ECLI:NL:RVS:2015:581
Raad van State — Uitspraak 


201406646/1/A2.
Datum uitspraak: 25 februari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats], gemeente [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 juni 2014 in zaak nr. 14/185 in het geding tussen:
[appellant]
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand.
Procesverloop
Bij besluit van 10 september 2013 heeft de raad een aanvraag van [appellant] om een toevoeging voor rechtsbijstand afgewezen.
Bij besluit van 2 december 2013 heeft de raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij mondelinge uitspraak van 11 juni 2014 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 februari 2015, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. C.M. Wijnstra, werkzaam bij de raad voor rechtsbijstand, is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: Wrb) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder inkomensgegeven: inkomensgegeven als bedoeld in artikel 21, onder e, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: Awr).
Ingevolge dat lid wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder peiljaar: het tweede kalenderjaar dat voorafgaat aan het kalenderjaar waarin de aanvraag om een toevoeging wordt gedaan.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, wordt rechtsbijstand uitsluitend verleend ter zake van in de Nederlandse rechtssfeer liggende rechtsbelangen aan natuurlijke en rechtspersonen wier financiële draagkracht de in artikel 34 genoemde bedragen niet overschrijdt.
Ingevolge artikel 34a, eerste lid, is het inkomen van de rechtzoekende het inkomensgegeven in het peiljaar.
Ingevolge artikel 34c, eerste lid, neemt het bestuur, indien in het jaar waarin de aanvraag om een toevoeging is gedaan sprake is van een terugval in het inkomen of vermogen, op aanvraag van de rechtzoekende een besluit dat is gebaseerd op het inkomen of vermogen in het jaar waarin de aanvraag om een toevoeging is gedaan. Artikel 25, derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge het tweede lid wordt onder terugval van inkomen of vermogen verstaan een vermindering van het inkomen of vermogen met ten minste 15% ten opzichte van het peiljaar.
Ingevolge het derde lid wordt de aanvraag bij de raad ingediend binnen zes weken na de bekendmaking van het besluit waarin is beslist op de aanvraag om een toevoeging.
Ingevolge het vierde lid wordt bij de aanvraag overlegd een verklaring waarin de oorzaak van de inkomens- en vermogensdaling wordt toegelicht.
Ingevolge artikel 34e, eerste lid, wordt de beslissing op het bezwaar tegen de beslissing op de aanvraag om een toevoeging geacht mede betrekking te hebben op de beslissing op de aanvraag, bedoeld in artikel 34c, eerste lid.
Ingevolge artikel 35, eerste lid, is de rechtzoekende, tenzij bij algemene maatregel van bestuur anders is bepaald, een eigen bijdrage verschuldigd voor de verlening van rechtsbijstand.
Ingevolge het tweede lid worden de regels omtrent de eigen bijdrage, alsmede de hoogte van de eigen bijdrage bij algemene maatregel van bestuur vastgesteld.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand (hierna: het Bebr), zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, bedraagt in afwijking van artikel 2, eerste en tweede lid, en artikel 2a, tweede en derde lid, de eigen bijdrage, die een natuurlijk persoon verschuldigd is voor de verlening van rechtsbijstand op basis van een toevoeging € 193,00, indien het gaat om verlening van rechtsbijstand in de periode waarin de schuldsaneringsregeling, bedoeld in titel III van de Faillissementswet, (hierna: de schuldsaneringsregeling) van toepassing is.
Volgens de Werkinstructie financiële beoordeling/Laagste eigen bijdrage, versie 2.0.4 (1 december 2013; hierna: de werkinstructie), kan op grond van artikel 4 van het Bebr worden afgeweken van de inkomensgegevens die zijn ontvangen van de Belastingdienst. Hieronder wordt beschreven in welke gevallen het eigen bijdragetype ‘L’ wordt opgelegd. Deze ‘L’ staat voor de laagste eigen bijdrage uit de reguliere tabel. (…) Als de rechtzoekende alleenstaand is dan wordt de ‘N’ van normaalberekening vervangen door de ‘L’ van laagste eigen bijdrage in de volgende gevallen:
- (…)
- (…)
- Als de rechtzoekende op het moment van de aanvraag in de Wsnp zit.
2. De raad heeft de aanvraag om een toevoeging afgewezen op de grond dat het vastgestelde inkomen van [appellant] de in artikel 34, eerste lid, van de Wrb gestelde inkomensgrenzen overschrijdt.
Volgens het besluit van 2 december 2013 heeft [appellant] in bezwaar aangevoerd dat bij vonnis van de rechtbank van 22 augustus 2013 (hierna ook: vonnis schuldsaneringsregeling) de schuldsaneringsregeling op hem van toepassing is verklaard en dat, nu dit voorafgaande aan het besluit van 10 september 2013 is gebeurd, hij alsnog in aanmerking dient te komen voor een toevoeging. De raad heeft zich in het besluit op bezwaar van 2 december 2013, onder verwijzing naar zijn werkinstructie, op het standpunt gesteld dat bij de beoordeling van een aanvraag om een toevoeging de situatie op het moment van de aanvraag bepalend is. Nu de schuldsaneringsregeling op [appellant] van toepassing is verklaard na het indienen van de aanvraag om een toevoeging, vormde deze geen reden om [appellant] alsnog een toevoeging voor rechtsbijstand te verlenen, aldus de raad.
In het verweerschrift van 16 oktober 2014 heeft de raad nader toegelicht, dat als een toevoeging wordt verleend, de werkzaamheden vanaf het moment van de aanvraag geacht worden op basis van die toevoeging te zijn verricht. Volgens de raad begint de verlening van rechtsbijstand ten tijde van de aanvraag om een toevoeging. Gelet hierop en gezien de systematiek van de wet is het moment waarop de aanvraag om een toevoeging wordt gedaan bepalend voor de vaststelling van de eigen bijdrage, aldus het verweerschrift.
3. [appellant] heeft niet betwist dat zijn inkomen in het peiljaar 2011 de gestelde inkomensgrenzen in artikel 34 van de Wbr overschrijdt. Thans is alleen in geschil of de raad gehouden was [appellant] bij de beslissing op bezwaar alsnog een toevoeging voor rechtsbijstand te verlenen, omdat bij vonnis van de rechtbank van 22 augustus 2013 de schuldsaneringsregeling op [appellant] van toepassing is verklaard en dat vonnis in de bezwaarfase aan de raad is toegezonden.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door het beroep ongegrond te verklaren, heeft miskend dat de raad hem gezien zijn gewijzigde financiële situatie alsnog een toevoeging voor rechtsbijstand had moeten verlenen. Hij voert aan dat niet de datum van de aanvraag om een toevoeging, maar de datum van het besluit op die aanvraag bepalend is voor de vaststelling van de eigen bijdrage. Volgens [appellant] kwam hij, gelet op de toelating tot de schuldsaneringsregeling bij vonnis van 22 augustus 2013 en gelet op zijn financiële situatie ten tijde van het besluit van 10 september 2013 in aanmerking voor een toevoeging. Gezien dat vonnis moet volgens [appellant] worden aangenomen dat zijn financiële situatie ten tijde van het besluit van 10 september 2013 geen belemmering vormde voor het toekennen van een toevoeging voor rechtsbijstand en diende de raad bij het besluit op bezwaar, ongeacht zijn financiële situatie in het peiljaar 2011, uit te gaan van zijn financiële situatie in 2013. Hij voert voorts aan dat de wetgever niet heeft bedoeld een rechtzoekende in een geval als dit niet in aanmerking te laten komen voor gesubsidieerde rechtsbijstand.
4.1. Uit het hiervoor onder 1 weergegeven wettelijk kader volgt dat de raad bij een aanvraag om een toevoeging om rechtsbijstand beoordeelt of het inkomen en vermogen van de aanvrager de inkomensgrenzen bedoeld in artikel 34 van de Wrb niet te boven gaan. Daarbij gaat de raad uit van het inkomensgegeven als bedoeld in artikel 21, onder e, van de Awr in het peiljaar, dat is het tweede kalenderjaar voorafgaande aan het kalenderjaar waarin de aanvraag wordt gedaan. Het inkomensgegeven is het over het peiljaar laatst bepaalde verzamelinkomen of belastbare loon. Indien de raad een aanvraag om toevoeging heeft afgewezen omdat het inkomen of vermogen van de aanvrager in het peiljaar de inkomensgrenzen bedoeld in artikel 34 van de Wbr te boven gaat en de aanvrager meent dat zijn inkomen of vermogen in het kalenderjaar van de aanvraag ten minste 15% lager is dan zijn inkomen of vermogen in het peiljaar, dan kan hij ingevolge artikel 34c van de Wbr binnen zes weken na het besluit waarin op de aanvraag om een toevoeging is beslist bij de raad een aanvraag om peiljaarverlegging indienen. Indien de aanvrager om een toevoeging een aanvraag om peiljaarverlegging indient, wordt ingevolge artikel 34e van de Wbr het besluit op het bezwaar tegen het besluit op de aanvraag om een toevoeging geacht mede betrekking te hebben op het besluit op de aanvraag om peiljaarverlegging.
Uit het voorgaande volgt dat de hoogte van het inkomen en het vermogen van de aanvrager in het peiljaar het uitgangspunt vormt bij het bepalen van de toegang tot het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand en bij het bepalen van de hoogte van de eigen bijdrage. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 34c van de Wbr kan "(v)oor degenen van wie in de periode na het peiljaar het inkomen of vermogen daalt, (…) dit uitgangspunt tot nadelige gevolgen leiden. Indien geen rekening wordt gehouden met deze inkomens- of vermogensdaling zou de rechtzoekende wellicht ten onrechte niet in aanmerking komen voor gesubsidieerde rechtsbijstand. Ook zou op basis van het inkomen in het peiljaar in relatie tot het inkomen in het jaar van de aanvraag van de rechtszoekende een te hoge eigen bijdrage kunnen worden gevraagd. Voor deze gevallen zou een aparte voorziening moeten worden getroffen. Voorgesteld wordt om de rechtzoekende de mogelijkheid te bieden om peiljaarverlegging aan te vragen. Dit betekent dat wordt uitgegaan van het inkomen en vermogen in het jaar van de aanvraag om een toevoeging. Op basis van de gegevens die bekend zijn op het moment van de aanvraag berekent de raad een inkomen dat het verzamelinkomen zo dicht mogelijk benadert" (Kamerstukken II 2003/04, 29 685, nr. 3, blz. 6). "Peiljaarverlegging moet op grond van het eerste lid worden aangevraagd door de rechtzoekende. (…) De geschetste procedure betekent dat de rechtzoekende die bezwaar maakt tegen een beslissing op de aanvraag om een toevoeging tegelijkertijd een aanvraag om peiljaarverlegging kan doen. De rechtzoekende moet expliciet om peiljaarverlegging vragen. (…) Nadat de rechtzoekende een aanvraag om peiljaarverlegging heeft gedaan, zendt de raad hem een draagkrachtformulier waarop de rechtzoekende een opgave kan doen van het geschatte inkomen en vermogen in het jaar van de aanvraag. Voorts wordt op dat formulier melding gemaakt van de oorzaak van de inkomens- en vermogensdaling. Het is van belang dat de rechtzoekende zijn melding voldoende onderbouwt (vierde lid). De raad wordt dan in de gelegenheid gesteld om het inkomen en vermogen voor het gehele jaar te schatten"(Kamerstukken II 2003/04, 29 685, nr. 3, blz. 18-19). Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 34e van de Wbr is niet uitgesloten "dat het bezwaar dat de rechtzoekende maakt moet worden opgevat als een aanvraag om peiljaarverlegging. Met instemming van de rechtzoekende zal een dergelijk bezwaar worden opgevat als een aanvraag om peiljaarverlegging. Het is ook mogelijk dat het bezwaar niet kan worden aangemerkt als een aanvraag om peiljaarverlegging. In dergelijke gevallen zal de raad de aanvraag om een toevoeging meestal hebben afgewezen op inhoudelijke en niet op financiële gronden" (Kamerstukken II 2003/04, 29 685, nr. 3, blz. 21).
4.2. Ter zitting is van de zijde van de raad de volgende toelichting gegeven. De raad verleent tot op heden aan een aanvrager die bij de aanvraag om een toevoeging een vonnis schuldsaneringsregeling heeft overgelegd, een toevoeging voor rechtsbijstand en bepaalt daarbij, met toepassing van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van het Bebr, dat voor die aanvrager de laagste eigen bijdrage geldt. Dit is een buitenwettelijke vaste gedragslijn, die is neergelegd in de werkinstructie. Toelating tot de schuldsaneringsregeling betekent echter niet dat het verzamelinkomen van de rechtzoekende in het peiljaar wordt gewijzigd. De raad handhaaft daarom zijn standpunt dat het de weigering om aan [appellant] een toevoeging voor rechtsbijstand toe te kennen terecht in bezwaar heeft gehandhaafd, nu [appellant] eerst twee weken na zijn aanvraag om een toevoeging tot de schuldsaneringsregeling is toegelaten en niet heeft gevraagd om peiljaarverlegging.
4.3. Uit hetgeen hiervoor onder 4.1 is overwogen volgt dat uit het enkele feit dat in de bezwaarfase een vonnis is overgelegd waarbij de schuldsaneringsregeling van toepassing is verklaard op de aanvrager om een toevoeging voor rechtsbijstand, zoals in het geval van [appellant], niet volgt dat alsnog de gevraagde toevoeging moet worden toegekend. Daarbij is allereerst van belang dat de raad bij het besluit op bezwaar dient uit te gaan van het inkomensgegeven in het peiljaar en dat inkomensgegeven en peiljaar niet wijzigen doordat op een nader moment de schuldsaneringsregeling van toepassing is verklaard.
Verder staat vast dat [appellant] geen afzonderlijk verzoek om peiljaarverlegging heeft ingediend. In het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 10 september 2013 is voorts niet gevraagd om peiljaarverlegging en daarin is ook niets vermeld over de hoogte van het inkomen of vermogen van [appellant] in het jaar van de aanvraag om een toevoeging. De enkele verwijzing in het bezwaarschrift naar het daarbij gevoegde vonnis schuldsaneringsregeling is onvoldoende voor het oordeel dat de raad het bezwaarschrift had moeten aanmerken als een aanvraag om peiljaarverlegging.
Het betoog faalt.
5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, griffier.
w.g. Van Ettekoven w.g. Oranje
lid van de enkelvoudige kamer griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2015
507.