ECLI:NL:RVS:2013:895
Raad van State — Uitspraak 


201206453/1/A3.
Datum uitspraak: 28 augustus 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Utrecht,
tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 21 mei 2012 in zaak nr. 12/275 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2011 heeft het college niet voldaan aan een verzoek van [appellante] om in plaats van de namenreeks [appellante] een voornaam en een achternaam in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (hierna: gba) te registreren.
Bij besluit van 10 december 2011 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 mei 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juli 2013, waar [appellante], bijgestaan door mr. H.G. Wubbeling, advocaat [NAAM], en R.A.M. van de Pas, en het college, vertegenwoordigd door C. van den Bergh en mr. M.P.M. van der Mortel, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wet conflictenrecht namen worden de geslachtsnaam en de voornamen van een vreemdeling bepaald door het recht van de Staat waarvan hij de nationaliteit heeft. Onder recht zijn mede begrepen de regels van internationaal privaatrecht. Uitsluitend voor de vaststelling van de geslachtsnaam en de voornaam worden de omstandigheden waarvan deze afhangen beoordeeld naar dat recht.
Ingevolge artikel 24 van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (hierna: Wet gba) geschiedt de inschrijving in een basisadministratie op grond van de geboorteakte, de aangifte van betrokkene of ambtshalve.
Ingevolge artikel 36, tweede lid, worden gegevens over de burgerlijke staat, indien zij feiten betreffen die zich buiten Nederland hebben voorgedaan, ontleend aan een geschrift als bedoeld onder a, bij gebreke hiervan aan een geschrift als bedoeld onder b of c, bij gebreke ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder d en bij gebreke ten slotte ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder e:
a. een akte over het desbetreffende feit, die is opgenomen in de registers van de Nederlandse burgerlijke stand;
b. een in Nederland gedane rechterlijke uitspraak over het desbetreffende feit die in kracht van gewijsde is gegaan;
c. een buiten Nederland overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie opgemaakte akte die ten doel heeft tot bewijs te dienen van het desbetreffende feit, of een over dat feit gedane rechterlijke uitspraak, of bij gebreke daarvan een akte van bekendheid of beëdigde verklaring, bedoeld in artikel 45 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek;
d. een geschrift dat overeenkomstig de plaatselijke voorschriften is opgemaakt door een bevoegde instantie, waarin het desbetreffende feit is vermeld;
e. een verklaring die betrokkene ten overstaan van een door het college van burgemeester en wethouders aangewezen ambtenaar onder eed of belofte heeft afgelegd, die op schrift is gesteld en door betrokkene is ondertekend.
Ingevolge artikel 82, eerste lid, voldoet het college van burgemeester en wethouders binnen vier weken kosteloos aan het verzoek van betrokkene hem betreffende gegevens in de basisadministratie te verbeteren, aan te vullen of te verwijderen, indien deze feitelijk onjuist dan wel onvolledig zijn of in strijd met een wettelijk voorschrift worden verwerkt. Het verzoek bevat de aan te brengen wijzigingen.
2. Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 27 juni 2011 ten grondslag gelegd dat op het wijzigen van de naam van [appellante] het Indonesische recht van toepassing is. In het Indonesisch naamrecht hebben personen in het algemeen een namenreeks, waarin geen onderscheid wordt gemaakt tussen voornamen en de geslachtsnaam. In de geboorteakte en het paspoort van [appellante] wordt geen onderscheid tussen de namen gemaakt door middel van bijvoorbeeld onderstreping, kommagebruik of het gebruik van de termen ‘surname’ en ‘firstname’. Slechts de term ‘fullname’ wordt gebruikt, hetgeen volgens het college betekent dat het om een namenreeks gaat. Het hebben of gebruiken van een familienaam is niet hetzelfde als het juridisch bezitten van een geslachtsnaam. Derhalve is de verklaring van het consulaat geen bewijs dat [appellante] een geslachtsnaam heeft. [appellante] heeft geen brondocumenten overgelegd waaruit duidelijk blijkt dat zij wel een geslachtsnaam heeft. Derhalve acht het college zich niet gehouden op grond van artikel 82 van de Wet gba over te gaan tot wijziging van haar naam in de gba.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank het college ten onrechte heeft gevolgd in zijn betoog en ten onrechte heeft overwogen dat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de in het gba vermelde gegevens feitelijk onjuist zijn. Haar verzoek betreft niet een wijziging van de gba krachtens artikel 82 van de Wet gba, maar een verzoek om correctie van de eerste registratie, aldus [appellante].
Zij betoogt dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de wetswijziging in 2006 betreffende de registratie van de bevolking (hierna: de wetswijziging van 2006) in Indonesië. Sinds de invoering van de nieuwe wet worden de verschillende namen van een persoon als volledige naam geregistreerd, onafhankelijk of iemand een voor- en achternaam, een namenreeks of een op andere wijze samengestelde naam heeft. Daarmee is de naamgevingswet zelf echter niet gewijzigd en heeft een ieder met een voor- en achternaam deze ook nog steeds na 2006. De naam wordt enkel anders geregistreerd. De rechtbank heeft miskend dat de geboorteakte en het paspoort beide ruim na 2006 zijn uitgegeven, onderscheidenlijk op 11 oktober 2010 en 18 april 2010. De in die documenten opgenomen ‘fullname’ staat voor de volledige naam en niet noodzakelijkerwijs voor een namenreeks, aldus [appellante].
[appellante] voert daarbij aan dat de rechtbank ten onrechte zonder nadere toelichting heeft overwogen dat uit de door haar aangeleverde stukken niet kan worden afgeleid dat zij een voor- en achternaam heeft. Zij heeft een verklaring van de Indonesische ambassade overgelegd waaruit volgt dat, hoewel slechts de volledige naam staat vermeld, zij beschikt over een voor- en achternaam. Dit volgt bovendien ook uit de geboorteakte zelf. Uit die akte blijkt dat [appellante] de dochter is van Onnga [appellante]. Zij heeft derhalve dezelfde achternaam/geslachtsnaam als haar vader. Zou zij een namenreeks hebben, dan zou haar tweede naam de eerste naam van haar vader zijn en zou haar naam [naam] Onnga zijn. [appellante] is naar Indonesisch recht derhalve geen namenreeks. [appellante] voert voorts aan dat de rechtbank heeft miskend dat de geboorteakte leidend moet zijn en niet het advies van het Landelijk Adviesbureau van de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (hierna: NVVB), waarin staat vermeld dat namenreeksen bij Indonesiërs veel voorkomen.
Voorts voert [appellante] aan dat de rechtbank heeft miskend dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen. Het advies van de NVVB waarnaar het college verwijst is verouderd en niet op [appellante] van toepassing. Het advies ziet op een islamitische, Javaanse Indonesiër, terwijl [appellante] niet islamitisch is en afkomstig is uit de Sunda-cultuur. Door dit advies onverkort op [appellante] toe te passen heeft het college onzorgvuldig gehandeld. De rechtbank heeft een niet te rechtvaardigen rechtsongelijkheid in de bewijspositie gecreëerd, door het college toe te staan een beroep te doen op een externe adviseur, die zonder juridische referenties naar de Indonesische wet uitspraken doet over de wijze van inschrijven van een Indonesische burger, terwijl een verklaring van het Indonesisch bevoegd gezag terzijde wordt geschoven, aldus [appellante].
3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 1 mei 2013 in zaak nr. 201207203/1/A3, is het doel van de Wet gba dat gegevens in de basisadministratie zo betrouwbaar en duidelijk mogelijk zijn. De gebruikers van de gegevens moeten erop kunnen vertrouwen dat de gegevens in beginsel juist zijn.
Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 januari 2010 in zaak nr. 200904046/1/H3), kan het bewijs dat eenmaal in de basisadministratie opgenomen gegevens feitelijk onjuist zijn, slechts worden geleverd door overlegging van de juiste brondocumenten. Voor het wijzigen van eenmaal in de basisadministratie geregistreerde gegevens zal gelet op het systeem van de Wet gba onomstotelijk moeten vaststaan dat deze feitelijk onjuist zijn.
3.2. De naam van [appellante] is niet in geschil. Uit de geboorteakte, zijnde een brondocument, blijkt dat haar naam [appellante] is. Dit wordt door het college niet betwist en staat onomstotelijk vast. In geschil is slechts de vraag hoe de in de gba op basis van de geboorteakte opgenomen naam moet worden opgevat: als een voor- en achternaam of als een namenreeks.
3.3. De rechtbank heeft overwogen dat uit de in de door [appellante] overgelegde documenten opgenomen volledige naam niet blijkt dat [appellante] een voor- en achternaam heeft, door bijvoorbeeld het gebruik van een komma of hoofdletters. Anders dan de rechtbank overweegt, zijn de geboorteakte en het paspoort opgesteld in 2010, ruim na de wetswijziging van 2006. Het college heeft niet weersproken dat sinds die wetswijziging alle namen in Indonesië als volledige naam in alle sindsdien uitgegeven stukken en uittreksels worden vermeld, zonder onderscheid te maken tussen voor- en achternamen en namenreeksen. Aan de ‘fullname’ zoals die is opgenomen in de in 2010 opgestelde documenten, kon het college derhalve niet ontlenen dat de naam van [appellante] als een namenreeks moet worden opgevat.
3.4. Niet in geschil is dat voor het bepalen of [appellante] een voor- en achternaam of een namenreeks heeft het Indonesische naamrecht van toepassing is.
Omdat uit de geboorteakte en het paspoort niet volgt hoe [appellante]’s naam moet worden gekwalificeerd, heeft [appellante] een verklaring van de Indonesische ambassade in Nederland overgelegd. De ambassade verklaart daarin dat uit de geboorteakte van [appellante] blijkt dat zij de dochter is van het [echtpaar]. [naam] is dus haar voornaam en [appellante] is haar achternaam/familienaam, aldus de verklaring van de ambassade. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, volgt uit de verklaring van de ambassade wel hoe de ambassade tot de conclusie is gekomen dat [appellante] een voor- en achternaam heeft. Dit volgt uit de namen van haar ouders. Gelet op de gelding van het Indonesisch naamrecht dient voor de vraag of [appellante] een voor- en achternaam dan wel een namenreeks heeft, de verklaring van de ambassade - de in Nederland aanwezige vertegenwoordiging van het Indonesisch bevoegd gezag - dan ook leidend te zijn. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
3.5. Het college verwijst in het bestreden besluit voorts naar een advies van het NVVB. Dit advies heeft echter niet specifiek op [appellante] betrekking. In dit advies wordt vermeld dat de meeste Indonesiërs geen geslachtsnaam hebben, maar dat bij een aantal bevolkingsgroepen een geslachtsnaam wel gebruikelijk is en dat soms duidelijk uit de stukken blijkt dat een geslachtsnaam aanwezig is. Met de verwijzing naar het advies heeft het college slechts aannemelijk gemaakt dat een namenreeks veel voorkomt in Indonesië, maar niet dat de naam van [appellante] een namenreeks is. Reeds daarom doet het advies van de NVVB niet af aan de verklaring van de ambassade.
Het betoog slaagt.
4. Het hoger beroep is gegrond. De overige hogerberoepsgronden behoeven geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 10 december 2011 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 27 juni 2011 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat dat het college kosteloos de naam van [appellante] moet wijzigen in een voornaam, zijnde [naam], en een geslachtsnaam, zijnde [appellante]. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
5. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 21 mei 2012 in zaak nr. 12/275;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 10 december 2011, kenmerk b11.2605;
V. herroept het besluit van 27 juni 2011, kenmerk DBG/Gegevensbeheer/2011-39;
VI. draagt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht op om binnen vier weken na de verzending van deze uitspraak de naam van [appellante] in de gba te wijzigen in een voornaam, [naam], en een geslachtsnaam, [appellante];
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.888,00 (zegge: achttienhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 388,00 (zegge: driehonderdachtentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. De Leeuw-van Zanten
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2013
97-773.