ECLI:NL:CBB:2014:478
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 12/330
5101
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 december 2014 in de zaak tussen
[naam 1], te [plaats], appellant
(gemachtigde: [naam 2]),
en
de staatssecretaris van Economische Zaken, verweerder
(gemachtigde: mr. M.A.G. van Leeuwen).
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2010 (het primaire besluit I) heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2009 vastgesteld op grond van de Regeling GLB-inkomenssteun 2006 (de Regeling).
Bij besluit van 2 februari 2012 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Bij besluit van 7 april 2011 (het primaire besluit II) heeft verweerder de bedrijfstoeslag van appellant voor het jaar 2010 vastgesteld op grond van de Regeling.
Bij besluit van 2 februari 2012 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen beide bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de behandeling van het beroep aangehouden in afwachting van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) naar aanleiding van prejudiciële vragen  in de zaak ECLI:NL:CBB:2012:BY2054. Het Hof heeft op 10 april 2014 arrest gewezen in die zaak (C-485/12).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 oktober 2014. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Appellant heeft met zijn Gecombineerde Opgaven 2009 en 2010 uitbetaling van zijn toeslagrechten aangevraagd. Voor 2009 heeft appellant hiervoor 12 percelen opgegeven met een totale oppervlakte van 38.88 ha. Voor 2010 heeft hij 10 percelen opgegeven met een totale oppervlakte van 30.78 ha. Appellant beschikte in 2009 jaren over 37,55 en in 2010 over 28,55 toeslagrechten.
2. Bij het primaire besluit I heeft verweerder de bedrijfstoeslag 2009 van appellant vastgesteld op € 13.099,84 op basis van een geconstateerde oppervlakte van 37.55 ha.
Bij het primaire besluit II heeft verweerder de bedrijfstoeslag 2010 van appellant vastgesteld op € 10.221,39 op basis van een geconstateerde oppervlakte van 28.55 ha. Voor beide jaren geldt dat een volledige uitbetaling heeft plaatsgevonden van appellants toeslagrechten.
Bedrijfstoeslag 2009
3. Appellant voert aan dat verweerder de oppervlaktes van de opgegeven percelen dient vast te stellen overeenkomstig de door Technisch Teken- en Adviesbureau Borst uitgevoerde en door appellant in bezwaar overgelegde GPS-metingen. Het verschil tussen de door verweerder geconstateerde oppervlakte en de oppervlakte op basis van dit GPS-rapport bedraagt volgens appellant ongeveer 0.9 ha. Tevens verzoekt appellant om de vergoeding van de kosten van dit GPS-rapport.
4. Verweerder stelt dat resultaten van een GPS-meting nooit zonder meer worden overgenomen. Een GPS-meting is minder nauwkeurig dan een meting aan de hand van een luchtfoto. Bovendien is een GPS-meting niet bruikbaar om percelen of perceelsgrenzen in te tekenen in het percelenregister. Gelet hierop wordt door het Joint Research Centre van de Europese Commissie het gebruik van luchtfoto’s aanbevolen voor het vaststellen van referentiepercelen. Een GPS-meting kan wel aanleiding zijn om een AAN-perceel nader te bezien. Met de door de AID gemeten oppervlakte heeft verweerder aan de hand van de luchtfoto beoordeeld of de perceelsgrenzen nauwkeuriger kunnen worden gelegd. Dat dit niet per se leidt tot dezelfde oppervlaktes als gemeten door de AID houdt verband met de eerder genoemde meetonnauwkeurigheid. Verweerder stelt verder dat hij voor de vaststelling van de oppervlaktes van de door appellant opgegeven percelen terecht is uitgegaan van de luchtfoto. In de door appellant overgelegde GPS-meting zijn oppervlaktes meegemeten die niet zijn opgegeven in de aanvraag. Het betreft de percelen 1, 2 en 10/11, waarvan de GPS-meting gelet op de vorm van de percelen een groter gebied omvat. Voor andere percelen zijn de oppervlaktes op basis van de luchtfoto juist groter vastgesteld dan de oppervlaktes hiervan in het GPS-rapport. De GPS-meting maakt volgens verweerder daarom niet aannemelijk dat de door hem vastgestelde oppervlaktes onjuist zijn. De kosten van het in de bezwaarprocedure overgelegde GPS-onderzoek komen niet meer voor vergoeding in aanmerking, nu appellant hierom pas ter zitting in beroep heeft verzocht.
5.1
Ter zitting van het College heeft de gemachtigde van verweerder luchtfoto’s getoond waarop per perceel de door verweerder gebruikte gewasperceelsgrenzen en de grenzen zoals die voortvloeien uit de GPS-meting zijn ingetekend. Uit deze foto’s blijkt dat er bij sommige percelen kleine verschillen zijn tussen de perceelsgrenzen die verweerder heeft gehanteerd en de grens die met GPS is gemeten. Niet gebleken is dat verweerder aan de hand van de luchtfoto’s, die de situatie ter plaatse met een grote mate van precisie weergeven, de perceelsoppervlaktes onjuist heeft vastgesteld. Bij enkele percelen is in het voordeel van appellant afgeweken van de GPS-meting. In een enkel geval zijn bij de GPS-meting ten onrechte oppervlaktes die niet in de aanvraag zijn opgegeven meegenomen. Deze heeft verweerder terecht niet in aanmerking genomen bij de vaststelling van de subsidiabele oppervlakte. Nu appellant geen concrete argumenten heeft aangedragen die erop duiden dat de vaststelling van de referentiepercelen op basis van de luchtfoto's tot onjuiste of in ieder geval onbetrouwbare resultaten heeft geleid, ziet het College geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van de door verweerder vastgestelde oppervlaktes. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
5.2
Het College stelt verder vast dat appellant het GPS-rapport in procedure heeft gebracht ten behoeve van de behandeling van zijn bezwaar. Op grond van artikel 7:15, tweede en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), voor zover hier van belang, wordt het verzoek om vergoeding van kosten die een belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, gedaan voordat het bestuursorgaan op het bezwaar heeft beslist. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek bij de beslissing op bezwaar. Vaststaat dat appellant in de bezwaarfase niet heeft verzocht om vergoeding van de voor het GPS-rapport gemaakte kosten. Het verzoek van appellant om vergoeding van deze kosten is dus te laat is gedaan, zodat de kosten, gelet op het bepaalde in artikel 7:15 van de Awb, niet meer voor vergoeding in aanmerking komen.
6. Het voorgaande betekent dat het beroep ongegrond is. Voor een proceskostenvergoeding ziet het College geen aanleiding.
Bedrijfstoeslag 2010
7. Voor zover het beroep is gericht tegen het bestreden besluit II waarbij appellants bezwaar tegen de vaststelling van zijn bedrijfstoeslag voor 2010 gedeeltelijk ongegrond is verklaard, overweegt het College als volgt.
8. Als vereiste voor de ontvankelijkheid van het beroep geldt dat met het beroep enigerlei wijziging van het rechtsgevolg van het bestreden besluit nagestreefd moet worden. Bij gebreke daarvan moet het beroep wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk worden verklaard.
9. Het College overweegt onder verwijzing naar de uitspraak van 26 september 2012, nr. AWB 11/595, LJN: BY0527 als volgt. In alle geschillen over de gemeten oppervlakten die betrekking hadden op besluiten betreffende de bedrijfstoeslag over het jaar 2009 heeft het College procesbelang aangenomen. Daarbij is van belang geacht dat verweerder eerst een voorschotbeslissing heeft genomen op basis van de bij hem bekende gegevens, en pas daarna een voorgenomen nader onderzoek heeft verricht naar de juiste oppervlakte van de opgegeven percelen. Als bij dat onderzoek een kleinere oppervlakte werd vastgesteld dan bij de voorschotbeslissing was aangenomen, werd wel berekend wat de consequenties waren voor het recht op uitbetaling van toeslagrechten, maar werd, conform de tevoren uitgestippelde lijn, van terugvordering van een eventueel teveel uitbetaald bedrag afgezien. Verweerder heeft deze werkwijze gevolgd om landbouwers de gelegenheid te geven om de nieuwe meetresultaten (onder meer in bezwaarprocedures) ter discussie te stellen, en om te voorkomen dat landbouwers bij de besluitvorming inzake de toeslagrechten over het jaar 2010 plotseling geconfronteerd zouden worden met gewijzigde opvattingen over de (juiste wijze van vaststelling van de) oppervlakte van hun percelen, met mogelijk direct sancties vanwege een onjuiste opgave. Ook met het oog op de mestwetgeving had deze werkwijze het voordeel dat landbouwers de tijd kregen om onder ogen te zien wat de gevolgen waren van verweerders nieuwe benadering, en dat eventuele onjuistheden anders dan in bezwaar- of beroepsprocedures tegen reeds opgelegde sancties ter discussie gesteld kon worden. Kort gezegd kwam het er op neer, dat een besluit waarbij de uitbetaling van toeslagrechten werd toegekend, als voorschotbesluit werd aangemerkt, ten einde bij een tweede besluit, dat dan als definitieve toekenningsbeslissing werd aangeduid, een wijziging in de motivering aan te kunnen brengen, die pas in de daarop volgende jaren soms belangrijke gevolgen voor de uitbetaling van toeslagrechten zou hebben, maar in die jaren slechts met het risico dat financieel ingrijpende sancties worden opgelegd en in stand gelaten, in rechte zou kunnen worden aangevochten. In die situatie heeft het College procesbelang aangenomen, omdat niet ontkend kon worden dat het in een volgend jaar uitlokken van een voor beroep vatbaar besluit door het indienen van een aanvraag of het uitrijden van mest op basis van een eigen opvatting over de oppervlakte van percelen, om op die wijze verweerders benadering van het meten van oppervlakten te kunnen aanvechten, een onevenredig belastende weg zou zijn.
10. In het jaar 2010 is niet een vergelijkbare onverwachte wijziging in de meetmethoden aangebracht. Landbouwers zijn geïnformeerd over de gewijzigde meetmethoden en hebben zich inmiddels op de resultaten van verweerders nieuwe benadering kunnen instellen. Voorts hebben zij de gelegenheid gekregen om eventuele aanpassingen in de Gecombineerde opgave aan te brengen. Dit betekent dat het normale vereiste voor ontvankelijkheid, namelijk dat met het beroep enigerlei wijziging van het rechtsgevolg van het bestreden besluit nagestreefd moet worden, onverkort van toepassing is.
11. In deze procedure geldt als uitgangspunt dat appellant 28,55 toeslagrechten heeft met een totale waarde van € 10.675,42. Met toepassing van de hier verder niet ter discussie staande modulatiekorting heeft verweerder bij het bestreden besluit het totale beschikbare gedrag aan bedrijfstoeslag uitgekeerd omdat 28.55 ha geconstateerd was. Een vergroting van de door verweerder gemeten oppervlaktes zou daaraan niets kunnen toevoegen. Gelet hierop is bij appellant geen sprake van enig te honoreren procesbelang. Daarmee is niet gezegd dat de discussie over de door verweerder kleinere geconstateerde oppervlakte van het betreffende perceel voor appellant ook in 2010 niet een groot belang kan hebben maar, gelet op hetgeen hiervoor in paragraaf 10 van deze uitspraak is overwogen, is dat geen belang waarover het College in een beroepsprocedure tegen een besluit inzake de vaststelling van de over het jaar 2010 uit te betalen bedrijfstoeslag uitspraak doet.
12. Het voorgaande betekent dat het beroep niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
De door verweerder in 2009 gevolgde werkwijze is de oorzaak geweest van een zekere onduidelijkheid over de mogelijkheid om in beroep de meting van percelen ter toetsing aan het College voor te leggen, ook als dat geen direct gevolg voor de uitbetaling van de toeslagrechten kan hebben. Verweerder dient de gevolgen daarvan te dragen. Het College acht het derhalve passend te bepalen dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht vergoedt. Van door appellant gemaakte proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is het College niet gebleken.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep voor zover dit is gericht tegen het bestreden besluit I ongegrond;
- verklaart het beroep voor zover dit is gericht tegen het bestreden besluit II niet-ontvankelijk.
- bepaalt dat verweerder appellant het door hem betaalde griffierecht van € 156,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schukking, in aanwezigheid van mr. C.M. Leliveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2014.
w.g. J. Schukking	w.g. C.M. Leliveld