ECLI:NL:RVS:2013:161
Raad van State — Uitspraak 


201210377/1/T1/A1.
Datum uitspraak: 3 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te Eindhoven (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
appellanten,
tegen de uitspraken van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van 12 juni 2012 en van 21 september 2012 in zaak nr. 12/378 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
Procesverloop
Bij besluit van 18 april 2011 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een opbouw op de garage op het perceel [locatie] te Eindhoven (hierna: het perceel).
Bij besluit van 8 december 2011 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 18 april 2011 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten en alsnog omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan.
Bij tussenuitspraak van 12 juni 2012 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om het aan het besluit van 8 december 2011 klevende gebrek te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 17 juli 2012 heeft het college, gevolg gevend aan de tussenuitspraak, onder intrekking van het besluit van 8 december 2011, het bezwaar van [appellant] opnieuw gedeeltelijk gegrond verklaard en een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een opbouw op de garage, alsmede voor het afwijken van het bestemmingsplan.
Bij brief van 7 augustus 2012 heeft [appellant] hierop een schriftelijke reactie gegeven.
Bij uitspraak van 21 september 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep voor zover ingesteld tegen het besluit van 8 december 2011 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, en het beroep tegen het besluit van 17 juli 2012 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 april 2013, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door M. Lammerschop, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens is daar [vergunninghouder] gehoord.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat, nu de aangevallen uitspraken bekend zijn gemaakt vóór 1 januari 2013 deze moeten worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dit gold vóór inwerkingtreding van deze wet.
Ingevolge artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Meerhoven, gedeeltelijke herziening uitwerkingsplan "Grasrijk / Land Forum (artikel 11, lid 6, WRO)" rust op het perceel de bestemming "Wonen".
Ingevolge artikel 2, onder 2.1 van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn de op de kaart voor wonen aangewezen gronden, aangeduid met W, bestemd voor woondoeleinden met daarbij behorende nevenruimten in de vorm van woningen, aanbouwen en bijgebouwen, erven en parkeerplaatsen.
Ingevolge artikel 2, onder 2.2, mogen op deze gronden uitsluitend bouwwerken ten dienste van de in 2.1 genoemde doeleinden en met in achtneming van de volgende bepaling worden gebouwd:
a. hoofdgebouwen, bevattende woningen en eventuele nevenruimten dienen te worden gesitueerd op de gronden, die op de kaart met een donkere tint zijn aangegeven, waarbij moet worden voldaan aan de volgende eisen:
1. inhoud per woning, inclusief in het hoofdgebouw opgenomen nevenruimten, mag volgens de plankaart niet meer dan 600 m³ bedragen.
Ingevolge artikel 20.2, aanhef en onder b, voor zover thans van belang, kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van de voorschriften van het plan voor afwijking ten aanzien van de maatvoering van de bebouwing, mits deze afwijking niet meer bedraagt dan 10% van de in het plan voorgeschreven maten.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening, de omgevingsvergunning slechts worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Ingevolge artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) worden als categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van Bijlage II van het Bor (hierna: Bijlage II) wordt in deze bijlage onder "bijbehorend bouwwerk" verstaan een uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak.
Ingevolge artikel 4, aanhef en onder 1, onder a, voor zover thans van belang, komt voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking een bijbehorend bouwwerk binnen de bebouwde kom.
Ingevolge artikel 4.5.1 van de beleidsregels Ruimtelijk omgevingsrecht (hierna: de beleidsregels), voor zover thans van belang, kunnen burgemeester en wethouders medewerking verlenen aan de bouw van een bijbehorend bouwwerk aan de zijzijde van de woning mits:
1. het bijbehorend bouwwerk minimaal drie meter achter de voorzijde gesitueerd is, als de zijzijde aan openbaar toegankelijk gebied grenst; als dit niet het geval is, geldt een afstand van minimaal één meter achter de voorzijde en,
2. De maximale goothoogte niet hoger is dan 3,5 meter,
3. In afwijking van het bepaalde in lid 2 mag de bouwhoogte hoger zijn mits:
a. de bouwhoogte van het bijbehorend bouwwerk maximaal 4/5 is van de bouwhoogte van het hoofdgebouw en;
b. het bouwvlak waarbinnen gebouwd wordt niet dieper is dan 12 meter, gemeten vanaf de voorzijde van het hoofdgebouw en;
c. de dakhelling gelijk is aan de dakhelling van het hoofdgebouw,
d. de breedte van het bijbehorend bouwwerk maximaal 2/3 is van de breedte van het hoofdgebouw.
4. Burgemeester en wethouders kunnen medewerking verlenen voor de bouw van een bijbehorend bouwwerk aan de voor-, zij- of achterzijde van de woning of een dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een woning, in afwijking van artikel 4.4 tot en met 4.8, mits:
- daartegen uit oogpunt van stedenbouw geen bezwaar bestaat;
- daartegen uit oogpunt van verkeersveiligheid geen bezwaar bestaat;
- de privacy, lichtinval en het uitzicht van naburige woningen niet onevenredig wordt aangetast.
2. Het bouwplan voorziet in een uitbreiding van de woning op het perceel, bestaande uit een opbouw op de oorspronkelijke garage bij de woning (hierna: het bouwplan), welke garage zich tussen de woningen van [appellant] en [vergunninghouder] bevindt. De opbouw is bedoeld om in gebruik te worden genomen ten behoeve van het wonen, namelijk als slaapkamer, badkamer, toilet en berging.
3. Niet in geschil is dat het bouwplan afwijkt van het bestemmingsplan, omdat de woning na realisering ervan een grotere inhoud heeft dan 600 m³.
Het college heeft met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 1, onder a, van Bijlage II, een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan verleend. Bij dit besluit heeft het college tevens de op 7 februari 2012 vastgestelde en op 14 maart 2012 in werking getreden beleidsregels toegepast.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij het besluit van 17 juli 2012 ten onrechte de beleidsregels heeft toegepast. Deze konden volgens hem niet worden toegepast, nu de omgevingsvergunning voor het bouwplan ruim vóór de inwerkingtreding van deze beleidsregels is verleend en hij ook ruim daarvoor bezwaar heeft ingediend. Verder zien deze beleidsregels volgens [appellant] uitsluitend op bijbehorende bouwwerken op de grond.
4.1. Het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat de beleidsregels niet op het geschil van toepassing zijn, omdat deze eerst na verlening van de vergunning en na het maken van bezwaar in werking zijn getreden, slaagt niet. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2008 (in zaak nr. 200707822/1; www.raadvanstate.nl) terecht overwogen dat het college bij het besluit van 17 juli 2012 met juistheid aan de beleidsregels, zoals deze golden ten tijde van het nemen van dat besluit, heeft getoetst.
Anders dan [appellant] stelt, heeft de rechtbank eveneens terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de beleidsregels niet konden worden toegepast, omdat die uitsluitend zien op bijbehorende bouwwerken op de grond. Dit volgt niet uit de desbetreffende beleidsregels, die zich onder de gedingstukken bevinden. Deze bevatten geen definitiebepaling van het begrip "bijbehorend bouwwerk" in die zin. Voorts kan uit de omstandigheid dat in artikel 4.5.1, derde lid, onder a, van de beleidsregels de mogelijkheid wordt geboden een hogere bouwhoogte dan de in het tweede lid van die bepaling genoemde goothoogte van 3,5 m toe te staan, worden afgeleid dat met de beleidsregels niet wordt beoogd daaronder uitsluitend bijbehorende bouwwerken van één bouwlaag op de grond te verstaan. Verder stelt noch de omschrijving van het begrip "bijbehorend bouwwerk" in artikel 1, eerste lid, van Bijlage II, noch artikel 4, aanhef en onder 1, onder a, van Bijlage II, waarbij de beleidsregels aansluiten, de voorwaarde dat het bijbehorend bouwwerk op de grond moet staan. Die beperking is uitsluitend in artikel 2 van Bijlage II bij het Bor gesteld. Uit de beleidsregels volgt voorts niet dat daarin een andere definitie van het begrip "bijbehorend bouwwerk" wordt gehanteerd dan in artikel 1, eerste lid, van Bijlage II.
De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college de beleidsregels bij het nemen van het besluit van 17 juli 2012 terecht heeft toegepast.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt voorts dat het bouwplan, door eerdere fouten in de procedure, ten onrechte niet aan de stedenbouwkundige afdeling van de gemeente ter advisering is voorgelegd. Dat er, anders dan de rechtbank heeft overwogen, wel stedenbouwkundige bezwaren tegen het bouwplan bestaan, blijkt volgens [appellant] uit de omstandigheid dat gemeentelijke stedenbouwkundigen altijd hebben aangegeven het niet met dit bouwplan eens te zijn, alsmede dat een nieuw bestemmingsplan in voorbereiding is, dat het bouwen van een bouwwerk als het onderhavige niet toestaat en waarin, gelet op de reeds verleende vergunning, een uitzondering voor het perceel is gemaakt.
5.1. Gebleken is dat het college aanvankelijk, bij het besluit van 18 april 2011 ten onrechte omgevingsvergunning voor het bouwplan heeft verleend, zonder daarbij tevens omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Bij het besluit op bezwaar van 8 december 2011 is deze alsnog verleend. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 12 juni 2012 echter geoordeeld dat de bij het besluit op bezwaar alsnog verleende omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan, is gebaseerd op een onjuiste wettelijke grondslag.
Naar aanleiding van dit oordeel van de rechtbank heeft het college bij het besluit van 17 juli 2012 alsnog omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan verleend, met toepassing van de onder 3 hiervoor genoemde wettelijke bepalingen.
In de bij het besluit van 17 juli 2012 van toepassing zijnde beleidsregels, wordt in artikel 4.5.1, vierde lid, voor zover thans van belang, vermeld dat burgemeester en wethouders medewerking kunnen verlenen aan de bouw van een bijbehorend bouwwerk aan de zijzijde van de woning of een dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een woning in afwijking van artikel 4.4 tot en met 4.8, mits (onder meer) daartegen uit oogpunt van stedenbouw geen bezwaar bestaat. Het college heeft deze bepaling toegepast, omdat het bouwplan blijkens het besluit van 17 juli 2012 niet voldoet aan de in artikel 4.5.1, derde lid, onder c, genoemde bepaling met betrekking tot de dakhelling.
[appellant] stelt terecht dat niet is gebleken dat het bouwplan stedenbouwkundig is getoetst als bedoeld in artikel 4.5.1, vierde lid, van de beleidsregels. Ter zitting is hierover van de zijde van het college medegedeeld dat bouwaanvragen waarbij medewerking als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo is benodigd, gewoonlijk aan het zogenoemde bouwberaad worden voorgelegd, teneinde de bedoelde stedenbouwkundige toets te laten plaatsvinden. Nu de onderhavige aanvraag aanvankelijk niet juist is gekwalificeerd, te weten als een aanvraag waarvoor de hiervoor genoemde medewerking niet is benodigd, is deze niet aan dat beraad voorgelegd.
[appellant] betoogt terecht dat niet is gebleken dat voorafgaand aan het nemen van het besluit van 17 juli 2012 deze stedenbouwkundige toets alsnog op juiste wijze heeft plaatsgevonden. Deze omstandigheid klemt temeer, omdat [appellant] niet weersproken heeft gesteld dat hij meerdere malen een gemeentelijk stedenbouwkundige heeft gesproken die van mening is dat wel stedenbouwkundige bezwaren tegen het bouwplan bestaan, alsmede evenmin is weersproken dat in het op 23 april 2013 door de gemeenteraad vastgestelde bestemmingsplan "Grasrijk" wat betreft de bouwhoogte een specifieke uitzondering voor het perceel is gemaakt.
Het betoog slaagt.
6. De conclusie is dat het besluit van 17 juli 2012 is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De door [appellant] in beroep aangevoerde grond is in zoverre terecht voorgedragen en leidt tot de hierna onder 7 vermelde opdracht aan het college.
7. De Afdeling ziet in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen het gebrek in het besluit van 17 juli 2012 binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. Het college dient daartoe met inachtneming van overweging 5.1, alsnog toereikend te motiveren of tegen het onderhavige bouwplan uit oogpunt van stedenbouw geen bezwaar bestaat. Zo nodig dient het college het besluit van 17 juli 2012 te wijzigen, dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. In dat geval dient het nieuwe besluit vervolgens op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te worden gemaakt.
8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen:
- het besluit van 17 juli 2012, kenmerken BZ-II-0248-00I en BA-12-0017-001, te herstellen op een wijze als vermeld in rechtsoverweging 7;
- de uitkomst aan de Afdeling mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, ambtenaar van staat.
w.g. Koeman w.g. Bolleboom
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2013
641.