ECLI:NL:CBB:2015:72
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 12/26
5188
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 maart 2015 in de zaak tussen
[naam] B.V., te [plaats], appellante
(gemachtigde: mr. A.J. Roos),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. [NAAM]. H.D. Strookman).
Procesverloop
Het College heeft in het geding tussen partijen op 25 augustus 2014 een tussenuitspraak gedaan (ECLI:NL:CBB:2014:328).
Bij brief van 17 oktober 2014 heeft verweerder mededeling gedaan van het herstel van het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek in het bestreden besluit van 24 november 2011.
Bij brief van 18 december 2014 heeft appellante een zienswijze naar voren gebracht.
Het College heeft het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gesloten.
Overwegingen
1. In de tussenuitspraak van 25 augustus 2014 heeft het College het volgende overwogen:
“Het College overweegt dat artikel 54, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 882/2004
voorschrijft dat de bevoegde autoriteit bij het treffen van maatregelen in geval van
niet-naleving van, zoals hier aan de orde, voorschriften inzake diergezondheid,
rekening houdt met de aard van de niet-naleving en de desbetreffende antecedenten
van de exploitant. Het tweede lid, onder h, spreekt over het nemen van passende
maatregelen. Het door verweerder toegezonden algemene interventiebeleid vermeldt
een groot aantal, deels in zwaarte verschillende, door de nVWA toe te passen
interventies bij geconstateerde overtredingen.
In aanmerking nemend dat er geen aanwijzingen zijn dat de drie in deze zaak
geconstateerde overtredingen een structureel karakter hebben, maar veeleer sprake
lijkt te zijn geweest van vergissingen, is het College van oordeel dat verweerder –
in het licht van voormelde bepalingen uit Verordening (EG) nr. 882/2004 en het
algemene interventiebeleid – onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de vergaande
maatregel van het niet verlenen van toestemming voor het slachten van runderen is
opgelegd en niet met een lichtere maatregel, bijvoorbeeld het door appellante
genoemde alternatief, is volstaan.”
2. Verweerder heeft in zijn brief van 17 oktober 2014 gesteld dat in 2011 in 40 slachthuizen, waaronder dat van appellante, is gebleken dat runderen zijn geslacht en ter keuring zijn aangeboden zonder dat een aantal van deze runderen – in het geval van appellante: 3 – de verplichte BSE-test hebben ondergaan. Hierdoor heeft appellante zich niet aan het door haar opgestelde BSE-protocol gehouden. Omdat een groot aantal slachthuizen zich niet aan de BSE-regelgeving hield en het slachtproces niet volgens de opgestelde BSE-protocollen verliep, heeft verweerde in al deze slachthuizen het slachtproces stilgelegd totdat het protocol en de werkwijze op deze slachthuizen waren aangepast. Het lag dus in de handen van elke exploitant om zo snel mogelijk het protocol aan te passen zodat toestemming voor het slachten van runderen weer kon worden gegeven.
Het door appellante genoemde alternatief dat verweerder ook de maatregel had kunnen opleggen dat alle runderen op BSE getest hadden moeten worden, is destijds nooit aan de orde geweest. Het was juist verweerders bedoeling dat de exploitant van het slachthuis zelf de beoordeling maakt welke runderen op BSE getest dienden te worden. Door deze verantwoordelijkheid nu bij verweerder te leggen, is de noodzaak voor appellante niet meer aanwezig zelf haar verantwoordelijkheid te nemen voor het testen van de runderen. Verder zitten er aan deze maatregel een aantal praktische problemen. Omdat in een groot aantal slachthuizen het BSE-protocol niet werd uitgevoerd moest verweerder snel handelen. De door appellante voorgestelde maatregel heeft als nadeel dat er in korte tijd een groot aantal BSE-tests door erkende laboratoria moeten worden verricht. Het is onduidelijk of de keuringsdiensten en de laboratoria wel in staat waren deze aantallen tests daadwerkelijk uit te voeren en of er geen achterstanden bij de tests zouden ontstaan. Omdat vertraging bij het testen op BSE ook gevolgen heeft voor de slachthuizen die wel op een correcte wijze hun BSE-protocol hebben geïmplementeerd – het is niet uit te sluiten dat er ook voor deze slachterijen wachttijden bij het testen op BSE zouden ontstaan – is dit voor verweerder nooit een reële optie geweest.
Verweerder heeft bij de genomen maatregel met alle relevante belangen rekening gehouden. Het kan zijn dat er voor appellante een minder vergaande maatregel denkbaar was, maar omdat verweerder op dat moment niet kon overzien of deze maatregel in de praktijk wel haalbaar en uitvoerbaar was, heeft hij deze maatregel niet overwogen. De maatregel ziet bovendien alleen op runderen; alle andere landbouwhuisdieren konden gewoon door appellante geslacht worden. Het was aan het slachthuis om de maatregel zo snel mogelijk opgeheven te krijgen door snel een nieuw protocol voor te leggen.
Omdat appellante niet in overeenstemming met de Europese regelgeving inzake het testen op BSE heeft gehandeld was verweerder gehouden handhavend op te treden. Objectief gezien zijn de extra risico’s voor de volksgezondheid als gevolg van deze onregelmatigheden altijd verwaarloosbaar klein gebleven. Niettemin is het zeker voor de rundveesector van groot belang dat dit soort incidenten zo snel als maar mogelijk is worden aangepakt. De Europese consument is namelijk zeer gevoelig voor de kwaliteit van zijn voedsel, zeker wanneer hij meent dat de voedselveiligheid bij het rundvlees in het geding kan zijn.
3.
Appellante heeft in haar zienswijze van 18 december 2014 gesteld dat zij wel werkte volgens het opgestelde BSE-protocol. Immers in een periode van meerdere maanden waren er slechts 3 runderen die ten onrechte niet zijn getest, terwijl er wekelijks circa 40 runderen bij appellante werden getest. Zij heeft drie keer een beoordelingsfout gemaakt, die bovendien niet zijn opgemerkt door de nVWA-dierenarts. Bij de sluiting werd niet verteld wat appellante moest doen om zo snel mogelijk het bedrijf weer te openen. Op aanpassen van het protocol is niet gewezen. Door er fel achteraan te zitten en te bellen met deze en gene werd uiteindelijk duidelijk gemaakt dat wanneer het protocol zou worden aangepast het bedrijf weer open mocht. Appellante heeft toen men haar meedeelde dat het bedrijf zou worden gesloten voorgesteld om in plaats van sluiting alle runderen te laten testen, maar dit voorstel is direct van de hand gewezen. Het testen van alle runderen is geen kwestie van de verantwoordelijkheid bij verweerder leggen, het is de verplichting van verweerder om een proportionele maatregel te nemen, waarbij rekening wordt gehouden met de belangen van appellante. De door verweerder genoemde praktische problemen worden betwist. Verweerder gist er naar dat de keuringsdiensten en laboratoria niet in staat zouden zijn de extra tests uit te voeren zonder dit te hebben onderzocht. Het zou bij appellante, die slechts 75 dieren per week mag slachten en wekelijks al circa 40 runderen slacht, slechts om 35 extra tests gaan. Ten opzichte van de wekelijks door de laboratoria geteste monsters – bij de grotere slachterijen worden honderden of wel duizenden dieren per week geslacht – is dit verwaarloosbaar. Dat de maatregel niet gold voor andere landbouwhuisdieren is voor appellante niet interessant, nu zij vrijwel alleen runderen slacht en een andere aanvoer van slachtdieren niet in enkele dagen is geregeld. Verweerder geeft toe dat de risico’s voor de volksgezondheid verwaarloosbaar klein waren. Een snelle aanpak met het oog op de gevoeligheid van de consument voor de kwaliteit van voedsel was gerechtvaardigd, maar dat had ook gekund door een minder verstrekkende maatregel dan sluiting.
4. Het College is van oordeel dat verweerder in zijn brief van 17 oktober 2014 nog steeds onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de vergaande maatregel van het niet verlenen van toestemming voor het slachten van runderen is opgelegd en niet met een lichtere maatregel is volstaan. Daartoe wordt allereerst overwogen dat er geen aanwijzingen zijn dat de drie in deze zaak geconstateerde overtredingen een structureel karakter hadden. Voorts is van belang dat, naar bij verweerder destijds bekend was, het risico dat met BSE besmet vlees in de voedselketen terechtkomt in 2011 verwaarloosbaar klein was (zie het antwoord van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, Tweede Kamer, 29 september 2011, Aanhangsel van de Handelingen, nr. 151). De maatregel is opgelegd, zo heeft de gemachtigde van verweerder ter zitting van het College verklaard, in het kader van een reguliere toezichtactie die zich richtte op meerdere bedrijven en geen specifieke aanleiding had, maar was gericht op naleving van de regelgeving. Blijkens het besluit van 21 juli 2011, waarbij de maatregel is opgelegd, zou verweerder weer toestemming geven voor het slachten van runderen als appellante een protocol overlegde waarin met waarborgen omkleed werd aangegeven dat zij er zorg voor draagt dat de runderen die een wettelijk voorgeschreven BSE-test dienen te ondergaan ook daadwerkelijk getest worden, deze dieren worden aangemeld bij de nVWA en KDS, en geen vlees van runderen, die de wettelijk voorgeschreven BSE-test dienen te ondergaan, het slachthuis verlaten voordat dit vlees is goedgekeurd en vrijgegeven door de nVWA. De verplichting om een dergelijk protocol op te stellen is naar het oordeel van het College een passende maatregel in reactie op de geconstateerde overtredingen, ook indien dit gepaard gaat met een aanvullende maatregel die kan bewerkstelligen dat dit protocol ook daadwerkelijk op korte termijn wordt opgesteld en die – ook geringe – risico’s  voor de volksgezondheid verder verkleint. Daartoe was een verplichting, zoals door appellante voorgesteld, om tijdelijk alle runderen op BSE te testen echter voldoende geweest, terwijl deze verplichting meer rekening had gehouden met het bedrijfseconomische belang van appellante om de slachterij draaiend te houden. Dat de laboratoria niet in staat zouden zijn deze extra tests tijdig uit te voeren heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt.
Gelet op het vorenstaande kan de opgelegde maatregel, nu deze verder gaat dan nodig, naar het oordeel van het College niet worden aangemerkt als een passende maatregel als bedoeld in artikel 54, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 882/2004.
5. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit van 24 november 2011 dient te worden vernietigd en het primaire besluit van 21 juli 2011 zal worden herroepen.
6. Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 735,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze, met een waarde per punt van € 490,- en een wegingsfactor 1).
Voorts dient verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 24 november 2011;
herroept het primaire besluit van 21 juli 2011;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 302,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 735,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Dijt, in aanwezigheid van J. Lagziel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 maart 2015.
w.g. E. Dijt	De griffier is verhinderd te ondertekenen.