ECLI:NL:RVS:2013:2141
Raad van State — Uitspraak 


201302616/1/R4.
Datum uitspraak: 27 november 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te Schoonloo, gemeente Aa en Hunze,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 januari 2013 heeft het college het wijzigingsplan "Bungalowpark Boerhaarsveld Schoonloo, uitbreiding in zuidelijke richting" (hierna: wijzigingsplan) gewijzigd vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1], [appellant sub 2] en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 september 2013, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. E.U.H. van de Schepop, [appellant sub 2] en het college, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. E.A.A. van Dam, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door mr. W.J.Th. Bustin, advocaat [NAAM], gehoord.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Beschrijving wijzigingsplan
2. Het wijzigingsplan voorziet in de uitbreiding van bungalowpark Boerhaarsveld in zuidelijke richting met 22 recreatiebungalows, waarvan 8 vrijstaand en 14 geschakeld. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn beiden sinds 2003 eigenaar van bestaande bungalows aan de zuidzijde van het bungalowpark en hebben verschillende bezwaren tegen de uitbreiding naar voren gebracht.
Kwaliteitsverbetering
3. Ingevolge artikel 14, negende lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan kunnen burgemeester en wethouders overeenkomstig artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening de bestemming "agrarisch gebied" wijzigen in de bestemming "verblijfsrecreatie", met dien verstande dat:
- deze wijziging uitsluitend van toepassing is voor zover de gronden zijn aangeduid met "wijziging verblijfsrecreatie";
- uitbreiding uitsluitend is toegestaan uit het oogpunt van kwaliteitsverbetering;
- de landschappelijke inpassing gewaarborgd is.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, geldt voor recreatiewoningen een maximaal bebouwd oppervlak van 80 m² (inclusief bijgebouw) en een gemiddelde perceelsoppervlakte per recreatiewoning van ten minste 300 m².
3.1. Ingevolge artikel 2 van de voorschriften van het wijzigingsplan zijn de voorschriften van het bestemmingsplan onverkort van toepassing op dit wijzigingsplan, met dien verstande dat: a. de voorschriften worden aangevuld op een wijze zoals opgenomen in artikel 3 van deze voorschriften; b. de in artikel 3 opgenomen voorschriften uitsluitend van toepassing zijn op dit wijzigingsplan.
Ingevolge artikel 3, lid 3.1, van de voorschriften van het wijzigingsplan in samenhang met artikel 10, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan zijn de als "Verblijfsrecreatie" op de plankaart van het wijzigingsplan aangegeven gronden bestemd voor de volgende doeleinden:
- recreatiewoningen;
- voorzieningen ten behoeve van het eigen terrein;
- dagrecreatie;
- verkeers- en verblijfsdoeleinden;
- groenvoorzieningen ten behoeve van landschappelijke inpassing. Het doel "voorzieningen ten behoeve van het eigen terrein" is beperkt tot portiers- en entreegebouw, was- en toiletgelegenheid, wasserette, kampwinkel, administratieruimte, speelvoorzieningen, kantine/restaurant, dienstwoningen en naar de aard daarmee gelijk te stellen voorzieningen. Het doel "dagrecreatie" is beperkt tot het gebruik van dagrecreatieve voorzieningen in de vorm van een recreatieplas, zwembad, sportveld, trimbaan en naar de aard daarmee gelijk te stellen voorzieningen.
Ingevolge lid 3.2, onder 2, van de wijzigingsplanvoorschriften mag het aantal recreatiewoningen op de in het wijzigingsplan begrepen gronden ten hoogste 22 bedragen.
3.2. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren aan dat niet aan de wijzigingsvoorwaarden uit het bestemmingsplan "Buitengebied" van de voormalige gemeente Rolde van 16 december 1997 (hierna: bestemmingsplan) wordt voldaan. Zij stellen dat geen sprake is van kwaliteitsverbetering, terwijl dit één van de voorwaarden is. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen in dit kader dat de kwaliteit van de bebouwing niet dwingend in de planregels is voorgeschreven. De oppervlakte van de kavels is voorts kleiner dan die op het bestaande park, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Daarnaast is er volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] geen behoefte aan recreatiewoningen, hetgeen aan kwaliteitsverbetering in de weg staat. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] verwachten vanwege het gebrek aan behoefte gedurende een lange periode overlast van bouwwerkzaamheden als de realisatie fasegewijs plaatsvindt of van het gedurende lange tijd onvoltooid of grotendeels leegstaand blijvend deel van het bungalowpark. [appellant sub 1] wijst in dit kader op beschikbare of nog te realiseren woningen op het bestaande deel van het bungalowpark Boerhaarsveld, op Landgoed De Huynen, op het vakantiepark Hof van Saksen en op een nabijgelegen bungalowpark van Landal.
3.3. Het college stelt zich op het standpunt dat de uitbreiding bijdraagt aan kwaliteitsverbetering van het bungalowpark. Het wijzigingsplan voorziet in recreatiewoningen die geschikt zijn voor nieuwe doelgroepen, zoals grote families of groepen en dagrecreanten. Het wijzigingsplan voorziet volgens [belanghebbende], beheerder van het park, onder meer in geschakelde recreatiewoningen die zowel afzonderlijk als gezamenlijk gebruikt kunnen worden en in woningen met afzonderlijk te huren kamers met een gezamenlijke keuken, waardoor voornoemde doelgroepen na realisatie wel bediend kunnen worden. Ter onderbouwing van het betoog dat behoefte bestaat aan het type recreatiewoningen dat het wijzigingsplan mogelijk maakt is verwezen naar het document "Kwaliteitsverbetering Uitbreidingsplan Bungalowpark Boerhaarsveld" van 18 oktober 2012, waarin staat dat is gebleken dat er vraag is naar deze voorzieningen, waarbij wordt verwezen naar de nota van het Toeristisch Recreatief Ontwikkelingsplan van de gemeente en de nota Toekomstgericht Toeristisch Ondernemen van Toeristisch Recreatief Drenthe. In het Toeristisch Recreatief Ontwikkelingsplan is op basis van een marktanalyse onder meer geconcludeerd dat er behoefte is aan vernieuwing. Volgens de plantoelichting is het voorts nodig de kwaliteit van het bungalowpark te verhogen naar een niveau dat passend is bij de wensen en eisen van deze tijd voor recreatiebungalows. Verder staat in de plantoelichting:
"De mogelijkheid ontstaat om luxere accommodaties aan te bieden, die nu nog niet aanwezig zijn op het park. Door de opzet van de uitbreiding, met een grote brinkachtige open ruimte en met veel ruimte rondom de bungalows, zal de uitbreiding een hoge ruimtelijke kwaliteit kennen. De te bouwen bungalows voegen zich door hun bouwwijze (één bouwlaag met kap) goed in het omliggende landschap. De beeldkwaliteit van de bebouwing wordt gewaarborgd door de gemeentelijke welstandsnota. Daarnaast biedt de uitbreiding de mogelijkheid om te investeren in de kwaliteit van de voorzieningen op het park: over het algemeen biedt een groter park betere voorzieningen. Voorts krijgt het park er met de uitbreiding een voorziening bij die nu nog niet aanwezig is: een schapenweide met schaapskooi. De aan te leggen groenstrook zorgt niet alleen voor landschappelijke inpassing van de uitbreiding, maar ook voor een verbetering van de landschappelijke inpassing van het bestaande bungalowpark".
3.4. Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de planvoorschriften aanvullende eisen hadden moeten bevatten om de kwaliteit van de bebouwing te waarborgen, overweegt de Afdeling dat de gemeentelijke welstandsnota, de bouwverordening en het Bouwbesluit voldoende waarborgen bevatten voor de kwaliteit van de bebouwing. In de plantoelichting is uiteengezet dat bij de toekomstige aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de bouw van de bungalows de architectonische vormgeving getoetst zal worden aan de welstandscriteria die zijn opgenomen in de Nota Welstandsbeleid voor het gebied Esdorpenlandschap. Een aanvullende regeling in het wijzigingsplan heeft het college in redelijkheid niet noodzakelijk hoeven achten.
3.4.1. De Afdeling overweegt dat het wijzigingsplan gelet op het maximum aantal van 22 woningen en de omvang van het plangebied voorziet in een ruime opzet. De gemiddelde perceelsoppervlakte per recreatiewoning bedraagt ingevolge artikel 10, tweede lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan ten minste 300 m². De stelling van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat de percelen per bungalow kleiner zijn dan op het bestaande park geeft gelet daarop geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een te dichte bebouwing die aan kwaliteitsverbetering in de weg staat.
3.4.2. Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat het ontbreken van een behoefte aan recreatiewoningen en de als gevolg daarvan te verwachten leegstand aan kwaliteitsverbetering in de weg staat, overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is gemaakt dat het wijzigingsplan niet voorziet in een type woningen dat geschikt is voor doelgroepen die het bungalowpark thans niet kan bedienen, maar vanuit welke doelgroepen wel vraag is. Dat ook in andere parken in de omgeving woningen te huur of te koop worden aangeboden, betekent nog niet dat er geen markt zal zijn voor de door [belanghebbende] te realiseren woningen. Hierbij neemt de Afdeling tevens in aanmerking dat volgens het voornoemde Toeristisch Recreatief Ontwikkelingsplan behoefte is aan productverbetering en -vernieuwing, aan welke behoefte met het wijzigingsplan beoogd wordt te voldoen, en dat hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college niet van de juistheid van het Toeristisch Recreatief Ontwikkelingsplan mocht uitgaan.
Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vrezen voor overlast door bouwwerkzaamheden, wordt overwogen dat dit geen betrekking heeft op het wijzigingsplan zelf maar op de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. Deze beroepsgrond moet in zoverre derhalve buiten beschouwing blijven.
3.4.3. Gelet op het voorgaande is er geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat voldaan is aan de voorwaarde dat de uitbreiding voorziet in een kwaliteitsverbetering, zoals genoemd in artikel 14, negende lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan. Het betoog faalt.
Belang uitbreiding voor voortbestaan park
4. Voorts betogen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat niet is onderbouwd dat de uitbreiding van wezenlijk belang is voor het voortbestaan van het park. Omdat de gevolgen van de uitbreiding groot zijn, is volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet voldaan aan artikel 4 van de voorschriften van het bestemmingsplan.
4.1. Volgens het college is het effect van de uitbreiding weliswaar groot, maar is ook het nut ervan groot, omdat het van wezenlijk belang is voor het voortbestaan van het park en is er aldus geen sprake van een onevenredige afbreuk aan de overige doeleinden. Het college wijst er in dit kader op dat met de nieuwe recreatiewoningen nieuwe doelgroepen bediend kunnen worden. Ook biedt de uitbreiding economische schaalvoordelen, aldus het college.
4.2. Ingevolge artikel 14, dertiende lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan wordt een besluit tot wijziging niet genomen indien de wijziging gelet op de beoordeling aan de hand van de afweging in artikel 4 niet toelaatbaar is.
Ingevolge artikel 4, lid 2b, onder 1, dienen, voor zover activiteiten slechts toelaatbaar zijn op grond van een wijzigingsbevoegdheid, bij de afweging van de onderlinge verhouding de hierna onder punt 2 "afweging" opgenomen schema’s te worden aangehouden, waarbij voor het behoud en herstel van de landschappelijke en natuurlijke waarden de onderlinge verhouding wordt bepaald ten opzichte van de landschappelijke en/of natuurlijke waarden van de in lid 2, sub a, genoemde essentiële ruimtelijke randvoorwaarden. Ingevolge het schema bij dit artikellid zijn overige doeleinden nevengeschikt aan het behoud en herstel van de landschappelijke waarden en behoud van de natuurlijke waarden, bosbouw, dagrecreatie, wonen en ondergeschikt aan de uitoefening van een agrarisch bedrijf.
Ingevolge lid 2b, onder 2, mogen activiteiten ten behoeve van ondergeschikte doeleinden geen ernstige afbreuk doen aan bovengeschikte doeleinden. Activiteiten ten behoeve van nevengeschikte doeleinden mogen geen onevenredige afbreuk doen aan overige nevengeschikte en ondergeschikte doeleinden.
Ingevolge de bij lid 2b, onder 2, behorende schema’s is sprake van een ernstige afbreuk, indien de gevolgen van de inbreuk groot zijn en is sprake van een onevenredige afbreuk indien de gevolgen van de inbreuk groot zijn en het nut van de activiteit gering of redelijk groot is. Van een onevenredige afbreuk is geen sprake als het nut van de activiteit groot is.
Ingevolge lid 2b, onder 2, is het nut van een activiteit gering indien sprake is van een verbetering van omstandigheden, welke geen of slechts een geringe invloed heeft op de uitoefening van de betreffende functie. Het nut is redelijk groot indien er sprake is van een aantoonbare verbetering van het kunnen uitoefenen van de betreffende functie. Het nut is groot indien de activiteit in belangrijke mate van betekenis is voor het voortbestaan van het kunnen uitoefenen van de betreffende functie.
4.3. Niet in geschil is dat de inbreuk van de uitbreiding groot is, omdat, zoals vermeld in de plantoelichting, de activiteit blijvende gevolgen heeft en tot onomkeerbare veranderingen leidt en dat derhalve ingevolge artikel 4, lid 2b, onder 2, sprake is van een ernstige afbreuk aan andere doeleinden, waarvan de agrarische functie de belangrijkste is. De vraag of het nut van de uitbreiding groot is houdt partijen wel verdeeld. In voornoemde voorschriften is bepaald dat het nut van een activiteit groot is indien de activiteit in belangrijke mate van betekenis is voor het voortbestaan van het kunnen uitoefenen van de betreffende functie. Het nut van de onderhavige uitbreiding is derhalve groot, indien deze uitbreiding in belangrijke mate van betekenis is voor het voortbestaan van het bungalowpark. Het college heeft de uitbreiding in belangrijke mate van betekenis geacht, omdat door de uitbreiding de kwaliteitsvraag kan worden beantwoord, nieuwe doelgroepen kunnen worden bediend en het park door de uitbreiding economisch rendabel te houden is. Niet nader onderbouwd is echter dat het voortbestaan van het park in het geding is als het park niet wordt uitgebreid. Dat de omzet sinds 2010 is gedaald, zoals blijkt uit een nader stuk van [belanghebbende] van 6 september 2013, en de stelling van het college dat de voorzieningen op het bungalowpark rendabeler te beheren zijn als er meer woningen aanwezig zijn, zijn daartoe onvoldoende.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering voor zover het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het nut van de uitbreiding groot is en daardoor geen sprake is van een onevenredige afbreuk gelet op het tweede schema bij artikel 4, lid 2b, onder 2 van de bestemmingsplanvoorschriften. Het wijzigingsplan voldoet gelet hierop niet aan de voorwaarde genoemd in artikel 14, dertiende lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan. Het betoog slaagt.
Uitzicht
5. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen verder dat het vrije uitzicht vanuit hun recreatiewoningen teniet gaat door de uitbreiding van het park.
5.1. Het college voert onder verwijzing naar de reactienota van 15 januari 2013 aan dat de uitbreiding van het park reeds sinds de vaststelling van het bestemmingsplan in 1997 te voorzien is. Het college stelt verder dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in strijd met het bestemmingsplan agrarische gronden bij hun tuinen hebben betrokken, daarbij de groensingel die het bungalowpark scheidde van het open buitengebied deels hebben verwijderd en aldus deels vrij uitzicht hebben gecreëerd. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroepen zich onder deze omstandigheden volgens het college ten onrechte op het verloren gaan van vrij uitzicht. Het college betoogt verder dat er relatief veel ruimte open wordt gehouden tussen de bestaande en de nieuwe recreatiewoningen.
5.2. [appellant sub 1] is eigenaar van een recreatiewoning aan de [locatie 1]. De afstand tussen deze woning en de gronden met de bestemming "Verblijfsrecreatie" waar ingevolge het wijzigingsplan nieuwe recreatiewoningen gerealiseerd kunnen worden is ongeveer 30 m. [appellant sub 2] is eigenaar van een recreatiewoning aan de [locatie 2]. Tussen deze woning en het perceel waarop de nieuwe woningen zijn voorzien bedraagt de afstand ongeveer 34 m.
5.3. Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan dient gebouwd te worden in één bouwlaag met of zonder kap met een maximale bouwhoogte van 8 m voor recreatiewoningen en 10 m voor gebouwen ten behoeve van beheer en voorzieningen.
5.4. De Afdeling stelt voorop dat er geen recht op een blijvend vrij uitzicht bestaat. Gelet op de afstand tussen de recreatiewoningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en de recreatiewoningen waarin het wijzigingsplan voorziet en de bouwhoogte van de voorziene recreatiewoningen die gelijk is aan de toegestane bouwhoogte van de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2], kon het college zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat het wijzigingsplan geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor het uitzicht van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Het betoog faalt.
Uitvoerbaarheid
6. [appellant sub 2] betoogt dat hij eigenaar is van een deel van het plangebied en dat hij niet mee zal werken aan de realisatie van het wijzigingsplan. Ter zitting is vastgesteld dat de door [appellant sub 2] bedoelde strook grond niet tot het plangebied behoort, zodat het betoog feitelijke grondslag mist.
Conclusie
7. De conclusie is dat het besluit van 22 januari 2013 gelet op hetgeen is overwogen onder 4.3 in zoverre is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. Het college dient daartoe, zo nodig door het verrichten van nader onderzoek, voldoende draagkrachtig te motiveren dat wordt voldaan aan de in artikel 14, dertiende lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan gestelde voorwaarde, dan wel een nieuw besluit te nemen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze op om binnen 16 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
1. met inachtneming van overwegingen 4.3 en 7 het daar omschreven gebrek in het besluit van 22 januari 2013, kenmerk 04/12, te herstellen en
2. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Postma, ambtenaar van staat.
w.g. Michiels w.g. Postma
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2013
539-780.