ECLI:NL:RBZLY:2012:2112
Rechtbank ZLY — Uitspraak 


vonnis
RECHTBANK ZWOLLE-LELYSTAD
Sector civiel recht
Locatie Zwolle
zaaknummer / rolnummer: 188095 / HZ ZA 11-851
Vonnis van 19 december 2012
in de zaak van
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
[eiser]. B.V.
,
gevestigd te Kampen,
eiseres,
advocaat [NAAM]. J.W. Both te Kampen,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE KAMPEN
,
zetelend te Kampen,
gedaagde,
advocaat [NAAM]. W.E.M. Klostermann te Zwolle.
Partijen zullen hierna [eiser] en de gemeente Kampen genoemd worden.
1
De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
de dagvaarding met producties
de conclusie van antwoord
de conclusie van repliek met productie
de conclusie van dupliek.
1.2.
Ten slotte is vonnis bepaald.
2
De feiten
2.1.
Vanaf 1992 heeft [eiser] met de gemeente Kampen overleg gevoerd over de verplaatsing van haar tankstation, op dat moment gelegen aan de IJsselkade te Kampen, waar [eiser] zowel de scheepvaart (de zogenaamde natte sector) als het gemotoriseerde wegverkeer bediende. De gesprekken tussen [eiser] en de gemeente Kampen hebben uiteindelijk geleid tot overeenstemming over bedrijfsverplaatsing door [eiser] naar de Europa-allee 4, onder de voorwaarden en bepalingen zoals vastgelegd in de overeenkomst d.d. 5 januari 1999.
2.2.
Als gevolg van de bedrijfsverplaatsing kon [eiser] de natte sector niet langer bedienen. Daarom wilde [eiser] op de nieuwe bedrijfslocatie lpg gaan verkopen. In verband daarmee heeft de gemeente Kampen in het bestemmingsplan voor de Europa-allee – bij de bestemmingsomschrijving voor het tankstation – opgenomen dat de verkoop van lpg is toegestaan. Door Gedeputeerde Staten van Overijssel is bij besluit van 18 september 2001 goedkeuring onthouden aan de juridisch-planologische regeling voor de bouw van een tankstation met de verkoop van lpg op een perceel gelegen aan de Europa-allee. Op 23 oktober 2001 is door de gemeente Kampen een vergunning verleend aan [eiser] op grond van de Wet milieubeheer voor het oprichten van een tankstation met lpg aan de Europa-allee te Kampen. Deze vergunning kon voor wat betreft het lpg-gedeelte niet worden gebruikt.
2.3.
Als gevolg van het besluit van Gedeputeerde Staten hebben tussen [eiser] en de gemeente Kampen nadere gesprekken plaatsgevonden, hetgeen heeft geleid tot de overeenkomst d.d. 4 december 2001. Artikel 2 van deze overeenkomst luidt als volgt:
“Artikel 2 – Aankoop grond
2.1
De gemeente verkoopt [eiser] een perceel bouwrijpe grond van ± 3550 m² aan de Europa-allee, welk perceel partijen genoegzaam bekend is.
2.2
De grondprijs bedraagt f 283,50 per m² x 3550 = f 1.006.425,-- ex BTW.
2.3
Op de hierboven vermelde koopsom wordt een bedrag van f 270.000,--, te vermeerderen met BTW, in mindering gebracht, zodat de koopprijs f 736.425,-- te vermeerderen met BTW bedraagt.
2.4
Het in het vorige lid genoemde bedrag van f 270.000,-- ex BTW wordt verschuldigd en is opeisbaar nadat [eiser] over alle noodzakelijke vergunningen beschikt om vanuit het perceel aan de Europa-allee LPG te kunnen leveren.
2.5
Wanneer levering van LPG in de toekomst mogelijk lijkt te zijn, kan de gemeente [eiser] verzoeken om binnen drie maanden de noodzakelijke vergunningen aan te vragen voor het leveren van LPG vanaf het perceel aan de Europa-allee. Blijft [eiser] daarmee in gebreke, is zij alsnog het in lid 3 genoemde bedrag van f 270.000,-- ex BTW, verschuldigd.”
2.4.
[eiser] heeft vanaf 2003 zijn tankstation opgebouwd op de nieuwe locatie, zonder lpg. Bij brief d.d. 30 september 2005 heeft [eiser] de gemeente Kampen verzocht
“het bestemmingsplan naar / op het adres [adres]te Kampen aan te passen of vrijstelling te geven op het bestemmingsplan t.b.v. het:
aanvoeren van LPG (autogas) middels een LPG tankwagen via de aangegeven route;
oprichten en in bedrijf stellen van een LPG installatie (20 m3), incl. vulpunt en afleverpunt;
verkopen van LPG (autogas), alternatieve, schone motorbrandstof aan consumenten op het brandstofverkooppunt”
. [eiser] heeft voorts aangeboden een kwantitatieve risicoanalyse voor het bepalen van het groepsrisico te laten opstellen (QRA).
2.5.
De gemeente Kampen heeft bij brief d.d. 1 december 2005 de ontvangst van de aanvraag bevestigd. Bij brief d.d. 6 april 2006 heeft de gemeente Kampen aan [eiser] laten weten dat alvorens medewerking kan worden verleend aan het verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan, [eiser] een QRA dient te laten opstellen en dat door [eiser] een milieuvergunning aangevraagd dient te worden, aangezien de milieuvergunning, verleend d.d. 23 oktober 2001, voor wat betreft het lpg-gedeelte door enkel tijdsverloop van rechtswege is komen te vervallen op 23 oktober 2004. Op 21 april 2006 heeft er een gesprek tussen [eiser] en de gemeente Kampen plaatsgevonden, waarbij een aantal afspraken is gemaakt, die zijn vastgelegd in een besprekingsverslag.
2.6.
Door [eiser] is d.d. 15 november 2006 een aanvraag ingediend voor een milieuvergunning (veranderingsvergunning) voor het uitbreiden van het tankstation met een lpg-verkooppunt. De gemeente Kampen heeft bij brief d.d. 22 december 2006 [eiser] op de hoogte gesteld van het besluit tot termijnverlenging met betrekking tot de milieuvergunning.
2.7.
Burgemeester en wethouders van Kampen hebben bij brief d.d. 24 april 2007 laten weten dat de gemeenteraad bevoegd is te beslissen op het verzoek van [eiser] om vrijstelling alsmede op het verzoek tot aanpassing van het bestemmingsplan, zodat het verzoek is doorgezonden naar de gemeenteraad.
2.8.
Op 27 oktober 2004 is het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) en de Regeling externe veiligheid inrichtingen (Revi) in werking getreden. Als gevolg daarvan valt de afweging welk groepsrisico acceptabel wordt geacht onder de beleidsvrijheid van de gemeente. De gemeente Kampen heeft ter invulling van deze beleidsvrijheid “Extern Veiligheidsbeleid, Kampen IJsselsterk veilig” opgesteld en dit beleid is op 29 maart 2007 door de gemeenteraad vastgesteld en in werking getreden op 2 mei 2007.
2.9.
Bij besluit van 11 juni 2007 heeft de gemeenteraad van de gemeente Kampen besloten de gevraagde medewerking inzake een wijziging van het bestemmingsplan “Europa-allee” om lpg-verkoop bij de inrichting mogelijk te maken, te weigeren.
2.10.
In het voorstel van 28 augustus 2007 hebben Burgemeester en wethouders de gemeenteraad in overweging gegeven geen medewerking te verlenen aan een vrijstellingsprocedure ex artikel 19 lid 1 WRO omdat een lpg-installatie niet past in het veiligheidsbeleid en er geen feiten en omstandigheden zijn op basis waarvan van het externe veiligheidsbeleid zou moeten worden afgeweken. Het voorstel bevat – voor zover van belang – de navolgende zinsnede:
“De voorgeschiedenis, waarbij aanvankelijk medewerking is verleend aan LPG op de onderhavige locatie, vormt daartoe eveneens onvoldoende reden. Veiligheid prevaleert.”
. De gemeenteraad heeft vervolgens bij besluit van 6 september 2007 afwijzend beslist op het verzoek om vrijstelling van het bestemmingsplan. Door [eiser] is bezwaar gemaakt tegen het besluit tot vrijstelling van het bestemmingsplan. De behandeling van het bezwaar is
“verzand”
(dagvaarding onder nr. 8).
2.11.
Bij besluit van 8 augustus 2007 is de gevraagde milieuvergunning (veranderingsvergunning) door de gemeente Kampen geweigerd. [eiser] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Raad van State, afdeling bestuursrechtspraak, die het beroep bij beslissing van 29 oktober 2008 gegrond heeft verklaard omdat het besluit, kort gezegd, niet deugdelijk gemotiveerd was. De overwegingen van de Raad van State luiden – voor zover van belang – als volgt:
“vertrouwensbeginsel
2.3.
[eiser] stelt dat gezien de voorgeschiedenis en gedane toezeggingen bij haar het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat op enig moment een LPG-installatie zou kunnen worden opgericht. Het college had dit volgens [eiser] bij de besluitvorming moeten betrekken en op grond daarvan de gevraagde vergunning moeten verlenen.
2.3.1
Voor zover [eiser] een beroep doet op toezeggingen overweegt de Afdeling dat, daargelaten of en in hoeverre door mededelingen of toezeggingen verwachtingen kunnen worden gehonoreerd in het kader van vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer, in dit geval niet is gebleken van concrete toezeggingen van het college dat de gevraagde vergunning zou worden verleend. Reeds hierom kan een beroep op het vertrouwensbeginsel niet slagen.
De beroepsgrond faalt.”
2.12.
De gemeente Kampen heeft de gevraagde milieuvergunning opnieuw geweigerd bij besluit van 7 juli 2009. Het door [eiser] daartegen ingestelde beroep is door de Raad van State, afdeling bestuursrechtspraak, bij beslissing van 23 juni 2010 ongegrond verklaard aangezien de gemeente Kampen de vergunning wegens strijd met het bestemmingsplan heeft kunnen weigeren. De overwegingen van de Raad van State luiden – voor zover van belang – als volgt:
“2.5.2. (…)
Voor zover [eiser] heeft betoogd dat de met het bestemmingsplan strijdige situatie kan worden opgeheven, overweegt de Afdeling het volgende. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is aannemelijk geworden dat zowel de gemeente Kampen als de provincie Overijssel niet voornemens zijn medewerking te verlenen aan planologische besluitvorming die ertoe strekt de exploitatie van een tankstation met LPG op het terrein van de inrichting alsnog mogelijk te maken. De Afdeling is daarom van oordeel dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de in artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer neergelegde bevoegdheid de vergunning te weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan.
Deze beroepsgrond faalt.”
2.13.
De rechtbank heeft bij beschikking van 11 november 2010 op verzoek van [eiser] een voorlopig getuigenverhoor bevolen. Van de zijde van [eiser] zijn vier getuigen gehoord en van de zijde van de gemeente Kampen zijn drie getuigen gehoord.
3
Het geschil
3.1.
[eiser] vordert bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, een verklaring voor recht dat de gemeente Kampen jegens [eiser] uit hoofde van een toerekenbare tekortkoming en/of onrechtmatige daad aansprakelijk is voor de schade ten gevolge van de onmogelijkheid om op de locatie [adres]te Kampen lpg
(-detail-)handel te exploiteren, met veroordeling van de gemeente Kampen in de schade die [eiser] dientengevolge heeft geleden en nog zal lijden, welke schade is op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, met veroordeling van de gemeente Kampen in de proceskosten, te vermeerderen met door de rechtbank in goede justitie te begroten nakosten, te vermeerderen met de wettelijke rente over de proceskosten en de nakosten te rekenen vanaf veertien dagen na betekening van het in deze te wijzen vonnis.
3.2.
De gemeente Kampen voert verweer.
3.3.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4
De beoordeling
4.1.
[eiser] stelt zich op het standpunt dat de gemeente Kampen tekort is geschoten in de nakoming van de met [eiser] in 2001 gesloten overeenkomst en/of dat zij onrechtmatig jegens [eiser] heeft gehandeld. Beide grondslagen zullen in het hiernavolgende achtereenvolgens worden beoordeeld.
tekortschieten van de gemeente Kampen
4.2.
De rechtbank zal zich eerst buigen over de vraag of de gemeente Kampen tekort is geschoten in de nakoming van haar verplichtingen voortvloeiende uit de tussen partijen in 2001 gesloten overeenkomst (zie rechtsoverweging 2.3), hierna te noemen: de Overeenkomst. Het dispuut tussen partijen heeft zich gericht op de vraag of op de gemeente Kampen uit hoofde van die Overeenkomst een inspanningsverplichting rust.
4.3.
[eiser] stelt zich op het standpunt – naar de rechtbank begrijpt – dat op de gemeente Kampen een inspanningsverplichting rust om in het algemeen onverwijld mee te werken aan het vergunningentraject en in het bijzonder actief overleg te voeren met de provincie over bestemmingsplantechnische aspecten en dat zij, door dit na te laten, die verplichting heeft geschonden. Die inspanningsverplichting en de inhoud daarvan – zo interpreteert de rechtbank de stellingen van [eiser] – volgt uit de Overeenkomst (gelet op de inhoud en strekking daarvan) en uit de redelijkheid en billijkheid. In het vervolg zal  de rechtbank de term inspanningsverbintenis hanteren. Bovendien zou de inspanningsverbintenis met de inwerkingtreding van de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening per 1 juli 2008 van kleur zijn verschoten, in dier voege dat het gelet op de nieuwe regeling thans een resultaatsverbintenis betreft.
4.4.
Ter nadere onderbouwing van het bestaan van een inspanningsverbintenis heeft [eiser] verwezen naar de voorgeschiedenis waaronder de betekenis van het bedrag van
f 270.000,--, de correspondentie in deze kwestie en de getuigenverklaringen. Hieruit volgt dat de gemeente Kampen wist dat [eiser] slechts dan bereid was zijn bedrijf te verplaatsen indien hij op de nieuwe locatie een lpg-installatie zou krijgen. Gelet daarop mocht [eiser] er ook van uit gaan dat de gemeente Kampen zich zou inspannen om de verkoop van lpg mogelijk te maken. Het bedrag van f 270.000,-- zoals genoemd in de Overeenkomst kan niet worden gezien als een compensatie voor het niet kunnen verkopen van lpg. Uit de betaling van dit bedrag door de gemeente Kampen kan dan ook niet worden geconcludeerd dat de gemeente Kampen geen verplichtingen meer heeft ten opzichte van [eiser].
[eiser] maakt voorts melding van een toezegging door de gemeente Kampen, dat zij zich zou inspannen voor het mogelijk maken van een lpg-installatie, welke toezegging door [eiser] is aanvaard. Het is de rechtbank niet duidelijk of deze stelling dient ter nadere duiding van de inhoud van de Overeenkomst, deze een zelfstandige grondslag betreft of dat de stelling dient ter onderbouwing van de onrechtmatigheid. De rechtbank gaat uit van het laatste.
4.5.
De gemeente Kampen betwist dat er voor haar een inspanningsverbintenis uit de Overeenkomst voortvloeit, zulks onder verwijzing naar de tekst van de Overeenkomst. Het niet kunnen plaatsen van de lpg-installatie is door de gemeente Kampen bovendien afgekocht, zodat ook om die reden geen verplichtingen meer op haar rusten, aldus de gemeente Kampen.
4.6.
Of de inspanningsverbintenis van de gemeente Kampen besloten ligt in de Overeenkomst (gelet op inhoud en strekking daarvan) is een kwestie van uitleg, aan de hand waarvan bepaald dient te worden welke rechten en plichten voortvloeien uit de contractuele afspraken tussen partijen. Indien de door [eiser] gestelde inspanningsverbintenis niet volgt uit de Overeenkomst, dan komt de vraag aan de orde of die verbintenis voor de gemeente Kampen bestaat op grond van de redelijkheid en billijkheid.
4.7.
Wat betreft de uitleg van onderhavige overeenkomst stelt de rechtbank voorop dat het voor het antwoord op de vraag hoe in een schriftelijk contract de verhouding tussen partijen is geregeld aankomt op de zin die partijen in de gegeven omstandigheden over en weer redelijkerwijs aan de bepalingen mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten, waarbij van belang kan zijn tot welke maatschappelijke kringen partijen behoren en welke rechtskennis van zodanige partijen kan worden verwacht; vgl. HR 13 maart 1981, NJ 1981, 635 (Haviltex). Daarbij zijn telkens van beslissende betekenis alle concrete omstandigheden van het geval, gewaardeerd naar hetgeen de maatstaven van redelijkheid en billijkheid meebrengen. Dit betekent onder meer dat de uitleg van een schriftelijk contract niet dient plaats te vinden op grond van alleen maar de taalkundige betekenis van de bewoordingen waarin het is gesteld. In praktisch opzicht is de taalkundige betekenis die deze bewoordingen, gelezen in de context van dat geschrift als geheel, in (de desbetreffende kring van) het maatschappelijk verkeer normaal gesproken hebben, bij de uitleg van dat geschrift echter vaak wel van groot belang (vgl. HR 20 februari 2004, NJ 2005, 493). Voor een taalkundige/grammaticale uitleg bestaat eerder aanleiding indien het een zuiver commerciële transactie betreft tussen professionele partijen (HR 19 januari 2007, NJ 2007, 575 en HR 29 juni 2007, NJ 2007, 576).
4.8.
Vooropgesteld zij dat uit de tekst van de Overeenkomst niet blijkt van een inspanningsverbintenis voor de gemeente Kampen. [eiser] geeft ook niet aan waar in de Overeenkomst staat dat de gemeente Kampen een inspanningsverbintenis heeft ten aanzien van het vergunningentraject. Zij blijft steken in de algemene stelling dat die inspanningsverbintenis besloten ligt in de Overeenkomst. Op basis van de overgelegde correspondentie (ondanks de omvang daarvan) en de getuigenverklaringen kan niet, ook niet in het licht van de voorgeschiedenis, worden geconcludeerd dat [eiser] er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat op de gemeente Kampen uit hoofde van de Overeenkomst een inspanningsverbintenis rust. Zowel in de correspondentie als in de getuigenverklaringen wordt – geparafraseerd weergegeven – gesproken over een intentie van partijen om te kijken of de verkoop van lpg in de toekomst tot de mogelijkheden behoort, maar uit een intentie vloeit niet zonder meer een inspanningsverbintenis voor de gemeente Kampen voort in de door [eiser] gestelde zin. Daarvoor zijn bijkomende feiten en omstandigheden noodzakelijk. Deze bijkomende feiten en omstandigheden kunnen, anders dan [eiser] stelt, niet worden gevonden in de voorgeschiedenis. De weigering van de provincie om de verkoop van lpg mogelijk te maken vormde de opmaat tot het sluiten van de Overeenkomst en de betaling van een bedrag van f 270.000,-- aan [eiser]. Anders dan [eiser] stelt kan die vergoeding niet anders worden gezien dan als een compensatie voor het niet kunnen verkopen van lpg. Het op dat moment niet kunnen verkopen van lpg en de onzekerheid of dat in de toekomst wel mogelijk zou zijn, was immers de directe aanleiding voor het sluiten van de Overeenkomst. Ten tijde van het sluiten van de Overeenkomst was, met andere woorden, niet duidelijk of de verkoop van lpg ooit mogelijk zou worden en daarmee of de gemeente Kampen ooit het bedrag van
f 270.000,-- zou krijgen. Aan het vorenstaande doet niet af dat de Overeenkomst de mogelijkheid openlaat voor [eiser] om in de toekomst een vergunning voor de verkoop van lpg aan te vragen. Het feit dat [eiser] die mogelijkheid heeft, brengt immers niet met zich dat de gemeente Kampen ook gehouden is zich voor het verkrijgen van die vergunning actief in te spannen. Kortom, [eiser] heeft onvoldoende onderbouwd dat zij er op mocht vertrouwen dat er voor de gemeente Kampen een inspanningsverbintenis uit de Overeenkomst voortvloeide.
4.9.
Voor zover [eiser] ten slotte heeft bedoeld te stellen dat uit de aanvullende werking van de redelijkheid en billijkheid voortvloeit dat op de gemeente Kampen een inspanningsverbintenis rust, faalt ook dit verweer. De aanvullende werking van de redelijkheid en billijkheid kan verplichtingen voor partijen met zich brengen die niet onmiddellijk uit de overeenkomst voortvloeien. [eiser] heeft ter onderbouwing hiervan dezelfde feiten aangevoerd als ter onderbouwing van haar standpunt ten aanzien van de uitleg van de overeenkomst, te weten: de voorgeschiedenis, de gevoerde correspondentie, de getuigenverklaringen en het feit dat de betaling van f 270.000,-- niet is bedoeld als afkoop. Een nadere toelichting, waarom op grond van deze feiten de redelijkheid en billijkheid een inspanningsverbintenis voor de gemeente Kampen met zich brengen, ontbreekt echter. Niet alleen zijn de inhoud van de correspondentie en de getuigenverklaringen onvoldoende om zulks aan te nemen, maar ook de voorgeschiedenis is onvoldoende. Verwezen zij naar rechtsoverweging 4.8. De door [eiser] aangevoerde feiten en omstandigheden kunnen het oordeel dat de gemeente Kampen op grond van de redelijkheid en de billijkheid de verplichting heeft om actief op te treden in het vergunningentraject dan ook niet dragen.
4.10.
Waar de vordering van [eiser] is gebaseerd op een tekortkoming in de nakoming dient die grondslag te worden verworpen bij gebreke van stellingen waaruit het bestaan van een contractuele verbintenis volgt, nog daargelaten wat de precieze inhoud van die verbintenis dan zou zijn en of de gemeente Kampen in die gestelde verbintenis tekort zou zijn geschoten.
onrechtmatig handelen van de gemeente Kampen
4.11.
[eiser] heeft voorts aangevoerd dat de gemeente Kampen onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld. Het door [eiser] aan de gemeente Kampen verweten onrechtmatig handelen is – naar de rechtbank begrijpt – gelegen in het als volgt samen te vatten samenstel van handelingen, te weten: geen contact leggen met de provincie omtrent wijziging van het bestemmingsplan, de vertraagde afhandeling van de milieu- en bouwaanvraag in afwachting van het vast te stellen gemeentelijke externe veiligheidsbeleid, het vervolgens afwijzen van de aanvragen op basis van dat beleid en [eiser] verplichten tot het opstellen van een QRA rapportage terwijl de gemeente Kampen waarschijnlijk al wist dat de aanvraag zou worden afgewezen. In het licht van de toezegging van de gemeente Kampen aan [eiser], althans de bij [eiser] gewekte verwachtingen is de handelwijze van de gemeente Kampen onrechtmatig. De gemeente Kampen heeft voorts gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het zorgvuldigheidsbeginsel, het fair play beginsel, het verbod van detournement de pouvoir, het verbod van willekeur en het niet nakomen van een toezegging.
4.12.
De gemeente Kampen voert verweer met een beroep op de leer van de formele rechtskracht als gevolg waarvan van de rechtmatigheid van de besluiten van de gemeente Kampen dient te worden uitgegaan. Voorts stelt de gemeente Kampen dat zij niet gehouden was ten behoeve van [eiser] gebruik te maken van haar beleidsvrijheid om af te wijken van het externe veiligheidsbeleid, dat het overleggen van een QRA rapportage een voorwaarde is voor het kunnen aanvragen van een milieuvergunning en dat de gemeente Kampen geen verplichtingen had jegens [eiser] op basis van een vermeende toezegging. Bovendien heeft de bestuursrechter reeds over al deze verweren geoordeeld en deze te licht bevonden. Van een trage afhandeling van de aanvragen van [eiser] door de gemeente Kampen is geen sprake.
4.13.
De rechtbank overweegt als volgt. De taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter brengt mee dat moet worden uitgegaan van de geldigheid van een besluit van een bestuursorgaan indien daartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang hetzij niet is gebruikt, hetzij niet tot vernietiging van het besluit heeft geleid (het beginsel van de formele rechtskracht, zie onder meer HR 16 mei 1986, NJ 1986, 723 en HR 17 december 1999, NJ 2000, 87). Verder geldt dat als een besluit wel aan de bestuursrechter is voorgelegd de civiele rechter dan dient uit te gaan van de juistheid van de in die procedure gegeven beslissing ook wanneer slechts een beperkte toetsing heeft plaatsgevonden (HR 28 mei 1999, NJ 1999, 508).
4.14.
De leer van de formele rechtskracht brengt met zich dat de rechtbank heeft uit te gaan van de rechtmatigheid van het besluit tot afwijzing van de milieuvergunning. De beroepsprocedure tegen het afwijzende besluit met betrekking tot wijziging en/of vrijstelling van het bestaande bestemmingsplan is “verzand”, aldus [eiser]. Veronderstellenderwijze gaat de rechtbank er van uit dat het bezwaar daartegen door [eiser] niet is doorgezet en dat ook dat besluit onherroepelijk is geworden en onderworpen aan de leer van de formele rechtskracht, zodat de rechtbank uitgaat van de rechtmatigheid van dat besluit.
4.15.
Voor zover [eiser] heeft betoogd dat de uitkomst van de besluitvormingsprocedure bij de gemeente Kampen een andere had moeten zijn, in verband met een door de gemeente Kampen gedane toezegging en in verband met de door de gemeente Kampen te maken belangenafweging in het kader van haar beleidsvrijheid, hoort dit verweer thuis in de bestuursrechtelijke procedure. Nog daargelaten dat uit het voorstel van Burgemeester en wethouders van 28 augustus 2007 blijkt dat de gemeente Kampen haar mogelijkheid tot afwijking van het beleid wel in de besluitvorming heeft betrokken, heeft [eiser] deze argumenten ook naar voren gebracht in de bestuursrechtelijke procedure doch zijn deze door de bestuursrechter verworpen. Gelet op de leer van de formele rechtskracht is voor een rechtmatigheidsoordeel door de rechtbank op dit punt geen plaats meer. Dat de Raad van State, afdeling rechtspraak, in tweede instantie slechts beperkt heeft getoetst doet aan het vorenstaande niet af (rechtsoverweging 4.13).
4.16.
De formele rechtskracht beperkt zich tot de rechtmatigheid van het besluit en laat onverlet dat bijkomende handelingen onrechtmatig kunnen zijn, dat wil zeggen handelingen die los van de besluitvorming onrechtmatig zijn. Het feit dat de afhandeling lang(er) heeft geduurd en er in de tussentijd voor [eiser] ongunstig nieuw beleid is vastgesteld, zoals door [eiser] naar voren gebracht, zou een dergelijke handeling kunnen zijn. Van onrechtmatigheid zou sprake kunnen zijn indien de gemeente kan worden verweten dat zij in de voorbereiding op het nemen van een besluit de zaak met opzet heeft getraineerd met geen ander doel dan het vervolgens kunnen afwijzen van de vergunning. Nu geen feiten zijn gesteld waaruit volgt dat de gemeente Kampen de afhandeling van de aanvraag doelbewust heeft getraineerd, is het door [eiser] aangevoerde onvoldoende om te oordelen dat de gemeente Kampen onrechtmatig heeft gehandeld. Het staat de gemeente Kampen vrij nieuw veiligheidsbeleid op te stellen en er bestaat voor haar geen plicht – ook niet in dit specifieke geval, zie rechtsoverweging 4.8 en 4.9 – om hangende die vaststelling de aanvraag van [eiser] (bij voorrang) te behandelen. Voorts is niet onderbouwd dat de gemeente Kampen op het moment dat zij [eiser] verzocht de QRA rapportage te laten maken, al wist dat de vergunning zou worden afgewezen, zodat het gestelde onrechtmatig handelen van de gemeente Kampen evenmin op die grond kan worden aangenomen. Bovendien is onbetwist dat de QRA rapportage nodig is om de aanvraag in behandeling te kunnen nemen. Ten slotte kan ook het feit dat de gemeente Kampen geen contact heeft gezocht met de provincie, niet tot het oordeel leiden dat zij onrechtmatig heeft gehandeld. Voor de gemeente Kampen bestond immers geen enkele (rechts-)plicht om zich over de kwestie van de lpg-installatie met de provincie te verstaan.
4.17.
Van onrechtmatig handelen door de gemeente Kampen wegens schending van de door [eiser] genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur is evenmin gebleken. Het beroep van [eiser] op handelen in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur is, kort samengevat, gebaseerd op de door [eiser] gestelde toezegging van de gemeente Kampen, de afhandeling van de aanvragen en het tijdens die afhandeling wijzigen van het veiligheidsbeleid. Nu uit hetgeen hiervoor reeds is overwogen niet blijkt dat de gemeente Kampen ter zake van de door [eiser] aan haar gemaakte verwijten onjuist heeft gehandeld, is van een handelen is strijd met de algemene beginselen van bestuur geen sprake.
4.18.
Kortom, de vordering van [eiser] gegrond op onrechtmatig handelen van de gemeente Kampen dient eveneens te stranden, wegens het ontbreken van onrechtmatigheid.
4.19.
[eiser] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de gemeente Kampen worden begroot op:
- griffierecht		560,00
- salaris advocaat
904,00
(2,0 punten × tarief € 452,00)
Totaal	€ 	1.464,00
5
De beslissing
De rechtbank
5.1.
wijst de vorderingen af,
5.2.
veroordeelt [eiser] in de proceskosten, aan de zijde van de gemeente Kampen tot op heden begroot op € 1.464,00,
5.3.
verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. M.H.S. Lebens-de Mug, mr. E.B.E.M. Rikaart-Gerard en mr. I.F. Clement en in het openbaar uitgesproken op 19 december 2012.