ECLI:NL:RVS:2014:583
Raad van State — Uitspraak 


201308035/1/R6.
Datum uitspraak: 19 februari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Klaaswaal, gemeente Cromstrijen,
2. [appellant sub 2], wonend te Numansdorp, gemeente Cromstrijen,
3. [appellant sub 3], wonend te Numansdorp, gemeente Cromstrijen,
en
de raad van de gemeente Cromstrijen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 2 juli 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2013" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 januari 2014, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2], bijgestaan door mr. L.J. van Pelt, [appellant sub 3], bijgestaan door A. Bil, en de raad, vertegenwoordigd door A. Herweijer, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep van [appellant sub 1]
2. [appellant sub 1] voert aan dat [locatie 1] te Klaaswaal ten onrechte niet op de verbeelding is aangeduid op het perceel plaatselijk bekend als D 668. [locatie 1] is ten onrechte op het buurperceel met [locatie 2] vermeld, aldus [appellant sub 1]. Ter zitting heeft [appellant sub 1] toegelicht dat op het perceel plaatselijk bekend als D 668 sinds lange tijd twee woningen met [locatie 1] en [locatie 3] staan en dat het plan ter plaatse ten onrechte één woning mogelijk maakt.
2.1. Aan de percelen plaatselijk bekend als D 667 en D 668 is de bestemming "Wonen" toegekend.
Ingevolge artikel 19, lid 19.2.1, onder a, van de planregels mag per bestemmingsvlak ten hoogste één vrijstaande woning worden gebouwd.
2.2. De raad heeft in het bestreden besluit gesteld dat hij de kadastrale ondergrond van de verbeelding niet kan aanpassen, maar dat aan het Kadaster en Samenwerkingsverband Hoeksche Waard is verzocht om de juiste informatie op de kadastrale kaart te vermelden. De raad heeft in de zienswijze van [appellant sub 1] geen aanleiding gezien om het plan gewijzigd vast te stellen.
Omdat in de zienswijze uiteen is gezet dat zich op het perceel D 668 een "dubbele woning" met de huisnummers [locatie 1] en [locatie 3] bevindt en in een toelichtende e-mail van [appellant sub 1] die aan de zienswijze voorafging is vermeld dat hij en zijn broer eigenaar zijn van de woningen aan de [locatie 1] en [locatie 3], had de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid uit de zienswijze van [appellant sub 1] moeten afleiden dat zijn bezwaren niet uitsluitend zien op de huisnummering, maar dat deze ook zien op het aantal woningen dat het plan ter plaatse van voornoemde percelen toestaat. Volgens [appellant sub 1] maakt het plan ter plaatse ten onrechte één vrijstaande woning mogelijk, terwijl op het desbetreffende perceel reeds jarenlang twee woningen aanwezig zijn. De raad heeft dat niet onderkend en heeft de zienswijze in het bestreden besluit in zoverre onbesproken gelaten. Het bestreden besluit berust in zoverre niet op een deugdelijke motivering.
Het beroep van [appellant sub 2]
3. Het beroep van [appellant sub 2] is gericht tegen het niet toekennen van een bouwvlak, of een wijzigingsbevoegdheid op grond waarvan een bouwvlak kan worden toegekend, aan gronden aan de Schuringsedijk ongenummerd die hij in gebruik heeft voor fruitteelt. De raad heeft gelet op een uitspraak van de Afdeling van 3 april 2013 (zaak nr. 201207694/1/R4) en het conserverende karakter van het plan geen bouwvlak toegekend aan deze gronden. Volgens [appellant sub 2] had het conserverende karakter van het plan ertoe moeten leiden dat de wijzigingsbevoegdheid die in het hiervoor geldende plan was opgenomen gehandhaafd blijft, maar de wijzigingsbevoegdheid komt in het onderhavige plan niet voor. [appellant sub 2] stelt dat de beoogde bedrijfsbebouwing doelmatig en noodzakelijk is, omdat de appels die op de locatie aan de Schuringsedijk ongenummerd worden geteeld op dezelfde locatie dienen te worden opgeslagen, gesorteerd en verwerkt. Hiertoe worden thans veelal op grote afstand loodsen gehuurd en een nabijgelegen gehuurde loods is verouderd en te beperkt van omvang voor deze activiteiten. De bedrijfsbebouwing van [appellant sub 2] aan de Middelweg is volgens [appellant sub 2] noodzakelijk voor de opslag, sortering en verwerking van peren. Het is noodzakelijk dat de geteelde appels en peren van elkaar gescheiden blijven, omdat de peren droog moeten worden verwerkt en de appels juist met water, aldus [appellant sub 2]. Volgens [appellant sub 2] blijkt uit de Handleiding agrarische bouwaanvragen van de provincie Zuid-Holland uit 1995 (hierna: de Handleiding) dat indien sprake is van een volwaardig bedrijf en de bebouwing doelmatig is, hetgeen volgens hem positief is beoordeeld, de noodzaak van de bebouwing moet worden aangenomen.
3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het opnemen van een bouwvlak op het perceel Schuringsedijk ongenummerd een nieuwe ontwikkeling zou betekenen. Een dergelijke ontwikkeling past niet bij het conserverende karakter van het plan. Voorts stelt de raad dat de wijzigingsbevoegdheid niet is opgenomen in het plan vanwege de ontwikkelingen in de agrarische sector, waarbij door schaalvergroting steeds meer bedrijven verdwijnen en het toevoegen van nieuwe agrarische bouwvlakken niet voor de hand ligt. Het plan bevat wel een bevoegdheid voor het wijzigen van een voormalig agrarisch bedrijfsperceel in een volwaardig agrarisch bedrijfsperceel, aldus de raad.
3.2. De gronden van [appellant sub 2] aan de Schuringsedijk ongenummerd hebben de bestemming "Agrarisch" zonder bouwvlak.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1.1, onder a, van de planregels zijn deze gronden onder meer bestemd voor fruitteeltbedrijven en kleinfruitteeltbedrijven.
Ingevolge lid 3.2.1, onder a, mogen gebouwen uitsluitend worden gebouwd binnen het bouwvlak.
Ingevolge lid 3.2.1, onder b, is nieuwe bebouwing uitsluitend toegestaan indien deze noodzakelijk en doelmatig is voor de bedrijfsvoering; burgemeester en wethouders kunnen ten behoeve van deze toetsing advies inwinnen bij de agrarisch deskundige.
3.3. Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening Ruimte van de provincie Zuid-Holland bevatten bestemmingsplannen voor gronden gelegen buiten de bebouwingscontouren bepalingen die erin voorzien dat nieuwe bebouwing alleen mogelijk is als deze noodzakelijk en doelmatig is voor de bedrijfsvoering van volwaardige agrarische bedrijven.
3.4. In de uitspraak van 3 april 2013 heeft de Afdeling het volgende overwogen over het op 5 juni 2012 vastgestelde wijzigingsplan "Schuringsedijk ongenummerd":
"3.5 Gelet op het bepaalde in de Verordening Ruimte alsmede op de voorwaarden waaronder het bestemmingsplan kan worden gewijzigd, diende het college zich ervan te vergewissen of met het wijzigingsplan wordt voorzien in nieuwe bebouwing die doelmatig en noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering van een volwaardig agrarisch bedrijf.
Onder verwijzing naar 2.6 stelt de Afdeling voorop dat het college, nu het de bebouwingsmogelijkheden in het wijzigingsplan niet heeft beperkt tot de bebouwing die [appellant sub 2] blijkens de aanvraag om bouwvergunning wenst, bij deze beoordeling ten onrechte niet is uitgegaan van de ruimere bebouwingsmogelijkheden die het wijzigingsplan biedt.
Het college heeft zich voorafgaand aan de besluitvorming laten adviseren door twee agrarisch deskundigen. De Abc heeft op 17 april 2007, 22 oktober 2007, 3 maart 2008 en 16 februari 2009 advies uitgebracht aan het college. Op 17 april 2009 heeft Hans Rietveld een advies aan het college uitgebracht. De adviezen van de Abc en het advies van Hans Rietveld wijzen in verschillende richtingen. Bovendien kunnen uit het advies van Hans Rietveld meerdere conclusies worden getrokken over de vraag of agrarische bedrijfsbebouwing aan de Schuringsedijk noodzakelijk en doelmatig is. Over de noodzaak van een dienstwoning op het perceel aan de Schuringsedijk heeft Hans Rietveld geen advies uitgebracht. Na de vaststelling van het wijzigingsplan heeft het college een aanvullend en actualiserend onderzoek laten verrichten door Landco, hetgeen heeft geresulteerd in een advies van 6 februari 2013.
Voor zover het bedrijfsbebouwing aan de Schuringsedijk betreft met een omvang waarvan in de advisering is uitgegaan, overweegt de Afdeling dat het college er in redelijkheid van heeft kunnen uitgaan dat deze in beginsel doelmatig is, omdat, zoals in het advies van Landco wordt bevestigd, de appels die op deze locatie worden geteeld alsdan op dezelfde locatie kunnen worden opgeslagen, gesorteerd en verwerkt en de appels en peren en de bijbehorende werkprocessen op deze manier gescheiden kunnen worden.
Gelet op de geringe afstand tussen de locaties aan de Middelweg en de Schuringsedijk en de aanwezigheid van twee dienstwoningen bij de locatie aan de Middelweg, is de Afdeling echter van oordeel dat het college er in redelijkheid niet van heeft kunnen uitgaan dat nieuwe bedrijfsbebouwing en een dienstwoning aan de Schuringsedijk onder de gegeven omstandigheden noodzakelijk is.
Voorts overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is gemaakt dat de locatie Schuringsedijk kan worden aangemerkt als een zelfstandig agrarisch bedrijf. In dit verband overweegt de Afdeling dat volgens het advies van Landco sprake is van één fruitteeltbedrijf met twee locaties als gespecialiseerde eenheden, aan de Middelweg en de Schuringsedijk. Dat, zoals in het advies wordt gesteld, beide eenheden van volwaardige omvang zijn, doet hieraan niet af.
3.6 In hetgeen [appellant sub 3] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan tevens is vastgesteld in strijd met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Verordening Ruimte en artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro gelezen in samenhang met artikel 7, lid 23, van de voorschriften van het bestemmingsplan. Het betoog slaagt."
3.5. [appellant sub 2] heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd die thans tot een ander oordeel omtrent de noodzaak van de bebouwing kunnen leiden. Anders dan [appellant sub 2] stelt, kan de Handleiding niet als zodanig worden aangemerkt. De Handleiding is niet na voornoemde uitspraak vastgesteld, maar dateert uit 1995. Bij het vaststellen van het plan diende de raad de voornoemde bepaling uit de Verordening Ruimte in acht te nemen. In het door [appellant sub 2] op 10 maart 2006 ingediende principeverzoek voor het vaststellen van een wijzigingsplan is gewezen op de Handleiding. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Cromstrijen heeft voorts in de zienswijzenrapportage van mei 2012 over het wijzigingsplan uiteengezet wat het doel, de aanleiding en de status van de Handleiding is. De Handleiding is derhalve in de procedure over het wijzigingsplan reeds aan de orde gesteld en ook gelet daarop kan daarin geen omstandigheid worden gezien die tot een ander oordeel leidt.
Naar het oordeel van de Afdeling biedt het betoog van [appellant sub 2] geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het opnemen van een bouwvlak op het perceel van [appellant sub 2] aan de Schuringsedijk ongenummerd. Het betoog faalt.
3.6. Voorts ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in redelijkheid een wijzigingsbevoegdheid in het plan had moeten opnemen die in nieuwe agrarische bouwvlakken voorziet. Dat het hiervoor geldende bestemmingsplan een dergelijke wijzigingsbevoegdheid bevatte, is daartoe onvoldoende. In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. De raad heeft in de veranderingen in de agrarische sector, waaronder de beschikbaarheid van voormalige agrarische bebouwing, in redelijkheid aanleiding kunnen zien om nieuwe agrarische bouwvlakken niet op grond van een wijzigingsbepaling mogelijk te maken. Het betoog faalt.
Het beroep van [appellant sub 3]
4. [appellant sub 3] woont aan de [locatie 4], gelegen ten westen van het perceel van [appellant sub 2] aan de Schuringsedijk ongenummerd. Het beroep is gericht tegen de inhoud van de rapportage zienswijzen van 7 mei 2013 die bij de plantoelichting is gevoegd en tegen artikel 3, lid 3.2.1, onder b, van de planregels, voor zover betrekking hebbend op het perceel Schuringsedijk ongenummerd van [appellant sub 2]. [appellant sub 3] voert aan dat de raad voor de uitleg van de begrippen "noodzakelijk" en "doelmatig" ten onrechte aansluiting zoekt bij het woordenboek der Nederlandse taal van Van Dale, omdat dit volgens [appellant sub 3] leidt tot een te soepele uitleg. [appellant sub 3] wijst erop dat deze criteria in de Verordening Ruimte zijn opgenomen en verwijst tevens naar de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2013. De raad gaat daar volgens [appellant sub 3] ten onrechte aan voorbij in de zienswijzenbeantwoording. Volgens [appellant sub 3] is artikel 3, lid 3.2.1, onder b, van de planregels in strijd met de Verordening Ruimte, omdat de begrippen "noodzakelijk" en "doelmatig" niet zijn gedefinieerd en het begrip "volwaardige agrarische bedrijven" niet uit de Verordening Ruimte is overgenomen. Voor het overige verwijst [appellant sub 3] naar de inhoud van de zienswijze.
4.1. De raad stelt dat de in de Verordening Ruimte voorgeschreven toets wat betreft de doelmatigheid en noodzakelijkheid van bebouwing voor de bedrijfsvoering van volwaardige agrarische bedrijven voldoende is gewaarborgd, doordat het plan bebouwing uitsluitend toestaat binnen het bouwvlak en alleen wanneer deze bebouwing noodzakelijk en doelmatig is voor de bedrijfsvoering. Als deze bedrijfsvoering niet volwaardig is, dan is nieuwe bebouwing volgens de raad ook niet noodzakelijk en doelmatig.
4.2. Zoals onder 3.2 is overwogen, hebben de gronden aan de Schuringsedijk ongenummerd de bestemming "Agrarisch" zonder bouwvlak. Ingevolge artikel 3, lid 3.2.1, onder a, van de planregels mogen gebouwen uitsluitend worden gebouwd binnen het bouwvlak. Op de gronden van [appellant sub 2] aan de Schuringsedijk ongenummerd laat het plan derhalve geen gebouwen als bedoeld in lid 3.2.1, onder a, toe. De bepaling uit artikel 3.2.1, onder b, is daardoor niet van toepassing op het plandeel met de bestemming "Agrarisch" dat betrekking heeft op het perceel Schuringsedijk ongenummerd.
4.2.1. Ter zitting is, gelet op het voorgaande, aan de orde gesteld waarin het belang van [appellant sub 3] bij het beroep, voor zover dit is gericht tegen artikel 3.2.1, onder b, van de planregels en betrekking heeft op het perceel Schuringsedijk ongenummerd, is gelegen. Volgens [appellant sub 3] kan het onherroepelijk worden van de bepaling uit artikel 3.2.1, onder b, van de planregels doorwerken als voor de gronden van [appellant sub 2] een partiële herziening van het bestemmingsplan zou worden vastgesteld. Als bij een partiële herziening uitsluitend een bouwvlak op het perceel Schuringsedijk ongenummerd wordt toegevoegd en de planregels van het onderhavige plan van toepassing worden verklaard op de partiële herziening, geldt de desbetreffende bepaling alsnog voor de gronden van [appellant sub 2], aldus [appellant sub 3]. [appellant sub 3] betoogt verder dat de planregels ten onrechte geen uitleg geven aan de begrippen "noodzakelijk" en "doelmatig".
De Afdeling overweegt dat op zichzelf mogelijk is dat artikel 3.2.1, onder b, in een partiële herziening van het plan van toepassing wordt verklaard. Voorop staat echter dat deze bepaling thans niet van toepassing is op het bestreden plandeel, zodat het beroep reeds hierom feitelijke grondslag mist.
4.3. Voor zover [appellant sub 3] meer in het algemeen betoogt dat het plan een uitleg had moeten bevatten van de begrippen "noodzakelijk" en "doelmatig", wordt overwogen dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat dit niet nodig is, omdat de toets zoals voorgeschreven door de Verordening Ruimte wat betreft de doelmatigheid en noodzakelijkheid van bebouwing voor de bedrijfsvoering van volwaardige agrarische bedrijven voldoende is gewaarborgd. Zoals in de toelichting bij artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening Ruimte is vermeld, is dit een gebruikelijke regeling voor bestemmingsplannen voor het buitengebied en is het bij opname in het bestemmingsplan niet nodig om hieraan nadere criteria te koppelen. Het betoog faalt.
4.4. Voor zover [appellant sub 3] het beroep richt tegen delen van de toelichting bij het plan en tegen delen van de daarbij behorende rapportage zienswijzen, faalt dit reeds omdat aan de plantoelichting en de rapportage zienswijzen geen bindende betekenis toekomt.
4.5. [appellant sub 3] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant sub 3] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting, redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Conclusie
5. Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 1] gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) te worden vernietigd, voor zover het plan niet toestaat dat op het perceel plaatselijk bekend als D 668 twee woningen aanwezig zijn.
De Afdeling ziet aanleiding de raad met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb op te dragen met inachtneming van hetgeen in 2.2 is overwogen een nieuw besluit te nemen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen. Het door de raad te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
6. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ongegrond.
7. De raad dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat ten aanzien van [appellant sub 2] en [appellant sub 3] geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 1] gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Cromstrijen van 2 juli 2013 met kenmerk 13105961, voor zover het plan niet toestaat dat op het perceel plaatselijk bekend als D 668 twee woningen aanwezig zijn;
III. draagt de raad van de gemeente Cromstrijen op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak en met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen ten aanzien van dictumonderdeel II. een nieuw besluit te nemen, voor zover het besluit is vernietigd, en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart de beroepen van [appellant sub 2] en R. in den Haak ongegrond;
V. veroordeelt de raad van de gemeente Cromstrijen tot vergoeding van bij [appellant sub 1] opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 226,50;
VI. gelast dat de raad van de gemeente Cromstrijen aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van staat.
w.g. Simons-Vinckx w.g. Drouen
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2014
375-780.