ECLI:NL:CBB:2015:120
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 13/598 en 13/599
5101
Uitspraak van de meervoudige kamer van 10 april 2015 in de zaken tussen
[bedrijf 1] B.V., te [plaats 1], appellante
(gemachtigden: mr. I.E. Bossevain en mr. R. van Dijk),
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken,
(gemachtigden: mr. C.J.M. Daniëls en drs. E.M. van Nes).
Procesverloop
Bij besluit van 28 september 2011 heeft verweerder een randvoorwaardenkorting van 30% toegepast op de door appellante voor het jaar 2008 aangevraagde steun op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling).
Bij besluit van 9 november 2011 heeft verweerder appellante verzocht € 101.645,25 als onverschuldigd betaald terug te betalen. Bij besluit van 11 november 2011 heeft verweerder het terug te betalen bedrag gespecificeerd.
Bij besluit van 8 juli 2013 (469-10357) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen deze besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld (geregistreerd onder nummer 13/598).
Bij besluit van 28 januari 2013 heeft verweerder een randvoorwaardenkorting van 50% toegepast op de door appellante voor het jaar 2009 aangevraagde steun op grond van de Regeling.
Bij besluit van 8 juli 2013 (492-1072) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen dit besluit ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen dit besluit beroep ingesteld (geregistreerd onder nummer 13/599).
Verweerder heeft een verweerschrift en een aanvullend verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2014. Partijen zijn verschenen bij hun gemachtigden. Voor appellante zijn tevens verschenen [naam 1], mede-eigenaar en bedrijfsleider bij appellante, [naam 2], dierenarts, en [naam 3], dierenarts. Voor verweerder was tevens aanwezig [naam 4], ambtenaar van de Algemene Inspectiedienst (AID).
Overwegingen
1.1
Aan de toegepaste randvoorwaardenkortingen (30% voor het jaar 2008  en 50% voor het jaar 2009) heeft verweerder ten grondslag gelegd dat appellante verboden ingrepen bij dieren heeft verricht (het couperen van staarten bij kalveren) en daarmee de randvoorwaarde vervat in artikel 40 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Gwd) in verbinding met het Ingrepenbesluit opzettelijk niet heeft nageleefd. Dit is volgens verweerder geconstateerd tijdens fysieke controles door medewerkers van de AID. Ter onderbouwing daarvan verwijst verweerder naar het op ambtseed opgemaakte proces-verbaal van 8 juni 2009 met nummer 53088 en het berechtingsrapport van 30 januari 2013 met nummer 71614, en de daarbij gevoegde bijlagen, welke stukken een beschrijving van de onderzoeksbevindingen bevatten alsook in het kader van het onderzoek afgelegde verklaringen.
1.2
Het proces-verbaal met nummer 53088, op ambtseed opgemaakt door [naam 5] ([naam 5]), [naam 6] ([naam 6]), [naam 7] ([naam 7]) en [naam 8] ([naam 8]), allen ambtenaar bij de AID tevens buitengewoon opsporingsambtenaar, vermeldt onder meer het volgende.
Op 8 oktober 2008 bevond [naam 5] zich bij [bedrijf 2] ([bedrijf 2]) te [plaats 2] ter uitvoering van een controle op de Bijzondere Restitutieregeling.  [naam 9] ([naam 9]) en [naam 10] ([naam 10]), beiden toezichthoudend dierenarts van de Voedsel en Waren Autoriteit (VWA), die op dat moment in de uitoefening van hun functie aanwezig waren bij [bedrijf 2], gaven te kennen dat er die dag een koppel runderen was aangevoerd waarvan de meeste staarten waren gecoupeerd. [naam 5] zag dat bij 41 runderen de staarten geen normale lengte hadden en dat bij enkele van deze runderen de staarten rood, dik en opgezwollen waren. Foto’s van deze runderen zijn bij het proces-verbaal gevoegd. Deze runderen waren allen afkomstig uit dezelfde vrachtwagen die van het bedrijf van appellante kwam. Een verklaring van [naam 9] en van [naam 10] over het aantreffen van runderen met gecoupeerde staarten is opgenomen in het proces-verbaal.
Op 26 november 2008 hebben [naam 5] en [naam 6] het bedrijf van appellante bezocht om de daar aanwezige runderen te controleren op het couperen van staarten. De controleurs zagen dat gerelateerd aan de stallijst nagenoeg alle aanwezige runderen –  tussen 1.100 en 1.300 dieren – een deel van de staart misten. Van 30 mannelijke runderen hebben de controleurs de staarten nader bekeken. Zij zagen dat bij deze runderen 8 tot 10 cm van het levend weefsel van het onderste deel van de staart was verwijderd. Zij zagen dat bij een aantal runderen en zeer strak zittende vermoedelijk rubberen ring om de staart was bevestigd, waardoor de bloedtoevoer van de staart wordt afgekneld en het onderste deel afsterft en uiteindelijk afvalt.
De controleurs onderzochten twee van deze runderen nader ([… 1] en [… 2]). Zij stelden vast dat [… 1] een vermoedelijk rubberen ring om de staart had en dat [… 2] een verwonding had rondom de staartpunt. Vermoedelijk was bij dit rund het onderste deel van de staart kort geleden afgevallen. Foto’s van deze runderen zijn aan het proces-verbaal gehecht.
De controleurs stelden [naam 1], aanwezig op het bedrijf en een van de eigenaren van appellante, in kennis van de door hem begane overtreding bestaande in het couperen van staarten bij ten minste 1.100 runderen, alsmede het verkopen en in voorraad hebben van runderen waarvan de staarten zijn gecoupeerd en zegden hem proces-verbaal aan. Op hun vraag of hij een verklaring wilde afleggen, antwoordde hij dat hij dat niet wilde.
Verbalisant [naam 8] heeft [naam 11], hoogleraar veterinaire anesthesiologie bij de faculteit Diergeneeskunde aan de Universiteit Utrecht, in het kader van dit onderzoek gevraagd om een schriftelijke deskundigenverklaring af te leggen over het couperen van staarten bij runderen. De volledige verklaring is bij het proces-verbaal gevoegd. Hij heeft onder meer het volgende verklaard:
“Indien er sprake is van het grote schaal voorkomen van een diergeneeskundige noodzaak tot couperen van staarten bij meerdere dieren, dan dient er te worden gekeken naar de achtergronden hiervan. Aspecten van algemeen management, inclusief huisvesting en verzorging in den brede, zullen hierbij nauwkeurig in het oordeel dienen te worden betrokken. Daar waar aspecten van algemeen management ten grondslag liggen aan het creëren van de diergeneeskundige noodzaak dienen vooraleerst en met grote spoed deze houderij-omstandigheden te worden verbeterd. Routinematig ingrijpen, zoals het couperen van staarten bij [grote] koppels meststieren mag nooit het doorvoeren van adequate managementmaatregelen gaan vervangen. Het couperen van staarten bij dieren [ongeacht species, geslacht of leeftijd] dient te allen tijde te worden beschouwd als een invasieve ingreep, die niet alleen de integriteit van het dier in ernstige mate aantast, maar tegelijkertijd leidt tot aanzienlijke pijn gedurende langere tijd. Dat betekent dat indien overgegaan wordt tot het couperen van een staart bij een specifiek dier er, naast waarborgen als een duidelijke diergeneeskundige noodzaak er tevens waarborgen moeten zijn voor een kundige uitvoering van de ingreep door een dierenarts, waarbij tevens in aspecten als aseptiek, adequate verdoving tijdens ingreep, en voldoende postchirurgische pijnstilling nadien wordt voorzien.”
Het was de verbalisanten bekend dat door de AID al eerder een proces-verbaal was opgemaakt wegens het couperen van staarten van runderen bij appellante. Om na te gaan of appellante gestopt was met het couperen van staarten bij runderen is op 28 januari 2009 een hercontrole uitgevoerd op runderen die na de controledatum van 26 november 2008 bij appellante zijn aangevoerd. Voorafgaande aan de controle is op basis van gegevens uit het Identificatie en Registratie Systeem Rund vastgesteld dat er 638 runderen geregistreerd stonden bij appellante die na 26 november 2008 zijn aangevoerd.
[naam 6] en [naam 7], bijgestaan door [naam 12] ([naam 12]), toezichthoudend dierenarts van de VWA, hebben tijdens deze hercontrole geconstateerd dat naar schatting 500 van de 638, maar tenminste 400 runderen, een deel van de staart misten. Bij 130 runderen was een zeer strak zittende vermoedelijk rubberen ring om de staart bevestigd.
De controleurs hebben twee van deze runderen nader onderzocht ([… 3] en [… 4]) en stelden vast dat zij op 16 januari 2009 waren aangevoerd vanaf het bedrijf van [naam 13] te [plaats 3] ([naam 13]). Bij deze runderen was een vermoedelijk rubberen ring om de staart bevestigd. Bij een ander rund ([… 2]), aangetroffen tijdens de controle op 26 november 2008, was het onderste deel van de staartpunt niet meer aanwezig. De controleurs stelden vast dat deze runderen afkomstig waren van [naam 13]. Foto’s van deze runderen bevinden zich bij het proces-verbaal. [naam 12] heeft van de door hem tijdens de controle geconstateerde bevindingen een diergeneeskundige verklaring opgemaakt die bij het proces-verbaal is gevoegd. [naam 12] concludeert onder meer als volgt:
“1.) Op het [bedrijf 3] worden staarten van jonge runderen gecoupeerd zonder dat er een medische noodzaak aanwezig is.
2.) Op het [bedrijf 3] worden kalveren boven de leeftijd van zes maanden  zodanig gehuisvest dat dit niet overeenkomt met de IKB eisen die de kalversector zichzelf oplegt. N.B. de stichting S.K.V. (Stichting Kwaliteitsgarantie Vleeskalversector) is toezichthouder over deze eisen
(…)
5.) Uit de lijst van gemelde dode dieren kan geen verband worden gelegd tussen de sterfte van de runderen en het al dan niet couperen van de staarten. In de genoemde periodes (26 juli 2004 tot en met 20 juli 2006, de periode voor de voorwaardelijke veroordeling waarin de staarten werden gecoupeerd) en (08 augustus 2006 tot en met 21 juli 2008 de periode van de voorwaardelijke veroordeling waarin de staarten niet werden gecoupeerd) was de sterftepraktisch gelijk bij een gemiddeld gelijk blijvend aantal dieren op het bedrijf. Daar er op de lijst geen oorzaak wordt gegeven waarom de dieren zijn [o]verleden [i]s ook een eventueel oorzakelijk verband niet te leggen.”
Ten einde te kunnen vaststellen waar en wanneer vermoedelijk rubberen ringen bij drie met identificatiecodes aangeduide runderen zijn aangebracht heeft [naam 5] op 5 juni 2009 het bedrijf van [naam 13] bezocht. [naam 13] verklaarde als volgt:
“Ik ben veehouder. Ik heb ongeveer 50 stuks jongvee, 90 schapen en ongeveer 300 start kalveren op mijn bedrijf. De startkalveren staan tussen de 8 en 11 weken op mijn bedrijf. Het kalf met merk [… 2] is 27 oktober 2008 afgevoerd en de kalveren met de merken [… 3] en [… 4] zijn op 16 januari 2009 hier afgevoerd. Alle kalveren die op mijn bedrijf komen, hebben volledige staarten. Ik heb nog nooit gezien dat er bij een kalf de staart ingekort was. De kalveren zijn ook met een volledige, niet gecoupeerde staart, afgevoerd van mijn bedrijf. De kalveren waren allemaal gezond toen ze afgevoerd werden. Ik heb zelf nog nooit een stuk van de staart bij een kalf afgehaald. Mijn dierenarts heeft hier ook nog nooit een staart gecoupeerd. Ik zou niet weten waarom iemand een staart bij kalveren zou couperen.”
[naam 5] heeft daarna de stal van [naam 13] bezocht en vastgesteld dat alle runderen een volledige staart hadden.
1.3
Het berechtingsrapport met nummer 71614, op ambtseed opgemaakt door [naam 5] en [naam 6], vermeldt onder meer het volgende. Op 18 september 2012 en 5 oktober 2012 hebben [naam 5] en [naam 6] de Dierenkliniek [naam 14] te [plaats 4] bezocht. Aanleiding was een brief van [naam 2], die op logopapier van [naam 14] was geschreven. Dierenartsen [naam 15] ([naam 15]) en [naam 16] ([naam 16]), collega’s van [naam 2], hebben een verklaring afgelegd. [naam 15] heeft onder meer verklaard dat zij bij appellante een keer in een koppeltje van 8 à 10 kalveren bij een aantal kalveren staarten heeft gecoupeerd. Zij heeft toen niet diernummers genoteerd omdat het informeler is vanwege het feit dat het bedrijf van de vader van collega [naam 2] is. [naam 16] heeft onder meer verklaard dat dierenarts [naam 2] de eerstverantwoordelijke dierenarts is bij appellante. Hij is de zoon van de eigenaar. De werkzaamheden worden eigenlijk niet gedeclareerd. Medicijnen worden wel in rekening gebracht. Behandelingen worden niet via visitebrieven vastgelegd in de praktijk. De veehouder is verplicht dit bij te houden.
Op 5 november 2012 heeft [naam 5] een bezoek gebracht aan appellante en [naam 20] verzocht of hij de administratie, waarin alle ingrepen genoteerd moesten worden, kon inzien. [naam 1] deelde mee dat de administratie niet meer aanwezig was. Door waterlekkage in de kelder waren de daar opgeslagen papieren en mappen nat geworden. Deze natte administratie had hij weggegooid.
Begin december 2012 heeft [naam 5] navraag gedaan bij veehouderij [naam 17] te [plaats 5] aangezien dit bedrijf in 2009 kalveren had geleverd aan appellante. Mevrouw [naam 17] deelde mee dat zij nog nooit had gehoord of gezien dat er staarten bij de kalveren waren gecoupeerd. Zij adviseerde om veehandelaar [naam 18] te [plaats 6] te bellen die kalveren bij [naam 17] ophaalde en afleverde bij appellante. [naam 18] gaf te kennen dat hij ooit wel eens had gezien dat er een kalf zonder staart was geboren maar dat hij niet begreep waarom staarten bij kalveren gecoupeerd zouden worden.
1.4
De bestreden besluiten zijn daarnaast gebaseerd op de verklaring van [naam 12] van 9 maart 2012 en de verklaring van [naam 10] van 19 maart 2013. [naam 12] heeft op verzoek van verweerder, in reactie op hetgeen door de dierenarts van appellante in bezwaar naar voren is gebracht, verklaard dat hij ook na het verweer van collega dierenarts [naam 2] bij zijn conclusies onder 1. en 2. van zijn diergeneeskundige verklaring van 19 februari 2009 blijft. [naam 10] heeft onder meer het volgende verklaard:
“Naar schatting ongeveer 4 jaar geleden hebben collega [naam 9] en ik ten kantore van [bedrijf 2] te [plaats 2] een gesprek gehad met [naam Sr. en Jr.], n.a.v. problemen die zij hadden met door ons genomen keuringsbeslissingen op kalveren met gecoupeerde en vaak ontstoken staarten. [naam Jr.] bleek tevens de dierenarts-practicus op het kalvermestbedrijf van zijn vader. In dat gesprek hebben de heren [naam Sr. en Jr.] verklaard, dat zij de kalveren “preventief” coupeerden om te voorkomen dat er staartbetrappingen door koppelgenoten zouden optreden
(staartbetrappingen resulteren nogal eens in ontstekingen, die in een aantal gevallen a.h.w. langs de staart omhoog kruipen en uiteindelijk verlammingen van de achterhand kunnen veroorzaken. Ook worden deze ontstekingen soms systemisch (komen in de bloedbaan), wat bij de slacht kan worden gezien aan puntbloedingen op de nieren en vervolgens kan leiden tot afkeuring van het bewuste karkas, dus financiële schade voor de kalvermester). De filosofie van de heren [naam Sr. en Jr.] was dat door het couperen middels een elastratorring de staart dusdanig gevoelig wordt dat het kalf om die reden de staart bij het liggen strak tegen het achterlijf houdt waardoor staartbetrappingen aanzienlijk minder vaak op zouden treden (…)
2.1
Appellante heeft in beroep het volgende aangevoerd.
2.2
Er is sprake van een onduidelijke verdeling van bevoegdheden bij het nemen van de bestreden besluiten. Daarnaast is niet voldaan aan artikel 28 van Verordening (EG) nr. 796/2004 nu appellante geen exemplaar van een controleverslag heeft ontvangen en niet in de gelegenheid is geweest om dit de ondertekenen of opmerkingen toe te voegen.
2.3
Er is onredelijk veel tijd verstreken tussen de controle en het opleggen van de korting. Dit is bovendien in strijd met artikel 6, derde lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Gelet op de verjaringstermijn als bedoeld in artikel 73, zesde lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 is de korting verjaard.
2.4
Verweerder heeft in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld door pas jaren na de controles een korting op te leggen. Appellante mocht er na het verstrijken van een dergelijke lange periode op vertrouwen dat louter de bedrijfstoeslag 2008 zou worden gekort. Het bezwaarschrift tegen de korting 2008 is ingediend op 7 november 2011. Als verweerder dan op 28 januari 2013 een besluit neemt over de korting 2009 levert dat “reformatio in peius” op. De hercontrole in 2009 had betrekking op grotendeels dezelfde kalveren als in 2008. Omdat de hercontrole niet alleen wordt gebruikt voor het opleggen van een korting over 2009 maar ook voor het aannemen van opzet, wordt appellante driedubbel gestraft.
2.5
Appellante stelt geen verboden ingreep te hebben verricht, omdat uit de stallijst van de op 26 november 2008 aanwezige dieren blijkt dat ongeveer 70% van de dieren is geïmporteerd uit het buitenland, waaronder Duitsland en Tsjechië. In die landen is couperen toegestaan. Een in het land van herkomst legaal verrichte ingreep kwalificeert in Nederland niet als verboden ingreep.
Artikel 40 noch artikel 41 Gwd verbieden het houden of importeren van dieren waaraan een verboden ingreep is verricht. Verkoop van zulke dieren is blijkens artikel 41 Gwd niet toegestaan, maar verweerder legt dit niet aan de korting te grondslag. De slechts vanwege het bezit van gecoupeerde kalveren opgelegde korting is feitelijk een handelsbelemmering die op grond van het EG-verdrag niet is toegestaan.
2.6
Appellante benadrukt dat vanwege veterinaire problemen eind 2008 en begin 2009 kalveren op het bedrijf van appellante zijn gecoupeerd. Een drietal gekwalificeerde dierenartsen –  [naam 19], [naam 2] en [naam 15] – hebben verklaard dat zich in de tweede helft van 2008 op het bedrijf plotseling staartbijten voordeed waardoor couperen de enige oplossing was. Vanaf dat moment zijn bij een aantal kalveren de staarten gecoupeerd. Dit is geen beleid van appellante, maar is ontstaan uit diergeneeskundige noodzaak, zoals [naam 2] op 21 oktober 2011 verklaart:
“Op het bedrijf [bedrijf 1] B.V. ben ik vanaf juli 2008 zeer frequent geconfronteerd met dieren die trauma met ontstekingen aan de staart vertoonden. (...). De aangetroffen trauma’s met ontstekingen heb ik moeten behandelen volgens bovengenoemde methode, te weten: amputatie van het ontstoken deel van de staart, antibacteriële therapie gecombineerd met pijnstilling. Ik heb nimmer aanleiding gehad te veronderstellen dat [bedrijf 1] BV zelf staarten heeft gecoupeerd. Doordat ik veel aandacht heb geschonken aan de vroegtijdige detectie en behandeling is uitval bij de dieren beperkt gebleven tot enkele dieren. Echter het had wel tot gevolg dat ik bij een relatief groot aantal dieren de staart heb moeten amputeren en een behandeling heb moeten uitvoeren om de dieren verdere ziekte en welzijnsaantasting te besparen. Kortom, er was een diergeneeskundige noodzaak om in specifieke gevallen tot couperen over te gaan.”
De niet gedateerde (vertaling van de) verklaring van [naam 19] luidt als volgt:
“Op het bedrijf Aagriculture ([naam 1]) traden in 2008 in verhoogde mate aandoeningen van het bewegingsapparaat op. Deze werden in de meeste gevallen veroorzaakt door verwondingen aan de staartpunt, welke voor opklimmende ontstekingen zorgden en tot staartpuntnecrose leidden. Met name in de tweede helft van 2008 nam de frequentie van deze gevallen duidelijk toe. Zo werden in de tweede helft van 2008 onder andere op 17-7, 24-7, 21-8, 15-9, 27-9 en 17-10 talrijke dieren met Verazin (procaïne-penicilline) door onze praktijk behandeld. De noodzakelijke amputaties werden door de heer [naam 2] (dierenarts, zoon van de bedrijfsleider) uitgevoerd.”
[naam 15] heeft op 21 maart 2012 onder meer het volgende verklaard:
“Bij afwezigheid van [naam 2] heb ik mij desgevraagd op het bedrijf begeven om dieren te behandelen, hieronder zaten ook dieren met staarttrauma’s welke ik heb moeten behandelen volgens de door mijn collega genoemde methode, te weten: amputatie van het ontstoken deel van de staart, antibacteriële therapie gecombineerd met pijnstilling.”
2.7
Appellante voert verder aan dat er geen sprake was van opzet. Zij heeft immers geen opdracht gegeven tot preventief couperen, maar zij heeft slechts de dierenarts verzocht om de zieke dieren te behandelen. De bewijslast dat sprake is van opzet ligt bij verweerder. Daarnaast meldt overweging 66 van Verordening (EG) nr. 796/2004 dat een inbreuk op randvoorwaarden wordt behandeld als een opzettelijke niet-naleving nadat aan de landbouwer een voorafgaande waarschuwing is gegeven. Daarvan is echter geen sprake. Ook is aan geen van de aanwijzingen voor verzwarende omstandigheden voldaan: er is geen herhaling, de omgeving van het bedrijf noch de voedselveiligheid of ander publiek belang is geschaad, er is geen financieel gewin en het doel van de norm zoals deze blijkt uit nr. 21 van de considerans van Verordening (EG) nr. 1782/2003 – verzekeren van een redelijke levensstandaard voor landbouwbevolking en instandhouding van plattelandsgebieden – is niet aangetast.
Voorts is in de randvoorwaarde geen rechtstreeks verband gelegd met de opzettelijkheid van de niet-naleving. Appellante leeft de richtlijnen die van toepassing zijn op het houden van kalveren na en heeft een belangenafweging gemaakt op grond van de gezondheid en het welzijn van de dieren. Een randvoorwaarde kan niet tot doel hebben dat een veehouder voorbij zou gaan aan die belangen. Hoewel de randvoorwaarde sinds 2004 bestaat, gelden in de omringende landen minder stringente of helemaal geen regels. Daarom kan van appellante niet worden verwacht dat zij ook maar enig vermoeden zou kunnen hebben dat noodzakelijk diergeneeskundig ingrijpen in strijd was met de geldende regelgeving. Veterinair ingrijpen wordt tevens door de behandelend dierenarts bepaald en kan mede daarom niet als ‘langdurig bestendig beleid’ worden beschouwd. Appellante heeft niet bewust gehandeld in strijd met de randvoorwaarde: de uitgevoerde handelingen hadden niet het oogmerk om de staarten te amputeren maar waren ingegeven door argumenten van diergezondheid en dierenwelzijn. Daarnaast was appellante niet eerder van niet-naleving op de hoogte gesteld. De mate waarin de randvoorwaarde niet is nageleefd is niet hoog, omdat een groot deel van de kalveren afkomstig was uit het buitenland. Het aantal kalveren dat nadien vanwege infecties is gecoupeerd is slechts een zeer klein deel daarvan, temeer daar na januari 2009 niet meer is gecoupeerd.
2.8
Volgens appellante is het onderzoek niet zorgvuldig verricht. Bij de bedrijfscontrole in 2008 is geen enkele NVWA-dierenarts betrokken geweest. Pas vier jaar later, in het kader van de beslissing op bezwaar, heeft verweerder een dierenarts om een verklaring gevraagd. [naam 9] en [naam 10] waren bij de slachthuiscontrole, maar niet bij de bedrijfscontroles. De verklaring per e-mail van [naam 10] van 19 maart 2013 is twijfelachtig omdat de inhoud niet wordt ondersteund door de betrokkenen.
Bij de hercontrole in 2009 heeft dierenarts [naam 12] de controleurs bijgestaan. Deze controle had betrekking op een kleine groep nieuw aangevoerde kalveren, waaronder [… 3] en [… 4], maar hij heeft de dieren niet individueel onderzocht. Bovendien kan de vaststelling van verweerder dat zich in een stal met 1.600 kalveren, waarvan een groot deel tot dezelfde groep behoort als de kalveren waarop de controle in 2008 betrekking had, opnieuw gecoupeerde kalveren bevinden, niet anders dan onnauwkeurig zijn. Bij kalveren die langer geleden of in het buitenland zijn gecoupeerd is het onmogelijk om de noodzaak tot couperen achteraf vast te stellen, omdat een laesie of andere beschadiging na één of twee weken niet meer is vast te stellen. Omtrent het onderzoek van [naam 12] verklaart dierenarts [naam 2] op 21 juli 2012:
“[naam 12] heeft het over een koppel van 130 kalveren. In werkelijkheid zijn dit 153 kalveren welke aangevoerd zijn op het bedrijf [bedrijf 1] B.V. op 16 januari 2009 en gehuisvest in “ruime hokken op een dikke laag stro”. Vrijwel direct na aankomst van de kalveren ben ik er bij geroepen omdat er kalveren waren welke aan elkaar zogen en dan met name aan de staarten. Hierop heb ik in de dagen volgend (16, 17 en 18 januari 2009) de zichtbaar zuigende kalveren eruit laten halen en apart laten zetten. De staarten van alle dieren heb ik beoordeeld en indien nodig ben ik overgegaan tot behandeling, welke bestond uit amputatie, pijnstilling en indien nodig antibiotica. Bij veel dieren heb ik een behandeling door moeten voeren, naar schatting bij 120 dieren van de 153. [naam 12] schrijft dat alle aanwezige dieren voorzien waren van een ring. Dit is dus niet correct, maar ik kan me voorstellen dat [naam 12] het overzicht kwijt was doordat de kalveren gehuisvest waren in drie grote hokken waarin per hok ongeveer 50 kalveren zaten. Als deze kalveren om je heen rennen kun je je hierin makkelijk vergissen. Daar komt bij dat ik van de koppel kalveren de zichtbaar zuigende kalveren heb geëlimineerd uit de hokken en daarnaast de gezonde, niet aangetaste kalveren heb laten verwijderen om daarmee aantasting alsnog te voorkomen. [naam 12] heeft dus gekeken naar de koppel kalveren waar de gezonde kalveren al niet meer in aanwezig waren en baseert daarop dat alle kalveren behandeld waren.”
Volgens appellante acht verweerder ten onrechte zonder enige motivering of nader onderzoek een diergeneeskundige noodzaak ‘niet aannemelijk’. Door middel van verklaringen van de dierenartsen [naam 2], [naam 15] en [naam 19] heeft appellante voldaan aan haar verplichting om het bestaan van een veterinaire noodzaak te bewijzen.
2.9
Volgens appellante is het welzijn van de dieren niet aangetast door het verlies van hun staart. Mede gelet op het oordeel van deskundigen die haar hierin steunen is het voor appellante niet begrijpelijk waarom het laten voortbestaan van de situatie van aangetaste staarten, uiteindelijk resulterend in onvermijdelijke euthanasie van kalveren, uit een oogpunt van dierenwelzijn beter is dan het pijnloos verwijderen van een deel van de staart.
2.10
Appellante acht de opgelegde korting onjuist en disproportioneel. Aangezien geen sprake is van opzet of herhaling kan de korting over 2008 nooit meer bedragen dan 3%. De hercontrole van 28 januari 2009 toonde geen herhaling maar betrof een situatie met grotendeels dezelfde dieren. Voor zover die constateringen toch als een herhaling als bedoeld in de Verordening moeten worden beschouwd, kunnen deze over 2009 hooguit leiden tot een vermenigvuldiging van een korting van 3% met een factor 3, dus in totaal 9%. Het kortingspercentage is onevenredig hoog, omdat het aantal kalveren dat in Nederland is gecoupeerd, beperkt is gebleven. Of er sprake is van één of meer niet-nalevingen van dezelfde norm is niet relevant, omdat deze dan gelet op artikel 66 van Verordening (EG) nr. 796/2004 en artikel 6, aanhef en onder b, van de Beleidsregels normenkader randvoorwaarden GLB worden beschouwd als één niet-naleving. Voor zover al sprake kan zijn van opzet kan dit alleen van toepassing zijn op de tweede constatering in 2009.
2.11
Tot slot voert appellante aan dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is en dat er geen evenredige afweging heeft plaatsgevonden van het belang van dierenwelzijn enerzijds en het belang van appellante om niet te worden geconfronteerd met een korting anderzijds.
3.1
Het College overweegt als volgt.
3.2
Naar het oordeel van het College is, anders dan appellante stelt, geen sprake van onduidelijke verdeling van de bevoegdheid bij het nemen van de bestreden besluiten. Uit de ondertekening van de besluiten blijkt immers dat deze namens verweerder in mandaat zijn genomen door de ‘Teammanager Recht en Rechtsbescherming Dienst Regelingen’. Daarmee voldoen de besluiten aan de eisen die hoofdstuk 10 van de Algemene wet bestuursrecht daaraan stelt.
3.3
Het College stelt vast dat naast het proces-verbaal en het berechtingsrapport een ‘Checklist toepassen randvoorwaarden voor handmatig beoordelen AID rapporten 2008’ (checklist) tot de door verweerder overgelegde gedingstukken behoort. Naar het oordeel van het College vormen deze stukken samen het verslag in het kader van een randvoorwaardencontrole als bedoeld in artikel 48, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004, aangezien daarin de gegevens die volgens dit artikel zijn vereist zijn opgenomen (zie ook de uitspraak van het College van 1 augustus 2013, ECLI:NL:CBB:2013:98). Het College verwerpt dan ook de stelling van appellante dat geen controleverslag voorhanden is. Artikel 48 van Verordening (EG) nr. 796/2004 stelt, in tegenstelling tot artikel 28 van deze Verordening dat ziet op controles van subsidiabiliteit van percelen landbouwgrond, niet de eis dat de landbouwer in de gelegenheid wordt gesteld om het controleverslag te ondertekenen.
3.4
Voorop staat dat op grond van de in de bijlage bij  de bestreden besluiten genoemde communautaire en nationale bepalingen de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
3.5
Artikel 40 van de Gwd luidde ten tijde en voor zover van belang als volgt:
“1. Het is verboden een of meer lichamelijke ingrepen bij een dier te verrichten, waarbij een deel of delen van het lichaam wordt of worden verwijderd of beschadigd.
2. Het bepaalde in het eerste lid is niet van toepassing op:
(…)
b. ingrepen waarvoor een diergeneeskundige noodzaak bestaat;
(…)”
Appellante betwist niet dat zij staarten van kalveren heeft gecoupeerd, maar voert in hoofdzaak aan dat voor deze ingreep een medische noodzaak bestond.
De Nota van Toelichting bij het besluit van 25 januari 1996, houdende aanwijzing van en regelen omtrent toegestane ingrepen bij dieren (Staatsblad 1996, 139) vermeldt het volgende:
“Degene die met een beroep op artikel 40, tweede lid, onderdeel b, van de wet aanvoert dat de ingreep niet verboden is omdat er een diergeneeskundige noodzaak was, dient dit op enigerlei wijze te kunnen aantonen, bijvoorbeeld door een schriftelijke verklaring van de dierenarts.”
3.6
Het College overweegt dat verweerder dient aan te tonen dat een of meer door artikel 40, eerste lid, van de Gwd verboden lichamelijke ingrepen bij een dier zijn verricht. Het College is van oordeel dat verweerder, gelet op de bevindingen in het controleverslag,   waarvan het proces-verbaal en het berechtingsrapport deel uitmaken, terecht heeft vastgesteld dat op het bedrijf van appellante in 2008 en 2009 op grote schaal kalveren zijn gecoupeerd. Het College overweegt voorts dat het, zoals volgt uit de hiervoor geciteerde Nota van Toelichting, aan appellante is – die zich immers beroept op een uitzondering op het verbod zoals vervat in het tweede lid, aanhef en onder b, van voormelde bepaling – om aan te tonen dat voor de verrichte lichamelijke ingrepen een diergeneeskundige noodzaak bestaat. Daarbij mag naar het oordeel van het College van haar worden verlangd dat zij per dier het bestaan van die noodzaak aantoont.
3.7
Aan deze bewijslast heeft appellante naar het oordeel van het College niet voldaan. De verklaringen die zij heeft overgelegd zijn algemene verklaringen die niet zien op de individuele dieren en die geenszins het bestaan van een diergeneeskundige noodzaak ter zake van die dieren aantonen. De verklaring van [naam 19] heeft geen betrekking op individuele dieren en uit die verklaring blijkt niet dat deze dierenarts aanwezig was op het bedrijf op het moment dat een diergeneeskundige noodzaak bij kalveren zou zijn vastgesteld. Uit de verklaringen [naam 15]-Kalisvoort blijkt dat zij éénmaal bij een aantal kalveren een diergeneeskundige noodzaak heeft vastgesteld, maar dat zij de diernummers niet heeft genoteerd. Ook de verklaring afgelegd op 21 oktober 2011 door dierenarts [naam 2] bevat geen informatie over de diergeneeskundige noodzaak van de ingreep bij individuele dieren. Met deze verklaringen is door appellante niet aangetoond  dat er bij de kalveren die verweerder individueel heeft onderzocht (in 2008: [… 1] en [… 2] en in 2009: [… 3] en [… 4]) een diergeneeskundige noodzaak voor het couperen van de staarten bestond. Dat appellante, zoals zij heeft gesteld, niet meer beschikt over de verplichte administratie van alle diergeneeskundige ingrepen per individueel dier, komt voor haar rekening en risico.
3.8
Voor zover appellante met hetgeen zij stelt onder punt 2.5 van deze uitspraak heeft willen betogen dat de staarten van de kalveren reeds gecoupeerd waren bij aanvoer op het bedrijf uit het buitenland, vindt dit betoog geen steun in de gedingstukken. Verwezen zij naar de verklaringen die zijn afgelegd door [naam 13], [naam 17] en [naam 18], alsook naar de verklaringen van de dierenartsen [naam 19], [naam 15] en die [naam 2] die door appellante zelf zijn ingebracht en waaruit blijkt dat [naam 2] de lichamelijke ingrepen heeft verricht (afgezien van één geval waarin de ingreep is gedaan door [naam 15]).
3.9
Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie dat verweerder op goede gronden heeft vastgesteld dat appellante in 2008 en 2009 de randvoorwaarde van artikel 40 Gwd niet heeft nageleefd. Onder deze omstandigheden was verweerder, gelet op artikel 3, eerste lid, in verbinding met artikel 6, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1782/2003, gehouden een randvoorwaardenkorting op te leggen.
3.10
Dat bij de niet-naleving opzet in het spel was motiveert verweerder, onder toepassing van artikel 8 van de Beleidsregels normenkader Regeling GLB (de Beleidsregels), door erop te wijzen dat het, hoewel in de omschrijving van de randvoorwaarde geen rechtstreeks verband is gelegd met opzet, hier gaat om een jarenlang bestaand eenvoudig voorschrift en om een actieve handeling. Daarbij wijst verweerder erop dat appellante al eerder op de hoogte is gesteld van onvolkomenheden in de naleving ten aanzien van de betreffende randvoorwaarde en dat zij al eerder is veroordeeld in verband met het couperen van staarten. Dat in 2008 vele gecoupeerde runderen zijn aangetroffen en ook in 2009 is geconstateerd dat runderen op het bedrijf van appellante waren gecoupeerd, wijst volgens verweerder op een bestendig coupeerbeleid.
3.11
Het College ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder zich in het licht van de in artikel 8 van de Beleidsregels neergelegde criteria ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat appellante de randvoorwaarde opzettelijk niet heeft nageleefd. Dienaangaande overweegt het College als volgt. Met betrekking tot de in artikel 8 van de Beleidsregels neergelegde criteria heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) bij zijn arrest van 27 februari 2014 (C-396/12) vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beantwoord. Uit dit antwoord maakt het College op dat de in de Beleidsregels neergelegde benadering, waarbij de vraag of van opzettelijke overtreding gesproken kan worden wordt beoordeeld aan de hand van de zes in het eerste lid geformuleerde criteria en waarbij een hoge bewijswaarde wordt toegekend aan het criterium van het bestaan van een langdurig bestendig beleid, door het Hof toelaatbaar wordt geacht. Hierbij wordt echter aangetekend dat aan de overtreder de mogelijkheid gelaten moet worden om te bewijzen, dat hij zich niet op zodanige wijze heeft gedragen dat hij ofwel een toestand van niet-naleving van de randvoorwaarden trachtte te bewerkstelligen, ofwel, zonder dat hij dit doel voor ogen had, de mogelijkheid dat die niet-overeenstemming zich zou voordoen heeft aanvaard. Aldus leidt de beleidsregel tot een omkering van de bewijslast van de opzet, zoals het Hof die in randnummer 35 omschreven heeft. Met hetgeen appellante heeft aangevoerd heeft zij niet het bewijs geleverd dat geen sprake is van opzet. Voor zover appellante met haar stelling dat zij de randvoorwaarde niet kende wil betogen dat er geen opzet in het spel is, overweegt het College dat de norm om geen lichamelijke ingrepen bij een dier te verrichten waarbij een deel van het lichaam wordt verwijderd tenzij daarvoor een diergeneeskundige noodzaak bestaat, is opgenomen in de “Wet van 24 september 1992 houdende vaststelling van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren” (Stb. 1992, 585) en in werking is getreden op 1 september 1996 (Stb. 1996, 399). De hier bedoelde norm is naar het oordeel van het College om die reden te beschouwen als langdurig bestendig beleid in de hier bedoelde zin. Daarom wordt appellante geacht de hier bedoelde norm en de uitwerking daarvan te kennen.
3.12
In genoemd arrest van 27 februari 2014 heeft het Hof van Justitie eveneens voor recht verklaard dat ingeval inbreuk op de vereiste randvoorwaarden is gemaakt door een derde die werkzaamheden in opdracht van een steunontvanger uitvoert, deze begunstigde aansprakelijk kan worden gesteld voor die inbreuk indien hij opzettelijk of nalatig heeft gehandeld door de keuze van de derde, het op hem uitgeoefende toezicht en de hem gegeven instructies, ongeacht het opzettelijke of nalatige karakter van de gedraging van deze derde. Het College overweegt in dit verband dat van een landbouwer in het algemeen mag worden verwacht dat hij de instructie geeft dat de van toepassing zijnde randvoorwaarden niet worden overtreden en dat hij daarop ook toezicht houdt. Vast is echter komen te staan dat appellante het diergeneeskundig beleid volledig uit handen heeft gegeven en geheel aan [naam 2] heeft overgelaten. Door dit te doen is appellante naar het oordeel van het College opzettelijk tekort geschoten in het geven van de nodige instructies en het houden van toezicht op de uitgevoerde werkzaamheden. Daardoor heeft zij bewust het risico aanvaard dat de aan de orde zijnde randvoorwaarde werd overtreden. Dat de derde in dit geval een dierenarts is doet hieraan in het licht van hetgeen het Hof in genoemd arrest heeft overwogen omtrent de aansprakelijkheid van de begunstigde bij inschakeling van een derde, op zich zelf niet af.
Appellante is daarom naar het oordeel van het College als begunstigde aansprakelijk voor de door de derde gepleegde inbreuk op de randvoorwaarden.
3.13
Voor opzettelijke niet-naleving geldt op grond van artikel 67, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 796/2004 in de regel een kortingspercentage van 20%. Verweerder heeft op basis van een beoordeling van het belang van de niet-naleving van deze voorwaarde aan de hand van de criteria “ernst”, “omvang” en “permanent karakter” aanleiding gezien om de korting voor het opzettelijk niet-naleven van de aan de orde zijnde randvoorwaarde voor 2008 ter verhogen van 20 % naar 30 % en voor 2009 van 20 % naar 50 %. Naar de gemachtigde van verweerder ter zitting van het College heeft toegelicht hanteert verweerder een bestendige gedragslijn die erop neerkomt dat bij verzwarende omstandigheden de korting bij de eerste niet-naleving wordt verhoogd naar 30 %, bij de tweede niet-naleving naar 50 % en bij de derde niet-naleving naar 100 %.
In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet het College geen grond voor het oordeel dat de kortingen van respectievelijk 30% en 50% op basis van genoemde beoordeling onjuist zijn vastgesteld. Het College overweegt in dit verband dat uit de checklist blijkt dat de AID de niet-naleving van de randvoorwaarde door appellante een extreem geval achtte. Hoewel in zo’n geval in beginsel een korting van 100% wordt opgelegd heeft verweerder volstaan met een aanzienlijk lagere korting van 30%. Daarnaast acht het College relevant dat de omvang van de niet-naleving onmiskenbaar groot is. De niet-naleving in 2009 is daarbij een nieuwe niet-naleving ten aanzien van een aanzienlijk aantal kalveren. Ook acht het College van belang dat appellante geen blijk heeft gegeven dat zij pogingen heeft ondernomen om de op haar bedrijf aan de orde zijnde problematiek op een andere manier op te lossen dan door middel van het couperen van staarten. Gelet op het voorgaande kan het beroep van appellante op het evenredigheidsbeginsel niet slagen.
3.14
Het College deelt niet de stelling van appellante dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het beginsel dat niemand door het indienen van bezwaar of beroep in een slechtere positie mag komen te verkeren dan zonder die procedure het geval zou zijn geweest (het verbod van “reformatio in peius”). Anders dan appellante veronderstelt is de korting die is toegepast over 2009 niet gebaseerd op hetzelfde feitencomplex als de korting over 2008, en is deze ook niet opgelegd in verband met het bezwaar dat appellante inmiddels had gemaakt tegen de korting over 2008. Uit het proces-verbaal en het berechtingsrapport blijkt immers dat aan de korting over 2009 een ander feitencomplex ten grondslag ligt, namelijk een onderzoek met betrekking tot de runderen die na 26 november 2008 op het bedrijf van appellante zijn aangevoerd.
3.15
Omtrent de gestelde verjaring van de vordering overweegt het College als volgt.
Voorop staat dat verweerder op grond van het Europese recht de steun te allen tijde juist moet vaststellen. Artikel 73, eerste lid, van Verordening (EG). nr. 796/2004 bepaalt dat in geval van een onverschuldigde betaling de landbouwer het betrokken bedrag terugbetaalt. Het vijfde lid van dit artikel bepaalt dat deze terugbetalingsverplichting niet geldt indien meer dan tien jaar is verstreken tussen de datum van betaling van de steun en de datum waarop de bevoegde autoriteit de begunstigde voor het eerst in kennis heeft gesteld dat de betrokken betaling onverschuldigd was. Het zesde lid van dit artikel bepaalt dat voor bedragen die moeten worden teruggevorderd als gevolg van kortingen en uitsluitingen overeenkomstig artikel 21 en titel IV in alle gevallen een verjaringstermijn van vier jaar geldt. Nu het in het geval van appellante gaat om kortingen overeenkomstig de genoemde titel IV geldt een verjaringstermijn van vier jaar. Voor zover de besluitvorming van verweerder terugvordering van de onverschuldigd betaalde bedragen inhoudt, stelt het College vast dat tussen het moment van de betaling in 2008 en het moment waarop appellante door middel van het besluit van 28 september 2011 voor het eerst in kennis is gesteld dat onverschuldigd is betaald, in elk geval minder dan vier jaar is gelegen. Daarnaast overweegt het College dat de stelling van appellante dat verweerder in strijd heeft gehandeld met artikel 6, derde lid, aanhef en onder a, EVRM niet kan slagen. Het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) heeft in bestendige jurisprudentie immers geoordeeld dat door verordeningen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid uitgevaardigde sancties niet strafrechtelijk van aard zijn. Het College verwijst in dit verband naar het arrest van 18 november 1987 in de zaak 137/85 (Maïzena), Jur. bladzijde 4587, het arrest van 27 oktober 1992 in de zaak C-240/90 (Duitsland t. Commissie), Jur. bladzijde I-5383 en het arrest van 11 juli 2002 in de zaak C-210/00 (Käserei Champignon Hofmeister), Jur. 2002, bladzijde I-6453. De bepaling waarop appellante zich beroept, is hier dus niet van toepassing.
3.16
De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, mr. J. Schukking en mr. T.P.J.N. van Rijn, in aanwezigheid van mr. E. van Kerkhoven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 april 2015.
w.g. C.J. Waterbolk		w.g. E. van Kerkhoven