ECLI:NL:RVS:2014:3949
Raad van State — Uitspraak 


201311798/1/R1.
Datum uitspraak: 5 november 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in het geding tussen:
1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te Haaksbergen,
2. [appellant sub 2], wonend te Haaksbergen,
en
de raad van de gemeente Haaksbergen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 oktober 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Haaksbergen-Dorp, herziening Goorsestraat 72a" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid GroenRijk B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 1] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 september 2014, waar de raad, vertegenwoordigd door H.M. Heukels, werkzaam bij de gemeente, is verschenen. Voorts is ter zitting GroenRijk B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
2. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
3. Het plan ziet op het perceel Goorsestraat 72a en beoogt de ontwikkeling van een bestaand tuincentrum naar een detailhandelscentrum met een breder assortiment vanuit planologisch oogpunt te reguleren.
4. [appellant sub 2] betoogt dat het plan in strijd met de nota "Haaksbergen Detailhandelsvisie" van 20 oktober 2006 (hierna: de Detailhandelsvisie), voorziet in een substantiële uitbreiding van het tuincentrum. Volgens [appellant sub 2] beroept de raad zich in dit verband ten onrechte op de in de Detailhandelsvisie neergelegde uitzondering voor nieuwe initiatieven voor winkels. Voorts betoogt [appellant sub 2] dat het plan in strijd is met de Detailhandelsvisie en met provinciaal beleid, omdat ter plaatse branchevreemde artikelen verkocht mogen worden.
4.1. De raad stelt dat het plan niet in strijd is met de Detailhandelsvisie, nu daarin een uitzondering wordt gemaakt voor winkels die niet in het centrumgebied gevestigd hoeven te worden omdat deze wat betreft aard en schaal op een bedrijventerrein thuishoren. Hoewel hier geen sprake is van een bedrijventerrein, betreft het wel een locatie in de periferie van Haaksbergen, aldus de raad. Evenmin acht de raad het plan in strijd met provinciaal beleid.
4.2. Op de verbeelding is ter plaatse van de in geding zijnde gronden de bestemming "Detailhandel" opgenomen.
Ingevolge artikel 1, lid 1.15, van de planregels is een bouwmarkt een al dan niet geheel overdekt detailhandelsbedrijf met een overdekt verkoopoppervlak van minimaal 1.000 m², waarop een volledig of nagenoeg volledig assortiment aan bouw- en doe-het-zelf producten uit voorraad aan zowel vakman als particulier op basis van zelfbediening wordt aangeboden.
Ingevolge lid 1.31, onder a, is een tuincentrum grootschalige al dan niet geheel overdekte (detail-)handel met een breed aanbod aan "levende en niet-levende" huis- en tuingerelateerde artikelgroepen in het basisassortiment (bestaande uit (tuin-)planten en bomen, (snij-)bloemen en (kamer-)planten, bloembollen en zaden, (tuin)meubelen, potterie, tuingereedschappen, tuinverlichting, barbecues, terras(open)haarden, decoratie buitenhuis en binnenhuis (sfeer, interieur en cadeau), kleine huisdieren en dierbenodigdheden, materiaal t.b.v. tuinaanleg en -onderhoud, werkkleding en -schoeisel om in de tuin te werken, seizoensartikelen, zoals voor kerst en pasen).
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, zijn de gronden aangewezen voor "Detailhandel" bestemd voor:
1. tuincentrum;
2. bouwmarkt.
Met de daarbij behorende:
3. tuinen, erven en (show)terreinen;
4. parkeervoorzieningen;
5. groenvoorzieningen.
4.3. In het voorheen geldende bestemmingsplan "Hassinkbrink II, partiële herziening De Orchidee", vastgesteld door de raad bij besluit van 27 mei 1998, was op de plankaart ter plaatse van de in geding zijnde gronden de bestemming "Tuincentrum" opgenomen.
Ingevolge artikel 2, van de planvoorschriften waren de gronden aangewezen voor "Tuincentrum" bestemd voor de verkoop, opslag en (in beperkte mate) het kweken van bloemen en planten alsmede voor de verkoop van overige tuinartikelen […].
4.4. In de Detailhandelsvisie worden als trend in de detailhandel verschijnselen van branchevervaging beschreven, waaronder wordt verstaan dat het aangeboden assortiment anders is dan gebruikelijk in de oorspronkelijke branchegroep. Als voorbeeld van branchevreemde artikelen in geval van perifere en volumineuze detailhandel wordt genoemd tuincentra die ook huishoudelijke artikelen verkopen. In de Detailhandelsvisie staat voorts dat geadviseerd wordt buiten het centrum geen nieuwe winkelvoorzieningen toe te staan. Nieuwe initiatieven voor winkelontwikkelingen kunnen een belangrijke bijdrage leveren aan de gewenste versterking van het centrum. Dit geldt zowel voor winkels in dagelijkse als recreatieve branches. Bestaande winkels buiten het centrum kunnen gewoon blijven bestaan, maar substantiële uitbreiding is niet gewenst. Voor nieuwe initiatieven voor winkels, die vanwege aard of omvang van de goederen moeilijk in bestaande winkelgebieden kunnen worden ingepast (traditionele PDV-branches), kan een uitzondering worden gemaakt. De gemeente Haaksbergen heeft hiervoor reeds een beleidskader vastgesteld neergelegd in het stuk: "Gemeente Haaksbergen (2001), Detailhandel en kantoren op bedrijfsterreinen". Daarin staat dat winkels in volumineuze goederen (waaronder bouwmarkten, tuincentra en meubeltoonzaken) door middel van een vrijstelling mogen vestigen op een bedrijventerrein. Het is wel gewenst terughoudend met winkelontwikkelingen op het bedrijventerrein om te gaan. Ook winkels in doe-het-zelf en tuinartikelen kunnen bij vestiging aan de rand van het centrum een meerwaarde voor het overige aanbod vormen, aldus de Detailhandelsvisie.
4.5. Uit de hiervoor onder overweging 4.2 weergegeven planregels blijkt dat, in vergelijking met het voorheen geldende bestemmingsplan, een verruiming heeft plaatsgevonden van de gebruiksmogelijkheden op de in geding zijnde gronden. Voorts zijn in het thans aan de orde zijnde bestemmingsplan de bouwmogelijkheden verruimd ten opzichte van die in het voorheen geldende bestemmingsplan; uit de verbeelding volgt dat de oppervlakte van het bouwvlak thans ongeveer 15.000 m² bedraagt en de raad heeft ter zitting toegelicht dat het bouwvlak ongeveer is verdubbeld ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan. Gelet hierop heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat, hoewel het een bestaand tuincentrum betreft, sprake is van een nieuw initiatief. In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor een ander oordeel. De Afdeling ziet daarom evenmin grond voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt mocht stellen dat het nieuwe initiatief naar zijn aard moeilijk inpasbaar is in het bestaande winkelgebied. De Afdeling stelt in dit verband vast dat de Detailhandelsvisie tuincentra expliciet noemt in het kader van uitzonderingen voor nieuwe initiatieven die naar aard of omvang moeilijk in bestaande winkelgebieden kunnen worden ingepast. Voorts sluit de Detailhandelsvisie vestiging buiten een bedrijventerrein niet uit. Gelet op het vorenstaande oordeelt de Afdeling dat een vestiging buiten een bedrijventerrein in dit geval niet met zich brengt dat het plan in zoverre in strijd is met de Detailhandelsvisie.
Met betrekking tot het betoog dat het plan in strijd is met de Detailhandelsvisie omdat ter plaatse van de in geding zijnde gronden branchevreemde artikelen verkocht mogen worden, overweegt de Afdeling dat daargelaten de vraag of het enkele toestaan van het verkopen van kleine dieren en dierbenodigdheden bij een modern tuincentrum moet worden aangemerkt als het toestaan van de verkoop van branchevreemde artikelen de passages van de Detailhandelsvisie waar [appellant sub 2] naar verwijst niet aan de verkoop van branchevreemde artikelen in de weg staan.
Het betoog faalt.
4.6. Wat betreft het beroep van [appellant sub 2] op provinciaal beleid overweegt de Afdeling dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet is gebonden aan dit beleid. De raad dient wel met dit beleid rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. De raad is in de plantoelichting in paragraaf 3.2 ingegaan op het provinciaal beleid. Daarnaast heeft de raad onweersproken gesteld dat het plan in overleg met de provincie tot stand is gekomen en dat die op dit punt geen bezwaren naar voren heeft gebracht. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het provinciaal beleid onvoldoende bij de belangenafweging heeft betrokken.
Het betoog faalt.
5. [appellant sub 2] betoogt dat bij het vaststellen van het plan onvoldoende rekening is gehouden met de actuele regionale behoefte. In dit kader betoogt hij dat de raad de actuele leegstand ten onrechte niet bij het vaststellen van het plan heeft betrokken.
5.1. Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder bestaand stedelijk gebied verstaan: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.
Ingevolge artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, wordt in het Bro en de daarop berustende bepalingen onder een stedelijke ontwikkeling verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, voldoet de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, aan de volgende voorwaarden:
a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte;
b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en;
c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld.
5.2. Gelet op de hiervoor onder overweging 4.5 genoemde verruiming van de gebruiksmogelijkheden en ruimere bouwmogelijkheden voorziet het plan in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder i, in samenhang bezien met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. In dit kader is van belang dat volgens de Nota van toelichting bij artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro (Stb 2012, 388, p. 50) bij de beoordeling of sprake is van een actuele regionale behoefte, de behoefte dient te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod en dat dit voor detailhandel betekent dat wordt gemotiveerd dat rekening is gehouden met het voorkomen van winkelleegstand. De behoefte aan de beoogde ontwikkeling dient aldus, met het oog op het voorkomen van structurele winkelleegstand, te worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden.
5.3. De raad heeft geen inzicht gegeven in de aanvaardbaarheid in regionaal verband van de in het plan voorziene ontwikkeling met het oog op het voorkomen van structurele winkelleegstand als vorenbedoeld. De raad heeft derhalve niet toereikend gemotiveerd op welke wijze rekening is gehouden met het bestaande aanbod en de mogelijke gevolgen van het plan voor de winkelleegstand in de betrokken regio. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit wat dit onderdeel betreft in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, aanhef onder a, van het Bro is vastgesteld.
Het betoog slaagt.
6. [appellant sub 1] en anderen kunnen zich niet verenigen met het plandeel met de bestemming "Detailhandel". [appellant sub 1] en anderen achten het in strijd met het gelijkheidsbeginsel dat de maximaal toegestane bouwhoogte aan de zuidzijde van het bestemmingsplan bij het perceel Orchidee 21 ten opzichte van het ontwerpbestemmingsplan is teruggebracht naar 7,5 m, terwijl dit aan de noordzijde bij hun percelen niet is gebeurd. [appellant sub 1] en anderen betogen voorts dat hun woon- en leefklimaat wordt aangetast door de binnen het bouwvlak toegestane bouwhoogte van 10 m. Dit is een verruiming ten opzichte van de mogelijkheden die het voorheen geldende plan bood, waarbinnen een maximale bouwhoogte van 7,5 m was toegestaan, aldus [appellant sub 1] en anderen. Voorts vrezen [appellant sub 1] en anderen voor schaduwhinder. [appellant sub 1] en anderen wijzen er in dit verband op dat de bebouwing 15 m dichter bij hun woningen aan de [locatie 1] en [locatie 2] komt te liggen. Verder betogen [appellant sub 1] en anderen dat hun uitzicht en privacy worden aangetast. Zij wijzen ook op de omstandigheid dat de aarden wal 1 m wordt opgeschoven als gevolg waarvan er meer geluidsoverlast valt te verwachten. Volgens [appellant sub 1] en anderen leidt het bestreden plandeel tevens tot waardevermindering van hun woningen.
6.1. De raad stelt dat hoewel de bebouwingsmogelijkheden voor de in geding zijnde gronden zijn verruimd er nog altijd sprake is van een passende afstand tussen de voorziene perifere detailhandelsvestiging en de woningen van [appellant sub 1] en anderen.
6.2. Op de verbeelding is ter plaatse van de in geding zijnde gronden de bestemming "Detailhandel" en de functieaanduiding "detailhandel perifeer" opgenomen.
Ingevolge artikel 3, lid 3.2.2, van de planregels gelden voor bedrijfsgebouwen de volgende regels:
a. bedrijfsgebouwen mogen uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd;
b. de bouwhoogte van bedrijfsgebouwen mag niet meer bedragen dan ter plaatse van de aanduiding "maximum bouwhoogte (m)" is aangegeven.
Ingevolge lid 3.2.3 gelden voor bijbehorende bouwwerken de volgende regels:
a. De bouwhoogte bedraagt maximaal 4 m.
b. De goothoogte bedraagt maximaal 4 m.
Ingevolge lid 3.4, onder a, sub 1, geldt met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken dat het gebruik overeenkomstig de bestemming uitsluitend toelaatbaar is indien het inrichtingsplan zoals opgenomen in bijlage 1 "Inrichtingsplan" wat betreft de geluidswal en groenzone wordt uitgevoerd en in stand gehouden.
6.3. Voor zover [appellant sub 1] en anderen hebben gewezen op de omstandigheid dat de maximaal toegestane bouwhoogte binnen het bouwvlak grenzend aan het perceel Orchidee 21 is teruggebracht naar 7,5 m ten opzichte van het ontwerpbestemmingsplan stelt de raad dat de situatie wat betreft de percelen van [appellant sub 1] en anderen verschilt met die wat betreft het perceel Orchidee 21. Daarbij heeft de raad erop gewezen dat het bouwvlak grenzend aan het perceel Orchidee 21 ten opzichte van het ontwerpbestemmingsplan tegen de perceelgrens aan lag, terwijl dit niet het geval was voor het bouwvlak in de nabijheid van de percelen van [appellant sub 1] en anderen. In hetgeen [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant sub 1] en anderen genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie bij hun percelen.
Het betoog faalt.
6.4. Wat betreft de omstandigheid dat voor een deel van de in geding zijnde gronden de maximaal toegestane bouwhoogte is verruimd ten opzichte van de maximaal toegestane bouwhoogte ingevolge het voorheen geldende plan, overweegt de Afdeling dat in het algemeen aan een voorheen geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
Wat betreft de vrees van [appellant sub 1] en anderen voor schaduwhinder, stelt de Afdeling vast dat aan een deel van de in geding zijnde gronden geen bouwvlak is toegekend, zodat, gezien artikel 3, lid 3.2.3, onder a, van de planregels, daar de maximaal toegestane bouwhoogte 4 m bedraagt. Wat betreft het deel van de in geding zijnde gronden waar wel een bouwvlak is toegekend, bedraagt de maximaal toegestane bouwhoogte, gezien artikel 3, lid 3.2.2, bezien in samenhang met de aanduidingen "maximum bouwhoogte (m) =10" en "maximum bouwhoogte (m) = 7,5" op de verbeelding, maximaal 10 m onderscheidenlijk 7,5 m. Gelet op de afstand van ongeveer 24 m tussen het bestreden plandeel, voor zover daar een maximaal toegestane bouwhoogte van 10 m onderscheidenlijk 7,5 m geldt, en de percelen [locatie 1] en [locatie 2], en ook gezien de omstandigheid dat het een stedelijke omgeving betreft, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling de gevolgen van de toegestane bebouwing voor de bezonning en lichtinval op de percelen van [appellant sub 1] en anderen niet onaanvaardbaar hoeven achten.
Het betoog faalt.
6.5. Wat betreft de vrees van [appellant sub 1] en anderen voor aantasting van hun uitzicht en privacy en hun vrees voor geluidsoverlast als gevolg van het plan, is van belang dat het plan beoogt te voorzien in de verplichting dat het inrichtingsplan wat betreft de geluidswal en groenzone wordt uitgevoerd en in stand gehouden. De Afdeling stelt in dit verband vast dat het inrichtingsplan, anders dan in de planregels is vermeld, geen deel uitmaakt van het plan. De raad heeft ter zitting medegedeeld dat het inrichtingsplan per abuis niet als bijlage bij de planregels is opgenomen. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit wat betreft dit onderdeel niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het bestreden besluit is in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 van Awb.
Het betoog slaagt.
7. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen de gebreken in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. De raad dient daartoe met inachtneming van overweging 5.3 het besluit te wijzigen, dan wel alsnog toereikend te motiveren dat het plan in overeenstemming is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Indien niet kan worden gemotiveerd dat het plan in overeenstemming is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro dan dient de raad het besluit in zoverre te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling. Voorts dient de raad met inachtneming van overweging 6.5 bijlage 1 "Inrichtingsplan" bij de planregels op te nemen dan wel het besluit in zoverre te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling. De raad dient het eventuele nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken, zonder dat daarbij toepassing behoeft te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb.
8. Hetgeen [appellant sub 1] en anderen met betrekking tot hun uitzicht en privacy en ten aanzien van geluidsoverlast hebben aangevoerd, zal, net als hun verwijzing naar waardevermindering van hun percelen, gelet op de samenhang met het hiervoor onder overweging 6.5 geconstateerde gebrek, in de einduitspraak worden beoordeeld. In de einduitspraak zal tevens worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Haaksbergen op om binnen zestien weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van de overwegingen 5.3 en 6.5 de daarin omschreven gebreken te herstellen en
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het eventueel gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Van Loo
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2014
418-812.