ECLI:NL:CBB:2015:282
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 15/545
16500
uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 augustus 2015 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [plaats] , verzoekster
(gemachtigde: mr. J. van Groningen),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
Bij besluit van 15 juli 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder met toepassing van artikel  22, eerste lid, van de Meststoffenwet (Msw) aan verzoekster een dagquotum varkensrecht  opgelegd van 1.616 varkenseenheden, ingaand op 27 augustus 2015 en geldend tot en met 31 december 2017.
Verzoekster heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 augustus 2015.
Voor verzoekster is verschenen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van verzoekster. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het primaire besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
2. De voorzieningenrechter volgt het betoog van verweerder, dat verzoekster geen spoedeisend belang bij de gevraagde voorlopige voorziening heeft, niet. Zoals door verzoekster – onweersproken – gesteld heeft het opleggen van een dagquotum met ingang van 27 augustus 2015 het gevolg dat zij varkensrechten onder andere voorwaarden en voor een andere prijs zal moeten leasen. Dit heeft niet alleen nadelige financiële gevolgen. Naar verzoekster ter zitting heeft gesteld is het de vraag of zij, gelet op het aanbod aan te leasen varkensrechten voor stallen in het buitengebied, in staat zal zijn varkensrechten te leasen, op dit moment in het jaar en voor het aantal varkens waarvoor, meegaande in de stelling van verweerder, varkensrechten moeten worden geleased (ongeveer 7095 - 1405) en dan nog met de omstandigheid dat deze rechten niet eerder dan na 31 december 2017 kunnen worden ‘teruggeleased’. Die laatste omstandigheid is in de markt van aanbod en vraag naar het leasen van varkensrechten zodanig ongebruikelijk – zo heeft verzoekster gesteld – dat het ook de vraag is of er bij aanbieders de bereidheid bestaat tot het leasen van varkensrechten over te gaan. Verzoekster geraakt zo per 27 augustus 2015 in een, naar zij stelt, te bezwarende situatie. Verweerder heeft deze aspecten niet ontkend, maar gesteld dat deze zijn te aanvaarden. Om die reden acht de voorzieningenrechter een voldoende mate van spoedeisendheid aanwezig om tot een inhoudelijke beoordeling van het verzoek over te gaan.
3.1
De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Verzoekster heeft in 1996 een perceel te [plaats] gekocht teneinde daar nieuwe varkensstallen te bouwen met als doel het bedrijf uit te breiden. Na de vereiste bouwvergunning en milieuvergunning voor circa 5000 varkens te hebben verkregen is verzoekster in 1996 gestart met de bouw van de stallen. Medio 1997 werden deze stallen door verzoekster in gebruik genomen. Op 10 juli 1997 is door de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij de Wet herstructurering varkenshouderij aangekondigd. Per 1 januari 1998 zouden met de inwerkingtreding van de wet de mestproductierechten vervallen en worden vervangen door varkensrechten. Het aantal varkensrechten zou gelijk zijn aan het in 1996 gemiddeld aantal gehouden varkens op het bedrijf verminderd met 10%. Verhandelingen van mestproductierechten die na 10 juli 1997 werden gemeld bij het Bureau Heffingen zouden voor de bepaling van de omvang van de aan het bedrijf toekomende aantal varkensrechten geen effect sorteren. Tot de aankondiging van de minister had verzoekster 1.405 mestproductierechten verworven. Met de inwerkintreding van de Wet herstructurering varkenshouderij is tevens het Besluit hardheidsgevallen in werking getreden, welk Besluit herhaaldelijk is aangepast en in 2002 is vervallen. Verzoekster heeft tevergeefs op dit Besluit een beroep gedaan.
3.2
Naar aanleiding van het door verzoekster in het kader van de mestboekhouding opgegeven aantal varkens is in 2002 een controle uitgevoerd bij verzoekster en geconstateerd dat verzoekster gedurende de jaren 2000 en 2001 gemiddeld een groter aantal varkens hield op haar bedrijf dan het op het bedrijf rustende varkensrecht. De politierechter van de rechtbank Breda heeft in een vonnis van 1 december 2003 geoordeeld dat sprake was van een overmachtsituatie en verzoekster ontslagen van alle rechtsgevolgen.
3.3
In 2010 heeft een controle bij verzoekster plaatsgevonden. Onder meer op basis van de door verzoekster bijgehouden veesaldoregistratie is geconstateerd dat verzoekster in 2008 en 2009 gemiddeld meer varkens hield dan op basis van de voor haar geregistreerde varkensrechten was toegestaan. De controle in 2010 heeft geen vervolg gekregen.
3.4
In oktober 2014 is opnieuw een controle op de naleving van het varkensrecht uitgevoerd op het bedrijf van verzoekster. Geconstateerd is dat in 2012 en 2013 een overschrijding van het varkensrecht heeft plaatsgevonden. Voor de kalenderjaren 2012 en 2013 is, blijkens een brief van de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) van 31 oktober 2014, in overleg met het Openbaar Ministerie besloten geen proces-verbaal op te maken. In de brief is verzoekster er voorts op gewezen dat nu naar het oordeel van het Openbaar Ministerie de overmachtssituatie niet meer aanwezig is op het bedrijf van verzoekster zij voor het jaar 2014 over voldoende varkensrechten zal dienen te beschikken. Bij een daarop volgende controle op 12 december 2014 is geconstateerd dat er op het bedrijf van verzoekster 7.596 varkens aanwezig waren. Mede op basis van de door verzoekster bijgehouden veesaldoregistratie is geconstateerd dat het gemiddeld in het jaar 2014 gehouden aantal varkens 7.095 bedroeg. Verzoekster beschikte in 2014 over 3.476 varkensrechten. Verzoekster heeft daarover verklaard dat zij haar bedrijf in 2014 extra heeft uitgebreid en daarvoor een milieuvergunning heeft verkregen voor 2.980 varkens. Voor de extra op basis van die uitbreiding gehouden  varkens heeft verzoekster varkensrechten geleased in 2014. In januari 2015 is verzoekster weer gecontroleerd. Op dat moment beschikte verzoekster over 1.405 varkensrechten.
3.5
Bij brief van 11 mei 2015 heeft verweerder verzoekster op de hoogte gebracht van het voornemen aan haar een dagquotum op te leggen van 1.616 varkenseenheden. In de zienswijze van verzoekster heeft verweerder geen aanleiding gezien er van af te zien het  primaire besluit te nemen.
4. Verzoekster heeft, samengevat, het volgende aangevoerd. Op basis van het vonnis van de politierechter van 1 december 2003 heeft verzoekster er op mogen vertrouwen dat zij daarmee in een positie was gekomen waarin het niet strafbaar was varkens te houden in de in 1997 in bedrijf genomen stallen (met een capaciteit van maximaal 5000 varkens) zonder het daarvoor toereikende aantal varkensrechten. Met dit vonnis meent zij te zijn aangemerkt als buitenwettelijk knelgeval. Verzoekster is daarna ook nooit geconfronteerd met handhaving. Zij heeft wel altijd voldaan aan de verplichtingen in het kader van de meststoffenboekhouding en van mestoverschotten is nooit sprake geweest. Pas in 2014 is een proces-verbaal opgemaakt voor het overschrijden van de varkensrechten. De behandeling van de strafzaak is in november 2015. Het is na zo veel jaren onrechtmatig een dagquotum op te leggen. Daarbij komt dat dit quotum verder strekt dan de varkensrechten waarover verzoekster in 2014 beschikte, namelijk 3.476. Verzoekster heeft steeds gezegd ook in 2015 voor het aantal varkens dat wordt gehouden op basis van de in 2014 gerealiseerde bedrijfsuitbreiding, voor maximaal 3000 varkens, de varkensrechten te zullen leasen. Het is echter in deze sector gebruikelijk en ook toegestaan om aan het einde van het jaar de rechten te regelen. Dan is ook duidelijk hoeveel varkens gemiddeld in het jaar werden gehouden. Daarom is dat het moment waarop de varkensrechten worden verhandeld. Nu wordt het hem onmogelijk en in ieder geval heel moeilijk gemaakt om de rechten te regelen. Door het opgelegde quotum kunnen rechten die hij leaset na afloop van het jaar niet meer bij de eigenaar worden bijgeschreven (in de sector aangeduid als teruglease). Doordat het quotum is opgelegd tot en met 31 december 2017, voor bijna de volle maximale duur van drie jaar, betekent dit dat eerder dan gebruikelijk, wanneer er nog niet veel rechten op de markt zijn, en ook voor veel langer dan gebruikelijk rechten moeten worden geleased. Kortom verzoekster wordt onevenredig getroffen door het opgelegde dagquotum.
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het dagquotum terecht is opgelegd. Verzoekster beschikte ten tijde van het opleggen van het quotum over 1405 varkensrechten. Uit de wet volgt dat een quotum 115% bedraagt van het gemiddeld aantal dieren dat op basis het aantal rechten mag worden gehouden op het moment van het opleggen van het quotum. Rekening houden met het aantal rechten van het voorgaande jaar kan niet, omdat het niet zeker is dat de toen geleasede rechten in de loop van het jaar wederom worden verworven. Niet betwist wordt dat het is toegestaan, en gebruikelijk is, dat voor het einde van het jaar nog de nodige rechten worden geregeld voor dat jaar. Het opleggen van het quotum is een noodzakelijke stap om daadwerkelijk bestuursrechtelijk te gaan handhaven. Uit de omstandigheid dat het quotum is opgelegd kan worden afgeleid dat verweerder tegen verzoekster wil optreden. Er wordt slechts in zeer uitzonderlijke gevallen gebruik gemaakt van de mogelijkheid een dagquotum op leggen, maar hier speelt mee dat verzoekster volhardt in haar opstelling dat zij voor het aantal varkens dat wordt gehouden in de in 1997 in bedrijf genomen stallen geen extra rechten wil kopen of leasen. Het vonnis uit 2003 heeft verzoekster echter niet het recht gegeven varkens te houden zonder dat daar varkensrechten tegenover staan. Dat verzoekster ten tijde van de invoering van de Wet herstructurering varkenshouderij of in de jaren direct daarna geen varkensrechten kon kopen of alleen onder zeer ongunstige voorwaarden wil niet zeggen dat zij deze vanaf 2002 niet kon verwerven. Van een overmachtsituatie is, voor zover daarvan sprake was, nu geen sprake meer. Bovendien kan verzoekster ook nu, na het opleggen van het dagquotum, varkensrechten verkrijgen. Dat daar een ander prijskaartje aan hangt maakt niet dat het bedrijf in haar voortbestaan zou worden bedreigd, althans dat is niet gebleken.
6. De voorzieningenrechter staat voor de vraag of, gelet op de betrokken belangen, aanleiding bestaat voor het treffen van een voorlopige voorziening. Bij de beantwoording van deze vraag stelt de voorzieningenrechter voorop dat de belangenafweging in het kader van de voorlopige voorzieningenprocedure tot de uitkomst kan leiden dat een besluit wordt geschorst, reeds omdat het besluit naar zijn oordeel onmiskenbaar onrechtmatig is. Schorsing op deze grond zal slechts dan aan de orde kunnen zijn als zonder diepgaand onderzoek naar de relevante feiten en/of het recht zeer ernstig moet worden betwijfeld of het door verweerders ingenomen standpunt juist is. Als zo’n situatie zich niet voordoet, komt het verzoek niettemin voor toewijzing in aanmerking wanneer de voorzieningenrechter van oordeel is dat de belangen van verzoekers bij toewijzing van het verzoek dermate zwaarwegend zijn dat deze dienen te prevaleren boven de met een onverkorte uitvoering van het bestreden besluit – hier het primaire besluit – gediende belangen.
7. De voorzieningenrechter is van oordeel dat sprake is van een situatie waarin de belangen van verzoekster bij toewijzing van het verzoek dermate zwaarwegend zijn dat deze dienen te prevaleren boven de met een onverkorte uitvoering van het besluit gediende belangen en licht dat als volgt toe. Het punt dat partijen in feite verdeeld houdt is of verzoekster voor het aantal varkens, dat wordt gehouden in de in 1997 in bedrijf genomen stallen, haar varkensrechten dient aan te vullen. Het gaat dan om circa 5000 varkensrechten min de 1405 waarover verzoekster al beschikte. Verzoekster wordt door het besluit van 15 juli 2015, zoals dat nu luidt, echter ook getroffen voor de bijna 3000 varkens waar zij geen overtreding voor heeft begaan en waarvoor op zich geen verschil van inzicht bestaat tussen verweerder en verzoekster. Daarbij komt dat de consequenties van het besluit voor dit deel van de rechten ook zo groot zijn door de duur van het opgelegde quotum dat geldt tot en met 31 december 2017. Dit aspect van het opleggen van het maximum aantal te houden varkens moet nog aan de orde komen bij het besluit op bezwaar. In artikel 22, vierde lid, van de Msw is bepaald dat de hier genomen maatregel voor een aaneengesloten periode van ten hoogste drie jaar wordt opgelegd. Een kortere periode behoort dus tot de mogelijkheden en gelet op alle omstandigheden dient verweerder de vraag te beantwoorden of een minder lange periode dan bij het primaire besluit is opgelegd in dit geval passender zou kunnen zijn. Dit is een afweging die verweerder bij de heroverweging van het besluit in bezwaar zal dienen mee te nemen.
8. Gelet op het vorenstaande schorst de voorzieningenrechter het primaire besluit tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
9. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekster gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 980,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
schorst het primaire besluit tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op 	bezwaar;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan verzoekster
te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekster tot een
bedrag van € 980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Bolt, in aanwezigheid van mr. A.G.J. van Ouwerkerk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 augustus 2015.
w.g. H. Bolt 							w.g. A.G.J. van Ouwerkerk