ECLI:NL:RVS:2015:841
Raad van State — Uitspraak 


201405384/1/A1.
Datum uitspraak: 18 maart 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Meerssen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 mei 2014 in zaak nr. 13/2587 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Meerssen.
Procesverloop
Bij besluit van 10 mei 2011 heeft het college een door [appellant] aangevraagde omgevingsvergunning voor het renoveren en splitsen van de woning op het perceel [locatie] te Meerssen geweigerd voor de activiteiten bouwen en handelen in strijd met het bestemmingsplan en verleend voor de activiteit slopen.
Bij besluit van 24 januari 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 juni 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 januari 2012 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het gemaakte bezwaar met inachtneming van de uitspraak.
Bij besluit van 15 juli 2013 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 mei 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2014, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde]], en het college, vertegenwoordigd door drs. R.L.M. Baltesen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ter zitting heeft [appellant] zijn hogerberoepsgrond ten aanzien van de bij besluit van 16 juni 2010 opgelegde bouwstop ingetrokken.
2. De door [appellant] aangevraagde omgevingsvergunning voorziet in het gedeeltelijk renoveren en opsplitsen in twee gestapelde appartementen van de woning en het slopen van het dak van een aanbouw bij de woning.
3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verbonden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk.
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening (…).
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend:
1º indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking;
2º (…);
3º indien de activiteit niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Ten tijde van het besluit van 24 januari 2012 gold ter plaatse het bestemmingsplan "Meerssen, Rothem en Weert" (hierna: het bestemmingsplan). Met ingang van 20 juni 2013 is de beheersverordening "Meerssen, Rothem en Weert" (hierna: de beheersverordening) in werking getreden. Het bestemmingsplan is daarmee komen te vervallen.
Ingevolge artikel 1, zevenendertigste lid, van de planvoorschriften wordt in het bestemmingsplan onder een gestapelde woning verstaan: een woning in een woongebouw dat twee of meer geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen bevat.
Ingevolge het achtendertigste lid wordt onder een grondgebonden woning verstaan: een gebouw met (mede) een woonfunctie waar één woning aanwezig is.
Ingevolge het zesenzestigste lid wordt onder een woning verstaan: een (gedeelte van een) gebouw dat dient voor de huisvesting van één huishouden.
Ingevolge artikel 5, derde lid, aanhef en onder b, mogen op gronden met de bestemming "Woondoeleinden I" uitsluitend gebouwen en andere bouwwerken worden opgericht die qua aard en afmetingen bij deze bestemming passen, met dien verstande dat nieuwbouw van woningen niet is toegestaan, met uitzondering van vervangende nieuwbouw met inachtneming van het bepaalde in dit lid.
Ingevolge het vierde lid, onder A, aanhef en onder h, zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in het derde lid, onder b, voorzover het gronden betreft die zijn gelegen binnen de op de bestemmingsplankaart aangegeven bebouwingscontour, voor het toevoegen van maximaal één nieuwe grondgebonden woning dan wel twee nieuwe gestapelde woningen, met dien verstande dat de aanwijzingen op de bestemmingskaart alsmede de in het derde lid opgenomen voorschriften en het bepaalde in artikel 3, twaalfde lid, in acht worden genomen.
Ingevolge artikel 31.3 van de beheersverordening is woningsplitsing en nieuwbouw van woningen anders dan vervangende nieuwbouw, ongeacht het bepaalde in de afzonderlijke bestemmingsregels, niet toegestaan, behoudens met een omgevingsvergunning ter afwijking van de regels indien de bevoegdheid daartoe in de afzonderlijke bestemmingsregels is opgenomen.
In de beheersverordening is geen afwijkingsbevoegdheid voor het toevoegen van woningen opgenomen.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij het nemen van het besluit van 15 juli 2013 het bouwplan niet aan het beheersverordening, maar aan het daarvoor geldende bestemmingsplan had moeten toetsen. Daartoe voert hij aan dat het college met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsbevoegdheid omgevingsvergunning had kunnen verlenen voor het bouwplan, omdat het gemeentelijke en het provinciale beleid daaraan niet in de weg staan.
4.1. Bij het besluiten op een aanvraag om verlening van omgevingsvergunning moet in beginsel het recht worden toegepast, zoals dat ten tijde van dat besluit geldt. Aan een ten tijde van de indiening van de aanvraag nog wel, maar ten tijde van het besluit daarop, dan wel ten tijde van de heroverweging van dat besluit in bezwaar, niet meer geldend bestemmingsplan mag, bij wijze van uitzondering op dat beginsel, worden getoetst, indien ten tijde van het indienen van de aanvraag het bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en op dat moment geen voorbereidingsbesluit voor een nieuw bestemmingsplan van kracht was, dan wel een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan in strijd was.
4.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het bouwplan in strijd was met het bestemmingsplan, zodat de hiervoor onder 4.1 opgenomen uitzondering zich niet voordoet. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het bouwplan in strijd is met artikel 5, derde lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan, omdat het voorziet in het realiseren van een tweede woning op het perceel. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2013 in zaak nr. 201204756/1/A1, evenzeer terecht overwogen dat de omstandigheid dat het voorheen geldende bestemmingplan een bepaling bevatte krachtens welke het college de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 1º, van de Wabo had kunnen verlenen, daargelaten of deze bepaling, gelet op het gemeentelijke en provinciale beleid ten aanzien van woningbouw, zou kunnen worden toegepast ten behoeve van het onderhavige bouwplan, geen grond geeft voor het oordeel dat het bouwplan om die reden aan het bestemmingsplan had moeten worden getoetst.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren omgevingsvergunning te verlenen. Hij voert daartoe aan dat het uit onderzoek door verschillende instanties is gebleken dat woonruimte voor eenpersoonshuishoudens wenselijk en noodzakelijk is. De behoefte aan dergelijke woonruimte leeft ook in de nabijheid van Maastricht, aldus [appellant]. Bovendien heeft het college aangenomen dat, naast de bekende woningvoorraad, meer dan 70 illegale woningsplitsingen zijn uitgevoerd die niet als bestaande woningen in de woningvoorraad zijn opgenomen. Uit een in opdracht van de provincie Limburg door het bureau E,til uitgevoerd onderzoek van 6 mei 2014 blijkt dat er slechts vijftien niet gelegaliseerde woningsplitsingen nog niet als bestaande woningen zijn aangemerkt, zodat de toevoeging van de onderhavige gesplitste woning geen grote gevolgen heeft voor de bestaande woningvoorraad, aldus [appellant]. Hij voert voorts aan dat twee wethouders en twee ambtenaren hem tijdens een bespreking op 26 november 2010 hebben toegezegd dat verlening van de omgevingsvergunning slechts een formaliteit zou zijn. Omdat daarna ook door ambtenaren medewerking is verleend aan de verdere opsplitsing van de woning, mocht hij er gerechtvaardigd op vertrouwen dat de omgevingsvergunning zou worden verleend, aldus [appellant].
5.1. De beslissing om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3º, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het beheersverordening dan wel daarvan af te zien, behoort tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot die beslissing heeft kunnen komen.
5.2. Het lokale woningbouwbeleid is gebaseerd op de op 1 februari 2011 door gedeputeerde staten van Limburg vastgestelde Provinciale Woonvisie. Daarin is een zogenoemde "saldo-nul-benadering" opgenomen hetgeen neerkomt op het principe "één woning erbij = één woning eraf". Dit uitgangspunt is overgenomen in de bij besluit van 4 oktober 2012 door de gemeenteraad van Meerssen vastgestelde Regionale Woonvisie Maastricht en Mergelland 2010-2020. Het doel van dit beleid is het voorkomen en beperken van de negatieve gevolgen van overaanbod, leegstand, waardedalingen en leefbaarheidsproblemen. Voorts geldt dat in het woningbouwprogramma Meerssen is opgenomen dat vanaf de periode na 2014 gewerkt dient te worden aan een reductie van de woningvoorraad in Zuid-Limburg en dat daarbij voor het landelijk gebied in Zuid-Limburg wordt uitgegaan van een reductiepercentage van 5% als richtinggevende opgave.
5.3. Het college heeft in het besluit van 15 juli 2013 onder meer overwogen dat bouwplan in strijd is met het hiervoor onder 5.2 weergegeven beleid, omdat het opsplitsen van de onderhavige grondgebonden woning in twee gestapelde woningen leidt tot een toename van de woningvoorraad.
5.4. Hetgeen [appellant] aanvoert, geeft geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college op grond van de daaraan ten grondslag gelegde motivering niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, 3º, van de Wabo. Dat in de regionale woonvisie is opgenomen dat er een tekort is aan woonruimte voor eenpersoonshuishoudens is onvoldoende voor een ander oordeel, omdat met dat tekort in het beleid reeds rekening is gehouden en het bouwplan van [appellant] daarmee desondanks in strijd is. Dat, naar [appellant] stelt, inmiddels is gebleken dat slechts vijftien in plaats van meer dan 70 illegaal gesplitste woningen niet in de woningvoorraad zijn opgenomen, leidt evenmin tot een ander oordeel, omdat dit onverlet laat dat het bouwplan in strijd is met het in de Woonvisie vervatte beleid dat beoogt groei van de woningvoorraad tegen te gaan.
5.5. Voor zover [appellant] betoogt dat hij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat een omgevingsvergunning zou worden verleend, wordt overwogen dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat aan het college toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde derde, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, geeft geen grond voor het oordeel dat een dergelijke toezegging is gedaan.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Van der Spoel w.g. Soede
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2015
270-724.