ECLI:NL:RVS:2014:1425
Raad van State — Uitspraak 


201305608/1/A2.
m uitspraak: 23 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 mei 2013 in zaak nr. 12/1302 in het geding tussen:
[appellante], (hierna: de maatschap), gevestigd te [plaats], waarvan de maten zijn [maat a en b], beiden wonend te [woonplaats],
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2011 heeft het college een op grond van de Subsidieregeling agrarisch natuurbeheer (hierna: SAN) aan de maatschap verleende subsidie vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 4 juli 2012 heeft het college het door de maatschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 mei 2013 heeft de rechtbank het door de maatschap daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen met inachtneming van de uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
De maatschap heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C.J.M. Daniels, werkzaam bij de Dienst Regelingen van het Ministerie van Economische Zaken, en de maatschap, vertegenwoordigd door [maat a en b], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 23, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1257/1999 van de Raad van 17 mei 1999 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) en tot wijziging en instelling van een aantal verordeningen (hierna: Verordening 1257/1999) wordt steun toegekend aan landbouwers die verbintenissen aangaan op het gebied van milieumaatregelen in de landbouw die zij voor een periode van ten minste vijf jaar aangaan. Zo nodig wordt voor bepaalde type verbintenissen een langere periode bepaald in verband met de milieueffecten van die verbintenissen.
Ingevolge artikel 36 van Verordening (EG) nr. 817/2004 van de Commissie van 29 april 2004 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening 1257/1999 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het EOGFL (hierna: Verordening 817/2004) kan, indien een begunstigde gedurende de looptijd van een verbintenis die is aangegaan als voorwaarde voor de toekenning van steun, zijn bedrijf geheel of gedeeltelijk aan een andere persoon overdraagt, deze laatste de verbintenis voor de resterende tijd overnemen. Gebeurt dit niet, dan moet de begunstigde de ontvangen steun terugbetalen.
De lidstaten kunnen van deze terugbetaling afzien in het geval dat bij definitieve beëindiging van de landbouwactiviteiten van een begunstigde die reeds een belangrijk deel van zijn verbintenis heeft uitgevoerd, overname van deze verbintenis door een opvolger niet haalbaar is.
Bij besluit van 20 december 1999 (Stcrt. 1999, 252) heeft de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, onder meer gelet op Verordening 1257/1999, alsmede gelet op de artikelen 2 en 4 van de Kaderwet LNV-subsidies, de SAN vastgesteld.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder t, wordt onder tijdvak een ononderbroken periode van zes jaar verstaan.
Ingevolge artikel 26, aanhef en onder a, wordt beheerssubsidie verstrekt voor één tijdvak, indien de subsidie betrekking heeft op de ontwikkeling of instandhouding van een of meer beheerspakketten, opgenomen in de bijlagen 6 tot en met 28b.
In bijlage 7 van de SAN is het beheerspakket "Instandhouding kruidenrijk grasland" opgenomen.
2. Bij besluit van 23 november 2005 heeft de minister de maatschap een subsidie van € 35.149,92 verleend voor de instandhouding van kruidenrijk grasland op beheereenheden 1 tot en met 3 gedurende het tijdvak 1 juli 2005 tot en met 30 juni 2011.
Aan het besluit van 20 december 2011, zoals gehandhaafd bij besluit van 4 juli 2012, heeft het college ten grondslag gelegd dat de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend, niet gedurende het volledige subsidietijdvak hebben plaatsgehad, nu de maatschap het natuurbeheer na vijf jaar heeft gestaakt.
3. De rechtbank heeft vooropgesteld dat niet in geschil is dat het beheer na vijf jaar, en daarmee vóór het verstrijken van het subsidietijdvak, is gestaakt, zodat het college bevoegd was de verleende subsidie lager vast te stellen. De rechtbank is evenwel van oordeel dat het college had moeten onderzoeken of volledige nihilstelling in redelijkheid achterwege had moeten blijven, nu de financiële consequenties voor de maatschap groot zijn en de keuze om het beheer na vijf jaar te staken een gevolg is van een onjuiste interpretatie van namens het college verstrekt voorlichtingsmateriaal. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het Unierecht daaraan in de weg staat.
4. Het college betoogt dat de rechtbank aldus eraan voorbij gaat dat de subsidie ingevolge artikel 36 van Verordening 817/2004 geheel moet worden terugbetaald.
4.1. Het betoog slaagt. Omdat de maatschap het natuurbeheer vóór het verstrijken van het subsidietijdvak heeft beëindigd, is zij ingevolge artikel 36, eerste alinea, van Verordening 817/2004 gehouden de aan haar verleende subsidie volledig terug te betalen. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, doet daar niet aan af dat de financiële gevolgen voor de maatschap groot zijn en zij naar aanleiding van namens het college verstrekt voorlichtingsmateriaal besloten heeft het natuurbeheer te staken. Ingevolge de tweede alinea van voornoemde bepaling kan het college alleen van de terugbetaling afzien, indien het bedrijf definitief wordt beëindigd en overname van het natuurbeheer door een opvolger niet mogelijk is. Niet gebleken is dat deze uitzondering zich voordoet.
Overigens ook indien artikel 36 van Verordening 817/2004 het college wel de ruimte had gelaten de door de rechtbank genoemde omstandigheden in aanmerking te nemen, zou dat niet tot een ander oordeel leiden. Gelet op het belang van continuïteit in het natuurbeheer, is de termijn van zes jaar een zodanig wezenlijk onderdeel van de door de maatschap te leveren prestatie, dat die prestatie moet worden geacht niet te zijn geleverd, indien het natuurbeheer niet gedurende de volledige termijn heeft plaatsgehad. Ook in dat geval zou het college de subsidie in redelijkheid kunnen vaststellen op nihil.
Anders dan de maatschap in het verweerschrift heeft aangevoerd, is de vaststelling op nihil geen sanctie. Zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie in haar arrest van 24 mei 2012, zaak C-188/11, Hehenberger, heeft overwogen, is zij het normale gevolg van het niet vervullen van aan de subsidie verbonden voorwaarden.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal alsnog die bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden beoordelen waaraan de rechtbank niet is toegekomen.
6. De maatschap betoogt dat het college, door de subsidie vast te stellen op nihil, in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Zij voert daartoe aan dat de Dienst Regelingen, die namens het college uitvoering geeft aan de SAN, haar eind 2009 een brochure over het nieuwe subsidiestelsel heeft toegezonden. Gelet op het moment van toezending, alsmede de inhoud van paragraaf 4.1, is zij ervan uitgegaan dat het subsidietijdvak inmiddels was verstreken. Dat dat niet het geval was, is haar niet meegedeeld in een daaropvolgend telefoongesprek met de Dienst Regelingen over haar subsidiemogelijkheden onder het nieuwe subsidiestelsel.
Verder betoogt zij dat de Dienst Regelingen haar telefonisch heeft meegedeeld dat vermoedelijk slechts één jaar subsidie moet worden terugbetaald, zodat zij erop mocht vertrouwen dat de subsidie niet op nihil zou worden vastgesteld.
6.1. Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna het Hof van Justitie) van 20 juni 2013, zaak C-568/11, Agroferm, kan worden afgeleid dat, indien de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen haar grondslag vindt in het Unierecht, aan het vertrouwensbeginsel toepassing moet worden gegeven overeenkomstig de voorschriften van het recht van de Unie (punten 47 en 51). Het Hof heeft dienaangaande benadrukt dat het vertrouwensbeginsel niet tegen een duidelijke Unierechtelijke bepaling kan worden aangevoerd, en dat een daarmee strijdige gedraging van een met de toepassing van het Unierecht belaste nationale autoriteit bij een marktdeelnemer geen gewettigd vertrouwen op een met het Unierecht strijdige behandeling kan wekken (punt 52).
6.2. Ingevolge artikel 23, eerste lid, van Verordening 1257/1999, gelezen in verbinding met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder t, van de SAN bedraagt het subsidietijdvak zes jaar. In het besluit van 23 november 2005 is nader bepaald dat het tijdvak aanvangt op 1 juli 2005 en eindigt op 30 juni 2011. Ingevolge artikel 36 van Verordening 817/2004 dient een subsidie volledig te worden terugbetaald, indien het beheer niet gedurende het gehele subsidietijdvak heeft plaatsgehad.
Omdat het Unierecht aldus duidelijk is wat betreft de duur van het beheer en de gevolgen van het voortijdig staken ervan, heeft de maatschap aan de toezending door de Dienst Regelingen van een brochure en de daaropvolgende telefoongesprekken met de dienst, daargelaten of aldus in strijd met het Unierecht is gehandeld, niet het gerechtvaardigde vertrouwen kunnen ontlenen dat zij het beheer in 2010 kon staken zonder dat de subsidie op nihil zou worden vastgesteld.
6.3. Overigens ook indien naar nationaal recht toepassing zou moeten worden gegeven aan het vertrouwensbeginsel, zou dat niet tot een ander oordeel leiden. Van de maatschap mocht worden verwacht dat zij wist gedurende welk tijdvak zij aan haar subsidieverplichtingen moest voldoen. Uit de enkele omstandigheid dat de Dienst Regelingen haar een brochure over het nieuwe subsidiestelsel heeft toegezonden, heeft zij dan ook niet mogen afleiden dat het subsidietijdvak inmiddels was verstreken. Zij heeft dat evenmin mogen afleiden uit paragraaf 4.1 van de brochure, nu daarin uitdrukkelijk is vermeld dat nog wordt onderzocht of subsidieontvangers, wier subsidie na 1 december 2010 afloopt, tussentijds op het nieuwe subsidiestelsel kunnen overstappen.
Verder heeft de maatschap onvoldoende inzicht gegeven in hetgeen de Dienst Regelingen in het telefoongesprek concreet heeft gezegd, om te kunnen oordelen dat zij daaraan het gerechtvaardigde vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat het subsidietijdvak inmiddels was verstreken. De enkele omstandigheid dat zij in dat gesprek niet op het nog lopende subsidietijdvak is geattendeerd, is daarvoor onvoldoende.
Ten slotte was de mededeling van de Dienst Regelingen dat vermoedelijk één jaar subsidie moet worden terugbetaald, geen concrete toezegging waaraan de maatschap het gerechtvaardigde vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat de subsidie niet op nihil zou worden vastgesteld.
6.4. Het betoog faalt.
7. Het beroep is ongegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het ongegrond verklaren.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 mei 2013 in zaak nr. 12/1302;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Krokké, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Krokké
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2014
686.