ECLI:NL:RVS:2014:2747
Raad van State — Uitspraak 


201310036/1/R3.
Datum uitspraak: 23 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Steenwijk Vestingstad, gevestigd te Steenwijk, gemeente Steenwijkerland, en anderen (hierna: de SSV en anderen)
appellanten,
en
de raad van de gemeente Steenwijkerland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 2 juli 2013 heeft de raad de aanvraag van de SSV om een bestemmingsplan voor het perceel Eesercampus 1 in Steenwijk vast te stellen afgewezen. Daarnaast heeft de raad de aanvraag van de SSV om een voorbereidingsbesluit voor dat perceel te nemen afgewezen.
Tegen dit besluit hebben de SSV en anderen bezwaar gemaakt. Daarbij hebben zij de raad verzocht om met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter. De raad heeft ingestemd met het verzoek en het bezwaarschrift ter behandeling als beroepschrift doorgezonden naar de Afdeling.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De SSV en anderen, de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Focus Retail Development B.V. en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juni 2014, waar de SSV en anderen, vertegenwoordigd door mr. S. Maakal, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door drs. E.S. Fijma en C.D. Charité, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting Focus Retail Development, vertegenwoordigd door ir. P. Evers, bijgestaan door mr. A.A. van den Brand, advocaat [NAAM], en T. Drint, werkzaam bij de provincie Overijssel, gehoord.
Overwegingen
1. Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan komt de raad beleidsvrijheid toe. De Afdeling toetst dit besluit terughoudend. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad in redelijkheid heeft kunnen afzien van de vaststelling van het plan en voorts of bij het nemen van dat besluit anderszins niet is gehandeld in strijd met het recht.
2. Bij brief van 20 november 2012 heeft de SSV, die de gemeenschappelijke belangen van de ondernemers en eigenaren binnen het centrumgebied van Steenwijk behartigt, de raad verzocht om voor het perceel Eesercampus 1 in Steenwijk het geldende bestemmingsplan "Eeserwold" uit 2005 te herzien en voor dat perceel een nieuw plan vast te stellen en daarin de mogelijkheid om ter plaatse een hypermarkt te vestigen, uit te sluiten. Voorts heeft de SSV de raad verzocht een voorbereidingsbesluit voor het perceel Eesercampus 1 te nemen.
3. De raad stelt dat het beroep van de Handelsvereniging Steenwijk en de individuele leden van deze vereniging niet ontvankelijk is, omdat zij geen belanghebbenden zijn bij het besluit. De raad stelt hiertoe dat de Handelsvereniging Steenwijk en de individuele leden van deze vereniging de aanvraag om de vaststelling van een bestemmingsplan, waarbij de mogelijkheid tot vestiging van een hypermarkt op het perceel Eesercampus 1 in Steenwijk wordt uitgesloten, niet mede hebben ingediend. De aanvraag is alleen ingediend door de SSV, zodat volgens de raad alleen de SSV belanghebbende is.
3.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
3.2. De Afdeling stelt vast dat de belangen van de Handelsvereniging Steenwijk en de individuele leden vergelijkbaar zijn met die van de SSV en dat de Handelsvereniging Steenwijk en de individuele leden op dezelfde wijze als de SSV gebaat zijn bij de inwilliging van de aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen, waarbij de mogelijkheid tot vestiging van een hypermarkt op het perceel Eesercampus 1 in Steenwijk wordt uitgesloten. Dit is onder meer af te leiden uit de statuten van de Stichting Centrummanagement Steenwijk. Uit artikel 6 van deze statuten blijkt dat de SSV en de Handelsvereniging beiden partners zijn van de Stichting Centrummanagement Steenwijk en dat zij gemeenschappelijke belangen behartigen. Gelet hierop kunnen de Handelsvereniging Steenwijk en de individuele leden van deze vereniging worden aangemerkt als belanghebbenden, als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid van de Awb, bij het bestreden besluit. Dat de Handelsvereniging Steenwijk en de individuele leden van deze vereniging de aanvraag om de vaststelling van een bestemmingsplan, waarbij de mogelijkheid tot vestiging van een hypermarkt op het perceel Eesercampus 1 in Steenwijk wordt uitgesloten, niet mede hebben ingediend, is hierbij niet van belang.
De Afdeling ziet geen aanleiding het beroep van de Handelsvereniging en de individuele leden van deze vereniging niet-ontvankelijk te verklaren.
4. De SSV en anderen betogen dat de raad ten onrechte de aanvraag om, vooruitlopend op een in het kader van actualisatie nieuw vast te stellen bestemmingsplan voor het plangebied Eeserwold, een voorbereidingsbesluit voor het perceel Eesercampus 1 te nemen, heeft afgewezen.
4.1. Op grond van artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), kan de raad een voorbereidingsbesluit vaststellen. Bij een voorbereidingsbesluit wordt verklaard dat een bestemmingsplan wordt voorbereid.
Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep de schriftelijke weigering om een besluit te nemen gelijkgesteld met een besluit.
Ingevolge artikel 8:5, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 1 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit als bedoeld in artikel 3.7 van de Wro.
4.2. Uit deze bepalingen volgt dat tegen het besluit van 2 juli 2013 tot afwijzing van de aanvraag om een voorbereidingsbesluit voor het perceel Eesercampus 1 te nemen, geen beroep openstaat.
Gelet hierop is het beroep van de SSV en anderen in zoverre niet-ontvankelijk.
5. De SSV en anderen kunnen zich niet verenigen met het besluit tot afwijzing van de aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen, waarin de mogelijkheid een hypermarkt op het perceel Eesercampus 1 in Steenwijk te vestigen niet meer wordt opgenomen. Zij vrezen dat de vestiging van de hypermarkt op het perceel Eesercampus 1 op een te realiseren bedrijventerrein buiten de kern van Steenwijk het ondernemersklimaat van de binnenstad van Steenwijk zal aantasten. Zij betogen dat de raad ten onrechte geen directe noodzaak heeft gezien voor het uitsluiten van de mogelijkheid om op het perceel Eesercampus 1 een hypermarkt te vestigen.
5.1. De raad wijst er allereerst op dat het geldende bestemmingsplan toestaat op het perceel Eesercampus 1 een hypermarkt te vestigen. Voorts stelt de raad zich op het standpunt dat in het kader van actualisering een nieuw bestemmingsplan voor het plangebied Eeserwold reeds in voorbereiding is. Dit nieuwe plan zal naar verwachting uiterlijk juni 2015 worden vastgesteld. Gelet hierop bestaat volgens de raad geen grond om thans naar aanleiding van de aanvraag over te gaan tot een partiële herziening van het geldende bestemmingsplan voor het perceel Eesercampus 1.
5.2. Het geldende bestemmingsplan voorziet in de mogelijkheid om buiten de kern van Steenwijk een bedrijventerrein te realiseren. Het perceel Eesercampus 1 maakt deel uit van dit beoogde bedrijventerrein. Het plan staat op het bedrijventerrein onder meer grootschalige en volumineuze detailhandel toe. Hiermee wordt beoogd de regionale economie een impuls te geven en het voorzieningenniveau te versterken.
Bij besluit van 26 februari 2013 is een omgevingsvergunning verleend voor de vestiging van een hypermarkt op het perceel Eesercampus 1. Bij uitspraak van de rechtbank Zwolle van 31 maart 2014 is het tegen het besluit op bezwaar onder meer door de SSV en anderen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Hiertegen is onder meer door de SSV en anderen hoger beroep ingesteld.
5.3. De raad komt beleidsvrijheid toe bij het besluit omtrent het vaststellen van een bestemmingsplan. De raad stelt zich op het standpunt te streven naar één integraal bestemmingsplan per kern of ruimtelijk te onderscheiden gebied. De raad heeft om die reden het standpunt ingenomen dat inwilliging van de aanvraag om een partiële herziening van het geldende bestemmingsplan dit streven zou doorkruisen. Gebleken is dat inmiddels de voorbereiding voor een nieuw bestemmingsplan voor het gehele gebied Eeserwold in gang is gezet. Blijkens de openbare kennisgeving van 22 april 2014 is voor het maken van dit nieuwe plan, het bestemmingsplan "Eeserwold 2015", een nota van uitgangspunten opgesteld en gepubliceerd.
De Afdeling is van oordeel dat de raad zich, gelet op het voorgaande, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen vooralsnog vast te houden aan de hoofdlijnen van het geldende bestemmingsplan voor het bedrijventerrein, waarvan het perceel Eesercampus 1 deel uitmaakt, en niet vooruit te lopen op de naar verwachting medio 2015 vast te stellen integrale herziening door middel van het nieuwe bestemmingsplan "Eeserwold 2015".
6. De SSV en anderen vrezen voorts dat de raad voornemens is in het nieuwe, in 2015 vast te stellen bestemmingsplan de mogelijkheid te handhaven om naast de vergunde hypermarkt op het perceel Eesercampus 1 nog meer hypermarkten op het bedrijventerrein te vestigen.
6.1. De raad stelt dat het nieuwe bestemmingsplan in overeenstemming met de Omgevingsverordening Overijssel 2009 moet zijn en dat op grond van deze omgevingsverordening bestemmingsplannen niet mogen voorzien in de mogelijkheid om nieuwe grootschalige detailhandel op een bedrijventerrein te vestigen. Het nieuwe in juni 2015 vast te stellen bestemmingsplan zal derhalve, in overeenstemming met de Omgevingsverordening 2009, geen mogelijkheid voor nieuwe hypermarkten bevatten, aldus de raad.
6.2. De Afdeling overweegt dat een goede beoordeling van de door de SSV en anderen gestelde vrees dat in het nieuwe, in 2015 vast te stellen, bestemmingsplan de mogelijkheid om naast de vergunde hypermarkt op het perceel Eesercampus 1 nog meer hypermarkten op het bedrijventerrein te vestigen, zal worden gehandhaafd, eerst aan de orde kan komen als duidelijkheid bestaat over de planologische invulling van het plangebied, derhalve bij de voorbereiding van het nieuwe bestemmingsplan.
Overigens wijst de Afdeling erop dat in de nota van uitgangspunten voor het bestemmingsplan "Eeserwold 2015" is opgenomen dat in het nieuwe plan, in overeenstemming met de Omgevingsverordening 2009, de mogelijkheid voor het realiseren van nieuwe hypermarkten uit de regels moet worden verwijderd. Afhankelijk van de uitkomst van de juridische procedure over de omgevingsvergunning zal voor de vergunde hypermarkt op het perceel Eesercampus 1 in het nieuwe plan een daarop toegesneden bestemmingsregeling worden opgenomen, zo stelt de raad in de nota.
Het betoog faalt.
7. De SSV en anderen betogen dat de raad bij de beoordeling van de aanvraag om herziening van het geldende bestemmingsplan ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar planschade. Zij voeren aan dat de raad uit vrees voor een planschadeclaim van de initiatiefnemer afwijzend heeft besloten op hun aanvraag.
7.1. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat een goede beoordeling over eventuele planschade als gevolg van de vestiging van de hypermarkt op het bedrijventerrein eerst aan de orde kan komen als duidelijkheid bestaat over de planologische invulling van het plangebied, derhalve bij de voorbereiding van het nieuwe bestemmingsplan. Eventuele te verwachten planschadeclaims zullen in het kader van de financiële uitvoerbaarheid van dat plan aan de orde komen.
Het betoog faalt.
8. Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid kunnen besluiten het bestemmingsplan niet vast te stellen. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer.
9. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 2 juli 2013 tot afwijzing van de aanvraag om een voorbereidingsbesluit voor het perceel Eesercampus 1, niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.S.D. Ramrattansing, ambtenaar van staat.
w.g. Helder w.g. Ramrattansing
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2014
408.