ECLI:NL:RVS:2014:2484
Raad van State — Uitspraak 


201306471/1/A3.
Datum uitspraak: 9 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 6 juni 2013 in zaak nr. 12/4448 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2012 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant] om afgifte van een verklaring omtrent het gedrag (hierna: een VOG) voor de functie van medewerker openbare groenvoorziening bij UW Holding B.V. afgewezen.
Bij besluit van 12 november 2012 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 juni 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 maart 2014, waar [appellant], bijgestaan door zijn [broer] en mr. K.M.S. Bal, advocaat [NAAM], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R. van den Boom en mr. V. Chaudron, beiden werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 28 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens is een VOG een verklaring van de minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
Ingevolge artikel 35, eerste lid, weigert de minister de afgifte van een VOG, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor een VOG wordt aangevraagd, in de weg zal staan.
Ten tijde van het besluit van 12 november 2012 golden de Beleidsregels VOG NP-RP 2012 (Stcrt. 31 juli 2012, 16054).
Volgens paragraaf 3 ontvangt de staatssecretaris ten behoeve van de VOG-aanvraag alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die zijn geregistreerd in het Justitieel Documentatieregister (hierna: het JDS). Aan de aanvrager die niet voorkomt in het JDS wordt zonder meer een VOG afgegeven. Wanneer de aanvrager voorkomt in het JDS wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium.
Volgens paragraaf 3.1 wordt bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager een terugkijktermijn in acht genomen.
Volgens paragraaf 3.1.1 vindt de beoordeling van de aanvraag in beginsel plaats aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende de vier jaren, voorafgaand aan het moment van beoordeling, in de justitiële documentatie voorkomen. De terugkijktermijn wordt niet in duur beperkt, indien het justitiële gegevens betreft over misdrijven tegen de zeden, geregeld in de artikelen 240b tot en met 250 van het Wetboek van Strafrecht.
Volgens paragraaf 3.2 wordt de afgifte van een VOG in beginsel geweigerd, indien wordt voldaan aan het objectieve criterium strekkende tot de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid, waarvoor een VOG is aangevraagd.
Volgens paragraaf 3.2.3 wordt bij die beoordeling een onderscheid gemaakt naar de risico’s voor informatie, geld, goederen, diensten, zakelijke transacties, proces, aansturen organisatie en personen. Met behulp van een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke zodanige profielen worden de risico’s nader uitgewerkt. Op basis hiervan wordt beoordeeld of een justitieel gegeven van belang is voor het doel van de aanvraag.
Volgens paragraaf 3.2.4 bepaalt de relatie tussen het justitiële gegeven en de functie, taak of bezigheid die de aanvrager gaat vervullen of een justitieel gegeven, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormt voor de behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid. Een dergelijke belemmering kan voorts gelegen zijn in de aard van het delict en/of de locatie waar de werkzaamheden worden verricht. Daarnaast wordt bij zedendelicten óók onderzocht of bij de uitoefening van de desbetreffende functie, taak of bezigheid een gezags- of afhankelijkheidsrelatie bestaat. Indien dat zo is, wordt altijd uitgegaan van het bestaan van een belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid. Indien er sprake is van een zedendelict en de betreffende taak, functie of bezigheid wordt uitgevoerd op een locatie waar zich kwetsbare personen bevinden, wordt eveneens altijd uitgegaan van een belemmering voor de behoorlijke uitoefening daarvan.
Volgens paragraaf 3.3 strekt het subjectieve criterium tot de beoordeling of het belang dat een aanvrager bij het verstrekken van een VOG heeft zwaarder weegt dan dat van de samenleving bij bescherming tegen het op grond van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt een VOG afgegeven, hoewel aan het objectieve criterium wordt voldaan.
Volgens paragraaf 3.3.2 bestaat bij zedenmisdrijven slechts zeer beperkte ruimte om op basis van het subjectieve criterium alsnog tot afgifte van een VOG te besluiten, wanneer het gaat om een functie met een gezags- of afhankelijkheidsrelatie. In het geval met betrekking tot de aanvrager in de tien jaren, voorafgaand aan het moment van de beoordeling, ter zake een zedenmisdrijf een strafzaak voorwaardelijk is geseponeerd, geldt een verscherpt toetsingskader. Uitgangspunt is dat de VOG wordt geweigerd. Hierop wordt slechts uitzondering gemaakt, indien de weigering evident disproportioneel zou zijn. Of dat zo is, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, aldus de passage.
In het algemeen screeningsprofiel voor het risicogebied ‘diensten’ worden de maatschappelijke risico’s in kaart gebracht die zich voor kunnen doen indien kennis en bevoegdheden, voortvloeiend uit deze dienstverlening, worden misbruikt. Dienstverlening zoals advies, beveiliging, schoonmaak, catering en onderhoud valt onder dit risicogebied. Afhankelijk van de aard en de locatie van de dienstverlening kan het risico van verduistering, diefstal, milieudelicten of misbruik van vertrouwelijke informatie aanwezig zijn. Indien sprake is van klantcontact en dit bij klanten thuis plaatsvindt, bestaat het risico van gewelds- en zedenmisdrijven. Dergelijke klantcontacten kunnen voorkomen bij schilders, schoonmakers en monteurs.
2. In het JDS is geregistreerd dat [appellant] wegens ontucht met een persoon beneden de 16 jaar, meermalen gepleegd, op 19 april 2004 is veroordeeld tot een gevangenisstraf van 21 maanden waarvan 7 maanden voorwaardelijk met een proeftijd van 2 jaren, met als bijzondere voorwaarde zich te gedragen naar de aanwijzingen van de hulpverlenende instantie. De proeftijd is geëindigd op 24 mei 2006. Daarnaast is aan [appellant] een maatregel van schadevergoeding opgelegd van € 1.500,00 subsidiair 30 dagen hechtenis. Deze uitspraak is op 25 mei 2004 onherroepelijk geworden.
3. In het besluit van 12 november 2012 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat [appellant] in de functie van medewerker openbare groenvoorziening onder meer zal werken op of in de buurt van speelplaatsen. Niet ondenkbeeldig is dat [appellant] tijdens de uitoefening van zijn functie in aanraking komt met minderjarigen. Daarbij kunnen zich één op één situaties voordoen, aldus de staatssecretaris. Dat de werkzaamheden onder toezicht worden verricht en in iedere functie zich wel eens één op één situaties voordoen, zoals [appellant] heeft opgemerkt, doet aan het vorenstaande niet af. Voorts heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de weigering een VOG af te geven niet evident disproportioneel is.
4. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris het verscherpte beoordelingskader als neergelegd in paragraaf 3.2.4 van de beleidsregels mogen hanteren, nu [appellant] als medewerker openbare groenvoorziening werkzaam zal zijn op diverse locaties, ook op of in de nabijheid van speelplaatsen en tuinen. Daarbij is niet uit te sluiten dat hij in aanraking komt met minderjarigen. Dat er tijdens het werk nooit incidenten zijn geweest en toezicht aanwezig is, is daarbij niet van belang. Ook is niet van belang of er feitelijk een reële kans op herhaling is. Het gaat om de vraag, of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening door [appellant] van de beoogde functie zouden verhinderen, gelet op de locatie waar wordt gewerkt. Gelet op het verscherpte beoordelingskader van paragraaf 3.2.4 van de beleidsregels en het justitiële gegeven heeft de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat aan het objectieve criterium is voldaan, aldus de rechtbank. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de staatssecretaris het belang van bescherming van de samenleving tegen het op grond van het objectieve criterium vastgestelde risico zwaarder mocht laten wegen dan het belang van [appellant] bij afgifte van een VOG.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat aan het objectieve criterium is voldaan. Daartoe voert hij aan dat hij weliswaar in de openbare ruimte werkt, maar altijd in een ploeg van zes mensen, waaronder een toezichthouder. Gelet hierop heeft de staatssecretaris ondeugdelijk gemotiveerd waaruit het risico voor de samenleving bestaat, aldus [appellant].
5.1. De staatssecretaris heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij in het besluit van 12 november 2012 bij de beoordeling of aan het objectieve criterium is voldaan heeft betrokken dat [appellant] altijd in ploegverband werkt. Hoewel de kans op herhaling van het strafbare feit gelet hierop gering is, zijn de gevolgen bij herhaling zeer groot. De locaties waar wordt gewerkt, waaronder speeltuinen, maken dat het verscherpte beoordelingskader in dit geval is toegepast. De in het algemeen screeningsprofiel benoemde situaties zijn niet uitputtend bedoeld. Dat [appellant] geen klantcontact heeft staat er volgens de staatssecretaris derhalve niet aan in de weg dat een VOG wordt geweigerd.
5.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de staatssecretaris aldus ondeugdelijk gemotiveerd dat gelet op het objectieve criterium een VOG moet worden geweigerd. Daartoe wordt overwogen dat de functie van medewerker openbare groenvoorziening niet met zich brengt dat [appellant] contact heeft met minderjarigen of andere kwetsbare personen. Voor zover [appellant] zijn functie uitoefent op of in de nabijheid van locaties waar zich minderjarigen bevinden, zal dit altijd zijn in een groep van zes personen, waaronder een toezichthouder. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat [appellant] zijn functie uitoefent in het kader van de Wet sociale werkvoorziening en zijn werkgever bij de rechtbank heeft toegelicht dat gelet op de beperkingen van de werknemers altijd toezicht wordt gehouden omdat zonder toezicht het werk niet wordt uitgevoerd. Daarbij heeft de broer van [appellant] ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat [appellant] leidt aan autisme en de structuur van de groep en het toezicht nodig heeft om te kunnen functioneren. Nu [appellant] bij de uitoefening van zijn functie geen één op één klantcontact heeft en nooit alleen werkt, biedt het enkele feit dat hij mede werkzaam zal zijn op of in de nabijheid van locaties waar kwetsbare personen zijn, onvoldoende grond voor het oordeel dat het strafbare feit, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de functie van medewerker openbare groenvoorziening.
Het betoog slaagt.
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Hetgeen in het hogerberoepschrift is aangevoerd tegen het oordeel van de rechtbank over de toepassing door de staatssecretaris van het subjectieve criterium behoeft geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 12 november 2012 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb, te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
7. De staatssecretaris moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 6 juni 2013 in zaak nr. 12/4448;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 12 november 2012, kenmerk 34400201202240017;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.948,00 (zegge: negentienhonderdachtenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 395,00 (zegge: driehonderdvijfennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, ambtenaar van staat.
w.g. Vlasblom w.g. Beerse
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2014
382-721.