ECLI:NL:RVS:2014:3143
Raad van State — Uitspraak 


201306925/1/R4.
Datum uitspraak: 20 augustus 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], allen wonend te [woonplaats], gemeente Hoogezand-Sappemeer,
2. de Coöperatie Bungalowpark de Leine U.A. (hierna: de coöperatie), gevestigd te Kropswolde, gemeente Hoogezand-Sappemeer,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Hoogezand-Sappemeer,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juni 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Woongebieden" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] en de coöperatie beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juli 2014, waar [appellanten sub 1], in de persoon van [gemachtigden], en de coöperatie, vertegenwoordigd door mr. M.A. Jansen, advocaat [NAAM], en J.G. Prummel, en de raad, vertegenwoordigd door Y.A. Bartelds en M. Vulpes, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan voorziet in een actuele juridisch-planologische regeling voor woongebieden in de stedelijke zone van Hoogezand-Sappemeer. Het plan heeft een conserverend karakter.
Het beroep van [appellanten sub 1]
3. De raad stelt zich op het standpunt dat het beroep van [appellanten sub 1] niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Volgens de raad bevinden de percelen van [appellanten sub 1] zich niet binnen het plangebied. Ook is volgens de raad niet gebleken van andere belangen van [appellanten sub 1] die rechtstreeks betrokken zijn bij de vaststelling van het plan.
3.1. Ingevolge artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, kan een belanghebbende tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
3.2. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
3.3. De percelen van [appellanten sub 1] zijn gelegen in de directe nabijheid van het plangebied. Hun beroep is erop gericht dat hun percelen worden opgenomen binnen het plangebied van het onderhavige plan. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat [appellanten sub 1] een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang hebben. Het beroep van [appellanten sub 1] is ontvankelijk.
4. [appellanten sub 1] betogen dat hun zienswijzen onjuist en onvolledig door de raad zijn weergegeven in de "essentie van zienswijzen".
4.1. Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
5. [appellanten sub 1] zijn bewoners van woningen gelegen aan de [locaties] te [plaats]. Zij kunnen zich niet verenigen met de begrenzing van het plangebied en betogen dat de gronden van hun woningen in het plan hadden moeten worden opgenomen. Zij stellen in dit verband dat hun woningen voldoen aan de door de raad hiervoor gestelde criteria. Volgens [appellanten sub 1] zijn hun woningen niet gelegen op een bedrijventerrein en tevens geen bedrijfswoningen. Ook bevinden deze woningen zich volgens [appellanten sub 1] binnen de stedenbouwkundige bebouwde kom en niet in het buitengebied.
5.1. De raad stelt dat de woningen langs de [locaties] buiten het voorliggende plan vallen, omdat zij zijn opgenomen binnen het plangebied van het eerder vastgestelde bestemmingsplan "Bedrijventerrein FoxMart" en zijn gelegen op een bedrijventerrein. Het zonder meer toekennen van een woonbestemming aan de woningen is volgens de raad in strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat juridische knelpunten bestaan tussen de functies bedrijvigheid en wonen. Een planologische regeling voor deze woningen is onlosmakelijk verbonden met die voor de nabij gelegen bedrijven.
5.2. De raad komt beleidsvrijheid toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
5.3. Vast staat dat de directe omgeving van de [locaties] wordt gekenmerkt door de aanwezigheid van een groot aantal bedrijven. Blijkens de plantoelichting en de uiteenzetting van de raad ter zitting heeft de raad van belang geacht dat de woningen van [appellanten sub 1] zijn gelegen op, of in de naaste omgeving van, een gezoneerd industrieterrein en dat nader onderzoek moet worden verricht teneinde na te gaan in hoeverre in deze omgeving de woonfunctie en de bedrijfsfunctie in het licht van milieuregelgeving naast elkaar kunnen functioneren. Om die reden zijn de percelen van [appellanten sub 1] niet in het voorliggende plan, dat een conserverend karakter heeft, opgenomen.
5.4. In hetgeen [appellanten sub 1] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Zij neemt daarbij in aanmerking dat de raad doorslaggevend gewicht heeft kunnen toekennen aan de verwevenheid tussen de woningen van [appellanten sub 1] en de in de omgeving aanwezige bedrijfsfuncties. Dat de woningen geen bedrijfsbestemming hebben en in juridische en planologische zin niet als bedrijfswoningen zijn aan te merken, zoals [appellanten sub 1] aanvoeren, is in dit verband niet doorslaggevend, evenmin als de ligging van de woningen binnen de bebouwde kom. Het betoog faalt.
Het beroep van de coöperatie
6. Het beroep van de coöperatie is gericht tegen het plandeel met de bestemming "Recreatie" met op verschillende locaties de functieaanduiding "recreatiewoning", welke bestemming is toegekend aan de gronden van recreatiepark De Leine (hierna: het recreatiepark), gelegen in het woongebied Meerwijck in het zuidwesten van het plangebied. Volgens de coöperatie maakt het plan ten onrechte geen permanente bewoning van recreatiewoningen binnen dit recreatiegebied mogelijk. De coöperatie wijst erop dat de recreatiewoningen sinds hun realisatie voornamelijk permanent worden bewoond. Er zijn volgens de coöperatie hiertegen bovendien geen planologische bezwaren. Met de huidige regeling handhaaft de raad volgens de coöperatie een planregeling voor het recreatiepark die de raad niet heeft beoogd en het ligt volgens de coöperatie ook niet in de lijn der verwachtingen dat de oorspronkelijke opzet van het park, waarin een aantal gemeenschappelijke voorzieningen voor het park was opgenomen, zal worden gerealiseerd.
6.1. De raad stelt dat de gemeente beleid hanteert dat permanente bewoning van recreatieverblijven tegengaat. Dit beleid is volgens de raad reeds vele jaren bestendigd.
6.2. Ingevolge artikel 15, lid 15.1, aanhef en onder f, van de planregels, zijn de voor "Recreatie" aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding "recreatiewoning" bestemd voor de hoofdfunctie recreatiewoning.
Ingevolge lid 15.4, aanhef en onder f wordt tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, zoals bedoeld in artikel 7.2, onder b van de Wet ruimtelijke ordening, in ieder geval gerekend het gebruik van recreatiewoningen voor permanente bewoning.
Ingevolge artikel 32, lid 32.3.1, van de planregels, mag het gebruik van de locaties genoemd in de Lijst "persoonsgebonden overgangsrecht" voor woondoeleinden, dat in strijd met het bestemmingsplan is, worden voortgezet door de in de lijst genoemde personen (gebruikers) voor de aangegeven looptijd.
Ingevolge het tweede lid, is het verboden dit gebruik, indien het na het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan wordt onderbroken, daarna te hervatten.
6.3. Ten aanzien van het betoog van de coöperatie dat permanente bewoning van recreatiewoningen op de gronden van het recreatiepark ten onrechte niet is toegestaan, overweegt de Afdeling het volgende. Bij de "Nota van zienswijzen" is een notitie "Recreatiebungalowpark De Leine" van maart 2013 opgenomen. In deze notitie wordt vermeld dat de raad bij besluit van 20 december 2005 het voorstel tot wijziging van de recreatieve bestemmingen in het gebied heeft afgewezen en het college van burgemeester en wethouders opdracht heeft gegeven om tot een handhavingsmodel met persoonsgebonden gedoogbeschikkingen te komen. Dit handhavingsmodel is neergelegd in het Plan van Aanpak van 17 januari 2006. Vanaf de daarin beschreven peildatum, 19 december 2005, hebben burgemeester en wethouders volgens deze notitie zich ingespannen voor de beëindiging van de permanente bewoning van recreatieverblijven. De notitie vermeldt voorts dat voor 52 recreatieverblijven op recreatiebungalowpark De Leine gedoogbeschikkingen voor langdurige permanente bewoning zijn afgegeven. In het bestemmingsplan wordt het gebruik van deze recreatieverblijven door de op deze beschikkingen vermelde personen onder het persoonsgebonden overgangsrecht gebracht.
6.4. Uit het voorgaande vloeit voort dat het beleid van de raad al geruime tijd erop is gericht permanente bewoning van recreatiewoningen tegen te gaan. De raad heeft overeenkomstig het door hem gevoerde beleid beoogd het recreatiepark beschikbaar te houden voor recreatiedoeleinden. Verder heeft de raad, in zoverre onbestreden, ter zitting gesteld dat in het verleden handhavingsbezoeken zijn uitgevoerd op het terrein. Nu aan persoonsgebonden gedoogbeschikkingen geen recht kan worden ontleend op een regeling in het plan die voorziet in permanente bewoning van de in het plangebied aanwezige recreatiewoningen, heeft de raad in zoverre in redelijkheid kunnen afzien van een dergelijke planregeling. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in dit geval niet in redelijkheid kon vasthouden aan het gevoerde beleid. De raad heeft dan ook het plan overeenkomstig het door hem gevoerde beleid kunnen vaststellen.
Dat de voorzieningen die volgens de oorspronkelijke opzet deel zouden uitmaken van het recreatiepark, waaronder een ontvangstgebouw, een tennisbaan en een restaurant, niet zijn en waarschijnlijk niet worden gerealiseerd, zoals de coöperatie stelt, leidt - zelfs als dat juist zou zijn - niet tot het oordeel dat het plan niet uitvoerbaar is. De bestemming "Recreatie" kan immers ook zonder die voorzieningen worden gerealiseerd.
Het betoog faalt.
7. De coöperatie stelt voorts dat provinciale regelgeving en beleid van het provinciebestuur van Groningen zich niet verzetten tegen permanente bewoning van recreatieverblijven binnen het recreatiepark.
7.1. Niet gebleken is dat de raad vanwege provinciale regelgeving of provinciaal beleid geen permanente bewoning van recreatiewoningen toestaat. Zoals hiervoor is overwogen heeft de raad zijn eigen beleid ten grondslag gelegd aan zijn besluit af te zien van het opnemen van een regeling waarbij permanente bewoning van recreatiewoning op het recreatiepark is toegestaan. Het betoog mist feitelijke grondslag.
8. De coöperatie stelt voorts dat de bouwmogelijkheden voor bijgebouwen ten onrechte zijn beperkt. Volgens de coöperatie gaat de raad ten onrechte ervan uit dat artikel 3, tweede lid, Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) ziet op 70 m² vergunningvrij bouwen voor bijgebouwen terwijl dit artikel betrekking heeft op 70 m² vergunningvrije bebouwing.
8.1. De raad stelt dat de bouwregels voor bijgebouwen uit het vorige plan wederom zijn opgenomen in het voorliggende plan. Ten opzichte van het ontwerpplan zijn de bouwvlakken vergroot en zijn gebouwen tot een maximum oppervlakte van 100 m² op elk perceel toegestaan.
8.2. Ingevolge artikel 15, lid 15.2.1, van de planregels gelden op de voor "Recreatie" aangewezen gronden voor het bouwen van gebouwen de volgende bouwregels:
a. gebouwen zijn alleen toegelaten binnen een bouwvlak, uitgezonderd onderschikte bouwonderdelen. Ondergeschikte bouwonderdelen mogen de grenzen van het bouwvlak met ten hoogste 1 meter overschrijden;
b. een recreatiewoning met bijbehorende bouwwerken is toegelaten tot een maximum bebouwd oppervlak van 100 m²;
c. t/m d. (…).
8.3. Ter zitting is komen vast te staan dat de in het plan opgenomen bouwmogelijkheden voor bijgebouwen overeenkomen met wat het vorige plan toestond. Nu de raad de bouwmogelijkheden uit het vorige plan heeft overgenomen, mist het betoog van de coöperatie dat de bouwmogelijkheden voor bijgebouwen zijn beperkt ten opzichte van de mogelijkheden in het voorheen geldende plan feitelijke grondslag. Het betoog faalt.
Conclusie
9. De beroepen zijn ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. [NAAM].C. van Sloten, voorzitter, en mr. M.A.A. Mondt-Schouten en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, griffier.
w.g. Van Sloten w.g. Teuben
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2014
568-817.