ECLI:NL:CBB:2013:221
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 11/640	5 november 2013
5220
Uitspraak in de zaak van
:
de erven van [A]
, te [woonplaats], appellanten
(gemachtigde: [B]),
tegen
de
Staatssecretaris van Economische Zaken
, verweerder
(gemachtigde: mr. C.J.M. Daniëls).
1
Het procesverloop
[A] (hierna: [A]) heeft bij brief van 8 augustus 2011, bij het College binnengekomen op 10 augustus 2011, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 30 juni 2011.
Nadien heeft hij de gronden van het beroep ingediend.
Verweerder heeft verweer gevoerd en de gedingstukken ingezonden.
Op 14 maart 2012 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad. Van de zijde van appellanten zijn verschenen (de zoon) [C] alsmede (de weduwe) [D]. Verweerder werd ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Het College heeft het onderzoek heropend en bij brief van 27 december 2012 een vraag voorgelegd.
Bij brief van 14 januari 2013 heeft verweerder hierop gereageerd.
Bij brief van 19 februari 2013 hebben appellanten een reactie in het geding gebracht.
Beide partijen hebben het College toestemming gegeven om uitspraak te doen zonder nadere zitting.
2
De beoordeling
2.1
Bij besluit van 15 oktober 2010 heeft verweerder de aan [A] toegekende bijdragen op grond van de Stimuleringsregeling bosuitbreiding op landbouwgronden (Stcrt. 1993, 224, zoals nadien gewijzigd; hierna: Regeling) gedeeltelijk ingetrokken en teruggevorderd omdat [A] niet langer voor alle percelen op basis waarvan de bijdrage destijds is toegekend aan de voorwaarden van de Regeling voldeed. Bij het nu bestreden besluit van 30 juni 2011 heeft verweerder het bezwaar van [A] hiertegen ongegrond verklaard.
2.2
In de aanhef van de Regeling, zoals deze op 1 december 1993 in werking is getreden, was voor zover hier van belang vermeld: "Gelet op de verordening (EEG) nr. 2080/92 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 30 juni 1992 tot instelling van een communautaire steunregeling voor bosbouwmaatregelen in de landbouw (Pb EG L 215), mede gelet op artikel 15 van de Landbouwwet".
Bij artikel 18.19 van de Regeling houdende aanpassing van diverse LNV-regelingen in verband met de inwerkingtreding van de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht is - onder meer - artikel 16 van de Regeling, waarin de bevoegdheid tot intrekking van de toekenningsbeschikking was geregeld, met ingang van 1 januari 1998 gewijzigd. Daarbij is voor de bevoegdheid tot intrekking aansluiting gezocht bij de bepalingen inzake intrekking en wijziging van subsidie van titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Ingevolge het eerste lid van artikel III van de overgangs- en slotbepalingen bij de derde tranche van de Awb is de subsidietitel niet van toepassing op subsidies die voor 1 januari 1998 zijn verleend of vastgesteld.
Eveneens op grond van artikel 18.19 van de hiervoor vermelde aanpassingsregeling is per
1 januari 1998 aan de Regeling een nieuw artikel 22a toegevoegd, dat luidt:
" Deze regeling berust op artikel 2 van de Kaderwet LNV- subsidies."
De Kaderwet LNV-subsidies (Stb. 1997, 710, hierna mede: de Kaderwet) vloeit eveneens voort uit de vaststelling van de derde tranche van de Awb. Artikel 2 van de Kaderwet luidt:
" Onze Minister kan subsidies verstrekken met betrekking tot activiteiten welke passen in het beleid inzake:
a. de landbouw;
b. de bosbouw;
(…) "
De Regeling is ingetrokken bij artikel 108 van de op 1 januari 2000 in werking getreden Subsidieregeling natuurbeheer 2000. Ingevolge het tweede lid van dat artikel blijft de Regeling van toepassing op subsidies die op grond daarvan zijn verleend.
De Regeling luidde voor zover en ten tijde hier van belang:
" Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
(...)
e. gebruiker: natuurlijk persoon of rechtspersoon die krachtens eigendom, pacht, enig ander duurzaam persoonlijk recht of gebruiksrecht grond in gebruik heeft;
(...)
j. blijvend bos: bos waarvoor voorafgaand aan de aanleg geen vrijstelling is verleend op grond van de Beschikking vrijstelling meldings- en herplantplicht;
(...)
Artikel 2
Ter bevordering van het bebossen van landbouwgronden kan de minister op aanvraag een subsidie verlenen:
a. in de kosten van de aanleg van bos op landbouwgrond en
b. ter compensatie van inkomensverlies als gevolg van de in onderdeel a genoemde aanleg van bos op landbouwgrond.
(…)
Artikel 8
Een subsidie wordt slechts verleend indien:
a. de aanvrager zich ertoe verplicht om (...) in geval van blijvend bos gedurende een periode van twintig jaren het bos in stand te houden;
b. de aanvrager zich ertoe verplicht om gedurende de gehele tijd dat verplichtingen op grond van deze regeling zijn aangegaan, de landbouwgrond waarop de subsidie van toepassing is uit produktie te nemen en te houden
(...)
Artikel 13
(…)
2. De subsidieontvanger is verplicht de beplanting als volgt uit te voeren:
(…)
o. van de totale uit produktie genomen landbouwgrond is minstens 90 % beplant (…)
Artikel 16 (tot 1 januari 1998)
1. Een beschikking waarbij een bijdrage is toegekend, wordt geheel of gedeeltelijk ingetrokken in geval degene aan wie een bijdrage is toegekend (...):
(...)
b. niet voldoet aan de voorwaarden zoals die gesteld zijn in de artikelen 6, 8, 9, 12, 13, 15, 20, en 21;
(...)
2. In het geval van intrekking als bedoeld in het eerste lid, wordt de bijdrage, bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel a, voor zover deze is uitbetaald, teruggevorderd, vermeerderd met de wettelijke rente over de periode vanaf de eerste uitbetaling van de bijdrage tot aan het tijdstip van de terugbetaling van de bijdrage.
(...)
4. In geval van intrekking als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a en onderdeel b, wordt voor zover niet voldaan wordt aan artikel 8 de bijdrage, bedoeld in artikel 2, aanhef en onderdeel b, teruggevorderd, vermeerderd met de wettelijke rente over de periode vanaf de uitbetaling van de bijdrage tot aan het tijdstip van de terugbetaling van de bijdrage, met dien verstande dat indien:
a. tot en met 5 jaren inkomenscompensatie is verkregen, 75 % van het in totaal toegekende bedrag aan inkomenscompensatie wordt teruggevorderd;
b. 6 tot en met 10 jaren inkomenscompensatie is verkregen, 50 % van het in totaal toegekende bedrag aan inkomenscompensatie wordt teruggevorderd;
c. 11 tot en met 20 jaren inkomenscompensatie is verkregen, 25 % van het in totaal toegekende bedrag aan inkomenscompensatie wordt teruggevorderd.
(...)
Artikel 16 (vanaf 1 januari 1998)
1. Een beschikking tot subsidieverlening of -vaststelling wordt geheel of gedeeltelijk ingetrokken in geval de subsidieontvanger geheel of gedeeltelijk geen gebruiker meer is van de gronden, met betrekking tot welke een subsidie is verleend.
2. Het eerste lid en de artikelen 4:48 en 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht vinden geen toepassing ten aanzien van reeds uitbetaalde subsidies in geval van onteigening, als bedoeld in artikel 1 van de Onteigeningswet en in geval van verkoop aan de overheid in geval van een wijziging van een bestemmingsplan, van de oppervlakte grond waarop de subsidie betrekking heeft.
3. Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 4:57 van de Algemene wet bestuursrecht of artikel 6 van de Kaderwet LNV-subsidies worden terug te vorderen bedragen vermeerderd met de wettelijke rente over de periode vanaf de eerste uitbetaling tot aan het moment van algehele voldoening. "
De Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt voor zover relevant als volgt:
" Artikel 4:48
1. Zolang de subsidie niet is vastgesteld kan het bestuursorgaan de subsidieverlening intrekken of ten nadele van de subsidie-ontvanger wijzigen, indien:
(…)
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
(…)
2. De intrekking of wijziging werkt terug tot en met het tijdstip waarop de subsidie is verleend, tenzij bij de intrekking of wijziging anders is bepaald.
Artikel 4:49
1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
(…)
c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
(…)
2. De intrekking of wijziging werkt terug tot en met het tijdstip waarop de subsidie is vastgesteld, tenzij bij de intrekking of wijziging anders is bepaald.
Artikel 4:57
1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
(…) "
2.3.1
Bij besluit van 13 juli 1995 is onder goedkeuring van de opleveringsverklaring aan [A] een eenmalige bijdrage in de kosten van aanleg van 18.29 ha bos op landbouwgrond (populieren) toegekend van fl. 53.955,- en een jaarlijkse inkomenscompensatie van fl. 27.435,-. Op 8 juli 2010 heeft een medewerker van de Algemene Inspectiedienst (hierna: AID) het desbetreffende perceel gecontroleerd en vastgesteld dat op een gedeelte van in totaal 3.82 ha geen populieren meer voorkomen.
Hierna heeft verweerder zich bij besluit van 15 oktober 2010 op het standpunt gesteld dat een oppervlakte van 2.37 ha niet voldoet aan de voorwaarden van de Regeling. Dit heeft tot gevolg dat de bebossingsbijdrage voor wat betreft het gedeelte dat niet meer voldoet geheel wordt teruggevorderd inclusief wettelijke rente over de periode vanaf de eerste uitbetaling tot het moment van de AID-controle; dit is een bedrag van € 7.282,75. De inkomenscompensatie wordt teruggevorderd in (getrapte) evenredigheid met het aantal jaren (16) dat deze werd verkregen, vermeerderd met de wettelijke rente daarover over de periode vanaf de eerste uitbetaling tot aan het moment van de AID-controle; dit is een bedrag van € 9.900,47. [A] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
2.3.2
Bij het nu bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft daartoe - samengevat weergegeven - overwogen dat met het verdwijnen van het populierenbos niet meer is voldaan aan de instandhoudingsplicht van artikel 8, aanhef en onder a van de Regeling; hierbij is van belang dat [A] de verplichtingen uit de Regeling moet nakomen, ongeacht of er controles plaatsvinden. Verweerder heeft overwogen dat het AID-rapport nauwkeurig is onderbouwd met GPS-gegevens en dat [A] geen gegevens heeft overgelegd die reden geven tot twijfel aan de betrouwbaarheid van het rapport. Tot slot heeft verweerder overwogen dat het niet onrechtmatig is dat de bijdragen overeenkomstig het oorspronkelijke artikel 16 van de Regeling zijn ingetrokken, waarbij zowel dit artikel als het nieuwe artikel 16 van de Regeling bepalen dat wettelijke rente mag worden berekend vanaf het moment van eerste uitbetaling.
2.4
[A] voert in beroep - samengevat weergegeven - het volgende aan.
In verband met zijn pensioenvoorziening heeft [A] in 1995 populieren aangeplant. Ten gevolge van regenschade in oktober 1998 is de grond ingeklonken en zijn de populieren op een oppervlakte van ongeveer 3 ha afgestorven. De herplant die [A] daarna heeft aangebracht is niet aangeslagen. Volgens de Boswet hoeft 10% van een perceel niet beplant te zijn. Daarnaast heeft [A] zijn best gedaan om de beplanting te behouden. De grond ligt momenteel braak en is niet bewerkt. [A] ziet niet wat daarmee mis is, omdat een open plek in het bos goed is. [A] heeft eveneens aangevoerd dat de terugvordering en de berekening van rente tot uiterlijk 2001 zou mogen lopen en dat verweerder een te hoge rente heeft gerekend.
2.5
Het College overweegt als volgt.
Blijkens hetgeen hiervoor onder 2.1 is geciteerd uit de aanhef van de Regeling strekte deze van meet af aan ter uitvoering van Verordening (EEG) nr. 2080/92 en berustte de Regeling op artikel 15 van de Landbouwwet, tegen besluiten op grond waarvan artikel 46 van de Landbouwwet beroep bij het College mogelijk maakt.
Nu de Regeling evenwel ingevolge artikel 22a sedert 1 januari 1998 - mede - berustte op de Kaderwet LNV-subsidies en deze wet geen bepaling bevat die beroep op het College openstelt, dient allereerst ambtshalve te worden onderzocht of het College bevoegd is van het onderhavige beroep kennis te nemen.
In zijn uitspraak van 1 augustus 2001 (ECLI:NL:CBB:2001:AB3248) heeft het College dienaangaande overwogen dat het blijkens de wetsgeschiedenis van de Kaderwet de bedoeling van de wetgever is geweest om voor de verstrekking van subsidies door de Minister van LNV een eenduidige wettelijke grondslag te creëren, doch dat daarbij de Landbouwwet niet is aangepast.
Op pagina 3 van de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel (TK 1996/97, 25 265, nr. 3) is de volgende passage opgenomen:
" Het wetsvoorstel strekt ertoe om een wettelijke basis te bieden aan subsidies op het terrein van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
In de praktijk komt het voor dat de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij subsidies verstrekt op grond van nationale regels die strekken ter uitvoering van EG-verordeningen of -richtlijnen. In dergelijke gevallen is veelal reeds voldaan aan de wettelijke grondslag, die hetzij in een EG-verordening zelf, hetzij in de Landbouwwet of de In- en uitvoerwet is gelegen. De onderhavige wet kan echter onder omstandigheden tevens de wettelijke grondslag vormen voor regels die de EG-regelgeving aanvullen, voorzover de bestaande wetten tekort zouden schieten."
Overwegende dat de Landbouwwet uitdrukkelijk is genoemd in de Memorie van Toelichting, maar niet is aangepast, heeft het College in voormelde uitspraak aangenomen dat er bewust voor is gekozen om de daarin opgenomen subsidiegrondslagen te handhaven, en geoordeeld dat met betrekking tot de bevoegdheid inzake de behandeling van geschillen de bijzondere regeling in de Landbouwwet, die beroep mogelijk maakt bij het College, voorgaat boven de algemene regeling in de Kaderwet LNV-subsidies.
Gelet op het vorenoverwogene is het College ook in de onderhavige zaak bevoegd van het beroep kennis te nemen.
2.6
Het College overweegt verder als volgt.
Het College heeft geconstateerd dat het beroepschrift van [A] niet is voorzien van enige beroepsgrond. Bij brief van 12 augustus 2011 is [A] derhalve in de gelegenheid gesteld de gronden van zijn beroep in te dienen. Als reactie daarop heeft het College een brief van [A] gedateerd 1 september 2010 (lees: 2011) ontvangen, waarin hij echter evenmin feitelijk vermeldt waarom hij het niet eens is met het bestreden besluit. Ter zitting van het College hebben appellanten dit desgevraagd wel concreet vermeld. Gelet op de omstandigheden van het geval is het College van oordeel dat is voldaan aan het vereiste dat een concrete beroepsgrond moet zijn aangevoerd en acht het College het beroep ontvankelijk.
2.7.1
Verweerder heeft de intrekking en terugvordering van de verleende subsidie gebaseerd op artikel 16 van de Regeling (oud). In zijn uitspraak van 28 november 2001 (ECLI:NL:CBB:2001:AD6720) heeft het College overwogen dat dit artikel daarvoor geen grondslag meer bood, maar dat het desondanks niet onrechtmatig is te achten dat verweerder heeft gehandeld overeenkomstig het bepaalde in bedoeld artikel. Het College heeft het bestreden besluit toen in stand gelaten. In afwijking hiervan is het College thans van oordeel dat het gegeven dat de intrekking en terugvordering zijn gebaseerd op regelgeving die daarvoor geen grondslag meer bood aanleiding moet zijn voor vernietiging van het bestreden besluit.
2.7.2
Het College ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand te laten en overweegt daartoe als volgt.
Ingevolge het eerste lid van artikel III van de overgangs- en slotbepalingen bij de derde tranche van de Awb is de subsidietitel niet van toepassing op subsidies die voor
1 januari 1998 zijn verleend of vastgesteld. In deze subsidietitel zijn opgenomen de artikelen 4:48 en 4:49 Awb. Het College constateert dat de regelgever er bij de totstandkoming van artikel 16 van de Regeling (nieuw) gelet op de tekst van het tweede lid van artikel 16 van de Regeling (nieuw) van uit is gegaan dat de artikelen 4:48 en 4:49 Awb onverkort op de krachtens de Regeling verstrekte subsidies van toepassing zouden zijn. Daaruit leidt het College af dat het de bedoeling van de wetgever is geweest dat een eventuele terugvordering van krachtens de Regeling verstrekte subsidie kan worden gebaseerd op de artikelen 4:48 en 4:49 Awb, meer in het bijzonder artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, Awb. Het College overweegt hierbij dat deze artikelen uitdrukking geven aan een algemeen ten aanzien van subsidies geldend beginsel dat een subsidievaststelling kan worden ingetrokken of gewijzigd indien de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen. Om die reden acht het College het aangewezen om aan te nemen dat ook in het onderhavige geval een terugvordering van de subsidie mogelijk is indien de subsidie-ontvanger niet aan de aan hem opgelegde verplichtingen heeft voldaan.
In het onderhavige geval bestaat die verplichting krachtens artikel 8 van de Regeling (oud en nieuw) hierin dat de aanvrager in geval van blijvend bos gedurende een periode van twintig jaren het bos in stand te houdt. Het College overweegt dienaangaande dat vaststaat dat op 8 juli 2010 van het perceel met een totale oppervlakte van 18.29 ha een gedeelte met een oppervlakte van 3.82 ha, derhalve meer dan 10%, niet meer beplant was omdat de oorspronkelijke beplanting was afgestorven en pogingen van [A] om het desbetreffende gedeelte van het perceel opnieuw te beplanten geen resultaat hebben gehad. Het College heeft in zijn uitspraak van 28 november 2001 (ECLI:NL:CBB:2001:AD6720) overwogen dat bij de beoordeling van de vraag of aan de instandhoudingsplicht is voldaan de oorzaak van het niet aanslaan van de beplanting niet van belang is. Voorts overweegt het College dat in het normale spraakgebruik onder 'instandhouden' wordt verstaan 'het doen blijven bestaan'. Verder is naar het oordeel van het College van belang dat [A] slechts populieren heeft herplant en geen pogingen heeft ondernomen om een boomsoort aan te planten die op een natte ondergrond beter kan gedijen. Onder deze omstandigheden moet worden geconcludeerd dat met het verdwijnen van meer dan 10% van de aangebrachte beplanting en het staken van de pogingen tot herbeplanting niet aan de instandhoudingsverplichting van artikel 8, aanhef en onder a, van de Regeling is voldaan.
Dat [A] de betrokken grond niet wederom als landbouwgrond in gebruik heeft genomen en dat nog wel was voldaan aan de verplichting van artikel 8, aanhef en onder b, van de Regeling (oud), doet aan deze conclusie niet af. De doelstelling van de Regeling was immers tweeledig: het ging zowel om het verkleinen van het tekort aan bosbouwproducten als om het uit productie nemen en houden van landbouwgrond.
2.7.3
Op grond van de artikelen 4:48, 4:49 en 4:57 Awb kan een ten onrechte verleende subsidie in beginsel volledig worden teruggevorderd. In zijn brief van 14 januari 2013 heeft verweerder desgevraagd verklaard dat hij desondanks van mening is dat de inkomenscompensatie overeenkomstig het bepaalde in artikel 16 van de Regeling (oud) gefaseerd dient te worden teruggevorderd tot een bedrag van € 17.183,22.
Naar het oordeel van het College zijn appellanten niet benadeeld door de wijze waarop verweerder aan zijn bevoegdheid tot terugvordering invulling heeft gegeven, namelijk door de bebossingsbijdrage voor dat deel van het perceel dat niet meer aan de voorwaarden voldoet geheel, vermeerderd met wettelijke rente terug te vorderen, vermeerderd met 25% van het in totaal toegekende bedrag aan inkomenscompensatie. Daarmee volgt verweerder het bepaalde in artikel 16 van de Regeling (oud). Het College overweegt hierbij nog dat niet is gebleken dat verweerder een hogere rente heeft berekend dan de wettelijke rente.
2.8
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is het beroep gegrond. Het College ziet aanleiding om verweerder op grond van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de van de zijde van appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte kosten. Op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden de reiskosten van [C] en [D] voornoemd naar de zitting van het College op basis van openbaar vervoer vastgesteld op € 132,64 (2 x € 66,32). De verletkosten worden vastgesteld op € 54,48 (2 x € 27,24) (forfaitair 6 uur x € 4,54; uitgegaan wordt van een bedrag van € 4,54 per uur nu de onderbouwing van de door appellanten gevraagde verletkosten ter hoogte van € 230,- ontbreekt). De opgevoerde kosten ter hoogte van € 980,- komen niet voor vergoeding in aanmerking. Het College overweegt daartoe dat uit het faxbericht van 7 maart 2012, alsmede uit de brief van 19 februari 2013, moet worden afgeleid dat [B] gemachtigde is van appellanten. Om die reden kunnen de kosten niet worden vergoed uit hoofde van kosten voor een meegebrachte getuige dan wel een ingeschakelde deskundige. Zij kunnen evenmin worden vergoed uit hoofde van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand aangezien niet is gebleken van voor vergoeding in aanmerking komende proceshandelingen verricht door [B], die ook ter zitting niet het woord gevoerd heeft.
3
De beslissing
Het College:
-	verklaart het beroep gegrond;
-	vernietigt het bestreden besluit;
- 	bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
- 	veroordeelt verweerder in de proceskosten van [A] tot een bedrag van
€ 187,12 (zegge: honderdzevenentachtig euro en twaalf eurocent);
-	bepaalt dat verweerder het door [A] betaalde griffierecht ad € 152,-
(zegge: honderdtweeënvijftig euro) aan hem vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard, mr. H.S.J. Albers en mr. H.L. van der Beek, in tegenwoordigheid van mr. E. van Kerkhoven als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 november  2013.
w.g. W.E. Doolaard	w.g. E. van Kerkhoven