ECLI:NL:RVS:2013:2547
Raad van State — Uitspraak 


201209746/1/A3.
Datum uitspraak: 24 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
2. [appellante sub 2], gevestigd te Breda,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 11 september 2012 in zaak nr. 12/1510 in het geding tussen:
[appellante sub 2]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 1 november 2011 heeft de staatssecretaris twee boetes opgelegd ter hoogte van € 1.350,00 en € 4.050,00.
Bij besluit van 15 februari 2012 heeft de staatssecretaris het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 september 2012 heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, voor zover dat betrekking heeft op de boete van € 4.050,00 wegens overtreding van artikel 7.17c, vijfde en zesde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit, dat besluit in zoverre vernietigd en de boete vastgesteld op € 3.000,00, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van dat besluit en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de staatssecretaris en [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris en [appellante sub 2] hebben een verweerschrift ingediend.
[appellante sub 2] heeft bij brief van 9 september 2013 nadere gronden ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2013, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.W.J. Crommelin, werkzaam bij het ministerie, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door haar [directeur], zijn verschenen.
De Afdeling heeft de zaak aangehouden en de staatssecretaris desgevraagd in staat gesteld om op door [appellante sub 2] nader ingediende gronden te reageren.
Bij brief van 1 november 2013 heeft de staatssecretaris hierop gereageerd.
Voorts heeft hij bij besluit van gelijke datum het besluit op bezwaar van
15 februari 2012 gewijzigd, in die zin dat de boetes worden vastgesteld op
€ 900,00 en € 2.400,00.
[appellante sub 2] heeft hiertegen gronden aangevoerd.
Vervolgens is het onderzoek met door partijen verleende toestemming voor het achterwege laten van een nadere behandeling ter zitting gesloten.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet) meldt de werkgever arbeidsongevallen die leiden tot de dood, een blijvend letsel of ziekenhuisopname direct aan de daartoe aangewezen toezichthouder en rapporteert hij hierover desgevraagd zo spoedig mogelijk aan deze toezichthouder.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
Ingevolge het tiende lid zijn de werkgever en de werknemers verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden als bedoeld in de op grond van dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij deze maatregel is bepaald.
Ingevolge artikel 33, tweede lid, zoals dat luidde ten tijde van belang, wordt als overtreding aangemerkt het niet naleven van artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van de in dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding. Ter zake van de overtredingen, bedoeld in de vorige volzin, wordt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bepaald of een boete kan worden opgelegd van de eerste of tweede categorie.
Ingevolge artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder g, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit), zoals dat luidde ten tijde van belang, wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd van de eerste categorie, aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met de voorschriften welke zijn opgenomen in artikel 7.17c, vijfde en zesde lid, van het Arbobesluit.
Ingevolge artikel 7.17c, vijfde lid, worden doeltreffende organisatorische maatregelen genomen om te voorkomen dat werknemers zich bevinden in de werkzone van mobiele arbeidsmiddelen met eigen aandrijving.
Ingevolge het zesde lid worden, indien voor de goede uitvoering van de werkzaamheden de aanwezigheid van werknemers in een werkzone als bedoeld in het vijfde lid is vereist, doeltreffende maatregelen genomen om te voorkomen dat zij door het mobiele arbeidsmiddel gewond raken.
1.1. Bij de uitvoering van de bij of krachtens de Arbowet vastgestelde regels werden tot 1 januari 2013 de Beleidsregels arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de beleidsregels oud) gehanteerd.
Volgens beleidsregel 33, eerste lid, worden bij de berekening van een bestuurlijke boete voor alle overtredingen waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd de normbedragen gehanteerd van de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete’, welke als bijlage 1 bij de beleidsregels is gevoegd.
Volgens het tweede lid, aanhef en onder b en c, zijn de in bijlage 1 genoemde normbedragen uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boeten voor bedrijven of instellingen met 500 of meer werknemers. Bedrijven of instellingen met 5 tot en met 9 werknemers betalen 20 procent hiervan en bedrijven of instellingen met 10 tot en met 39 werknemers 30 procent.
Volgens het achtste lid, aanhef en onder a, geldt € 4.050,00 als normbedrag bij de berekening van een boete voor een overtreding van de eerste categorie bij een arbeidsongeval dat leidt tot de dood, een blijvend letsel of een ziekenhuisopname ingeval het bedrijf 10 tot en met 39 werknemers heeft.
Volgens die bepaling geldt € 2.700,00 als normbedrag bij de berekening van een boete voor een overtreding van de eerste categorie bij een arbeidsongeval dat leidt tot de dood, een blijvend letsel of een ziekenhuisopname ingeval het bedrijf 5 tot en met 9 werknemers heeft.
Volgens het negende lid, wordt conform artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), indien de verwijtbaarheid ontbreekt, geen bestuurlijke boete opgelegd.
Volgens bijlage 1 is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 9, eerste lid, van het Arbobesluit € 4.500,00.
1.2. Bij de uitvoering van de bij of krachtens de Arbowet vastgestelde regels wordt thans de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de beleidsregel) gehanteerd.
Volgens artikel 1, eerste lid, wordt in deze beleidsregel onderscheid gemaakt tussen drie typen overtredingen, te weten:
a. […];
b. een overtreding met directe boete (ODB), oftewel een overtreding die in de bijlage als ODB is aangemerkt en waarvoor direct een bestuurlijke boete wordt gegeven;
c. […].
Volgens het tweede lid geldt in deze beleidsregel als overtreding met directe boete de overtreding die de directe aanleiding is geweest voor een arbeidsongeval als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbowet.
Volgens het derde lid worden bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 33, eerste en tweede lid, en artikel 34 van de Arbowet zeven categorieën onderscheiden.
Volgens het vijfde lid bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete, in geval er sprake is van meer dan één overtreding, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen.
Volgens het zevende lid is in de bijlage bij deze beleidsregel per artikel, artikellid of onderdeel daarvan, dat is aangemerkt als overtreding waarvoor een bestuurlijke boete kan worden opgelegd bij of krachtens de Arbowet, aangegeven welke categorie normbedrag zal worden opgelegd.
Volgens het achtste lid, aanhef en onder b, zijn de in het derde lid genoemde normbedragen uitgangspunt voor de berekening van op te leggen bestuurlijke boetes voor bedrijven of instellingen met 500 of meer werknemers. Bedrijven of instellingen met 5 tot en met 9 werknemers betalen 20 procent hiervan.
Volgens het tiende lid worden, bij een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbowet, de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vier.
Volgens de bijlage wordt een overtreding van artikel 9, eerste lid, van de Arbowet aangemerkt als een ODB en geldt voor overtreding daarvan het in artikel 1, derde lid, aanhef en onder a, vermelde 5e boetenormbedrag ter hoogte van € 4.500,00. Voor overtreding van artikel 7.17c, vijfde en zesde lid, van het Arbobesluit geldt volgens de bijlage het in artikel 1, derde lid, aanhef en onder a, vermelde 4e boetenormbedrag ter hoogte van € 3.000,00.
2. Op 20 april 2011 heeft bij [appellante sub 2] een arbeidsongeval met een werknemer plaatsgevonden. Het slachtoffer is in het ziekenhuis opgenomen na een aanrijding in de magazijnruimte met een 'reachtruck', waarbij deze over haar voet is gereden. De staatssecretaris heeft [appellante sub 2] twee boetes opgelegd ter hoogte van € 1.350,00 en € 4.050,00. De staatssecretaris heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat [appellante sub 2] de artikelen 9, eerste lid, van de Arbowet en 7.17c, vijfde en zesde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden, omdat dit ongeval eerst twee dagen later is gemeld en geen doeltreffende maatregelen waren getroffen om te voorkomen dat een werknemer door een mobiel arbeidsmiddel gewond raakt. Voorts heeft de staatssecretaris gesteld dat de verwijtbaarheid niet ontbreekt en dat niet is voldaan aan de voorwaarden als bedoeld in beleidsregel 33, vierde lid, aanhef en onder b, op grond waarvan, gelezen in verbinding met het achtste lid, aanhef en onder c, de boetes kunnen worden gematigd.
Evenmin is de staatssecretaris gebleken van andere feiten en omstandigheden die aanleiding vormen om de boetes te matigen.
3. De rechtbank heeft bij de evenredigheidsbeoordeling van de boete wegens overtreding van artikel 7.17c, vijfde en zesde lid, van het Arbobesluit betrokken dat [appellante sub 2] direct na het ongeval - nog voor het bezoek van de Arbeidsinspectie - maatregelen heeft getroffen om herhaling te voorkomen en ruim vóór het opleggen van de boete de door de Arbeidsinspectie gedane aanbevelingen stipt heeft opgevolgd. Daarmee heeft [appellante sub 2] volgens de rechtbank laten zien oog te hebben voor de veiligheid van haar werknemers en dat zij uit het ongeval snel goede lessen heeft getrokken. De rechtbank heeft daarin aanleiding gezien de boete wegens overtreding van artikel 7.17c, vijfde en zesde lid, van het Arbobesluit te matigen met ongeveer 25 procent.
4. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank de boete wegens overtreding van artikel 7.17c, vijfde en zesde lid, van het Arbobesluit ten onrechte heeft gematigd, nu alleen omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd mogen worden meegewogen bij het bepalen van de hoogte van de boete. De door de rechtbank bedoelde maatregelen vallen daar niet onder, omdat deze hebben plaatsgevonden nadat de overtreding is begaan en het daarmee samenhangende ongeval heeft plaatsgehad. De door [appellante sub 2] nadien getroffen veiligheidsmaatregelen rechtvaardigen in ieder geval geen matiging van de boete wegens overtreding van artikel 7.17c, vijfde en zesde lid, van het Arbobesluit, aldus de staatssecretaris.
4.1. Het gaat bij het opleggen van boetes wegens overtreding van de artikelen 9, eerste lid, van de Arbowet en 7.17c, vijfde en zesde lid, van het Arbobesluit om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van Awb, het bepalen van de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De staatssecretaris kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de staatssecretaris bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
4.2. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat de door [appellante sub 2] gestelde omstandigheden - te weten dat zij direct na het arbeidsongeval het dragen van schoenen met stalen neuzen in de magazijnruimte verplicht heeft gesteld en de schoenen aan haar werknemers ter beschikking heeft gesteld en dat zij de bedrijfsvoering direct na het arbeidsongeval op die manier heeft georganiseerd dat de stickerwerkzaamheden aan dozen en het verplaatsen van dozen met gebruikmaking van een 'reachtruck' niet meer gelijktijdig zullen plaatsvinden, zoals ten tijde van het arbeidsongeval het geval was - niet kunnen worden aangemerkt als zodanig bijzonder dat daarin grond voor matiging van de boete kan worden gevonden. Het betreft immers het alsnog treffen van de maatregelen die al eerder genomen hadden moeten worden.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep van de staatssecretaris is gegrond.
6. [appellante sub 2] heeft bij brief van 9 september 2013 aangevoerd dat de ziekenhuisopname van het slachtoffer niet het gevolg was van het arbeidsongeval en dat zij destijds maar negen werknemers in dienst had.
6.1. De enkele door [appellante sub 2] opgeworpen stelling dat aan de ziekenhuisopname van het slachtoffer organisatorische redenen ten grondslag moeten hebben gelegen, omdat volgens haar voor het door het slachtoffer bij het arbeidsongeval opgelopen letsel geen ziekenhuisopname noodzakelijk is, biedt onvoldoende grondslag om te twijfelen aan het door de staatssecretaris ingenomen standpunt dat het slachtoffer als gevolg van het arbeidsongeval in het ziekenhuis is opgenomen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellante sub 2] deze stelling eerst in hoger beroep naar voren heeft gebracht en niet heeft gestaafd met toereikende gegevens. Het betoog van [appellante sub 2], dat zij ten tijde van belang maar negen werknemers in dienst had, slaagt. De staatssecretaris heeft zich in zijn nadere reactie van 1 november 2013 op het standpunt gesteld dat aannemelijk is geworden dat [appellante sub 2] ten tijde van het arbeidsongeval negen werknemers in dienst had.
7. Het hoger beroep van [appellante sub 2] is gegrond. De overige in hoger beroep aangevoerde gronden behoeven geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellante sub 2] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 15 februari 2012 beoordelen als zijnde mede gericht tegen het besluit van 1 november 2013 tot wijziging van het besluit van 15 februari 2012, voor zover dat beroep nog beoordeling behoeft na hetgeen hiervoor is overwogen.
8. Bij besluit van 1 november 2013 heeft de staatssecretaris het besluit op bezwaar van 15 februari 2012 gewijzigd, in die zin dat de boetes worden vastgesteld op € 900,00 en € 2.400,00. Daaraan heeft hij ten grondslag gelegd dat thans nieuwe beleidsregels worden gehanteerd, die leiden tot lagere boetes dan de beleidsregels oud, en dat [appellante sub 2] ten tijde van het arbeidsongeval negen werknemers in dienst had.
9. [appellante sub 2] betoogt dat de boetes op nihil hadden moeten worden gesteld althans hadden moeten worden gematigd, dan wel dat had kunnen worden volstaan met een waarschuwing. Daartoe voert zij aan dat zij niet eerder een overtreding heeft begaan en het betreffende arbeidsongeval geen ernstig ongeval was, althans dat het slachtoffer er geen blijvend letsel aan heeft overgehouden. [appellante sub 2] voert verder aan dat zij er alles aan heeft gedaan om een spoedig herstel van het slachtoffer te bevorderen. Zij acht de opgelegde boetes gelet op het vorenstaande onevenredig.
10. Niet in geschil is dat [appellante sub 2] de artikelen 9, eerste lid, van de Arbowet en 7.17c, vijfde en zesde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden. Voorts is evenmin in geschil dat de verwijtbaarheid niet ontbreekt en dat niet is voldaan aan de voorwaarden als bedoeld in artikel 1, elfde lid, van de beleidsregels, op grond waarvan de boetes kunnen worden gematigd. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de boetes van € 900,00 en € 2.400,00 evenredige sancties zijn.
10.1. [appellante sub 2] betoogt tevergeefs dat de omstandigheden dat zij niet eerder een overtreding heeft begaan en het geen ernstig ongeval was, althans dat het slachtoffer er geen blijvend letsel aan heeft overgehouden, een matiging van de boetes in het kader van de evenredigheidsbeoordeling zouden rechtvaardigen. Deze omstandigheden bieden daartoe onvoldoende grondslag. Gelet op artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de beleidsregel, gelezen in samenhang met de daarbij behorende bijlage, het tweede lid en het tiende lid, aanhef en onder b, van dat artikel zijn dit bij het vaststellen van de beleidsregel verdisconteerde omstandigheden. De door [appellante sub 2] gestelde omstandigheid dat zij er alles aan heeft gedaan om een spoedig herstel van het slachtoffer te bevorderen, kan evenmin worden aangemerkt als zodanig bijzonder dat daarin grond voor matiging van de boetes kan worden gevonden. Voor zover [appellante sub 2] met het door haar nader ingediende krantenartikel een beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft gedaan, faalt dit beroep. Het krantenartikel duidt op een mogelijke schikking in een strafzaak tussen het Openbaar Ministerie en de gemeente Arnhem in verband met een verkeersongeval met dodelijke afloop in die gemeente. [appellante sub 2] heeft hiermee niet aannemelijk gemaakt dat de staatssecretaris in gelijke gevallen lagere boetes aan een werkgever heeft opgelegd dan thans het geval is. De Afdeling acht de in overeenstemming met de beleidsregel aan [appellante sub 2] opgelegde boetes passend en geboden.
11. Het beroep van [appellante sub 2] is ongegrond.
12. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gegrond;
II. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 2] gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Breda van 11 september 2012 in zaak nr. 12/1510;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 437,00 (zegge: vierhonderdzevenendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante sub 2] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Nell, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Nell
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2013
597.