ECLI:NL:RVS:2014:1882
Raad van State — Uitspraak 


201306204/1/A1.
Datum uitspraak: 28 mei 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Zandvoort,
tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Noord-Holland, zittingsplaats Haarlem, van 18 maart 2013 en de uitspraak van 31 mei 2013 in zaak
nr. 12/5695 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort.
Procesverloop
Bij besluit van 9 maart 2012 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning eerste fase te verlenen voor de bouw van een bedrijfswoning en de renovatie van een bedrijfsruimte op het perceel [locatie] te Zandvoort (hierna: het perceel).
Bij besluit van 1 november 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard wat betreft de bouw van een bedrijfswoning en gegrond verklaard wat betreft de renovatie van de bedrijfsruimte.
Bij tussenuitspraak van 18 maart 2013 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om het door de rechtbank geconstateerde gebrek in dat besluit te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij brief van 27 maart 2013 heeft het college de rechtbank bericht dat het het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek heeft hersteld.
Bij uitspraak van 31 mei 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 november 2012 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. S. Essakkili, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Pach, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant] is eigenaar van [vishandel]. Het perceel is gelegen op het bedrijventerrein Nieuw Noord. [appellant] gebruikt de daarop aanwezige bedrijfsruimte, die is voorzien van een keuken en koeling, voor de verwerking en opslag van vis. [appellant] staat dagelijks met een mobiele viskraam op de Boulevard van Zandvoort.
2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Keesomstraat" rust op het perceel de bestemming "Ambachtelijke bedrijven (BD)".
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor gebouwen, opgericht ten dienste van handel en ambacht, welke geen hinder door rook, damp, stank of lawaai dan wel door bodem- of grondwaterverontreiniging mogen veroorzaken.
Ingevolge het derde lid is het college bevoegd onder nader door hem te stellen voorwaarden vrijstelling te verlenen van de in het eerste lid omschreven bestemming ten behoeve van de bouw van een dienstwoning, indien afdoende blijkt dat deze woning voor de uitoefening van het bedrijf aldaar niet kan worden gemist.
Ingevolge artikel 3.6, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels:
a. het college binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kan wijzigen;
b. het college het plan moet uitwerken;
c. bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het plan aan te geven regels;
d. het college ten aanzien van in het plan omschreven onderwerpen of onderdelen nadere eisen kan stellen.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, wordt, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
Ingevolge het tweede lid wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 1˚ kan, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, de omgevingsvergunning slechts worden verleend met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking.
Ingevolge de "Toetsingscriteria voor het verlenen van een ontheffing als bedoeld in artikel 3.6 van de Wet ruimtelijke ordening voor een bedrijfswoning", vastgesteld door het college bij besluit van 27 februari 2009 (hierna: de Beleidsregels) kan een bedrijfswoning worden toegestaan indien via een bedrijfsplan aantoonbaar is dat een bedrijf niet kan functioneren zonder de aanwezigheid van de woning en deze geen gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van de naastgelegen bedrijven.
Onder aantoonbaar wordt verstaan:
- Het betreft een bedrijf dat werkt met levende have en waarbij het aantoonbaar is dat permanente aanwezigheid noodzakelijk is (bijvoorbeeld een dierenasiel);
- Het betreft een bedrijf met een continue proces, door dit (continue) proces is het noodzakelijk dat er constant iemand in de buurt is om eventuele calamiteiten in het bedrijfsproces te verhelpen (bijvoorbeeld een productiebedrijf).
3. Vast staat en niet in geschil is dat het bouwplan voor de bouw van een bedrijfswoning in strijd is met het bestemmingsplan en evenzeer met de Beleidsregels. Gelet hierop heeft het college geweigerd omgevingsvergunning te verlenen.
4. De rechtbank heeft het besluit van 1 november 2012 vernietigd omdat het college, voor zover het besluit ziet op de bouw van een bedrijfswoning, volgens haar onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de door [appellant] aangevoerde omstandigheden geen aanleiding geven om met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van de Beleidsregels af te wijken. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten, omdat volgens haar het college met zijn brief van 27 maart 2013 dat gebrek heeft hersteld.
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Beleidsregels buiten toepassing dienen te worden gelaten, zodat het college ten onrechte met toepassing daarvan heeft geweigerd aan hem een omgevingsvergunning te verlenen. Door in feite in de Beleidsregels bedrijven uit milieucategorie 1 en 2 toe te staan, terwijl dat in strijd is met de bestemming van het bedrijventerrein, omdat daarin enkel bedrijven die geen hinder veroorzaken worden toegelaten, is het college buiten de bevoegdheid getreden die hem in artikel 7, derde lid, van de planvoorschriften is toegekend, aldus [appellant]. Voorts heeft de rechtbank volgens hem miskend dat de Beleidsregels onredelijk zijn, nu in het verleden vergelijkbaar beleid is ingetrokken, omdat er voor de bouw van verscheidene bedrijfswoningen op het bedrijventerrein reeds vergunningen waren verleend, aldus [appellant]. Bovendien maken de Beleidsregels de in het bestemmingsplan geboden mogelijkheid om bedrijfswoningen op het bedrijventerrein toe te staan volgens hem illusoir, nu bedrijven met een continue proces of met levende have zich nooit op het bedrijventerrein zullen kunnen vestigen, gelet op aanbevolen richtafstanden in de VNG-brochure "Bedrijven en Milieuzonering". Aangezien er vanwege deze bedrijfswoningen op het bedrijventerrein evenmin vestigings- of uitbreidingsmogelijkheden zijn voor andere bedrijven is het beleid voorts onnodig beperkend voor degenen die een bedrijfswoning willen bouwen, aldus [appellant].
5.1. In het aangevoerde is geen grond gelegen voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte niet als haar oordeel heeft uitgesproken dat het college de Beleidsregels buiten toepassing had dienen te laten. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college met de Beleidsregels invulling heeft gegeven aan de bevoegdheid die het krachtens artikel 7, derde lid, van de planvoorschriften heeft. Anders dan [appellant] betoogt, bepalen de Beleidsregels niet welke bedrijven op het bedrijventerrein zijn toegestaan, maar geven zij uitleg aan laatstgenoemde bepaling. Dat daarin tevens is beschreven dat zich in het verleden op het bedrijventerrein bedrijven uit milieucategorie 2 en 3 hebben gevestigd, maakt dat niet anders. Van doorkruising van de bevoegdheid van de gemeenteraad om voorschriften te geven over het gebruik van gronden is derhalve geen sprake.
Voorts heeft de rechtbank terecht in het aangevoerde geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de Beleidsregels onredelijk zijn. Dat het college, als gesteld door [appellant], in het verleden andere vergelijkbare beleidsregels heeft ingetrokken, maakt niet dat de Beleidsregels onredelijk zijn. De stelling van [appellant] dat de Beleidsregels de bouw van bedrijfswoningen illusoir maken en onnodig beperkend zijn, heeft de rechtbank terecht niet gevolgd. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat geen aanleiding bestaat om de uitleg die het college in de Beleidsregels aan het in artikel 7, derde lid, van de planvoorschriften neergelegde noodzakelijkheidscriterium heeft gegeven voor onjuist te houden. Zij heeft in het aangevoerde geen grond behoeven te zien voor het oordeel dat toepassing van de Beleidsregels meebrengt dat zich ter plaatse geen enkel bedrijf meer kan vestigen, dat geen hinder veroorzaakt en waarbij de behoefte aan een bedrijfswoning bestaat.
Het betoog faalt.
6. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die aanleiding geven om in afwijking van de Beleidsregels medewerking aan het bouwplan te verlenen. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank, door te overwegen dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat de extra kosten voor bevoorrading buiten de nachtelijke uren voor zijn risico mochten worden gelaten, heeft miskend dat het college aan zijn belang bij het kunnen continueren van zijn bedrijf onvoldoende gewicht heeft toegekend. Bovendien heeft het college wel toestemming verleend voor twee andere bedrijfswoningen binnen het plangebied, omdat die ’s nachts worden bevoorraad en hebben bewoners van het bedrijventerrein nooit geklaagd over de nabijgelegen bedrijven, aldus [appellant].
De rechtbank heeft niet onderkend dat het college ten onrechte in aanmerking heeft genomen dat de bouw van een bedrijfswoning de komst van bedrijven uit milieucategorie 2 kan belemmeren, waarvoor een aanbevolen afstand tot bedrijfswoningen geldt van minimaal 30 meter, nu deze bedrijven op het bedrijventerrein niet zijn toegestaan, aldus [appellant]. Bovendien heeft de rechtbank, door te overwegen dat het standpunt van het college, dat uitbreiding van het aantal bedrijfswoningen de vestigingsmogelijkheden van bedrijven uiteindelijk verder zal beperken, niet onredelijk is, volgens hem miskend dat het toestaan van een bedrijfswoning op zijn perceel vanwege de reeds aanwezige bedrijfswoningen niet tot een verdere beperking van de vestigings- en uitbreidingsmogelijkheden van bedrijven kan leiden, dan reeds het geval is. Evenzeer heeft de rechtbank miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het verlenen van medewerking aan het bouwplan zich niet verdraagt met de aanbevolen afstanden in de VNG-brochure "Bedrijven en Milieuzonering" vanwege het naast zijn bedrijf gelegen bedrijf, aldus [appellant].
6.1. Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 23 november 2011 in zaak nr. 201100085/1/H1), zijn bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb, omstandigheden waarmee bij de vaststelling van het te voeren beleid geen rekening is gehouden en welke daarin derhalve niet zijn verdisconteerd.
6.2. Volgens de Beleidsregels hebben zich op het bedrijventerrein in het verleden, toen nog geen bedrijfswoningen aanwezig waren en bedrijven nog niet waren ingedeeld in milieucategorieën met een op die bedrijven toegesneden milieuzonering, bedrijven van verschillende milieucategorieën gevestigd. Door de inmiddels aanwezige bedrijfswoningen kunnen bepaalde categorieën bedrijven niet meer worden toegestaan en worden bestaande bedrijven in hun bedrijfsvoering beperkt of worden zij geconfronteerd met zwaardere eisen ten aanzien van het milieu. Het karakter van het bedrijventerrein, dat is bedoeld voor het vestigen van bedrijven, wordt daarmee volgens de Beleidsregels in essentie aangetast. De aanbevolen afstanden in de VNG-brochure "Bedrijven en Mileuzonering" kunnen volgens de Beleidsregels vanwege de aanwezigheid van bedrijven in de milieucategorie 2 en 3 in geen enkel geval in acht worden genomen. Aangezien vanwege de bouw van een naastgelegen bedrijfswoning een bedrijf mogelijk extra beschermende voorzieningen moet treffen, in zijn bedrijfsvoering moet worden beperkt of een milieuvergunning moet worden geweigerd in geval van wijziging van de productie, is volgens de Beleidsregels terughoudendheid vereist bij het toestaan van nieuwe bedrijfswoningen.
Blijkens de Beleidsregels is derhalve de omstandigheid dat bedrijven op het bedrijventerrein beperkingen ondervinden vanwege de aanwezigheid van bedrijfswoningen, terwijl het bedrijventerrein is bedoeld voor de vestiging van bedrijven, reden geweest voor terughoudendheid bij het verder toestaan van bedrijfswoningen aldaar. Dat bedrijven zonder bedrijfswoning met extra kosten kunnen worden geconfronteerd, zoals in het geval van [appellant] de extra kosten voor bevoorrading ’s nachts, is daaraan inherent. Dat, als gesteld door [appellant], een bedrijfswoning op zijn perceel niet leidt tot een verdere beperking van de vestigings- en uitbreidingsmogelijkheden van bedrijven dan reeds het geval is en niet leidt tot overschrijding van de aanbevolen afstanden in de VNG-brochure "Bedrijven en Mileuzonering" laat, wat daarvan ook zij, onverlet dat de toekomstig ontwikkelingen daarin verandering kunnen brengen en de Beleidsregels juist met oog op de wenselijke toekomstige inrichting van het bedrijventerrein zijn opgesteld. Dat het bestemmingsplan volgens [appellant] geen bedrijven toestaat, die hinder veroorzaken, laat voorts, daargelaten dat zich in het verleden bedrijven uit verschillende milieucategorieën op het bedrijventerrein hebben gevestigd, onverlet dat bedrijven die daar zijn toegestaan door de komst van nieuwe bedrijfswoningen in hun vestigings- en uitbreidingsmogelijkheden kunnen worden belemmerd.
Gelet op het vorenstaande zijn de door [appellant] aangevoerde omstandigheden in de Beleidregels verdisconteerd bij de vaststelling daarvan. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die aanleiding geven om met toepassing van artikel 4:84 van de Awb af te wijken van de Beleidsregels.
Dat het college bij twee andere ondernemingen wel een bedrijfswoning heeft toegestaan vanwege de extra kosten van bevoorrading overdag, kan [appellant] evenmin baten. Daarbij is van belang dat deze bedrijfswoningen zijn gebouwd voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Beleidsregels en dat, indien zij niettemin destijds ten onrechte zijn toegestaan, geldt dat foutieve besluiten niet hoeven te worden herhaald. Voorts is van belang dat het college onweersproken heeft gesteld dat het na de inwerkingtreding van de Beleidsregels geen medewerking meer heeft verleend aan de bouw van bedrijfswoningen op het bedrijventerrein, waarbij de noodzaak daartoe niet overeenkomstig die Beleidsregels was aangetoond.
Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen tussenuitspraak en uitspraak dienen te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraken.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Dorst
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2014
357-757.