ECLI:NL:RVS:2014:2853
Raad van State — Uitspraak 


201309666/1/A3.
Datum uitspraak: 30 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Rotterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 5 september 2013 in zaak nr. 12/5231 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juni 2012 heeft het college [appellante] een boete van € 4.000,00 opgelegd wegens het in gebruik geven van woonruimte aan een persoon die niet over een huisvestingsvergunning beschikt.
Bij besluit van 29 oktober 2012 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 september 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.S. Pols, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.J. van der Vlist, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 5, eerste volzin, van de Huisvestingswet kan de gemeenteraad, voor zover dat in het belang van een evenwichtige en rechtvaardige verdeling van woonruimte noodzakelijk is, in de huisvestingsverordening woonruimte aanwijzen die niet voor bewoning in gebruik mag worden genomen of gegeven, indien voor het in gebruik nemen daarvan geen huisvestingsvergunning is verleend.
Ingevolge artikel 7, tweede lid, is het verboden een woonruimte, aangewezen overeenkomstig artikel 5, voor bewoning in gebruik te geven aan een persoon die niet beschikt over een huisvestingsvergunning.
Ingevolge artikel 85a, eerste lid, kan de gemeenteraad bij verordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van artikel 7, eerste en tweede lid, 8, 18, eerste lid, en 30, eerste lid. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, kan de bestuurlijke boete niet hoger zijn dan € 18.500,- voor overtreding van artikel 7, tweede lid.
Ingevolge het derde lid, stelt de gemeenteraad bij verordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Ingevolge artikel 1.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening aangewezen gebieden Rotterdam (hierna: de Huisvestingsverordening), is deze verordening van toepassing in de gebieden, die door de Minister op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek zijn aangewezen.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, zijn de in het vorige lid bedoelde aangewezen gebieden: Bloemhof (CBS-buurt 81), Carnisse (CBS-buurt 72), Hillesluis (CBS-buurt 82), Oud-Charlois (CBS-buurt 74), Tarwewijk (CBS-buurt 71).
Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, is het verboden een te huur aangeboden zelfstandige of onzelfstandige woonruimte met een huurprijs onder de huurprijsgrens, zonder een huisvestingsvergunning in gebruik te nemen voor bewoning.
Ingevolge het tweede lid is het verboden de in het vorige lid bedoelde woonruimte voor bewoning in gebruik te geven aan een huishouden dat niet beschikt over een huisvestingsvergunning voor deze woonruimte.
Ingevolge artikel 4.8 kan het college van burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de artikelen 7 en 30 van de Huisvestingswet.
Ingevolge het tweede lid aanhef en onder a bedraagt de in het eerste lid bedoelde boete:
a. voor de artikelen genoemd in het eerste lid, de bedragen die in de tabellen 1 tot en met 3 zijn opgenomen in de kolom ‘eerste overtreding’.
In Bijlage 1, Tabel 1, is bepaald dat de boete voor overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Huisvestingswet, vanuit een bedrijfsmatige exploitatie, voor de eerste overtreding € 4.000,00 bedraagt.
2. Aan de besluiten van 4 juni 2012 en 29 oktober 2012 heeft het college ten grondslag gelegd dat uit een inspectie van 29 maart 2012 is gebleken dat [appellante] de woonruimte aan de [locatie] te Rotterdam voor bewoning in gebruik heeft gegeven aan een huishouden dat niet beschikt over een huisvestingsvergunning. [appellante] is als eigenaar van de woonruimte verantwoordelijk voor het gebruik daarvan. Hiermee heeft [appellante] artikel 7, tweede lid, van de Huisvestingswet, in verbinding gelezen met artikel 2.2, tweede lid, van de Huisvestingsverordening overtreden. Het college heeft de hoogte van de boete vastgesteld overeenkomstig Bijlage 1, Tabel 1, van de Huisvestingsverordening.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar als overtreder heeft aangemerkt. Daartoe voert zij aan dat zij het beheer van de woonruimte uit handen heeft gegeven en zich verder niet bemoeit met de dagelijkse gang van zaken. Het is de makelaar die de woonruimte in gebruik heeft gegeven. De makelaar heeft de huurders geworven en geselecteerd, de huurovereenkomst opgesteld, de sleutels aan de huurders overhandigd en de huur geïncasseerd. Haar aandeel in de exploitatie is beperkt gebleven tot het ondertekenen van de huurovereenkomst en het overhandigen van de sleutels aan de makelaar. Dit alles duidt erop dat zij de woonruimte niet in gebruik heeft gegeven en derhalve niet als overtreder kan worden aangemerkt, aldus [appellante].
3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 oktober 2008 in zaak nr. 200707345/1), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Daarbij is in dit geval van belang dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 januari 2013 in zaak nr. 201204794/1/A1), van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt.
[appellante] heeft twaalf woonruimten in eigendom die, zoals zij zelf stelt, zijn aangeschaft als beleggingsobjecten. De verhuur van de woonruimte dient reeds daarom te worden opgevat als bedrijfsmatige exploitatie. Het feit dat zij als eigenaar het beheer uit handen heeft gegeven aan een makelaar maakt dat niet anders. Daargelaten of niet reeds uit het ondertekenen van de huurovereenkomst volgt dat [appellante] het pand in gebruik heeft gegeven, komt het inschakelen van een makelaar voor haar rekening en risico, zodat het niet-naleven van bepalingen uit de Huisvestingswet door de makelaar aan haar dient te worden toegerekend. Daarbij komt dat [appellante] zich ook niet heeft laten informeren over het gebruik van de woonruimte. De omstandigheid dat [appellante] in verband met haar werk hier geen tijd voor heeft, kan hiervoor geen rechtvaardiging zijn. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht en op goede gronden [appellante] aangemerkt als overtreder van artikel 7, tweede lid, van de Huisvestingswet in verbinding gelezen met artikel 2.2, tweede lid, van de Huisvestingsverordening.
Het betoog faalt.
4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de hoogte van de opgelegde boete in het kader van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden passend en geboden is. Daartoe voert zij aan dat zij niet tot de doelgroep behoort die de wetgever bij het opstellen van de Huisvestingswet voor ogen had. Deze omstandigheid dient mee te wegen bij het bepalen van de hoogte van de boete. Ook heeft de rechtbank de mate van verwijtbaarheid niet juist meegenomen. De rechtbank is voorbij gegaan aan de omstandigheden van het geval, te weten dat het huizenbestand zeer goed is beheerd, er geen voorgeschiedenis van overtredingen bestaat en er geen financieel voordeel bij de overtreding is behaald. Er is uitsluitend een fout gemaakt door de makelaar, aldus [appellante].
4.1. Het op te leggen boetebedrag is bij verordening vastgesteld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 16 april 2014, in zaak nr. 201301880/1/A3), volgt uit de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, nr. 27812/95 en 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, nr. 33402/96 (www.echr.coe.int) dat artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en dat het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen.
Ingevolge artikel 85a, eerste lid, van de Huisvestingswet kan de bestuurlijke boete voor overtreding van artikel 7, tweede lid, van deze wet niet hoger zijn dan € 18.500. Volgens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Huisvestingswet, waarbij de mogelijkheid van het opleggen van een bestuurlijke boete voor enkele overtredingen is ingevoerd (Kamerstukken II 2007/08, 31 556, nr. 3), dient het bevoegde bestuur de hoogte van de boete in zijn huisvestingsverordening vast te leggen, mits het in artikel 85a, eerste lid, van de Huisvestingswet geregelde maximumbedrag niet wordt overschreden. Bij het vaststellen van de hoogte kan onder meer rekening worden gehouden met de lokale situatie, krapte op de woningmarkt, samenstelling van de woningmarkt, ernst en stelselmatigheid van de gedraging en recidive, aldus die passage.
De gemeenteraad heeft bij het vaststellen van de hoogte van de boete gekozen voor een systematiek, waarin bij herhaling van de overtreding steeds zwaarder wordt gestraft en overtredingen bij bedrijfsmatige exploitatie zwaarder worden beboet dan wanneer de exploitatie niet bedrijfsmatig plaatsvindt. Er is geen reden om de in de Huisvestingsverordening geregelde boetes onredelijk hoog te achten, nu onrechtmatige bewoning een urgent maatschappelijk probleem is en de hoogte van de boete een afschrikwekkend effect beoogt te hebben.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 februari 2014 in zaak nr. 201302197/1/A3), is artikel 4:8, tweede lid, van de Huisvestingsverordening met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand gekomen.
4.2. Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [appellante] geen omstandigheden naar voren heeft gebracht die het college aanleiding hadden moeten geven om de boete te matigen.
Het betoog van [appellante] dat aanleiding bestaat tot matiging van de boete omdat zij niet kan worden aangemerkt als malafide huisjesmelker, en daarmee niet onder de doelgroep van de Huisvestingswet zou vallen faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in de Huisvestingswet, noch de Verordening, enig aanknopingspunt is te vinden voor de stelling dat de doelgroep van de boeteregeling nader beperkt is tot een bepaalde groep overtreders.
Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de hoogte van de opgelegde boete in het kader van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden passend en geboden is.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, ambtenaar van staat.
w.g. Borman w.g. Langeveld-Mak
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2014
317-818.