ECLI:NL:RVS:2013:129
Raad van State — Uitspraak 


201204306/1/R3.
Datum uitspraak: 3 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Boekel,
2. [appellant sub 2], wonend te Boekel,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2011, kenmerk C2019300, heeft het college van gedeputeerde staten (hierna: het college) geweigerd ontheffing te verlenen van het in artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: Verordening 2011) vervatte verbod op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied ten behoeve van een nieuw bouwblok voor een intensieve veehouderij op het perceel Langstraat (ongenummerd) te Boekel.
Bij besluit van 13 maart 2012, kenmerk C2045678/2902014, heeft het college de door het college van burgemeester en wethouders (hierna: het gemeentebestuur) en [appellant sub 2] hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben het gemeentebestuur en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2013, waar het gemeentebestuur, vertegenwoordigd door A.A.M. Hermans, werkzaam bij de gemeente, en mr. P.P.A. Bodden, advocaat [NAAM], [appellant sub 2], ook vertegenwoordigd door mr. P.P.A. Bodden, en het college, vertegenwoordigd door E.A.L.J.C. van Lieshout, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ten behoeve van de vaststelling van een wijzigingsplan dat in nieuwvestiging van een intensieve veehouderij op een perceel aan de Langstraat (ongenummerd) voorziet, heeft het gemeentebestuur een aanvraag gedaan voor een ontheffing van voormeld verbod. Hiermee is beoogd de verplaatsing van de inmiddels beëindigde intensieve veehouderij van [appellant sub 2] op het perceel [locatie], gelegen in een extensiveringsgebied, naar het perceel Langstraat (ongenummerd) in het landbouwontwikkelingsgebied "Venhorst zuid" mogelijk te maken.
2. Het gemeentebestuur en [appellant sub 2] betogen dat het college ten onrechte de bezwaren ongegrond heeft verklaard en ten onrechte heeft geweigerd om een ontheffing te verlenen. Daartoe voeren zij aan dat het verbod van artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2011 op nieuwvestiging van intensieve veehouderijen in een landbouwontwikkelingsgebied in strijd is met de Reconstructiewet concentratiegebieden (hierna: Rwc) en het reconstructieplan Peel en Maas (hierna: het reconstructieplan). Zij betogen dat de mogelijkheid voor nieuwvestiging van intensieve veehouderijen in een landbouwontwikkelingsgebied ten onrechte in beginsel is uitgesloten. Voorts hebben provinciale staten de procedure van artikel 26 van de Rwc omzeild en daarmee in strijd met het verbod van détournement de procedure en détournement de pouvoir gehandeld. Dat niet bindende beleidsuitspraken uit het reconstructieplan geen planologische doorwerking hebben en dat daartegen geen beroep openstond maakt dat niet anders, nu in dit geval de bindende zonering intensieve veehouderij uit het reconstructieplan door de bedoelde algemene regels wordt gewijzigd. Het gemeentebestuur en [appellant sub 2] betogen dat het vereiste in artikel 9.5, vierde lid, van de Verordening 2011 dat vóór 20 maart 2010 een schriftelijke aanvraag moet zijn ingediend tot verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie, in strijd is met onder meer artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), het beginsel van de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel. De algemene regels zijn immers na de aanvraag zodanig nadelig gewijzigd dat het gerechtvaardigd gewekte vertrouwen dat een ontheffing zou kunnen worden verleend is geschonden en een rechtsonzekere situatie is ontstaan. Volgen het gemeentebestuur en [appellant sub 2] ligt aan voormelde algemene regels een kennelijk onredelijke belangenafweging ten grondslag.
2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het verbod van artikel 9.4, eerste lid, onder a, van de Verordening 2011 op nieuwvestiging van intensieve veehouderijen in een landbouwontwikkelingsgebied niet in strijd is met de Rwc en het reconstructieplan. Het college wijst erop dat van een landbouwontwikkelingsgebied als bedoeld in de Rwc ook sprake kan zijn zonder dat daarin is voorzien in de mogelijkheid van nieuwvestiging van intensieve veehouderij. Het verbod op nieuwvestiging raakt geen bindend onderdeel van het reconstructieplan, maar slechts de niet bindende beleidsuitspraak over het grondgebruik binnen de zonering, waarvan een landbouwontwikkelingsgebied deel uitmaakt. De bindende zonering intensieve veehouderij uit het reconstructieplan is door de bedoelde algemene regels niet gewijzigd en niet bindende beleidsuitspraken kunnen worden gewijzigd zonder dat de wijzigingsprocedure van de Rwc wordt gevolgd. Verder stelt het college dat gewijzigde planologische inzichten bij provinciale staten hebben geleid tot strengere algemene regels voor het verlenen van een ontheffing van het verbod op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied en dat deze niet in strijd zijn met het beginsel van de rechtszekerheid of het vertrouwensbeginsel.
2.2. Ingevolge artikel 1 van de Rwc wordt onder landbouwontwikkelingsgebied verstaan: een ruimtelijk begrensd gedeelte van een reconstructiegebied met het primaat landbouw dat geheel of gedeeltelijk voorziet, of in het kader van de reconstructie zal voorzien, in de mogelijkheid tot uitbreiding, hervestiging of nieuwvestiging van intensieve veehouderij.
Ingevolge artikel 1 van de Rwc wordt onder extensiveringsgebied verstaan: een ruimtelijk begrensd gedeelte van een reconstructiegebied met het primaat wonen of natuur, waar uitbreiding, hervestiging of nieuwvestiging van in ieder geval intensieve veehouderij onmogelijk is of in het kader van de reconstructie onmogelijk zal worden gemaakt.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, worden voor elk concentratiegebied een of meer reconstructieplannen vastgesteld.
Ingevolge het tweede lid, onder d, bevat een reconstructieplan een beschrijving van de ruimtelijke indeling van het reconstructiegebied in landbouwontwikkelingsgebieden, verwevingsgebieden en extensiveringsgebieden.
Ingevolge artikel 26, eerste lid, kan het reconstructieplan worden gewijzigd.
Ingevolge het derde lid, zijn de artikelen 13 tot en met 25, met uitzondering van de termijn, genoemd in artikel 14, eerste lid, en van artikel 14, tweede lid, van overeenkomstige toepassing op wijziging van het reconstructieplan.
2.3. Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2011 wordt, tenzij de strekking van de bepaling zich daartegen verzet dan wel in deze verordening uitdrukkelijk anders is aangegeven, bij toepassing van deze verordening onder bestemmingsplan tevens begrepen een wijzigings- of uitwerkingsplan, als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de wet.
Ingevolge artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een landbouwontwikkelingsgebied dat nieuwvestiging van een intensieve veehouderij niet is toegestaan.
Ingevolge artikel 9.5, eerste lid, aanhef, kan het college van gedeputeerde staten, mits de daartoe strekkende aanvraag voor een ontheffing vóór 1 januari 2011 is ingediend, in het geval van een verplaatsing van een intensieve veehouderij ontheffing verlenen van artikel 9.3, eerste lid, onder d en artikel 9.4, eerste lid, onder a en d, voor een bestemmingsplan dat voorziet in:
a. uitbreiding van een bouwblok tot ten hoogste 2,5 hectare in een verwevingsgebied;
b. uitbreiding van een bouwblok tot ten hoogste 3 hectare in een landbouwontwikkelingsgebied;
c. nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, bevatten de in artikel 13.3, tweede lid, bedoelde stukken behorende bij de aanvraag om ontheffing tevens, indien het bestemmingsplan ertoe strekt verplaatsing van een intensieve veehouderij mogelijk te maken, een beschrijving van het feit dat reeds vóór 20 maart 2010 voldoende concrete initiatieven waren ontplooid met het oog op de verplaatsing van een intensieve veehouderij.
Ingevolge artikel 9.5, vierde lid, is van een van vóór 20 maart 2010 daterend concreet initiatief tot verplaatsing van een intensieve veehouderij als bedoeld in het tweede lid, onder a, sprake, indien vóór 20 maart 2010 het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat planologische medewerking aan deze verplaatsing zal worden verleend. Gerechtvaardigd vertrouwen kan slechts worden aangenomen voor zover:
a. sprake is van een vóór 20 maart 2010 ingediende schriftelijke aanvraag tot verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie en waarvan het college van burgemeester en wethouders c.q. de raad dan wel een daartoe krachtens een vóór 20 maart 2010 genomen mandaatbesluit bevoegde ambtenaar schriftelijk te kennen heeft gegeven hieraan zijn medewerking te verlenen; of
b. het college van burgemeester en wethouders c.q. de raad vóór 20 maart 2010 een planologische procedure voor de verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie heeft opgestart.
Bovendien moet voldaan worden aan het bepaalde in artikel 9.4, vijfde lid, onder a en c.
Ingevolge het vijfde lid is van het opstarten van een planologische procedure als bedoeld in het vierde lid, onder b, slechts sprake, indien:
a. voor het geval het betreft een bestemmingsplanprocedure, het overleg ex artikel 10 Bro 1985 is gestart of de kennisgeving ex artikel 1.3.1 Bro is gepubliceerd; of
b. voor het geval het betreft een artikel 19 WRO (oud)-procedure dan wel een projectbesluit, de procedure ex artikel 19a WRO (oud) is gestart dan wel de kennisgeving ex artikel 1.3.1 Bro is gepubliceerd; of
c. het betreft een voorbereidingsbesluit dat in werking is getreden vóór 20 maart 2010.
2.4. Aan algemeen verbindende voorschriften, zoals neergelegd in artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 9.5, van de Verordening 2011, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien deze in strijd zijn met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien deze in strijd zijn met een algemeen rechtsbeginsel.
2.5. Over de betogen van het gemeentebestuur en [appellant sub 2] dat voormelde algemene regels onverbindend zijn wegens strijd met de Rwc, het reconstructieplan, artikel 4.1 van de Wro en de genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur en dat de gewijzigde algemene regels niet aan de weigering ten grondslag hadden mogen worden gelegd verwijst de Afdeling naar hetgeen hierover is overwogen in haar uitspraak van 13 maart 2013, in zaak nr. 201204206/1/R3.
De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor een ander oordeel. Deze betogen falen.
3. Verder voeren het gemeentebestuur en [appellant sub 2] aan dat aan het vereiste van een schriftelijke aanvraag, als bedoeld in artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011, is voldaan, nu stukken zijn overgelegd waaruit een concreet initiatief blijkt voor verplaatsing van de intensieve veehouderij van voor 20 maart 2010, waaraan het gemeentebestuur planologisch medewerking wil verlenen. Daartoe stellen zij dat reeds op 27 juli 2004 op de percelen van [appellant sub 2] een voorkeursrecht is gevestigd met het oog op de ontwikkeling van de woonwijk De Donk, die thans nagenoeg gereed is. Daarnaast wijzen zij onder meer op een overeenkomst tussen de gemeente Boekel en [appellant sub 2] van 18 december 2006, die met het oog op de bedrijfsverplaatsing is gesloten. Voorts is volgens hen vóór 20 maart 2010 een planologische procedure opgestart voor de verplaatsing van de veehouderij naar een concrete locatie als bedoeld in artikel 9.5, vierde lid, onder b, van de Verordening 2011. In dit verband wijzen zij er op dat de locatie in het bestemmingsplan "Buitengebied" uit 2005 reeds is voorzien van de aanduiding "landbouwontwikkelingsgebied primair" en dat de daarbij behorende wijzigingsbevoegdheid de vestiging van de intensieve veehouderij ter plaatse, onder voorwaarden, reeds mogelijk maakt.
Het college heeft grotendeels goedkeuring verleend aan deze wijzigingsbevoegdheid.
3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat niet is voldaan aan artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011, nu voor 20 maart 2010 geen schriftelijke aanvraag tot verplaatsing van de intensieve veehouderij van [appellant sub 2] naar een concrete locatie is ingediend bij gemeentebestuur. Evenmin is er volgens het college sprake van een opgestarte planologische procedure.
3.2. In de overeenkomst van 18 december 2006 staat het volgende:
"(…)
De ondergetekenden:
1. (…) [appellant sub 2] (…) wonende [locatie] (…), hierna te noemen "de verkoper".
2. (…) De gemeente (…).
verklaren te zijn overeengekomen als volgt:
(…)
verklaren een koopovereenkomst aan te gaan op grond waarvan, de gemeente koopt van verkoper, die aan de gemeente verkoopt, het registergoed (…) plaatselijk bekend als [locatie] te Boekel.
(…)
Artikel 19
1. Verkoper verkrijgt twee kavels van ieder circa 750 m² in het plan De Donk voor de bouw van twee vrijstaande woonhuizen. (…)
2. De gemeente zal uiterlijk 1 juli 2008 zorgdragen voor de inbreng van een vervangend agrarisch bouwblok van minimaal 2,5 en maximaal 4 ha in een LOG-gebied van de gemeente Boekel met de mogelijkheid voor de realisatie van een vleesvarkensbedrijf van 2.000 vleesvarkens en het bouwen van een bedrijfswoning.
(…)"
3.3. Gelet op onder meer de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2013, in zaak nr. 201204206/1/R3, ziet de Afdeling zich geplaatst voor de vraag of in de door het gemeentebestuur en [appellant sub 2] overgelegde stukken ligt besloten dat [appellant sub 2] vóór 20 maart 2010 aan het gemeentebestuur een verzoek heeft gedaan dat ertoe strekt de verplaatsing van zijn intensieve veehouderij naar een concrete locatie planologisch mogelijk te maken. Daarbij is onder verwijzing naar die uitspraak van belang dat de aard van die stukken niet doorslaggevend is. Naast voormelde overeenkomst uit 2006 is een briefwisseling tussen het gemeentebestuur en [appellant sub 2] overgelegd. Uit een brief van het gemeentebestuur van 30 mei 2008 blijkt dat tussen het gemeentebestuur en [appellant sub 2] overleg heeft plaatsgevonden over de verwerving van de gronden aan de [locatie] en de daarmee samenhangende verplaatsing van de intensieve veehouderij. In deze brief heeft het gemeentebestuur het perceel aan de Langstraat als vervangende locatie aan [appellant sub 2] aangeboden. Vervolgens heeft [appellant sub 2] bij brief van 12 juni 2009 te kennen gegeven dat hij het aangeboden agrarische bouwblok wenst af te nemen en dat het zoeken naar alternatieven derhalve kan worden gestaakt. In de voormelde stukken, in onderlinge samenhang bezien, ligt naar het oordeel van de Afdeling besloten dat [appellant sub 2] voor 20 maart 2010 aan het gemeentebestuur heeft verzocht om te voorzien in de verplaatsing van zijn intensieve veehouderij naar een concrete locatie en dat het gemeentebestuur aan deze verplaatsing zijn medewerking wilde verlenen. Voor zover het college heeft betoogd dat het ten tijde van de weigering om ontheffing te verlenen niet op de hoogte was van voornoemde brieven, wordt overwogen dat deze brieven in de bezwaarfase zijn overgelegd. Nu ingevolge artikel 7:11 van de Awb op grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging van het besluit op aanvraag plaats dient te vinden en het besluit op bezwaar moet worden genomen met inachtneming van de feiten en omstandigheden ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar, had het college deze stukken, in onderlinge samenhang bezien, bij het besluit op bezwaar dienen aan te merken als een schriftelijke aanvraag van voor 20 maart 2010 tot verplaatsing van de intensieve veehouderij naar een concrete locatie als bedoeld in artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011, waaraan het gemeentebestuur medewerking wilde verlenen. In voormelde stukken ligt immers besloten dat [appellant sub 2] en het gemeentebestuur voor 20 maart 2010 op elkaar afgestemde handelingen hebben verricht en de door hen nagestreefde verplaatsing van de intensieve veehouderij naar een concrete locatie reeds in een voldoende gevorderd stadium verkeerde. Het betoog slaagt. Gelet hierop behoeft niet te worden ingegaan op de betekenis van het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid, waarmee de aanvaardbaarheid van de mogelijk gemaakte wijziging in beginsel een gegeven is.
4. De beroepen zijn gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011 en artikel 7:12 van de Awb te worden vernietigd. Dit betekent dat het college met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Daarbij moet het college alsnog beslissen op basis van de algemene regels zoals die golden ten tijde van het bestreden besluit, omdat inmiddels de Verordening ruimte 2012 in werking is en [appellant sub 2], nu het besluit van 13 maart 2012 wordt vernietigd, daarvan niet de dupe behoort te worden. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
5. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Het gaat in dit geval om twee afzonderlijke beroepen die op dezelfde gronden tegen het bestreden besluit zijn ingediend. Voorts zijn ter zitting zowel het gemeentebestuur als [appellant sub 2] door dezelfde rechtsbijstandsverlener vertegenwoordigd. Derhalve worden de beroepen ingevolge artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht beschouwd als één samenhangende zaak.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 13 maart 2012, kenmerk C2045678/2902014;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant op om binnen 10 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van:
a. bij het college van burgemeester en wethouders van Boekel in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 472,00 (zegge: vierhonderdtweeënzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
b. bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 472,00 (zegge: vierhonderdtweeënzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt, ten bedrage van:
a. € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) voor het college van burgemeester en wethouders van Boekel;
b. € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor [appellant sub 2].
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Kegge
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2013
459-605.