ECLI:NL:RVS:2014:1935
Raad van State — Uitspraak 


201308251/1/A2.
Datum uitspraak: 28 mei 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting MEE Veluwe, gevestigd te Apeldoorn,
appellante,
en
het College voor zorgverzekeringen, thans Zorginstituut Nederland, (hierna: het CVZ),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 januari 2013 heeft het CVZ de subsidie voor de stichting voor 2011 vastgesteld.
Bij besluit van 23 juli 2013 heeft het CVZ het door de stichting hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
Het CVZ heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met de zaken nrs. 201308239/1/A2, 201308241/1/A2, 201308243/1/A2, 201308244/1/A2, 201308249/1/A2, 201308252/1/A2, 201308264/1/A2, 201308265/1/A2, 201308266/1/A2 en 201309354/1/A2 ter zitting behandeld op 20 februari 2014, waar de stichting, vertegenwoordigd door J.A. Banninga, vergezeld door J.C.S.E. Hendrikx en bijgestaan door mr. F.P. Heijne, advocaat [NAAM], en het CVZ, vertegenwoordigd door mr. M. Mulder en mr. J. Hallie, werkzaam bij het CVZ, zijn verschenen. Na de behandeling ter zitting heeft de Afdeling de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 374, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) worden op de balans voorzieningen opgenomen tegen naar hun aard duidelijk omschreven verplichtingen die op de balansdatum als waarschijnlijk of als vaststaand worden beschouwd, maar waarvan niet bekend is in welke omvang of wanneer zij zullen ontstaan. Tevens kunnen voorzieningen worden opgenomen tegen uitgaven die in een volgend boekjaar zullen worden gedaan, voor zover het doen van die uitgaven zijn oorsprong mede vindt voor het einde van het boekjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal boekjaren.
Ingevolge artikel 1.1.1, aanhef en onder c, van de Regeling subsidies AWBZ (hierna: de Regeling), zoals deze luidde ten tijde van belang, wordt in deze Regeling verstaan onder instellingssubsidie: een subsidie aan een instelling in de kosten van haar structurele activiteiten of een gedeelte daarvan.
Ingevolge artikel 1.1.2, eerste lid, verstrekt het CVZ op grond van deze Regeling subsidies voor de in hoofdstuk 2 van deze Regeling aangegeven doelen.
Ingevolge artikel 1.2.1, tweede lid, bestaat een instellingssubsidie, onverminderd de overige bepalingen van deze Regeling met betrekking tot onder meer de egalisatiereserve, uit het verschil tussen de met de gesubsidieerde activiteiten samenhangende en met inachtneming van de ingevolge deze Regeling in aanmerking komende werkelijke lasten, voor zover opgenomen in de door het CVZ goedgekeurde begroting, en de met de gesubsidieerde activiteiten samenhangende baten.
Ingevolge artikel 1.8.1, aanhef en onder c, zorgt de subsidieontvanger ervoor dat de subsidie op doelmatige wijze wordt gebruikt voor de doeleinden waarvoor deze wordt verleend.
Ingevolge artikel 1.8.7, derde lid, worden toevoegingen aan voorzieningen als bedoeld in artikel 374, eerste lid, van Boek 2 van het BW, die samenhangen met de gesubsidieerde activiteiten, gerekend tot de lasten van de gesubsidieerde activiteiten, als bedoeld in het tweede lid.
Ingevolge artikel 2.5.1, eerste lid, worden aan door het CVZ, op basis van door het CVZ vast te stellen nadere regels inzake spreiding en behoefte, aangewezen MEE-organisaties op aanvraag per kalenderjaar instellingssubsidies verleend voor laagdrempelige, onafhankelijke en betrouwbare cliëntondersteuning ten behoeve van hun cliënten, zijnde verzekerden met een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke handicap al dan niet veroorzaakt door een chronische ziekte of een beperking uit het autisme-spectrum, hun ouders, andere verwanten, verzorgers of vertegenwoordigers.
Ingevolge artikel 2.5.6 wordt onder huisvestingskosten verstaan de kosten van huur, lease, hypothecaire leningen, erfpacht, energie en de afschrijving van gebouwen, inventaris, automatiseringsapparatuur en programmatuur, waarbij afschrijvingskosten in aanmerking worden genomen tot de volgende maximum percentages van de historische kosten:
a. gebouwen: 2%
b. verbouwingen: 5%
c. inventaris: 10%
d. automatiseringsapparatuur en programmatuur: 20%.
Ingevolge artikel 2.5.6a, eerste lid, kan de MEE-organisatie, ten laste van de subsidie voor collectieve en individuele cliëntondersteuning, uitsluitend de volgende voorzieningen vormen voor:
a. onderhoud huisvesting gebaseerd op een door het bestuur van de MEE-organisatie goedgekeurd onderhoudsplan;
b. financiering van een spaar/verlofovereenkomst overeenkomstig de CAO Gehandicaptenzorg ten behoeve van de opbouw van een doorbetaald langdurig verlof in een toekomstig jaar;
c. […];
d. kosten van arbeidsrechtelijke geschillen, voor zover deze kosten voortvloeien uit een gerechtelijke uitspraak.
Ingevolge het tweede lid is, voor zover in de volgende leden niet anders bepaald, op deze voorzieningen artikel 374 van boek 2 van het BW van toepassing.
Ingevolge het vijfde lid worden kosten waarvoor een voorziening als bedoeld in de voorgaande leden is gevormd, ten laste van die voorziening gebracht.
2. Bij besluit van 8 april 2011 heeft het CVZ voor 2011 aan de stichting een subsidie verleend voor collectieve en individuele cliëntondersteuning en projecten integrale vroeghulp.
Bij besluit van 14 januari 2013, gehandhaafd bij besluit van 23 juli 2013, heeft het CVZ de subsidie voor 2011 vastgesteld. Daarbij heeft het CVZ de dotaties aan de voorzieningen ‘Persoonlijk Budget Levensfase’ (hierna: PBL), ‘onderhoud automatisering’ en ‘beëindigingskosten’ van het exploitatiesaldo afgetrokken. Het CVZ heeft hieraan ten grondslag gelegd dat een dotatie aan de voorziening PBL alleen subsidiabel is voor zover het de over 2011 opgebouwde verplichting van opgespaarde en niet opgenomen PBL-uren betreft. Nu de stichting evenwel - op basis van aannames - een contante waarde van de PBL-verplichting over dertien jaar aan de voorziening heeft gedoteerd, komt deze dotatie niet voor subsidie in aanmerking, aldus het CVZ. Voorts heeft het CVZ zich op het standpunt gesteld dat de artikelen 2.5.6 en 2.5.6a niet voorzien in een voorziening voor ICT-onderhoud en dat ingevolge artikel 2.5.6a, eerste lid, aanhef en onder d, uitsluitend een voorziening kan worden gevormd voor kosten van arbeidsrechtelijke geschillen die voortvloeien uit een gerechtelijke uitspraak en niet uit een beëindigingsovereenkomst.
3. De stichting betoogt dat het CVZ heeft miskend dat artikel 2.5.6a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling uitdrukkelijk voorziet in het vormen van een voorziening PBL, zodat de dotatie daaraan voor subsidie in aanmerking dient te komen. In dat kader voert de stichting aan dat ten aanzien van de voorziening of de dotatie daaraan in de Regeling geen beperkingen zijn opgenomen of voorwaarden zijn gesteld, zodat op het vormen van de voorziening, overeenkomstig het bepaalde in artikel 2.5.6a, tweede lid, van de Regeling, artikel 374, eerste lid, van Boek 2 van het BW van toepassing is. Nu de stichting op basis van de CAO Gehandicaptenzorg 2009 - 2011 verplicht is voor de opgebouwde en op te bouwen PBL-uren een voorziening te treffen en de kosten van die PBL-uren als waarschijnlijk of vaststaand moeten worden aangemerkt, voldoet de voorziening aan voormelde bepaling van het BW en de Richtlijnen voor de Jaarverslaglegging en komt de dotatie daaraan ook daarom voor subsidie in aanmerking, aldus de stichting. Bovendien moeten de kosten van de PBL-uren die nog opgebouwd gaan worden, gezien de in de CAO Gehandicaptenzorg 2009 - 2011 opgenomen verplichting, volgens de stichting als werkelijke lasten, bedoeld in artikel 1.2.1, tweede lid, van de Regeling worden aangemerkt, zodat ze ook om die reden subsidiabel zijn.
3.1. Uit artikel 2.5.6a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling kan, gelet op het doel en de strekking van de Regeling, niet worden afgeleid dat iedere dotatie die de subsidieontvanger aan de voorziening PBL doet, van welke omvang ook, voor subsidie in aanmerking komt. In dit kader is van belang dat uit artikel 1.2.1, tweede lid, van de Regeling voortvloeit dat enkel de werkelijke lasten voor subsidie in aanmerking komen en de subsidieontvanger er op grond van artikel 1.8.1, aanhef en onder c, van de Regeling voor dient te zorgen dat de subsidie op doelmatige wijze wordt gebruikt. Dit betekent dat de kosten voor een voorziening, bedoeld in artikel 2.5.6a, eerste lid, van de Regeling enkel voor subsidie in aanmerking kunnen komen voor zover die kosten doelmatig zijn en daadwerkelijk zijn gemaakt.
3.2. Anders dan de stichting betoogt, zijn de kosten van PBL-uren die niet in 2011 zijn opgebouwd, niet daadwerkelijk in dat jaar gemaakt en kunnen deze niet als waarschijnlijk of vaststaand worden aangemerkt. Aangezien het opbouwen van die uren afhankelijk is van een aantal onzekere factoren, zoals het in dienst blijven van de desbetreffende medewerkers en het voortbestaan van de stichting, is immers onduidelijk of die PBL-uren in de toekomst zullen worden opgebouwd en in welke omvang, zodat onduidelijk is of de kosten van deze PBL-uren daadwerkelijk zullen worden gemaakt. Het vormen van een voorziening voor die kosten is daarom ook niet doelmatig. Gelet hierop heeft het CVZ zich op het standpunt mogen stellen dat de kosten van de dotatie aan de voorziening PBL, voor zover die zien op nog niet opgebouwde PBL-uren, niet voor subsidie in aanmerking komen op basis van artikel 1.2.1, tweede lid, gelezen in samenhang met artikel 1.8.1, aanhef en onder c, van de Regeling.
Dat de stichting, naar zij stelt, verplicht is om op basis van de CAO Gehandicaptenzorg 2009 - 2011 en het jaarrekeningenrecht een voorziening op te nemen voor de nog op te bouwen PBL-uren maakt dit niet anders, nu de onderhavige subsidie niet wordt vastgesteld op basis van de jaarrekening van de stichting, maar op basis van de werkelijk gemaakte subsidiabele kosten (vergelijk de uitspraak van 10 maart 2010 in zaak nr. 200903950/1/H2).
Het betoog faalt.
4. Het betoog van de stichting dat het CVZ in strijd handelt met het verbod van willekeur en het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel, nu het CVZ de dotaties aan de voorziening PBL wel heeft meegenomen bij de subsidievaststelling over de jaren 2009 en 2010, terwijl de definitie van de voorziening in de Regeling in 2011 niet is gewijzigd, faalt evenzeer. Hierbij is van belang dat het CVZ er in de jaren 2009 en 2010 terecht van uit is gegaan dat het een dotatie aan een voorziening betrof voor de over die jaren opgebouwde verplichting van opgespaarde en niet opgenomen PBL-uren in plaats van, zoals in 2011, een dotatie voor in de toekomst, te weten de periode 2012-2024, op te bouwen PBL-uren.
5. De stichting betoogt ten slotte dat het CVZ ten onrechte een correctie heeft toegepast op de dotaties aan de voorziening ‘onderhoud automatisering’ en de voorziening ‘beëindigingskosten’. In dat kader voert zij aan dat deze correcties onevenredig zijn, omdat de kosten voor het onderhoud van automatisering en de kosten voor het buiten rechte afwikkelen van een arbeidsovereenkomst in 2012 alsnog daadwerkelijk zijn gemaakt en daarvoor in dat jaar subsidie is verstrekt. Nu het CVZ daarvan ten tijde van het nemen van het besluit van 23 juli 2013 op de hoogte was, was de correctie voorts disproportioneel en onrechtmatig, aldus de stichting.
5.1. Artikel 2.5.6a, eerste lid, van de Regeling bevat een limitatieve opsomming van voorzieningen die voor subsidie in aanmerking kunnen komen. Aangezien deze bepaling niet voorziet in een voorziening voor onderhoud van automatisering of een voorziening voor kosten van arbeidsrechtelijke geschillen die buiten rechte worden beëindigd, heeft het CVZ zich terecht op het standpunt gesteld dat de kosten van de dotaties aan deze voorzieningen niet voor subsidie in aanmerking komen. Nu deze kosten wel voor subsidie in aanmerking komen in het jaar dat ze daadwerkelijk zijn gemaakt, zoals ook blijkt uit de subsidievaststelling over 2012, is de correctie op de dotaties in 2011 evenmin disproportioneel.
Het betoog faalt.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Bindels
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2014
85-752.