ECLI:NL:RVS:2014:3796
Raad van State — Uitspraak 


201400925/1/A2.
Datum uitspraak: 22 oktober 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Maastricht,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 18 december 2013 in zaak nr. 13/1791 in het geding tussen:
[wederpartijen]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 14 augustus 2012 heeft het college een verzoek van [wederpartijen] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 22 april 2013 heeft het college het door [wederpartijen] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 december 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartijen] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 april 2013 vernietigd, het besluit van 14 augustus 2012 herroepen en de tegemoetkoming in de door [wederpartijen] geleden planschade vastgesteld op € 42.200,00. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartijen] hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op 24 september 2014 ter zitting behandeld, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C.M.J.J. Erdkamp, werkzaam in dienst van de gemeente, vergezeld van mr. J.A.C.J.M. Willemse, werkzaam in dienst van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ), en [wederpartij 1], bijgestaan door mr. B. Smit, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 6.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) kennen burgemeester en wethouders degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid vermelde oorzaak op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, blijft binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade voor rekening van de aanvrager.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, blijft in ieder geval voor rekening van de aanvrager schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak een gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade.
2. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade dient te worden onderzocht of de aanvrager als gevolg van de desbetreffende wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren en ten gevolge daarvan schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze planschade heeft veroorzaakt, te worden vergeleken met het ervoor geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen maximaal op grond van dat regime kon worden gerealiseerd, ongeacht of dat heeft plaatsgevonden. Slechts ingeval realisering van de maximale mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan aanleiding bestaan om van dit uitgangspunt af te wijken.
3. [wederpartijen] zijn sinds 23 januari 2004 eigenaar van het perceel met de daarop gelegen woning aan de [locatie] te [plaats] (hierna: de woning).
4. Bij besluit van 20 maart 2009 heeft het college aan Woningstichting Maasvallei Maastricht onder vrijstelling van de bepalingen van het ter plaatse geldende bestemmingsplan, "Amby 1993, 1e herziening", krachtens artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening een vergunning verleend voor de bouw van zorgcomplex Amby op het perceel Laurierhoven/Cypressenhoven te Maasticht. In de ruimtelijke onderbouwing van de vrijstelling wordt het projectgebied onderscheiden in vijf deelgebieden. Het eerste deelgebied, deelgebied A, bestaat uit een zorgcentrum ten oosten van de woning. Het zorgcentrum is onderverdeeld in bouwdeel a en bouwdeel b. Bouwdeel a bestaat uit vijf units met elk zes woonzorgeenheden, geconcentreerd op één laag. Bouwdeel b bestaat uit een complex met 24 zorgwoningen en 52 appartementen in drie tot vier bouwlagen. Daarnaast is in dit deel een restaurant, een kantoorvleugel en een huisartsenpost voorzien.
5. Bij brief van 3 januari 2012 hebben [wederpartijen] verzocht om een tegemoetkoming in planschade. Daartoe hebben zij aangevoerd dat de gerealiseerde appartementen en het verzorgingstehuis "Hagerpoort" een grote impact hebben op de woon- en leefkwaliteit in en om de woning. De woning is volgens hen daardoor aanzienlijk in waarde gedaald.
6. Aan het besluit van 14 augustus 2012 heeft het college een advies van de SAOZ van juni 2012 ten grondslag gelegd. In dit advies heeft de SAOZ geconcludeerd dat [wederpartijen] als gevolg van de vrijstelling in een nadeliger situatie zijn komen te verkeren en dat de woning € 60.000,00 in waarde is gedaald. Dit nadeel dient volgens de SAOZ evenwel voor rekening van [wederpartijen] te blijven, omdat de schadeveroorzakende planologische wijziging voor hen voorzienbaar was ten tijde van de aankoop van de woning. In het destijds geldende planologische regime, het bestemmingsplan "Amby 1993, 1e herziening", is een wijzigingsbevoegdheid opgenomen op grond waarvan volgens de SAOZ 90 gestapelde woningen kunnen worden gerealiseerd. De vrijstelling voorziet in deels gestapelde bouw met deels een afwijkende functie, te weten woon en zorg. Hoewel de vrijstelling niet één op één overeenstemt met de wijzigingsbevoegdheid, is toch sprake van voorzienbaarheid, aldus het advies.
Aan het besluit van 22 april 2013 heeft het college een nader advies van de SAOZ van 19 februari 2013 ten grondslag gelegd. In dit advies heeft de SAOZ haar eerder ingenomen standpunt gehandhaafd. Volgens de SAOZ ziet het verzoek om tegemoetkoming slechts op bouwdeel a van het plangebied en hadden [wederpartijen] ten tijde van de aankoop van de woning in dat deel van het plangebied in elk geval een ontwikkeling kunnen verwachten die vergelijkbaar is met de ontwikkeling die de vrijstelling heeft mogelijk gemaakt.
7. Niet in geschil is dat [wederpartijen] als gevolg van het vrijstellingsbesluit in een planologisch nadeliger situatie zijn komen te verkeren. In geschil is of de door het vrijstellingsbesluit veroorzaakte planschade voor rekening van [wederpartijen] dient te blijven.
8. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het nadere advies van de SAOZ onzorgvuldig tot stand is gekomen dan wel anderszins gebreken vertoont, zodat het college zijn besluit niet op dit advies had mogen baseren. Volgens het college hebben [wederpartijen] eerst ter zitting bij de rechtbank kenbaar gemaakt dat hun verzoek ook betrekking heeft op schade die zou zijn veroorzaakt door bouwdeel b. Het kan de SAOZ dan ook niet worden aangerekend dat zij hiermee bij de beoordeling van het verzoek geen rekening mee heeft gehouden. Het nadere advies kan derhalve niet als ondeugdelijk worden aangemerkt, aldus het college.
8.1. In hun verzoek om tegemoetkoming lichten [wederpartijen] toe dat hun schade, kort gezegd, bestaat uit afname van privacy en toename van verkeer en lichtverontreiniging. De SAOZ is er in haar advies en nadere advies van uitgegaan dat de door [wederpartijen] gestelde hinder wordt veroorzaakt door de realisatie van bouwdeel a van deelgebied A. De SAOZ is volgens het nadere advies hiervan uitgegaan, omdat [wederpartijen] in hun verzoek het complex dat naast de woning is gelegen hebben aangeduid als oorzaak van de hinder en [wederpartijen] niet hebben gereageerd op de constatering in het advies van juni 2012 dat het verzoek ziet op de schade veroorzaakt door de op te richten bebouwing ten oosten van het Hagerhofpad. De SAOZ heeft aldus niet onderkend dat ook bouwdeel b zich ten oosten van de woning bevindt. Hoewel de bouwdelen a en b niet met elkaar verbonden zijn, moeten deze bouwdelen blijkens het advies en het nadere advies van de SAOZ als één complex worden beschouwd. In het bezwaarschrift wordt opgemerkt dat thans sprake is van een totaal aantal van 177 woningen en dat de gehele ontwikkeling nog veel groter is. Blijkens het nadere advies heeft de SAOZ uit deze woorden afgeleid dat [wederpartijen] het vrijstellingsbesluit met het op 27 september 2011 vastgestelde bestemmingsplan verwarren. De schade die dit plan eventueel zou hebben veroorzaakt, is volgens de SAOZ in de onderhavige procedure niet aan de orde. [wederpartijen] hebben zich evenwel niet op het standpunt gesteld dat zij schade hebben geleden als gevolg van evengenoemd bestemmingsplan. In hun bezwaarschrift schrijven zij in dit verband slechts dat de onderhavige ontwikkeling in het bestemmingsplan is neergelegd. [wederpartijen] hebben in hun verzoek evenmin uitdrukkelijk kenbaar gemaakt dat uitsluitend bouwdeel a als oorzaak van de planschade moet worden aangemerkt. De rechtbank is derhalve terecht uitgegaan van de realisering van deelgebied A als schadeoorzaak. Zij heeft dan ook terecht geoordeeld dat zowel het advies als het nadere advies van de SAOZ gebrekkig is, vanwege het ingenomen standpunt over de reikwijdte van het verzoek om tegemoetkoming.
Het betoog faalt.
9. Het college betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een voor [wederpartijen] nadelige planologische ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de woning voorzienbaar was. De in het bestemmingsplan "Amby 1993, 1e herziening" opgenomen wijzigingsbevoegdheid bood de mogelijkheid om niet minder dan 70 en niet meer dan 90 woningen te realiseren. Hierbij werd geen onderscheid gemaakt tussen grondgebonden en gestapelde woningen. Er werden verder ook geen beperkingen opgelegd of eisen gesteld met betrekking tot de woonvorm die ter plaatse gerealiseerd kon worden. Ook zorgwoningen waren derhalve niet uitgesloten. Nu het door de vrijstelling mogelijk gemaakte restaurant, de kantoorvleugel en de huisartsenpost deel uitmaken van een woonvorm met zorgvoorzieningen, hadden [wederpartijen] ook hiermee rekening dienen te houden. Aan beweerdelijk door een in dienst van de gemeente werkzame stedenbouwkundige verstrekte informatie kan, anders dan de rechtbank heeft overwogen, geen vertrouwen worden ontleend, reeds omdat niet deze stedenbouwkundige, maar het college verantwoordelijk was voor het te ontwikkelen gebied, aldus het college.
9.1. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 12 februari 2014 in zaak nr. 201302351/1/A2) is planschade voorzienbaar indien ten tijde van de aankoop van een onroerende zaak voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Ingeval planschade voorzienbaar is, dient deze voor rekening van de koper te worden gelaten, omdat hij in dat geval geacht wordt de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling te hebben betrokken bij het overeenkomen van de koopprijs. De in het bestemmingsplan "Amby 1993, 1e herziening" opgenomen wijzigingsbevoegdheid bood de mogelijkheid om maximaal 90 woningen te realiseren op het perceel Laurierhoven/Cypressenhoven. Het vrijstellingsbesluit maakt de bouw van 30 woonzorgeenheden - bouwdeel a -, 24 zorgwoningen, 52 appartementen, een restaurant, een kantoorvleugel en een huisartsenpost - bouwdeel b - mogelijk. Hoewel de wijzigingsbevoegdheid ten aanzien van de woonvorm geen beperkingen bevat - en dus ook zorgwoningen en de daarbij horende faciliteiten niet waren uitgesloten - bestaat geen grond voor het oordeel dat een redelijk denkende en handelende koper ten tijde van de aankoop van de woning uit het bestemmingsplan "Amby 1993, 1e herziening" moest afleiden dat hij ook rekening diende te houden met de bouw van een zorgcomplex met een omvang zoals thans gerealiseerd. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat sprake is van beperkte risicoaanvaarding, zodat de door [wederpartijen] gestelde schade niet volledig te hunner laste behoort te blijven. Zij heeft daarom het besluit van 3 december 2012 terecht vernietigd. Dat de rechtbank ten onrechte waarde heeft toegekend aan door een stedenbouwkundige aan [wederpartijen] beweerdelijk verstrekte informatie, zoals het college heeft aangevoerd, wat hier verder ook van zij, kan het college reeds vanwege het hiervoor overwogene niet baten.
Het betoog faalt.
10. Het college betoogt ten slotte dat de rechtbank de aan [wederpartijen] toekomende tegemoetkoming op een onjuiste wijze heeft vastgesteld, nu zij hierbij geen rekening heeft gehouden met de rechtspraak van de Afdeling op dit punt. Uit deze rechtspraak volgt dat moet worden beoordeeld of een schadeveroorzakende maatregel in de lijn der verwachtingen lag. Hierbij is onder meer van belang of de ontwikkeling in de ruimtelijke structuur van de omgeving en het door de gemeente gevoerde planologische beleid past en wat de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel is, aldus het college.
10.1. Aan het besluit van 22 april 2013 heeft het college een nadere advies van de SAOZ van 19 februari 2013 ten grondslag gelegd. In dit nadere advies verwijst de SAOZ naar het advies dat zij in juni 2012 heeft uitgebracht. In dit advies wordt de tegemoetkoming waarop [wederpartijen] aanspraak hebben vastgesteld op € 42.200,00. Dit is het totale schadebedrag, dat is begroot op € 60.000,00, minus het normaal maatschappelijk risico van [wederpartijen], dat, in aansluiting bij het uitgangspunt van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, is vastgesteld op twee procent van de waarde van de woning, te weten € 17.800,00. Nu het college ervoor heeft gekozen het nadere advies van de SAOZ aan het besluit van 22 april 2013 ten grondslag te leggen en bij de rechtbank dit besluit ter toetsing voorlag, valt niet in te zien waarom de rechtbank de tegemoetkoming niet in overeenstemming met het advies van de SAOZ van juni 2012, waarnaar in het advies van 19 februari 2013 wordt verwezen, mocht vaststellen. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding het normaal maatschappelijk risico op een hoger percentage vast te stellen of het college hiertoe in de gelegenheid te stellen door het opnieuw op het bezwaar van [wederpartijen] te laten beslissen.
Het betoog faalt.
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
12. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maastricht tot vergoeding van bij [wederpartijen] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Maastricht een griffierecht van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. G. Snijders, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Lodder
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2014
17-735.