek om handhaving van oktober 2006, diende niet bij de berekening van de duur van de redelijke termijn te worden betrokken. Op 26 februari 2007 is een nieuwe procedure gestart, zodat op die datum een nieuwe termijn is aangevangen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5. Bij besluit van 13 augustus 2013, gewijzigd bij besluit van 16 augustus 2013, heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellante] gemaakte bezwaar. Deze besluiten worden, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
6. Voor zover [persoon A] betoogt dat een beroep is ontstaan dan wel is ingesteld tegen het besluit van 13 augustus 2013, gewijzigd bij besluit van 16 augustus 2013, wordt overwogen dat, zoals hiervoor onder 1 is overwogen, door hem geen hoger beroep is ingesteld tegen de uitspraak van 4 juli 2013. Er is om die reden geen beroep van rechtswege tegen het besluit van 13 augustus 2013, gewijzigd bij besluit van 16 augustus 2013, ontstaan. Niet is gebleken dat [persoon A] anderszins beroep heeft ingesteld tegen dat besluit.
7. [appellante] betoogt dat het college in het besluit van 13 augustus 2013, gewijzigd bij besluit van 16 augustus 2013, niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten aan [persoon A] een last onder dwangsom op te leggen. Volgens haar had het college moeten kiezen voor oplegging van een last onder bestuursdwang. Daartoe voert zij aan dat aan [persoon A] al eens een last onder dwangsom is opgelegd met betrekking tot een in afwijking van de daartoe verleende bouwvergunning gebouwde schuur en de zonder aanlegvergunning aangebrachte verharding, die niet heeft geleid tot het gewenste resultaat, omdat het college niet tot invordering van de verbeurde dwangsommen is overgegaan. [appellante] vreest dat het college ook in dit geval niet tot invordering zal overgaan, zodat de last niet het daarmee beoogde effect zal hebben.
7.1. Artikel 5:32 van de Awb geeft het bestuursorgaan, dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, de keuze om in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom op te leggen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 augustus 2009 in zaak nr. 200808093/1/H1), wordt voor het opleggen van een last onder dwangsom niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen zich daartegen verzet. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, wordt geen grond gevonden voor dat oordeel. Dat, naar [appellante] stelt, het college een eerdere door [persoon A] verbeurde dwangsom niet heeft ingevorderd, geeft voor dat oordeel geen aanleiding. Het college heeft in redelijkheid kunnen besluiten aan [persoon A] een last onder dwangsom op te leggen.
Het betoog faalt.
8. [appellante] betoogt tevergeefs dat de in het besluit van 13 augustus 2013, gewijzigd bij besluit van 16 augustus 2013, aan [persoon A] opgelegde last onder dwangsom niet in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 februari 2014 in zaak nr. 201304412/1/A1), heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Het college heeft [persoon A] onder oplegging van een eenmalige dwangsom van € 7.500,00 gelast het gebruik van de loods en het terrein anders dan agrarisch uiterlijk 1 oktober 2013 te staken en gestaakt te houden en voorts [persoon A] onder oplegging van een eenmalige dwangsom van € 5.000,00 gelast de aanwezige verharding voor 1 oktober 2013 te verwijderen en verwijderd te houden. Ter zitting heeft het college verklaard dat de hoogte van deze bedragen is gebaseerd op de Leidraad hoogte dwangsommen die onderdeel uitmaakt van het strategisch handhavingsbeleid. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang heeft kunnen achten.
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard van 13 augustus 2013, kenmerk CHZ-2012-0021, gewijzigd bij besluit van 16 augustus 2013, kenmerk CHZ-2012-0021, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
w.g. Michiels w.g. Pieters
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2014
270-724.