ECLI:NL:RVS:2014:3264
Raad van State — Uitspraak 


201211632/1/A3.
Datum uitspraak: 3 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 24 oktober 2012 in zaak nr. 11/8661 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Procesverloop
Bij besluit van 5 juli 2011 heeft de minister een aanvraag van [appellant] om kennisneming van bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) over hem aanwezige gegevens afgewezen.
Bij besluit van 29 september 2011 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 oktober 2012 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 november 2013, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.T. van Daatselaar, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.A.C. Verbeek, werkzaam bij de AIVD, zijn verschenen.
Met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling het onderzoek ter zitting geschorst en bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat.
Bij brief van 4 december 2013 heeft de Afdeling de minister met toepassing van artikel 8:45, eerste lid, van de Awb verzocht binnen zes weken inlichtingen te geven door vijf in de brief vermelde vragen te beantwoorden.
Bij brief van 9 januari 2014 is de termijn voor het geven van de inlichtingen verlengd tot en met 29 januari 2014.
Bij brief van 28 januari 2014 heeft de minister inlichtingen gegeven en daarbij onder verwijzing naar artikel 8:29, eerste lid, van de Awb verzocht te bepalen dat uitsluitend de Afdeling daarvan kennis mag nemen.
Op 28 maart 2014 heeft de Afdeling in andere samenstelling beslist dat de verzochte beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
Bij brief van 2 april 2014 heeft [appellant] de Afdeling toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb gegeven om mede op grondslag van de brief van de minister van 28 januari 2014 uitspraak te doen.
Bij onderscheiden brieven van 24 juni 2014 hebben [appellant] en de minister de Afdeling toestemming als bedoeld in artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb gegeven. De Afdeling heeft vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1 van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: de Wiv) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
a. dienst: de AIVD of de Militaire Inlichtingen- en Veiligheidsdienst;
[…]
d. gegevens: persoonsgegevens en andere gegevens;
e. persoonsgegevens: gegevens die betrekking hebben op een identificeerbare of geïdentificeerde, individuele natuurlijke persoon;
[…].
Ingevolge artikel 15 dragen de hoofden van de diensten zorg voor:
a. de geheimhouding van daarvoor in aanmerking komende gegevens;
b. de geheimhouding van daarvoor in aanmerking komende bronnen waaruit gegevens afkomstig zijn;
c. de veiligheid van de personen met wier medewerking gegevens worden verzameld.
Ingevolge artikel 45 kan, onverminderd de kennisneming van op grond van paragraaf 3.3 verstrekte gegevens, van de gegevens, verwerkt door of ten behoeve van een dienst, slechts kennis worden genomen overeenkomstig de bepalingen van hoofdstuk 4 van deze wet.
Ingevolge artikel 47, eerste lid, eerste volzin, deelt de minister een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of en, zo ja, welke hem betreffende persoonsgegevens door of ten behoeve van een dienst zijn verwerkt.
Ingevolge artikel 52, eerste lid, stelt de minister de aanvrager in kennis van de desbetreffende gegevens door:
a. het geven van een kopie van het document waarin de gegevens zijn neergelegd of door de letterlijke inhoud daarvan in andere vorm te verstrekken,
b. inzage van de inhoud van het desbetreffende document toe te staan,
c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud van het desbetreffende document te geven of
d. inlichtingen uit het desbetreffende document te verschaffen.
Ingevolge artikel 53, eerste lid, aanhef en onder a, wordt een aanvraag als bedoeld in artikel 47 in ieder geval afgewezen, indien betreffende de aanvrager in het kader van enig onderzoek gegevens zijn verwerkt, tenzij:
1°. de desbetreffende gegevens meer dan vijf jaar geleden zijn verwerkt,
2°. met betrekking tot de aanvrager sindsdien geen nieuwe gegevens zijn verwerkt in verband met het onderzoek in het kader waarvan de desbetreffende gegevens zijn verwerkt, en
3°. de desbetreffende gegevens niet relevant zijn voor enig lopend onderzoek.
Ingevolge artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, wordt een aanvraag als bedoeld in artikel 51 afgewezen, voor zover verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft de nationale veiligheid zou kunnen schaden.
Ingevolge het vierde lid zijn de voorgaande leden van overeenkomstige toepassing op een aanvraag als bedoeld in artikel 47 onderscheidenlijk 50, voor zover een dergelijke aanvraag niet wordt afgewezen ingevolge artikel 53 onderscheidenlijk 54.
2. Naar aanleiding van de door [appellant] ingediende aanvraag heeft de AIVD archiefonderzoek verricht. De minister heeft, voor zover van belang, aan [appellant] medegedeeld dat niet-actuele gegevens over hem zijn aangetroffen. Deze gegevens moeten worden bezien in het licht van de communistische dreiging ten tijde van de koude oorlog. De minister heeft onder verwijzing naar de artikelen 45 en 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv geweigerd om [appellant] kennis te laten nemen van de niet-actuele gegevens, omdat daarmee bronnen, actuele werkwijzen of persoonsgegevens van derden kenbaar zouden worden. Volgens de minister is dat niet minder het geval doordat naar [appellant] heeft gesteld de gegevens gedateerd zijn en alle betrokkenen inmiddels zijn overleden. Het is voorts niet mogelijk om [appellant] op beperkte wijze kennis te laten nemen van de niet-actuele gegevens, aldus de minister.
3. In beroep heeft [appellant] de rechtbank geen toestemming verleend om uitspraak te doen mede op grondslag van de door de minister overgelegde stukken waarvan beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is geacht. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] haar aldus in zoverre de mogelijkheid heeft ontnomen om de rechtmatigheid van het besluit van 29 september 2011 te toetsen in het licht van de daartegen door hem aangevoerde gronden. Deze omstandigheid dient naar het oordeel van de rechtbank voor risico van [appellant] te blijven. Gelet hierop ziet de rechtbank geen grond om het besluit van 29 september 2011 in strijd met het motiverings- of zorgvuldigheidsbeginsel te achten en verklaart zij het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond.
4. [appellant] klaagt dat de aangevallen uitspraak geen stand kan houden, nu de rechtbank hem onvoldoende duidelijk heeft gemaakt welke gevolgen verbonden waren aan het onthouden van evenbedoelde toestemming. Indien hem dat wel duidelijk was geweest, had hij de rechtbank die toestemming onverkort verleend.
4.1. Bij brief van 23 april 2012 heeft de rechtbank aan de toenmalige gemachtigde van [appellant] medegedeeld dat besloten is dat bepaalde door de minister overgelegde stukken uitsluitend door de rechtbank mogen worden ingezien en dat deze stukken, die derhalve voor [appellant] niet kenbaar zijn, alleen bij de beoordeling van het beroep mogen worden betrokken als hij daarvoor toestemming verleent. In de brief wijst de rechtbank [appellant] er op dat het in zijn nadeel kan zijn als de rechtbank de desbetreffende stukken niet mag gebruiken bij haar beoordeling en dat, als hij geen toestemming geeft, het beroep verder zal worden behandeld door een rechter die de stukken niet heeft ingezien.
Gelet op voormelde passages heeft de rechtbank [appellant] er genoegzaam op gewezen dat het onthouden van toestemming nadelige gevolgen kan hebben voor de behandeling van diens beroep. Indien de betekenis van de passages voor [appellant] onvoldoende duidelijk was, had het op zijn weg gelegen om daarover contact op te nemen met de rechtbank. [appellant] heeft dat niet gedaan. Hij heeft niet gereageerd op de brief, noch op de rappelbrief van 14 mei 2012, waarbij de rechtbank hem nogmaals in de gelegenheid heeft gesteld om te reageren op de brief van 23 april 2012. Onder deze omstandigheden mocht de rechtbank er van uitgaan dat [appellant] evenbedoelde toestemming heeft onthouden en heeft zij, gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer uitspraak van 10 november 2010 in zaak nr. 200903989/1/H3), terecht de gevolgen hiervan voor risico van [appellant] gelaten.
Het betoog faalt.
5. In hoger beroep heeft [appellant] alsnog toestemming verleend om mede uitspraak te doen op grondslag van de door de minister overgelegde stukken waarvan beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is geacht. Gelet hierop omvat het geschil in hoger beroep ook de vraag of de minister de afwijzing van de aanvraag van [appellant] om kennisneming van bij de AIVD over hem aanwezige niet-actuele gegevens heeft mogen handhaven. De Afdeling heeft kennis genomen van de door de minister vertrouwelijk overgelegde stukken en gegeven inlichtingen en zal mede op grond daarvan uitspraak doen.
6. [appellant] betoogt dat de minister ten onrechte bij de beoordeling van zijn aanvraag artikel 55 van de Wiv heeft toegepast. Volgens hem is die bepaling uitsluitend van toepassing op aanvragen als bedoeld in artikel 51 van die wet.
6.1. De door [appellant] ingediende aanvraag betreft een aanvraag als bedoeld in artikel 47 van de Wiv. Indien zodanige aanvraag niet wordt afgewezen met toepassing van artikel 53 van de Wiv, zijn daarop ingevolge artikel 55, vierde lid, van die wet de eerste drie leden van dat artikel van overeenkomstige toepassing. Nu de minister de aanvraag van [appellant] niet heeft afgewezen met toepassing van artikel 53 van de Wiv, heeft hij bij de beoordeling daarvan artikel 55 van die wet mogen toepassen.
Het betoog faalt.
7. [appellant] betoogt voorts dat de minister ten onrechte niet inzichtelijk heeft gemaakt welke niet-actuele gegevens over hem bij de AIVD aanwezig zijn. Het is voor hem niet goed mogelijk om de juistheid van het standpunt van de minister dat bij kennisneming van die gegevens bronnen, werkwijzen of persoonsgegevens van derden kenbaar zouden kunnen worden, te verifiëren. Nu het evenwel gaat om gegevens die betrekking hebben op de periode van de koude oorlog en derhalve gedateerd zijn, valt volgens [appellant] niet in te zien dat kennisneming daarvan thans het goed functioneren van de AIVD kan bemoeilijken. Bovendien kan bronbescherming niet meer aan de orde zijn, nu alle betrokkenen inmiddels zijn overleden en hun veiligheid derhalve niet meer in geding is. De minister heeft voorts niet deugdelijk gemotiveerd dat niet door weglating van bepaalde informatie op beperkte wijze van de gegevens kan worden kennisgenomen, aldus [appellant].
7.1. Voor zover de minister de weigering om [appellant] kennis te laten nemen van de niet-actuele gegevens heeft gehandhaafd, omdat daarmee persoonsgegevens van derden kenbaar zouden worden, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals eerder is overwogen (onder meer uitspraak van 18 augustus 2010 in zaak nr. 201000693/1/H3), kan ingevolge artikel 45 van de Wiv slechts overeenkomstig hoofdstuk 4 van die wet worden kennisgenomen van door of ten behoeve van de AIVD verwerkte gegevens. In dat hoofdstuk is in de artikelen 47 en 50 aan een ieder het recht toegekend om kennis te nemen van hem betreffende persoonsgegevens, onderscheidenlijk persoonsgegevens van naaste familieleden die overleden zijn, doch is niet voorzien in een mogelijkheid om kennis te nemen van persoonsgegevens van derden. Bij kennisneming van de stukken heeft de Afdeling vastgesteld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat bij integrale kennisneming door [appellant] van de niet-actuele gegevens persoonsgegevens van derden bekend zouden worden.
7.2. Voor zover de minister de weigering om [appellant] kennis te laten nemen van de niet-actuele gegevens heeft gehandhaafd, omdat daarmee bronnen en actuele werkwijzen kenbaar zouden worden, overweegt de Afdeling voorts als volgt. Voorop zij gesteld dat een organisatie als de AIVD zijn wettelijke taak, zoals neergelegd in artikel 15 van de Wiv, uitsluitend met een zekere mate van geheimhouding effectief kan uitvoeren. Dit betekent dat de AIVD zijn actuele kennisniveau, zijn bronnen en zijn werkwijze geheim moet kunnen houden om de veiligheid van de daarbij betrokken personen en de veiligheid van de staat te kunnen waarborgen en onderzoeken niet in gevaar te brengen. Ingevolge artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wiv mogen dan ook geen gegevens worden verstrekt voor zover de nationale veiligheid daardoor zou kunnen worden geschaad. In de brief van 28 januari 2014 heeft de minister nader toegelicht
dat uit de gegevens tenminste één actuele werkwijze kan worden afgeleid, welke werkwijze volgens hem wegens de in de brief uiteengezette redenen beschermenswaardig is. De Afdeling is van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat ingeval van integrale kennisneming door [appellant] van de niet-actuele gegevens met het bekend worden van die actuele werkwijze de nationale veiligheid zou kunnen worden geschaad.
Ter zake van de weigering van kennisneming wegens bronbescherming heeft de Afdeling eerder overwogen (onder meer uitspraak van 21 december 2011 in zaak nr. 201102677/1/H3) dat het belang daarvan niet alleen is gelegen in het waarborgen van de veiligheid van in het bijzonder menselijke bronnen maar, in het verlengde daarvan, ook in het voorkomen dat bronnen geen informatie aan de AIVD meer willen verstrekken, hetgeen het goed functioneren van die dienst belemmert waardoor de nationale veiligheid wordt geschaad. De enkele omstandigheid dat de niet-actuele gegevens gedateerd zijn en, naar [appellant] stelt, alle betrokkenen inmiddels zijn overleden, betekent dan ook niet dat de
minister zich niet op het belang van bronbescherming heeft mogen beroepen. Na kennisneming van de stukken is de Afdeling van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat bronbescherming in de weg staat aan integrale kennisneming door [appellant] van de niet-actuele gegevens.
7.3. Uit artikel 52, eerste lid, van de Wiv volgt evenwel dat kennisneming van gegevens door degene die op voet van artikel 47 van die wet daarom heeft gevraagd, niet uitsluitend behoeft te geschieden door integrale kennisneming daarvan. Artikel 52, eerste lid, van de Wiv biedt de minister ook de mogelijkheid om een samenvatting van de inhoud van de gegevens te geven of inlichtingen daaruit te verschaffen. In het besluit van 29 september 2011 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat het niet mogelijk is om de niet-actuele gegevens in bewerkte vorm vrij te geven. Na kennisneming van de stukken heeft de Afdeling het noodzakelijk geacht om de minister in de gelegenheid te stellen om, zo nodig met een beroep op artikel 8:29, eerste lid, van de Awb, nader te motiveren waarom niet aan [appellant] een zakelijke weergave van de inhoud van de niet-actuele gegevens kan worden verstrekt, zonder dat daarbij de actuele werkwijze en bronnen kenbaar worden die met het oog op de nationale veiligheid beschermenswaardig zijn. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister in de brief van 28 januari 2014 op dit punt geen inzichtelijk antwoord gegeven. Derhalve ontbeert het besluit van 29 september 2011 tot handhaving van de afwijzing van de aanvraag van [appellant] op dat onderdeel een deugdelijke motivering, zodat het voor vernietiging in aanmerking komt.
Het betoog slaagt in zoverre.
8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van de minister van 29 september 2011 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De minister dient met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het door [appellant] gemaakte bezwaar te beslissen. Nu de minister, hoewel daartoe uitdrukkelijk in de gelegenheid gesteld, niet deugdelijk heeft kunnen motiveren waarom het niet mogelijk is om aan [appellant] een zakelijke weergave van de inhoud van de over hem bij de AIVD aanwezige niet-actuele gegevens te verstrekken, zonder dat daarbij de beschermenswaardige werkwijze en bronnen kenbaar worden, gaat de Afdeling er van uit dat de minister bij het nemen van een nieuw besluit op bezwaar zodanige zakelijke weergave alsnog aan [appellant] zal verstrekken.
9. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 24 oktober 2012 in zaak nr. 11/8661;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 29 september 2011, kenmerk 4643514/01;
V. veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.461,00 (zegge: veertienhonderd en eenenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 384,00 (zegge: driehonderdvierentachtig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Vreken-Westra, griffier.
w.g. Vlasblom w.g. Vreken-Westra
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2014
434/640.