ECLI:NL:RBNHO:2015:8867
Rechtbank NHO — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 14/5431
tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 28 september 2015 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats 1] , eiser
(gemachtigde: mr. G.J.W. Pulles),
en
Univé Zorgkantoor B.V., verweerder
(gemachtigde: mr. P. Kelderhuis).
Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder (een deel van) de verantwoording van het persoonsgebonden budget (pgb) in het kader van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) over de periode van 1 januari 2014 tot en met 30 juni 2014 afgekeurd.
Bij besluit van 25 november 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting door de enkelvoudige kamer heeft plaatsgevonden op 9 april 2015. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens waren aanwezig de heer [naam 1] en de heer [naam 2] , van de zorginstelling RegioZorgWest (hierna: RZW). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting door de meervoudige kamer heeft plaatsgevonden op 16 juli 2015. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens waren aanwezig de heer [naam 1] en de heer [naam 3] , van RZW. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.	De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
1.1
Eiser (geboren [geboortedatum] ) woonde, in de periode die hier thans in geding is, in een woning in [woonplaats 2] . Eiser was onder bewind gesteld en had een bewindvoerder.
1.2
In de (voorlopige) toekenningsbeschikking van 28 december 2013 heeft verweerder eiser gewezen op de verplichtingen, verbonden aan de verlening van het pgb. Op 20 maart 2014 heeft verweerder bij eiser in het kader van een administratief vooronderzoek informatie opgevraagd ter controle van het pgb en eiser geïnformeerd over een nader te plannen huisbezoek. Het huisbezoek heeft plaatsgevonden op 3 juni 2014. Bij brief van 10 juni 2014 heeft verweerder eiser geïnformeerd dat bij het huisbezoek is gebleken dat eiser de pgb-administratie niet op orde heeft (de facturen van de zorgverlener RZW zijn niet gespecificeerd). Op 20 juni 2014 verzoekt verweerder eiser het pgb over de periode van 1 januari 2014 tot en met 30 juni 2014 te verantwoorden via de daartoe strekkende formulieren (schriftelijk of online) vóór 11 augustus 2014. Verweerder heeft op 19 juli 2014 van eiser (digitaal) de verantwoording ontvangen. Eiser heeft daarop aangegeven dat hij over die periode aan RZW een bedrag van € 21.018,- heeft uitbetaald en aan [naam 4] een bedrag van € 600,- (totaalbedrag € 21.618,-). Bij brief van 21 juli 2014 heeft verweerder eiser verzocht aanvullende stukken op te sturen (zorgovereenkomst, gespecificeerde facturen en betaalbewijzen). Eiser heeft vervolgens op 12 augustus 2014 nadere stukken overgelegd (formulier extra informatie verantwoording, ondertekend door de bewindvoerder, zorgovereenkomst, facturen en rekeningafschriften). Bij brief van 1 september 2014 heeft verweerder eiser medegedeeld vooralsnog niet akkoord te gaan met de verantwoording, omdat de gefactureerde vergoedingen aan RZW niet overeenkomen met de zorgovereenkomst en uit de zorgovereenkomst en de facturen niet duidelijk wordt hoeveel uren zorg daadwerkelijk wordt geleverd. Eiser is in de gelegenheid gesteld aanvullende informatie te leveren. Eiser reageert bij brief van 1 september 2014. Bij brief van 18 september 2014 komt eiser (via zijn bewindvoerder) met een nadere toelichting.
1.3
Bij het primaire besluit heeft verweerder van het door eiser over de periode van 1 januari 2014 tot en met 30 juni 2014 verantwoorde bedrag van totaal € 21.618,- een bedrag van € 7.100,- goedgekeurd en een bedrag van € 14.518,- afgekeurd. Verweerder stelt dit bedrag voor RZW te hebben afgekeurd omdat uit huisbezoek is gebleken dat eiser niet op de locatie van het wooninitiatief woont en daardoor de uitzondering voor het niet aanleveren van urendeclaraties bij een wooninitiatief niet geldt; die geldt alleen voor cliënten die bij de zorginstelling wonen. Daarnaast heeft eiser bij het huisbezoek aangegeven dat de zorgverlener tweemaal twee uur begeleiding per week levert. Dit houdt in dat er vier uur per week begeleiding werd geleverd oftewel 104 uren per 26 weken. Uitgaande van het in de zorgovereenkomst overeengekomen uurtarief van € 62,50 per uur heeft verweerder daarvoor een bedrag van € 6.500,- goedgekeurd.
2. Verweerder heeft de bezwaren van eiser ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich bij het bestreden besluit (kort samengevat) op het standpunt gesteld dat het niet volstaat op de facturen een totaalbedrag voor verleende zorg aan te geven. Verweerder stelt dat de facturen meerdere vereiste gegevens niet bevatten, te weten een overzicht van de dagen waarop is gewerkt, het tarief, het aantal te betalen uren, dagdelen of etmalen en een ondertekening namens de zorgverlenende instantie. Verweerder stelt hiermee dan ook niet te kunnen controleren of de geleverde zorg volgens hetgeen in de Regeling Subsidies AWBZ 2014 (RSA) is bepaald en volgens de afspraken op de zorgovereenkomst met zorgverlener RZW is geleverd. De enkele opmerking van eiser dat op elke dag van de maand geplande en ongeplande zorg is geleverd, volstaat niet voor een dergelijke controle, aldus verweerder. Verweerder voegt hier nog aan toe dat ten onrechte een bedrag van € 7.100,- is goedgekeurd omdat wegens de incorrecte stukken het gehele verantwoorde bedrag voor zorgverlener RZW had moeten worden afgekeurd. Omdat het indienen van een bezwaarschrift er niet toe mag leiden dat de positie verslechtert, zal verweerder niet alsnog het gehele bedrag afkeuren. Het primaire besluit wordt gehandhaafd.
3. Eiser heeft in beroep aangegeven dat hij een indicatie heeft voor een ZZP en dat hij ook daadwerkelijk woont en verblijft in de beschermde woonomgeving van een woning van de zorgverlener RZW waar hij op geplande en ongeplande momenten zorg ontvangt die bestaat uit een combinatie van met name verzorging, begeleiding en toezicht. Eiser meent dat er geen twijfel over kan bestaan dat zijn pgb is besteed aan de geïndiceerde zorg in de zin van de AWBZ en dat het pgb conform alle daaraan te stellen eisen is verantwoord. Eiser betwist de door verweerder voorgestane uitleg over de toepassing van artikel 2.6.9, eerste lid, sub c, onder 4, van de RSA. Eiser wijst erop dat deze op de verantwoording van toepassing zijnde wettelijke regeling vraagt om “(…) een overzicht van de dagen waarop is gewerkt, het tarief, het aantal te betalen uren, dagdelen of etmalen (…)”. Eiser betoogt dat de tekst en de strekking van deze bepaling de ruimte bieden aan de budgethouder en de zorginstelling om (ook) per maand te factureren. Eiser heeft erop gewezen dat de tekst van de regeling al vanaf de invoering in 2005 nagenoeg gelijkluidend is en in de visie van eiser op dit punt ook helder en ondubbelzinnig is. Nergens, niet in de geschiedenis van de totstandkoming van deze regeling noch elders, is te vinden dat de wetgever eigenlijk heeft bedoeld te zeggen dat budgethouders tóch alle gewerkte uren zouden moeten bijhouden. Steun hiervoor is ook te vinden in de rechtspraak over de beoordeling van ZZP’s, waaruit volgt dat verweerder niet de eis mag stellen dat budgethouders een uitsplitsing maken naar aantallen aan zorg bestede uren voor verschillende functies. Gewezen wordt hierbij op de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 28 november 2012 (ECLI:NL:RBAMS:2012:BY6298), waarin de rechtbank heeft overwogen dat voor een afdoende verantwoording niet noodzakelijk is dat in alle details wordt voldaan aan artikel 2.6.9, eerste lid, onder c en 2 dan wel 3. Bovendien houdt de uitleg van verweerder geen rekening met de praktische consequenties. Het is ondoenlijk om in deze zorgsetting - zorg die 24 uur per dag beschikbaar is en variabel en op geplande en ongeplande momenten op dagelijkse basis wordt verleend – in uren te declareren. Ongeplande zorg kan niet in uren worden opgedeeld. Eiser heeft er voorts op gewezen dat het hem bekend is dat de zorgkantoren bij wooninitiatieven waarin sprake is van 24-uurszorg hebben besloten facturen te accepteren die niet gespecificeerd zijn naar dagen waarop zorg is verleend en het aantal uren per dag en tegen welk tarief. Daartoe is een aantal brieven/e-mails overgelegd in zaken van andere budgethouders, handelend over hetzelfde onderwerp als in de onderhavige zaak.
4. Verweerder blijft zich op het standpunt stellen dat het pgb niet volgens de geldende regels is verantwoord. De facturen bevatten geen overzicht van de dagen waarop is gewerkt, het tarief, het aantal te betalen uren, dagdelen of etmalen en voldoen daarmee niet aan de vereisten van artikel 2.6.9, eerste lid, sub c, onder 4 van de RSA. Verweerder heeft het ongeschreven beleid om in het kader van zorg die wordt geleverd aan budgethouders die met meerdere budgethouders tezamen woonachtig zijn in een wooninitiatief waar 24 uur per dag zorgverleners aanwezig zijn en op geplande en ongeplande momenten zorg wordt verleend akkoord te gaan met facturen die niet gespecificeerd zijn naar dagen waarop is gewerkt, het aantal te betalen uren, dagdelen of etmalen te accepteren, mits er voldoende samenhang is met de zorgovereenkomst en het zorgplan; de besteding van het pgb moet inzichtelijk zijn. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser niet woonachtig is in een woning van de zorgverlener en er (dus) ook geen sprake is van zorgverleners die 24 uur per dag aanwezig zijn en/of 24 uur per dag zorg in de nabijheid bieden. Het feit dat zorgverleners 24 uur per dag bereikbaar zouden zijn betekent niet dat er 24 uur per dag zorg wordt verleend en dat de zorg die wordt verleend niet te specificeren is in uren. Daarnaast is er onvoldoende samenhang tussen de facturen, de zorgovereenkomst (ondertekend op 21 juni 2012) en het zorgplan (gedateerd op 20 mei 2014). De daarin genoemde bedragen komen niet overeen en in de zorgovereenkomst is opgenomen dat er tijdelijk verblijf en vervoer wordt geleverd, terwijl dit niet strookt met de stelling dat eiser woont in een woning van de zorgverlener en 24-uurszorg zou ontvangen en eiser daarnaast ook niet is geïndiceerd voor vervoer. In het zorgplan is opgenomen dat eiser verblijft in een woonunit van de zorgverlener en de zorg is gebaseerd op een woonsetting met 24-uurszorg, terwijl later in het zorgplan wordt opgemerkt dat eiser gemiddeld 10 tot 12 uur zorg per week ontvangt. Ook de verklaring van de zorgverlener schetst een ander beeld. Daaruit blijkt dat de zorgverlener twee vaste dagen bij eiser was. Verder is ook bij het huisbezoek gebleken dat in het zorgplan en de zorgovereenkomst een onjuist beeld wordt geschetst van de daadwerkelijk verleende zorg. Bij het huisbezoek is vastgesteld dat eiser niet meer woonachtig is in een woning van de zorgverlener, maar dat hij zelfstandig met zijn dochtertje in een woning in Alkmaar verbleef en eiser heeft tijdens het huisbezoek verklaard dat er maar twee keer per week begeleiding wordt geleverd. In de visie van verweerder is er dan ook geen plausibel, eenduidig en volledig beeld van de besteding van het pgb in de betreffende periode geschetst en is de verantwoording terecht afgekeurd. Verweerder heeft hierbij verwezen naar de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) (onder meer ECLI:NL:CRVB:2015:1585). Verweerder wijst er ook op dat de budgethouder of diens wettelijk vertegenwoordiger verantwoordelijk is voor een juiste besteding en verantwoording van zijn pgb (en wijst daarbij op ECLI:NL:CRVB:2015:1838). Verweerder stelt dat het ook niet gebruikelijk is dat in overleg wordt getreden met de zorgverlener ingeval van onduidelijkheden en dat de zorgverlener in een geschil over de verantwoording geen partij is. Verweerder heeft voorts nog gesteld eiser niet te kunnen volgen in zijn stelling dat uit de rechtspraak over de beoordeling van ZZP’s zou volgen dat niet de eis mag worden gesteld dat budgethouders een uitsplitsing maken naar aantallen aan zorg bestede uren voor verschillende functies. In de betreffende uitspraak waar eiser naar verwijst is ook opgenomen dat de besteding van een pgb voldoende inzichtelijk kan worden gemaakt als dit uit de zorgovereenkomst, het zorgplan, de toelichting daarop en de facturen blijkt en verweerder stelt dat daar in dit geval geen sprake van is.
5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
5.1
Het voorliggende besluit ziet op de verantwoording van het bevoorschotte pgb over de periode van 1 januari 2014 tot en met 30 juni 2014.
5.2
Artikel 2.6.9, eerste lid, van de RSA (zoals die destijds gold) luidt als volgt:
1
Bij de verlening van het netto persoonsgebonden budget worden de verzekerde de volgende verplichtingen opgelegd:
(…)
c
de verzekerde sluit een schriftelijke overeenkomst met de zorgverlener of zorgverlenende instantie waarin ten minste de volgende afspraken zijn opgenomen:
(…)
4°
. een declaratie van een zorgverlenende instantie bevat het nummer waarmee die instantie staat ingeschreven bij de Kamer van Koophandel, een overzicht van de dagen waarop is gewerkt, het tarief, het aantal te betalen uren, dagdelen of etmalen, en de naam en het adres van de zorgverlenende instantie, en wordt namens de zorgverlenende instantie ondertekend
(…).
5.3
Verweerder voert in het kader van de toepassing van artikel 2.6.9, eerste lid, sub c, onder 4 van de RSA (ongeschreven) beleid. Verweerder heeft dit beleid in de brief van 14 juli 2015 uiteengezet en ter zitting nader toegelicht. Dit beleid komt hier op neer dat verweerder in die gevallen, waarin sprake is van zorg die wordt geleverd aan budgethouders die met meerdere budgethouders tezamen woonachtig zijn in een wooninitiatief waar 24 uur per dag zorgverleners aanwezig zijn en waar op geplande en ongeplande momenten zorg wordt verleend, akkoord gaat met facturen die niet gespecificeerd zijn naar dagen waarop is gewerkt, het aantal te betalen uren, dagdelen of etmalen te accepteren, mits er voldoende samenhang is met de zorgovereenkomst en het zorgplan.
5.4
Gelet op de bewoordingen van artikel 2.6.9, eerste lid, van de RSA merkt de rechtbank het hiervoor beschreven beleid aan als wetsinterpreterend beleid.
5.5
De rechtbank neemt op basis van de stukken en de toelichting van de kant van eiser en de zorginstelling op de zitting aan dat eiser in de periode waar het hier om gaat daadwerkelijk steeds in een door RZW ter beschikking gestelde woning in Alkmaar heeft verbleven en zorg heeft ontvangen van RZW. Van de kant van de zorginstelling is op zitting verder aangegeven en toegelicht dat RZW een erkende zorginstelling is die woonruimte en/of begeleiding aanbiedt aan jongeren met een ZZP-indicatie.
De rechtbank wijst er hierbij op dat aan eiser op grond van de AWBZ een indicatie is toegekend voor een Zorgzwaartepakket (2VG), in de vorm van een pgb. Op grond van deze indicatie heeft verweerder bij het besluit van 28 december 2013 aan eiser een pgb toegekend voor de periode van 1 januari 2014 tot en met 19 oktober 2014 voor de volgende zorgsoorten/functies: persoonlijke verzorging (klasse 2: 2,0-3,9 uur per week), ophoging ZZP, begeleiding individueel (klasse 6: 13-15,9 uur per week) en begeleiding groep zonder vervoer (klasse 1: 1 dagdeel per week). In het profiel van dat pakket is sprake van wonen met begeleiding en als verblijfskenmerken worden genoemd:
setting: beschermd verblijf,
nachtdienst: wakende of slapende wacht en
leveringsvoorwaarde: voortdurend in de nabijheid.
Naar het oordeel van de rechtbank is dit een woon-/zorgsetting die op één lijn is te stellen met de door verweerder in zijn (ongeschreven) beleid bedoelde situatie waarin hij in beginsel geen afrekening per uur vraagt. De rechtbank neemt hierbij de ontwikkelingen binnen en de veranderde opvattingen over de zorg in aanmerking, zoals de extramuralisering (verschuiving in de zorg, waarbij zorg die van oudsher in zorginstellingen werd aangeboden extramuraal wordt). Er wordt in dat kader ook (steeds meer) ingezet op (leren) zelfstandig (te) wonen in gewone wijken. Dat sprake is van beweging vindt ook bevestiging in het ontwikkelen en toepassen van dat (ongeschreven) beleid door verweerder.
5.6
De rechtbank betwijfelt of verweerder een juist beeld heeft van de aan eiser geleverde zorg. Verweerder heeft kennelijk de indruk dat er daadwerkelijk minder (kwalitatief verantwoorde) zorg is verleend dan wordt gesteld. Verweerder heeft immers geconcludeerd dat eiser niet woonachtig is in een woning van de zorgverlener en er geen sprake is van 24-uurszorg. De rechtbank stelt vast dat verweerder deze aannames en conclusie(s) met name heeft gebaseerd op het gesprek met eiser tijdens het huisbezoek. Gelet op de bij eiser bestaande problematiek heeft verweerder hiermee naar het oordeel van de rechtbank niet kunnen volstaan. Daarbij wijst de rechtbank op de aan eiser in het kader van de AWBZ toegekende indicatie, waaruit blijkt dat op eiser de dominante grondslag verstandelijke handicap van toepassing is en als tweede grondslag psychiatrische aandoening. Dit vindt ook bevestiging in de verklaring van de psycholoog drs. [naam 5] en blijkt ook uit het overgelegde zorgplan. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiser desgevraagd bevestigd dat hij heeft geprobeerd met verweerder in contact te treden en verweerder uit te nodigen om met de zorgaanbieder de werkelijke situatie in kaart te brengen. Verweerder is hiertoe niet bereid gevonden. Bezien in het licht van de hiervoor genoemde ontwikkelingen binnen de zorg acht de rechtbank de houding van verweerder op dit punt te star. De rechtbank ziet niet in waarom het betrekken van de zorginstelling in de besluitvorming afbreuk zou doen aan het uitgangspunt dat de budgethouder verantwoordelijk is voor de juiste besteding en verantwoording van het pgb. Het geeft verweerder juist (meer) handvatten om te kunnen vaststellen of de geleverde zorg ook van voldoende kwaliteit is conform de normen voor verantwoorde zorg.
De rechtbank is van oordeel dat onder de gegeven omstandigheden verweerder zijn besluit niet met de nodige zorgvuldigheid heeft voorbereid.
Naar het oordeel van de rechtbank is het in ieder geval aangewezen dat verweerder hierover in contact treedt met de zorginstelling. Ter zitting is van de kant van RZW aangegeven dat men bereid is met verweerder in gesprek te gaan.
5.7
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en niet deugdelijk is onderbouwd.
6. Zoals hiervoor is overwogen is het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder een nader onderzoek instellen op een wijze zoals hiervoor aangegeven. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.
7. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb èn om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
8. Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 juni 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:CA2877).
9. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I. de Greef, voorzitter, en mr. L.M. Kos en mr. A.C. Terwiel-Kuneman, leden, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 september 2015.
griffier												voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.