ECLI:NL:RVS:2013:219
Raad van State — Uitspraak 


201208975/1/R2.
Datum uitspraak: 10 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Nijmegen,
en
de raad van de gemeente Nijmegen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 6 juni 2012 heeft de raad het bestemmingsplan "Nijmegen Ooyse Schependom" (hierna: het plan) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 mei 2013, waar [appellanten], bijgestaan door mr. M.E. Bosman, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door drs. J.H.F. Gernaat, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Toetsingskader
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het plan
2. Het plangebied heeft betrekking op het gebied de Ooyse Schependom, een klein gedeelte van de Lentse Waard ten noorden van de Waal en een deel van de Waal dat daaraan grenst. Het plan voorziet in de actualisatie van de juridisch-planologische regeling van het plangebied en het vervangt vier bestemmingsplannen. Het plan is grotendeels consoliderend van aard.
Ontvankelijkheid
3. De raad voert aan dat [appellanten] geen belang hebben bij de beoordeling van hun beroep, omdat een eventuele vernietiging van het bestreden besluit ertoe leidt dat het voorheen geldende bestemmingsplan weer gaat gelden welk plan een vergelijkbare regeling bevat voor de bestreden plandelen.
3.1. [appellanten] willen een andere regeling voor hun percelen dan hetgeen in het plan is vastgelegd. Gelet op de mogelijkheden die artikel 8:72 van de Algemene wet bestuursrecht biedt in het geval de Afdeling zou concluderen tot vernietiging van een onderdeel of onderdelen van het bestreden besluit waaronder de mogelijkheid om de raad op te dragen een nieuw plan vast te stellen, ziet de Afdeling in het door de raad aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat [appellanten] geen belang hebben bij een uitspraak op het beroep.
Het beroep
4. [appellanten] richten zich tegen de planregeling voor de percelen Ooysedijk 5 t/m 13 en 21 t/m 25.
Zij voeren als algemeen bezwaar aan dat het plan in afwijking van het voorontwerpplan ten onrechte voorziet in een vergelijkbare regeling als de regeling uit het voorheen geldende bestemmingsplan. Zij betwisten dat zij daarom hebben verzocht in de inspraakreactie. Daarnaast stellen [appellanten] dat het gemeentebestuur bekend is met concrete plannen voor ontwikkeling van hun percelen. Volgens hen is ten onrechte niet onderzocht of deze ontwikkelingen in dit plan opgenomen hadden kunnen worden, terwijl dat is toegezegd door het gemeentebestuur. Tevens betogen zij dat ten onrechte geen rekening is gehouden met hun belangen.
4.1. De raad stelt dat in het plan voor de percelen een vergelijkbare regeling is opgenomen als de regeling uit het vorige bestemmingsplan. De ingediende zienswijze acht de raad onvoldoende concreet om de door [appellanten] gewenste ontwikkelingen in het plan op te nemen.
4.2. De Afdeling overweegt dat de procedure inzake de vaststelling van een bestemmingsplan aanvangt met de terinzagelegging van een ontwerpplan. Aan een voorontwerpplan kunnen derhalve geen rechten worden ontleend. Daarbij komt dat de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), noch enige andere bepaling zich ertegen verzet dat bestemmingen in het ontwerpplan en het vastgestelde plan worden gewijzigd ten opzichte van het voorontwerpplan. Het aangevoerde over het voorontwerpplan treft geen doel.
4.3. Paragraaf 5.2 van de plantoelichting bevat de ruimtelijke visie voor het gebied Ooyse Schependom. Daarin staat dat de bebouwing aan de Ooysedijk en de Ubbergseweg een kleine overgangszone naar het stedelijk gebied vormt, die zich kenmerkt door een organisch gegroeide setting met bijzondere gebouwen waarvan sommige vanwege de cultuurhistorische waarde worden beschermd. Omdat het gebied grotendeels buiten de woningbouwcontour van de Stadsregio Arnhem-Nijmegen ligt kan hier in beginsel niet worden gebouwd. Bij ontwikkelingen moet gelet worden op de openheid van het landschap en zichtlijnen in het gebied. Uitgangspunt is dat zeer terughoudend wordt omgegaan met het toevoegen van nieuwe bebouwing en ruimtelijke elementen, zo staat in de plantoelichting.
4.4. Blijkens onder meer de Zienswijzennota heeft de raad ervoor gekozen om voor de gronden, die in het voorontwerpplan waren voorzien van de bestemming "Gemengd", in dit plan, in plaats van die bestemming, een vergelijkbare regeling op te nemen als de regeling in het vorige bestemmingsplan. De reden hiervoor is dat voor de bedoelde gronden volgens de raad nog geen concrete herontwikkelingsplannen bestaan waardoor de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan niet kan worden onderzocht. De raad wil zorgvuldig omgaan met nieuwe ontwikkelingen omdat de Ooyse Schependom, zoals blijkt uit de ruimtelijke visie voor het gebied, een landschappelijk waardevol gebied is dat bescherming en versterking verdient. Nieuwe ontwikkelingen worden volgens de plantoelichting alleen meegenomen indien de ontwikkelingen voldoende concreet zijn en ruimtelijk kunnen worden onderbouwd. In de plantoelichting is vermeld dat voor ontwikkelingen die nog niet zijn voorzien of onvoldoende concreet zijn te zijner tijd een postzegelbestemmingsplan zal worden opgesteld.
4.5. De Afdeling acht het gehanteerde uitgangspunt met betrekking tot nieuwe ontwikkelingen niet onredelijk. De keuze van de raad om in het plan, indien geen sprake is van een concrete ontwikkeling, aan te sluiten bij de regeling uit het vorige bestemmingsplan acht de Afdeling evenmin onredelijk.
De omstandigheid dat de raad bekend is met de ontwikkelingswensen betekent niet zonder meer dat daaraan planologische medewerking dient te worden verleend. In paragraaf 5.1.7 van de plantoelichting staan de bij de gemeente bekende ontwikkelingen en initiatieven voor de bestreden plandelen beschreven. Het gaat om initiatieven met betrekking tot het smederijcomplex en de bijbehorende terreinen, logies voor de [locatie 1]-[locatie 2], een Havenhuis en een Poortgebouw met bed and breakfast. In paragraaf 5.2 van de plantoelichting is ingegaan op de vraag hoe deze initiatieven zich verhouden tot de ruimtelijke visie voor het gebied Ooyse Schependom. Geconcludeerd wordt dat de initiatieven die nu bekend zijn niet aansluiten bij deze visie of nog onvoldoende uitgewerkt zijn om in dit bestemmingsplan te kunnen worden vertaald. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat hun herontwikkelingsplannen passen binnen de ruimtelijke visie en ten tijde van de vaststelling van het plan voldoende concreet waren om te kunnen worden meegenomen. Aangezien de raad heeft beoordeeld of de voornoemde initiatieven in dit plan opgenomen hadden kunnen worden en mede in aanmerking genomen de Zienswijzennota, faalt het betoog dat de raad geen rekening heeft gehouden met hun belangen.
4.6. Voor zover [appellanten] onder verwijzing naar een brief van 27 januari 2011 betogen dat is toegezegd dat de gewenste ontwikkelingen meegenomen zouden worden bij de actualisatie van het bestemmingsplan, overweegt de Afdeling dat deze brief betrekking had op drie bouwaanvragen. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de opmerking in de brief over het meeliften met de actualisatie van het onderhavige bestemmingsplan niet meer behelst dan de suggestie om de aanvaardbaarheid van de gewenste ontwikkelingen in de bestemmingsplanprocedure te beoordelen. Naar het oordeel van de Afdeling kan uit de voornoemde brief niet worden afgeleid dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat het plan in de gewenste ontwikkelingen zou voorzien. Evenmin is dit anderszins aannemelijk gemaakt. De raad heeft het plan op dit punt derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.
Smederijcomplex
5. [appellanten] betogen dat het plan voor het smederijcomplex (Ooysedijk 5-13) ten onrechte voorziet in een dienstwoning, terwijl ter plaatse een woning en twee bovenwoningen aanwezig zijn. Zij voeren aan dat het gebruik van een dienstwoning illusoir is, omdat niet voorstelbaar is dat bij de op het smederijcomplex toegestane bedrijfsactiviteiten toezicht of beheer noodzakelijk is. Zij wensen vanwege het bestaande gebruik een woonbestemming. Volgens hen is de aanvaardbaarheid van deze bestemming voor de drie woningen ten onrechte niet onderzocht.
5.1. De raad stelt dat het vorige plan slechts één bedrijfswoning toestond op het smederijcomplex. Uitbreiding van het aantal woningen op deze locatie is vanwege de buitendijkse ligging en de ligging in en nabij beschermde gebieden volgens de raad niet zomaar mogelijk. Voorts heeft de raad aangegeven het verzoek om een woonbestemming voor de drie woningen in een totaalvisie voor het smederijcomplex te willen beoordelen.
5.2. Het smederijcomplex omvat onder andere de woning Ooysedijk 9 en de bovenwoningen Ooysedijk 5 en 5a. De woning Ooysedijk 9 is als bedrijfswoning gebouwd. Het smederijcomplex is in het plan bestemd als "Bedrijf - 1" met de aanduidingen "bouwvlak" en "bedrijfswoning".
Ingevolge artikel 5.1 van de planregels zijn de op de verbeelding voor "Bedrijf - 1" aangegeven gronden bestemd voor de uitoefening van het ambachtelijke bedrijf en voor bedrijven voor zover deze voorkomen in de categorieën 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten.
Ingevolge artikel 5.2, lid b, van de planregels mag uitsluitend binnen de op de verbeelding aangegeven aanduiding "bedrijfswoning", indien dat nodig is voor toezicht en/of beheer, één dienstwoning worden opgericht die moet voldoen aan de in de planregel opgenomen maten.
Gelet op de verbeelding in samenhang bezien met artikel 5.2, lid b, van de planregels is op het smederijcomplex één bedrijfswoning toegestaan.
5.3. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat voor het smederijcomplex thans geen concrete ontwikkelingsplannen bestaan die passen binnen de ruimtelijke visie voor het gebied. In overeenstemming met het uitgangspunt van het plan heeft de raad ervoor gekozen om voor deze gronden aan te sluiten bij de planregeling uit het voorheen geldende bestemmingsplan. Niet in geschil is dat op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan slechts één bedrijfswoning ter plaatse van het smederijcomplex was toegestaan. Wat betreft het aangevoerde dat het gebruik van een bedrijfswoning illusoir is, wordt het volgende overwogen. Weliswaar is op het perceel geen smederij gevestigd, zoals [appellanten] stellen, en is niet aannemelijk dat het complex weer als smederij in gebruik zal worden genomen, maar binnen de bestemming "Bedrijf - 1" is niet uitsluitend een smederij toegestaan. Gelet op de binnen de bestemming "Bedrijf - 1" toegestane bedrijfsactiviteiten, heeft de raad in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat daarbij huisvesting voor toezicht en/of beheer nodig kan zijn. Ten aanzien van het gestelde dat de raad al geruime tijd op de hoogte is van de bewoning van de drie woningen, overweegt de Afdeling dat de raad daaraan in de belangenafweging in redelijkheid geen doorslaggevende betekenis heeft hoeven toekennen. Daarbij is van belang dat het gebruik is aangevangen na het van kracht worden van het vorige bestemmingsplan "Buitengebied" en daarmee in strijd was, zodat in zoverre met betrekking tot het gebruik geen sprake is van gevestigde rechten en belangen. Gelet op het voorgaande, acht de Afdeling het niet onredelijk dat de raad het verzoek om een woonbestemming in een totaalvisie voor het smederijcomplex wil beoordelen. In hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad voor het smederijcomplex niet in redelijkheid heeft kunnen vasthouden aan een vergelijkbare planregeling als het vorige bestemmingsplan.
[locatie 1]
6. [appellanten] betogen dat de legale bovenwoning [locatie 1] ten onrechte niet als zodanig is bestemd. Daartoe voeren zij aan dat [appellant A] sinds 1979 in deze woning woont en dat het gemeentebestuur daarvan op de hoogte is. De status van de woning is volstrekt onduidelijk. Volgens [appellanten] had de raad ofwel het standpunt moeten innemen dat de woning als dienstwoning wordt beschouwd of de woning gelet op de overgangsrechtelijke bescherming als burgerwoning moeten bestemmen.
6.1. De raad heeft geen aanleiding gezien om het bestaande gebruik als burgerwoning als zodanig te bestemmen, omdat de woning als dienstwoning bij het café is opgericht en de dienstwoning één geheel vormt met de horecafunctie op de begane grond.
6.2. Op het perceel [locatie 1]-[locatie 2] is een pand aanwezig met daarin een bovenwoning. De begane grond, waarin een café was gevestigd, wordt thans gerenoveerd.
Aan het perceel is in dit plan de bestemming "Horeca" toegekend met daarbinnen een bouwvlak.
Ingevolge artikel 12.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Horeca" aangewezen gronden bestemd voor horecabedrijven voor zover deze voorkomen in categorie 1a en 1b van de Staat van horeca-activiteiten en tevens voor een café.
Ingevolge artikel 12.2, sub b, van de planregels, voor zover hier van belang, mag binnen het op de verbeelding aangegeven bouwvlak, indien dat nodig is voor toezicht en/of beheer, één dienstwoning worden opgericht.
Ingevolge artikel 31.2.1 van de planregels mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
Ingevolge artikel 31.2.3 van de planregels is artikel 31.2.1 niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
6.3. In het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied" was het perceel [locatie 1]-[locatie 2] bestemd als "Horecabedrijf". Dit bestemmingsplan is door de raad vastgesteld op 15 januari 1981 en voor zover van belang goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Gelderland op 29 maart 1982.
Ingevolge artikel 16, lid 16.1, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied" zijn de als horecabedrijf op de kaart aangegeven gronden bestemd voor de exploitatie van een café-bedrijf.
Ingevolge lid 16.2.2, voor zover hier van belang, mag binnen de op de kaart aangegeven bebouwingszone, indien dat nodig is voor toezicht en/of beheer, één dienstwoning worden opgericht.
Ingevolge artikel 6, lid 6.1, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied" is het verboden gronden en opstallen te gebruiken in strijd met de in het bestemmingsplan aan de grond gegeven bestemming.
Ingevolge artikel 28, lid II, onderdeel 1, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied" mag het gebruik van de grond en/of de opstallen dat strijdig is met het plan op het tijdstip, waarop het plan van kracht wordt, worden gehandhaafd.
6.4. In het verweerschrift heeft de raad toegelicht dat de bovenwoning oorspronkelijk is gebouwd als dienstwoning bij het café en ook als zodanig in gebruik is geweest. Anders dan [appellanten] menen, is de raad er vanuit gegaan dat de woning legaal is opgericht. Nu de bovenwoning in het plan is toegestaan als dienstwoning, kan de Afdeling [appellanten] niet volgen in hun standpunt dat de status van de bovenwoning onduidelijk is. Het betoog faalt.
6.5. Wat betreft het gebruik van de dienstwoning als burgerwoning, overweegt de Afdeling het volgende. Niet in geschil is dat de bovenwoning sinds 1979 door [appellant A] wordt bewoond. Uit het verhandelde ter zitting is naar voren gekomen dat [appellant A] de eerste vijf jaar in het pand een horecabedrijf heeft geëxploiteerd, zodat de woning in die periode als dienstwoning werd gebruikt. De Afdeling stelt vast dat de bovenwoning ten tijde van het van kracht worden van het vorige bestemmingplan "Buitengebied" in overeenstemming met de planvoorschriften werd gebruikt als dienstwoning. Als gevolg van het staken van de horeca-activiteiten is het gebruik van de woning gedurende de planperiode in strijd met het vorige bestemmingsplan veranderd in burgerbewoning. Omdat ten tijde van de peildatum geen sprake was van burgerbewoning valt dit gebruik niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan. Gelet op artikel 31.2.3 van de planregels valt het strijdige gebruik in dit plan evenmin onder het overgangsrecht. Dit betekent dat voor het bestaande gebruik in dit plan geen regeling is getroffen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad daartoe in redelijkheid kunnen besluiten. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat aan bestaand gebruik in strijd met de bestemming niet de gerechtvaardigde verwachting kan worden ontleend dat dit gebruik in een volgend plan als zodanig wordt bestemd. Het enkele feit dat dit gebruik reeds lange tijd plaatsvindt maakt dat niet anders. De omstandigheid dat in het voorontwerpplan een regeling was opgenomen op grond waarvan burgerbewoning was toegestaan, zoals [appellanten] aanvoeren, kan evenmin een regeling voor het gebruik als burgerwoning rechtvaardigen, omdat aan een voorontwerpplan geen rechten kunnen worden ontleend. Bij de belangenafweging heeft de raad in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat het planologisch omzetten van een dienstwoning naar een burgerwoning pas aan de orde is als vaststaat dat de dienstwoning in redelijkheid niet meer als zodanig kan worden gebruikt. Niet aannemelijk is gemaakt dat de woning niet meer als dienstwoning in gebruik kan worden genomen.
[locatie 3]
7. [appellanten] voeren tot slot aan dat het plan ten onrechte niet voorziet in de mogelijkheid om in de loods op het perceel [locatie 3] een bed and breakfast te realiseren.
7.1. De raad stelt dat de verdieping van de loods voor een bed and breakfast mag worden gebruikt.
7.2. Het perceel [locatie 3] is in het plan bestemd als "Bedrijf - 1". Aan dit plandeel is een maximale bouwhoogte van 8 meter en een maximale goothoogte van 4 meter toegekend.
Ingevolge artikel 5.1 van de planregels zijn de op de verbeelding voor "Bedrijf - 1" aangegeven gronden bestemd voor de uitoefening van het ambachtelijke bedrijf en voor bedrijven voor zover deze voorkomen in de categorieën 1 en 2 van de Staat van bedrijfsactiviteiten.
Ingevolge artikel 28.2 van de planregels is in gebouwen die ingevolge de planregels gebruikt mogen worden voor bedrijven, dienstverlening, kantoren, maatschappelijke voorzieningen en/of wonen op de verdiepingen een bed and breakfast toegestaan.
Ingevolge artikel 1.14 van de planregels wordt in dit plan onder bed and breakfast verstaan: een overnachtingsmogelijkheid gericht op het bieden van de mogelijkheid tot een toeristisch en veelal kortdurend verblijf met het serveren van ontbijt. Een bed and breakfast heeft maximaal vier kamers en acht slaapplaatsen.
7.3. De Afdeling overweegt dat de op het perceel [locatie 3] aanwezige loods gelet op artikel 5.1 van de planregels is bestemd voor bedrijven. Gelet op het bepaalde in artikel 28.2 van de planregels is op de verdieping van de loods een bed and breakfast toegestaan. Ter zitting hebben [appellanten] naar voren gebracht dat de zinsnede ‘op de verdiepingen’ uit artikel 28.2 van de planregels onduidelijk is. De raad heeft desgevraagd uitgelegd dat daarmee de bouwlagen boven de begane grond worden bedoeld. Gelet hierop en nu deze zinsnede niet voor verschillende uitleg vatbaar is, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat artikel 28.2 van de planregels in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is vastgesteld. Dat in de loods thans geen verdieping aanwezig is, zoals [appellanten] ter zitting hebben gesteld, laat onverlet dat het plan in de mogelijkheid voorziet om in de loods een bed and breakfast te realiseren. Daarbij betrekt de Afdeling dat gelet op de maximale toegestane goot- en bouwhoogte van 4 meter onderscheidenlijk 8 meter een verdieping kan worden gerealiseerd. Het betoog faalt.
Conclusie
8. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
Proceskostenveroordeling
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Van der Hoorn
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2013
586.