ECLI:NL:RVS:2013:2030
Raad van State — Uitspraak 


201305479/1/R1.
Datum uitspraak: 20 november 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Gulpen, gemeente Gulpen-Wittem,
en
de raad van de gemeente Gulpen-Wittem,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Bungalowpark Euverem" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2013, waar [appellant] en de raad, vertegenwoordigd door R. Defaux, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Recreatiepark Euverem B.V., vertegenwoordigd door drs. S.J. van de Venne, bijgestaan door [directeur] van de vennootschap, ter zitting als partij gehoord.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het plan
2. Het plan voorziet in de uitbreiding van bungalowpark "Euverem", dat thans ongeveer 5,9 ha groot is, met ongeveer 4 ha.
Ontvankelijkheid
3. De raad betwist de ontvankelijkheid van het beroep van [appellant]. [appellant] kan niet als belanghebbende worden aangemerkt, omdat hij op aanzienlijke afstand van het plangebied woont en het een heuvelachtig landschap betreft waardoor [appellant] slechts beperkt zicht heeft op het plangebied, aldus de raad.
3.1. [appellant] woont aan de [locatie] op een afstand van ongeveer 300 m van het plangebied. Vanaf zijn perceel heeft hij zicht op het plangebied. Gelet hierop alsmede gelet op de aard en omvang van de ruimtelijke ontwikkeling die in het plangebied mogelijk wordt gemaakt, is de Afdeling van oordeel dat de belangen van [appellant] rechtstreeks bij de vaststelling van het plan zijn betrokken. De stelling van de raad dat de Kampsweg geen deel uitmaakt van de doorgaande verkeersstructuur in Euverem en op die weg geen verkeersbewegingen van en naar het bungalowpark plaatsvinden, maakt het oordeel niet anders.
De conclusie is dat [appellant] belanghebbende is bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dat hij daartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, beroep kan instellen.
Het beroep is ontvankelijk.
De planregeling
4. Aan de gronden in het plangebied zijn de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie", voorzien van de aanduidingen "groen", "bedrijfswoning" en "specifieke vorm van recreatie - bungalowpark euverem", en de dubbelbestemming "Waarde - Landschapselement" toegekend.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de planregels zijn de voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie" ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - bungalowpark euverem" aangewezen gronden bestemd voor:
a. een recreatieve verblijfsaccommodatie in de vorm van een bungalowpark;
[…]
c. groepsaccommodaties;
[…]
f. maximaal twee bedrijfswoningen ter plaatse van de aanduiding "maximum aantal wooneenheden";
[…]
i. de landschappelijke inpassing van het bungalowpark in de vorm van groenvoorzieningen met een visueel afschermende functie, overeenkomstig de inrichtingsvisie zoals weergegeven in bijlage 1 bij de planregels, ter plaatse van de aanduiding "groen".
[…]
Ingevolge lid 3.2.2 gelden met betrekking tot het bouwvlak de volgende regels:
a. vakantiewoningen, bedrijfswoningen en gebouwen, geen woning zijnde, ten behoeve van voorzieningen mogen uitsluitend in het bouwvlak worden gebouwd;
b. het bebouwingspercentage van het bouwvlak mag ten hoogste 15 bedragen.
Ingevolge lid 3.2.4 is het oprichten van vakantiewoningen, bedrijfswoningen en gebouwen, geen woning zijnde, op de voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden, ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - bungalowpark euverem" en de aanduiding "groen" alleen toegestaan als de realisatie en instandhouding van de landschappelijke inpassing conform het inrichtingsplan zoals opgenomen in bijlage 2 bij de regels is gewaarborgd.
De beroepsgronden van [appellant]
5. [appellant] betoogt dat hem ten onrechte de mogelijkheid is ontnomen om als indiener van een zienswijze tijdens de zogenoemde sprekerspleinzitting, die de raad op 11 april 2013 heeft gehouden in verband met de voorgenomen vaststelling van het bestemmingsplan, te spreken.
5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat een zogenoemd Sprekersplein geen hoorzitting betreft waarbij indieners van zienswijzen hun zienswijze mondeling kunnen toelichten. De doelstelling van het Sprekersplein is om in algemene zin informatie en opinies met betrekking tot bepaalde beleidsonderwerpen te vergaren. Nu [appellant] reeds in het kader van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure een zienswijze naar voren heeft gebracht en uit de Nota zienswijzen volgt dat de raad die zienswijze bij het besluit tot vaststelling van het plan heeft betrokken, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het bestreden besluit om deze reden onzorgvuldig heeft voorbereid.
6. Voor zover [appellant] betoogt dat de voorziene ontwikkeling in strijd is met het voorheen geldende plan "Buitengebied 2009", vastgesteld door de raad op 2 april 2009, omdat de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden", die in dat plan aan de desbetreffende gronden was toegekend, de uitbreiding van een bungalowpark niet toestond, overweegt de Afdeling dat in het algemeen aan een voorheen geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en planregels voor gronden vaststellen. De bestemming die in het voorheen geldende bestemmingsplan gold, maakt derhalve niet dat de raad het plan reeds om die reden niet heeft kunnen vaststellen.
7. [appellant] voert aan dat geen behoefte bestaat aan een uitbreiding van bungalowpark Euverem. Volgens hem is de markt van vakantiewoningen in Zuid-Limburg verzadigd en is sprake van overaanbod. Ten onrechte is niet onderzocht of de kwaliteitsverbetering van het bungalowpark niet op het park in de huidige omvang kan plaatsvinden in plaats van door een uitbreiding, aldus [appellant].
Daarnaast voert hij aan dat uit de Intergemeentelijke structuurvisie Gulpen-Wittem, Vaals, Valkenberg aan de Geul, vastgesteld op 29 maart 2012 door de raad en op 13 februari 2012 onderscheidenlijk 27 februari 2012 door de raden van Valkenburg aan de Geul en Vaals (hierna: Intergemeentelijke structuurvisie), volgt dat de nadruk, gelet op de verzadiging van de markt, op de kwaliteitsverbetering van recreatieve functies ligt en niet op de uitbreiding daarvan. De voorgenomen ontwikkeling past derhalve niet binnen het gemeentelijke beleid volgens [appellant].
7.1. De raad stelt dat in het marktsegment van de bungalowparken sprake is van een verdringingsmarkt waar alleen de kwalitatief hoogwaardige bungalowparken kunnen voldoen aan de behoefte van de consument. De exploitant van het sterk verouderde bungalowpark Euverem wenst daarom te renoveren en uit te breiden. De bestaande vakantiewoningen worden gesloopt en vervangen door typisch Limburgse vakwerkhuisjes, die worden geplaatst binnen een graftenlandschap. Er is volgens de raad sprake van een uniek concept, zodat het bungalowpark kan concurreren met andere bungalowparken. Voorts is het plan in overeenstemming met de Intergemeentelijke structuurvisie, omdat een uitbreiding van bungalowpark Euverem kan worden aangemerkt als een kwaliteitsverbetering van de recreatieve functie, aldus de raad.
7.2. In de plantoelichting en in de als bijlage 1 bij de planregels opgenomen Inrichtingsvisie van 5 april 2011 staat dat 102 vakantiewoningen in het plangebied zullen worden gesitueerd en tien Limburgse hoeves, zijnde groepsaccommodaties.
Niet in geschil is dat in de huidige situatie ongeveer 94 vakantiewoningen op het bungalowpark aanwezig zijn.
7.3. In de Intergemeentelijke structuurvisie staat dat gestreefd wordt naar het behoud en waar mogelijk de selectieve versterking van de recreatieve en toeristische functie van het buitengebied. Voor de verblijfsrecreatie is het beleid vooral gericht op kwaliteitsverbetering, seizoensverlenging en -spreiding en het beter aansluiten op de marktvraag. De nadruk zal, zeker gezien de verzadiging die op macroniveau heeft plaatsgevonden, meer dienen te liggen op kwaliteitsverbetering van het toeristische product dan op alleen kwantitatieve uitbreiding van dag- en verblijfsrecreatieve functies, aldus de Intergemeentelijke structuurvisie.
7.4. De Afdeling acht het standpunt van de raad dat, omdat bungalowpark Euverem een gedateerd recreatieverblijf is, herinrichting en uitbreiding van het park en de bouw van nieuwe vakantiewoningen noodzakelijk zijn om te kunnen concurreren met andere recreatieverblijven, niet onredelijk. De Afdeling betrekt hierbij allereerst dat niet in geschil is dat de hedendaagse toerist meer behoefte heeft aan privacy. De raad heeft toegelicht dat door de uitbreiding van het bungalowpark aan die wens van de toerist tegemoet wordt gekomen, omdat het park ruimer kan worden opgezet en een graftenstructuur kan worden gerealiseerd. Ook ontstaat ruimte voor parkeerplaatsen bij de vakantiewoningen zoals de raad ter zitting heeft toegelicht. De Afdeling betrekt voorts bij haar oordeel dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat sprake is van een verdringingsmarkt, waar de markt doorlopend om kwaliteitsverbetering vraagt en waar concurrenten alleen ten koste van elkaar hun marktaandeel kunnen vergroten. De Afdeling overweegt dat de raad het betoog van [appellant] dat de markt van vakantiewoningen in Zuid-Limburg verzadigd is niet bestrijdt, maar de verdringingsmarkt brengt met zich dat bungalowpark Euverem ook het aantal slaapplaatsen dient uit te breiden om te kunnen concurreren met andere bungalowparken. [appellant] betoogt weliswaar terecht dat uit de Intergemeentelijke structuurvisie volgt dat de nadruk ligt op kwaliteitsverbetering van verblijfsrecreatie, maar uit dit beleid volgt naar het oordeel van de Afdeling niet dat aan kwantitatieve uitbreiding per definitie geen medewerking dient te worden verleend.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat geen behoefte bestaat aan de uitbreiding van bungalowpark Euverem en evenmin dat dit in strijd is met het gemeentelijk beleid..
8. [appellant] voert aan dat het plan in strijd is met het rijksbeleid. Volgens hem worden de kernkwaliteiten van het Nationaal Landschap, waarin het plangebied volgens de Nota Ruimte is gelegen, niet behouden of versterkt, zodat de voorziene ontwikkeling op basis van het rijksbeleid niet is toegestaan. [appellant] voert verder aan dat het plan in strijd is met de uitgangspunten van het Belvedèregebied "Heuvelland", waar het plangebied deel van uitmaakt.
8.1. De Afdeling overweegt dat de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan rijksbeleid is gebonden. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. In de plantoelichting is expliciet aandacht aan de Nota Ruimte en de Rijksnota Belvedère besteed en is ingegaan op de vraag hoe dit beleid zich verhoudt tot de voorgenomen ontwikkeling. Gelet hierop is aannemelijk dat de raad dit beleid in de belangenafweging heeft betrokken.
9. Verder betoogt [appellant] dat het plan in strijd is met de uitgangspunten van het Provinciaal Omgevingsplan Limburg, vastgesteld door provinciale staten van Limburg op 22 september 2006 (hierna: het POL), waarin het plangebied deel uitmaakt van de Provinciale Ontwikkelingszone Groen (hierna: POG). Hij voert in dat verband aan dat niet valt in te zien hoe een verstening van het open Gulpdal kan worden aangemerkt als een versterking en ontwikkeling van de natuur- en landschapswaarden ter plaatse. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat dat ook geldt voor de aanleg van een niet natuurlijk graftenlandschap op bungalowpark Euverem.
9.1. Uit de plantoelichting volgt dat de raad het provinciaal beleid omtrent de POG, dat is neergelegd in het POL, onderschrijft en als eigen beleid heeft toegepast bij de vaststelling van het plan.
Niet in geschil is dat het plangebied buiten de in het POL opgenomen rode contour ligt en dat het plangebied in een gebied ligt dat is aangewezen als POG. Volgens het POL is het beleid voor de POG gericht op het versterken en ontwikkelen van natuur- en landschapswaarden. Ook van belang is het instandhouden van een goede toeristisch-recreatieve structuur. Uitgangspunt is dat ontwikkelingen in de POG leiden tot een kwalitatieve en kwantitatieve versterking van de ecologische structuur.
De Afdeling overweegt dat ontwikkelingen in het buitengebied, zijnde het gebied buiten de rode contour, volgens het POL alleen mogen plaatsvinden als tegelijk een verbetering van de kwaliteit van het buitengebied plaatsvindt. Het Limburgs Kwaliteitsmenu (hierna: LKM) stelt regels voor het bouwen in het buitengebied in Limburg. In de inrichtingsvisie, opgenomen als bijlage 1 bij de planregels, is de wijze van compensatie weergegeven. De bijdrage die voor onderhavige ontwikkeling geleverd moet worden houdt een groene compensatie in waarbij voor iedere vierkante meter verhard en bebouwd oppervlak nieuw groen met een factor vijf gecompenseerd dient te worden. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de voorgenomen ontwikkeling niet in strijd is met het beleid uit het POL. De Afdeling betrekt bij haar oordeel dat de Kwaliteitscommissie Limburg de voorgenomen wijze van compenseren heeft getoetst aan het LKM en op 8 juni 2011 een positief advies daarover heeft uitgebracht.
10. [appellant] vreest als gevolg van het plan voor een onaanvaardbare toename van verkeer op de erftoegangswegen Euverem en Slenakerweg. Ter zitting heeft hij toegelicht dat hij vreest voor een verstoring van de rustige kern van Euverem. Hij voert aan dat het verkeersonderzoek van Nordinfra van 14 december 2012 (hierna: het verkeersonderzoek 2012), onzorgvuldig is uitgevoerd, omdat de tellingen niet hebben plaatsgevonden in het hoogseizoen. Verder heeft Nordinfra ten onrechte geen rekening gehouden met toeristisch verkeer van en naar recreatieve bestemmingen in de omgeving, aldus [appellant].
10.1. De raad stelt zich op het standpunt dat uit het verkeersonderzoek 2012 volgt dat sprake zal zijn van een toename van verkeersbewegingen, maar dat geen sprake zal zijn van een onaanvaardbare verkeersaantrekkende werking.
10.2. In het Gemeentelijk Verkeer en Vervoerplan (hierna: GVVP) van Gulpen-Wittem worden de wegen Euverem en Slenakerweg aangemerkt als erftoegangsweg type I.
In het verkeersonderzoek 2012 staat onder verwijzing naar de CROW-publicatie "ASVV 2012, Aanbevelingen voor verkeersvoorzieningen binnen de bebouwde kom" (hierna: ASVV 2012) dat een maximumintensiteit van 5.000 à 6.000 motorvoertuigen per etmaal (hierna: mvt/etm) op dit type weg acceptabel is.
In de ASVV 2012 staat dat voor een bungalow een verkeersgeneratie van 2,6 tot 2,8 mvt/etm geldt.
10.3. In het verkeersonderzoek 2012 is de verkeersgeneratie van het bungalowpark met de voorziene uitbreiding berekend en zijn, teneinde de berekende verkeersgeneratie te kunnen afzetten tegen de huidige verkeersdrukte op de wegen in de omgeving, verkeerstellingen uitgevoerd op twee punten op de belangrijkste uitvalswegen van de kern Euverem, te weten op de Euverem en Slenakerweg. De verkeerstellingen hebben plaatsgevonden in november. In het onderzoek staat dat ervan wordt uitgegaan dat het in die maand met name regulier verkeer betreft en geen toeristisch verkeer. In het verkeersonderzoek is voorts uitgegaan van een ‘worst case’-scenario waarin sprake is van een volledige bezetting van het bungalowpark en waarbij wordt aangenomen dat het aantal verkeersbewegingen evenredig toeneemt naarmate de bungalow groter is.
Wat betreft de weg Euverem is de berekende te verwachten werkdagintensiteit tussen 1.807 en 1.847 mvt/etm en de te verwachten weekdagintensiteit tussen 1.761 en 1.801 mvt/etm. Wat betreft de Slenakerweg is de berekende te verwachten werkdagintensiteit tussen 2.510 en 2.550 mvt/etm en de te verwachten weekdagintensiteit tussen 2.366 en 2.406 mvt/etm.
In het verkeersonderzoek 2012 wordt geconcludeerd dat ten opzichte van de bestaande situatie sprake is van een beperkte toename van het aantal verkeersbewegingen. Van onevenredige gevolgen ten aanzien van verkeersoverlast is echter geen sprake. De berekende intensiteiten na uitbreiding van het bungalowpark liggen ruim onder wat volgens de ASVV 2012 acceptabel wordt geacht voor erftoegangswegen type I, aldus het verkeersonderzoek 2012.
10.4. Ter zitting heeft [appellant] gesteld dat in de ASVV 2012, anders dan waar het verkeersonderzoek 2012 van uitgaat, niet staat dat een maximumintensiteit van 5.000 à 6.000 mvt/etm op erftoegangswegen type 1 acceptabel is. [appellant] heeft echter niet betoogd dat in het verkeersonderzoek niet van deze aantallen uitgegaan had mogen worden.
Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat de input voor de berekening van de verkeersaantrekkende werking in het verkeersonderzoek 2012 te laag is, omdat geen rekening is gehouden met overig toeristisch verkeer en omdat de tellingen niet in het hoogseizoen zijn gehouden, overweegt de Afdeling dat [appellant] niet heeft gesteld dat de wijze van berekenen onjuist is. De Afdeling acht in dat verband van belang dat zelfs bij een verdubbeling van de getelde en berekende waarden uit het verkeersonderzoek 2012 de maximumintensiteit van 5.000 à 6.000 mvt/etm niet zou worden overschreden. Bovendien volgt uit de op verzoek van Recreatiepark Euverem B.V. verrichte extra verkeerstellingen, die hebben plaatsgevonden in het hoogseizoen, te weten in de periode 22 juli 2013 tot en met 4 augustus 2013, dat de te verwachten verkeersintensiteiten weliswaar hoger liggen dan die uit het verkeersonderzoek 2012, maar dat ook in deze toeristische periode de in dat onderzoek acceptabel geachte maximumintensiteit van 5.000 à 6.000 mvt/etm in ruime mate niet wordt overschreden, hetgeen [appellant] niet heeft bestreden.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat aan het verkeeronderzoek 2012 gebreken kleven of dat het leemten in kennis bevat, zodanig dat de raad zich daarop niet heeft mogen baseren. Nu de berekende verkeersaantrekkende werking uit het verkeersonderzoek 2012 in ruime mate onder de in dat onderzoek acceptabel geachte maximumcapaciteit van 5.000 à 6.000 mvt/etm ligt, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de raad zich bij de vaststelling van het plan in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan geen onaanvaardbare verkeerssituaties tot gevolg zal hebben.
Voor zover [appellant] vreest dat de rustige kern van Euverem als gevolg een toename van verkeer zal worden verstoord, overweegt de Afdeling dat weliswaar niet is uitgesloten dat de verkeersintensiteit in de kern van Euverem als gevolg van het plan in enige mate zal toenemen, maar [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit leidt tot verkeersoverlast ter plaatse.
11. Voor zover [appellant] zich in het beroepschrift voor het overige beperkt heeft tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze, overweegt de Afdeling dat in de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de zienswijze in zoverre in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Conclusie en proceskosten
12. Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.A.A. Mondt-Schouten, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Z. Huszar, ambtenaar van staat.
w.g. Mondt-Schouten w.g. Huszar
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2013
533-668.