ECLI:NL:RVS:2013:831
Raad van State — Uitspraak 


201211439/1/V6.
Datum uitspraak: 21 augustus 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 31 oktober 2012 in zaak nr. 12/3018 in het geding tussen:
[verzoeker A] en [verzoeker B] (hierna tezamen: verzoekers)
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 28 juli 2011 heeft de minister het verzoek van verzoekers om hun het Nederlanderschap te verlenen, afgewezen.
Bij besluit van 28 februari 2012 heeft de minister het door verzoekers daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 31 oktober 2012 heeft de rechtbank het door verzoekers daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 februari 2012 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
Verzoekers hebben een verweerschrift ingediend.
De staatssecretaris en verzoekers hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juni 2013, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door P.M. Visbach, werkzaam bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie, en verzoekers, vertegenwoordigd door mr. J.A. Kroes, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Onder de staatssecretaris wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorganger.
2. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, van Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder toelating verstaan: instemming door het bevoegd gezag met het bestendig verblijf van de vreemdeling in het Europese deel van Nederland, Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, wordt met inachtneming van de bepalingen van hoofdstuk 4 van deze wet aan vreemdelingen die daarom verzoeken het Nederlanderschap verleend.
Ingevolge het tweede lid adviseert de minister van Justitie van Sint Maarten omtrent het verzoek ten aanzien van hen die hun hoofdverblijf hebben in Sint Maarten.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, komt voor verlening van het Nederlanderschap slechts in aanmerking de verzoeker die tenminste sedert vijf jaren onmiddellijk voorafgaande aan het verzoek in Sint Maarten toelating en hoofdverblijf heeft.
Ingevolge artikel 10 kan, nadat de Raad van State van het Koninkrijk is gehoord, in bijzondere gevallen het Nederlanderschap worden verleend in afwijking van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c.
In de toelichting op artikel 1, eerste lid, aanhef en onder g, in de Handleiding voor de toepassing van de RWN, toegespitst op het gebruik in Curaçao en Sint Maarten (hierna: de Handleiding), is vermeld dat verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning plaatsvindt met ingang van de dag waarop het bevoegd gezag de verblijfsvergunning heeft ondertekend en kan terugwerken tot de datum waarop de eerste vergunning was verlopen. Indien de vreemdeling tijdig, dat wil zeggen vóór de afloop van zijn verblijfsvergunning, verlenging heeft verzocht en het bevoegd gezag het verzoek inwilligt, is de vergunning in aansluiting op de eerdere vergunning verleend. Indien de vreemdeling niet tijdig om verlenging heeft gevraagd, dat wil zeggen pas na afloop van zijn verblijfsvergunning, is de vergunning op zijn vroegst pas vanaf de datum van ondertekening door het bevoegd gezag verleend en dus niet in aansluiting op de eerdere vergunning. Dit betekent dat er een verblijfsgat is ontstaan. Door het bestuursorgaan dat beslist op de aanvraag om verlenging wordt hierop een uitzondering gemaakt indien de aanvraag niet tijdig is ingediend wegens omstandigheden die de vreemdeling niet zijn toe te rekenen.
In de toelichting op artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, is vermeld dat ten aanzien van vreemdelingen die na 1 april 2003 een verzoek om naturalisatie hebben ingediend, dat nog niet definitief is afgehandeld, en bij wie het geconstateerde gat in het vreemdelingrechtelijke verblijfsrecht geheel of gedeeltelijk is gelegen in de periode vóór 1 januari 2009, als volgt wordt gehandeld. In iedere zaak waarin bij de behandeling van een verzoek om naturalisatie een gat in de verblijfsrechtelijke historie is geconstateerd, zal de Gouverneur van het eilandgebied hier nader onderzoek naar laten doen. Van dit onderzoek wordt een onderzoeksverslag gemaakt, dat vergezeld gaat van documentatie die de conclusie van het onderzoek onderbouwt. Het onderzoeksverslag in combinatie met het bericht omtrent toelating is doorslaggevend voor het vaststellen of gedurende de onderzochte periode sprake is geweest van onafgebroken ‘toelating’ (verblijfsrecht) in Sint Maarten. Het onderzoeksverslag zal één van de volgende drie conclusies bevatten:
1. het gat in het verblijfsrecht is aantoonbaar te wijten aan de vreemdeling zelf en daarmee niet aanvaardbaar;
2. het gat in het verblijfsrecht is aantoonbaar verklaarbaar door de manier van administratieve afwikkeling van overheidszijde en daarmee aanvaardbaar;
3. de oorzaak van het gat in het verblijfsrecht is onbekend, maar door de vreemdeling is aannemelijk gemaakt dat hij/zij gedurende het gestelde gat in het verblijfsrecht onafgebroken in Sint Maarten heeft verbleven, en daardoor is het gat in het verblijfsrecht aanvaardbaar.
3. Verzoekers hebben op 28 september 2007 een verzoek om naturalisatie in Sint Maarten ingediend.
Niet in geschil is dat [verzoeker A] een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd is verleend geldig van 21 februari 2002 tot 21 februari 2005 (hierna: verblijfsvergunning 1). In een bericht omtrent toelating van 20 mei 2011 van de minister van Justitie van Sint Maarten (hierna: het BOT) is vermeld dat [verzoeker A] geen onafgebroken toelating heeft gehad als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN, nu sprake is van een verblijfsgat in de periode van 21 februari 2005 tot 30 maart 2005. In het bij het BOT behorende onderzoeksrapport (hierna: het onderzoeksrapport) is vermeld dat uit de gegevens in het computerregistratiesysteem NAVAS en het vreemdelingendossier van [verzoeker A] blijkt dat [verzoeker A] een aanvraag tot verlenging van de geldigheidsduur van zijn verblijfsvergunning heeft ingediend op 22 februari 2005. Op 30 maart 2005 is op die aanvraag beslist en is aan [verzoeker A] een verblijfsvergunning verleend geldig van 30 maart 2005 tot 30 maart 2007 (hierna: verblijfsvergunning 2). In het onderzoeksrapport is tevens vermeld dat voormeld verblijfsgat aantoonbaar te wijten is aan de vreemdeling zelf en daarmee niet aanvaardbaar is.
In een brief van 11 september 2012 van de minister van Justitie van Sint Maarten is vermeld dat uit nader onderzoek is gebleken dat voormeld verblijfsgat aantoonbaar verklaarbaar is door de manier van administratieve afwikkeling van overheidszijde, daarmee aanvaardbaar is en zelfs kan worden geacht nimmer te zijn ontstaan. Voorts is vermeld dat het BOT op foutieve gronden berust en de minister van Justitie van Sint Maarten aanleiding ziet het BOT in te trekken.
4. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het verblijfsgat niet aan verzoekers kan worden tegengeworpen. De staatssecretaris betoogt tevens dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat verzoekers worden geacht te voldoen aan het vereiste van vijf jaar toelating en hoofdverblijf ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN en dat voor de beoordeling van het naturalisatieverzoek het BOT en het daarbij gevoegde onderzoeksverslag het uitgangspunt vormen. De staatssecretaris voert daartoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat, nu niet in geschil is dat zich in het verblijfsverleden van verzoekers een verblijfsgat voordoet, de reden voor het ontstaan daarvan niet relevant is. De staatssecretaris wijst erop dat de naturalisatieprocedure en de verblijfsrechtelijke procedure op de voet van de Landsverordening toelating en uitzetting (hierna: de LTU) gescheiden procedures zijn en, nu [verzoeker A] geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen de verlening van verblijfsvergunning 2, het bestaan van een verblijfsgat in rechte vaststaat. De rechtbank heeft niet onderkend dat de in de Handleiding genoemde conclusie 2 van een onderzoeksverslag, zoals hiervoor onder 2 weergegeven, niet kan zien op de reden voor het ontstaan van een verblijfsgat, aldus de staatssecretaris. Hij betoogt dat slechts sprake kan zijn van een aanvaardbaar verblijfsgat indien de desbetreffende vreemdeling tijdig om verlenging van de geldigheidsduur van een verblijfsvergunning heeft gevraagd maar een verblijfsgat is ontstaan doordat het registratiesysteem onjuist is ingevuld of dat systeem ten tijde van de aanvraag niet functioneerde. De staatssecretaris betoogt tevens dat hij bevoegd is af te wijken van het advies dat door of namens de minister van Justitie van Sint Maarten wordt uitgebracht.
4.1. Niet in geschil is dat voormelde brief van de minister van Justitie van Sint Maarten van 11 september 2012 een beslissing inhoudt waarbij het BOT wordt ingetrokken en heeft te gelden als een nieuw BOT (hierna: BOT 2).
4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in de uitspraak van 9 mei 2012 in zaak nr. 201111032/1/V6) zijn de naturalisatieprocedure en de verblijfsrechtelijke procedure op de voet van de LTU gescheiden procedures, zodat vragen omtrent toelating in beginsel thuishoren in een procedure op de voet van de LTU. Uit de Handleiding volgt echter dat ten aanzien van vreemdelingen die na 1 april 2003 een naturalisatieverzoek hebben ingediend en bij wie het geconstateerde verblijfsgat geheel of gedeeltelijk in de periode vóór 1 januari 2009 is gelegen, het beleid wordt gehanteerd zoals hiervoor onder 2 is weergegeven. Gelet op de bewoordingen van de in de Handleiding genoemde conclusie 2 en de door de staatssecretaris gegeven nadere toelichting daarbij is die conclusie slechts aan de orde indien zich een administratief verblijfsgat voordoet. Een administratief verblijfsgat houdt in dat in het computerregistratiesysteem NAVAS een verblijfsgat voorkomt in de toelating van een vreemdeling maar uit het vreemdelingendossier van de desbetreffende vreemdeling blijkt dat hij tijdig een aanvraagformulier voor verlenging van de geldigheidsduur van zijn verblijfsvergunning heeft ingediend. De staatssecretaris heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat conclusie 2 geen betrekking kan hebben op de ontstaansreden van een geconstateerd feitelijk verblijfsgat. De conclusie in BOT 2, dat geen onderzoeksrapport bevat, dat het geconstateerde verblijfsgat niet aan [verzoeker A] is te wijten en aantoonbaar verklaarbaar is door de administratieve afwikkeling van overheidszijde, is op basis van een onjuiste interpretatie van de Handleiding tot stand gekomen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat uit het vreemdelingendossier van [verzoeker A] blijkt, en ook niet in geschil is, dat hij eerst op 22 februari 2005, en derhalve na afloop van de geldigheidsduur van verblijfsvergunning 1, een aanvraagformulier voor verlenging van de geldigheidsduur van deze verblijfsvergunning heeft ingediend. Gelet op voornoemde scheiding tussen de naturalisatieprocedure en de verblijfsrechtelijke procedure, was het aan [verzoeker A] om zijn stelling dat zich problemen zouden hebben voorgedaan bij de aanvraag van de verlenging van de geldigheidsduur van verblijfsvergunning 1 in de verblijfsrechtelijke procedure naar voren te brengen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 oktober 2011 in zaak nr. 201100914/1/V6 (www.raadvanstate.nl), bieden de artikelen 1, eerste lid, aanhef en onder g, 7, tweede lid, en 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN geen grond voor het oordeel dat de minister niet bevoegd is om af te wijken van een advies dat door of namens de minister van Justitie van Sint Maarten is gegeven. Uit de passage in de Handleiding waaruit volgt dat het bevoegde gezag in Sint Maarten onderzoek doet naar eventuele verblijfsgaten, kan niet worden afgeleid dat de staatssecretaris het beleid voert dat hij zich aan een op basis daarvan uitgebracht advies gebonden acht. Dat de Handleiding vermeldt dat het onderzoeksverslag in combinatie met een bericht omtrent toelating doorslaggevend is voor het vaststellen of gedurende de onderzochte periode sprake is geweest van onafgebroken ‘toelating’ in Sint Maarten, betekent niet dat de staatssecretaris niet van BOT 2 mocht afwijken. Dit geldt te meer nu BOT 2 geen onderzoeksrapport bevat, daarin niet is toegelicht waarom het geconstateerde verblijfsgat niet aan [verzoeker A] is toe te rekenen en uit BOT 2 evenmin is af te leiden waarom zich geen verblijfsgat voordoet terwijl, zoals hiervoor is overwogen, zich in het vreemdelingendossier van [verzoeker A] een aanvraagformulier bevindt waaruit blijkt dat [verzoeker A] eerst na het verstrijken van de geldigheidsduur van verblijfsvergunning 1 een verzoek tot verlenging daarvan heeft ingediend. Anders dan [verzoeker A] naar voren heeft gebracht, volgt uit BOT 2 niet dat de minister van Justitie van Sint Maarten de in de brief van [verzoeker A] van 8 mei 2012 gestelde gang van zaken aan zijn conclusie ten grondslag heeft gelegd. De staatssecretaris heeft zich derhalve in redelijkheid en in afwijking van BOT 2 op het standpunt kunnen stellen dat zich een verblijfsgat voordoet in de vijf jaren onmiddellijk voorafgaande aan het naturalisatieverzoek van [verzoeker A]. Het naturalisatieverzoek heeft de staatssecretaris terecht afgewezen omdat niet is voldaan aan het vereiste in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN.
Het betoog slaagt.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 28 februari 2012 toetsen in het licht van de daartegen in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
6. Verzoekers hebben betoogd dat zij op grond van een brief van de gezaghebber van Sint Maarten van 7 april 2010 erop mochten vertrouwen dat [verzoeker A] aan de vereisten voor naturalisatie voldeed. Zij wijzen daartoe op de inhoud van deze brief waarin is vermeld dat, indien [verzoeker A] een naturalisatietoets zou doen, beoordeeld zou worden of hij nog altijd voldoet aan overige vereisten voor naturalisatie.
6.1. Daargelaten dat uit de bewoordingen van de brief van 7 april 2010 slechts kan worden afgeleid dat zal worden beoordeeld of [verzoeker A] voldoet aan de vereisten die zijn gesteld aan het verkrijgen van het Nederlanderschap, konden verzoekers aan deze brief reeds niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat [verzoeker A] het Nederlanderschap zou verkrijgen, nu de brief afkomstig is van de gezaghebber van Sint Maarten. De gezaghebber van Sint Maarten is niet bevoegd om te beslissen of [verzoeker A] aan alle vereisten voor verlening van het Nederlanderschap voldoet. Ingevolge artikel 7 van de RWN komt die bevoegdheid toe aan de staatssecretaris.
Het betoog faalt.
7. Verzoekers hebben betoogd dat de staatssecretaris had moeten beoordelen of [verzoeker A] op 30 november 2010, het moment waarop [verzoeker A] het certificaat van de inburgeringstoets heeft ontvangen, aan alle vereisten voor naturalisatie voldeed. Zij voeren daartoe aan dat [verzoeker A] op dit moment aan het vereiste van vijf jaren toelating in de zin van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN voldoet.
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in de uitspraak van 19 oktober 2007 in zaak nr. 200705007/1) volgt uit artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN en de toelichting daarop in de Handleiding dat gedurende de periode van vijf jaar onmiddellijk voorafgaande aan de indiening van het verzoek én gedurende de periode vanaf de indiening van het verzoek tot en met het besluit op het verzoek geen zogenaamde verblijfsgaten mogen voorkomen en dat een verblijfsgat leidt tot een onderbreking van de termijn. Dat [verzoeker A] op 30 november 2010 vijf jaren onafgebroken in Sint Maarten verbleef doet er niet aan af dat hij, zoals volgt uit hetgeen hiervoor onder 4.2 is overwogen, onmiddellijk voorafgaande aan de indiening van zijn verzoek op 28 september 2007 niet vijf jaren onafgebroken hoofdverblijf en toelating in Sint Maarten heeft gehad. Voor zover verzoekers hebben betoogd dat 30 november 2010 als moment van indiening van zijn verzoek om verlening van het Nederlanderschap moet worden aangemerkt, worden zij daarin niet gevolgd. Dat [verzoeker A] op 30 november 2010 het certificaat naturalisatietoets heeft ontvangen, maakt niet dat hij eerst op dat moment zijn naturalisatieverzoek heeft ingediend.
Het betoog faalt.
8. Het betoog van verzoekers dat hun wegens bijzondere omstandigheden ingevolge artikel 10 van de RWN het Nederlanderschap moet worden verleend, slaagt niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 juli 2010 in zaak nr. 201000441/1/V6), heeft de staatssecretaris bij de toepassing van artikel 10 van de RWN beoordelingsvrijheid waarvan de invulling primair tot zijn verantwoordelijkheid behoort. De staatssecretaris heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zich geen bijzondere omstandigheden in vorenbedoelde zin voordoen, reeds omdat [verzoeker A] het gestelde ambtelijke verzuim in de verblijfsrechtelijke procedure niet met objectief verifieerbare stukken heeft gestaafd. Dat verzoekers uit de brief van de gezaghebber van 30 november 2010 hebben afgeleid dat [verzoeker A] aan de vereisten voor verlening van het Nederlanderschap had voldaan, leidt niet tot een ander oordeel, nu zij aan die brief, zoals hiervoor onder 6.1 is overwogen, niet het gerechtvaardigd vertrouwen hebben kunnen ontlenen dat [verzoeker A] aan die vereisten voldeed en het Nederlanderschap zou verkrijgen.
9. Verzoekers hebben tevens betoogd dat [verzoeker A] op grond van Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie tussen de Europese Economische Gemeenschap en de Republiek Turkije (hierna: Besluit nr. 1/80) rechtmatig verblijf heeft gehad gedurende het geconstateerde verblijfsgat in de periode van 21 februari 2005 tot 30 maart 2005. Dit betoog faalt reeds omdat Besluit nr. 1/80 ingevolge artikel 29 van de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Turkije, van 12 september 1963, gelezen in samenhang met artikel 355, tweede lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie niet van toepassing is in Sint Maarten. [verzoeker A] kan daarom op grond van zijn werkzaamheden en verblijf in Sint Maarten geen rechten aan Besluit nr. 1/80 ontlenen.
10. Verzoekers hebben betoogd dat de staatssecretaris ten onrechte heeft afgezien van horen in de bezwaarfase. Zij voeren daartoe aan dat het bezwaarschrift niet kennelijk ongegrond is, nu de staatssecretaris het gedeeltelijk gegrond heeft verklaard. Tevens stellen zij dat door de tijdsduur tussen het naturalisatieverzoek en het besluit van 28 februari 2012 het in de rede had gelegen om hen te horen.
10.1. Een bestuursorgaan mag slechts met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van het horen afzien, indien er voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gronden van het bezwaar niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden.
10.2. De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 28 juli 2011 op het standpunt gesteld dat [verzoeker A] niet heeft voldaan aan het vereiste van vijf jaren onafgebroken toelating en hoofdverblijf in Sint Maarten, nu zich een verblijfsgat voordoet in deze periode. Dat [verzoeker A] in bezwaar heeft gesteld dat het geconstateerde verblijfsgat hem niet is toe te rekenen en daartoe feitelijke omstandigheden heeft aangevoerd, maken niet dat de staatssecretaris het bezwaarschrift ten onrechte kennelijk ongegrond heeft verklaard, reeds nu [verzoeker A], zoals hiervoor onder 8 is overwogen, geen objectief verifieerbare stukken ter staving van de door hem gestelde omstandigheden heeft overgelegd. Dat de staatssecretaris in het besluit van 28 februari 2012 de afwijzingsgrond dat hem niet is gebleken dat [verzoeker A] geen gevaar voor de openbare orde vormt, hetgeen in het besluit van 28 juli 2011 aan [verzoeker A] is tegengeworpen, heeft laten vallen, leidt niet tot een ander oordeel, nu het niet voldoen aan het vereiste zoals neergelegd in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder c, van de RWN een zelfstandige grond voor afwijzing van een verzoek om verlening van het Nederlanderschap is. De tijdsduur tussen het indienen van het naturalisatieverzoek en het besluit van 28 februari 2012 leidt evenmin tot een ander oordeel, omdat het onverlet laat dat zich een verblijfsgat voordoet in de toelating van [verzoeker A] tot Sint Maarten in de vijf jaren voorafgaande aan zijn naturalisatieverzoek. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat aan de maatstaf bedoeld in artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb is voldaan.
Het betoog faalt.
11. Het beroep van verzoekers tegen het besluit van 28 februari 2012 dient alsnog ongegrond te worden verklaard.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 31 oktober 2012 in zaak nr. 12/3018;
III. verklaart het in die zaak ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, ambtenaar van staat.
w.g. Troostwijk w.g. Groenendijk
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2013
164-692.