ECLI:NL:RVS:2014:1914
Raad van State — Uitspraak 


201308132/1/A1.
Datum uitspraak: 28 mei 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Sevenum, gemeente Horst aan de Maas,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg, zittingsplaats Roermond, van 22 juli 2013 in zaak nr. 12/1404 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas.
Procesverloop
Bij besluit van 26 mei 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sevenum, thans: Horst aan de Maas, geweigerd vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor het realiseren van een varkenshouderij op het perceel aan de [locatie] te Sevenum (hierna: het perceel).
Bij besluit van 7 augustus 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 juli 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. L.J. Gerritsen, advocaat [NAAM], mr. P.M. Tummers en A.J.M. Heuijerjans, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het project voorziet in nieuwvestiging van een varkenshouderij bestaande uit twee met elkaar verbonden varkensstallen met een totaal vloeroppervlak van 3.673 m2. Het project is in strijd met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1998" op het perceel rustende bestemming "Agrarisch gebied".
2. Bij besluit van 5 maart 2004 hebben provinciale staten van Limburg, op voorstel van gedeputeerde staten van 13 januari 2004, het reconstructieplan "Reconstructieplan Noord- en Midden-Limburg" vastgesteld.
2.1. Blijkens themakaart 1.3 van het reconstructieplan ligt het perceel in een landbouwontwikkelingsgebied met de nadere aanduiding zoekgebied projectvestiging en incidentele nieuwvestiging. Het college heeft dit landbouwontwikkelingsgebied (hierna: LOG) Kleefsedijk genoemd.
In het reconstructieplan staat op de pagina's A-73 en A-74 dat er in de LOG's ruimte is voor nieuwe (of verplaatsende) bedrijven. Hierbij is het uitgangspunt ruimtelijke concentratie van de intensieve veehouderij in gebieden die zowel bedrijfseconomisch als wat betreft omgevingskwaliteit duurzaam zijn. De concentratie van de intensieve veehouderijen zal via drie sporen worden aangepakt. Allereerst bestaat de mogelijkheid tot projectvestiging. Het belangrijkste element van die aanpak is het streven naar concentratie van de intensieve veehouderij in projectvestigingen. De projectvestigingen zijn in het plan nog niet concreet begrensd, maar de LOG's worden als zoekgebied voor projectvestigingen beschouwd. De locaties voor projectvestigingen zullen lokaal moeten worden bepaald. Ten tweede behoort incidentele nieuwvestiging tot de mogelijkheden. Ook de locaties hiervoor zullen lokaal moeten worden bepaald. Om concentratie van intensieve veehouderij te bereiken is incidentele nieuwvestiging alleen mogelijk bij bestaande concentraties van intensieve veehouderijen. Ten derde wordt de mogelijkheid geboden om intensieve veebedrijven samen te voegen op de bedrijfseconomisch meest duurzame locatie.
2.2. Voorts staat in het reconstructieplan op pagina B-20 dat ervoor is gekozen de zonering intensieve veehouderij en de varkensvrije zones rechtstreeks te laten doorwerken overeenkomstig artikel 27 van de Reconstructiewet. De bestemmingsplannen moeten volgens pagina B-21 worden getoetst aan, onder meer, de volgende criteria en waar nodig herzien.
2.3. Nieuwvestiging van intensieve veehouderij is in het gehele reconstructiegebied verboden, met uitzondering van de in de bestemmingsplannen aangewezen:
- projectvestigingen intensieve veehouderij;
- incidentele nieuwvestiging aansluitend bij bestaande concentratie van intensieve veehouderij.
2.4. Projectvestigingen kunnen in bestemmingsplannen alleen in de LOG's in het Intensieve Hart worden aangewezen. Locaties voor incidentele nieuwvestigingen kunnen in alle LOG's worden aangewezen.
3. Aan de weigering vrijstelling te verlenen heeft het college ten grondslag gelegd dat nieuwvestiging van een intensieve veehouderij, meer in het bijzonder de daarmee gepaard gaande bebouwing, afbreuk doet aan de gewenste openheid van het gebied. In het gebied zijn enkele agrarische bedrijven en burgerwoningen gelegen, waaronder een burgerwoning die grenst aan het perceel. Deze bestaande bebouwing is volgens het college passend binnen het open akkerlandschap. Voorts wordt het perceel, dat is gelegen in het LOG Kleefsedijk, volgens het college ingeklemd door de ontwikkelingsgebieden, niet zijnde LOG's, "Park de Peelbergen" en "Klavertje Vier" en zou het realiseren van intensieve veeteelt in de tussen deze gebieden gelegen strook grond conflicteren met de groenbuffers van deze gebieden. Het college stelt zich dan ook op het standpunt dat het project op grond van locatiespecifieke factoren ongewenst is.
Verder verwijst het college naar de "Beleidslijn Intensieve Veehouderij" van 14 januari 2008 (hierna: het BIV) waarin is bepaald dat voorlopig alleen het LOG Trade Port in aanmerking komt voor nieuwvestiging van intensieve veehouderijen. Bij het opstellen van de intergemeentelijke structuurvisie voor het gebied "Klavertje Vier" is evenwel gebleken dat het zoekgebied LOG Trade Port minder geschikt is voor concentratie van intensieve veehouderijen en is besloten nieuwvestiging van intensieve veehouderijen toe te staan in de LOG's Krabbenborg en Witveldweg, aldus het college. Het college stelt zich in het besluit van 7 augustus 2012 onder verwijzing naar dit beleid op het standpunt dat een concentratie van veehouderijen binnen andere LOG's juist tot versnippering zal leiden in plaats van concentratie.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het geen medewerking wenst te verlenen aan het project. Hij voert hiertoe aan dat het perceel is gelegen in een LOG en dit LOG, gelet op uitspraken van de Afdeling van 30 juni 2010 en 5 oktober 2011 in zaak nrs. 200908572/1/H1 en 201000256/1/R3, niet geheel ongeschikt kan worden geacht voor vestiging van een intensieve veehouderij. Voorts heeft de rechtbank miskend dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom locatiespecifieke factoren in de weg staan aan het project. Verder voert hij aan dat het college aanvankelijk medewerking heeft toegezegd en gelet hierop de weigering medewerking te verlenen aan het project onvoldoende is gemotiveerd.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 juni 2012 in zaak nr. 201101621/1/A4; www.raadvanstate.nl), kan aan het college niet de bevoegdheid worden ontzegd bij het volgen van de vrijstellingsprocedure terug te komen van zijn aanvankelijke bereidheid om medewerking te verlenen aan de realisering van een bouwplan. Wel zal het college bij het alsnog weigeren vrijstelling te verlenen deugdelijk dienen te motiveren waarom het van inzicht is veranderd en bij die afweging mede het bij de verzoeker gewekte vertrouwen door de aanvankelijk uitgesproken bereidheid dienen te betrekken. Daarbij zal het college voorts de gevolgen van het bij de verzoeker gewekte vertrouwen dienen af te wegen tegen de door de weigering gediende belangen en onder ogen moeten zien of die afweging tot enige compensatie noopt.
4.2. In dit geval is allereerst van belang vast te stellen of en op welk moment het college de bereidheid heeft getoond om een omgevingsvergunning te verlenen in de hiervoor weergegeven zin.
Hierbij merkt de Afdeling op dat het moet gaan om de situatie dat het college bij de aanvrager het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de omgevingsvergunning zonder meer zal worden verleend. Niet voldoende is dat uit uitlatingen van het bevoegd gezag slechts een in beginsel positieve houding over het voorgenomen project blijkt. De definitieve beslissing over de verlening van de vrijstelling en bouwvergunning vindt pas plaats bij het besluit op de aanvraag. Die beslissing kan, mede afhankelijk van alle in het verdere verloop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - ook de mogelijke belangen van derden -, anders uitvallen dan het bevoegd gezag in eerste instantie heeft ingeschat.
4.3. Bij brief van 1 november 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente Sevenum aan [appellant] medegedeeld dat, wanneer de stalsystemen worden aangepast aan de Best Beschikbare Technieken, de aanvraag om bouwvergunning voor nieuwvestiging van een zeugenhouderij in principe vergunbaar is. Daarnaast dient [appellant] blijkens deze brief in te stemmen met een overeenkomst tussen [appellant] en de gemeente waarin is geregeld dat, indien er een verzoek om planschade wordt ingediend, [appellant] als initiatiefnemer de kosten voor zijn rekening neemt. Voorts vermeldt het college daarin dat een ruimtelijke onderbouwing moet worden opgesteld, dat een passende verbetering van de omgevingskwaliteit tegenover de vergunningverlening dient te staan en dat een bedrijfsontwikkelingsplan met BOM+ uitwerking verplicht is.
De rechtbank heeft gelet op het voorgaande in de brief van 1 november 2006 terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college het vertrouwen heeft gewekt dat het zonder meer vrijstelling en bouwvergunning voor het bouwplan zou verlenen. In de brief van 1 november 2006 is weliswaar een positieve houding van het college te lezen over het bouwplan, maar daaruit blijkt niet dat zonder meer vrijstelling zal worden verleend voor het bouwplan, nu in deze brief voorbehouden zijn gemaakt. Voorts kan, anders dan [appellant] stelt, uit het door hem aangehaalde raadsvoorstel van 30 maart 2009 evenmin worden afgeleid dat zonder meer vrijstelling en bouwvergunning zouden worden verleend, nu het college de raad daarin heeft voorgesteld de bevoegdheid tot weigering van de vrijstelling te delegeren aan het college. Daaruit kan niet het vertrouwen hebben gewekt dat medewerking zal worden verleend aan het project. De rechtbank heeft gelet op voormelde omstandigheden in zoverre terecht geen grond gezien voor het oordeel dat op het college een zwaardere motiveringsplicht rustte ten aanzien van de weigering om vrijstelling en bouwvergunning te verlenen.
4.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 5 oktober 2011 in zaak nr. 201000256/1/R3 (www.raadvanstate.nl) betekent het feit dat het perceel in een LOG is gelegen, dat het perceel in beginsel geschikt is geacht voor de vestiging van intensieve veehouderij. Zoals ook reeds in de uitspraak van 30 juni 2010, nr. 200908572/1/H1 (www.raadvanstate.nl), is overwogen, kan volgens het reconstructieplan op grond van locatiespecifieke factoren de nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een zoekgebied bij nadere beoordeling ongewenst worden geacht.
Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 5 oktober 2011 in zaak nr. 201000256/1/R3 (www.raadvanstate.nl) doet het in het BIV vervatte uitgangspunt dat alleen het LOG Trade Port in beginsel geschikt wordt geacht voor de vestiging van intensieve veehouderij, geen recht aan de aanwijzing van het LOG Kleefsedijk als landbouwontwikkelingsgebied in het reconstructieplan als zodanig.
4.5. De rechtbank heeft mede gelet op de voormelde jurisprudentie niet onderkend dat het college in het bij besluit van 7 augustus 2012 gehandhaafde besluit van 26 mei 2009 niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het op grond van locatiespecifieke omstandigheden geen medewerking wenst te verlenen aan het project. De bezwaren op grond waarvan het college het perceel niet geschikt acht voor nieuwvestiging van intensieve veehouderij, zien op het gehele LOG Kleefsedijk. De omstandigheid dat het perceel is gelegen tussen het gebied "Klavertje Vier" en het "Park de Peelbergen" valt niet aan te merken als een locatiespecifieke omstandigheid, nu dit ziet op het grootste gedeelte van het LOG Kleefsedijk, met uitzondering van de meest oostelijke kant van het LOG Kleefsedijk, alwaar het gebied "Park de Peelbergen" niet aan de noordzijde is gelegen. Dat door het project de openheid van het gebied wordt aangetast en mogelijk in de toekomst een Internationaal Hippisch Centrum zal worden gerealiseerd in de omgeving van het LOG Kleefsedijk, zijn evenmin omstandigheden die betrekking hebben op het perceel, nu onduidelijk is of het hippisch centrum zal worden gerealiseerd en voorts niet is gebleken dat de LOG Kleefsedijk ten tijde van de aanwijzing als LOG een open landschappelijk gebied was. Het college heeft derhalve geen locatiespecifieke factoren aan de weigering medewerking te verlenen aan het project ten grondslag gelegd en derhalve haar weigering om medewerking aan het project te verlenen, niet deugdelijk gemotiveerd.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 7 augustus 2012 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
6. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven, gelet op het navolgende.
7. Het college heeft zich ter zitting van de Afdeling op het standpunt gesteld dat het bouwplan, nu het voorziet in incidentele nieuwvestiging, in strijd is met het reconstructieplan. Ingevolge het reconstructieplan kan slechts bij een bestaande concentratie intensieve veehouderijen worden meegewerkt aan incidentele nieuwvestiging, terwijl in dit geval geen bestaande concentratie intensieve veeteelt in de omgeving van het perceel bestaat, aldus het college.
Het college heeft vrijstelling geweigerd van het bestemmingsplan waarin de op pagina B-21 van het reconstructieplan opgenomen criteria, zoals hiervoor weergegeven onder 2, niet zijn verwerkt, hetgeen betekent dat geen projectvestigingen intensieve veehouderij dan wel locaties voor incidentele nieuwvestiging zijn aangewezen. Dat het perceel voor aanwijzing als locatie voor incidentele nieuwvestiging in aanmerking zou komen, is niet gebleken. Op pagina B-21 van het reconstructieplan is immers vermeld dat incidentele nieuwvestiging alleen mogelijk is bij bestaande concentraties van intensieve veehouderijen. Gelet op de ter zitting getoonde luchtfoto's en de daarbij door partijen gegeven toelichting ziet de Afdeling in dit geval geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen bestaande concentratie van intensieve veeteelt in de omgeving van het perceel bestaat. Nu in dit geval een bestaande concentratie intensieve veehouderij in de omgeving van het perceel ontbreekt en het bouwplan evenmin kan worden aangemerkt als projectvestiging als bedoeld in het reconstructieplan, heeft het college in redelijkheid kunnen weigeren vrijstelling en bouwvergunning te verlenen. Gelet hierop behoeft niet alsnog te worden bezien of het perceel vanwege locatiespecifieke omstandigheden geschikt is voor intensieve veehouderij.
8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 juli 2013 in zaak nr. 12/1404;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas van 7 augustus 2012, kenmerk WABO-2011-0486;
IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.948,00 (zegge: negentienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 395,00 (zegge: driehonderdvijfennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Montagne
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2014
374-700.