ECLI:NL:PHR:2015:1878
Parket bij de Hoge Raad — Uitspraak 


Nr: 15/02948 CW
Mr. [NAAM]: 7 juli 2015
Vordering tot cassatie in het belang der wet inzake
[betrokkene]
Inleiding
1. Deze vordering tot cassatie in het belang der wet betreft een beschikking van het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 16 december 2013. Het hof heeft de beschikking van de Rechtbank Limburg van 10 juli 2013 bevestigd, waarbij  [betrokkene] niet-ontvankelijk is verklaard in zijn verzoek tot het toekennen van een vergoeding op de voet van art. 591a Sv van de door hem gemaakte kosten van rechtsbijstand in het kader van een procedure op de voet van artikel 164, achtste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994). Een gewaarmerkt afschrift van de beschikking en het procesdossier is bijgevoegd.
2. Tegen de beschikking van het hof staat ingevolge art. 445 Sv geen beroep in cassatie open.
Cassatie in het belang der wet is wel mogelijk.
De onderhavige zaak
3. Het gaat in deze zaak om het volgende. Het rijbewijs van [betrokkene] is ingevorderd in verband met een overschrijding van de maximumsnelheid. Uit de desbetreffende beslissing volgt dat de geconstateerde snelheid 188 kilometer per uur was, terwijl ter plaatse een maximumsnelheid van 120 kilometer per uur gold. De officier van justitie heeft [betrokkene] te kennen gegeven dat zijn rijbewijs zal worden ingehouden voor de duur van twee maanden. [betrokkene] dient tegen deze beslissing een klaagschrift op de voet van artikel 164, achtste lid, WVW 1994 in, dat gegrond wordt verklaard.  De rechtbank bepaalt dat het rijbewijs moet worden teruggegeven. De strafzaak eindigt met een strafbeschikking, bestaande uit een geldboete tot een bedrag van € 600 euro, die door [betrokkene] wordt voldaan, alsmede een ontzegging van de bevoegdheid motorrijtuigen te besturen voor de duur van 50 dagen, met aftrek als bedoeld in art. 179, zesde lid, Sv.
4. [betrokkene] dient vervolgens een verzoekschrift ex art. 591a Sv in bij de rechtbank. Het verzoek strekt tot de vergoeding van kosten van rechtsbijstand die hij heeft gemaakt ten behoeve van de klaagschriftprocedure, alsmede voor het opstellen, indienen en behandelen van het desbetreffende verzoekschrift. De rechtbank verklaart [betrokkene] niet-ontvankelijk in zijn verzoek. [betrokkene] heeft tegen de beschikking hoger beroep ingesteld. Het hof bevestigt de beschikking van de rechtbank en “wijst het hoger beroep af”. Daartoe overweegt het hof:
“Het klaagschrift tegen de invordering van het rijbewijs is uitputtend geregeld in artikel 164 van de Wegenverkeerswet 1994. Zowel in dat artikel alsmede in artikel 591a van het Wetboek van Strafvordering is niet voorzien in een regeling tot vergoeding door de overheid van de kosten van bijstand of vertegenwoordiging door een advocaat [NAAM].
(…)
Het hof is van oordeel dat, wat ook zij van de argumentatie die door de advocaat [NAAM], een schadevergoedingsprocedure ex artikel 591a van het Wetboek van Strafvordering geen wettelijke grondslag biedt voor vergoeding van kosten die gemaakt zijn in een klaagschriftprocedure ex artikel 164, achtste lid, van de Wegenverkeerswet 1994. Het hof is daarom met de rechtbank van oordeel dat in het onderhavige geval deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen.
Tevens ziet het hof geen aanleiding om anders te beslissen dan blijkens het wettelijk systeem is bedoeld.
Zulks leidt tot de conclusie dat voor toekenning van de in het verzoekschrift bedoelde vergoeding in de klaagschriftprocedure ex artikel 164, achtste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 geen wettelijke grondslag aanwezig is, zodat het hoger beroep van appellant afgewezen dient te worden.
Daarbij overweegt het hof tevens dat de strafzaak is geëindigd met een strafbeschikking en derhalve met oplegging van een straf of maatregel.”
Redenen voor deze vordering
5. De Hoge Raad heeft na een vordering tot cassatie in het belang der wet een arrest gewezen waarin nadere uitleg is gegeven aan de reikwijdte van artikel 591a Sv.
In die zaak heeft de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad aan de Hoge Raad de vraag voorgelegd of in de drie volgende situaties, indien daartoe gronden van billijkheid aanwezig zijn,  een vergoeding voor de kosten van een raadsman op de voet van art. 591a Sv mogelijk is: (i) indien de zaak eindigt met een sepot; (ii) indien sprake is van een procedure als bedoeld in art. 12 Sv en vervolging achterwege blijft omdat het beklag geen doel treft; en (iii) indien sprake is van een procedure als bedoeld in art. 12 Sv, het hof de vervolging beveelt en de vervolging eindigt zonder veroordeling en rechterlijk pardon, terwijl het verzoek tot het toekennen van een vergoeding betrekking heeft op kosten van de raadsman die zijn gemaakt ten behoeve van de procedure op de voet van art. 12 Sv. De Hoge Raad oordeelde dat een redelijke uitleg van de wet meebrengt dat in geen van de drie genoemde situaties het toekennen van een vergoeding voor de kosten van de raadsman op grond van art. 591a Sv is uitgesloten. Beslissend is of in het concrete geval voor toekenning van zodanige vergoeding gronden van billijkheid aanwezig zijn. Dat oordeel is aan de rechter, die daarbij rekening dient te houden met alle omstandigheden van het geval. Daaraan voegde de Hoge Raad toe:
“Afgezien van de gevallen waarin de zaak eindigt in een veroordeling tot een straf of maatregel of in de toepassing van art. 9a Sr, en waarin aldus is komen vast te staan dat de gewezen verdachte de aandacht van de justitiële autoriteiten — en het maken van kosten voor een raadsman — aan zichzelf te wijten heeft, kan uit de totstandkomingsgeschiedenis van art. 591a Sv niet worden afgeleid dat de wetgever heeft beoogd de mogelijkheid tot toekenning van een dergelijke vergoeding te binden aan strikte grenzen wat betreft de fase van het strafproces waarin de kosten van een raadsman in de geëindigde strafzaak zijn gemaakt of wat betreft de aard van de met die zaak rechtstreeks verband houdende juridische procedure.”
6. In de toelichting op het middel dat zag op de onder (ii)  genoemde situatie was opgemerkt dat de aard van de beklagprocedure op de voet van art. 12 Sv zodanig verschilt van een strafvervolging, dat daarin geen grond kan worden gevonden om van overheidswege een vergoeding toe te kennen. Daarbij komt dat deze beklagprocedure niet afzonderlijk wordt genoemd bij de in art. 591, vijfde lid, Sv genoemde procedures waarop de bepalingen die zien op de vergoeding van kosten – waaronder de kosten van rechtsbijstand (vgl. art. 591a, vierde lid, Sv) - van overeenkomstige toepassing zijn verklaard. Uit het arrest van de Hoge Raad volgt dat deze omstandigheden niet aan een vergoeding op grond van art. 591a Sv in de weg staan, zelfs als ten aanzien van de persoon wiens vervolging wordt verlangd nooit enig strafrechtelijk onderzoek heeft plaatsgevonden.
7. De Hoge Raad heeft in het genoemde arrest ten aanzien van de in de vordering genoemde situaties nieuw licht op de reikwijdte van art. 591a Sv geworpen. Tegelijk heeft deze uitleg nieuwe vragen opgeroepen. In onderdeel 24 van de vordering kondigde de Procureur-Generaal aan, afhankelijk van het oordeel van de Hoge Raad, voornemens te zijn een aantal andere situaties aan de Hoge Raad voor te leggen waarover nog onduidelijkheid bestaat. In aansluiting op dit voornemen, vormt deze vordering onderdeel van een drietal samenhangende vorderingen waarin de vraag wordt voorgelegd of in de in de vorderingen bedoelde situaties, indien daartoe gronden van billijkheid aanwezig zijn, een vergoeding voor de kosten van een raadsman mogelijk is.
De vordering moet tegen deze achtergrond worden bezien.
8. Daarbij komt dat in de – schaarse – rechtspraak over de vraag of na een gegrond verklaard klaagschrift als bedoeld in art. 164, achtste lid, WVW 1994 de mogelijkheid van een vergoeding van de kosten van rechtsbijstand open staat uiteenlopende benaderingen zichtbaar zijn. Uit de algemeen geformuleerde overwegingen in de bestreden beschikking kan worden afgeleid dat het hof ervan uitgaat dat geen wettelijke grondslag bestaat voor een vergoeding van kosten van rechtsbijstand na een klaagschriftprocedure. De Rechtbank te ’s-Hertogenbosch acht in geval de zaak is geëindigd zonder oplegging van een straf of maatregel dan wel met een veroordeling wegens een feit waarvoor de invordering of inhouding van een rijbewijs niet is toegelaten de mogelijkheid van de vergoeding van kosten van rechtsbijstand begrepen in de vergoedingsregeling van art. 164, negende lid, WVW 1994.
De Rechtbank Limburg heeft in verschillende beschikkingen de verzoeker in zijn verzoek tot vergoeding van kosten van rechtsbijstand na een klaagschriftprocedure ex art. 164, achtste lid, WVW 1994 niet-ontvankelijk verklaard omdat de strafzaak was geëindigd in een veroordeling wegens een feit waarvoor de invordering of inhouding van het rijbewijs mogelijk is.
Daar tegenover staan twee beschikkingen van de Rechtbank Almelo van eerdere datum.
De Almelose rechtbank leidt uit het wettelijk systeem af dat na een gegrond verklaard klaagschrift op de voet van artikel 164, achtste lid, WVW 1994, ongeacht de uitkomst van de strafzaak, de mogelijkheid van een vergoeding van kosten van rechtsbijstand op gelijke wijze open staat als in geval van de procedure ex art. 552a Sv. Daartoe overweegt de rechtbank dat de leden 3 en 5 (thans: 4 en 6) van artikel 552a Sv op de klaagschriftprocedure als bedoeld in artikel 164 lid 8 WVW 1994 van overeenkomstige toepassing zijn verklaard.  Art. 552a Sv wordt in art. 591, vijfde lid, Sv genoemd, terwijl het volgens de rechtbank “via de omweg van” art. 591a, vierde lid, Sv mogelijk is dat aan de verzoeker een vergoeding wordt toegekend in verband met de kosten van zijn raadsman. Uit deze beschikkingen spreken verschillende benaderingen. In het licht van de rechtseenheid is het wenselijk dat de Hoge Raad zich over de voorgelegde vraag uitspreekt en aldus de rechtspraktijk duidelijkheid biedt.
9. De vraag kan worden gesteld of bij het nader bepalen van de reikwijdte van de vergoedingsmogelijkheden het voortouw aan de wetgever moet worden gelaten. In 2007 werd een voorontwerp voor een 'Wet schadecompensatie strafvorderlijk overheidsoptreden’ gepubliceerd.
Vooralsnog heeft het voorontwerp geen vervolg gekregen. Wel zijn stappen gezet om een einde te maken aan de versnippering van verschillende, specifieke vergoedingsregelingen in het wetboek. Daartoe wordt in het wetsvoorstel herziening tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen voorgesteld alle bestaande bepalingen betreffende vergoeding van kosten en schade door de Staat aan burgers bij elkaar te plaatsen.  In dit voorstel wordt echter slechts voorzien in een hernummering en samenvoeging van de bepalingen die betrekking hebben op een vergoeding van kosten en worden, voor zover hier relevant, geen inhoudelijke wijzigingen voorgesteld.
In de Contourennota Modernisering Wetboek van Strafvordering, die ter consultatie naar verschillende instanties is gezonden, kondigt de Minister van Veiligheid en Justitie een meer ingrijpende wijziging aan.
Het voornemen bestaat een algemene, eenvormige regeling voor schadevergoeding in het wetboek op te nemen. Met het oog hierop wordt thans een “impactanalyse” uitgevoerd die ertoe strekt de gevolgen van verschillende scenario's in kaart te brengen.  Zo zal worden onderzocht of het wenselijk is te komen tot één centraal schadevergoedingsloket voor de afhandeling van schadeclaims of dat de voorkeur uit dient te gaan naar decentrale afhandeling. Over de inhoud van een mogelijke eenvormige regeling biedt de Contourennota geen nadere informatie. Daardoor blijft in het ongewisse of ook in dit opzicht (substantiële) wijzigingen zijn te voorzien. In het eerder genoemde voorontwerp uit 2007 bleef het in de onderhavige zaak relevante art. 591, vijfde lid, Sv in stand.
Nu concrete aanknopingspunten ontbreken dat de wetgever op korte termijn zal voorzien in een nieuw toetsingskader, bestaat behoefte aan een beantwoording door de Hoge Raad van de vraag of vergoeding in een geval als het onderhavige naar de huidige stand van het recht tot de mogelijkheden behoort. Voor de speelruimte die de rechter in dezen heeft, moet echter wel acht worden geslagen op de taakverdeling tussen de wetgever en de rechter. Daarop kom ik nog terug.
Het wettelijk kader
10. Artikel 164 WVW 1994 luidt, voor zover hier relevant, als volgt:
1. Op de eerste vordering van de in artikel 159, onderdelen a en b, bedoelde personen is de bestuurder van een motorrijtuig, tegen wie door een van die personen proces-verbaal wordt opgemaakt ter zake van overtreding van een bij of krachtens deze wet vastgesteld voorschrift, verplicht tot overgifte van het hem afgegeven rijbewijs dan wel het hem door het daartoe bevoegde gezag buiten Nederland afgegeven rijbewijs en, indien hem daar een internationaal rijbewijs is afgegeven, dat bewijs.
2. De in het eerste lid bedoelde vordering wordt gedaan in geval van overtreding van:
(…)
d. overschrijding van een krachtens deze wet vastgestelde maximumsnelheid met vijftig kilometer of meer, door een bestuurder van een motorrijtuig anders dan een bromfiets, in geval van staandehouding van de bestuurder;
e. overschrijding van een krachtens deze wet vastgestelde maximumsnelheid met dertig kilometer of meer door een bestuurder van een bromfiets, in geval van staandehouding van de bestuurder.
(…)
4. De ingevorderde bewijzen worden tegelijk met het proces-verbaal onverwijld opgezonden aan de officier van justitie. In de gevallen bedoeld in het tweede lid, onderdeel a, b, d, of e, of indien op grond van andere feiten of omstandigheden ernstig rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid dat de bestuurder opnieuw een feit als bedoeld in het tweede of derde lid zal begaan, is de officier van justitie bevoegd de ingevorderde bewijzen onder zich te houden totdat de strafbeschikking onherroepelijk is geworden, de rechterlijke uitspraak in kracht van gewijsde is gegaan of, indien bij die strafbeschikking of uitspraak de bestuurder de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen onvoorwaardelijk is ontzegd, tot het tijdstip waarop de ontzegging is verstreken.
(…)
8. In geval van toepassing van het eerste of vierde lid kan elke belanghebbende bij klaagschrift daartegen opkomen. Zolang in de zaak nog geen vervolging is ingesteld, wordt het klaagschrift ingediend ter griffie van de rechtbank in het arrondissement waar het in het eerste lid bedoelde feit werd begaan, en anders ter griffie van het gerecht in feitelijke aanleg waarvoor de vervolging plaatsvindt of, in geval van verzet tegen een uitgevaardigde strafbeschikking, zou worden voortgezet, dan wel het laatst plaatsvond. Artikel 552a, vierde en zesde lid, van het Wetboek van Strafvordering is verder van overeenkomstige toepassing. De raadkamer van het gerecht geeft zo spoedig mogelijk, na de belanghebbende, desverlangd bijgestaan door diens raadsman, te hebben gehoord, althans opgeroepen, zijn met redenen omklede beslissing, welke onverwijld aan de belanghebbende wordt betekend. Tegen de beslissing kan door het openbaar ministerie binnen veertien dagen daarna en door de belanghebbende binnen veertien dagen na de betekening beroep in cassatie worden ingesteld. De Hoge Raad beslist zo spoedig mogelijk.
9. Indien de zaak eindigt zonder oplegging van straf of maatregel of met zodanige oplegging, doch op grond van een feit waarvoor de toepassing van het eerste of vierde lid niet is toegelaten, kan de rechter op verzoek van de gewezen verdachte hem een vergoeding ten laste van de Staat toekennen voor de schade die hij ten gevolge van die toepassing heeft geleden. Onder schade is begrepen het nadeel dat niet in vermogensschade bestaat. De artikelen 89, derde tot en met zesde lid, 90, 91 en 93 van het Wetboek van Strafvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
11. Artikel 164, achtste lid, WVW 1994 verklaart artikel 552a, vierde en zesde lid, van het Wetboek van Strafvordering van overeenkomstige toepassing. Art. 552a Sv luidt in zoverre als volgt:
(…)
4.Indien een vervolging niet of nog niet is ingesteld wordt het klaagschrift of het verzoek zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen twee jaren na de inbeslagneming, kennisneming of ontoegankelijkmaking ingediend ter griffie van de rechtbank van het arrondissement, binnen hetwelk de inbeslagneming, kennisneming of ontoegankelijkmaking is geschied. De rechtbank is bevoegd tot afdoening tenzij de vervolging mocht zijn aangevangen voordat met de behandeling van het klaagschrift of het verzoek een aanvang kon worden gemaakt. In dat geval zendt de griffier het klaagschrift of het verzoek ter afdoening aan het gerecht, bedoeld in het vorige lid.
(…)
6. De behandeling van het klaagschrift of het verzoek door de raadkamer vindt plaats in het openbaar.”
12. Art. 591a, tweede lid, Sv bevat (onder meer) een regeling voor de vergoeding van de kosten van een raadsman en luidt als volgt:
“Indien de zaak eindigt zonder oplegging van straf of maatregel en zonder dat toepassing is gegeven aan artikel 9a van het Wetboek van Strafrecht kan aan de gewezen verdachte of zijn erfgenamen uit ’s Rijks kas een vergoeding worden toegekend voor de schade welke hij tengevolge van tijdverzuim door de vervolging en de behandeling der zaak ter terechtzitting werkelijk heeft geleden, alsmede, behoudens voorzover artikel 44a van de Wet op de rechtsbijstand van toepassing is, in de kosten van een raadsman. Een vergoeding voor de kosten van een raadsman gedurende de verzekering en de voorlopige hechtenis is hierin begrepen. Een vergoeding voor deze kosten kan voorts worden toegekend in het geval dat de zaak eindigt met oplegging van straf of maatregel op grond van een feit, waarvoor voorlopige hechtenis niet is toegelaten.”
13. In art. 591a, vierde lid, Sv zijn de artikelen 90, 91 en 591, tweede tot en met vijfde lid, van overeenkomstige toepassing verklaard. Art. 90, eerste lid, Sv bepaalt dat de toekenning van een schadevergoeding steeds plaats heeft indien en voor zover daartoe, naar het oordeel van de rechter, alle omstandigheden in aanmerking genomen, gronden van billijkheid aanwezig zijn. De leden twee en vijf van art. 591 Sv luiden als volgt:
“2.
Het bedrag van de vergoeding wordt op verzoek van de gewezen verdachte of zijn erfgenamen vastgesteld. Het verzoek moet worden ingediend binnen drie maanden na het eindigen van de zaak. De vaststelling geschiedt bij het gerecht in feitelijke aanleg waarvoor de zaak tijdens de beëindiging daarvan werd vervolgd of anders het laatst werd vervolgd, en wel door de rechter of raadsheer in de enkelvoudige kamer die de zaak heeft behandeld of, indien de behandeling van de zaak plaatsvond door een meervoudige kamer, door de voorzitter daarvan. De rechter of raadsheer geeft voor het bedrag van de vergoeding een bevelschrift van tenuitvoerlegging af.
(…)
5.
Een en ander vindt overeenkomstige toepassing op rechtsgedingen tot herkenning van veroordeelden of van andere gevonniste personen, op de behandeling van vorderingen als bedoeld in de artikelen 509j en 509o of het beroep als bedoeld in artikel 509v en op de behandeling van klaagschriften als bedoeld in de artikelen 552a tot en met 552b.”
Toelichting
14. De WVW 1994 bevat in art. 164, negende lid, Sv een zelfstandige regeling voor de vergoeding van schade. De toekenning van een vergoeding is in deze bepaling afhankelijk gesteld van de uitkomst van de zaak. De toekenning van een vergoeding op grond van deze bepaling is alleen mogelijk in geval de zaak is geëindigd zonder oplegging van een straf of maatregel dan wel met een veroordeling wegens een feit waarvoor de invordering of inhouding van een rijbewijs niet is toegelaten. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de wetgever de vergoedingsregeling van art. 164, negende lid, WVW 1994 heeft willen doen aansluiten op de regeling van art. 89 Sv. Tegen die achtergrond moet de beperking tot de genoemde uitkomsten van de strafzaak worden bezien. In dit opzicht kan ook  de vergelijking met art. 591a, tweede lid, Sv worden getrokken. Het opnemen van art. 164, negende lid, WVW vond plaats nadat Kamerleden aandacht hadden gevraagd voor de mogelijkheid van schadevergoeding “indien blijkt dat het rijbewijs ten onrechte is ingevorderd.” Naar aanleiding hiervan is het wetsvoorstel gewijzigd.
Een dergelijke situatie van een onterechte invordering (of inhouding) kan zich ook voordoen indien uiteindelijk wel een veroordeling volgt. De omstandigheid dat de wetgever een eigenstandige vergoedingsregeling in art. 164, negende lid, WVW 1994 heeft opgenomen, duidt er niettemin op dat geen ruimte bestaat voor een vergoeding in andere gevallen dan die waarin  aan de voorwaarden als genoemd in die bepaling is voldaan.
15. De vraag kan nog worden gesteld of de term ‘zaak’ in art. 164, negende lid, WVW 1994 in verbinding kan worden gezien met de klaagschriftprocedure als bedoeld in het achtste lid. Als deze vraag bevestigend kan worden beantwoord, zouden een gegrondverklaring van het klaagschrift en een beslissing tot teruggave van het rijbewijs kunnen worden gezien als een beëindiging van de zaak zonder oplegging van een straf of maatregel. Een aanknopingspunt voor deze benadering zou wellicht kunnen worden gevonden in een arrest van de Hoge Raad, waarbij hij in de context van art. 552a Sv heeft overwogen dat “in gevallen als de onderhavige op grond van het eveneens van overeenkomstige toepassing verklaarde art. 591a, tweede lid, Sv in dit verband moet worden gedacht aan zaken die eindigen met een gegrondverklaring van het klaagschrift.”
In die zaak was de strafzaak echter, anders dan in de onderhavige zaak, geëindigd in een niet-ontvankelijkheid van het openbaar ministerie in de vervolging. De tekst van de leden 8 en 9 van art. 164 WVW 1994 wijst er bovendien op dat in deze bepalingen met “de zaak” de strafzaak tegen de betrokkene wordt bedoeld.
Dat volgt reeds uit de mogelijkheid die het achtste lid biedt een klaagschrift in te dienen zolang in “de zaak” nog geen vervolging is ingesteld. Ook de redactie van het negende lid is geënt op uitkomsten in de strafzaak en niet op de afloop van een klaagschriftprocedure. De beperking in het negende lid tot de “gewezen verdachte”  moet ook in dat licht worden bezien. In geval van een gegrond verklaard klaagschrift en de teruggave van het rijbewijs houdt de betrokkene immers de status van verdachte totdat de strafzaak tot een einde is gekomen. Gelet op het voorafgaande, moet worden aangenomen dat art. 164, negende lid, WVW 1994 geen zelfstandige grondslag biedt voor de vergoeding van kosten in geval een klaagschrift gegrond wordt verklaard, maar de indiener daarvan uiteindelijk wel wordt veroordeeld wegens een feit waarvoor de invordering of inhouding van het rijbewijs is toegelaten.
16. De strafzaak tegen de verzoeker in de onderhavige zaak is geëindigd in een strafbeschikking. Ingevolge art. 78b Sr wordt in het Wetboek van Strafrecht de strafbeschikking onder ‘veroordeling’ begrepen, voor zover niet uit enige bepaling het tegendeel volgt. Gelet op de aard van de strafbeschikking en de mede uit art. 78b Sr sprekende bedoeling van de wetgever deze als een veroordeling in de zin van de wet aan te merken, ga ik ervan uit dat de strafbeschikking ook in de zin van art. 164, negende lid, WVW 1994 onder de term veroordeling moet worden begrepen. Dat betekent dat in de onderhavige zaak een vergoeding niet op deze bepaling kan worden gebaseerd. Als al ruimte zou worden gezien om buiten de specifieke vergoedingsregeling van art. 164, negende lid, WVW 1994 een beroep te doen op art. 591a, tweede lid, Sv, zal een dergelijk beroep in een zaak als de onderhavige eveneens reeds stranden op het feit dat de strafzaak tegen de betrokkene in een strafbeschikking is geëindigd.
17. In de eerder genoemde beschikkingen van de Rechtbank Almelo is de grondslag voor vergoeding in een geval als het onderhavige echter niet gezocht in art. 164, negende lid, WVW 1994, maar in art. 591a, vierde lid, in verbinding met art. 591, vijfde lid, Sv. Om die reden wordt in het onderstaande dit samenstel van bepalingen belicht.
18. Art. 591a, vierde lid, Sv verklaart onder meer het bepaalde in art. 591, vijfde lid, Sv van overeenkomstige toepassing. Dat betekent dat de bepalingen ten aanzien van de vergoeding van kosten tevens van toepassing zijn op een aantal met name genoemde procedures. Daarbij gaat het om rechtsgedingen tot herkenning van veroordeelden of van andere gevonniste personen, de behandeling van vorderingen als bedoeld in de artikelen 509j en 509o Sv en het beroep  als bedoeld in art. 509v Sv (in verband met de (tenuitvoerlegging van de ) maatregel van terbeschikkingstelling) en om de behandeling van klaagschriften als bedoeld in de artikelen 552a tot en met 552b Sv (in verband met onder meer inbeslagneming, een strafbeschikking of een schikking als bedoeld in art. 511c Sv, verbeurdverklaring en onttrekking aan het verkeer). Uit de opsomming van de procedures die van overeenkomstige toepassing zijn verklaard, wordt duidelijk dat de afloop van de strafzaak in dit kader, anders dan in art. 591a, tweede lid, Sv, geen voorwaarde is voor de toekenning van een vergoeding.
De desbetreffende procedures hebben immers veelal betrekking op personen die reeds zijn veroordeeld, terwijl het bij de behandeling van klaagschriften als bedoeld in de artikelen 552a tot en met 552b ook kan gaan om belanghebbenden tegen wie geen strafzaak aanhangig is (geweest). De in art. 591a, tweede lid, Sv neergelegde voorwaarde dat de zaak is geëindigd zonder oplegging van straf of maatregel en zonder dat toepassing is gegeven aan art. 9a Sr, moet in die gevallen worden bezien in het licht van de voor de verzoeker gunstige afloop van de desbetreffende procedure, bijvoorbeeld het gegrond verklaren van het klaagschrift.
In zoverre wordt de regeling van art. 591, vijfde lid, Sv wel als een zelfstandige regeling gezien die los staat van de vergoedingsregeling die rechtstreeks is gerelateerd aan de strafzaak als zodanig.
Het meest duidelijk volgt dat uit het feit dat de vergoedingsregeling ook van overeenkomstige toepassing is verklaard op de procedure van art. 552ab Sv, die voor de verdachte, gewezen verdachte of veroordeelde zelfs niet open staat. Ook uit de wetsgeschiedenis volgt dat de vergoedingsregelingen van de artikelen 591en 591a Sv met elkaar samenhangen, maar wel hun eigen toetsingskader kennen. De wetgever zag de regeling van art. 591a Sv als het verlengstuk van de vergoedingsregeling van art. 591 Sv, die echter wel met een grotere reserve zou moeten worden toegepast dan art. 591 Sv.
19. In het vijfde lid van art. 591 Sv ontbreekt een uitdrukkelijke verwijzing naar de klaagschriftprocedure op de voet van art. 164, achtste lid, WVW 1994. Voor het geval de regeling van art. 164, negende lid, WVW 1994 niet als uitputtend zou worden gezien, resteren de volgende vragen. In de eerste plaats rijst de vraag of, ondanks het ontbreken van een expliciete verwijzing in art. 591, vijfde lid, Sv, overeenkomstige toepassing in het systeem van de wet besloten ligt. Als dat niet het geval is, rijst de vraag of de opsomming van procedures in art. 591, vijfde lid, Sv als limitatief moet worden aangemerkt dan wel dat analoge toepassing op daarin niet genoemde procedures tot de mogelijkheden behoort. Eerst in geval de opsomming niet als limitatief zou worden aangemerkt, komt de vraag aan de orde of argumenten bestaan voor analoge toepassing op de procedure ex art. 164, achtste lid, WVW 1994 ook in die gevallen waarin de betrokkene in de strafzaak is veroordeeld wegens een feit waarvoor de invordering of inhouding van het rijbewijs is toegelaten.
20. De vraag of overeenkomstige toepassing in het systeem van de wet besloten ligt, concentreert zich op de verhouding tussen de klaagschriftprocedure en het bepaalde in art. 552a Sv. Art. 591, vijfde lid Sv bevat wel een verwijzing naar art. 552a Sv. De Almelose rechtbank wees  er in de eerder genoemde beschikkingen op dat in artikel 164, achtste lid, WVW 1994 wordt verwezen naar artikelleden van art. 552a Sv. Daarin ligt volgens de rechtbank besloten dat de vergoedingsregeling  zich ook uitstrekt tot de klaagschriftprocedure na de invordering en inhouding van een rijbewijs. Dit argument overtuigt niet. De enkele verwijzing naar onderdelen van art. 552a Sv betekent immers nog niet dat de klaagschriftprocedure ook in andere opzichten, zoals ten aanzien van de vergoedingsregeling van art. 591 Sv, met de procedure ex art. 552a Sv kan worden gelijk geschakeld.
21. De verwevenheid tussen art. 552a Sv en art. 164, achtste lid, WVW 1994 gaat echter verder. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de wetgever bij het ontwerpen van de klaagschriftprocedure in de Wegenverkeerswet zoveel mogelijk heeft willen aansluiten bij de procedure als bedoeld in art. 552a Sv (toen: art. 103 Sv). De voorloper van art. 164, achtste lid, WVW 1994 was art. 27, vijfde lid, WVW 1935.
Laatstgenoemde bepaling is na een amendement in het wetsvoorstel opgenomen. De indiener van het amendement stelde voor de bestuurder wiens rijbewijs was ingevorderd een vorm van rechtsbescherming te bieden. Hij lichtte zijn amendement verder als volgt toe:
“Toen kwam ik op de gedachte: waarom zouden wij het niet op dezelfde manier kunnen doen als in het Wetboek van Strafvordering is geschied in zulke gevallen. In artikel 103 van het Wetboek van Strafvordering hebben wij de bepaling, dat, wanneer de opsporingsambtenaar iets in beslag heeft genomen (en dat kunnen dingen zijn van groote waarde), elke belanghebbende bij bezwaarschrift tegen de inbeslagneming bezwaar kan maken op grond, dat de inbeslagneming in strijd is met de wet of niet meer door het belang van de strafvordering wordt gevorderd. Zonder zulk een bepaling zou men een jaar of anderhalf moeten procederen, terwijl de schade onherstelbaar is.
In art. 103 van het Wetboek van Strafvordering is een regeling getroffen, nl. dat men zich per request kan wenden tot het gerecht, dat dan ten principale beslist. Iets dergelijks zou ik ook hier wenschen.
Ik heb deze regeling van art. 103 Strafvordering bijna letterlijk overgeschreven in mijn amendement. Mijn amendement is, zoo meen ik mogen zeggen, op ander terrein reeds “geprüft” door de practijk. In de practijk is artikel 103 Strafvordering ook reeds menigmaal toegepast. (…)”
22. Het kamerlid Bongaerts complimenteerde de indiener van het amendement dat hij door de “eenvoudige overschrijving van art. 103 van het Wetboek van Strafvordering en de toevoeging als vijfde lid aan art. 27 een oplossing had bereikt. De Minister van Waterstaat sloot zich daarbij aan:
“Ik geloof niet, dat er voor mij aanleiding bestaat bezwaar te maken tegen vergrooting van de rechtszekerheid, en zulks te minder, indien de formulering, die daarvoor gekoozen wordt, woordelijk gelijkluidend is aan die van art. 103 Wetboek van Strafvordering. Ik zal dus tegen het voorstel van den heer Duys niet alleen geen bezwaar maken, maar ik wil mij aansluiten bij de woorden van den heer Bongaerts.”
23. De Minister had zich nog afgevraagd of de redactie van de voorgestelde bepaling nog op een paar punten aanpassing behoefde, maar zag daarvan af vanwege het voordeel een bepaling te hebben “die geheel conform is aan art. 103 van het Wetboek van Strafvordering”.  Vervolgens is het amendement door de regering overgenomen.
24. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van (de voorloper van) artikel 164, achtste lid, WVW 1994 volgt aldus dat deze bepaling in vergaande mate is afgestemd op (de voorloper van) art. 552a Sv. Die verwantschap tussen beide procedures laat onverlet dat in art. 591, vijfde lid, Sv wel art. 552a Sv maar niet art. 164, achtste lid, WVW 1994 wordt genoemd. In de wetsgeschiedenis wordt op dit onderscheid niet ingegaan.
25. Over de vraag of de opsomming van de procedures in art. 591, vijfde lid, Sv als limitatief moet worden aangemerkt, is de rechtspraak verdeeld. In verschillende beschikkingen van de Rechtbank Noord-Nederland is toepassing naar analogie mogelijk geacht.
De rechtbank baseert haar oordeel op “een redelijke wetstoepassing”. Het Hof Leeuwarden gaat er daarentegen van uit dat de opsomming in art. 591, vijfde lid, Sv een limitatieve is.
Niet duidelijk wordt waarop het hof zijn conclusie ten aanzien van het limitatieve karakter van de opsomming baseert.
26. In de literatuur lijkt overeenstemming te bestaan dat art. 591, vijfde lid, Sv zich ook uitstrekt tot de cassatieprocedure als bedoeld in artikel 552d, tweede lid, Sv, al wordt deze bepaling niet uitdrukkelijk van overeenkomstige toepassing verklaard.
Nu de desbetreffende cassatieprocedure onderdeel vormt van dan wel voortbouwt op de behandeling van klaagschriften als bedoeld in de artikelen 552a tot en met 552b Sv, die als zodanig wel in art. 591, vijfde lid, Sv worden genoemd, is het de vraag of in dit verband van analogie kan worden gesproken. Het van overeenkomstige toepassing verklaren van art. 591 Sv op procedures die niet in het vijfde lid worden genoemd, is een verderstrekkende ingreep in het wettelijk systeem. Uit de omstandigheid dat de wetgever ervoor heeft gekozen art. 591, vijfde lid, Sv op bepaalde procedures van toepassing te verklaren, kan worden afgeleid dat deze bepaling voor andere procedures niet geldt. Een dergelijke benadering sluit aan bij ons stelsel van strafvordering, waarin veel schakelbepalingen voorkomen. In een andere opvatting zou de betekenis van de verwijzing naar specifieke procedures in art. 591, vijfde lid, Sv in vergaande mate worden gerelativeerd. De wetssystematiek duidt aldus op een limitatieve opsomming.
27. Daarbij realiseer ik mij dat de opsomming van procedures in  art. 591, vijfde lid, Sv een weinig systematisch beeld biedt. In de Kamerstukken wordt bovendien geen of nauwelijks aandacht besteed aan de toevoeging van procedures aan de opsomming van art. 591, vijfde lid, Sv. Hooguit wordt opgemerkt dat de toevoeging redelijk voorkomt.
De omstandigheid dat de opsomming weinig systematisch oogt, betekent echter ook dat bezwaarlijk kan worden betoogd dat de wetgever bij het bepalen van de reikwijdte van het vijfde lid kennelijk een vergissing heeft begaan. Voor verbeterde lezing lijkt onder die omstandigheden geen plaats.
In het licht van de taakverdeling tussen de wetgever en de rechter in ons rechtsbestel, ligt het niet in de rede dat de rechter in dit verband ingrijpt in de door de wetgever bepaalde selectie van procedures waarop de artikelen 591 en 591a Sv Sv overeenkomstige toepassing vinden. Het in dit opzicht doorbreken van de wetssystematiek zou nieuwe vragen van afgrenzing oproepen. Daarbij zijn verschillende keuzes denkbaar, die bovendien consequenties van budgettaire aard hebben. Er is dan ook veel voor te zeggen die keuze aan de wetgever te laten.
28.  De vraag rijst of het eerder genoemde arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2013 in het voorafgaande wijziging brengt. In dat arrest heeft de Hoge Raad immers ruimte gezien de beklagprocedure ex art. 12 Sv, ook als (verder)  geen strafrechtelijk onderzoek heeft plaatsgevonden, onder het bereik van art. 591a Sv te brengen. Daartoe wees de Hoge Raad erop dat de wetgever geen nadere en daarmee tot nadere clausulering van art. 591a Sv nopende regeling in het leven heeft geroepen en dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van art. 591a Sv niet kan worden afgeleid dat de wetgever heeft beoogd de mogelijkheid tot toekenning van een vergoeding voor de kosten van de raadsman te binden aan strikte grenzen wat betreft de fase van het strafproces waarin de kosten van de raadsman in de strafzaak zijn gemaakt of wat betreft de aard van de met die strafzaak rechtstreeks samenhangende procedure.  Daaruit volgt dat naar het oordeel van de Hoge Raad ook de kosten van een raadsman die zijn gemaakt ten behoeve van een raadkamerprocedure voor vergoeding in aanmerking kunnen komen, ook al wordt in art. 591, vijfde lid, Sv niet naar deze procedure verwezen. Ook de procedure ex art. 12 Sv is aan te merken als een eigenstandige procedure, die zelfs niet door het openbaar ministerie, maar door een rechtstreeks belanghebbende aanhangig wordt gemaakt. Juist het ontbreken van een vermelding in art. 591, vijfde lid, Sv van de procedure ex art. 12 Sv was voordien voor verschillende hoven en rechtbanken reden aan te nemen dat een vergoeding van kosten van de raadsman die zijn gemaakt ten behoeve van die procedure niet mogelijk was.
Uit de benadering van de Hoge Raad zou kunnen worden afgeleid dat een redelijke wetstoepassing niet noopt tot een strikte opvatting van het bereik van de wet en dat uiteindelijk beslissend is of voor toekenning van een vergoeding gronden van billijkheid aanwezig zijn. Het voorafgaande laat echter onverlet dat de overwegingen van de Hoge Raad in het genoemde arrest zijn toegesneden op het bepaalde in art. 591a, tweede lid, Sv en niet in de sleutel zijn gezet van het al dan niet limitatieve karakter van de opsomming van procedures in art. 591, vijfde lid, Sv in verbinding met art. 591a, vierde lid, Sv. De Hoge Raad heeft daarbij  nadrukkelijk verwezen naar de wettelijke voorwaarde dat de zaak is geëindigd zonder oplegging van een straf of maatregel dan wel met toepassing van art. 9a Sr. In het andere geval heeft de verdachte in de visie van de wetgever “de aandacht van de justitiële autoriteiten - en het maken van kosten voor een raadsman - aan zichzelf te wijten”.
In de toepasselijkheid van die voorwaarde brengt het arrest geen verandering. Aan die voorwaarde was wel voldaan in de zaak die ten grondslag lag aan het arrest van 19 februari 2013, maar niet in de onderhavige zaak.
29. Uit het voorafgaande volgt dat bij de beantwoording van de voorliggende rechtsvraag verschillende benaderingen mogelijk zijn. Gelet op de verwantschap tussen de procedures als bedoeld in de artikelen 164, achtste lid, WVW 1994 en art. 552a SV, het ontbreken van een concreet aanknopingspunt in de wetsgeschiedenis dat de wetgever niet van overeenkomstige toepassing heeft willen weten en van de ruime uitleg die de Hoge Raad in zijn arrest van 19 februari 2013 aan de wettelijke regeling heeft gegeven,  zou kunnen worden betoogd dat niet kan worden uitgesloten dat de rechter een vergoeding toekent in een geval als het onderhavige, waarin de rechter het klaagschrift tegen de invordering / inhouding van het rijbewijs gegrond heeft verklaard.
Ik meen evenwel dat het hof in de onderhavige zaak de verzoeker terecht in zijn verzoek niet-ontvankelijk heeft verklaard.  Daarbij moet voorop worden gesteld dat de wetgever een eigenstandige vergoedingsregeling in art. 164, negende lid, WVW 1994 in het leven heeft geroepen.  Als voorwaarde voor het toekennen van een vergoeding geldt dat de (straf)zaak is geëindigd zonder oplegging van een straf of maatregel dan wel met een veroordeling wegens een feit waarvoor de invordering of inhouding van een rijbewijs niet is toegelaten.  Aan die voorwaarde is in de onderhavige zaak niet voldaan. Daarbij komt dat in art. 591, vijfde lid, Sv een verwijzing naar art. 164, achtste lid, WVW 1994 ontbreekt, terwijl analoge toepassing uit een oogpunt van wetssystematiek niet in de rede ligt. Nu er ten slotte geen concrete aanknopingspunten bestaan voor de veronderstelling dat sprake is van een kennelijke vergissing van de wetgever, meen ik dat het oordeel van het hof dat de verzoeker niet kan worden ontvangen in zijn verzoek om vergoeding van kosten voor rechtsbijstand niet getuigt van een onjuiste rechtsopvatting.
30. Teneinde een antwoord van de Hoge Raad te verkrijgen op de voorliggende rechtsvraag, stel ik in het belang der wet het volgende middel van cassatie voor:
Schending dan wel verkeerde toepassing van het recht en/of verzuim van vormen doordat het Gerechtshof te ‘s-Hertogenbosch ten onrechte heeft geoordeeld dat de verzoeker niet kan worden ontvangen in zijn verzoek om vergoeding van kosten voor rechtsbijstand in de klaagschriftprocedure op de voet van art. 164, achtste lid, WVW 1994, alsmede voor de kosten voor het opstellen, indienen en behandelen van het desbetreffende verzoekschrift  wegens het ontbreken van een wettelijke grondslag.
31. Op grond van het vorenstaande vorder ik dat de Hoge Raad de bestreden uitspraak van het Gerechtshof te ’s-Hertogenbosch van 16 december 2013 in het belang der wet zal vernietigen.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
AG
Vgl. HR 10 oktober 1978, ECLI:NL:HR:1978:AC1625, NJ 1979/156.
Art. 78, eerste lid, RO in verbinding met art. 456, eerste lid, Sv.
HR 19 februari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX5566, NJ 2013/402, m.nt. Borgers.
Zie voor de andere vorderingen de zaken met nummers 15/02946 CW en 15/02947 CW.
Rechtbank te ’s-Hertogenbosch 30 juli 2010, ECLI:NL:RBSHE:2010:BN2961. Op het bepaalde in art. 164, negende lid, WVW 1994 kom ik nog terug.
Zie naast de beschikking in eerste aanleg de beschikkingen van 10 juli 2013, ECLI:NL:RBLIM:2013:4200 en van 6 mei 2014, ECLI:RBLIM:2014:4148. Vgl. voorts Rechtbank Breda 19 januari 2006, ECLI:NL:RBBRE:2006:AV0111.
Rechtbank Almelo 18 oktober 2000, NbSr 2001, 243 en Rechtbank Almelo 23 oktober 2000, NbSr 2001, 242.
Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VI, nr. 2, p. 201; Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VI, nr. 91, p. 5.
Kamerstukken II 2014/15, 34 086, nr. 2.
Vgl. de nota Contouren modernisering Wetboek Van Strafvordering, p. 85. De nota is te raadplegen via www.rijksoverheid.nl.
Wel werd een aanvulling van art. 591, vijfde lid, Sv voorgesteld en werd een wijziging van het in dezen voorts relevante art. 591, vierde lid, Sv in het vooruitzicht gesteld.
Kamerstukken II 1989/90, 20 591, nr. 6, p. 23-24.
Vgl. HR 3 februari 2009, ECLI:NL:HR:2009:BG2191, NJ 2009/99.
Vgl. ook Rechtbank Breda 19 januari 2006, ECLI:NL:RBBRE:2006:AV0111.
Zie ook A.M. van Woensel, in: Handboek strafzaken, 82.5.6 (bijgewerkt tot 28 februari 2006).
Vgl. HR 3 februari 2009, ECLI:NL:HR:2009:BG2191, NJ 2009/99.
Zie B. d’ Hooghe, in: Melai/Groenhuijsen, aant. 21 bij art. 591.
Kamerstukken II 1961/62, 6 647, nr. 3, p. 9.
Wet van 13 september 1935, Stb. 1935, 554 (in werking getreden op 1 januari 1951).
De toevoeging van de artikelen 552a en 552b aan art. 591 Sv wordt slechts toegelicht door op te merken dat zulks redelijk lijkt. Vgl. Kamerstukken II 1961/62, 6 647, nr. 3, p. 9.
Rechtbank Noord-Nederland, zittingsplaats Assen 21 maart 2013, ECLI:NL:RBNNE:2013:BZ5018 en Rechtbank Noord-Nederland, zittingsplaats Leeuwarden, 24 april 2013, NbStraf 2013/251. Het betrof in dezen de procedure ex art. 7 Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden.
Gerechtshof Leeuwarden 28 april 2004, ECLI:NL:GHL:AO8582. Vgl. ten aanzien van gemaakte kosten in verband met de afwijzing van de vordering tot tenuitvoerlegging van een voorwaardelijk opgelegde maatregel van plaatsing in een inrichting voor jeugdigen: Gerechtshof Leeuwarden 17 november 2010, ECLI:NL:GHL:2010:4804. Zie ook, zij het slechts onder verwijzing naar deze uitspraken, T. van der Goot, in: SDU commentaar Strafvordering, art. 591a, onder B.
Vgl. P.C. Vegter, in Handboek Strafzaken, 55.4.3.f, B. d’ Hooghe  in Melai/Groenhuijsen, art. 591, aant. 23.4 en C.M. Pelser, in: T&C Sv, aant. 9 bij art. 591.
Vgl. Handelingen der Staten-Generaal, Bijlagen 1934-1935, 362.3, p. 77.
Anders dan in HR 31 maart 1998, ECLI:NL:HR:1998: ZD1740, NJ 1998/779, waarin de Hoge Raad aannam dat bij vergissing in art. 116, derde lid, Sv is opgenomen de passage 'de in dat lid genoemde beslissingen' in plaats van 'de in dat lid onder a en b genoemde beslissingen'.
Zie in dit verband ook HR 8 mei 2001, ECLI:NL:HR:2001:AB1502, rov. 4.3.
Zie de onder 5 van deze conclusie genoemde uitspraken van de Rechtbank Limburg, het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden en het Gerechtshof Amsterdam.
HR 19 februari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX5566, NJ 2013/402, m.nt. Borgers, rov. 4.3 en 4.4, onder verwijzing naar Kamerstukken II, 1972, 12 132, nr. 3, p. 3.
In Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, zittingsplaats Arnhem, van 24 november 2014, NbSr. 2015/32 was de inbeslagneming van een rijbewijs aan de orde van een ander dan de gewezen verdachte. Hoewel art. 591a, vierde lid, Sv in verbinding met de artikelen 591, vijfde lid, en art. 552a Sv een rechtstreekse ingang voor de vergoeding van kosten van de raadsvrouwe bood, overwoog het hof zonder naar deze specifieke voorziening te verwijzen dat appellant in zijn verzoek kan worden ontvangen omdat hij gedwongen is geweest een procedure te voeren om zijn inbeslaggenomen rijbewijs terug te krijgen.