ECLI:NL:RVS:2014:1287
Raad van State — Uitspraak 


201301376/1/A1.
Datum uitspraak: 16 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten], allen wonend te [woonplaats], gemeente Veghel,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 24 december 2012 in zaak nr. 12/1748 in het geding tussen:
onder meer [appellanten]
en
het college van burgemeester en wethouders van Veghel.
Procesverloop
Bij besluit van 8 november 2011 heeft het college besloten tot het instellen van een afsluiting van de Kerisakkerstraat te Erp, tussen de Beaxtrixstraat en de parkeerplaatsen naast Kerisakkerstraat nummer 33, en tot het kenbaar maken van dit besluit door middel van plaatsing van twee borden C01 'gesloten in twee rijrichtingen' met de onderborden OB206b 'ma t/m vr 8.00 - 16.30 h' en OB52 'uitgezonderd fietsers', aan het begin en einde van de geslotenverklaring en het plaatsen van een dynamisch systeem met beweegbare palen, ter ondersteuning van de geslotenverklaring. Tevens is bij dit besluit het verkeersbesluit van 28 juli 2010 ingetrokken.
Bij besluit van 8 mei 2012 heeft het college het door onder meer [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 december 2012, voor zover thans van belang, heeft de rechtbank het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellanten] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2013, waar [appellanten] zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en is het college bij brief van 20 december 2013 de gelegenheid geboden zijn besluitvorming nader toe te lichten. Bij brief van 16 januari 2014 heeft het college van deze gelegenheid gebruikgemaakt. [appellanten] hebben bij brief van 31 januari 2014 op de brief van het college gereageerd.
Met toestemming van partijen is afgezien van nadere behandeling van de zaak ter zitting, waarna de Afdeling het onderzoek heeft gesloten.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
2. Bij besluit van 28 juli 2010 heeft het college besloten tot het instellen van een afsluiting van de Kerisakkerstraat te Erp, tussen de Beaxtrixstraat en de parkeerplaatsen naast Kerisakkerstraat nummer 12 (lees: Wilhelminahof 12), met ingang van september 2010, en tot het kenbaar maken van dit besluit door middel van plaatsing van twee borden C01 'gesloten in twee rijrichtingen' met onderbord OB52 'uitgezonderd fietsers', aan het begin en einde van de geslotenverklaring, en de plaatsing van paaltjes, waarbij aan iedere zijde van de afsluiting een klappaal komt om de doorgang voor hulpdiensten en onderhoudsdiensten mogelijk te maken.
Tegen het besluit van 19 oktober 2010, waarbij het college de tegen het verkeersbesluit van 28 juli 2010 gemaakte bezwaren ongegrond heeft verklaard, is geen beroep ingesteld.
3. De wegafsluiting bevindt zich in de nabijheid van de Mariaschool en is bedoeld als veilige zone voor de leerlingen van deze school.
4. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de WVW) kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
Ingevolge het tweede lid kunnen de krachtens deze wet vastgestelde regels voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
b. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte aantasting van het karakter of van de functie van objecten of gebieden.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, voor zover thans van belang, geschiedt de plaatsing van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat, krachtens een verkeersbesluit.
Ingevolge het tweede lid, geschieden maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder d, voor zover thans van belang, worden verkeersbesluiten, voor zover zij betreffen het verkeer op andere wegen dan vermeld onder a tot en met c, genomen door burgemeester en wethouders.
Ingevolge artikel 12, aanhef en onder a, van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (hierna: BABW), voor zover thans van belang, moet de plaatsing van het bord C01 ‘gesloten in twee richtingen’ en van de onderborden OB206b ‘ma t/m vr 8.00 - 16.30 h’ en OB52 ‘uitgezonderd fietsers’ geschieden krachtens een verkeersbesluit.
Ingevolge artikel 24, aanhef en onder a, worden verkeersbesluiten genomen na overleg met de korpschef van het betrokken regionale politiekorps.
5. [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat, nu het besluit van 28 juli 2010 in rechte vast staat, de afsluiting van de Kerisakkerstraat een vaststaand gegeven is en dat in de onderhavige procedure enkel ter discussie staat of de aanwezige vaste afsluiting kan worden vervangen door een dynamische afsluiting. Hiertoe voeren zij aan dat in het besluit van 8 november 2011 niet is vermeld dat het verkeersbesluit van 28 juli 2010 wordt ingetrokken op voorwaarde dat het verkeersbesluit van 8 november 2011 en het besluit op bezwaar van 8 mei 2012 in stand blijven, en dat de rechtbank ten onrechte het standpunt van het college heeft gevolgd dat in het besluit van 8 november 2011 een zodanige voorwaardelijke intrekking moet worden ingelezen.
5.1. Nu tegen het besluit van 19 oktober 2010 geen beroep is ingesteld, heeft de rechtbank in zoverre terecht overwogen dat dit besluit in rechte vast staat. In het besluit van 8 november 2011 is echter niet vermeld dat de intrekking van het besluit van 28 juli 2010 een voorwaardelijke is. In het licht van de rechtszekerheid moet het er derhalve voor worden gehouden dat het besluit van 28 juli 2010 bij het besluit van 8 november 2011 is ingetrokken. Nu [appellanten] uitsluitend zijn opgekomen tegen het instellen van de geslotenverklaring van de Kerisakkerstraat en niet tegen het intrekken van het besluit van 28 juli 2010, staat die intrekking in rechte vast. Uit het voorgaande volgt dat in de onderhavige procedure het besluit van 8 november 2011 in zijn geheel ter beoordeling voorligt. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te horen, zal de Afdeling de door [appellanten] tegen het besluit van 8 mei 2012 ingestelde beroepsgronden behandelen die door de rechtbank onbesproken zijn gelaten.
7. [appellanten] hebben, samengevat weergegeven, betoogd dat het college niet heeft onderkend dat de besluitvorming die tot de afsluiting heeft geleid, onzorgvuldig is geweest, mede doordat geen verkeersonderzoeken hebben plaatsgevonden. Volgens hen is afsluiting niet noodzakelijk en leidt deze, in tegenstelling tot de door hen aangedragen alternatieven, juist tot onveilige situaties voor de leerlingen van de Mariaschool en tevens tot overlast voor de wijkbewoners. Voorts hebben zij betoogd dat niet is voldaan aan artikel 24, aanhef en onder a, van het BABW. Ook heeft het college in de aanloop naar de besluitvorming niet onbevooroordeeld gehandeld, aldus [appellanten].
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, (onder meer in de uitspraak van 21 augustus 2013 in zaak nr. 201210022/1/A3), komt bij het nemen van een verkeersbesluit aan het college beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de begrippen 'veiligheid op de weg', 'bruikbaarheid (van de weg)' en 'vrijheid van het verkeer'. Voorts is het aan het college om de verschillende belangen die betrokken moeten worden bij het nemen van een dergelijk besluit tegen elkaar af te wegen om te beoordelen wanneer de in artikel 2 van de WVW vermelde belangen het nemen van welke verkeersmaatregel vergen. De bestuursrechter moet zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit terughoudend opstellen en toetsen of de uitleg die het bestuur aan voormelde begrippen heeft gegeven, de grenzen van redelijke wetsuitleg te buiten gaat, of het besluit niet anderszins in strijd is met wettelijke voorschriften en of de afweging van de betrokken belangen zodanig onevenwichtig is dat het college niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.
7.2. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat schoolkinderen kwetsbare verkeersdeelnemers zijn, voor wie een zo veilig mogelijke situatie moet worden gecreëerd. Ter voorbereiding van de besluitvorming heeft het de uitgave ‘Handboek Ontwerpen voor kinderen’ van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek geraadpleegd. In die uitgave wordt geadviseerd om, waar mogelijk, de straat voor de schooluitgang geheel autovrij te maken. [appellanten] hebben aan hun betoog dat de kinderen de school niet aan de zijde van de Kerisakkerstraat benaderen of verlaten omdat de school daar, naar zij hebben gesteld, geen uitgang heeft, geen objectieve en verifieerbare gegevens ten grondslag gelegd. Dat zij op de door hen overgelegde situatietekening aan die kant van de school geen loop- of fietsroute hebben ingetekend, is ontoereikend.
Het college is ter voorbereiding van de besluitvorming voorts te rade gegaan bij de afdeling Erp van Veilig Verkeer Nederland. Namens deze afdeling heeft E. Kablau bij brief van 24 oktober 2011 gesteld een vaste wegafsluiting de beste garantie te achten voor een zo veilig mogelijke schoolomgeving. [appellanten] hebben hun stelling dat deze afdeling niet deskundig is, niet aannemelijk gemaakt. Het college heeft in dit verband van belang mogen achten dat [appellanten] hun stelling niet met een andersluidend advies hebben onderbouwd. Voorst wordt belang gehecht aan de omstandigheid dat het college ter zake een enquête heeft gehouden en dat een ruime meerderheid van de geënquêteerden zich heeft uitgesproken voor handhaving van de afsluiting. Dat [appellanten] zich er niet in kunnen vinden dat de enquête niet alleen aan wijkbewoners, waarvan een meerderheid tegen de afsluiting was, maar ook aan ouders van leerlingen en medewerkers van de school is voorgelegd, doet daar niet aan af, nu het doel van de afsluiting is om optimale veiligheid voor de kinderen te bewerkstelligen.
Voorts bestaat geen aanleiding om het standpunt van het college dat in het zogeheten politieverkeersoverleg dat eens per zes à acht weken plaatsvindt en waaraan ten tijde van belang de zogeheten taakaccenthouder, daartoe gemandateerd, namens de korpschef heeft deelgenomen, de onderhavige besluitvorming aan de orde is geweest, voor onjuist te houden. De stelling van [appellanten] in dat verband dat het dossier slechts een e-mailbericht bevat over het vervangen van de vaste afsluiting in een dynamische en dat politierapporten ontbreken, is daartoe onvoldoende, reeds omdat ingevolge de voormelde bepaling uitsluitend overleg met de korpschef is vereist.
7.3. [appellanten] hebben evenmin aannemelijk gemaakt dat als gevolg van de afsluiting juist onveilige situaties ontstaan in de nabijheid van enerzijds de Beatrixstraat en anderzijds de parkeerplaatsen. Geen aanleiding bestaat om het ter zake door het college ingenomen standpunt voor onjuist te houden. Wat de zijde van de Beatrixstraat betreft heeft het te kennen gegeven dat naderende auto’s door de afsluiting worden gedwongen af te buigen, waardoor de snelheid afneemt. Voorts zijn sinds oktober 2010, naar aanleiding van opmerkingen van wijkbewoners, flankerende maatregelen genomen, waaronder een stopverbod ter plaatse. Ook wordt ouders uitdrukkelijk verzocht om kinderen bij de parkeerplaats af te zetten. Met betrekking tot de laatstgenoemde plek heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat zich aan de zuidzijde van de weg een trottoir bevindt waarvan de kinderen veilig gebruik kunnen maken en van waaraf veilig kan worden overgestoken, en dat het oversteken van de parkeerplaats zelf niet onveilig is.
Voorts hebben [appellanten] hun betoog met betrekking tot de Christinastraat niet aannemelijk gemaakt. Volgens hen gebruiken wijkbewoners en ouders van leerlingen deze straat als alternatieve route en is deze niet op dit extra autoverkeer berekend. Ook ontstaan, zo hebben zij gesteld, onveilige situaties doordat de bedoelde auto’s daar moeten keren. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de capaciteit van de Christinastraat ruim voldoende is om de toename door omrijdende auto’s te kunnen verwerken. Het heeft daarbij van belang mogen achten dat veel werkende bewoners de wijk via de Kerisakkerstraat zullen verlaten voordat deze ’s morgens wordt afgesloten en via deze weg zullen terugkeren nadat deze weer is geopend, en daarom geen gebruikmaken van de Christinastraat. Verder heeft het belang mogen hechten aan het memo van 27 maart 2012 dat door de afdeling Ruimte van de gemeente is opgesteld met betrekking tot het parkeergedrag en de parkeerbezetting in de Oranjewijk in de maanden februari en maart 2012. Uit dit memo blijkt onder meer dat tijdens de meetmomenten, te weten gedurende twee ochtenden en twee avonden, weliswaar tweederde van de in de Christinastraat geparkeerde auto’s met de neus in noordelijke richting stond, maar dat deze auto’s via de Kerisakkerstraat en het Oudveld de wijk kunnen verlaten.
7.4. Het betoog van [appellanten] dat het college niet tot de afsluiting heeft kunnen besluiten vanwege de overlast die zij, alsook andere wijkbewoners daardoor ondervinden, treft evenmin doel. Ten aanzien van de door hen in dit verband aangehaalde parkeeroverlast in met name de Christinastraat, wordt verwezen naar het voormelde memo van 27 maart 2012. Hierin wordt geconcludeerd dat tijdens de meetmomenten een maximale parkeerdruk van 71% op de onderzochte parkeerplaatsen is vastgesteld, en dat op alle onderzochte locaties nog parkeerplaatsen beschikbaar waren. Met betrekking tot de stelling van [appellanten] dat door wijkbewoners overlast wordt ondervonden doordat zijzelf hun auto’s vaker moeten keren als gevolg van de afsluiting, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat dit zich vooral kan voordoen bij de bewoners van de Kerisakkerstraat 13 tot en met 19 en 21 tot en met 29, dat vier van deze adressen een eigen inrit hebben en dat voor het keren voorts kan worden gebruikgemaakt van de parkeerplaats bij de school. Dat deze parkeerplaats daarvoor niet speciaal is aangelegd, heeft het college terecht niet relevant geacht. Ook het feit dat, naar [appellanten] stellen, wijkbewoners vanwege de afsluiting dagelijks gemiddeld een kilometer moeten omrijden en dat dit neerkomt op gemiddeld € 200,00 extra autokosten per jaar, wat daarvan zij, is door het college terecht niet als een belang beschouwd dat zwaarder zou moeten wegen dan het belang dat met de afsluiting is gediend, te weten de veiligheid van de leerlingen van de Mariaschool.
7.5. Geen aanleiding bestaat voorts voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de besluitvorming met de vereiste zorgvuldigheid heeft plaatsgevonden en dat de wijkbewoners daarbij voldoende mogelijkheden tot inbreng hebben gehad. Dat tijdens de informatiebijeenkomst die op 22 juni 2010 heeft plaatsgevonden nog niet over afsluiting van de Kerisakkerstraat is gesproken, betekent, anders dan [appellanten] hebben betoogd, niet dat het college, mede gezien de beoordelingsruimte die hem toekomt, na die bijeenkomst niet alsnog tot de overtuiging mocht komen dat afsluiting uit het oogpunt van de veiligheid op de weg, de beste verkeersmaatregel is. Met betrekking tot de stelling van [appellanten] dat een wethouder zou hebben verklaard dat de Kerisakkerstraat geheel zou worden ontzien, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de bedoelde verklaring zag op de intentie om tussen de Kerisakkerstraat en de Horstakker geen autoverbinding aan te leggen, hetgeen ook niet is gebeurd. Het betoog van [appellanten] dat leden van de commissie bezwaarschriften door wie zij zijn gehoord, niet onbevooroordeeld te werk gaan omdat zij betaling van de gemeente ontvangen, leidt evenmin tot het door hen daarmee beoogde doel. Het enkele feit dat de leden van de commissie een vergoeding van de gemeente ontvangen voor hun werkzaamheden betekent niet dat zij daardoor hun werk niet onbevooroordeeld kunnen verrichten. [appellanten] hebben geen gegevens aangedragen waaruit op enigerlei wijze bevooroordeeldheid van de commissieleden valt af te leiden.
7.6. Gelet op het voorgaande, is de Afdeling van oordeel dat zich in dit geval niet een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen voordoet dat het college niet in redelijkheid tot het bestreden verkeersbesluit heeft kunnen komen. Daarbij wordt er nog op gewezen dat het college met de bezwaren van [appellanten] tegen de aanvankelijk beoogde vaste afsluiting rekening heeft gehouden door die afsluiting door een dynamische te vervangen, waarbij de afsluiting zich beperkt tot doordeweekse dagen van 8.00 tot 16.30 uur. Evenmin bestaat aanleiding voor het oordeel dat het besluit de grenzen van redelijke wetsuitleg te buiten gaat of anderszins strijdig is met wettelijke voorschriften.
De omstandigheid dat niet is gekozen voor een van de door [appellanten] aangehaalde alternatieven, maakt het genomen verkeersbesluit niet onrechtmatig, gelet op de verrichte belangenafweging en de op de gekozen maatregel toegespitste motivering.
De betogen falen.
8. Het beroep van [appellanten] tegen het besluit van 8 mei 2012 is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
10. In deze situatie is er geen aanleiding om te bepalen dat het door [appellanten] betaalde griffierecht door het college moet worden vergoed. Een redelijke toepassing van artikel 54, eerste lid, van de Wet op de Raad van State brengt met zich dat - naar analogie van artikel 52, vijfde lid, van die wet - het griffierecht door de secretaris van de Raad van State aan hen wordt terugbetaald.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 24 december 2012 in zaak nr. 12/1748;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. bepaalt dat de secretaris van de Raad van State [appellanten] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,00 (zegge: tweehonderdtweeëndertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Soede
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2014
270-619.