ECLI:NL:RVS:2015:2779
Raad van State — Uitspraak 


201410002/1/A3.
Datum uitspraak: 2 september 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Reisinformatiegroep B.V. (hierna: RIG), gevestigd te Utrecht,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 27 oktober 2014 in zaak nr. 14/3231 in het geding tussen:
RIG
en
het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (lees: de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu).
Procesverloop
Bij besluit van 27 september 2013 heeft de staatssecretaris een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij besluit van 22 april 2014 heeft de staatssecretaris het door RIG daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 oktober 2014 heeft de rechtbank het door RIG daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft RIG hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
RIG heeft toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juli 2015, waar RIG, vertegenwoordigd door [directeur], bijgestaan door mr. P.M. Kits en mr. L.W. Cortenraad, beiden advocaat [NAAM], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.A. Ziel en ir. G.A. van Toorenburg, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. RIG heeft verzocht om openbaarmaking van alle rapportages voor de toetsing van de Nationale Data Openbaar Vervoer en de documenten die in dat kader zijn opgesteld.
De staatssecretaris heeft dit verzoek deels ingewilligd en een aantal documenten openbaar gemaakt, doch heeft tevens geweigerd delen van een aantal documenten openbaar te maken. Aan de weigering heeft hij ten grondslag gelegd dat de documenten die op de inventarislijst, die bij het besluit is gevoegd, zijn aangeduid met de nummers 6, 7, 9, 13, 15, 17, 21, 22, 29, 38, 39, 44, 49, 50, 60, 66, 79, 82, 85, 89, 91, 93, 95, 101, 116, 119 en 146 bedrijfs- en fabricagegegevens bevatten die vertrouwelijk zijn overgelegd en daarom maar gedeeltelijk openbaar gemaakt kunnen worden. De documenten met de nummers 36, 54, 97, 111, 112 en 147 zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten persoonlijke beleidsopvattingen. De persoonlijke beleidsopvattingen in die documenten zijn dermate verweven met de daarin opgenomen feiten, dat het niet mogelijk is die van elkaar te scheiden. Daarom heeft de staatssecretaris geweigerd die documenten openbaar te maken. Ook de documenten met de nummers 9, 14, 16, 17, 19, 45, 46, 47, 48, 52, 53, 55, 56, 58, 62, 63, 75, 76, 83, 86, 87, 96, 121, 122, 124, 127, 134, 135, 136, 137, 139, 140, 145 en 146 zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevatten persoonlijke beleidsopvattingen. De persoonlijke beleidsopvattingen zijn echter niet zodanig verweven met de daarin opgenomen feiten dat het niet mogelijk is die van elkaar te scheiden. De staatssecretaris heeft die documenten daarom deels openbaar gemaakt. Voorts heeft de staatssecretaris geweigerd de namen en telefoonnummers openbaar te maken die zijn vermeld in alle documenten die onder het verzoek van RIG vallen.
De staatssecretaris heeft met het in beroep bestreden besluit aan de motivering toegevoegd dat hij de weigering informatie openbaar te maken niet zodanig concreet behoeft te motiveren dat daardoor alsnog openbaar wordt datgene dat niet openbaar behoeft te worden. Ook is volgens de staatssecretaris zijn werkwijze, waarbij op de inventarislijst per document de weigeringsgrond is weergegeven, toelaatbaar wanneer het bij de desbetreffende documenten gaat om naar aard en inhoud vergelijkbare informatie en de motivering die aan de weigering ten grondslag ligt gelijkelijk geldt. Voorts zijn er, anders dan RIG stelt, geen documenten die hij ten onrechte niet bij de beoordeling van het verzoek om openbaarmaking heeft betrokken, aldus de staatssecretaris in het in beroep bestreden besluit.
3. RIG betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris informatie van haar openbaar heeft gemaakt, terwijl hij heeft geweigerd soortgelijke informatie van Stichting OpenGeo openbaar te maken. RIG verwijst daarbij in het bijzonder naar de documenten 12, 13, 21, 36, 44, 49, 50, 54, 60, 84, 85, 94, 97, 111, 112, 116, 134, 144 en 147. Dat OpenGeo in haar zienswijze voordat de staatssecretaris het besluit van 27 september 2013 heeft genomen, te kennen heeft gegeven dat zij bezwaar heeft tegen het openbaar maken van bepaalde informatie, heeft de staatssecretaris ten onrechte van doorslaggevend belang geacht. De rechtbank heeft verder, aldus RIG, miskend dat de staatssecretaris ten onrechte niet per document heeft gemotiveerd waarom hij heeft geweigerd bepaalde delen openbaar te maken. Uit het in beroep bestreden besluit volgt niet op welke wijze de staatssecretaris het belang van openbaarheid heeft afgewogen tegen het belang van geheimhouding. Verder heeft de rechtbank miskend dat het hier niet gaat om gelijksoortige documenten met vergelijkbare impressies en interviewresultaten, zoals in de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2009 in zaak nr. 200902518/1/H3 het geval was. Naar die uitspraak heeft de rechtbank volgens RIG dan ook ten onrechte verwezen. Voorts heeft de rechtbank miskend dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de spelregels van de toetsing van de Nationale Data Openbaar Vervoer tussentijds zijn gewijzigd. Rebel, die het ministerie over die toetsing heeft geadviseerd, heeft criteria geformuleerd in aanvulling op die van het ministerie. Die criteria zijn vervat in het Aanvullend Advies. Uit de openbaar gemaakte documenten wordt niet duidelijk welke rol dit advies heeft gespeeld bij de beslissing over de toetsing van de Nationale Data Openbaar Vervoer, aldus RIG. Dat het Aanvullend Advies bestaat, betekent dat er ook andere documenten beschikbaar zijn dan zonder de aanvullende criteria van Rebel het geval was geweest en die de staatssecretaris ten onrechte niet heeft betrokken bij de beoordeling van het verzoek om openbaarmaking. Dat andere documenten bestaan, volgt volgens RIG ook uit bladzijde 12 van het advies Evaluatie functioneren reisinformatieketen en rol van NDOV, dat Twynstra Gudde op verzoek van de staatssecretaris heeft opgesteld.
3.1. Ter zitting van de Afdeling heeft RIG desgevraagd bevestigd dat haar hoger beroep beperkt is tot de geweigerde delen uit de documenten 12, 13, 21, 36, 44, 49, 50, 54, 60, 84, 85, 94, 97, 111, 112, 116, 134, 144 en 147 en alleen voor zover het gaat om die delen waarvan openbaarmaking is geweigerd met een beroep op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 11. De Afdeling heeft die documenten bezien en komt tot het volgende oordeel.
3.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris mocht volstaan met het overzicht dat bij het besluit van 27 september 2013 is gevoegd en waarop per document is vermeld welke weigeringsgrond is toegepast. Zoals de rechtbank heeft overwogen, bevatten de desbetreffende documenten veelal dezelfde informatie. Het per document motiveren van de weigeringsgrond zou tot herhaling leiden hetgeen geen doel dient. De rechtbank heeft daarbij terecht verwezen naar de hiervoor onder 3 vermelde uitspraak van de Afdeling in zaak nr. 200902518/1/H3. Dat het hier niet altijd gaat om geheel gelijksoortige documenten zoals in die zaak, is niet van belang, nu uit die uitspraak niet volgt dat alleen in dat geval mag worden volstaan met een overzicht zoals het overzicht dat bij het besluit van 27 september 2013 is gevoegd. Daarnaast zijn ook in deze zaak de documenten vaak in hoge mate gelijksoortig, omdat de documenten meerdere concepten bevatten van de verschillende Gate reviews van RIG en OpenGeo die Rebel in het kader van de toetsing van de Nationale Data Openbaar Vervoer heeft uitgevoerd. Voorts kan het omschrijven van de informatie die met een beroep op de artikelen 10, eerste lid, aanhef en onder c, en 11 van de Wob niet openbaar is gemaakt ertoe leiden dat de informatie zelf alsnog openbaar wordt, hetgeen niet strookt met de weigering die informatie openbaar te maken.
Voorts bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris ten onrechte niet per document, waarvan hij openbaarmaking al dan niet deels heeft geweigerd, een afweging heeft gemaakt tussen het belang van openbaarmaking en het belang dat zich daartegen verzet. De weigeringsgronden waarop de staatssecretaris zich heeft beroepen zijn imperatief, zodat, mocht die weigeringsgrond van toepassing zijn, de staatssecretaris gehouden was openbaarmaking te weigeren. Voor een nadere afweging tegen het belang van openbaarmaking was geen plaats.
RIG heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat de rechtbank heeft miskend dat documenten bestaan die onder haar verzoek om openbaarmaking vallen, maar die de staatssecretaris ten onrechte niet bij de beoordeling ervan heeft betrokken. De staatssecretaris heeft uiteengezet dat onenigheid bestond tussen hem en Rebel over de criteria die van toepassing waren op de toetsing Nationale Data Openbaar Vervoer. Daarbij heeft Rebel in het zogenoemde Gate review 1 getoetst aan criteria die de staatssecretaris van belang achtte, maar daarnaast ook aan andere criteria. Daarover heeft de staatssecretaris contact gehad met Rebel. Bij Gate review 2 heeft Rebel enkel getoetst aan criteria die de staatssecretaris van belang achtte. Daarnaast heeft Rebel een Aanvullend Advies opgesteld waarbij ook is getoetst aan criteria die Rebel van belang achtte. Het contact hierover met Rebel heeft deels per e-mail plaatsgevonden, welke e-mails bij de documenten zitten die de staatssecretaris heeft beoordeeld in het kader van het verzoek tot openbaarmaking van RIG. Een deel van het contact vond volgens hem echter ook mondeling plaats, welk contact niet altijd schriftelijk is vastgelegd. De staatssecretaris heeft aldus aannemelijk gemaakt dat geen andere documenten bestaan dan de documenten die hij heeft beoordeeld. De enkele omstandigheid dat het Aanvullend Advies bestaat, is onvoldoende voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat ook andere documenten met betrekking tot de door Rebel van belang geachte criteria bestaan.
Voor zover RIG betoogt dat van haar informatie openbaar is gemaakt terwijl soortgelijke informatie van OpenGeo niet openbaar is gemaakt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de staatssecretaris in dit verband betekenis mocht toekennen aan het standpunt van OpenGeo, dat bepaalde informatie vertrouwelijk door haar is overgelegd. Dit volgt ook uit artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, nu daarin wordt gesproken over bedrijfs- en fabricagegegevens, die door rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Dat RIG over informatie die zij heeft overgelegd een ander standpunt over de vertrouwelijkheid daarvan inneemt dan OpenGeo over gelijksoortige informatie die zij heeft overgelegd, kan er niet toe leiden dat OpenGeo diezelfde informatie over haar niet als vertrouwelijk mocht beschouwen. Dit laat onverlet dat de staatssecretaris een eigen beoordeling diende te maken van de informatie die OpenGeo als vertrouwelijk heeft aangemerkt. Hij heeft ter zitting van de Afdeling evenwel te kennen gegeven dit ook te hebben gedaan en informatie openbaar te hebben gemaakt, die door OpenGeo als vertrouwelijk is aangemerkt maar waarop hij de weigeringsgrond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, niet van toepassing achtte.
3.3. RIG betoogt evenwel terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris ten onrechte heeft geweigerd delen van een aantal documenten openbaar te maken.
In verscheidene documenten komen aanduidingen voor weergegeven als stoplichten, die de staatssecretaris zowel wat RIG als wat OpenGeo betreft heeft aangemerkt als bedrijfs- en fabricagegegevens, die door hen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. De stoplichten zijn evenwel niet aan te merken als bedrijfs- of fabricagegegevens die door hen zijn medegedeeld, maar als een beoordeling van Rebel over de vraag of RIG en OpenGeo aan een bepaald criterium voldoen. De staatssecretaris heeft openbaarmaking van de zogenaamde stoplichten daarom ten onrechte met een beroep op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, geweigerd.
In document 13 heeft de staatssecretaris met een beroep op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, geweigerd de beschrijving van de categorie financiën op blz. 6/14 in de offerte van Rebel openbaar te maken. Niet valt in te zien dat een beschrijving van een categorie, bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, laat staan dat die door RIG of OpenGeo vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld.
In document 44 heeft de staatssecretaris met een beroep op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, geweigerd op blz. 4/29 van Gate review 1 NDOV-loket Aanmelder 9292 en op blz. 4/25 van Gate review 1 NDOV-loket Aanmelder OpenGeo een zinsdeel openbaar te maken. Niet valt in te zien dat die zinsdelen bedrijfs- en fabricagegegevens betreffen, die door RIG of OpenGeo vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. Bovendien heeft de staatssecretaris die zinsdelen bij document 60, blz. 4/32 van Gate review 1 NDOV-loket Aanmelder 9292 en op blz. 4/28 van Gate review 1 NDOV-loket Aanmelder OpenGeo, reeds openbaar gemaakt.
Voor de weigering passages uit de documenten 49 en 50 openbaar te maken heeft de staatssecretaris zich eveneens beroepen op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c. In verweer bij de rechtbank heeft de staatssecretaris evenwel te kennen gegeven dat aan de weigering tevens artikel 11 ten grondslag had moeten worden gelegd. De staatssecretaris mocht zich wat die passages betreft beroepen op de laatstgenoemde grond. Hij heeft dit evenwel pas in verweer bij de rechtbank gedaan, waaruit volgt dat het in beroep bestreden besluit in zoverre onvoldoende was gemotiveerd, hetgeen de rechtbank niet heeft onderkend.
De staatssecretaris heeft met een beroep op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, geweigerd delen van document 60 openbaar te maken. Ten aanzien van een aantal delen van dat document kon naar het oordeel van de Afdeling die grond niet aan de weigering ten grondslag kon worden gelegd. Op blz. 9/32 van Gate review 1 NDOV-loket Aanmelder 9292 en op blz. 9/28 van Gate review 1 NDOV-loket Aanmelder OpenGeo is geweigerd een bedrag openbaar te maken. Dit betreft evenwel een schatting van Rebel en is geen bedrijfs- en fabricagegegeven dat door RIG of OpenGeo vertrouwelijk aan de overheid is meegedeeld. Ook is geweigerd op dezelfde bladzijden een naam van een organisatie openbaar te maken. Niet valt echter in te zien waarom die naam als een bedrijfs- en fabricagegegeven is aan te merken, dat door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid is meegedeeld. Op blz. 6/28 van Gate review 1 NDOV-loket Aanmelder OpenGeo is geweigerd een zinsdeel openbaar te maken. De daarin vervatte gegevens zijn evenwel niet door RIG of OpenGeo overgelegd. Het zinsdeel halverwege blz. 15/28 van Gate review 1 NDOV-loket Aanmelder OpenGeo, dat de staatssecretaris heeft geweigerd openbaar te maken, is reeds openbaar gemaakt in document 44, blz. 13/25 van Gate review 1 NDOV-loket Aanmelder OpenGeo, zodat de staatssecretaris niet zonder nadere motivering mocht weigeren dat zinsdeel openbaar te maken. Verder valt zonder nadere motivering niet in te zien dat de laatste zin op blz. 15/28 van Gate review 1 NDOV-loket Aanmelder OpenGeo bedrijfs- en fabricagegegevens bevat die vertrouwelijk door een rechtspersoon aan de overheid zijn overgelegd, nu dit een beoordeling van Rebel betreft en de periode reeds openbaar is gemaakt bij document 44, blz. 13/25 van Gate review 1 NDOV-loket Aanmelder OpenGeo. Op blz 19/28 en 22/28 van document 60, Gate review 1 NDOV-loket Aanmelder OpenGeo, is een criterium weggelakt. Evenwel valt niet in te zien dat dit bedrijfs- of fabricagegegevens betreft, nu het gaat om een criterium waaraan plannen van RIG en OpenGeo door Rebel zijn getoetst.
Voor de weigering bepaalde delen van document 116 openbaar te maken heeft de staatssecretaris zich beroepen op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c. Niet valt evenwel in te zien dat die bepaling ten grondslag kon worden gelegd aan de weigering de derde alinea van blz. 3 van de Nota ter informatie openbaar te maken, nu dit een beoordeling van Rebel betreft en er bovendien feiten in zijn vermeld die zijn te scheiden van voornoemde beoordeling.
De staatssecretaris heeft aan de weigering bepaalde delen van document 144 openbaar te maken artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, ten grondslag gelegd. Niet valt evenwel in te zien dat de eerste volzin van blz. 5/8 van het Aanvullend Advies, voorafgaand aan de volzin die begint met "Deze langetermijnzekerheid is" met een beroep op die bepaling kon worden geweigerd, nu dit een beoordeling van Rebel is.
Het voorgaande laat onverlet dat openbaarmaking van die delen van de voornoemde documenten waarvan openbaarmaking ten onrechte met een beroep op artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, is geweigerd, mogelijk met een beroep op een andere bepaling dan wel met een nadere motivering alsnog kan worden geweigerd.
Het betoog slaagt.
4. RIG komt voorts tevergeefs op tegen de overweging van de rechtbank dat uit de documenten niet blijkt dat de spelregels van de toetsing van de Nationale Data Openbaar Vervoer tussentijds zijn gewijzigd. Daargelaten dat het hier een overweging ten overvloede betreft, kan de vraag of tussentijds de spelregels van die toetsing zijn gewijzigd geen rol spelen in deze procedure, omdat het hier alleen gaat om de weigering bepaalde documenten of delen van documenten openbaar te maken en niet om die toetsing zelf.
5. Gelet op hetgeen hiervoor onder 3.3 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de staatssecretaris van 22 april 2014 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij de weigering is gehandhaafd de zogenoemde stoplichten in de documenten openbaar te maken en voor zover daarbij de weigering is gehandhaafd de delen van de documenten 13, 44, 49, 50, 60, 116 en 144 die zijn genoemd in overweging 3.3 openbaar te maken. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit gedeeltelijk in stand blijven. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
6. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 27 oktober 2014 in zaak nr. 14/3231;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 22 april 2014, kenmerk IENM/BSK-2014/93809, voor zover daarbij de weigering is gehandhaafd delen van de documenten 13, 44, 49, 50, 60, 116 en 144 die zijn genoemd in overweging 3.3 openbaar te maken alsmede voor zover daarbij de weigering is gehandhaafd in verscheidene documenten de zogenoemde stoplichten openbaar te maken;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven, voor zover de weigering is gehandhaafd delen van de documenten 49 en 50 die zijn genoemd in overweging 3.3 openbaar te maken;
VI. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII. veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid REISinformatiegroep B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.986,44 (zegge: negentienhonderdzesentachtig euro en vierenveertig cent), waarvan € 1.960,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid REISinformatiegroep B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 821,00 (zegge: achthonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. Reuveny, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Reuveny
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2015
622.