ECLI:NL:RVS:2014:2256
Raad van State — Uitspraak 


201403048/1/A1 en 201403048/2/A1.
Datum uitspraak: 11 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Weert,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 april 2014 in zaken nrs. 14/505 en 14/506 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Weert.
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2013 heeft het college [appellante] gelast om binnen zes weken het strijdige gebruik van de percelen gelegen aan de Koenderstraat 9 te Weert voor de opslag van eieren, voor zover die opslag de niet-toegestane niet-agrarische bedrijfsvoering betreft, te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 24 januari 2014 heeft het college het door [appellante] tegen dit besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 april 2014 heeft de voorzieningenrechter het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. Zij heeft de voorzitter tevens verzocht tot het treffen van een voorlopige voorziening.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 1 mei 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat [NAAM], [directeur], en [controller], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.J.J. Aerts, advocaat [NAAM]n Haag, M.A.P. Timmermans en G.J.F.M. Vosdellen, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2. Op het perceel rust ingevolge de ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Buitengebied 1998" en "Art. 30 WRO bestemmingsplan Buitengebied 1998" de bestemming "Agrarisch bouwblok".
Ingevolge artikel 7.1.1 van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn de als "Agrarisch bouwblok" op kaart 1: bestemmingen aangewezen gronden bestemd voor agrarische bedrijfsdoeleinden. Voor zover de agrarische bouwblokken zijn voorzien van een aanduiding dat een niet-agrarische nevenactiviteit is toegestaan, mag de vermelde nevenactiviteit op het betreffende agrarische bouwblok worden uitgeoefend.
Voor het agrarische bouwblok op het perceel ontbreekt een dergelijke aanduiding.
Ingevolge artikel 7.2, onder a, zijn op de tot "Agrarisch bouwblok" bestemde gronden uitsluitend toegestaan bouwwerken ten behoeve van de in 7.1.1 omschreven doeleinden.
Ingevolge artikel 7.1.2, onder d, mag bestaande, voor het bedrijf niet meer functionele bebouwing, gebruikt worden voor statische opslag.
Ingevolge artikel 1.87 van de planvoorschriften wordt onder statische opslag verstaan: opslag van goederen zonder dat deze een bewerking ondergaan en zonder dat deze verhandeld worden, zoals caravans, wit- en bruingoed, meubels, rijwielen e.d., e.e.a. met inachtneming van de eisen van brandweer en milieu.
Ingevolge artikel 7.3.1 is het verboden de in artikel 7 bedoelde gronden en opstallen te gebruiken in strijd met de bestemming.
Ingevolge artikel 7.3.2, aanhef en onder a en b, wordt onder gebruik in strijd met de bestemming in elk geval begrepen gebruik van de grond en opstallen:
a. als opslag-, stort- en/of lozingsplaats van al dan niet aan het gebruik onttrokken goederen, grond, stoffen en materialen, behoudens voor zover dat noodzakelijk is voor het op de bestemming gerichte gebruik van de grond en opstallen;
b. voor handels- en bedrijfsdoeleinden behoudens voor zover dat noodzakelijk is voor het op de bestemming gerichte gebruik van de gronden en opstallen.
3. Bij brief van 28 februari 2013 heeft [appellante] het college geïnformeerd over een wijziging in haar bedrijfsvoering. [appellante] heeft medegedeeld dat in verband met het verstrijken van de termijn van de bij het besluit van 20 mei 2011 aan haar verleende tijdelijke ontheffing, waarvan de rechtsgevolgen door de Afdeling in stand zijn gelaten bij uitspraak van 31 oktober 2012, in zaak nr. 201201090/1/A1, de bedrijfsgebouwen J, E1 en E2 op het perceel grotendeels zijn vrijgekomen en, vanwege de verplaatsing van bedrijfsonderdelen naar Ospel, niet meer functioneel zijn. [appellante] heeft het college te kennen gegeven die gebouwen in gebruik te nemen voor statische opslag als bedoeld in artikel 1.87 van de planvoorschriften (hierna: statische opslag), overeenkomstig artikel 7.1.2, onder d, van de planvoorschriften.
4. Vast staat dat verschillende controles op het perceel zijn uitgevoerd door toezichthouders van de gemeente. Tijdens een op 27 april 2013 uitgevoerde controle is geconstateerd dat in de bedrijfsgebouwen J, E1 en E2 in totaal 9.058.800 eieren aanwezig waren, waarvan meer dan 90% afkomstig was van derden. Het college heeft aan zijn besluit van 24 januari 2014 ten grondslag gelegd dat die opslag niet noodzakelijk is voor het op de agrarische bestemming gerichte gebruik van de grond en opstallen en dat die opslag niet is aan te merken als statische opslag. Volgens het college is het gebruik in strijd met het bestemmingsplan.
Onweersproken is verder dat [appellante] een van de twee bestuurders is van [bedrijf] en dat [appellante] 50% van de aandelen in [bedrijf] bezit.
5. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden, omdat de opslag van eieren van derden statische opslag is, die ingevolge artikel 7.1.2, onder d, in samenhang gelezen met artikel 1.87 van de planvoorschriften, op het perceel is toegestaan. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat de planvoorschriften geen eisen stellen aan de omvang en het soort opslag en dat ieder soort goederen is toegestaan, mits die niet worden verhandeld of bewerkt. Volgens [appellante] heeft de voorzieningenrechter ten onrechte overwogen dat de eieren worden doorverkocht en dat zij daarmee voorwerp van handel zijn. De eieren worden enkel opgeslagen met de bedoeling te worden verwerkt, maar van (door)verkoop is geen sprake, aldus [appellante]. Verder heeft de voorzieningenrechter volgens [appellante] niet onderkend dat met het begrip "statische opslag" niet uitsluitend opslag wordt bedoeld die beperkt door gebruikers wordt bezocht. [appellante] betoogt dat op grond van de geldende milieuvergunning dagelijks 10 vrachtwagens in de dag- en 4 vrachtwagens in de avondperiode zijn toegestaan.
5.1. In geschil is of de opslag van eieren van derden in de bedrijfsgebouwen J, E1 en E2, is aan te merken als statische opslag als bedoeld in artikel 1.87 van de planvoorschriften en of die opslag in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
5.2. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat, nu het begrip "verhandelen" niet is gedefinieerd in de planvoorschriften, aansluiting dient te worden gezocht bij hetgeen onder het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan. Volgens Van Dale, groot woordenboek der Nederlandse taal, wordt onder "verhandelen" verstaan: tot voorwerp van handel maken. [appellante] heeft haar stelling dat alle opgeslagen eieren worden afgevoerd naar de locatie van [bedrijf] in Ospel om daar te worden verwerkt, niet met stukken onderbouwd. Het college heeft ter zitting, onder verwijzing naar documenten die door [bedrijf] zijn overgelegd, toegelicht dat het grootste deel van de opgeslagen eieren wordt doorverkocht en afgevoerd naar andere locaties in Nederland en het buitenland. [appellante] heeft dit niet gemotiveerd weersproken. De voorzieningenrechter heeft gelet op het vorenstaande terecht overwogen dat de eieren die in de bedrijfsgebouwen J, E1 en E2 zijn opgeslagen voorwerp van handel zijn. Anders dan [appellante] betoogt, volgt uit de definitie van "statische opslag" in artikel 1.87 van de planvoorschriften niet dat uitsluitend het ter plaatse verhandelen van de goederen verboden is. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat artikel 1.87 van de planvoorschriften die beperking niet kent. Ook de toelichting bij het bestemmingsplan biedt voor die uitleg geen aanknopingspunten.
Voorts gaat de door [appellante] ter zitting gemaakte vergelijking met de uitspraak van de Afdeling van 22 december 2004, in zaak nr. 200402487/1, waarin artikel 1.87 van de planvoorschriften aan de orde was, niet op. De omstandigheden in die uitspraak zijn niet vergelijkbaar met deze situatie. Die uitspraak betrof het opslaan van wit- en bruingoed, dat twee tot viermaal per week op het desbetreffende perceel werd aangevoerd en gemiddeld één maal per maand werd afgevoerd naar Roemenië om daar te worden verwerkt of verkocht. De Afdeling heeft geoordeeld dat die activiteiten in overeenstemming zijn met de bestemming, omdat het bestemmingsplan de statische opslag van wit- en bruingoed expliciet toelaat en een dergelijke opslag naar zijn aard gepaard gaat met enige aan- en afvoerbewegingen. Anders dan [appellante] aanvoert, volgt uit die uitspraak niet dat de Afdeling het één maal per maand afvoeren van wit- en bruingoed naar Roemenië om te worden verwerkt of verkocht, heeft aangemerkt als het verhandelen van goederen als bedoeld in artikel 1.87 van de planvoorschriften. Daartoe is van belang dat de in die uitspraak beschreven situatie ook in zoverre van de in geding zijnde situatie verschilt, dat de desbetreffende appellant zijn inkomen verdiende als vrachtwagenchauffeur en van de afnemer(s) uitsluitend een vergoeding ontving voor transportkosten en incidenteel voor de geleverde diensten, maar niet voor de geleverde goederen. In dit geval is het opslaan en daarna afvoeren en doorverkopen van de eieren een onderdeel van de bedrijfsactiviteiten van [appellante] dan wel [bedrijf]
De voorzieningenrechter heeft gelet op het vorenstaande terecht overwogen dat de opslag van eieren, in de aan de orde zijnde omvang en met het aanzienlijke aantal aan- en afvoerbewegingen door vrachtauto’s wat daarmee gepaard gaat, zich niet verdraagt met het begrip "statische opslag" als bedoeld in artikel 1.87 van de planvoorschriften. Reeds gelet hierop heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat het gebruik door [appellante] van de gebouwen J, E1 en E2 op het perceel voor de opslag van eieren van derden in strijd is met artikel 7.1.2, onder d, in samenhang gelezen met artikel 1.87 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan, zodat het college bevoegd was om tegen dit gebruik handhavend op te treden.
Hetgeen [appellante] voor het overige heeft aangevoerd, behoeft gelet op het vorenstaande geen bespreking.
Het betoog faalt.
6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte geen betekenis heeft toegekend aan de op 20 maart 2003 met de gemeente gesloten intentieovereenkomst. Volgens [appellante] heeft de gemeente niet aan zijn inspanningsverplichting voldaan en heeft de voorzieningenrechter daarin ten onrechte geen bijzondere omstandigheid gezien op grond waarvan het college diende af te zien van handhavend optreden. [appellante] voert in dit verband aan dat derden niet worden geschaad door de statische opslag, nu de aan- en afvoerbewegingen zijn vergund en als gevolg van de opslag niet toenemen.
7.1. Voor het toegestane gebruik van het perceel is het bestemmingsplan bepalend. De voorzieningenrechter heeft de intentieovereenkomst in deze procedure terecht niet van betekenis geacht. Dat het college naar gesteld de overeenkomst niet is nagekomen, daargelaten dat die overeenkomst betrekking heeft op de bedrijfsverplaatsing van [appellante] naar de gemeente Weert en niet op de aan de orde zijnde opslag van eieren in de desbetreffende bedrijfsgebouwen op het perceel, geeft geen grond voor het oordeel dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college van handhavend optreden diende af te zien.
Het betoog faalt.
8. [appellante] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat de opgelegde last onduidelijk is geformuleerd en daarmee in strijd is met de rechtszekerheid. Volgens [appellante] is niet duidelijk wat het college met de zinsnede "voor zover die opslag de niet-toegestane niet agrarische bedrijfsvoering betreft" bedoelt. Volgens [appellante] volgt uit de uitspraken van de Afdeling van 21 september 2005, in zaak nr. 200410329/1 en 31 oktober 2012, in zaak nr. 201201091/1/A1, dat 10% van de te verwerken eieren van derden afkomstig mag zijn en mogen die eieren ook worden opgeslagen. Uit de last volgt ten onrechte niet dat geen dwangsommen worden verbeurd, wanneer eieren van derden worden opgeslagen ten behoeve van de toegestane 10% verwerking van alle eieren, aldus [appellante].
8.1. De aan de orde zijnde last strekt ertoe dat [appellante] het strijdige gebruik, bestaande uit de opslag van eieren van derden in de voor het bedrijf niet meer functionele gebouwen J, E1 en E2, moet beëindigen en beëindigd houden. Het college heeft die opslag terecht niet noodzakelijk geacht voor het op de agrarische bestemming gerichte gebruik van de grond en opstallen. Het college heeft [appellante] aldus gelast om de opslag van eieren, voor zover die opslag de niet-toegestane niet-agrarische bedrijfsvoering betreft, te beëindigen. Zoals hiervoor in 5.2 is overwogen, heeft de voorzieningenrechter in navolging van het college terecht geen grond gezien voor het oordeel dat die opslag is toegestaan, omdat die is aan te merken als statische opslag. Aldus is het gebruik in strijd met artikel 7.1.2, onder d, in samenhang gelezen met artikel 1.87 van de planvoorschriften.
De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat alle opslag van eieren van derden in de bedrijfsgebouwen J, E1 en E2 verboden is en dat de last geen ruimte laat voor een toegestane opslag van 10% van de van derden afkomstige hoeveelheid eieren in de bedrijfsgebouwen J, E1 en E2. Zoals hiervoor is overwogen, is de opslag van eieren van derden niet als statische opslag aan te merken, zodat dit gebruik van de gebouwen J, E1 en E2 niet is toegestaan.
De uitspraken van de Afdeling van 21 september 2005 en 31 oktober 2012 hebben betrekking op de verwerking van eieren en daaruit volgt dat het verwerken van eieren afkomstig van het eigen bedrijf (een legkippenhouderij) op het perceel is toegestaan, omdat dit gebruik past binnen de agrarische bestemming. Uit de uitspraken volgt dat 10% van die te verwerken eieren van derden afkomstig mag zijn. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat [appellante] die eieren niet op het perceel mag opslaan in de voor het bedrijf nog functionele gebouwen die overeenkomstig de agrarische bestemming worden gebruikt.
Gelet op het vorenstaande heeft de voorzieningenrechter terecht overwogen dat in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen grond is gelegen voor het oordeel dat voor haar onduidelijk was, hoe zij aan de last kon voldoen. De voorzieningenrechter heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de last onvoldoende helder en concreet is.
Het betoog faalt.
9. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat de opgelegde dwangsom onevenredig hoog is. Daartoe voert zij aan dat het aantal eieren dient te worden genuanceerd, nu reeds met drie vrachtwagens circa één miljoen eieren kan worden aan- of afgevoerd. Verder is van financieel voordeel voor haar geen sprake, nu de huuropbrengst van de gebouwen € 32.750 bedraagt, waarop de kosten afschrijvingen in mindering moeten worden gebracht.
9.1. Gelet op het financiële voordeel dat [appellante] kan verwachten indien de overtreding wordt voortgezet en gelet op de ernst en omvang van de overtreding, heeft de voorzieningenrechter terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de opgelegde dwangsom onevenredig hoog is. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd heeft de voorzieningenrechter terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de hoogte van de opgelegde dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom.
Het betoog faalt.
10. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn te kort is, omdat zij niet binnen zes weken elders een geschikte opslagvoorziening voor de eieren kan realiseren. Daarvoor is volgens haar ten minste zes maanden nodig. Bovendien zijn daaraan zeer hoge kosten verbonden, aldus [appellante].
10.1. In het primaire besluit van 28 juni 2013 is [appellante] gelast om de overtreding binnen zes weken te beëindigen. Niet in geschil is dat het college de aan de last verbonden begunstigingstermijn nadien herhaaldelijk heeft verlengd, laatstelijk tot zes weken na de onderhavige uitspraak. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gegeven termijn onvoldoende is om aan de last te voldoen. De voorzieningenrechter heeft terecht in aanmerking genomen dat [appellante] reeds op 23 mei 2013 door het college op de hoogte was gesteld van het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen. Voorts heeft de voorzieningenrechter in de omstandigheid dat aan het vinden van een alternatieve opslagruimte voor de eieren hoge kosten zijn verbonden, zoals [appellante] stelt, terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de aan de last verbonden begunstigingstermijn onredelijk kort is.
Het betoog faalt.
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
12. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. R.J. van den Berg, ambtenaar van staat.
w.g. Troostwijk w.g. Van den Berg
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2014
651.