ECLI:NL:RVS:2015:3280
Raad van State — Uitspraak 


201501746/1/A1.
Datum uitspraak: 28 oktober 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de naamloze vennootschap Vebra N.V., gevestigd te Leiden,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 januari 2015 in zaak nr. 13/10516 in het geding tussen:
Vebra
en
het college van burgemeester en wethouders van Leiden.
Procesverloop
Bij besluit van 14 november 2013 heeft het college geweigerd aan Vebra omgevingsvergunning eerste fase te verlenen voor het verbouwen en het in gebruik nemen van een bedrijfshal als restaurant op het perceel Korevaarstraat 45 te Leiden (hierna: het perceel).
Bij uitspraak van 15 januari 2015 heeft de rechtbank het door Vebra daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Vebra hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 augustus 2015, waar Vebra, vertegenwoordigd door mr. J. Geelhoed, advocaat [NAAM], en mr. A.J.G. Lommerse, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Lever, advocaat [NAAM], en R.F.M. Bakker, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het bouwplan voorziet in het gebruik als restaurant van een op het perceel achter het pand Korevaarstraat 45 bestaande bedrijfshal. Een deel van deze bedrijfshal werd in het verleden gebruikt als videotheek en kapperszaak. Bij het besluit van 14 november 2013 heeft het college geweigerd een beschikking eerste fase met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3o van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te verlenen.
2. Ingevolge artikel 2.5, eerste lid, van de Wabo wordt op verzoek van de aanvrager een omgevingsvergunning in twee fasen verleend. De eerste fase heeft slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten.
Ingevolge het tweede lid wordt op een aanvraag om een beschikking met betrekking tot de eerste of tweede fase beslist door het bestuursorgaan dat bevoegd zou zijn te beslissen op de aanvraag om omgevingsvergunning voor het betrokken project. Een beschikking als bedoeld in de eerste volzin wordt voorbereid overeenkomstig de procedure die van toepassing zou zijn op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Ingevolge artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3o, of artikel 2.12, tweede lid.
3. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Binnenstad II" rust op het perceel de bestemming "Gemengde Doeleinden 5".
Ingevolge artikel 9, eerste lid, onderdeel a, onder 5, van de planvoorschriften zijn de op de kaart voor Gemengde Doeleinden "GD" aangewezen gronden ter plaatse van de bestemmingsaanduiding GD5 bestemd voor woondoeleinden, detailhandel, ateliers, publieksgerichte dienstverlening en maatschappelijke doeleinden.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, onderdeel b, onder 3, zijn de gronden - uitsluitend waar dat op de kaart is aangegeven - mede bestemd voor horeca (aanduiding h).
Ingevolge artikel 9, derde lid, onder g, onder 2, mag de hoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde ten hoogste 3,00 m bedragen.
4. Vebra betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo van toepassing is. Volgens Vebra ziet de door haar ingediende aanvraag slechts op een wijziging van het gebruik en is van een aanvraag in fases geen sprake. Verder voert Vebra aan dat het, gelezen haar brief van 28 augustus 2013, voor het college duidelijk had moeten zijn dat zij met die brief de aanvraag om omgevingsvergunning had gewijzigd en dat ten gevolge van deze wijziging de reguliere procedure van toepassing was. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat deze wijziging van de aanvraag geen wijziging van ondergeschikte aard is, aldus Vebra.
4.1. Vebra heeft op 6 mei 2013 bij het college een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend. Op het aanvraagformulier heeft zij vermeld onder het kopje Aanvraagnaam "aanvraag 1e fase restaurant Korevaarstraat 45" en onder het kopje Gefaseerd "Ja, fase 1" vermeld. Zij heeft tevens op het aanvraagformulier onder het kopje Projectomschrijving "toetsing activiteit 'het gebruik van gronden of gebouwen in strijd met het bestemmingsplan'" vermeld. Daarnaast heeft Vebra aanvraagformulieren voor de activiteit 'Bouwen. Normaal onderhoud uitvoeren' en 'Bouwen. Overige veranderingen' ingediend. Daarop heeft zij aangevinkt dat de bouwactiviteiten bestaan uit het gedeeltelijk vervangen van het bouwwerk en zij het bouwwerk, dat leeg staat en voorheen werd gebruikt als kapperszaak en videotheek, zal gaan gebruiken als restaurant. Zij heeft daarbij twee tekeningen ingediend. Verder heeft Vebra bij brief aan het college van 6 mei 2013 een toelichting gegeven op de ingediende aanvraag voor het perceel.
Bij brief van 6 augustus 2013 heeft Vebra het college medegedeeld dat volgens haar op 18 juli 2013 van rechtswege een beschikking eerste fase is verleend voor het veranderen van het gebruik van de begane grond van het pand, nu met toepassing van artikel 4, onder 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) omgevingsvergunning kan worden verleend. Bij brief van 8 augustus 2013 heeft het college Vebra te kennen gegeven dat het bouwplan alleen kan worden gerealiseerd met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3o van de Wabo en derhalve de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is en niet van rechtswege een beschikking eerste fase is verleend. Vervolgens heeft het college bij brief van 14 augustus 2013 aan Vebra een ontwerpbesluit tot weigering van de door Vebra gevraagde beschikking eerste fase toegestuurd en medegedeeld dat dit ontwerpbesluit met ingang van 29 augustus 2013 voor de periode van zes weken ter inzage zal worden gelegd. Voorts heeft het college Vebra gewezen op de mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze. Bij brief van 28 augustus 2013 heeft Vebra gereageerd op de brief van het college van 8 augustus 2013. Volgens Vebra is het college ten onrechte tot de conclusie gekomen dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden toegepast en niet de reguliere voorbereidingsprocedure, nu de door haar ingediende aanvraag volgens haar voldoet aan artikel 4, onder 9, van bijlage II van het Bor. Zij heeft onder verwijzing naar artikel 2.5 van de Wabo daarin opgemerkt dat het college ten onrechte heeft vooruit gekeken naar de in de volgende fase te vergunnen activiteiten waarmee het in de eerste fase aangevraagde gebruik door middel van een verbouwing mogelijk zal worden gemaakt. Verder heeft Vebra in die brief opgemerkt dat zij, voor zover noodzakelijk, de aanvraag in die zin bijstelt, dat slechts uitsluitend wordt aangevraagd de wijziging van de bestemming voor de begane grond.
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 augustus 2014 in zaak nr. 201309772/1/A1) is in artikel 2.5 van de Wabo de gefaseerde verlening van een omgevingsvergunning geregeld. De aanvrager kan voor de verschillende activiteiten die onderdeel zijn van zijn project een omgevingsvergunning in fasen aanvragen. Bij het indienen van de aanvraag om een beschikking eerste fase moet de aanvrager op grond van artikel 4.5, tweede lid, van het Bor tevens vermelden uit welke activiteiten het gehele project zal bestaan. De gefaseerde verlening brengt met zich dat twee afzonderlijke beschikkingen worden genomen op twee afzonderlijke aanvragen. Een van de afzonderlijke beschikkingen geeft de aanvrager niet het recht om de aangevraagde activiteit te verrichten. De beide positieve beschikkingen worden, gelet op artikel 2.5, achtste lid, van de Wabo, tezamen aangemerkt als één omgevingsvergunning. Nadat zowel de eerste als de tweede fase van de aangevraagde omgevingsvergunning is verleend, kan, gelet op artikel 6.3, eerste lid, van de Wabo, van de omgevingsvergunning gebruik worden gemaakt en kunnen de activiteiten worden verricht.
4.3. Gelet op de door Vebra bij het college ingediende aanvraag heeft zij, anders dan zij stelt, een omgevingsvergunning in fasen aangevraagd. Daarbij is van belang dat Vebra op het door haar ingediende aanvraagformulier uitdrukkelijk te kennen heeft gegeven dat zij een gefaseerde aanvraag indient. Haar brieven van 6 augustus 2013 en 28 augustus 2013 vormen daarvan een bevestiging.
Gelet op artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 3:10, vierde lid, van de Awb, is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat de beschikking eerste fase niet van rechtswege is verleend. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 4.2, moet bij het indienen van de aanvraag eerste fase de aanvrager op grond van artikel 4.5, tweede lid, van het Bor tevens moet vermelden uit welke activiteiten het gehele project zal bestaan. Vebra heeft bij de aanvraag om de beschikking eerste fase tevens een aanvraagformulier en tekeningen met betrekking tot de bouwactiviteiten ingediend. Gezien deze tekeningen heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat voor de aangevraagde bouwactiviteiten, daargelaten of deze zijn aangevraagd in de eerste fase of de tweede fase, een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 3o, van de Wabo vereist was. Uit deze tekening kan worden opgemaakt dat Vebra een rookgasafvoer ten behoeve van de in het restaurant te realiseren keuken wenst te bouwen met een hoogte van 11,85 m. Voor deze hoogte kan niet met toepassing van artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning worden verleend. Gelet op artikel 2.5, tweede lid, van de Wabo heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat in dit geval de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, nu de procedure die van toepassing zou zijn op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning van toepassing is op de beschikkingen eerste en tweede fase. Uit de brief van 28 augustus 2013 kan niet worden afgeleid dat bedoeld was de aanvraag in die zin te wijzigen, dat bij beschikking omtrent de tweede fase niet meer is voorzien in een rookgasafvoer. Vebra heeft met haar brief van 28 augustus 2013, gelezen de bewoordingen van deze brief, slechts beoogd te verduidelijken wat zij heeft aangevraagd in de eerste en tweede fase. Daarbij is tevens van belang dat Vebra geen gewijzigde tekeningen heeft ingediend en met haar brief van 28 augustus 2013 slechts duidelijk heeft gemaakt dat in de eerste fase uitsluitend de wijziging van het gebruik van het pand aan de orde was en niet de rookgasafvoer.
Het betoog faalt.
5. Verder betoogt Vebra dat de rechtbank haar beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat brief van 28 augustus 2013, door het college ontvangen op 2 september 2013, kan worden aangemerkt als een tijdig door haar ingediende zienswijze.
5.1. Ingevolge artikel 3:15 van de Awb kunnen belanghebbenden bij het bestuursorgaan naar keuze schriftelijk of mondeling hun zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren brengen.
Ingevolge artikel 6:13 kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht.
5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 augustus 2011 in zaak nr. 201101128/1/H2), stelt artikel 3:15, eerste lid, van de Awb, geringe eisen aan de inhoud van een zienswijze. Voldoende is dat de desbetreffende brief kan worden aangemerkt als een reactie op het ontwerpbesluit.
De brief van 28 augustus 2013 is ontvangen door het college na de terinzagelegging van het ontwerpbesluit op 29 augustus 2013. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze brief niet kan worden aangemerkt als een zienswijze gericht tegen het op 29 augustus 2013 ter inzage gelegde ontwerpbesluit. De rechtbank heeft hierbij terecht in aanmerking genomen dat de brief een reactie is op de onder 4.1 vermelde brief van het college van 8 augustus 2013. In de brief van 28 augustus 2013 staat dat Vebra middels die brief wilde reageren op de brief van het college van 8 augustus 2013 en heeft zij het kenmerk en het onderwerp van de brief van 8 augustus 2013 aangehaald.
Het betoog faalt.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Vermeulen
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2015
700.