ECLI:NL:RVS:2015:654
Raad van State — Uitspraak 


201406008/1/A3.
Datum uitspraak: 4 maart 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Den Haag,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 13 juni 2014 in zaak nr. 14/1214 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 17 juli 2013 heeft het college aan [appellante] een boete opgelegd van € 12.500,00 wegens het zonder vergunning omzetten van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte.
Bij besluit van 7 januari 2014 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 juni 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 januari 2015, waar [appellante], vertegenwoordigd door [medewerker], werkzaam bij [appellante], en bijgestaan door mr. I.R. Köhne, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Larive-Bonsen en L.T. Cronie, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Ingevolge het derde lid kunnen overtredingen worden begaan door natuurlijke en rechtspersonen.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet, stelt de gemeenteraad een huisvestingsverordening vast indien het naar zijn oordeel noodzakelijk is regels te stellen met betrekking tot het in gebruik nemen of geven van woonruimte als bedoeld in hoofdstuk II, of met betrekking tot wijzigingen van de woonruimtevoorraad als bedoeld in hoofdstuk III.
Ingevolge het derde lid treedt het algemeen bestuur van een plusregio als bedoeld in artikel 104 van de Wet gemeenschappelijke regelingen voor de toepassing van lid 1 in de plaats van de gemeenteraad.
Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge het tweede lid wordt onder zelfstandige woonruimte, als bedoeld in het eerste lid, onder c, verstaan een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte.
Ingevolge artikel 85a, eerste lid, kan de gemeenteraad bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 30, eerste lid. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Ingevolge het tweede lid kan de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan € 18.500,00 voor overtreding van artikel 30, eerste lid.
Ingevolge het derde lid stelt de gemeenteraad bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder o, van de Regionale Huisvestingsverordening stadsgewest Haaglanden 2012 (hierna: Huisvestingsverordening) wordt onder huishouden verstaan een alleenstaande dan wel twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen voeren.
Ingevolge 45, eerste lid, is het verbod als bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet uitsluitend van toepassing op woonruimten die behoren tot de in bijlage III van deze verordening opgenomen categorieën woonruimten.
Ingevolge artikel 58a, eerste lid, zijn burgemeester en wethouders bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Ingevolge het tweede lid kunnen overtredingen van artikel 45, eerste lid, worden beboet met een bestuurlijke boete.
Ingevolge het vierde lid wordt de overtreding beboet met een hogere bestuurlijke boete, indien aan de overtreder een bestuurlijke boete is opgelegd voor overtreding van artikel 45, eerste lid, en de overtreding vanuit een bedrijfsmatige exploitatie van woonruimte is geconstateerd.
Ingevolge het vijfde lid hanteren burgemeester en wethouders bij de toepassing van het gestelde in voorgaande leden de boetes als vermeld in bijlage V bij deze verordening.
Ingevolge bijlage III behoren in de gemeente Den Haag tot de categorie woonruimten als bedoeld in artikel 45 (onttrekkingen) alle woonruimten met uitzondering van:
- standplaatsen voor woonwagens en ligplaatsen voor woonschepen,
- woningen van toegelaten instellingen die ten behoeve van herstructurering gesloopt zullen worden en
- samen te voegen woningen.
Ingevolge bijlage V bedraagt de bestuurlijke boete voor overtreding van artikel 45, eerste lid, ingeval van bedrijfsmatige exploitatie € 12.500,00.
Volgens hoofdstuk 3 van het Uitvoeringsbeleid kamerbewoning (hierna: het Uitvoeringsbeleid) wordt onder een duurzaam gemeenschappelijk huishouden onder meer verstaan een groep van twee of meer personen die een duurzaam gemeenschappelijke huishouding voert of wil voeren. Indicaties die een rol spelen bij de beoordeling of er sprake is van een duurzaam gemeenschappelijke huishouding zijn:
1. De bewoners hebben de intentie om langdurig samen te blijven;
2. Er is sprake van wederzijdse zorg;
3. Het huishouden is in een periode van één jaar niet van samenstelling gewijzigd, tenzij de veranderingen naar algemene maatstaven binnen een duurzaam gemeenschappelijk huishouden passen:
4. De ruimtes zijn gemeenschappelijk;
5. Er is een gezamenlijk huurcontract, waarin de namen van alle huurders vermeld staan;
6. Indien vereist is er een huisvestingsvergunning aanwezig.
2. Het college heeft aan het besluit op bezwaar, waarbij het besluit tot oplegging van een bestuurlijke boete van € 12.500,00 wegens het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte is gehandhaafd, het boeterapport van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling ten grondslag gelegd. In dit boeterapport staat vermeld dat op 26 maart 2013 de woning aan de [locatie] te Den Haag is geïnspecteerd. Daarbij is geconstateerd dat de kamers waren ingericht om apart te worden bewoond terwijl de primaire voorzieningen door drie bewoners, die geen duurzaam gemeenschappelijk huishouden vormen, werden gedeeld. [appellante] heeft in de uitoefening van haar bedrijf de huurovereenkomst gesloten en is volgens het college derhalve verantwoordelijk voor de illegale situatie. Dat [appellante] de overtreding na de controle heeft beëindigd acht het college niet van belang. Bij constatering van een beboetbaar feit kan de boete ook worden opgelegd wanneer de overtreding is beëindigd, aldus het college.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 45 van de Huisvestingsverordening geen grondslag biedt voor het college om een bestuurlijke boete op te leggen wegens het overtreden van artikel 30 van de Huisvestingswet. Daartoe voert zij aan dat voor de toepassing van artikel 30 van de Huisvestingswet niet is bepaald dat het algemeen bestuur van een plusregio in de plaats mag treden voor de gemeenteraad, zodat het college geen bestuurlijke boete mag opleggen op grond van de door het stadsgewest vastgestelde Huisvestingsverordening, aldus [appellante].
3.1. Ingevolge artikel 2, derde lid, van de Huisvestingswet, kan het algemeen bestuur van een plusregio een huisvestingsverordening als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet vaststellen, indien het naar zijn oordeel noodzakelijk is om regels te stellen met betrekking tot wijzigingen van de woonruimtevoorraad als bedoeld in hoofdstuk III. Nu het in artikel 30 van de Huisvestingswet opgenomen verbod tot het zonder vergunning van het college omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte staat in hoofdstuk III en ziet op wijzigingen in de samenstelling van de woonruimtevoorraad mag het algemeen bestuur van een plusregio hieromtrent regels stellen. Het algemeen bestuur van het Stadsgewest Haaglanden heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt door in artikel 45 van de Huisvestingsverordening categorieën van woonruimten aan te wijzen als bedoeld in artikel 30 van de Huisvestingswet, waarvoor het verbod tot het zonder vergunning omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte geldt. Voorts is in artikel 58a van de Huisvestingsverordening bepaald dat het college bevoegd is om een bestuurlijke boete op te leggen ingeval van overtreding van artikel 45 van de Huisvestingsverordening. De Huisvestingsverordening van het algemeen bestuur van het Stadsgewest Haaglanden biedt derhalve grondslag voor het opleggen van een bestuurlijke boete door het college wegens het overtreden van artikel 45 van de Huisvestingsverordening.
Het betoog faalt.
4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is overtreden. Daartoe voert zij aan dat voor de vraag of een woning zelfstandig wordt bewoond niet van belang is of de bewoners een duurzame gemeenschappelijke huishouding vormen. Bovendien heeft de rechtbank niet onderkend dat het college niet heeft aangetoond dat geen duurzame gemeenschappelijke huishouding werd gevoerd door de bewoners. De enkele omstandigheid dat tussen de bewoners geen affectieve relatie bestaat, is niet toereikend voor de conclusie dat geen duurzame gemeenschappelijke huishouding werd gevoerd, aldus [appellante].
4.1. Ingevolge artikel 30, tweede lid, van de Huisvestingswet wordt onder zelfstandige woonruimte verstaan een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte. Onder huishouden wordt ingevolge artikel 1, aanhef en onder o, van de Huisvestingsverordening verstaan een alleenstaande dan wel twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen voeren. De vraag of de bewoners een duurzame gemeenschappelijke huishouding vormen is derhalve van belang voor de vraag of artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingwet wordt overtreden.
In het boeterapport staat vermeld dat het pand bestond uit vier ruimten, die drie wooneenheden vormden en dat de inspecteur uit de verklaringen van twee bewoners heeft geconcludeerd dat de woning onzelfstandig werd bewoond. In hoofdstuk 3 van het Uitvoeringsbeleid staan indicaties vermeld die een rol spelen bij de beoordeling van de vraag of er een duurzaam gemeenschappelijke huishouding is. Een indicatie is de intentie om langdurig samen te blijven. Onder verwijzing naar de uitspraak van 24 augustus 2011 in zaak nr. 201100257/1/H3 overweegt de Afdeling dat de omstandigheden dat de bewoners gezamenlijk eten, de kosten van de woning delen en dat de kamers niet afsluitbaar zijn nog niet aannemelijk maken dat de bewoners een vaste groep vormen tussen wie een band bestaat die het enkel gezamenlijk bewonen van een bepaalde woonruimte te boven gaat en die de bedoeling heeft om bestendig en voor onbepaalde tijd een huishouden te vormen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een duurzaam gemeenschappelijk huishouden niet aan de orde is indien bewoners slechts samenwonen om de kosten te delen, maar in materiële noch in immateriële aangelegenheden in betekenisvolle mate van elkaar afhankelijk zijn.
Gelet hierop en gezien hoofdstuk 3 van het Uitvoeringsbeleid heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat een zelfstandige woonruimte, zonder dat daarvoor vergunning was verleend is omgezet in onzelfstandige woonruimte, zodat artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is overtreden.
Het betoog faalt.
5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij als overtreder kan worden aangemerkt. Daartoe voert zij aan dat de overtreding is begaan door de bewoners. Zij is geen eigenaar of verhuurder van het pand maar alleen beheerder zodat zij het niet in haar macht heeft gehad om de overtreding te beëindigen. Zij was niet op de hoogte van de onzelfstandige bewoning en het is niet aan haar om zich ervan te vergewissen dat de Huisvestingswet niet wordt overtreden, te meer nu in de huurovereenkomst staat vermeld dat uitsluitend één huishouden is toegestaan. Dat zij de boete mogelijk kan verhalen op de verhuurders maakt niet dat zij als overtreder kan worden aangemerkt, aldus [appellante].
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 mei 2014 in zaak nr. 201309595/1/A3), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt.
[appellante] stelt tevergeefs dat zij noch verhuurder, noch eigenaar is van het pand nu zij, blijkens de huurovereenkomst, gedateerd 2 oktober 2012, in haar hoedanigheid als beheerder, het pand namens de eigenaar verhuurt. Zij wordt in de huurovereenkomst als "verhuurder" vermeld en ingevolge artikel 5.2 van de huurovereenkomst zijn de huurders de huur verschuldigd aan [appellante] en niet aan de eigenaar van het pand. [appellante] verhuurt feitelijk het pand, al dan niet namens een derde, en heeft de volledige verantwoordelijkheid en zeggenschap over het beheer en de verhuur van het pand. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 september 2012 in zaak nr. 201110410/1/A1. Daarom is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat het zonder vergunning omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte van het pand aan de [locatie] aan [appellante] is toe te rekenen, zodat [appellante] voor de overtreding verantwoordelijk kan worden gehouden en als overtreder kan worden aangemerkt.
Onder verwijzing naar de uitspraak van 28 mei 2014 in zaak nr. 201309595/1/A3 overweegt de Afdeling dat van de verhuurder, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de verhuurder aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt. De enkele omstandigheid dat, zoals [appellante] ter zitting desgevraagd heeft verklaard, zij in de huurovereenkomst heeft vermeld dat in het pand uitsluitend één huishouden is toegestaan en zij de huurders een verklaring laat ondertekenen dat onzelfstandige bewoning niet is toegestaan, is daartoe niet toereikend. Daargelaten hoever de zorgplicht strekt, nu [appellante] ter zitting heeft verklaard nooit het gebruik van een pand ter plaatse te controleren, heeft zij niet de benodigde zorgvuldigheid in acht genomen en heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat zij niet van de overtreding van de Huisvestingswet heeft kunnen weten.
De rechtbank is derhalve terecht tot het oordeel gekomen dat het college terecht [appellante] als overtreder heeft aangemerkt.
Het betoog faalt.
6. [appellante] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college een boete van € 12.500,00 mocht opleggen. Daartoe voert zij aan dat de omvang van de boete niet in een redelijke verhouding staat met de huurinkomsten van € 608,69 per maand. Voorts is zij ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld om de overtreding ongedaan te maken, is thans een vergunning verleend voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte van het pand aan de [locatie] en heeft de rechtbank miskend dat zij het pand niet bedrijfsmatig exploiteert en dat het college heeft nagelaten de betrokken belangen af te wegen, aldus [appellante].
6.1. De op te leggen boetebedragen zijn bij verordening vastgesteld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 16 april 2014 in zaak nr. 201301880/1/A3), volgt uit de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, nr. 27812/95 en 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, nr. 33402/96 (www.echr.coe.int) dat artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en dat het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen.
6.2. Ingevolge artikel 85a, tweede lid, van de Huisvestingswet kan de bestuurlijke boete voor overtreding van artikel 30, eerste lid, van deze wet niet hoger zijn dan € 18.500,00. Volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Huisvestingswet, waarbij de mogelijkheid van het opleggen van een bestuurlijke boete voor enkele overtredingen is ingevoerd (Kamerstukken II, 2007/08, 31 556, nr. 3), dient het bevoegde bestuur de hoogte van de boete in zijn huisvestingsverordening vast te leggen, mits het in artikel 85a, tweede lid, van de Huisvestingswet geregelde maximumbedrag niet wordt overschreden. Bij het vaststellen van de hoogte kan onder meer rekening worden gehouden met de lokale situatie, krapte op de woningmarkt, samenstelling van de woningmarkt, ernst en stelselmatigheid van de gedraging en recidive, aldus die passage.
Het algemeen bestuur heeft bij het vaststellen van de hoogte van de boete gekozen voor een systematiek, waarin bij herhaling van de overtreding steeds zwaarder wordt gestraft en overtredingen bij bedrijfsmatige exploitatie zwaarder worden beboet dan wanneer de exploitatie niet bedrijfsmatig plaatsvindt. Er is geen reden om de in de Huisvestingsverordening geregelde boetes niet passend te achten. Het algemeen bestuur heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat onrechtmatige bewoning een urgent maatschappelijk probleem is en de hoogte van de boete een afschrikwekkend effect beoogt te hebben.
Bijlage V van de Huisvestingsverordening is met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand gekomen.
Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Zoals staat vermeld onder 5.1 is de Afdeling van oordeel dat [appellante] het pand in haar hoedanigheid als beheerder verhuurt. Nu zij dit doet in het kader van de uitoefening van haar onderneming exploiteert zij het pand bedrijfsmatig. De Afdeling is van oordeel dat het gegeven dat het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimte ongedaan kan worden gemaakt of dat hiervoor alsnog een vergunning kan worden verleend geen bijzondere omstandigheid is. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat [appellante] geen omstandigheden naar voren heeft gebracht die het college aanleiding hadden moeten geven om de boete te matigen.
Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Verheij w.g. Klein
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2015
280-798.