ECLI:NL:RVS:2015:3376
Raad van State — Uitspraak 


201410425/1/A1.
Datum uitspraak: 4 november 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante A], gevestigd te [plaats], waarvan de maten zijn [maat A] en [maat B], beiden wonend te [woonplaats] (thans haar rechtsopvolger: [maat A], wonend te [woonplaats]), en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante B], gevestigd Zaandam,
appellanten,
tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-Holland van 23 mei 2014 en 20 november 2014 in zaak nr. 13/4407 in het geding tussen:
[partij A], [partij B], [partij C] en [partij D] (hierna: [partij A] en anderen)
en
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
Procesverloop
Bij besluit van 12 maart 2013 heeft het college aan [appellante B] omgevingsvergunning verleend voor de aanleg van een brug op het perceel [locatie 1] te [plaats].
Bij afzonderlijke besluiten van 19 september 2013 heeft het college [partij A] en anderen medegedeeld dat het door hen tegen het besluit van 12 maart 2013 gemaakte bezwaar niet heeft geleid tot herroeping van dat besluit.
Bij tussenuitspraak van 23 mei 2014 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken het geconstateerde gebrek in het besluit op bezwaar te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij afzonderlijke brieven van 1 juli 2014 heeft het college de besluiten van 19 september 2013 voorzien van een aanvullende motivering.
Bij uitspraak van 20 november 2014 heeft de rechtbank het door [partij A] en anderen tegen de besluiten van 19 september 2013 ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 19 september 2013 vernietigd, het besluit van 12 maart 2013 herroepen, bepaald dat de aanvraag om omgevingsvergunning wordt geweigerd en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraken hebben [maat A] en [appellante B] hoger beroep ingesteld.
Het college en [partij A] en anderen hebben een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 augustus 2015, waar [maat A] in persoon en [appellante B], vertegenwoordigd door mr. I.N.A. Denninger, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Ouggaali, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [partij A] en anderen gehoord.
Overwegingen
1. Het bouwplan voorziet in vervanging van de thans aanwezige en zonder vergunning gebouwde brug die de percelen [locatie 1] en [locatie 2] met elkaar verbindt en volgens de opgave op het aanvraagformulier zal dienen als aan- en afvoerweg van het perceel [locatie 2]. Ten tijde van het besluit op bezwaar was [maat B] eigenaar van het perceel [locatie 2] waarop de maatschap [appellante A] een veehouderij exploiteerde. Inmiddels heeft [maat A] de exploitatie van de veehouderij van [appellante A] overgenomen. Op het perceel [locatie 1], dat in eigendom toebehoort aan [maat A], is een loods aanwezig.
2. [partij A] en anderen zijn woonachtig in de directe omgeving van de voorziene brug en vrezen hinder van het verkeer dat via de brug tussen beide voormelde percelen aan de achterzijde van hun percelen langs zal rijden.
3. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan slechts worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Ingevolge artikel 2.7 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) worden als categorieën van gevallen, als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
Ingevolge artikel 4, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor komen voor verlening van een omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking een bouwwerk, geen gebouw zijnde, mits het niet hoger is dan 10 m, en de oppervlakte niet meer is dan 50 m².
4. Het college heeft krachtens artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor, omgevingsvergunning voor het bouwplan verleend. Het college heeft aan de door de rechtbank herroepen omgevingsvergunning ten grondslag gelegd dat het bouwplan is gelegen op gronden waar het bestemmingsplan "Landelijk gebied Westzaan" en het bestemmingsplan "Kerkbuurt Westzaan" elkaar overlappen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan in het bestemmingsplan "Kerkbuurt Westzaan" past, maar dat het bouwplan in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan "Landelijk gebied Westzaan" op de gronden rustende bestemming "Veenweidegebied", omdat op de bij dat plan behorende plankaart geen brug is aangegeven ter plaatse van de voorziene bouwlocatie.
5. [maat A] en [appellante B] betogen tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de voorziene brug uitsluitend binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Kerkbuurt Westzaan" is gelegen. Weliswaar overlappen de bestemmingsplannen elkaar niet, zoals het college aan het besluit op bezwaar ten grondslag heeft gelegd, maar grenzen de bestemmingsplannen aan elkaar. De brug overspant een waterloop. De gronden op de noordelijke oever van de waterloop vallen binnen het bestemmingsplan "Landelijk gebied Westzaan" en de gronden op de zuidelijke oever en het aangrenzend water vallen binnen het bestemmingsplan "Kerkbuurt Westzaan".
6. [maat A] en [appellante B] betogen terecht dat de rechtbank heeft miskend dat het college het bouwplan ten onrechte heeft getoetst aan het bestemmingsplan "Landelijk gebied Westzaan", zoals dat door de raad van de gemeente Zaanstad is vastgesteld op 17 april 2003. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 januari 2011, in zaak nr. 201005699/1/H1), dient bij het nemen van een besluit op bezwaar in beginsel het recht te worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. Het door de raad van de gemeente Zaanstad bij besluit van 27 juni 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Landelijk gebied Westzaan" was ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar in werking getreden en dus het geldend recht. Gelet hierop diende het college het bouwplan bij het nemen van het besluit op bezwaar te toetsen aan laatstgenoemd bestemmingsplan. Reeds hierom heeft de rechtbank het besluit van 19 september 2013, zij het op andere gronden, terecht vernietigd. De Afdeling zal hierna beoordelen of in hetgeen [maat A] en [appellante B] overigens hebben betoogd, grond aanwezig is voor het oordeel dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand had moeten laten.
7. De gronden op de noordelijke oever van de waterloop hebben ingevolge het ten tijde van het besluit op bezwaar ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied Westzaan" de bestemming "Agrarisch met waarden". De gronden op de zuidelijke oever en het aangrenzend water hebben ingevolge het ten tijde van het besluit op bezwaar ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kerkbuurt Westzaan" de bestemming "Water".
Ingevolge artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "Landelijk gebied Westzaan" zijn de voor "Agrarische met waarden" aangewezen gronden bestemd voor grondgebonden agrarische veehouderij en productiegerichte paardenhouderij.
Ingevolge artikel 3.2.6, aanhef en onder j en k, van dat plan bedraagt de doorvaarthoogte van bruggen ten minste 1,20 m en de doorvaartbreedte van bruggen ten minste 4,25 m.
8. [maat A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het besluit op onzorgvuldige wijze heeft voorbereid en de aan de omgevingsvergunning ten grondslag liggende belangenafweging onvoldoende heeft gemotiveerd. [maat A] en [appellante B] voeren hiertoe aan dat de brug zal worden gebruikt ten behoeve van de bedrijfsvoering van de veehouderij op [locatie 2]. Voorts voeren zij aan dat de onderzoeksverplichting van het college niet zover strekt, dat het onderzoek had moeten doen naar de aard en intensiteit van de verkeersbewegingen ter plaatse en het feitelijk gebruik van de opslagloods op [locatie 2]. [maat A] en [appellante B] voeren voorts aan dat de rechtbank een te zware maatstaf heeft aangelegd, omdat ook zonder absolute noodzaak een belang bij de aanleg van de brug aanwezig is.
8.1. De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om daarvoor omgevingsvergunning te verlenen.
8.2. Vast staat dat de ten tijde van het besluit op bezwaar ter plaatse geldende bestemmingsplannen de aanleg van een brug ten behoeve van agrarisch gebruik mogelijk maken. De afwijking van het bestemmingsplan betreft uitsluitend de ingevolge het bestemmingsplan "Landelijk gebied Westzaan" toegestane minimale doorvaarthoogte en doorvaartbreedte.
8.3. In de aanvraag om omgevingsvergunning is vermeld dat de brug zal dienen als aan- en afvoerweg van het agrarisch bedrijf op [locatie 2]. Door gebruik te maken van de brug zal de zich op [locatie 1] bevindende opslagloods, waar agrarisch materiaal ligt opgeslagen, eenvoudiger te bereiken zijn en zal tevens de bereikbaarheid van het bedrijf verbeteren omdat agrarisch verkeer via de oprit van [locatie 3] naar het perceel kan rijden. Gelet op de in het kader van de aanvraagprocedure aan het college gegeven informatie over het voorgenomen gebruik van de brug, kon het college er vanuit gaan dat de brug zal worden gebruikt ten dienste van het agrarisch bedrijf. In hetgeen [partij A] en anderen hebben aangevoerd hoefde het college geen aanleiding te zien om hieraan te twijfelen. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het voorheen op [locatie 1] gevestigde aannemersbedrijf van [maat A] in zijn geheel is verhuisd naar Zaandam, zodat geen reden bestaat om aan te nemen dat de brug zal worden gebruikt door voertuigen van het aannemersbedrijf. Evenmin bestaat grond om aan te nemen dat [maat A] de loods niet zal gebruiken voor de opslag van agrarisch materiaal van zijn bedrijf. Het feit dat een gedeelte van de opslagloods wordt verhuurd aan derden en dat ook andere goederen in de loods worden opgeslagen, rechtvaardigt die conclusie niet. Bovendien ziet de Afdeling in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de door het college ter zitting van de rechtbank naar voren gebrachte stelling dat een medewerker van de gemeente ter plaatse heeft geconstateerd dat in de loods agrarisch materiaal van [maat A] is opgeslagen.
Gelet op vorenstaande, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het belang van [maat A] bij de aanleg van de brug niet duidelijk is en het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de bedrijfsvoering en de noodzaak van de opslagruimte in de loods voor de veehouderij.
8.4. Blijkens het besluit van 19 september 2013 ligt aan het verlenen van de omgevingsvergunning een belangenafweging ten grondslag, waarbij zowel de belangen bij de aanleg van de brug als de belangen van [partij A] en anderen zijn betrokken.
Gelet op de bij het besluit betrokken belangen, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid bij afweging van alle betrokken belangen omgevingsvergunning voor de brug heeft kunnen verlenen. Hierbij stelt de Afdeling voorop dat de bestemmingsplannen de aanleg van een brug voor agrarisch gebruik reeds toelaten. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Voor de beoordeling van de aard en het aantal te verwachten vervoersbewegingen aan de achterzijde van de percelen van [partij A] en anderen als gevolg van de voorziene brug kon het college uitgaan van de normale bedrijfsvoering van de veehouderij. Gelet op de omvang van het agrarisch bedrijf en het in de aanvraag vermelde doel van de brug heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat de aanleg van de brug naar verwachting slechts een zeer gering aantal verkeersbewegingen van agrarisch transport met zich zal brengen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, bestond gelet hierop voor het college geen aanleiding om nader onderzoek te doen naar de aard en intensiteit van de te verwachten verkeersbewegingen. Voor zover [partij A] en anderen hebben aangevoerd te vrezen dat de brug niet alleen door agrarisch verkeer, maar ook door ander zwaar transport zal worden gebruikt, wordt overwogen dat het college hiermee geen rekening heeft kunnen houden nu de omgevingsvergunning is verleend voor de aanleg van een brug ten behoeve van agrarisch gebruik. Indien de brug zal worden gebruikt voor andere dan agrarische doeleinden, kunnen [partij A] en anderen zich tot het college wenden met een handhavingsverzoek.
Weliswaar is niet in geschil dat omwonenden hinder zullen kunnen ondervinden van het via de brug aan de achterzijde van hun percelen langsrijdende agrarische verkeer, maar gelet op het verwachte geringe aantal verkeersbewegingen heeft het college zich in redelijkheid bij afweging van alle betrokken belangen op het standpunt kunnen stellen dat de aanleg van de brug niet zodanige overlast voor omwonenden zal veroorzaken dat de woonsituatie van omwonenden onevenredig zal worden aangetast. Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat het college in het belang van [partij A] bij een open doorvaart reden had moeten zien om de omgevingsvergunning te weigeren. Het college heeft ter zitting bevestigd dat het deel van de waterloop waarover de brug is gelegen geen openbaar vaarwater is, maar dat het in eigendom is overgegaan van [maat B] naar [maat A]. Nu op het water geen erfdienstbaarheid rust op grond waarvan [partij A] aanspraak kan maken het water te bevaren, zal [partij A] in zoverre niet in zijn belang worden geschaad door de aanleg van de brug.
Het betoog slaagt.
8.5. Gelet op vorenstaande ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 19 september 2013 in stand te laten. Aan bespreking van het betoog dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien door het besluit van 12 maart 2013 te herroepen en de omgevingsvergunning te weigeren, wordt niet toegekomen.
9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [partij A] en anderen tegen het besluit van 19 september 2013 van het college gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven.
10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Noord-Holland van 23 mei 2014 en 20 november 2014 in zaak nr. 13/4407;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad van 19 september 2013, kenmerk 2013/92942 AWB/2013/0328;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad tot vergoeding van bij [maat A] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante B]. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 980,00 (zegge: negenhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad aan [maat A] en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellante B]. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Deen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2015
604.