ECLI:NL:RVS:2014:2934
Raad van State — Uitspraak 


201308982/1/A1.
Datum uitspraak: 6 augustus 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 september 2013 in zaken nrs. 11/8875, 12/8035, 12/8036 en 12/8037 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Nederlek.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2011 heeft het college de door [appellant] gevraagde omgevingsvergunning geweigerd voor het plaatsen van een aanlegsteiger met een loopbrug tegenover [locatie A] te Krimpen aan de Lek.
Bij besluit van 26 oktober 2011 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 1 maart 2012, met kenmerk NE12/01453, heeft het college [appellant] onder oplegging van een last onder bestuursdwang gelast om binnen 8 weken na de uitspraak van de rechtbank op het door [appellant] ingestelde beroep tegen de weigering van de door [appellant] aangevraagde omgevingsvergunning, de overtreding te beëindigen door de aanlegvoorziening bestaande uit drie meerpalen en een drijver of werkponton op het perceel gelegen tegenover [locatie A] te Krimpen aan de Lek te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 11 juli 2012, met kenmerk NE12/04395, heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 1 maart 2012, met kenmerk NE12/01458, heeft het college [appellant] onder het opleggen van een preventieve last onder dwangsom van € 10.000,00 per overtreding met een maximum van € 50.000,00 verboden om zonder omgevingsvergunning een nieuwe aanlegvoorziening te bouwen in de Bakkerskil of de Lek, voor zover gelegen binnen de gemeente.
Bij besluit van 11 juli 2012, met kenmerk NE12/04397 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 12 december 2012 heeft het college besloten tot invordering van de door [appellant] verbeurde twee dwangsommen van elk € 10.000,00 vanwege het bouwen van een aanlegvoorziening zonder omgevingsvergunning tegenover [locatie B] en het bouwen van een aanlegvoorziening bestaande uit drie meerpalen en een zolderschuit zonder omgevingsvergunning tegenover [locatie A].
Bij uitspraak van 4 september 2013 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen het besluit van 26 oktober 2011, de afzonderlijke besluiten van 11 juli 2012 en het besluit van 12 december 2012 ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juli 2014, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Broekhuijze, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door S.T. de Graaf, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard, vertegenwoordigd door H. van den Broek, gehoord.
Overwegingen
1. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor de zolderschuit tegenover [locatie B] en het ponton tegenover [locatie A] geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is vereist.
1.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
1.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 april 2014 in zaak nr. 201306684/1/A1) is het begrip bouwwerk in de Wabo niet omschreven en kan voor de uitleg van het begrip bouwwerk ook bij toepassing van de Wabo aansluiting worden gezocht bij de modelbouwverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten die een bruikbare omschrijving van het begrip bouwwerk omvat. Deze luidt: "elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren".
1.3. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor het bouwen van de tegenover [locatie A] gelegen ponton een omgevingsvergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Hierbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat uit de in het dossier opgenomen foto's behorende bij controleverslagen, onder andere de verslagen van 27 september 2011 en 21 februari 2012, kan worden opgemaakt dat de aan drie meerpalen verbonden ponton een constructie is welke is bedoeld om als één geheel te functioneren als aanlegvoorziening. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling 14 november 2012 in zaak nr. 201202004/1/A1. Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een omgevingsvergunning is vereist voor de blijkens het controleverslag van 4 november 2011 tegenover [locatie B] aangebrachte zolderschuit, nu deze door middel van studpalen met de grond is verbonden. De omstandigheid dat de zolderschuit een vaartuig is maakt niet dat geen omgevingsvergunning is vereist, nu deze wordt gebruikt als aanlegsteiger. Dat voor het aanbrengen van meerpalen geen omgevingsvergunning zou zijn vereist en een werkschip is geankerd teneinde een aanlegsteiger te bouwen maakt het voorgaande, anders dan [appellant] betoogt, niet anders, nu de meerpalen onderdeel uitmaken van de op de percelen tegenover de [locatie B] en [locatie A] aangebrachte constructies.
Het betoog faalt.
Het besluit van 27 juni 2011
2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Krimpen aan de Lek Landelijk Gebied" (hierna: het bestemmingsplan), rust op de grond waarop de aanlegvoorziening tegenover het perceel [locatie A] is voorzien de bestemming "Water". Ingevolge de planvoorschriften zijn op de bestemming "Water" aanlegsteigers, vlonders en loopbruggen toegestaan ter plaatse van de aanduiding "aanlegsteiger" op de plankaart. Op de plankaart is op de onderhavige locatie geen aanduiding "aanlegsteiger" opgenomen, zodat de aanlegvoorziening in strijd is met het bestemmingsplan.
Ingevolge de beleidsnotitie "Aanlegsteigers en woonboten in de Bakkerskil" (hierna: de beleidsnotitie) worden aanvragen voor nieuwe steigers, ingediend na 1 november 2006, geweigerd. Volgens de inleiding van die notitie is deze vastgesteld om te voorkomen dat na afronding van de dijkverzwaring ter hoogte van de Bakkerskil, waarbij de daar aanwezige aanlegsteigers, boothuizen en woonboten zijn verwijderd, een groter aantal steigers dan voor de dijkverzwaring zal terugkeren en dat aldaar een jachthaven zal ontstaan. Voor bestaande steigers die zonder vergunning waren gebouwd, maar waartegen redelijkerwijs niet meer handhavend kon worden opgetreden, zal alsnog vrijstelling en bouwvergunning worden verleend, mits die steigers er vóór aanvang van de dijkverzwaringswerkzaamheden waren en de gemeente daarvan op de hoogte was, zonder dat zij zich daartegen keerde. Ten slotte wordt in de beleidsnotitie een onderscheid gemaakt tussen eigenaren en huurders van bestaande steigers, waarbij aanvragen van huurders zullen worden aangemerkt als nieuwe aanvragen en dientengevolge zullen worden afgewezen.
3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid, onder verwijzing naar de beleidsnotitie, heeft kunnen weigeren omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een aanlegsteiger tegenover het perceel [locatie A]. Hij voert hiertoe aan dat het beleid onredelijk is, dat het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard bij besluit van 8 juni 2011 een watervergunning heeft verleend voor het aanbrengen en hebben van een trap, een loopbrug en een steiger binnen de primaire waterkering ter hoogte van de [locatie A], dat het college in vergelijkbare gevallen wel medewerking heeft verleend aan het realiseren van een ligplaats en dat hij nimmer afstand heeft gedaan van zijn recht een ligplaats te mogen realiseren in de Bakkerskil na afronding van de dijkverzwaring.
3.1. De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het beleid uit deze beleidsnotitie, voor zover in deze zaak aan de orde, onredelijk of anderszins onrechtmatig is en derhalve niet aan de weigering omgevingsvergunning ten grondslag zou mogen worden gelegd. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 februari 2010 in zaak nr. 200902198/1/H1) valt niet in te zien waarom het college in de beleidsnotitie geen onderscheid heeft mogen maken tussen eigenaren en huurders van bestaande steigers.
Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren omgevingsvergunning te verlenen voor het oprichten van een steiger op het perceel tegenover [locatie A], nu het bouwplan in strijd is met het in de beleidsnotitie opgenomen beleid. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het college zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de door [appellant] ingediende aanvraag om omgevingsvergunning een nieuwe aanvraag als bedoeld in de beleidsnotitie behelst, nu [appellant] nimmer eigendom had verkregen van een aanlegsteiger op het perceel tegenover [locatie A]. [appellant] heeft volgens de beleidsnotitie derhalve geen aanvraag ingediend voor een steiger die vóór aanvang van de dijkverzwaringswerkzaamheden reeds aanwezig was. De rechtbank heeft in de door [appellant] aangevoerde omstandigheid dat hij eigenaar was van een aanlegsteiger op het perceel tegenover [locatie B] terecht geen grond gezien voor een ander oordeel, nu [appellant] en de mede-eigenaar van de toenmalige steiger bij uitspraak van de rechtbank van 21 juli 2004 een schadeloosstelling hebben ontvangen en daarmee afstand hebben gedaan van de rechten op dat perceel.
3.2. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat de door [appellant] bedoelde situaties niet zodanig overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie, dat het college daarin aanleiding had moeten zien medewerking te verlenen aan het bouwplan. Hierbij heeft zij terecht in aanmerking genomen dat de bij onderscheiden besluiten van 7 februari 2008 aan [persoon A] en [persoon B] verleende bouwvergunningen van rechtswege zijn ontstaan en dat in het geval van [persoon C] sprake was van een situatie waarin de eigenaar van een voormalige steiger, ten behoeve van de huurder daarvan, [persoon C], afzag van een claim op een steiger in de Bakkerskil. Dat het college bij brief van 8 november 2011 [persoon B] te kennen heeft gegeven dat het perceel tegenover [locatie A] mogelijk beschikbaar is voor een aanlegsteiger betekent niet dat het college in dit geval, onder verwijzing naar het beleid, niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren omgevingsvergunning te verlenen. Hierbij is van belang dat [persoon B] geen gebruik kan maken van de aan haar van rechtswege verleende bouwvergunning voor een aanlegsteiger tegenover het perceel [locatie C] wegens ruimtegebrek en de rechtbank derhalve terecht geen grond gezien heeft voor het oordeel dat sprake is van een vergelijkbaar geval.
Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat de omstandigheid dat het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard bij besluit van 8 juni 2011 een watervergunning heeft verleend, niet maakt dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waar van het college in dit geval van het beleid had behoren af te wijken, nu het Hoogheemraadschap te kennen heeft gegeven dat bij het verlenen van een watervergunning uitsluitend wordt onderzocht of de voorgenomen activiteiten schadelijk zijn voor de dijk.
De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college in dit geval van het beleid had behoren af te wijken. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht overwogen dat het college in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren.
Het betoog faalt.
Het besluit van 1 maart 2012, met kenmerk NE12/01453 en het besluit van 1 maart 2012 met kenmerk NE12/01458
4. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden, nu tegenover de percelen [locatie B] en [locatie C] slechts twee meerpalen zijn geplaatst en tijdelijk een werkschip is geankerd teneinde een aanlegsteiger te bouwen.
4.1. Gelet op hetgeen onder 1.3 is overwogen is blijkens de foto's behorende bij de controleverslagen op het perceel tegenover [locatie A] een aan drie meerpalen verbonden ponton gebouwd en is op het perceel tegenover [locatie B] een zolderschuit door middel van studpalen met de grond verbonden en functioneren deze bouwwerken als aanlegsteiger. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college bevoegd is handhavend op te treden tegen het bouwen van aanlegsteigers zonder omgevingsvergunning op de percelen tegenover [locatie B] en [locatie C].
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.2. De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college zich in het besluit van 1 maart 2012, met kenmerk NE12/01453 en het besluit van 1 maart 2012 met kenmerk NE12/01458 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die ertoe leiden dat het niet tot handhavend optreden mocht overgaan. Dat de situatie op het perceel inmiddels is veranderd betekent nog niet dat het college ten tijde van belang niet heeft mogen overgaan tot handhavend optreden tegen de door [appellant] gepleegde overtredingen.
Het betoog faalt.
5. Hetgeen [appellant] over het mislukken van mediation heeft aangevoerd, wat daar verder van zij, is niet van belang voor hetgeen is overwogen in de aan de uitspraak ten grondslag gelegde overwegingen en kan reeds daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van staat.
w.g. Troostwijk w.g. Van Driel
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2014
414-700.