ECLI:NL:RVS:2014:4219
Raad van State — Uitspraak 


201306035/2/A1.
Datum uitspraak: 26 november 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting Stichting Bewonersorganisatie Oud-Hillegersberg, gevestigd te Rotterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 juni 2013 in zaak nr. 12/3827 in het geding tussen:
de Stichting
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 6 maart 2012 heeft het college aan de Stichting Plaswijckpark een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een overdekte speelvoorziening met een horecavoorziening en het aanleggen van 69 parkeerplaatsen aan de Ringdijk 20 te Rotterdam (hierna: het perceel).
Bij besluit van 26 juli 2012 heeft het college, voor zover thans van belang, het door de Stichting tegen het besluit van 6 maart 2012 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dit besluit, onder aanvulling van de motivering ervan, in stand gelaten.
Bij uitspraak van 13 juni 2013 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2014, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. A.J. Braakman, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door M.A.C. Kooij, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar Stichting Plaswijckpark, vertegenwoordigd door mr. J.G.M. Roijers, advocaat [NAAM], en G.J. Steenvoorden, gehoord.
Bij tussenuitspraak van 21 mei 2014, in zaak nr. 201306035/1/A1 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen acht weken de daarin omschreven gebreken in het besluit van 26 juli 2012 te herstellen en de uitkomst aan partijen mede te delen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij beschikking van 24 juli 2014 heeft de Afdeling de bij de tussenuitspraak bepaalde termijn verlengd tot 27 augustus 2014.
Bij besluit van 13 augustus 2014 heeft het college opnieuw beslist op de tegen het besluit van 6 maart 2012 gemaakte bezwaren en dat besluit gehandhaafd, onder aanpassing van de passage over de parkeereis.
De Stichting en Stichting Plaswijckpark hebben een zienswijze naar voren gebracht.
Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c en d, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Het bouwplan voorziet in het bouwen van een overdekte speelvoorziening met een horecavoorziening en het aanleggen een parkeerterrein op het perceel.
2. Ingevolge artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening Rotterdam 2010 (hierna: de bouwverordening) moet indien de omvang of de bestemming van een gebouw, in verband met de daarvoor te verwachten behoefte aan ruimte, bestemd voor het parkeren of stallen van motorvoertuigen, dan wel, in verband met de daarvoor te verwachten behoefte aan ruimte voor het laden en of lossen van goederen, daartoe aanleiding geeft, in deze behoefte in, op of onder dat gebouw, dan wel op of onder het daarbij behorende onbebouwd blijvende terrein in voldoende mate zijn voorzien.
Ingevolge het tweede lid zijn voorschriften met betrekking tot de capaciteit van parkeer- en/of stallinggelegenheid in relatie tot de plaats, de omvang en de bestemming van het gebouw opgenomen in Bijlage 1.
Ingevolge het vierde lid kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning verlenen in afwijking van het bepaalde in het eerste lid indien:
b. de aanvrager van een omgevingsvergunning de parkeereis door middel van een parkeereisovereenkomst financieel compenseert aan de gemeente Rotterdam en met de verwezenlijking van het bouwplan, naar het oordeel van het bevoegd gezag, een gemeentelijk belang is gemoeid.
3. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling met betrekking tot het aspect parkeren overwogen dat uit het bouwplan en de daarbij behorende stukken niet blijkt waar de parkeerplaatsen zijn voorzien, zodat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat wordt voldaan aan het gestelde in artikel 2.5.30, eerste lid, van de bouwverordening. Verder heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd hoe het is gekomen tot een parkeerbehoefte van 65 parkeerplaatsen voor het bouwplan. Het heeft niet gemotiveerd waarom het de parkeernorm voor zowel "recreatie-pretparken" als de norm voor "horeca" heeft gehanteerd. Tot slot is in de tussenuitspraak overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom een ontsluiting van de 65 parkeerplaatsen via de C.N.A. Looslaan uit het oogpunt van verkeersveiligheid aanvaardbaar is en waarom het verlenen van de omgevingsvergunning geoorloofd is. Geconcludeerd is dat het besluit van 26 juli 2012 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb is genomen.
4. Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft het college op 13 augustus 2014 een nieuw besluit op bezwaar genomen ter vervanging van het besluit op bezwaar van 26 juli 2012. Het college heeft daarbij besloten het besluit van 6 maart 2012 als volgt aan te passen:
a. de tekst onder het kopje Parkeereis komt te vervallen en dient als volgt te luiden: Gezien het gebruik van het gebouw is op grond van artikel 2.5.30 van de bouwverordening de parkeereis op 34 parkeerplaatsen te bepalen en Plaswijckpark te verplichten de parkeereis door middel van een parkeereisovereenkomst financieel aan de gemeente te compenseren overeenkomstig het besluit van de gemeenteraad van 15 oktober 2013 ter realisering van de parkeerplaatsen in de Meidoornweide, nadat het college de omgevingsvergunning hiervoor heeft verleend;
b. Indien geen omgevingsvergunning voor het parkeren aan de Meidoornweide wordt verleend, dan wel deze in rechte geen stand houdt, behoudt het college zich het recht voor om Plaswijckpark op grond van artikel 2.5.30 van de bouwverordening in een nieuw voorschrift te verplichten de gemeente voor een andere locatie te compenseren.
Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat het een parkeereis stelt van 34 plaatsen in plaats van de aanvankelijk geëiste 65 plaatsen. Volgens het college is het realiseren van 34 plaatsen op het eigen terrein niet mogelijk. Het college heeft verwezen naar de mogelijkheid in de bouwverordening om af te wijken van het realiseren van parkeerplaatsen op het eigen terrein, indien de aanvrager de parkeereis door middel van een parkeereisovereenkomst financieel compenseert en met verwezenlijking van het bouwplan een gemeentelijk belang is gediend. Het college heeft overeenkomstig het raadsbesluit van 15 oktober 2013 vastgesteld dat de financiële verplichting € 7.500,00 per parkeerplaats en daarmee € 255.000,00 bedraagt. Er zullen 34 plaatsen worden gerealiseerd bij de bestaande parkeerplaats van 100 plaatsen op de Meidoornweide. Op die gronden rust de bestemming "Groen", zodat ten behoeve van het realiseren van de parkeerplaatsen nog een omgevingsvergunning moet worden verleend voor het gebruik van de gronden in strijd met het bestemmingsplan, aldus het college. Met het oog op het vorenstaande heeft het college de vermelde voorwaarden aan het besluit van 6 maart 2012 verbonden en zich in dit verband op het standpunt gesteld dat de parkeereis in werking treedt als de omgevingsvergunning wordt verleend.
5. De Stichting heeft naar voren gebracht dat het besluit van 13 augustus 2014 de reikwijdte van het besluit van 6 maart 2012 te buiten gaat en dat het college dat laatste besluit diende in te trekken. Zij betoogt verder dat uit het besluit van 13 augustus 2014 volgt dat haar bezwaren tegen het besluit van 6 maart 2012 terecht zijn voorgedragen, nu onder meer gebleken is dat het college ten onrechte een parkeereis van 65 in plaats van 34 parkeerplaatsen heeft gesteld. Volgens de Stichting heeft het college bewust tegen beter weten in gehandeld, dient het besluit van 6 maart 2012 te worden vernietigd en dient het college overeenkomstig het besluit van 13 augustus 2014 een nieuw primair besluit te nemen.
Stichting Plaswijckpark heeft naar voren gebracht dat het college haar ten onrechte eenzijdig de verplichting heeft opgelegd om door middel van een parkeereisovereenkomst de voorziene parkeerplaatsen op de Meidoornweide financieel te compenseren voor een bedrag van € 255.00,00. Het aangaan van een dergelijke financiële verplichting is bedrijfseconomisch onverantwoord en niet in overeenstemming met de van de gemeente verkregen subsidie, aldus Stichting Plaswijckpark. Verder betoogt zij dat het college ten onrechte de voorwaarde aan de omgevingsvergunning heeft verbonden dat het haar zou kunnen verplichten om de gemeente te compenseren voor een andere locatie dan de Meidoornweide. Volgens Stichting Plaswijckpark verdient het de voorkeur om de benodigde parkeerplaatsen op eigen terrein te realiseren in combinatie met een e-ticketingsysteem, hetgeen voor een bedrag van € 85.000,00 is te realiseren. Volgens haar wordt daarmee voldaan aan het uitgangspunt van verkeersveiligheid, omdat bezoekers dan via het parkeerterrein toegang tot het park hebben en niet langs de C.N.A. Looslaan naar de hoofdingang hoeven te lopen.
5.1. Hetgeen de Stichting naar voren heeft gebracht, treft geen doel en leidt niet tot vernietiging van het besluit van 13 augustus 2014. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat dat besluit niet meer is te beschouwen als het resultaat van de heroverweging in bezwaar en dat het in strijd is genomen met artikel 7:11 van de Awb. Anders dan de Stichting aanvoert, bestaat geen grond om het college te verplichten het besluit van 6 maart 2012 tot verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwplan in te trekken, dan wel om dat besluit te vernietigen.
Stichting Plaswijckpark heeft met betrekking tot de schets, waarop is weergegeven waar de 65 parkeerplaatsen op het eigen terrein waren voorzien, terecht voorgedragen dat de vraag of die schets behoort tot de bij de aanvraag om omgevingsvergunning behorende stukken gelet op de inhoud van het besluit van 13 augustus 2014 relevantie mist.
5.2. Vooropgesteld zij dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college ten onrechte een parkeereis van 34 parkeerplaatsen heeft gesteld. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in de parkeernorm "Recreatie-pretparken" de verkeersaantrekkende werking van horeca is meegenomen. Stichting Plaswijckpark betoogt ten aanzien van het aantal parkeerplaatsen tevergeefs dat het college een parkeereis van 20 parkeerplaatsen diende te stellen, omdat zij op het eigen terrein reeds 14 parkeerplaatsen heeft gerealiseerd. Stichting Plaswijckpark heeft niet betwist dat toepassing van de parkeernorm "Recreatie-pretparken" leidt tot een parkeereis van 34 parkeerplaatsen. Nu het besluit van 13 augustus 2014 inhoudt dat niet op het eigen terrein zal worden geparkeerd, maar op de Meidoornweide, leidt de omstandigheid dat op haar eigen terrein reeds enkele parkeerplaatsen aanwezig zijn niet tot het oordeel dat de parkeereis onjuist is.
Er bestaat voorts geen grond voor het oordeel dat het college zich in het besluit van 13 augustus 2014 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat parkeren op eigen terrein niet tot de mogelijkheden behoort. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college voorafgaand aan het nemen van het besluit van 13 augustus 2014 tweemaal een reparatievoorstel heeft opgesteld ter herstel van de gebreken in de tussenuitspraak. De Stichting en Stichting Plaswijckpark zijn in de gelegenheid gesteld daartegen zienswijzen in te dienen. In het eerste reparatievoorstel heeft het college voorgesteld om het besluit van 6 maart 2012 in die zin aan te passen, dat de parkeereis 34 parkeerplaatsen bedraagt en dat deze op het eigen terrein aan de achterzijde van het park worden gerealiseerd, mits de toegang tot het park mogelijk wordt gemaakt met een e-ticketingsysteem. Daarmee wordt volgens het college het bezwaar van verkeersonveiligheid weggenomen, omdat bezoekers niet meer over de C.N.A. Looslaan naar de ingang aan de voorzijde hoeven te lopen. Stichting Plaswijckpark heeft dit voorstel in haar zienswijzen bestreden. Daartoe heeft zij onder meer aangevoerd dat het college het invoeren van een e-ticketingsysteem niet kan afdwingen, het installeren van het systeem buitenproportionele kosten met zich brengt en niet rendabel is gelet op de halvering van het aantal benodigde parkeerplaatsen. Als alternatief heeft Stichting Plaswijckpark erop gewezen dat op grond van artikel 2.5.30, vierde lid, van de bouwverordening ontheffing kan worden verleend van de eis om te parkeren op eigen terrein, mits daartoe met de gemeente een parkeereisovereenkomst wordt gesloten. Het college heeft naar aanleiding van de ingediende zienswijzen in het tweede reparatievoorstel voorgesteld om de 34 parkeerplaatsen te realiseren bij de bestaande parkeergelegenheid op de Meidoornweide en Stichting Plaswijckpark ter financiële compensatie daarvan te verplichten een parkeereisovereenkomst te sluiten met de gemeente ten bedrage van € 255.000,00. In de zienswijzen van de Stichting en Stichting Plaswijckpark heeft het college geen grond gezien om bij het besluit van 13 augustus 2014 van het tweede reparatievoorstel af te wijken.
5.3. Nu vast staat dat de vereiste 34 parkeerplaatsen niet op eigen terrein zullen worden gerealiseerd, maar zijn voorzien op de Meidoornweide, is het verlenen van ontheffing van artikel 2.5.30, eerste lid, van de bouwverordening op grond van het vierde lid noodzakelijk. Uit de overwegingen en het dictum van het besluit van 13 augustus 2014 blijkt naar het oordeel van de Afdeling evenwel niet of het college daarbij deze ontheffing heeft verleend.
Indien ervan wordt uitgegaan dat het besluit van 13 augustus 2014 geen besluit tot het verlenen van ontheffing omvat, is het in strijd met het eerste lid en zal het college alsnog ontheffing op grond van het vierde lid moeten verlenen.
Indien ervan wordt uitgegaan dat het besluit van 13 augustus 2014 tevens een besluit tot het verlenen van ontheffing op grond van het vierde lid, aanhef en onder b, van de bouwverordening omvat, is niet voldaan aan de voorwaarden die in die bepaling aan het verlenen van ontheffing worden gesteld. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit het vierde lid volgt dat het college ontheffing kan verlenen indien tussen de ontwikkelaar, in dit geval Stichting Plaswijckpark, en de gemeente een overeenkomst is gesloten, waarbij de gemeente de verplichting op zich neemt om (een deel van) de parkeerplaatsen in de omgeving beschikbaar te stellen of te realiseren en de ontwikkelaar daarvoor een compensatiesom betaalt. Van een dergelijke overeenkomst is niet gebleken. Blijkens de stukken is Stichting Plaswijckpark niet voornemens om een dergelijke overeenkomst met de gemeente aan te gaan, omdat het gehanteerde compensatiebedrag van € 255.000,00 volgens haar te hoog is. Stichting Plaswijckpark heeft in dit verband terecht aangevoerd dat artikel 2.5.30, vierde lid, aanhef en onder b, geen grondslag biedt voor het college om haar eenzijdig te verplichten tot het sluiten van een parkeereisovereenkomst. Gelet hierop heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het ontheffing heeft kunnen verlenen op grond van het vierde lid, aanhef en onder b, omdat niet is gewaarborgd dat de gemeente 34 parkeerplaatsen zal realiseren op de Meidoornweide, daargelaten dat daarvoor eveneens is vereist dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt verleend.
Gelet op het vorenstaande zijn de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken met het besluit van 13 augustus 2014 niet hersteld. Dit besluit is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd. Hetgeen Stichting Plaswijckpark heeft aangevoerd over de hoogte van het voorziene compensatiebedrag van de parkeereisovereenkomst behoeft geen bespreking meer.
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 juli 2012 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het beroep van de Stichting tegen het besluit van 13 augustus 2014 is ongegrond. Het beroep van de Stichting Plaswijckpark tegen dat besluit is gegrond. Het besluit van het college van 13 augustus 2014 komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Het voorgaande betekent dat het college, met inachtneming van hetgeen de Afdeling heeft overwogen in deze uitspraak, een nieuw besluit dient te nemen op het door de Stichting tegen het besluit van 6 maart 2012 gemaakte bezwaar.
7. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 juni 2013, in zaak nr. 12/3827;
III. verklaart het door de stichting Stichting Bewonersorganisatie Oud-Hillegersberg bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 26 juli 2012, kenmerk UIT-03732, Z-02915;
V. verklaart het beroep van de stichting Stichting Bewonersorganisatie Oud-Hillegersberg tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 13 augustus 2014, kenmerk AS14/11848 / 14/18966, ongegrond;
VI. verklaart het beroep van de stichting Stichting Plaswijckpark tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 13 augustus 2014, kenmerk AS14/11848 / 14/18966, gegrond;
VII. vernietigt het onder V. en VI. genoemde besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 13 augustus 2014;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij de stichting Stichting Bewonersorganisatie Oud-Hillegersberg in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.948,00 (zegge: negentienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam tot vergoeding van bij de stichting Stichting Plaswijckpark in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 243,50 (zegge: tweehonderddrieënveertig euro vijftig eurocent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan de stichting Stichting Bewonersorganisatie Oud-Hillegersberg het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 788,00 (zegge: zevenhonderdachtentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, griffier.
w.g. Slump w.g. Van den Berg
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2014
651.