ECLI:NL:RVS:2014:2596
Raad van State — Uitspraak 


201211832/1/A3.
Datum uitspraak: 16 juli 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State (hierna: de WRvS) op het hoger beroep van:
[appellante A], [appellant B] en [appellant C] (hierna: [appellante] en anderen), allen wonend te Eindhoven,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 5 november 2012 in zaken nrs. 11/2956, 11/2969 en 11/2970 in het geding tussen:
[appellante] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
Procesverloop
Bij besluit van 15 februari 2011 heeft het college [vergunninghouder] vergunning verleend voor het omzetten van de woonruimte op het adres [locatie] in zes onzelfstandige woonruimten (hierna: omzettingsvergunning), hem ontheffing verleend van artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening van de gemeente Eindhoven en hem een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, gelezen in verbinding met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
Bij besluit van 15 juli 2011 heeft het college het door [appellante] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 november 2012 heeft de rechtbank het door [appellante] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover dat betrekking heeft op de verleende omgevingsvergunning, het besluit van 15 juli 2011 in zoverre vernietigd, het besluit van 15 februari 2011 in zoverre herroepen, het tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning gerichte bezwaar ongegrond verklaard, het beroep ongegrond verklaard voor zover dat betrekking heeft op de verleende omzettingsvergunning en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 15 juli 2011. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[vergunninghouder] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 december 2013, waar [appellante] en anderen, in de personen van [appellante A] en [appellant C], het college, vertegenwoordigd door J.N.H. Kepers, werkzaam bij de gemeente, en [vergunninghouder], vergezeld van [gemachtigde], bijgestaan door mr. A.H.H.M. Roelofs, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
2. Ingevolge artikel 49, zesde lid, eerste volzin, van de WRvS kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
3. Ingevolge artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet is het verboden een woonruimte die behoort tot een door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening daartoe met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad aangewezen categorie, zonder vergunning van het college van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge artikel 31 wordt een vergunning als bedoeld in artikel 30, eerste lid, verleend, tenzij het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met het onttrekken aan de bestemming tot bewoning gediende belang en het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad niet door het stellen van voorwaarden en voorschriften voldoende kan worden gediend.
Ingevolge artikel 5.1, aanhef en onder 1, van de Regionale Noodhuisvestingsverordening 2010 (hierna: de Huisvestingsverordening) is het in artikel 30, eerste lid, onder c, van de Huisvestingswet vervatte verbod van toepassing op alle woonruimten waarin onzelfstandige woonruimte wordt verleend aan drie of meer personen, indien de eigenaar niet tevens woonachtig is in de desbetreffende woning.
Ingevolge artikel 5.2 is verboden een woonruimte, aangewezen in artikel 5.1 met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad, zonder vergunning van het college van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten.
Ingevolge artikel 5.4, eerste lid, aanhef en onder a, kan het college een vergunning weigeren indien het belang van de aanvrager bij omzetting niet opweegt tegen het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad. Bij de beoordeling van het belang van het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad worden mede betrokken de ligging en de te verwachten vraag naar het type woonruimte waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, weigert het college een vergunning indien vaststaat of redelijkerwijs moet worden aangenomen dat verlening van de omzettingsvergunning ten behoeve van kamerverhuur zou leiden tot een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het gebouw waarop de aanvraag betrekking heeft.
Ingevolge artikel 5.5 kan het college gebieden aanwijzen waarvoor geldt dat iedere aanvraag om een omzettingsvergunning wordt afgewezen omdat blijkens de buurtthermometer vaststaat of redelijkerwijs moet worden aangenomen dat vergunningverlening zou leiden tot een ontoelaatbare inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het gebouw waarop de aanvraag betrekking heeft.
4. De rechtbank heeft overwogen dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat verlening van de omzettingsvergunning niet leidt tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu. Dat van de zogenoemde leefbaarheidstoets slechts drie van de acht vragen zijn ingevuld, maakt niet dat dit document niet aan de besluitvorming ten grondslag mocht worden gelegd, nu de leefbaarheidstoets moet worden bezien in samenhang met het advies van de commissie bezwaarschriften en het verslag van het verhandelde tijdens de hoorzitting in bezwaar. Voorts hebben [appellante] en anderen daar volgens de rechtbank geen met concrete gegevens gestaafde feiten en omstandigheden tegenovergesteld. Hun stelling dat zich overlastgevende situaties voordoen is niet onderbouwd en de door hen overgelegde foto's bieden geen aanknopingspunt voor het oordeel dat ter plaatse enige overlast is. Verder volgt volgens de rechtbank uit de besluitvorming eenduidig dat de met de nummers 5 en 6 aangeduide kamers gezamenlijk zullen worden verhuurd, zodat er geen aanleiding bestaat om ervan uit te gaan dat zeven onzelfstandige woonruimten zullen worden verhuurd. Hetgeen [appellante] en anderen omtrent de toename van de parkeerbehoefte hebben betoogd, slaagt volgens de rechtbank niet, nu dat betoog ten onrechte ervan uitgaat dat mogelijk zeven woonruimten zullen worden verhuurd.
5. Het hoger beroep ziet niet op de overwegingen en beslissingen van de rechtbank die zien op de omgevingsvergunning voor het planologische gebruik van de woning aan de [locatie].
6. [appellante] en anderen betogen dat de rechtbank in overweging 8 van de aangevallen uitspraak ten onrechte de motivering van het besluit van het college heeft aangevuld, terwijl zij niet in staat is om de inbreuk op het woon- en leefmilieu in de omgeving van [locatie] in te schatten.
6.1. In overweging 8 heeft de rechtbank overwogen dat de niet geheel ingevulde leefbaarheidstoets moet worden bezien in samenhang met het advies van de commissie bezwaarschriften en het verslag van de hoorzitting in bezwaar. Voorts heeft zij in die overweging enkele onderdelen van de leefbaarheidstoets en van het advies van de commissie weergegeven. Daarmee heeft zij evenwel niet het standpunt van het college over de inbreuk op het woon- en leefmilieu aangevuld met haar eigen oordeel daarover.
Het betoog faalt.
7. Voorts betogen [appellante] en anderen dat de rechtbank heeft miskend dat uit de artikelen 5.4 en 5.5 van de Huisvestingsverordening volgt dat bij de beoordeling van de inbreuk op het woon- en leefmilieu aan de buurtthermometer doorslaggevende betekenis moet worden toegekend. De buurtthermometer schetst een ander, minder positief beeld van de omgeving van het betrokken pand dan het college stelt. Verder kan niet uit de buurtthermometer worden afgeleid dat slechts een deel van de wijk Het Ven als zogenoemd actiegebied is aangewezen, aldus [appellante] en anderen.
7.1. Het college is ingevolge artikel 5.5 van de Huisvestingsverordening bevoegd om gebieden aan te wijzen waarvoor geldt dat iedere aanvraag om een omzettingsvergunning, die betrekking heeft op een binnen die gebieden gelegen gebouw, zal worden afgewezen. Ingevolge die bepaling komt deze bevoegdheid het college toe indien op grond van de buurtthermometer vaststaat of redelijkerwijs moet worden aangenomen dat verlening van omzettingsvergunningen zou leiden tot een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in dat gebied. Niet in geschil is dat de wijk Het Ven geen gebied is dat het college met toepassing van deze bepaling heeft aangewezen. Het college dient derhalve ingevolge artikel 5.4, tweede lid, aanhef en onder a, bij elke aanvraag om afgifte van een omzettingsvergunning voor een in de wijk Het Ven gelegen gebouw afzonderlijk te beoordelen of verlening van die vergunning zou leiden tot een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu ter plaatse. In deze bepaling is, anders dan in artikel 5.5, niet opgenomen dat de ontoelaatbare inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu moet volgen uit de buurtthermometer. Dat het college slechts op grond van de buurtthermometer een gebied mag aanwijzen als bedoeld in artikel 5.5, maakt derhalve niet dat het college bij toetsing aan artikel 5.4, tweede lid, aanhef en onder a, doorslaggevende betekenis moet toekennen aan de buurtthermometer.
7.2. Het college heeft uiteengezet dat voor 1 april 2010 bij de beoordeling van de inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu zowel de buurtthermometer, een door stadstoezichthouders gegeven advies als een door de wijkcoördinator gegeven advies bij de toetsing aan artikel 5.4, tweede lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening werden betrokken. Omdat deze wijze van beoordelen volgens het college tot onbedoelde resultaten leidde, heeft het college besloten om met ingang van 1 april 2010 de gedragslijn toe te passen dat aan het advies van de wijkcoördinator het meeste gewicht wordt toegekend, omdat deze het beste zicht heeft op het woon- en leefmilieu in de betrokken straat of het betrokken gedeelte van een straat. Voor de advisering dient de wijkcoördinator gebruik te maken van de zogenoemde leefbaarheidstoets, die bestaat uit acht vragen. Bij deze wijze van beoordelen wordt de buurtthermometer nog slechts zijdelings betrokken.
Mede gezien hetgeen onder 7.1 is overwogen, heeft de rechtbank het terecht niet in strijd met de Huisvestingsverordening geacht dat het college de inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in overeenstemming met deze vaste gedragslijn beoordeelt. Anders dan [appellante] en anderen voorstaan, heeft de rechtbank derhalve terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de buurtthermometer doorslaggevend diende te laten zijn bij de toetsing aan artikel 5.4, tweede lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening.
7.3. Anders dan [appellante] en anderen stellen, volgt uit de buurtthermometer dat slechts twee delen van de wijk Het Ven als zogenoemd actiegebied zijn aangewezen. Op pagina 8 is namelijk vermeld: "De buurtthermometer gaat uit van statistische buurten; van kleinere gebiedseenheden zijn nu eenmaal helaas nauwelijks bruikbare cijfers beschikbaar. Uit de buurtanalyses komt in een aantal gevallen naar voren dat de achterstand zich concentreert in een deel van de buurt. Het ligt voor de hand om de aanpak juist op die deelgebieden te richten. Juist deze verfijning maakt maatwerk en een efficiënte aanpak mogelijk.
Al met al leidt de combinatie van de buurtthermometer en de buurtanalyses tot het aanwijzen van de volgende actiegebieden:
[…]
m. 't Ven, 2 deelgebieden: complex rondom het Hugo [appellant B]plein en het complex Sportlaan - Hastelweg […]".
Hieruit volgt dat in de buurtthermometer Het Ven als geheel is beoordeeld, doch dat de combinatie met andere gegevens het college aanleiding heeft gegeven om daarin slechts twee gedeelten van Het Ven aan te wijzen als actiegebied. Niet in geschil is dat [locatie] niet in deze gedeelten is gelegen. Verder heeft het college gesteld dat het ene actiegebied op ongeveer 150 meter afstand van [locatie] is gelegen en dat dit actiegebied en het betrokken gedeelte van de Botenlaan van elkaar gescheiden zijn door een school- en sportterrein. Voorts heeft het college gesteld dat de afstand tot het andere actiegebied ongeveer 500 meter is. Hiermee heeft het college aannemelijk gemaakt dat de betrekkelijk negatieve resultaten van de buurtthermometer voor de wijk Het Ven niet op de directe omgeving van [locatie] zien. De rechtbank heeft daarom terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college geen andere, meer op de directe omgeving van [locatie] betrekking hebbende, gegevens bepalend mocht achten voor zijn oordeel over de inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu.
Het betoog faalt.
8. [appellante] en anderen betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat, ook met de aanvullende motivering in bezwaar, niet alle vragen van de leefbaarheidstoets zijn beantwoord. Zij voeren verder aan dat in de Botenlaan meer kamerverhuurpanden zijn dan het college stelt. Daarmee was reeds meer dan 10% van de panden in de Botenlaan een kamerverhuurpand, terwijl in een uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 1 december 2005 (ECLI:NL:RBLEE:2005:AU9559) is overwogen dat een percentage hoger dan 10 leidt tot onaanvaardbare overlast. Voorts voeren [appellante] en anderen aan dat het college de parkeerdruk in de omgeving van het betrokken pand ten onrechte niet heeft meegewogen, omdat de toename van het aantal benodigde parkeerplaatsen onder een door het college toegepaste norm zou blijven. Voorts is het onderzoek dat het college naar de parkeerdruk heeft verricht onvoldoende inzichtelijk en representatief, aldus [appellante] en anderen.
8.1. In de uitspraak van 1 december 2005, waarnaar [appellante] en anderen hebben verwezen, heeft de rechtbank Leeuwarden het aanvaardbaar geacht dat in de huisvestingsverordening van de gemeente Leeuwarden, op basis van een in de stad Groningen uitgevoerd onderzoek, was bepaald dat een ontoelaatbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in ieder geval aanwezig wordt geacht indien in meer dan 10% van de tot bewoning bestemde gebouwen in de desbetreffende straat met dezelfde postcode onzelfstandige woonruimten aanwezig zijn. Daarbij heeft die rechtbank van belang geacht dat niet kan worden gezegd dat de leefwijzen van studenten in Leeuwarden en Groningen in relevante mate van elkaar verschillen.
De rechtbank heeft in de thans voorliggende zaak terecht geen grond gezien voor het oordeel dat uit de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden moet worden afgeleid dat altijd een ontoelaatbare inbreuk wordt gemaakt op het woon- en leefmilieu indien in meer dan 10% van de gebouwen in de omgeving van een bepaald gebouw onzelfstandige bewoning plaatsvindt. Dat zowel in Groningen als in Eindhoven studenten wonen, maakt niet dat de resultaten van het in Groningen verrichte onderzoek ook gelden voor Eindhoven en dat ook het college een maximumpercentage van 10 dient te hanteren.
8.2. Nu het college, zoals onder 7.2 is overwogen, de vaste gedragslijn volgt dat de wijkcoördinator bij de advisering over de inbreuk op een geordend woon- en leefklimaat de leefbaarheidstoets dient te gebruiken, is voor een zorgvuldige voorbereiding en draagkrachtige motivering van een besluit op een aanvraag om afgifte van een omzettingsvergunning in elk geval vereist dat het college beschikt over voldoende informatie over de onderwerpen die deel uitmaken van de leefbaarheidstoets.
Op de leefbaarheidstoets van 14 februari 2011, die aan de besluiten ten grondslag is gelegd, is slechts bij de vragen 4, 6 en 8 een antwoord ingevuld, te weten "nee".
8.2.1. De eerste vraag van de leefbaarheidstoets betreft het aantal woningen in de desbetreffende straat en het aantal woningen dat is gesplitst of omgezet in kamerbewoning, zowel legaal als illegaal. In het advies van de commissie bezwaarschriften is vermeld dat in het stuk Botenlaan met nummers 2 tot en met 32 geen omzettingsvergunning is verleend en in het stuk met nummers 34 tot en met 82 twee omzettingsvergunningen zijn verleend. Hiermee heeft het college niet duidelijk gemaakt of is onderzocht of in de Botenlaan illegale kamerverhuur plaatsvindt en hoe dit is meegewogen bij de besluitvorming. Verder kan niet uit de stukken worden afgeleid dat het college is nagegaan of aan de zijde van de Botenlaan met oneven huisnummers, die ook tot de directe omgeving van [locatie] behoort, al dan niet illegale splitsing of omzetting in kamerbewoning heeft plaatsgevonden. Nu voorts het totale aantal woningen in de desbetreffende straat niet is vermeld, is onduidelijk in welk deel van de woningen kamerbewoning plaatsvindt. Deze informatie kan ook niet worden afgeleid uit het advies van de commissie bezwaarschriften en het verslag van het verhandelde ter hoorzitting.
8.2.2. Voorts is het college nergens ingegaan op vraag vijf van de handhavingstoets, betreffende het aantal handhavingsacties in het kader van de algemene plaatselijke verordening, terwijl [appellante] en anderen gemotiveerd hebben aangevoerd dat dergelijke handhavingsacties wel hebben plaatsgevonden.
8.2.3. Het college past de vaste gedragslijn toe dat bij een toename van de parkeerbehoefte met minder dan 1,5 parkeerplaatsen altijd ontheffing wordt verleend van de in artikel 2.5.30 van de Bouwverordening neergelegde verplichting om te voorzien in een hoeveelheid parkeergelegenheid die in overeenstemming is met de parkeernormen. Tussen partijen is niet in geschil dat de omzetting van één woonhuis in zes onzelfstandige woonruimten volgens de door het college bij de beoordeling van aanvragen om een omgevingsvergunning toegepaste parkeernormen een toename van de parkeerbehoefte van 1,3 parkeerplaatsen met zich brengt. Ter zitting heeft het college toegelicht dat daarom in dit geval, ongeacht de werkelijke parkeerdruk, de situatie omtrent parkeren nooit in de weg zal staan aan verlening van een omzettingsvergunning. Voorts heeft het college toegelicht dat daarbij niet relevant is of en zo ja, hoe vaak ten behoeve van gebouwen in de directe omgeving van de betrokken woning reeds eerder vergunning of ontheffing is verleend omdat de toename van de parkeerdruk beneden de grens van de vaste gedragslijn bleef. Dat meerdere gevallen van beperkte toename van de parkeerdruk tezamen een aanzienlijke toename van de parkeerdruk kunnen opleveren, doet daar niet aan af, aldus de door het college gegeven toelichting.
De rechtbank heeft ten onrechte niet onderkend dat het college met deze handelwijze er ten onrechte aan voorbijgaat dat, mede gezien vraag 6 van de leefbaarheidstoets, bij de beoordeling van de inbreuk op een geordend woon- en leefklimaat de werkelijke situatie en eventuele overlast als gevolg van parkeren in ogenschouw dient te worden genomen. De vermelding in een dossierstuk dat op 12 januari 2011 's middags en 's avonds en op 13 januari 2011 's middags de vraag "Is sprake van een hoge parkeerdruk / Zijn de meeste parkeerplaatsen vrij?" met 'Nee' is beantwoord, is voorts onvoldoende duidelijk en concreet om de werkelijke parkeersituatie niettemin voldoende zorgvuldig onderzocht te achten.
8.2.4. Reeds gelet op hetgeen onder 8.2.1 tot en met 8.2.3 is overwogen, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het advies van de commissie bezwaarschriften en het verslag van het verhandelde ter zitting voldoende informatie bevatten om alle vragen van de leefbaarheidstoets beantwoord te achten. Het besluit van 15 juli 2011 is daarom onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd.
Het betoog slaagt.
9. De conclusie is dat het besluit van 15 juli 2011 is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
10. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 49, zesde lid, van de WRvS op te dragen het gebrek in het besluit van 15 juli 2011 te herstellen. Het college dient opnieuw te beoordelen of omzetting van [locatie] in zes onzelfstandige woonruimten een ontoelaatbare inbreuk maakt op een geordend woon- en leefklimaat in de omgeving van die woning. Daarbij dient in elk geval, in overeenstemming met de onder 7.2 vermelde vaste gedragslijn, een nieuw advies van de wijkcoördinator, dat met gebruikmaking van de leefbaarheidstoets is opgesteld, te worden betrokken. Bij de advisering en besluitvorming dient de actuele situatie te worden bezien. Dit betekent onder meer dat ook na het besluit van 15 juli 2011 ingediende klachten en meldingen en nadien uitgevoerde handhavingsacties in de beoordeling dienen te worden betrokken. Ook dient het college de gehele directe omgeving van [locatie], waaronder ook de woningen aan de overzijde van de straat vallen, bij de beoordeling te betrekken. Voorts dient het college, mede gezien vraag 1 van de leefbaarheidstoets, te verduidelijken welke rol eventuele illegale kamerbewoning speelt in de beoordeling van de inbreuk op een geordend woon- en leefklimaat. Bij de beoordeling van de in vraag 6 vermelde overlast als gevolg van parkeren dient verder onder meer de daadwerkelijke situatie met betrekking tot de bezetting van parkeerplaatsen in de directe omgeving te worden onderzocht en beoordeeld.
De Afdeling zal een termijn stellen voor herstel van het gebrek.
10.1. De Afdeling wijst erop dat [appellante] en anderen ter zitting te kennen hebben gegeven dat zij nog steeds tot beëindiging van het geschil wensen te komen door afspraken te maken om overlast van de woonruimten op het adres [locatie] te voorkomen dan wel te beperken.
11. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek in het besluit van 15 juli 2011, kenmerk BZ-11-0141-003, te herstellen door opnieuw een besluit te nemen op het door [appellante] en anderen tegen het besluit van 15 februari 2011 gemaakte bezwaar, voor zover dat betrekking heeft op de verlening van een omzettingsvergunning, dat besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en aan de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Sparreboom
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2014
640.