ECLI:NL:RVS:2014:1205
Raad van State — Uitspraak 


201302192/1/A3.
Datum uitspraak: 9 april 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Hoofddorp, gemeente Haarlemmermeer,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 18 januari 2013 in zaak nr. 12/2006 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Financiën.
Procesverloop
Bij besluit van 29 november 2011 heeft de staatssecretaris een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten betreffende fraude bij Ahold afgewezen.
Bij besluit van 15 maart 2012 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 januari 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
[appellant] heeft toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. 201302028/1/A3, ter zitting behandeld op 18 februari en 13 maart 2014, waar [appellant] in persoon en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. C.G. Zandee en mr. G.M. Bosch, werkzaam bij onderscheidenlijk het Ministerie van Financiën en de Belastingdienst/FIOD, zijn verschenen. Na afloop van de behandeling van de zaken ter zitting zijn deze gesplitst.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) kan eenieder een verzoek om informatie, neergelegd in documenten, over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege, voor zover dit:
[…]
d. persoonsgegevens betreft, als bedoeld in paragraaf 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp), tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.
Ingevolge het tweede lid blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege, voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen, dan wel van derden.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder persoonsgegeven verstaan: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon.
Ingevolge artikel 16 is de verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven, alsmede persoonsgegevens betreffende het lidmaatschap van een vakvereniging verboden, behoudens het bepaalde in deze paragraaf. Hetzelfde geldt voor strafrechtelijke persoonsgegevens en persoonsgegevens over onrechtmatig of hinderlijk gedrag in verband met een opgelegd verbod naar aanleiding van dat gedrag.
Ingevolge artikel 39f, eerste lid, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: Wjsg) kan het College van procureurs-generaal, voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang, aan personen of instanties strafvorderlijke gegevens verstrekken voor nader omschreven doeleinden.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, de Wet politiegegevens (hierna: de Wpg) is de ambtenaar van politie of de persoon, aan wie politiegegevens ter beschikking zijn gesteld, verplicht tot geheimhouding daarvan, behoudens voor zover een bij of krachtens de wet gegeven voorschrift tot verstrekking verplicht, de bepalingen van paragraaf 3 verstrekking toelaten of de politietaak in bijzondere gevallen tot verstrekking noodzaakt.
Ingevolge artikel 25, eerste lid, eerste volzin, deelt de verantwoordelijke eenieder op diens schriftelijke verzoek binnen zes weken mede of, en zo ja welke, deze persoon betreffende politiegegevens zijn vastgelegd.
Ingevolge artikel 46, eerste lid, is het bij of krachtens de Wpg bepaalde met betrekking tot gegevensverwerking, bedoeld in artikel 10, eerste lid, onder a, en artikel 12, van overeenkomstige toepassing op de verwerking van persoonsgegevens door een bijzondere opsporingsdienst. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen ook andere onderdelen van het bij of krachtens deze wet bepaalde van overeenkomstige toepassing worden verklaard op de verwerking van persoonsgegevens door een bijzondere opsporingsdienst.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder a, van de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten is er een bijzondere opsporingsdienst, ressorterend onder de minister van Financiën.
Ingevolge artikel 1 van het Besluit politiegegevens bijzondere opsporingsdiensten worden in dit besluit verstaan onder
a. wet: Wpg;
b. bijzondere opsporingsdienst: een van de diensten, bedoeld in artikel 2 van de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten;
c. verantwoordelijke: dit is bij:
1° de Belastingdienst/Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (hierna: FIOD) - Economische Controledienst (hierna: ECD): de minister van Financiën;
[…].
Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het bij de Wpg bepaalde met betrekking tot de verwerking van politiegegevens, onverminderd artikel 46, eerste lid, van die wet, van overeenkomstige toepassing op de verwerking van persoonsgegevens door de bijzondere opsporingsdiensten, met uitzondering van artikel 10, eerste lid, onderdelen b en c, artikel 10, derde en vierde lid, artikel 16, eerste lid, onderdeel d, en de artikelen 37 tot en met 45.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van het Besluit bestuursorganen WNo en Wob is de Stichting AFM, voor zover belast met werkzaamheden die voortvloeien uit, dan wel verband houden met, haar taken en bevoegdheden ingevolge de Wet toezicht financiële verslaglegging, de Wet op het financieel toezicht, de Wet toezicht accountantorganisaties, de Pensioenwet, de Wet verplichte beroepspensioenregeling en de Wet op het notarisambt, uitgezonderd als bestuursorgaan, als bedoeld in artikel 1a, eerste lid, onderdeel d, van de Wob.
2. [appellant] heeft verzocht om openbaarmaking van onder de minister van Financiën, in het bijzonder bij de FIOD-ECD, berustende documenten die betrekking hebben op onderzoek naar fraude bij Ahold, dat heeft plaatsgevonden van 2003 tot 2009. Hij heeft verzocht om openbaarmaking van alle documenten die betrekking hebben op overleggen die overheidsorganen en -instanties over dit onderzoek hebben gevoerd.
3. De staatssecretaris heeft geweigerd vijf verslagen van overleggen tussen het Functioneel Parket en medewerkers van de FIOD openbaar te maken. Hangende beroep heeft de staatssecretaris alsnog een onder het verzoek van [appellant] vallend recherchecontract gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Aan de weigering heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat de desbetreffende documenten gedeeltelijk politiegegevens bevatten en de Wpg aan openbaarmaking van die gegevens in de weg staat. Voorts heeft hij daar het bepaalde bij artikel 10, eerste lid, aanhef en onder d, en tweede lid, aanhef en onder c, d, e en g, van de Wob aan ten grondslag gelegd.
4. De aangevallen uitspraak betreft met juistheid uitsluitend de afwijzing door de staatssecretaris van een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten. Hetgeen [appellant] aanvoert over - kort gezegd - de strafrechtelijke procedures jegens Ahold en haar bestuurders, valt buiten het geding en kan reeds daarom niet tot vernietiging van die uitspraak leiden.
5. Ter zitting op 13 maart 2014 heeft [appellant] verzocht om overzichten met afzenders, data, grootte en onderwerpen van e-mails van bestuurders en medewerkers van Ahold in het geding te mogen brengen. Met uitzondering van één pagina zijn deze stukken niet eerder ingediend. Er is geen grond om aan te nemen dat [appellant] deze overzichten in zoverre niet eerder, met inachtneming van de in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb gestelde termijn, heeft kunnen indienen. Nu voorts de staatssecretaris bezwaar heeft tegen indiening van deze stukken in deze fase van de procedure, betrekt de Afdeling ze in zoverre niet bij de beoordeling van deze zaak.
6. [appellant] heeft, zowel ter zitting op 18 februari, als op 13 maart 2014, een getuige meegebracht. De Afdeling heeft op beide zittingen te kennen gegeven dat deze vooralsnog niet zou worden gehoord, doch dat indien de Afdeling daarvoor alsnog aanleiding zou zien, dat alsnog zou geschieden.
6.1. De Afdeling ziet daar evenwel van af. [appellant] heeft immers te kennen gegeven dat deze getuige een verklaring kan afleggen over de wijze waarop het Openbaar Ministerie zijn aangifte tegen Ahold, dan wel bestuurders van Ahold, heeft behandeld en de wijze waarop de FIOD zijn getuigenverklaring heeft behandeld. Dit betreft geen aangelegenheden die in dit geding aan de orde zijn. Het horen van de getuige kan daarom redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Om die reden ziet de Afdeling met toepassing van artikel 8:63, tweede lid, van de Awb geen aanleiding tot het horen van de getuige.
7. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat beperkingen van de Wob, Wbp, Wpg en Wjsg op de aanspraak op openbaarmaking in dit geval niet van toepassing zijn, nu hij reeds op grond van een beslissing van het gerechtshof Amsterdam van 25 juni 2008 en een beslissing van een Amerikaanse federale rechtbank van 8 september 2005 recht heeft op inzage in de stukken. Verder heeft het Openbaar Ministerie documenten achtergehouden en daarmee de beslissing van het gerechtshof niet juist uitgevoerd, aldus [appellant].
7.1. [appellant] heeft zich als benadeelde partij in de strafrechtelijke procedures tegen bestuurders van Ahold gevoegd en in die hoedanigheid verzocht om inzage in en afschrift van de dossiers in die procedures. Het gerechtshof heeft overwogen dat [appellant] als benadeelde partij ingevolge het Wetboek van Strafvordering recht heeft op kennisname van de processtukken die voor hem van belang zijn. Daarbij heeft het gerechtshof mede in aanmerking genomen dat [appellant] heeft toegezegd dat hij de stukken alleen ten behoeve van het verkrijgen van schadevergoeding zal gebruiken.
7.2. De beslissing omtrent het verlenen van inzage aan een benadeelde partij in een strafrechtelijke procedure is geen besluit omtrent openbaarmaking krachtens de Wob. Daartoe is in dit geval slechts de staatssecretaris bevoegd. Verder heeft de rechtbank [appellant] terecht niet gevolgd in het betoog dat de in de door hem genoemde wetten neergelegde beperkingen op het recht op openbaarmaking niet van toepassing zijn, indien in een strafrechtelijke procedure toestemming is verleend voor kennisname van die stukken of een buitenlandse rechter heeft bepaald dat derden onder voorwaarden processtukken mogen inzien. De vraag of het Openbaar Ministerie de beslissing van het gerechtshof juist heeft uitgevoerd, valt buiten dit geding. De rechtbank is hier dan ook terecht niet op ingegaan.
Het betoog faalt.
8. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het belang bij de door hem verzochte openbaarmaking dan wel verstrekking van stukken zo groot is, dat ook om die reden de in de Wob en de Wpg neergelegde beperkingen en weigeringsgronden niet mochten worden toegepast. In dat verband voert hij onder meer aan dat meer dan 500.000 personen door de fraude bij Ahold en de wijze van afdoening van de daarop betrekking hebbende strafzaak zijn benadeeld en hij de stukken nodig heeft voor het verkrijgen van schadevergoeding en rehabilitatie.
8.1. Voor zover de niet-verstrekte gegevens als door de FIOD verwerkte persoonsgegevens moeten worden aangemerkt, is de Wpg daarop van toepassing. De rechtbank heeft in het door [appellant] aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de staatssecretaris deze gegevens wegens het door [appellant] gestelde zwaarwegende belang, ondanks het ontbreken van een grondslag daarvoor in de Wpg, ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt.
8.2. Voor zover de Wob op de niet-verstrekte gegevens van toepassing is, wordt, onder verwijzing naar de uitspraak van 17 februari 2010 in zaak nr. 200906298/1/H3, overwogen dat de Wob het belang van openbaarmaking voor een goede en democratische besluitvorming als een op zichzelf staand belang vooronderstelt en dat het gewicht van dit belang niet afhankelijk is van het onderwerp waarop de documenten betrekking hebben. De rechtbank heeft [appellant] dan ook terecht niet gevolgd in het betoog dat de in de Wob neergelegde gronden om openbaarmaking te weigeren in dit geval niet van toepassing zijn wegens het grote belang bij openbaarmaking.
Ook dit betoog faalt.
9. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris geen documenten had mogen vernietigen gedurende de periode dat duidelijk was dat hij bij verkrijging van deze stukken belang had.
9.1. De staatssecretaris heeft gesteld dat na beëindiging van de strafrechtelijke procedures jegens Ahold en haar bestuurders uit de desbetreffende dossiers van de FIOD met toepassing van artikel 9, vierde lid, van de Wpg politiegegevens zijn verwijderd. Na ontvangst van het verzoek van [appellant] heeft volgens de staatssecretaris echter geen verwijdering, dan wel vernietiging, van gegevens meer plaatsgevonden. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gegeven om aan de juistheid hiervan te twijfelen. Verder heeft de rechtbank in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gezien om [appellant] te volgen in het betoog dat de staatssecretaris ook voorafgaand aan de indiening van het verzoek van [appellant] geen politiegegevens heeft mogen verwijderen, omdat iemand mogelijkerwijs om openbaarmaking van die gegevens zou verzoeken.
Het betoog faalt.
10. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank de stelling van de staatssecretaris dat hij niet meer documenten onder zich heeft die onder het bereik van zijn verzoek vallen, ten onrechte niet ongeloofwaardig heeft geacht. De staatssecretaris heeft slechts een recherchecontract betreffende natuurlijke personen gedeeltelijk openbaar gemaakt, maar er moet ook een recherchecontract betreffende de rechtspersoon Ahold zijn. Voorts heeft de FIOD overleg gehad met allerlei instanties en is niet voorstelbaar dat daarvan geen verslagen beschikbaar zijn. Verder volgt uit verklaringen van FIOD-medewerkers die zij in de strafrechtelijke procedure tegen de bestuurders van Ahold tegenover een rechter-commissaris hebben afgelegd dat verslagen beschikbaar moeten zijn van tientallen overleggen over het onderzoek naar de Aholdfraude. Verder blijkt uit diverse Kamerstukken dat de fraude bij Ahold een reeks van reacties in gang heeft gezet bij onder meer diverse ministeries. Hierover moet veelvuldig overleg zijn gevoerd, waarvan documenten beschikbaar moeten zijn. Voorts diende de staatssecretaris documenten op te vragen bij Amerikaanse autoriteiten die wel over bepaalde stukken beschikken. Ook had de staatssecretaris moeten nagaan of de Autoriteit Financiële Markten (hierna: de AFM) of Euronext over relevante documenten beschikken, aldus [appellant].
10.1. Zoals de Afdeling evenzeer eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 april 2006 in zaak nr. 200509349/1), is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en die mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om openbaarmaking verzoekt om desgewenst aannemelijk te maken dat dat document toch onder dat bestuursorgaan berust.
10.2. De staatssecretaris heeft uiteengezet dat een medewerker van de FIOD, voorafgaand aan het besluit van 29 november 2011, het Ahold-dossier bij de FIOD heeft doorgenomen, voor zover dat nog aanwezig was. Verder heeft deze medewerker volgens de staatssecretaris contact opgenomen met de medewerkers die bij het onderzoek naar fraude bij Ahold betrokken waren, voor zover zij nog bij de FIOD werkzaam waren. In het besluit van 15 maart 2012 is gesteld dat het Ahold-dossier hangende bezwaar nogmaals is doorgenomen.
10.3. Op grond van deze uiteenzetting van het door de staatssecretaris gedane onderzoek heeft de rechtbank de mededeling van de staatssecretaris dat niet meer documenten zijn aangetroffen dan vijf overlegverslagen en een recherchecontract terecht niet ongeloofwaardig geacht.
10.4. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank voorts terecht geen aanknopingspunten gegeven voor twijfel aan de stelling van de staatssecretaris dat met betrekking tot de fraude bij Ahold slechts één recherchecontract is opgemaakt, te weten het recherchecontract dat gedeeltelijk openbaar is gemaakt.
10.5. Voor zover uit de door [appellant] overgelegde verklaringen van FIOD-medewerkers al zou kunnen worden opgemaakt dat verslagen zijn gemaakt van overleggen over het onderzoek naar fraude bij Ahold, heeft de rechtbank terecht door [appellant] niet aannemelijk gemaakt geacht dat deze stukken ook na de indiening van zijn verzoek om openbaarmaking nog onder de staatssecretaris berustten.
10.6. Uit de door [appellant] overgelegde Kamerstukken kan worden afgeleid dat, onder meer naar aanleiding van het bekend worden van de fraude bij Ahold, op diverse manieren bij boekhoudfraude en gerelateerde onderwerpen is stilgestaan. Ook hiermee heeft de rechtbank echter terecht door [appellant] niet aannemelijk gemaakt geacht dat onder de staatssecretaris meer documenten berusten die op het onderzoek naar fraude bij Ahold betrekking hebben.
10.7. Daargelaten of het verzoek dat op de Wob is gebaseerd, gelet op het bepaalde in artikel 1, aanhef en onder c, van het Besluit bestuursorganen WNo en Wob, op onder de AFM berustende documenten van toepassing is, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat onder de AFM onder zijn verzoek vallende stukken berusten. Euronext is een Europese beursmaatschappij, die niet onder verantwoordelijkheid van de staatssecretaris werkzaam is en voorts geen bestuursorgaan is, zodat het verzoek niet op onder haar berustende documenten van toepassing is. De rechtbank heeft derhalve terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de staatssecretaris ten onrechte niet heeft onderzocht of bij de AFM of Euronext documenten aanwezig zijn die onder het verzoek van [appellant] vallen.
10.8. Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht door [appellant] niet aannemelijk gemaakt geacht dat onder de staatssecretaris meer documenten berusten, dan deze heeft gesteld. Evenzeer terecht heeft zij overwogen dat de Wob niet tot het vergaren van documenten verplicht, zodat de staatssecretaris niet gehouden was om documenten bij Amerikaanse autoriteiten op te vragen.
Het betoog faalt.
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. R.W.L. Loeb en mr. B.J. van Ettekoven, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Herweijer
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2014
640.