ECLI:NL:RVS:2015:208
Raad van State — Uitspraak 


201405461/1/V6.
Datum uitspraak: 28 januari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats], gemeente Leudal,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 27 mei 2014 in zaak nr. 14/21 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 26 november 2013 heeft de minister [appellante] een boete opgelegd van € 32.000,00 wegens vier overtredingen van artikel 2,  eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).
Bij besluit van 8 januari 2014 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 mei 2014 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. K. Vierhout, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. P. Farahani, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Gelet op artikel XXV van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (Stb. 2012, 462) is op dit geding de Wav van toepassing zoals deze wet luidde tot 1 januari 2013.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wav is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
Volgens de "Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wav" (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2012 (hierna: de beleidsregels) is gevoegd, is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, gesteld op € 8.000,00 per persoon per overtreding.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit uitvoering Wav (hierna: het Besluit) is het verbod bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wav niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling die zijn hoofdverblijf buiten Nederland heeft en geen arbeidsovereenkomst heeft met een in Nederland gevestigde werkgever en uitsluitend arbeid verricht op buiten Nederland geregistreerde vervoermiddelen in het internationale verkeer.
2. Het door een inspecteur van de Inspectie SZW (hierna: de inspecteur) op ambtsbelofte opgemaakte boeterapport van 6 september 2013 (hierna: het boeterapport) houdt in dat uit controles bij het [tankstation] aan de [locatie] te [plaats] op 12 april 2012 en 4 mei 2012 en diverse controles bij [appellante] in de periode van 12 april 2012 tot en met 2 september 2012 is gebleken dat vier vreemdelingen van Bulgaarse nationaliteit (hierna: de vreemdelingen) voor [appellante] arbeid hebben verricht als chauffeur op vrachtwagens met een Bulgaars kenteken, terwijl daarvoor geen tewerkstellingsvergunningen waren afgegeven. Het boeterapport houdt voorts in dat [appellante] de vervoersopdrachten binnenhaalde en vervolgens uitbesteedde aan haar zusteronderneming, [zusteronderneming], gevestigd te [plaats], Bulgarije. Verder houdt het boeterapport in dat de uitzondering, bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit, niet van toepassing is.
3. [appellante] betoogt dat de minister niet heeft bewezen dat de vreemdelingen in Nederland in haar vrachtwagens hebben gereden. Volgens haar bieden het boeterapport en de daarbij gevoegde bijlagen daartoe geen grondslag.
3.1. Bij beantwoording van de vraag of zich in een concreet geval een overtreding heeft voorgedaan, geldt, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund (vergelijk overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011 in zaak nr. 09/03075, ECLI:NL:HR:2011:BN6324).
3.2. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de rittenstaten, die zijn opgenomen in bijlagen 10 tot en met 13 van het boeterapport, betrekking hebben op de vreemdelingen, nu de namen die op de rittenstaten zijn vermeld te herleiden zijn tot de namen van de vreemdelingen. Op de rittenstaten zijn kentekens van vrachtwagens van [appellante] vermeld. Ook zijn hierop ritten van en naar Nederland vermeld. Verder staat in het boeterapport dat een medewerker van [appellante] op 12 april 2012 als getuige heeft verklaard dat de chauffeurs van [appellante] naar [plaats] komen als zij moeten rijden en zo mogelijk in het weekend naar [plaats] teruggaan om in de vrachtwagens op het terrein van een tankstation te verblijven. Uit deze verklaring kan worden opgemaakt dat de ritten starten en eindigen in Nederland. De inspecteur heeft twee vreemdelingen als getuigen gehoord. Uit de schriftelijke verklaringen van deze vreemdelingen, die als bijlagen 6 en 7 bij het boeterapport zijn gevoegd, kan worden afgeleid dat zij in vrachtwagens van [appellante] rijden.
Gelet op het voorgaande, heeft de minister bewezen dat de vreemdelingen in Nederland in vrachtwagens van [appellante] hebben gereden.
Het betoog faalt.
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de uitzondering, bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit, niet van toepassing is. Zij voert aan dat de vreemdelingen in het bevolkingsregister in Bulgarije stonden ingeschreven en derhalve hun hoofdverblijf buiten Nederland hadden. Verder hadden zij een arbeidsovereenkomst met [zusteronderneming], zijnde een niet in Nederland gevestigde werkgever.
4.1. In de nota van toelichting bij voormelde bepaling (Stb. 1995, 406, blz. 4) staat dat de redactie van deze bepaling zodanig is gekozen, dat personen die hetzij via hun woonplaats, hetzij de vestigingsplaats van hun werkgever, hetzij via de registratie van het vervoermiddel een aantoonbare band met Nederland hebben, onder de vergunningplicht van de Wav blijven vallen.
Uit het boeterapport en de hierbij gevoegde bijlagen volgt dat de vreemdelingen hun ritten startten en eindigden in [plaats]. Als zij niet werkten, verbleven zij in hun vrachtwagens op het terrein van een tankstation in [plaats]. Aldus verbleven de vreemdelingen voor het merendeel van de tijd in [plaats] en hadden zij niet hun hoofdverblijf buiten Nederland.
Uit voormelde stukken volgt verder dat de vreemdelingen weliswaar een arbeidsovereenkomst hadden gesloten met [zusteronderneming], maar dat [zusteronderneming] feitelijk niet was betrokken bij de uitvoering van de werkzaamheden. Bij [zusteronderneming] was één persoon werkzaam, die zich bezighield met het verrichten van administratieve werkzaamheden. Het centrum van de bedrijfsvoering lag bij [appellante]. Bij haar werden de arbeidsovereenkomsten ondertekend. Zij zorgde voor de dagelijkse aansturing van de vreemdelingen en verzorgde de planning van de ritten. Zij behandelde verlofaanvragen. Ziekmeldingen werden bij haar gedaan. Verder startten en eindigden de ritten bij [appellante]. De vreemdelingen kregen de sleutels van de vrachtwagens van [appellante]. De tankpassen stonden op naam van [appellante] en de vreemdelingen leverden de kilometer- en benzinelijsten en tachograafschrijven in bij [appellante]. De kosten voor het transport werden betaald door [appellante]. Alleen de brandstof-, onderhouds- en communicatiekosten werden aan [zusteronderneming] doorberekend. Op grond hiervan moet worden geconcludeerd dat de vreemdelingen werkten voor [appellante], een in Nederland gevestigd transportbedrijf. Zij hadden een aantoonbare band met Nederland en vallen, gelet op de bedoeling van de wetgever, onder de vergunningplicht van de Wav.
Het betoog faalt.
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen grond bestaat voor matiging van de boete. Zij voert aan dat zij niet bewust de Wav heeft overtreden. Verder voert zij aan dat de overtredingen niet ernstig zijn, nu vanaf 1 januari 2014 geen tewerkstellingsvergunning meer is vereist voor de tewerkstelling van Bulgaarse vreemdelingen en de vreemdelingen een beperkt aantal kilometers in Nederland hebben gereden. Voorts voert zij aan dat haar financiële draagkracht noopt tot matiging van de boete, waarvoor zij verwijst naar haar jaarrekeningen over 2011 tot en met 2013 en de jaarrekeningen van [naam holding], gevestigd te [plaats], over 2011 tot en met 2013.
5.1. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, zoals thans neergelegd in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, derde lid, van de Wav, heeft de minister beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Deze beleidsregels zijn als zodanig niet onredelijk. Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
5.2. In situaties waarin sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid wordt van boeteoplegging afgezien. Hiertoe dient de werkgever aannemelijk te maken dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
5.3. Dat [appellante] niet bewust de Wav heeft overtreden, laat, wat hier verder ook van zij, onverlet dat het, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 22 maart 2006 in zaak nr. 200509111/1), haar eigen verantwoordelijkheid was bij aanvang van de werkzaamheden na te gaan of de wettelijke voorschriften werden nageleefd. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij inspanningen ter voorkoming van de overtredingen heeft verricht. Dat voor de tewerkstelling van Bulgaarse vreemdelingen vanaf 1 januari 2014 geen tewerkstellingsvergunning meer is vereist en de vreemdelingen, naar gesteld, een beperkt aantal kilometers in Nederland hebben gereden, doet geen afbreuk aan de ernst van de overtredingen en vormt geen reden voor matiging van de boete.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 21 maart 2012 in zaak nr. 200804654/1/V6) bestaat reden tot matiging van de opgelegde boete indien op basis van de door de beboete werkgever overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat deze door de boete onevenredig wordt getroffen. Uit de door [appellante] overgelegde stukken kan niet worden opgemaakt dat de financiële situatie van [appellante] zodanig slecht is, dat zij de boete niet kan betalen en de continuïteit van haar onderneming door de boeteoplegging gevaar loopt. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij door de boete onevenredig wordt getroffen.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank in het onder 5 vermelde samenstel van feiten en omstandigheden terecht geen grond gevonden voor matiging van de boete.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.S.N. Nasrullah-Oemar, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Nasrullah-Oemar
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2015
404.