ECLI:NL:RVS:2014:735
Raad van State — Uitspraak 


201302759/1/A1 en 201301347/1/A1.
Datum uitspraak: 5 maart 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. [appellant sub 1A], [appellant sub 1B], [appellant sub 1C], [appellant sub 1D], [appellant sub 1E], [appellant sub 1F], [appellant sub 1G] en [appellant sub 1H] (hierna: [appellant sub 1] en anderen), allen wonend te Wernhout, gemeente Zundert,
2. De Vereniging van Eigenaars Patersven, gevestigd te Wernhout, gemeente Zundert, [appellant sub 2A], [appellant sub 2B], [appellant sub 2C], [appellant sub 2D], [appellant sub 2E], [appellant sub 2F], [appellante sub 2G], [appellant sub 2H], [appellant sub 2I], [appellant sub 2J], [appellant sub 2K] en [appellante sub 2L], allen wonend te Wernhout, gemeente Zundert (hierna: de VvE en anderen),
tegen de uitspraken van de rechtbank Breda onderscheidenlijk Zeeland-West-Brabant van 16 december 2011, in zaak nr. 11/4611, en 22 januari 2013, in zaak nr. 12/3085, in het geding tussen:
[verzoeker], wonend te Wernhout
en
het college van burgemeester en wethouders van Zundert.
Procesverloop
Bij besluit van 9 november 2010 heeft het college het verzoek van [verzoeker] om handhavend op te treden tegen de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van "Parc Patersven" (hierna: het park), afgewezen.
Bij besluit van 9 augustus 2011 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 9 november 2010 herroepen en bepaald dat het verzoek om handhavend optreden alsnog in behandeling zal worden genomen.
Bij uitspraak van 16 december 2011 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 augustus 2011 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 1 mei 2012 heeft het college het door [verzoeker] gemaakte bezwaar opnieuw gegrond verklaard, het besluit van 9 november 2010 herroepen en aangegeven dat het handhavingstraject binnen de door de gemeenteraad gestelde termijn van twee jaar gestalte zal krijgen.
Bij uitspraak van 22 januari 2013 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 mei 2012 vernietigd en bepaald dat het college met inachtneming van de uitspraak vóór 1 juni 2013 dient te beslissen omtrent eventuele persoonsgebonden omgevingsvergunningen (fase 1) alsmede omtrent de toelaatbaarheid van de bewoning van de woningen van het eerste segment (fase 2). Daarbij heeft de rechtbank bepaald dat het college een dwangsom verbeurt van € 100,00 per dag voor elke woning binnen het eerste segment (fase 2) waarvoor op 1 juni 2013 nog geen handhavingsbeslissing is genomen, tot een maximum van € 100.000,00 voor het eerste segment van fase 2. Voorts heeft de rechtbank bepaald dat het college met inachtneming van de uitspraak vóór 1 oktober 2013 dient te beslissen omtrent de toelaatbaarheid van de bewoning van de woningen van het tweede segment (fase 2) en vóór 31 december 2013 dient te beslissen omtrent de toelaatbaarheid van de bewoning van de woningen van het derde segment (fase 2). Daarbij heeft de rechtbank bepaald dat het college een dwangsom verbeurt van € 100,00 per dag voor elke woning binnen de resterende twee segmenten waarvoor uiterlijk 31 december 2013 nog geen handhavingsbeslissing is genomen, tot een maximum van € 200.000,00 voor het tweede en derde segment van fase 2. Deze uitspraak is eveneens aangehecht.
[appellant sub 1] en anderen en de VvE en anderen hebben tegen de uitspraken van 16 december 2011 en 22 januari 2013 hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [verzoeker] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college, [appellant sub 1] en anderen en [verzoeker] hebben nadere stukken ingediend.
Bij afzonderlijke besluiten van 28 mei 2013 heeft het college [appellant sub 1A], [belanghebbende A], [appellant sub 1H] en [belanghebbende B] op straffe van een eenmalige dwangsom van € 25.000,00 gelast om binnen tien jaar de illegale bewoning van de desbetreffende recreatiewoningen te staken en gestaakt te houden.
Tegen die besluiten hebben [appellant sub 1], [belanghebbende A], [appellant sub 1H] en [belanghebbende B] afzonderlijk beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 4 december 2013, waar [appellant sub 1] en anderen, van wie [appellant sub 1H] in persoon, bijgestaan door mr. J.M. Smits, de VvE en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [appellante sub 2G], bijgestaan door mr. R.S. Namjesky, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. B.J.P.G. Roozendaal, advocaat [NAAM], mr. M.M.A.J. Braspenning en J.J.M. de Groot Msc, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar [verzoeker], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, gehoord.
Overwegingen
1. [appellant sub 1] en anderen en de VvE en anderen betogen dat de rechtbank hen in de procedures die hebben geleid tot de uitspraken van 16 december 2011 en 22 januari 2013, ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om op grond van artikel 8:26 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) als partij aan het geding deel te nemen. Volgens [appellant sub 1] en anderen is dit in strijd met het in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) gewaarborgde recht op een eerlijk proces. Voorts heeft dit tot gevolg dat zij een instantie missen, nu zij tegen een mogelijk handhavingsbesluit geen bezwaar kunnen indienen, maar direct beroep dienen in te stellen bij de rechtbank.
De VvE en anderen betogen voorts dat de rechtbank het "Plan van Aanpak handhaving Parc Patersven" (hierna: het plan van aanpak) onjuist heeft geïnterpreteerd door het college op te dragen om vóór 1 juni 2013 voor het eerste segment van 125 woningen handhavingsbeslissingen te nemen. Volgens hen gaat deze spoed ten koste van een zorgvuldige besluitvorming.
1.1. Ingevolge artikel 6:11 van de Awb blijft ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
1.2. Vaststaat dat [appellant sub 1] en anderen en de VvE en anderen geen afschrift hebben ontvangen van de uitspraak van de rechtbank van 16 december 2011. Tegen die uitspraak is binnen de door de wet gestelde termijn van zes weken geen hoger beroep ingesteld. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting zijn [appellant sub 1] en anderen en de VvE en anderen op 1 februari 2013 door een krantenbericht bekend geraakt met de uitspraak van de rechtbank van 22 januari 2013 en daarmee met de uitspraak van 16 december 2011. In de uitspraak van 22 januari 2013 heeft de rechtbank overwogen dat het college bij het besluit van 1 mei 2012 de uitspraak van 16 december 2011 niet in acht heeft genomen. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling had het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen en de VvE en anderen, nadat zij op 1 februari 2013 bekend raakten met de uitspraak van de rechtbank van 16 december 2011, zo spoedig als redelijkerwijs mogelijk, dat wil zeggen in beginsel binnen twee weken, moeten worden ingesteld om ontvankelijk te kunnen zijn. [appellant sub 1] en anderen en de VvE en anderen hebben evenwel niet binnen twee weken, maar bij brieven van 25 maart 2013 onderscheidenlijk 16 april 2013 aangegeven dat hun hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 22 januari 2013 tevens betrekking heeft op de uitspraak van de rechtbank van 16 december 2011. Gelet op het vorenstaande is deze termijnoverschrijding naar het oordeel van de Afdeling niet verschoonbaar en is het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen en de VvE en anderen, voor zover het is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank van 16 december 2011, niet-ontvankelijk. Anders dan [appellant sub 1] en anderen en de VvE en anderen betogen, kan hun hoger beroep tegen de uitspraak van 22 januari 2013 niet worden geacht impliciet mede betrekking te hebben op de uitspraak van 16 december 2011. Het betreft afzonderlijke procedures, zodat zij tegen de uitspraken afzonderlijk hoger beroep hadden dienen in te stellen.
Hun betoog dat zij in de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van 16 december 2011 ten onrechte niet als partij in de zin van artikel 8:26 van de Awb zijn aangemerkt, behoeft gelet op het vorenstaande geen bespreking.
2. In hetgeen de VvE en anderen betogen is geen grond gelegen voor het oordeel dat de rechtbank het plan van aanpak onjuist heeft geïnterpreteerd. Daarin is vermeld dat in fase 1 persoonsgebonden omgevingsvergunningen worden verleend en in fase 2 tot handhaving wordt overgegaan. Voor fase 2 is vermeld dat het park grofweg in drie segmenten kan worden verdeeld. Het eerste segment, bestaande uit circa 125 woningen, zou in de periode tot 1 juni 2013 zo ver gevorderd moeten zijn dat beschikkingen genomen zijn. De volgende twee segmenten zouden aan bod kunnen komen in de periode tot 1 oktober 2013 en 31 december 2013. De rechtbank heeft het college overeenkomstig dit plan van aanpak opgedragen om de daarin genoemde beslistermijnen aan te houden, onder oplegging van dwangsommen.
3. Ingevolge artikel 8:26, eerste lid, van de Awb kan de bestuursrechter tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen.
3.1. Beoordeeld dient te worden of de rechtbank in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 22 januari 2013 [appellant sub 1] en anderen en de VvE en anderen ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om als partij aan het geding deel te nemen.
Bij brief van 8 september 2010 heeft [verzoeker] het college verzocht handhavend op te treden tegen de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van de recreatiewoningen op het park. Als eigenaar van een recreatiewoning, waarop het handhavingsverzoek betrekking heeft, dan wel als eigenaar van onder meer alle percelen, wegen en waterpartijen van het park, zijn de belangen van [appellant sub 1] en anderen en de VvE en anderen rechtstreeks betrokken bij het besluit van 9 november 2010. Anders dan het college heeft aangevoerd, staat de omstandigheid dat bij de rechtbank nog geen concrete handhavingsbesluiten ten aanzien van individuele recreatiewoningen aan de orde waren, er niet aan in de weg om [appellant sub 1] en anderen en de VvE en anderen als belanghebbenden aan te merken. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank [appellant sub 1] en anderen en de VvE en anderen ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld om als partij aan het geding deel te nemen.
Het betoog slaagt.
4. Het hoger beroep is niet-ontvankelijk, voor zover het is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank van 16 december 2011. Het hoger beroep is gegrond, voor zover het is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank van 22 januari 2013. Die uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [verzoeker] beoordelen, met inachtneming van hetgeen [appellant sub 1] en anderen en de VvE en anderen daaromtrent naar voren hebben gebracht.
5. [verzoeker] betoogt dat het college de uitspraak van de rechtbank van 16 december 2011 niet in acht heeft genomen en dat het ten onrechte in het besluit van 1 mei 2012 niet heeft voorzien in een concrete handhavingsbeslissing en ten onrechte heeft volstaan met de verwijzing naar een toekomstige handhavingsactie. Daarmee wordt volgens [verzoeker] niet voldaan aan de afgeronde besluitvorming die artikel 7:11, tweede lid, van de Awb voorschrijft.
5.1. Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
Ingevolge het tweede lid herroept het bestuursorgaan, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.
5.2. Het college heeft in het besluit van 1 mei 2012 volstaan met het gegrond verklaren van het bezwaar van [verzoeker] en het herroepen van het besluit van 9 november 2010, zonder een beslissing te nemen op het nog voorliggende verzoek om handhaving van [verzoeker]. De mededeling van het college dat het handhavingstraject binnen twee jaar gestalte zal krijgen, kan niet als beslissing tot handhaving worden aangemerkt. Het besluit van 1 mei 2012 is in zoverre in strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb.
In hetgeen [appellant sub 1] en anderen en de VvE en anderen naar voren hebben gebracht, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het besluit van 1 mei 2012 geen betrekking heeft op een besluit van het college om al dan niet handhavend op te treden tegen de bewoning. De betogen van [appellant sub 1] en anderen en de VvE en anderen dat niet is uitgesloten dat zij een beroep kunnen doen op het overgangsrecht van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Recreatiecentrum Patersven", dat zij erop mochten vertrouwen dat de bewoning van het park zou worden gelegaliseerd en dat artikel 8 van het EVRM is geschonden, nu zij mogelijk hun woningen moeten verlaten, kunnen bij de beoordeling van het besluit van 1 mei 2012 niet aan de orde komen. Deze gronden dienen te worden beoordeeld in het kader van een concreet besluit van het college om al dan niet handhavend op treden.
Het betoog slaagt.
6. Het beroep van [verzoeker] tegen het besluit van het college van 1 mei 2012 is gegrond. Dit besluit komt wegens strijd met artikel 7:11, tweede lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
Gelet op het vorenstaande dient het college opnieuw te beslissen op de bezwaren van [verzoeker] tegen het besluit van 9 november 2010 met inachtneming van deze uitspraak. Dit betekent onder meer dat het college dient te beslissen omtrent het verlenen van persoonsgebonden omgevingsvergunningen, als bedoeld in fase 1 van het plan van aanpak, voor zover het dit nog niet heeft gedaan. Voorts dient het college te beslissen omtrent de toelaatbaarheid van de bewoning van de woningen in het eerste, tweede en derde segment, als bedoeld in fase 2 van het plan van aanpak, voor zover het dit nog niet heeft gedaan. De Afdeling draagt het college op om de vorenbedoelde besluiten te nemen binnen zes weken na verzending van de uitspraak.
7. Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
Ingevolge het vijfde lid kan de bestuursrechter het beroep tegen het nieuwe besluit echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is.
Ingevolge artikel 6:24 is deze afdeling met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien, voor zover hier van belang, hoger beroep kan worden ingesteld.
8. De afzonderlijke besluiten van het college van 28 mei 2013 worden ingevolge artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb in beginsel geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding. De Afdeling ziet evenwel, omdat een goede rechtspleging daarbij is gebaat, aanleiding om de beroepen van [appellant sub 1], [belanghebbende A], [appellant sub 1H] en [belanghebbende B] tegen die besluiten met toepassing van artikel 6:19, vijfde lid, van de Awb te verwijzen naar de rechtbank. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college ter uitvoering van de aangevallen uitspraak van 22 januari 2013 verschillende handhavingsbesluiten heeft genomen en dat de diverse beroepen die daartegen zijn ingediend alle bij de rechtbank zijn of zullen worden behandeld. Partijen hebben ter zitting nadrukkelijk verzocht de behandeling van hun beroep eveneens bij de rechtbank te laten plaatsvinden. Bovendien heeft de rechtbank volgens hen bij de behandeling van de voormelde beroepen over stukken beschikt die bij de Afdeling niet in het geding zijn gebracht, zodat het dossier niet volledig is.
9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen en de Vereniging van Eigenaars Patersven en anderen niet-ontvankelijk, voor zover het is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank van 16 december 2011, zaak nr. 11/4611;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] en anderen en de Vereniging van Eigenaars Patersven en anderen gegrond, voor zover het is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank van 22 januari 2013, zaak nr. 12/3085;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 22 januari 2013, zaak nr. 12/3085;
IV. verklaart het door [verzoeker] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zundert van 1 mei 2012, kenmerk 2012/3285, 2012/8147;
VI. draagt het college van burgemeester en wethouders van Zundert op om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak te beslissen omtrent het verlenen van persoonsgebonden omgevingsvergunningen als bedoeld in fase 1 van het plan van aanpak, voor zover het dit nog niet heeft gedaan, zomede te beslissen omtrent de toelaatbaarheid van de bewoning van de woningen in het eerste, tweede en derde segment als bedoeld in fase 2 van het plan van aanpak, voor zover het dit nog niet heeft gedaan;
VII. verwijst de beroepen van [appellant sub 1A], [belanghebbende A], [appellant sub 1H] en [belanghebbende B] tegen de afzonderlijke besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Zundert van 28 mei 2013 naar de rechtbank Zeeland-West-Brabant;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zundert tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zundert tot vergoeding van bij [appellant sub 1A] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
X. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zundert tot vergoeding van bij de Vereniging van Eigenaars Patersven en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 999,20 (zegge: negenhonderdnegenennegentig euro en twintig cent), waarvan € 974,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
XI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zundert aan [verzoeker] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt;
XII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zundert aan [appellant sub 1A] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 239,00 (zegge: tweehonderdnegenendertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
XIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zundert aan de Vereniging van Eigenaars Patersven en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, ambtenaar van staat.
w.g. Bijloos w.g. Van den Berg
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2014
651.