ECLI:NL:RVS:2014:2320
Raad van State — Uitspraak 


201309445/1/A3.
Datum uitspraak: 25 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats], waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], beiden wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 september 2013 in zaak nr. 13/2213 in het geding tussen:
[appellante]
en
de staatssecretaris (lees: de minister) van Infrastructuur en Milieu.
Procesverloop
Bij besluit van 4 oktober 2012 heeft de minister [appellante] een boete van € 44.000,00 opgelegd.
Bij besluit van 4 februari 2013 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 september 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. K. Vierhout, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. W. Autar en M. Drijer, beiden werkzaam bij het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 10, vijfde lid, onder a, aanhef en onder ii, van Verordening (EG) nr. 561/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer, tot wijziging van Verordeningen (EEG) nr. 3821/85 en (EG) nr. 2135/98 van de Raad en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 3820/85 van de Raad (PB 2006 L 102), zorgt een vervoersonderneming ervoor dat alle gegevens die van de voertuigunit en de bestuurderskaart worden overgebracht gedurende ten minste twaalf maanden vanaf de registratie ervan worden bewaard.
Ingevolge artikel 14, tweede lid, van Verordening (EEG) nr. 3821/85 van de Raad van 20 december 1985 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer (PB 1985 L 370), welke gold ten tijde van belang, moet de onderneming de registratiebladen ten minste één jaar na het gebruik in chronologische volgorde en leesbare vorm bewaren.
Ingevolge artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw) voeren een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt. Ingevolge artikel 10:1, eerste lid, wordt als overtreding aangemerkt het niet naleven van artikel 4:3, eerste lid.
Volgens artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer), gelezen in verbinding met de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete wegvervoer (boetecatalogus)’ die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd, wordt bij de berekening van een boete voor het overtreden van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw als uitgangspunt gehanteerd een bedrag van € 4.400,00.
2. De minister heeft aan de boeteoplegging ten grondslag gelegd een door een inspecteur van de Inspectie Verkeer en Waterstaat opgesteld boeterapport van 1 december 2011. In het boeterapport staat opgenomen dat de inspecteur bij controle van 13 oktober 2011 en volgende dagen op basis van urenverantwoordingsstaten heeft geconstateerd dat in het tijdvak van 28 februari 2011 tot en met 27 maart 2011 tienmaal ten behoeve van de onderneming vervoerswerkzaamheden zijn verricht die niet op een deugdelijke wijze in de administratie zijn verantwoord. Dit levert volgens de minister tienmaal een overtreding op van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 4 oktober 2012 niet strijdig is met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Daartoe voert zij aan dat zij in haar verdediging is geschaad doordat het voornemen tot oplegging van de boete eerst is bekendgemaakt na het verstrijken van de ingevolge artikel 10, vijfde lid, van Verordening 561/2006 en artikel 14, tweede lid, van Verordening 3821/85 geldende bewaartermijn.
3.1. Uit het op ambtseed opgemaakte rapport van de inspecteur volgt dat hij op 29 november 2011, en derhalve toen de door [appellante] bedoelde bewaartermijn nog niet was verstreken, haar over de beboetbare feiten heeft ingelicht en aansluitend haar het boeterapport heeft aangezegd. Gelet hierop was [appellante] toen reeds ervan op de hoogte dat een voornemen tot oplegging van een boete zou worden bekendgemaakt. In beginsel dient van de inhoud van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal te worden uitgegaan. Dit is slechts anders indien er bijzondere omstandigheden zijn die nopen tot afwijking van dit uitgangspunt. Dergelijke omstandigheden heeft [appellante] niet aangevoerd. Dat [appellante], naar zij stelt, niet meer over de betrokken bedrijfsadministratie beschikte ten tijde van de bekendmaking van het voornemen tot oplegging van de boete, omdat de bewaartermijn was verstreken, dient daarom voor haar risico te blijven. Gelet hierop heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat [appellante] niet wegens het verstrijken van de wettelijke bewaartermijn in haar verdediging is geschaad.
3.2. Het betoog faalt.
4. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Daartoe voert zij aan dat de minister bij twee eerdere boetebesluiten in soortgelijke zaken heeft geoordeeld dat wegens het verstrijken van de wettelijke bewaartermijn de overtreder mogelijk in zijn belangen is geschaad. In die twee eerdere zaken heeft de minister geen boete opgelegd, zodat ook in dit geval de minister af had moeten zien van oplegging van een boete, aldus [appellante].
4.1. De minister heeft ter zitting bij de Afdeling betoogd dat de twee zaken waarnaar [appellante] verwijst niet met deze zaak zijn te vergelijken. Daartoe heeft hij aangevoerd dat, anders dan in dit geval, in die twee zaken het boetevoornemen gebaseerd was op slecht leesbare kopieën van registratiebladen op grond waarvan niet kon worden vastgesteld of een overtreding was begaan. Aangezien de wettelijke bewaartermijn toen reeds was verstreken, kon hij niet ervan uitgaan dat de originele registratiebladen konden worden opgehaald bij de vermeende overtreders om vast te stellen of een overtreding was begaan. Om die reden is uiteindelijk afgezien van boeteoplegging, aldus de minister. [appellante] heeft het aldus aangevoerde niet weersproken. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.
4.2. Het betoog faalt.
5. [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat zij artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. Daartoe voert zij aan dat niet buiten redelijke twijfel valt vast te stellen dat de in het boeterapport beschreven werkzaamheden daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. Op de urenverantwoordingsstaten worden slechts voornamen genoemd die niet aan werknemers van de onderneming zijn te koppelen. Verder kan aan een urenverantwoordingsstaat pas waarde worden gehecht als deze door de werkgever en de werknemer voor akkoord is ondertekend, hetgeen hier niet het geval is, aldus [appellante].
5.1. De inspecteur heeft volgens het boeterapport de urenverantwoordingsstaten aangetroffen in de onderneming van [appellante]. Deze urenverantwoordingsstaten maken melding van werkzaamheden die zijn verricht door "[…]", "[…]" en "[…]". Volgens het boeterapport werkten ten tijde van belang bij [appellante] [werknemer A], [werknemer B] en [werknemer C], hetgeen niet is bestreden. In haar reactie op het boetevoornemen heeft [appellante] [werknemer A] aangeduid als "[…]". Voorts zit als bijlage bij het boeterapport een arbeidsovereenkomst tussen [appellante] en [werknemer B] die de laatste met "[…]" heeft ondertekend. Daarnaast staat op de tachograafschijven die in de bijlagen bij het rapport zijn opgenomen de naam "[…]" vermeld met een nummer dat correspondeert met het wagennummer op de urenverantwoordingsstaten van "[…]". Gezien het voorgaande zijn de in de urenverantwoordingsstaten vermelde voornamen te relateren aan werknemers van [appellante]. Uit de urenverantwoordingsstaten volgt dat de betrokken werknemers hebben gewerkt in de periode van 28 februari 2011 tot en met 27 maart 2011. Het enkele feit dat deze staten niet zijn geaccordeerd door de werkgever doet er niet aan af dat deze zijn aangetroffen in de onderneming en betrekking hebben op werknemers van de onderneming. De inspecteur heeft geconstateerd dat de in de urenverantwoordingsstaten vermelde werkzaamheden niet door middel van de wettelijk aangewezen controlemiddelen in de bedrijfsadministratie zijn geregistreerd. Het boeterapport is op ambtseed opgemaakt. In beginsel dient van de inhoud van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal te worden uitgegaan. Dit is slechts anders indien er bijzondere omstandigheden zijn die nopen tot afwijking van dit uitgangspunt. Dergelijke omstandigheden doen zich hier niet voor. Gelet hierop heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat [appellante] artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden.
5.2. Het betoog faalt.
6. Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank in haar verwijzing naar de handleiding "Bedrijfsinspecties tachograaf-fraude wegvervoer" ten onrechte geen grond heeft gezien om de aan haar opgelegde boete onrechtmatig te achten. Daartoe voert zij aan dat uit deze handleiding volgt dat bij constatering van fraude de afdoening wordt toegespitst op het overtreden van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Voorts volgt uit deze handleiding dat het aantal overtredingen waarvoor een boete kan worden opgelegd, wordt afgestemd op de grootte van de onderneming. Nu de minister uitsluitend artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, aan het besluit van 4 oktober 2012 ten grondslag heeft gelegd, dient het onderzoek van de inspecteur als een fraudeonderzoek te worden aangemerkt. Gelet op de grootte van de onderneming kan volgens de handleiding aan haar hoogstens een boete wegens zeven overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw worden opgelegd in plaats van tien, aldus [appellante].
6.1. De minister heeft betwist dat de handleiding enige status toekomt. Deze is nooit door de minister geaccordeerd en is nimmer als beleidslijn gebruikt, aldus de minister.
6.2. De Afdeling stelt vast dat uit de handleiding niet blijkt dat deze door de minister is geaccordeerd en dat deze is gepubliceerd. Gelet op de opmaak en de indeling ervan, met name de aanduiding van de opsteller met slechts een voornaam en voorts het ontbreken van een kenmerk en een handtekening, lijkt de handleiding een intern concept te zijn. Nu voorts [appellante] niet heeft aangetoond dat de handleiding is gepubliceerd of dat de inhoud ervan door de minister als vaste gedragslijn wordt gevolgd, kan aan de handleiding niet de status worden toegekend die [appellante] voor ogen heeft. Bovendien doet zich hier geen geval van fraude voor als bedoeld in de handleiding nu deze handleiding uitsluitend ziet op manipulatie van registratie van rij- en rusttijden, hetgeen in deze zaak niet aan de orde is. Gelet hierop heeft de rechtbank in de verwijzing van [appellante] naar de handleiding terecht geen grond gezien om de aan haar opgelegde boete onrechtmatig te achten.
6.3. Het betoog faalt.
7. Het beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, ambtenaar van staat.
w.g. Van Kreveld w.g. De Vries
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2014
582-818.