ECLI:NL:RVS:2015:2711
Raad van State — Uitspraak 


201502206/1/A2.
Datum uitspraak: 26 augustus 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 februari 2015 in zaak nr. 14/8649 in het geding tussen:
[appellante]
en
de raad voor rechtsbijstand (lees: het bestuur van de raad voor rechtsbijstand; hierna: de raad).
Procesverloop
Bij besluit van 27 maart 2014 heeft de raad een aanvraag van [appellante] om een toevoeging voor rechtsbijstand afgewezen.
Bij besluit van 5 september 2014 heeft de raad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 februari 2015 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting op 4 augustus 2015 gevoegd behandeld met zaken nrs. 201502208/1/A2 en 201502209/1/A2. Ter zitting zijn [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.M.G. Hulsman, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Doets en mr. C.W. Wijnstra, beiden werkzaam bij de raad, verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. De Afdeling heeft de beroepen gevoegd behandeld vanwege de eensluidende rechtsvraag die in alle zaken voorligt.
2. Ingevolge artikel 6, eerste lid, eerste volzin, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) heeft een ieder bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, eerste en tweede volzin, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR) zijn allen gelijk voor de rechter en de rechterlijke instanties. Bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde strafvervolging, of het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen in een rechtsgeding, heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling door een bevoegde, onafhankelijke en onpartijdige bij de wet ingestelde rechterlijke instantie.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wrb) wordt rechtsbijstand niet verleend indien het een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijze aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling van wie onderscheidenlijk waarvan de werkzaamheden niet vallen binnen de werkingssfeer van deze wet.
Ingevolge artikel 28, eerste lid, aanhef en onder c, kan de raad de toevoeging weigeren, indien de aanvraag een rechtsprobleem betreft dat naar zijn oordeel eenvoudig afgehandeld kan worden.
De raad voert bij de toepassing van de Wrb beleid, onder meer neergelegd in het Handboek Toevoegen 2007 en, ten tijde van belang, de Werkinstructie ‘B010 bestuursrecht’.
Volgens aantekening 21 bij artikel 28 van de Wrb in het Handboek wordt geen rechtsbijstand op basis van toevoeging verleend indien de aanvraag betrekking heeft op de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: de Wahv).
Volgens paragraaf 2 van de Werkinstructie wordt voor het verweer tegen een vordering tot gijzeling geen toevoeging verstrekt in verband met de zelfredzaamheid van de rechtzoekende, ongeacht de hoogte van het financieel belang. Op de zitting wordt niet meer ingegaan op de inhoud van de zaak. In een gijzelingszaak kunnen alleen argumenten worden aangevoerd die betrekking hebben op de financiële situatie van rechtzoekende. Deze argumenten zijn feitelijk van aard, hiervoor is de bijstand van de advocaat [NAAM], aldus het beleid.
In paragraaf 2 is verder vermeld dat als sprake is van een veelheid van zaken één toevoeging wordt verstrekt voor het oplossen van al deze zaken: boete/gijzeling. Het op de rails zetten van het leven van de rechtzoekende wordt daarbij gezien als zwaarwegend belang.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wahv kunnen ter zake van de in de bijlage bij deze wet omschreven gedragingen die in strijd zijn met op het verkeer betrekking hebbende voorschriften gesteld bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994, de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, de Provinciewet of de Gemeentewet, op de wijze bij deze wet bepaald administratieve sancties worden opgelegd.
Ingevolge artikel 22, eerste lid, is met de inning van de administratieve sancties de officier van justitie belast.
Ingevolge artikel 28, eerste lid, kan de officier van justitie bij het arrondissementsparket Noord-Nederland, indien niet of niet volledig verhaal overeenkomstig de artikelen 26 en 27 heeft plaatsgevonden, bij de kantonrechter van de rechtbank van het arrondissement waar het adres is van degene aan wie de administratieve sanctie is opgelegd een vordering instellen om te worden gemachtigd om per gedraging waarvoor een administratieve sanctie is opgelegd het dwangmiddel gijzeling toe te passen van degene aan wie de administratieve sanctie is opgelegd, voor ten hoogste één week.
3. [appellante] heeft een toevoeging voor rechtsbijstand aangevraagd voor het voeren van verweer tegen een vordering van de officier van justitie tot machtiging om haar te gijzelen op grond van de Wahv.
De raad heeft die aanvraag afgewezen, omdat het hier een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijs aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling. Volgens de raad mag van een rechtzoekende worden verwacht dat hij ter zitting van de kantonrechter zelf verweer voert tegen de vordering tot een machtiging om gijzeling toe te passen en daarbij informatie verstrekt over zijn betalings(on)mogelijkheden. Gesteld noch gebleken is dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel in dit geval voor [appellante] gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen, aldus de raad.
De rechtbank heeft dit standpunt gevolgd en het beroep ongegrond verklaard.
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het beleid op grond waarvan de raad haar aanvraag heeft afgewezen, niet kennelijk onredelijk is. Zij voert daartoe aan dat gijzeling een dermate ingrijpend dwangmiddel is dat reeds daarom rechtsbijstand van een advocaat [NAAM]gevorderd om dit dwangmiddel toe te passen. Volgens [appellante] geldt dit temeer, nu haar is gebleken dat rechters onder tijdsdruk regelmatig machtigingen om gijzeling verlenen, zonder te verifiëren of betrokkene wel over voldoende middelen beschikt om een eventuele openstaande boete te betalen. Dit heeft volgens haar tot gevolg dat de toepassing van het dwangmiddel gijzeling geregeld onrechtmatig is. [appellante] voert verder aan dat het voor betrokkene vaak moeilijk is om inzage te krijgen in het dossier waarover de rechter beschikt, waardoor ter zitting onvoldoende tegenwicht kan worden geboden aan de rechter. Dit heeft tot gevolg dat het dwangmiddel van gijzeling verwordt tot een punitieve sanctie zonder deugdelijke rechtsgrond. Mensen met onvoldoende draagkracht worden hierdoor onevenredig hard getroffen, vooral wanneer zij geen gebruik kunnen maken van rechtsbijstand door een advocaat, aldus [appellante].
4.1. De raad voert het beleid dat voor het verweer tegen de vordering tot gijzeling geen toevoeging wordt verstrekt. Dit beleid is ingegeven door de wens het systeem van rechtsbijstandsverlening financieel beheersbaar te houden. In dat verband heeft de raad ter zitting uiteengezet dat er ten tijde van de totstandkoming van het beleid bij het Centraal Justitieel Incasso Bureau ongeveer 65.000 zaken in behandeling waren waarin het voornemen bestond een vordering om een machtiging tot gijzeling in te stellen en in potentie in al deze zaken om een toevoeging zou kunnen worden gevraagd. In de toelichting op het beleid, zoals door de raad ter zitting nader toegelicht, is vermeld dat het ter zitting bij de kantonrechter in de kern gaat om de vraag of degene aan wie een administratieve sanctie is opgelegd onwillig, dan wel niet bij machte is om de sanctie te voldoen. De Afdeling volgt de raad in zijn standpunt dat betrokkene in het algemeen in staat moet worden geacht zelf zijn financiële situatie toe te lichten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling, zoals een bewindvoerder of een medewerker van het Juridisch Loket. Dat, naar [appellante] stelt, kantonrechters onder tijdsdruk regelmatig machtigingen om toestemming tot gijzeling verlenen zonder te verifiëren of de betrokkene wel over voldoende middelen beschikt om een eventuele openstaande boete te betalen, maakt dit naar het oordeel van de Afdeling niet anders. Het vorenstaande laat evenwel onverlet dat zich gevallen kunnen voordoen waarin als gevolg van bijzondere persoonlijke omstandigheden, zoals een uitzichtloze situatie of ernstige geestelijke of maatschappelijke problemen, van degene aan wie een administratieve sanctie is opgelegd in redelijkheid niet kan worden verwacht dat hij, zo nodig met bijstand van een derde, zijn situatie bij de kantonrechter toelicht. In een dergelijk geval dient de raad te onderzoeken of zich de in het beleid genoemde situatie voordoet waarin er een veelheid van zaken is en het gaat om het op de rails zetten van het leven van rechtzoekende. Volgens het beleid is dat een reden om een toevoeging te verstrekken. Doet de in het beleid bedoelde situatie zich niet voor, dan geldt dat, nu het gaat om een beleidsregel, de raad op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dient te onderzoeken of zich bijzondere - bij het opstellen van het beleid niet verdisconteerde - omstandigheden voordoen die ertoe nopen dat wordt afgeweken van het beleid. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de raad, gelet op de mogelijkheid die het beleid biedt om in bepaalde gevallen toch een toevoeging te verstrekken alsmede de mogelijkheid die artikel 4:84 van de Awb de raad biedt om in bijzondere gevallen in afwijking van het beleid te handelen, in redelijkheid tot het vaststellen van dit beleid heeft kunnen komen.
4.2. Nu het beleid van de raad de toetsing in rechte kan doorstaan moet worden bezien of zich in dit geval bijzondere persoonlijke omstandigheden voordoen, op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het handelen overeenkomstig de beleidsregel in dit geval voor [appellante] gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Naar het oordeel van de Afdeling is dit niet het geval. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de hier bedoelde bijzondere omstandigheden, nu zij de raad niet ambtshalve bekend waren of hadden behoren te zijn, door [appellante] naar voren hadden moeten worden gebracht. Zij had dit bij de aanvraag dan wel in de bezwaarfase moeten doen, aangezien het aan het bestuursorgaan is om te beoordelen of zich bijzondere omstandigheden voordoen. Eerst in hoger beroep heeft [appellante] een beschikking van de rechtbank ’s-Gravenhage overgelegd waarbij bewind is ingesteld over alle goederen die aan haar toebehoren, omdat zij als gevolg van haar lichamelijke of geestelijke toestand niet in staat is ten volle haar vermogensrechtelijke belangen zelf behoorlijk waar te nemen. De raad heeft bij de beoordeling van de aanvraag daarmee geen rekening kunnen houden. Nog daargelaten of van [appellante] niet had mogen worden verwacht dat zij met bijstand van haar bewindvoerder haar financiële situatie had kunnen toelichten. Gelet hierop heeft de raad zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat gesteld noch gebleken is dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel in dit geval voor [appellante] gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
4.3. Het betoog faalt.
5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de afwijzing van haar aanvraag niet in strijd is met de artikelen 6 van het EVRM en 14 van het IVBPR. Zij voert daartoe aan dat wanneer geen rechtsbijstand wordt verleend, het risico bestaat dat ten aanzien van degene die niet onwillig is om een administratieve sanctie te voldoen, maar dat gelet op een gebrek aan middelen niet kan, ten onrechte het dwangmiddel van gijzeling wordt toegepast.
5.1. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) heeft het arrest van 9 oktober 1979, Airey tegen Ierland, nr. 6289/73, punt 26 (www.echr.coe.int) overwogen dat, hoewel artikel 6 van het EVRM geen recht op gratis rechtsbijstand voor min- of onvermogenden toekent buiten het geval van strafrechtelijke procedures, het daarin besloten liggende recht op toegang tot de rechter in andere rechtsgedingen, waarbij bijvoorbeeld ingewikkelde feitenvaststelling of rechtsvragen aan de orde zijn, ook een verplichting voor de verdragsstaten kan meebrengen dienaangaande positieve actie te ondernemen. Uit de rechtspraak van het EHRM volgt echter evenzeer dat deze verplichting niet betekent dat onbeperkt recht op gratis rechtsbijstand bestaat (bijvoorbeeld het arrest van het EHRM van 19 juni 2001, inzake Kreuz tegen Polen, nr. 28249/95, punt 59; www.echr.coe.int). Het recht op toegang tot de rechter is immers niet absoluut, maar mag aan beperkingen worden onderworpen (arresten van het EHRM van 15 februari 2005 inzake Steel en Morris tegen het Verenigd Koninkrijk, zaak nr. 68416/01, punt 62 en van 23 juni 2010, inzake M.A.K. en R.K. tegen het Verenigd Koninkrijk, nrs. 45901/05 en 40146/06, punt 43; www.echr.coe.int). Dergelijke beperkingen mogen echter het recht op toegang tot de rechter niet in essentie aantasten, moeten een gerechtvaardigd doel dienen en moeten proportioneel zijn aan dat doel.
5.2. Het in de Werkinstructie neergelegde beleid dat voor het verweer tegen een vordering tot gijzeling geen toevoeging wordt verstrekt leidt slechts tot een beperking van de bekostiging van rechtsbijstand in dit soort zaken en schaadt aldus het recht op toegang tot de rechter niet in essentie.
5.3. In het licht van de in overweging 5.1 vermelde jurisprudentie van het EHRM kan niet worden gezegd dat artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb op zichzelf in strijd is met artikel 6, eerste lid, van het EVRM. Met het oog op de financiële beheersbaarheid van het systeem van rechtsbijstandsverlening moet het gerechtvaardigd worden geacht dat rechtsbijstandskosten voor procedures die een belang betreffen waarvan de behartiging redelijkerwijze aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling van wie onderscheidenlijk waarvan de werkzaamheden niet vallen binnen de werkingssfeer van deze wet, voor rekening van de aanvrager te laten. Gelet op het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb en het ter invulling daarvan gevoerde beleid, zoals neergelegd in de Werkinstructie het recht op toegang tot de rechter in de kern aantast en niet een gerechtvaardigd doel dient.
5.4. Tot slot bestaat geen grond voor het oordeel dat de afwijzing niet proportioneel is aan het met het beleid te dienen doel, reeds omdat [appellante] dit niet heeft onderbouwd. Zij heeft slechts in algemene zin aangevoerd waarom hij bijstand door een advocaat [NAAM].
5.5. Het betoog faalt.
6. De slotsom is dat de raad in redelijkheid heeft kunnen komen tot een afwijzing van de aanvraag van [appellante] om een toevoeging.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, griffier.
w.g. Slump w.g. Wieland
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2015
502.