ECLI:NL:RVS:2013:1076
Raad van State — Uitspraak 


201209740/1/A1.
Datum uitspraak: 11 september 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 12 september 2012 in zaak nr. 12/3843 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop.
Procesverloop
Bij besluit van 20 september 2011 heeft het college aan [vergunninghouder] in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van gronden als beeldentuin op het perceel tegenover [locatie], te Nieuwkoop.
Bij besluit van 27 maart 2012 heeft het college, voor zover hier van belang, het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 september 2012 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juli 2013, waar [appellante], en het college, vertegenwoordigd door E.M. Ledder, werkzaam bij InterConcept, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghouder], bijgestaan door mr. J.H. Hartman, ter zitting gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied Nieuwkoop" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied met hoge natuurwaarden".
Ingevolge artikel 5, lid A, van de planvoorschriften, zijn de op de kaart voor agrarisch gebied met hoge natuurwaarden aangewezen gronden, onder meer, bestemd voor:
1. de uitoefening van het agrarisch bedrijf met een grondgebonden agrarische veehouderijbedrijfsvoering;
[…]
7. een baggerdepot ten behoeve van de opslag van gebiedseigen bagger, indien de gronden op de kaart zijn voorzien van de aanduiding "baggerdepot";
waarbij, indien de gronden op de kaart zijn voorzien van de aanduiding "cultuurhistorisch waardevol", de instandhouding van de bestaande cultuurhistorisch waardevolle hoofdvorm wordt nagestreefd;
met daaraan, voor zover hier van belang, ondergeschikt:
10. Infrastructurele voorzieningen.
Ingevolge artikel 5, lid G, onder 4, kan het college, met inachtneming van het gestelde in de Beschrijving in Hoofdlijnen, vrijstelling verlenen van het bepaalde in lid A gelezen in verbinding met artikel 37 lid A en toestaan dat de gronden worden gebruikt voor sociaal-culturele doeleinden in de vorm van een beeldentuin, mits:
a. de gronden op de kaart zijn voorzien van de aanduiding "vrijstelling beeldentuin";
b. de beeldentuin landschappelijk wordt afgeschermd met streekeigen randbeplanting en er geen reclame-uitingen worden aangebracht;
c. er voldoende parkeergelegenheid en stallingsgelegenheid voor fietsen buiten de openbare weg wordt gerealiseerd;
d. met name rekening moet worden gehouden met het gestelde in artikel 3, lid 4, onder B en G.
2. Het college heeft met toepassing van artikel 5, lid G, onder 4, van de planvoorschriften omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het perceel als beeldentuin en het realiseren van zes parkeerplaatsen op het perceel. Het perceel is gelegen naast een ander perceel van [vergunninghouder] dat is gelegen binnen de gemeente Woerden. Naast de exploitatie van de beeldentuin verricht [vergunninghouder] blijkens het door haar overgelegde bedrijfsplan tevens activiteiten, bestaande uit, onder andere, het organiseren van workshops en meetings op het voormelde naastgelegen perceel in de gemeente Woerden. Ten behoeve van deze activiteiten zijn achttien parkeerplaatsen gerealiseerd te Woerden.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen grond heeft gezien voor het oordeel dat het besluit van het college van 27 maart 2012 onzorgvuldig is voorbereid. Zij voert hiertoe aan dat het college in strijd met artikel 7:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft gehandeld door partijen niet gezamenlijk te horen. Daarnaast heeft de rechtbank volgens [appellante] niet onderkend dat het college in strijd met artikel 7:9 van de Awb heeft gehandeld omdat door het college na afloop van de hoorzitting bijlagen zijn overgelegd, te weten een situatieschets van 24 januari 2012 en een advies van een verkeersdeskundige van 25 januari 2012, waarop zij niet heeft kunnen reageren en dat mede op die stukken het advies van de bezwaarschriftencommissie is gebaseerd.
3.1. Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Awb stelt een bestuursorgaan, voordat het op bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
Ingevolge artikel 7:6, eerste lid, van de Awb worden belanghebbenden in elkaars aanwezigheid gehoord.
Ingevolge het tweede lid kunnen belanghebbenden ambtshalve of op verzoek afzonderlijk worden gehoord, indien aannemelijk is dat gezamenlijk horen een zorgvuldige behandeling zal belemmeren of dat tijdens het horen feiten of omstandigheden bekend zullen worden waarvan geheimhouding om gewichtige reden is geboden.
Ingevolge het derde lid wordt, wanneer belanghebbenden afzonderlijk zijn gehoord, ieder van hen op de hoogte gesteld van het verhandelde tijdens het horen buiten zijn aanwezigheid.
Ingevolge artikel 7:9 van de Awb wordt, wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
Ingevolge artikel 6:22 van de Awb, zoals deze luidde ten tijde van belang, kan een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks de schending van een vormvoorschrift, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist, in stand worden gelaten indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
3.2. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college artikel 7:9 van de Awb heeft geschonden, nu de door [appellante] bedoelde stukken geen nieuwe feiten of omstandigheden zijn als bedoeld in dat artikel die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de situatieschets slechts een feitelijke weergave van de situatie betreft en deze reeds bekend was ten tijde van het horen van [appellante]. Daarnaast heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het advies van de verkeersdeskundige een nieuw feit of omstandigheid is als bedoeld in artikel 7:9 van de Awb, nu dat advies slechts een bevestiging bevat van hetgeen door het college in het besluit van 20 september 2011 als voorschrift is opgenomen. Bovendien is dit advies blijkens een brief van [appellante] van 2 februari 2012 kenbaar gemaakt aan [appellante] en heeft zij in de voormelde brief op dit advies gereageerd.
De rechtbank heeft, door te overwegen dat het college gelet op artikel 7:6, tweede lid, van de Awb belanghebbenden afzonderlijk mocht horen, niet onderkend dat de omstandigheid dat door [vergunninghouder] was gemeld dat hij werd gestalkt door een buurtbewoner die mogelijk aanwezig zou kunnen zijn op de hoorzitting, niet betekent dat gezamenlijk horen van [appellante] en [vergunninghouder] zou leiden tot een belemmering van een zorgvuldige behandeling. Zoals het college ter zitting heeft beaamd had het in dit geval partijen in elkaars aanwezigheid besloten kunnen horen. Het voorgaande leidt evenwel niet tot een vernietiging van het besluit van 27 maart 2012 omdat niet aannemelijk is dat [appellante] door de handelwijze van het college in haar belangen is geschaad, nu zij in kennis is gesteld van de stellingname van [vergunninghouder] en het gebrek derhalve met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd.
Het betoog faalt.
4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ingevolge artikel 5, lid A, van de planvoorschriften, ondergeschikte infrastructurele voorzieningen op een perceel slechts zijn toegestaan als daar ingevolge het bestemmingsplan de nadere aanduiding "cultuurhistorisch waardevol" op rust en derhalve het gebruik van het perceel voor parkeerplaatsen in strijd is met het bestemmingsplan. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de in artikel 5, lid G, sub 4, van de planvoorschriften opgenomen ontheffingsmogelijkheid tevens heeft kunnen aanwenden voor de in het project voorziene zes parkeerplaatsen.
4.1. Een redelijke uitleg van artikel 5, lid A brengt met zich dat, zoals het college ter zitting ook heeft toegelicht, aan de in artikel 5 onder 1 tot en met 7 van lid A genoemde gebruiksdoeleinden ondergeschikte infrastructurele voorzieningen zijn toegestaan op het perceel. Voor de door [appellante] beoogde lezing, waarbij de ondergeschikte voorzieningen slechts mogelijk zouden zijn wanneer de gronden op de kaart zijn voorzien van de aanduiding "cultuurhistorisch waardevol", ziet de Afdeling gelet op de leestekens in het voormelde artikel geen aanleiding. Het gebruik van het perceel als parkeerplaats is evenwel niet in overeenstemming met het bestemmingsplan, nu een beeldentuin niet is aangeduid als toegestaan gebruik in artikel 5, lid A, onder 1 tot en met 7 van de planvoorschriften. Derhalve kunnen de in het project voorziene parkeerplaatsen ten behoeve van een beeldentuin niet ondergeschikt zijn aan het aldaar ingevolge het bestemmingsplan toegestane gebruik.
De rechtbank heeft echter ten onrechte overwogen dat het college met toepassing van artikel 5, lid G, sub 4, van de planvoorschriften eveneens bevoegd was omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van zes parkeerplaatsen op het perceel. Artikel 5, lid G, sub 4 van de planvoorschriften voorziet slechts in de mogelijkheid tot het verlenen van omgevingsvergunning voor een beeldentuin. Gelet op de voorwaarde dat van deze bevoegdheid slechts gebruik mag worden gemaakt indien voldoende parkeergelegenheid buiten de openbare weg wordt gerealiseerd voorziet deze bevoegdheid niet tevens in het toestaan van parkeerplaatsen op eigen terrein. Derhalve heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het bevoegd was op grond van dit artikel omgevingsvergunning te verlenen ten behoeve van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel als parkeergelegenheid.
Het betoog slaagt.
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bij het besluit van 20 september 2011 opgenomen voorschrift, dat ten behoeve van de beeldentuin zes parkeerplaatsen dienen te worden gerealiseerd in de linker voorzijde van de beeldentuin, ten onrechte aan de omgevingsvergunning is verbonden. Zij voert hiertoe aan dat gedurende openingstijden van de beeldentuin geen gebruik zal worden gemaakt van de achttien parkeerplaatsen op het perceel te Woerden en daardoor ruimschoots is voldaan aan de in artikel 5, lid G, sub 4 opgenomen voorwaarde dat er voldoende parkeergelegenheid buiten de openbare weg dient te worden gerealiseerd. Bovendien heeft de rechtbank volgens [appellante] miskend dat het college ten onrechte dit voorschrift heeft verbonden aan de omgevingsvergunning omdat de parkeervoorzieningen op het perceel al zijn gerealiseerd.
5.1. Ingevolge artikel 2.22, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, voor zover hier van belang, worden de voorschriften verbonden die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20.
5.2. Tussen partijen is niet in geschil dat de beeldentuin zes parkeerplaatsen vereist en dat deze parkeerplaatsen zijn aangevraagd op het terrein van [vergunninghouder]. Anders dan [appellante] betoogt, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de omgevingsvergunning voor de beeldentuin ruimte biedt voor het gelijktijdig open zijn van de beeldentuin en de in Woerden gelegen expositieruimte omdat geen voorschriften zijn gesteld ten aanzien van de openingstijden van de beeldentuin. Dat [vergunninghouder] in haar bedrijfsplan vermeldt dat zij van plan is de beeldentuin niet gelijktijdig te openen met de expositieruimte te Woerden maakt dit niet anders, nu het haar vrij staat om, binnen de ruimte die de omgevingsvergunning biedt, haar bedrijfsvoering aan te passen. Het bedrijfsplan is niet als voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden. Teneinde te garanderen dat ten behoeve van het met de omgevingsvergunning toegestane gebruik voldoende parkeergelegenheid aanwezig is in de omgeving, heeft het college als voorschrift aan de omgevingsvergunning kunnen verbinden dat op het perceel zes parkeerplaatsen dienen te worden gerealiseerd die landschappelijk ingepast dienen te worden met gebiedseigen beplanting. De rechtbank heeft in het betoog van [appellante] terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid het aan de omgevingsvergunning verbonden voorschrift kon verbinden. Dat de parkeerplaatsen reeds zijn gerealiseerd doet daar niet aan af, nu daarmee niet is gegarandeerd dat deze parkeerplaatsen daar ook zullen blijven.
Het betoog faalt.
6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Zij voert hiertoe aan dat van voortzetting van de openbare toegankelijkheid van de als beeldentuin aangeduide gronden geen sprake is, nu de voormalige eigenaar slechts viermaal per jaar voor genodigden een expositie hield op het perceel. Voorts voert zij hiertoe aan dat zij verwacht hinder te ondervinden van het gebruik van het perceel voor horecadoeleinden.
6.1. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd worden geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat weliswaar ten gevolge van het realiseren van de beeldentuin mogelijk enige hinder zal ontstaan, in de vorm van een toename van verkeersbewegingen en geluid vanwege de bezoekers van de beeldentuin, maar dat deze niet van dien aard is dat de omgevingsvergunning niet kon worden verleend. In dit verband is nog van belang dat het gebruik van het perceel ten behoeve van horecadoeleinden in de voorschriften, behorende bij de op 20 september 2011 verleende omgevingsvergunning, nadrukkelijk is uitgesloten.
7. [appellante] heeft eerst in hoger beroep betoogd dat, naar gesteld, de werkzaamheden aanlegvergunningplichtig zijn. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
8. Het hoger beroep is vanwege hetgeen in 4.1 is overwogen gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep van [appellante] ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 27 maart 2012 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van het vorenstaande.
9. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 12 september 2012 in zaak nr. 12/3843, voor zover daarbij het beroep van [appellante] ongegrond is verklaard;
III. verklaart het bij de rechtbank door [appellante] ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop van 27 maart 2012, kenmerk 12.05830;
V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 388,00 (zegge: driehonderdachtentachtig euro) voor de behandeling van het hoger beroep en beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Dorst
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2013
357-700.