ECLI:NL:RVS:2015:156
Raad van State — Uitspraak 


201303867/2/R4.
Datum uitspraak: 28 januari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid Emmen 55 Beleggingen B.V. en Vrigo Vastgoed B.V. (hierna: Emmen 55 en Vrigo), gevestigd te Emmen onderscheidenlijk Bodegraven,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Oldambt,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Scheemda-Centrum, Poststraat e.o." vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben Emmen 55 en Vrigo beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Emmen 55 en Vrigo hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2013, waar Emmen 55 en Vrigo, vertegenwoordigd door R. van Nie en W. Eilering, bijgestaan door mr. R.P. Doting, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door E.A. Abbas en ing. M. van Dijk, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Tevens is ter zitting gehoord Adelaarsrots B.V., vertegenwoordigd door [directeur].
Bij tussenuitspraak van 12 maart 2014 in zaak nr. 201303867/1/R4 heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 20 weken na verzending van de tussenuitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 27 februari 2013 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
De raad heeft bij brief van 23 juni 2014 aan de Afdeling medegedeeld de gebreken in het besluit van 27 februari 2013 te hebben hersteld door middel van een nadere motivering.
Emmen 55 en Vrigo hebben hierover een zienswijze naar voren gebracht.
De raad heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak wederom ter zitting behandeld op 13 november 2014, waar Emmen 55 en Vrigo, vertegenwoordigd door F.A. van Nie en R. van Nie, bijgestaan door mr. R.P. Doting, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door J.H. Samberg en E.A. Abbas, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 12 maart 2014 de raad opgedragen het besluit van 27 februari 2013 te herstellen door:
a. met inachtneming van hetgeen in 9.3 van de tussenuitspraak is overwogen alsnog aannemelijk te maken dat het plan niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor in bijlage 2 een grenswaarde is opgenomen of voldoet aan één van de andere gronden in artikel 5.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer;
b. met inachtneming van hetgeen in 12.4 van de tussenuitspraak is overwogen alsnog toereikend te motiveren waarom het als zodanig bestemmen van een supermarkt op het perceel Poststraat 4-10 te Scheemda niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, dan wel een andere passende regeling voor dit perceel vast te stellen;
c. met inachtneming van hetgeen in 13.6 van de tussenuitspraak is overwogen alsnog inzichtelijk te maken dat toepassing is gegeven aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) wat betreft de uitbreiding van de detailhandel die is voorzien in het plandeel met de bestemming "Centrum".
Opdracht a
3. De raad heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak van 12 maart 2014 de plantoelichting aangevuld met een nadere motivering over de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit die is gebaseerd op een berekening met de zogenoemde NIBM-tool.
4. Emmen 55 en Vrigo betogen dat de raad niet aannemelijk heeft gemaakt dat het plan niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor in bijlage 2 van de Wet milieubeheer een grenswaarde is opgenomen. Zij wijzen erop dat de berekening die met de zogenoemde NIBM-tool is gemaakt, uitgaat van 1.200 motorvoertuigen per etmaal, waarvan 0,5 procent vrachtverkeer. Zij zijn van mening dat deze uitgangspunten onvoldoende zijn onderbouwd.
4.1. De raad stelt dat voor de verwachte verkeersgeneratie van het plan is uitgegaan van de CROW-publicatie "Kencijfers en verkeersgeneratie". Hieruit volgt volgens de raad dat voor een supermarkt zoals die in het plangebied is voorzien ongeveer 1.200 motorvoertuigen per etmaal zijn te verwachten, waarvan 99 procent bezoekers. De resterende 1 procent is gelijk verdeeld tussen vrachtverkeer en overig verkeer, zoals personeel. Op basis van deze cijfers is de raad van mening dat het plan niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor in bijlage 2 van de Wet milieubeheer een grenswaarde is opgenomen.
4.2. Ingevolge artikel 5.16, eerste lid, van de Wet milieubeheer maken bestuursorganen bij de uitoefening van een in het tweede lid bedoelde bevoegdheid of toepassing van een daar bedoeld wettelijk voorschrift, welke uitoefening of toepassing gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, gebruik van een of meer van de volgende gronden en maken daarbij aannemelijk:
(…)
c. dat een uitoefening of toepassing, rekening houdend met de effecten op de luchtkwaliteit van onlosmakelijk met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit, niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor in bijlage 2 een grenswaarde is opgenomen.
4.3. Niet in geschil is dat het plan niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor in bijlage 2 van de Wet milieubeheer een grenswaarde is opgenomen indien wordt uitgegaan van een verkeersgeneratie van 1.200 motorvoervoertuigen per etmaal waarvan 0,5 procent vrachtverkeer. Emmen 55 en Vrigo hebben de onderbouwing van deze verkeerscijfers van de raad onvoldoende weersproken. Daarom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan wat dit betreft niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Dit betekent dat de raad aannemelijk heeft gemaakt dat het plan niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor in bijlage 2 van de Wet milieubeheer een grenswaarde is opgenomen. Hiermee voldoet het plan aan artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer en heeft de raad voldaan aan opdracht a van de tussenuitspraak van 12 maart 2014.
Opdrachten b en c
5. De raad heeft naar aanleiding van de tussenuitspraak van 12 maart 2014 de plantoelichting aangevuld met een nadere motivering over artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro die is gebaseerd op het rapport "Scheemda. Actualisatie distributie planologisch onderzoek" van Broekhuijs Rijs Advisering van 22 april 2014 (hierna: het nieuwe dpo).
6. Emmen 55 en Vrigo voeren aan dat het nieuwe dpo om onduidelijke redenen op andere uitgangspunten is gebaseerd dan het oude dpo. Zij wijzen in dit verband op verschillen in het primaire verzorgingsgebied wat betreft Nieuwolda en Midwolda, het aantal inwoners en de gehanteerde omzetcijfers. Verder gaat het nieuwe dpo bij de berekening van de marktruimte uit van de verkeerde waarde voor de zogenoemde vloerproductiviteit. Er is uitgegaan van de geschatte omzet per m2 in Scheemda in plaats van de omzet per m2 die gemiddeld nodig is voor een goede exploitatie van een supermarkt. Ook gaat het nieuwe dpo ten onrechte uit van 1.200 m2 bruto vloeroppervlak van de voorziene supermarkt, aangezien het betrokken plandeel op de verbeelding ongeveer 1.350 m2 meet.
Emmen 55 en Vrigo betogen voorts dat uit de bevindingen van het nieuwe dpo niet volgt dat het als zodanig bestemmen van de bestaande supermarkt op het perceel Poststraat 4-10 leidt tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. Om deze reden heeft de raad volgens hen niet voldaan aan opdracht b van de tussenuitspraak van 12 maart 2014.
Emmen 55 en Vrigo stellen dat de raad ook niet aannemelijk heeft gemaakt dat het plan voldoet aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Daarom is volgens hen niet voldaan aan opdracht c. Zij wijzen er in dit verband op dat volgens het nieuwe dpo binnen de gemeente een overaanbod aan detailhandel voor dagelijkse goederen bestaat. Bovendien is voor de detailhandel in overige goederen en de appartementen die het plan mogelijk maakt ten onrechte niet beoordeeld of die voorzien in een actuele regionale behoefte. Verder is de raad onvoldoende ingegaan op de mogelijkheid de ontwikkeling binnen bestaand stedelijk gebied te voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, aldus Emmen 55 en Vrigo.
6.1. De raad heeft ter zitting gesteld dat in het nieuwe dpo het primaire verzorgingsgebied dichter bij de kern is gehouden om de nauwkeurigheid van het onderzoek te vergroten. De cijfers over omzet en vloerproductiviteit zijn gebaseerd op gegevens van het Hoofdbedrijfschap Detailhandel en het CBS. Wat betreft de oppervlakte van de voorziene supermarkt stelt de raad dat de toekomstige exploitant te kennen heeft gegeven ongeveer 1.200 m2 nodig te hebben en dat het plan voorziet in een beperkte marge voor een flexibele invulling van dit oppervlak. De raad trekt uit het nieuwe dpo de conclusie dat het plan voldoet aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Volgens de raad bestaat een actuele regionale behoefte aan een uitbreiding van de discountsupermarkt, maar niet aan een derde supermarkt naast de twee bestaande. Het vergroten van de huidige vestiging van de discountsupermarkt op het perceel Poststraat 4-10 is om stedenbouwkundige en verkeerskundige redenen ongewenst. Daarom is het volgens de raad gerechtvaardigd de huidige vestiging niet langer als supermarkt te bestemmen en te voorzien in een nieuwe vestiging. In het nieuwe dpo staat weliswaar dat in de gemeente OIdambt sprake is van een overaanbod aan winkelruimte voor dagelijkse boodschappen, maar dit aanbod is te klein voor de vestiging van de discountsupermarkt. Ter zitting heeft de raad voorts gesteld dat hij de actuele regionale behoefte aan de uitbreiding van de detailhandel in niet-dagelijkse goederen en de appartementen niet heeft beoordeeld, omdat hij ervan is uitgegaan dat dit geen onderdeel was van de opdracht.
6.2. Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
6.3. Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is blijkens de Nota van toelichting (Stb. 2012, nr. 388, p. 34, 49-51) beoogd zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling. Of de behoefte actueel is, wordt onder meer bepaald aan de hand van de vraag of reeds elders in de regio een stedelijke ontwikkeling is gepland of plaatsvindt die in die behoefte kan voorzien.
6.4. In het nieuwe dpo is voor zowel Scheemda als Winschoten, de hoofdkern van de gemeente, de aanwezige marktruimte voor detailhandel in dagelijkse boodschappen beoordeeld. Het nieuwe dpo gaat ervan uit dat tot het primaire verzorgingsgebied van Scheemda behoren Eexta, Eexta-Zuid/Eextahaven, Scheemdermeer en Scheemderzwaag. Hier wonen ongeveer 5.000 mensen. Tot het secundaire verzorgingsgebied behoren volgens het nieuwe dpo onder meer een aantal dorpen uit de vroegere gemeente Scheemda, waaronder Nieuwwolda en Midwolda. Hier wonen ongeveer 5.100 mensen. De aanwezige marktruimte is beoordeeld door een vergelijking te maken van het feitelijk aanwezige winkelaanbod in m2 met het potentiële winkelaanbod in m2. Het potentiële winkelaanbod is berekend door de totale geschatte omzet te delen door de zogenoemde vloerproductiviteit van €6.895. De totale verwachte omzet bestaat uit de verwachte omzet van de bewoners in het primaire en het secundaire verzorgingsgebied. Het resultaat van de berekening is dat in Scheemda een overaanbod bestaat van 947 m2 en in Winschoten een overaanbod van 3.794 m2.
Voorts zijn in het nieuwe dpo enkele ontwikkelingen vermeld die van invloed zijn op de behoefte aan winkelruimte en bevat het een kwalitatieve analyse van het winkelaanbod in Scheemda. Volgens het nieuwe dpo is het voor het functioneren van de kern Scheemda als volwaardig boodschappencentrum van groot belang dat hier zowel een full-service als een discountsupermarkt aanwezig zijn. De huidige vestigingen van de beide supermarkten zijn echter te klein. Vergroting is nodig om de kwaliteit van het winkelaanbod in Scheemda op orde te brengen. Indien daarnaast nog een derde supermarkt zou worden toegestaan, dan wordt de vloerproductiviteit van de supermarkten echter te laag en ontstaat versnippering van het aanbod. Bovendien zal het nog aanwezige dagelijkse aanbod in kleine dorpen als Nieuwolda en Midwolda naar alle waarschijnlijkheid eerder verdwijnen, aldus het nieuwe dpo.
6.5. Emmen 55 en Vrigo hebben niet aannemelijk gemaakt dat het primaire verzorgingsgebied waarvan het nieuwe dpo uitgaat in de omstandigheden van dit geval niet passend is. Zij hebben evenmin aannemelijk gemaakt dat de gehanteerde aantallen inwoners van het primaire en secundaire verzorgingsgebied onjuist zijn.
Wat betreft de cijfers over de omzet is van belang dat de raad heeft toegelicht dat die zijn gebaseerd op gegevens van het Hoofdbedrijfschap Detailhandel en het CBS. Emmen 55 en Vrigo hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze cijfers in de omstandigheden van dit geval niet realistisch zijn. De stelling dat wat betreft de zogenoemde vloerproductiviteit ten onrechte is uitgegaan van de geschatte omzet per m2 in Scheemda in plaats van de omzet per m2 die gemiddeld nodig is voor een goede exploitatie van een supermarkt mist feitelijke grondslag. In het nieuwe dpo is namelijk uitgegaan van een vloerproductiviteit van €6.895, wat nagenoeg gelijk is aan het door Emmen 55 en Vrigo ter zitting genoemde bedrag van €6.870 dat volgens hen als omzet per m2 ongeveer nodig is voor een goede exploitatie van een supermarkt.
Emmen 55 en Vrigo wijzen er terecht op dat het nieuwe dpo uitgaat van een nieuwe supermarkt van 1.200 m2, terwijl het relevante plandeel op de verbeelding ongeveer 1.350 m2 meet. De conclusies van het nieuwe dpo worden hierdoor echter niet geraakt, aangezien daarin wordt erkend dat in Scheemda een overaanbod aan oppervlakte van dagelijkse detailhandel bestaat, maar dat uit kwalitatief oogpunt een vergroting van de discountsupermarkt noodzakelijk is.
Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de uitvoering van de in de tussenuitspraak van 12 maart 2014 gegeven opdrachten geen gebruik heeft mogen maken van het nieuwe dpo.
6.6. Zoals hiervoor onder 2, onder b, is vermeld, heeft de Afdeling in de tussenuitspraak van 12 maart 2014 de raad opgedragen met inachtneming van hetgeen in 12.4 van de tussenuitspraak is overwogen alsnog toereikend te motiveren waarom het als zodanig bestemmen van een supermarkt op het perceel Poststraat 4-10 te Scheemda niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, dan wel een andere passende regeling voor dit perceel vast te stellen. Anders dan Emmen 55 en Vrigo veronderstellen, houdt deze opdracht niet in dat de raad aannemelijk moest maken dat het als zodanig bestemmen van de supermarkt op het perceel Poststraat 4-10 leidt tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. In zoverre mist het betoog feitelijke grondslag.
6.7. Zoals hiervoor onder 6.4 vermeld, bestaat volgens het nieuwe dpo in Scheemda een overaanbod aan oppervlakte van detailhandel in dagelijkse goederen. Anders dan Emmen 55 en Vrigo veronderstellen, betekent dit niet dat het plan wat betreft de voorziene supermarkt reeds hierom niet voldoet aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Niet in geschil is namelijk dat, ondanks het bestaande overaanbod, een actuele regionale behoefte bestaat aan een discountsupermarkt die groter is dan de huidige vestiging daarvan aan de Poststraat 4-10. De raad heeft ervoor gekozen in het centrum van Scheemda te voorzien in een nieuwe vestiging voor deze supermarkt door benutting van beschikbare gronden - waar eerst een kerk en woningen stonden - door transformatie. De raad heeft niet voorzien in uitbreiding van de bestaande vestiging van de supermarkt aan de Poststraat 4-10 vanwege stedenbouwkundige en verkeerskundige redenen. In dit verband is van belang dat ter zitting is komen vast te staan dat bij uitbreiding van die supermarkt niet voldoende parkeerruimte beschikbaar zou zijn en dat bij de bevoorrading ander verkeer soms zou moeten wachten. Tevens is van belang dat, naar niet in geschil is, de bestaande exploitant van de supermarkt op het perceel Poststraat 4-10 de huur heeft opgezegd en daarom concreet zicht bestaat op beëindiging van het gebruik binnen de planperiode. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat de raad alsnog toereikend heeft gemotiveerd waarom het als zodanig bestemmen van een supermarkt op het perceel Poststraat 4-10 te Scheemda niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en dat het plan wat betreft de voorziene supermarkt voldoet aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. In zoverre is voldaan aan opdrachten b en c van de tussenuitspraak van 12 maart 2014.
6.8. Anders dan Emmen 55 en Vrigo veronderstellen, strekt opdracht c van de tussenuitspraak van 12 maart 2014 er niet mede toe te beoordelen of een actuele regionale behoefte bestaat aan de appartementen waarin het plan voorziet. Emmen 55 en Vrigo stellen echter terecht dat de raad ten onrechte niet heeft beoordeeld of aan de uitbreiding van de detailhandel voor niet-dagelijkse goederen in het plandeel met de bestemming "Centrum" een actuele regionale behoefte bestaat. Opdracht c heeft immers betrekking op ‘de uitbreiding van de detailhandel die is voorzien in het plandeel met de bestemming "Centrum"’, zonder dat hierbij is aangegeven dat het alleen gaat om de detailhandel voor dagelijkse goederen. De raad heeft dit niet onderkend en dan ook niet volledig voldaan aan opdracht c.
7. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling in het belang bij een definitieve beslechting van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het besluit van 27 februari 2013 binnen de hierna te noemen termijn te herstellen door met inachtneming van hetgeen hiervoor en hetgeen in 13.6 van de tussenuitspraak van 12 maart 2014 is overwogen alsnog inzichtelijk te maken dat het plan wat betreft de uitbreiding van de detailhandel die is voorzien in het plandeel met de bestemming "Centrum", voor zover daaraan niet de aanduiding "supermarkt" is toegekend, voldoet aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, dan wel een gewijzigde planregeling vast te stellen. Indien de raad besluit het plan gewijzigd vast te stellen, hoeft daarbij niet opnieuw toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb. Het eventuele nieuwe besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt te worden.
8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Oldambt op om binnen tien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin en hetgeen in 13.6 van de tussenuitspraak van 12 maart 2014 is overwogen het besluit van 27 februari 2013 te herstellen door alsnog inzichtelijk te maken dat het plan wat betreft de uitbreiding van de detailhandel die is voorzien in het plandeel met de bestemming "Centrum", voor zover daaraan niet de aanduiding "supermarkt" is toegekend, voldoet aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, dan wel een gewijzigde planregeling vast te stellen, en de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en drs. W.J. Deetman en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.R. Jacobs, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Jacobs
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2015
717.