ECLI:NL:RVS:2013:853
Raad van State — Uitspraak 


201210432/1/A1.
Datum uitspraak: 21 augustus 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1], gevestigd te Rosmalen, gemeente 's-Hertogenbosch,
2. het college van burgemeester en wethouders van 's-Hertogenbosch,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 24 september 2012 in zaak nr. 12/856 in het geding tussen:
[wederpartij A] en [wederpartij B], wonend te Rosmalen (hierna tezamen in enkelvoud: [wederpartij]),
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 18 oktober 2005 heeft het college aan [appellante sub 1] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het bouwen van een dienstwoning op het perceel [locatie] te Rosmalen.
Bij besluit van 31 januari 2012 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 september 2012 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juni 2013, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.A.J.M. van Houtum, het college, vertegenwoordigd door mr. J.J.H. van Goch, en [wederpartij], bijgestaan door J.F.M. van Miltenburg, zijn verschenen. Buiten bezwaar van partijen is ter zitting een nader stuk overgelegd.
Overwegingen
1. Het bouwplan voorziet in het oprichten van een bedrijfswoning op het perceel, waar een agrarisch bedrijf wordt geëxploiteerd. Op het perceel, dat de bedrijfslocatie is, staat onder meer een veestal, waar stieren en jongvee wordt gehouden, en een veldschuur, die wordt gebruikt als potstal annex schuilruimte voor de zoogkoeien, waarbij aan de achterzijde een verharde uitloop aanwezig is voor de verstrekking van voer.
2. Ingevolge het ten tijde van het besluit op bezwaar van 31 januari 2012 geldende bestemmingsplan "Buitengebied" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch-Bedrijf".
Ingevolge artikel 4.1, onder a, van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijven.
Ingevolge artikel 4.1, onder b, zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor één bedrijfswoning, waarbij geldt dat ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning' niet toegestaan' geen bedrijfswoningen zijn toegestaan.
Ingevolge artikel 4.3.2 zijn burgemeester en wethouders bevoegd ontheffing te verlenen van het bepaald in lid 4.1 onder b voor het bouwen van een nieuwe bedrijfswoning, waarbij de volgende bepalingen gelden:
a. de ontheffing kan worden verleend ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning niet toegestaan' of ten behoeve van een tweede bedrijfswoning.
b. de ontheffing kan alleen worden verleend bij een volwaardig agrarisch bedrijf.
c. de nieuwe bedrijfswoning moet noodzakelijk zijn, wat betekent dat het bedrijf zonder deze bedrijfswoning ter plaatse op langere termijn redelijkerwijs niet te exploiteren is.
d. de nieuwe bedrijfswoning mag geen onevenredige beperking opleveren voor de bedrijfsvoering en bedrijfsontwikkeling van omliggende (agrarische) bedrijven.
e. er dient vooraf advies te worden ingewonnen van de AAB inzake de noodzaak van de bedrijfswoning en de volwaardigheid van het agrarische bedrijf.
Ingevolge artikel 1.13 moet onder een grondgebonden agrarisch bedrijf worden verstaan een agrarisch bedrijf waarvan de productie geheel of in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van onbebouwde gronden in de directe omgeving van het bedrijf.
Ingevolge artikel 1.97 wordt onder volwaardig agrarisch bedrijf verstaan een agrarisch bedrijf dat jaarrond een arbeidsbehoefte of -omvang heeft van tenminste één volledige arbeidskracht, met een daarbij passend jaarinkomen, en waarvan het behoud ook op langere termijn in voldoende mate en op duurzame wijze is verzekerd, dat wil zeggen in zowel bedrijfseconomisch opzicht als op milieuhygiënisch verantwoorde wijze.
3. Het betoog van [appellante sub 1] dat de rechtbank, door te overwegen dat het college met juistheid aan het nieuwe bestemmingsplan "Buitengebied" heeft getoetst, een te indringende toets heeft verricht, faalt. De rechtbank dient in het kader van de vraag welk recht van toepassing is vast te stellen welk bestemmingsplan geldt en heeft terecht overwogen dat het college met juistheid de aanvraag aan het bestemmingsplan "Buitengebied" heeft getoetst.
4. [appellante sub 1] en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van een agrarisch bedrijf waarvan de productie in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van onbebouwde gronden in de directe omgeving van het bedrijf. Zij voeren daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte slechts de afhankelijkheid van de zogenoemde huiskavel van belang heeft geacht. Volgens hen kunnen, gelet op de adviezen van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen (hierna: de AAB) van 24 februari 2011 en 3 november 2011, alle op een afstand van 15 km van het perceel gelegen onbebouwde gronden worden aangemerkt als gronden die zijn gelegen in de directe omgeving van het bedrijf. De productie is in geheel of in overwegende mate afhankelijk van het voortbrengend vermogen van die gronden, aldus het college.
4.1. Voor het antwoord op de vraag of sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf dient te worden bezien of het bedrijf in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van onbebouwde gronden in de directe omgeving. Anders dan het college en [appellante sub 1] betogen, kan uit de aangevallen uitspraak niet worden afgeleid dat de rechtbank bij beantwoording van deze vraag alleen naar de huiskavel heeft gekeken.
4.2. Voorop wordt gesteld dat in het bestemmingsplan noch in de toelichting daarop is vermeld wat de planwetgever verstaat onder gronden in de directe omgeving. Het college heeft aan zijn besluit van 31 januari 2012 de adviezen van de AAB van 24 februari 2011 en 3 november 2011 ten grondslag gelegd. In deze adviezen is geconcludeerd dat gronden tot een afstand van ongeveer 15 km van de bedrijfslocatie kunnen worden aangemerkt als gronden gelegen in de directe omgeving van het bedrijf. In de adviezen is verwezen naar de toelichting op de Verordening Ruimte en de Handreiking Verordening Ruimte en Grondgebonden Melkrundveehouderij en uiteengezet dat de afstand van 15 km niet los kan worden gezien van de ontwikkeling die de agrarische sector, mede onder invloed van de mechanisatie, de afgelopen decennia heeft doorgemaakt, waarbij bedrijfsvoeringen gebruik maken van gronden die op grotere afstand van de vestigingslocatie gelegen zijn. Deze afstand is de neerslag van de in de afgelopen jaren gegroeide praktijk om gronden tot een dergelijke afstand toe te rekenen aan een agrarische bedrijfsvoering op een bepaalde vestigingslocatie en om onbebouwde gronden tot een dergelijke afstand, gelet op de bedrijfstechnische relatie met de vestigingslocatie, te zien als onlosmakelijk onderdeel van de bedrijfsvoering op een vestigingslocatie, aldus de AAB. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college, gelet op de in de adviezen gegeven toelichting, zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat gronden tot een afstand van 15 km zijn gelegen in de directe omgeving van het bedrijf, als bedoeld in artikel 1.13 van de planvoorschriften.
4.3. Op het perceel worden stieren, jongvee en zoogkoeien gehouden. De gronden die zijn gelegen tot een afstand van 15 km van het perceel zijn in gebruik als grasland voor de beweiding van deze dieren en de winning van ruwvoer. Het college heeft zich, onder verwijzing naar het advies van de AAB van 3 november 2011, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, gelet op het belang dat in bedrijfseconomisch en arbeidstechnisch opzicht kan worden toegekend aan het houden van vee en de rol van de gronden binnen een afstand van 15 km van het perceel voor de beweiding met dat vee en de winning van ruwvoer, sprake is van een agrarisch bedrijf waarvan de productie geheel of in overwegende mate afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van deze gronden. Voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat daarom sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf, in de zin van artikel 1.13 van de planvoorschriften bestaat daarom evenmin aanleiding.
5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 31 januari 2012 toetsen in het licht van de daartegen door [wederpartij] in eerste aanleg aangevoerde beroepsgronden, voor zover daarop, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog moet worden beslist.
6. Het college heeft zich in het besluit van 31 januari 2012 op het standpunt gesteld dat wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 4.3.2 van de planvoorschriften en heeft het besluit van 18 oktober 2005, waarbij bouwergunning en vrijstelling krachtens artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is verleend onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
7. [wederpartij] heeft betoogd dat van een volwaardig agrarisch bedrijf geen sprake is, nu de continuïteit van het bedrijf niet is gewaarborgd. Hij wijst in dit verband op onder meer het advies van de Stichting Advisering Agrarische Bouwaanvragen (hierna: de SAAB) van 5 september 2008, waarin tot de conclusie wordt gekomen dat van een volwaardig agrarisch bedrijf geen sprake is. Hij wijst voorts op het feit dat een bedrijfsovername nog niet heeft plaatsgevonden. Het onderbrengen van de bedrijfsactiviteiten in een maatschap is volgens [wederpartij] geen garantie dat [gemachtigde] en [persoon] het bedrijf overnemen.
7.1. Het college heeft zich in het kader van de vraag of wordt voldaan aan de voorwaarde van artikel 4.3.2, aanhef onder b, van de planvoorschriften, op het standpunt gesteld dat het agrarisch bedrijf een volwaardig agrarisch bedrijf is, als bedoeld in artikel 1.97 van de planvoorschriften. Ingevolge het in dat artikel opgenomen vereiste dat het behoud ook op langere termijn in voldoende mate en op duurzame wijze moet zijn verzekerd, wijst het college op de advisering van de AAB en de SAAB. De continuïteit van het bedrijf is door hen beoordeeld en voldoende zeker geacht, aldus het college. Hoewel in het advies van de AAB van 24 februari 2011 is vermeld dat binnen afzienbare tijd stappen moeten worden gezet teneinde ook op langere termijn een volwaardig agrarisch bedrijf te behouden, bestaat, aldus het college, voldoende vertrouwen dat dit in de toekomst ook zal gebeuren. Het wijst in dit verband op het door de aanvrager overgelegde ondernemingsplan waarin de voortgang van het bedrijf staat beschreven. Op grond van dit ondernemersplan, de maatschapsakte, de leeftijd en ambitie van [gemachtigde] en [persoon] die voornemens zijn het bedrijf over te nemen en de tijdens het bedrijfsbezoek aangeleverde informatie bestond bij de SAAB voldoende zekerheid dat de continuïteit van de onderneming op de lange termijn voldoende is veiliggesteld, aldus het college.
7.2. Ingevolge artikel 1.97 van de planvoorschriften dient, om te voldoen aan de definitie van een volwaardig agrarisch bedrijf, tevens het behoud op de langere termijn te zijn verzekerd. De SAAB heeft weliswaar, zoals [wederpartij] betoogt, in eerdere adviezen van 5 september 2008 en 6 mei 2009 geconcludeerd dat de continuïteit van de onderneming onvoldoende is gewaarborgd, maar zij is, naar aanleiding van een aangepast ondernemersplan van 4 maart 2010, in het advies van 26 juli 2010 tot de conclusie gekomen dat er voldoende zekerheid bestaat dat de continuïteit van de onderneming op de lange termijn voldoende is veiliggesteld c.q. gewaarborgd. De AAB komt in het advies van 24 februari 2011 tot dezelfde conclusie. Hoewel de AAB tevens heeft aangegeven dat nog enkele stappen, waaronder het realiseren van de bedrijfsovername, moeten worden gezet om de continuïteit op langere termijn te behouden, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college zich, onder verwijzing naar het advies van de SAAB van 26 juli 2010, niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het er vertrouwen in heeft dat deze stappen worden gezet en de continuïteit derhalve voldoende verzekerd is.
8. Het college heeft zich voorts, door [wederpartij] in beroep onbestreden, op het standpunt gesteld dat wordt voldaan aan de voorwaarden, als uiteengezet in artikel 4.3.2, aanhef onder c, d en e, van de planvoorschriften, nu een bedrijfswoning ter plaatse (langdurig) noodzakelijk is, aangezien er toezicht op de veestapel is vereist, niet is gebleken dat de bedrijfswoning een onevenredige beperking zou opleveren voor de bedrijfsvoering en bedrijfsontwikkeling van omliggende (agrarische) bedrijven en de AAB vooraf heeft geadviseerd inzake de noodzaak van de bedrijfswoning en de volwaardigheid van het agrarische bedrijf. Gelet hierop en hetgeen hiervoor is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat aan de voorwaarden om ontheffing te verlenen, is voldaan en het daarom bevoegd is ontheffing te verlenen.
9. [wederpartij] heeft betoogd dat het bouwplan zijn woon- en leefklimaat aantast, nu het een verdere aantasting vormt van het landschappelijk waardevolle gebied. Hij heeft daartoe aangevoerd dat de bedrijfswoning is gesitueerd tegen een bosrand in een landschappelijk waardevol gebied en afbreuk doet aan de aanwezige ruimtelijk-landschappelijke kwaliteit en daarom ingevolge het bestemmingsplan op het perceel slechts een beperkt bouwblok aanwezig is en de aanduiding 'bedrijfswoning niet toegestaan' is opgenomen.
9.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het belang van de aanvrager bij het realiseren van een bedrijfswoning dient te prevaleren boven het belang van [wederpartij]. Het heeft daarbij in aanmerking genomen dat de bouw van één bedrijfswoning niet leidt tot een onaanvaardbare verstening van het buitengebied, waarbij het van belang heeft geacht dat het bestemmingsplan ruimte biedt voor het bouwen van een bedrijfswoning en andere agrarische bouwwerken op het perceel. Voor [wederpartij] treden, aldus het college, geen onevenredig nadelige gevolgen op ten gevolge van de realisatie van het bouwplan.
9.2. Het perceel is gelegen in overwegend agrarisch gebied. Hoewel aan de andere kant van de Veedijk, tegenover het perceel, een bosgebied ligt, waarop de bestemming "Natuur" rust, mogen ingevolge het bestemmingsplan op gronden met de bestemming "Agrarisch-Bedrijf" binnen het bestemmingsvlak agrarische bouwwerken worden gebouwd, waaronder, in beginsel, bedrijfswoningen. Hoewel aan het perceel de aanduiding 'bedrijfswoning niet toegestaan' is toegekend, biedt artikel 4.3.2. van de planvoorschriften het college de mogelijkheid om voor de bouw van een bedrijfswoning ontheffing te verlenen. Niet is aannemelijk gemaakt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de bouw van één bedrijfswoning niet leidt tot een onaanvaardbare verstening van het buitengebied en van onevenredig nadelige gevolgen voor het woon- en leefklimaat van [wederpartij] niet is gebleken. De stelling van [wederpartij] dat het college elders aan de Veedijk een woning niet wenselijk achtte onder meer vanwege, naar gesteld, de landschappelijke karakteristiek van het gebied aan de Veedijk, is niet met objectieve gegevens gestaafd en kan daarom niet leiden tot het oordeel dat het college, alle belangen afwegende, niet tot dit oordeel heeft kunnen komen. Het betoog faalt.
10. Het beroep tegen het besluit van 31 januari 2012 is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 24 september 2012 in zaak nr. 12/856;
III. verklaart het door [wederpartij A] en [wederpartij B] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. bepaalt dat de secretaris van de Raad van State aan [appellante sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 466,00 (zegge: vierhonderdzesenzestig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, ambtenaar van staat.
w.g. Van Buuren w.g. Pieters
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2013
473.