ECLI:NL:RVS:2014:1792
Raad van State — Uitspraak 


201304534/1/A3.
Datum uitspraak: 21 mei 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (voorheen: de stichting Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen; hierna: het CBR),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 april 2013 in zaak
nr. 13/17 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
het CBR.
Procesverloop
Bij besluit van 8 oktober 2012 heeft het CBR [wederpartij] een Educatieve Maatregel Alcohol en verkeer (hierna: EMA) opgelegd.
Bij besluit van 27 december 2012 heeft het CBR het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 april 2013 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het tegen dat besluit gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 8 oktober 2012 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het CBR hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 maart 2014, waar het CBR, vertegenwoordigd door mr. A.C. Rop, advocaat [NAAM]n Haag, bijgestaan door mr. L.H. Krajenbrink, werkzaam bij het CBR, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. A.A.G. Balkenende, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) doen de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen, indien bij hen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid, dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
Ingevolge artikel 131, eerste lid, besluit het CBR, indien een schriftelijke mededeling, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen respectievelijk tot:
a. oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of geschiktheid;
b. oplegging van een alcoholslotprogramma (hierna: asp), of
c. een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.
Het besluit wordt zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk vier weken na ontvangst van de mededeling genomen.
Ingevolge het derde lid worden bij ministeriële regeling nadere regels vastgesteld ter uitvoering van het eerste lid.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 wordt een vermoeden, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994, gebaseerd op feiten of omstandigheden, als genoemd in de bij deze regeling behorende bijlage 1.
Ingevolge het tweede lid dient betrokkene, indien een vermoeden, als bedoeld in het eerste lid, wordt gebaseerd op het gestelde in de bij deze regeling behorende bijlage 1, onder B, onderdeel III ‘Drogerende stoffen, Alcohol’, bij minimaal één feit bestuurder te zijn geweest van een motorrijtuig, waarvoor een rijbewijs is vereist.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder e, besluit het CBR tot oplegging van een EMA indien betrokkene op grond van artikel 18, aanhef en onder g, niet in aanmerking komt voor het asp en er niet eerder een mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994 is uitgebracht ten aanzien van de betrokken rijbewijshouder, gebaseerd dan wel mede gebaseerd op bijlage 1, onderdeel B, subonderdeel III, bij deze Regeling, die heeft geleid tot het opleggen van een EMA.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, aanhef en onder b, besluit het CBR dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan het asp, indien bij betrokkene, in de hoedanigheid van beginnende bestuurder, een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 435 µg/l, respectievelijk 1,0‰, maar lager is dan 785 µg/l, respectievelijk 1,8‰.
Ingevolge artikel 18, aanhef en onder g, komt betrokkene niet in aanmerking voor het asp indien de overtreding waarop de mededeling is gebaseerd, is begaan als bestuurder van een motorrijtuig van de categorie AM.
Ingevolge artikel 23, eerste lid, aanhef en onder d, besluit het CBR dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de geschiktheid, bedoeld in artikel 131, eerste lid, van de Wvw 1994, indien betrokkene op grond van artikel 18 niet in aanmerking komt voor een asp, tenzij artikel 11, eerste lid, aanhef en onder e, van toepassing is.
2. Het CBR heeft bij besluit van 14 december 2011 naar aanleiding van een mededeling van de regiopolitie Hollands-Midden van 7 december 2011, als bedoeld in artikel 130, eerste lid, van de Wvw 1994, het rijbewijs van [wederpartij] ongeldig verklaard en hem de verplichting opgelegd om aan een asp mee te werken. Volgens die mededeling is bij [wederpartij] op 4 december 2011 in de hoedanigheid van beginnende bestuurder een alcoholgehalte van 500 µg/l, onderscheidenlijk 1,15 ‰ geconstateerd.
3. Bij besluit van 1 oktober 2012 heeft het CBR het besluit van 14 december 2011 tot het opleggen van het asp ingetrokken. Het CBR heeft daaraan ten grondslag gelegd dat op 28 september 2012 een wijziging van de Regeling is gepubliceerd (Stcr. 2012, nr. 19702). De Regeling is met terugwerkende kracht tot 1 december 2011 gewijzigd in die zin dat personen die een overtreding hebben begaan als bestuurder van een motorrijtuig van de categorie AM, niet voor een asp in aanmerking komen. Het CBR besluit in dat geval dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan de EMA.
4. Bij besluit van 8 oktober 2012 heeft het CBR [wederpartij] alsnog de EMA opgelegd. Het CBR heeft dit besluit in bezwaar gehandhaafd. Het CBR heeft daarbij het standpunt ingenomen dat het gelet op het dwingende karakter van de Regeling gehouden was een EMA op te leggen. Voor een belangenafweging was geen ruimte.
5. De rechtbank heeft vastgesteld dat met terugwerkende kracht artikel 11, eerste lid, aanhef en onder e, van de Regeling van toepassing is geworden, op grond waarvan aan [wederpartij] de EMA zou moeten worden opgelegd. Uit de wijziging van de Regeling en de toelichting daarop volgt naar het oordeel van de rechtbank, anders dan [wederpartij] heeft gesteld, niet dat na het intrekken van het asp geen andere maatregel kan worden opgelegd.
Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het CBR weliswaar in beginsel gehouden is de Regeling te volgen, maar dat het met terugwerkende kracht opleggen van de EMA aan [wederpartij] zich niet verdraagt met het rechtszekerheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het opleggen van de EMA weliswaar als lichtere maatregel kan worden beschouwd, nu dit pleegt te gebeuren bij een lager alcoholpromillage dan het opleggen van een asp, maar dat [wederpartij] desondanks is benadeeld door het met terugwerkende kracht opleggen van een andere maatregel omdat hij al zes maanden het asp had gevolgd voordat de EMA werd opgelegd. De rechtbank heeft overwogen dat uit de Regeling en de toelichting daarop niet volgt dat het in het kader van de verkeersveiligheid noodzakelijk is om in alle gevallen waarin aan een bestuurder van een bromfiets met terugwerkende kracht geen asp meer kon worden opgelegd een andere maatregel op te leggen. Nu aan [wederpartij] reeds een asp was opgelegd, hij zes maanden aan het asp had deelgenomen en hij ervan uit mocht gaan dat aan hem niet een andere maatregel zou worden opgelegd, is naar het oordeel van de rechtbank door het in dit geval alsnog opleggen van de EMA zozeer afbreuk gedaan aan de eisen van zorgvuldigheid en rechtszekerheid dat het CBR de Regeling in zoverre ten aanzien van [wederpartij] buiten toepassing had moeten laten. De rechtbank heeft hierbij tevens in aanmerking genomen dat de regelgever had kunnen voorzien dat de Regeling onwenselijk zou uitwerken voor bestuurders van bromfietsen.
6. Het CBR betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft beoordeeld of de Regeling ten aanzien van [wederpartij] buiten toepassing had moeten worden gelaten wegens strijd met de rechtszekerheid en zorgvuldigheid, nu [wederpartij] daarover geen beroepsgrond heeft geuit. De rechtbank is volgens het CBR daarmee buiten de omvang van het geschil getreden.
6.1. In het beroepschrift bij de rechtbank heeft [wederpartij] aangevoerd dat aan hem ten onrechte alsnog de EMA is opgelegd. Tijdens de zitting bij de rechtbank, alwaar het CBR zich niet heeft laten vertegenwoordigen, heeft [wederpartij] dit betoog nader gemotiveerd. Uit hetgeen hij daartoe heeft aangevoerd volgt dat hij de Regeling, voor zover deze ertoe leidt dat aan hem alsnog de EMA kan worden opgelegd, niet aanvaardbaar acht. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling door de juridische vertaling van dit standpunt van [wederpartij] in de termen van de rechtszekerheid en zorgvuldigheid, de grenzen van de omvang van het geschil niet miskend.
Het betoog faalt.
7. Voorts betoogt het CBR dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat toepassing van de Regeling in het geval van [wederpartij] leidt tot strijd met voormelde beginselen. De EMA is een aanzienlijk lichtere maatregel dan het asp. Van benadeling van [wederpartij] is geen sprake, te minder nu de door [wederpartij] gemaakte kosten in verband met het asp aan hem zijn vergoed. Het is verder in het belang van de verkeersveiligheid dat aan [wederpartij] die met een aanzienlijke hoeveelheid alcohol aan het verkeer heeft deelgenomen alsnog een andere maatregel werd opgelegd. Dat hij reeds zes maanden van het asp had gevolgd, betekent niet dat [wederpartij] aan de doelstellingen van het asp had voldaan en om die reden geen aanleiding bestond om de EMA op te leggen. De duur van het asp is immers niet zonder reden bepaald op tenminste twee jaren, aldus het CBR.
7.1. In geschil is of de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het CBR de Regeling ten aanzien van [wederpartij] buiten toepassing had moeten laten, omdat toepassing in dit geval wegens strijd met de rechtszekerheid en zorgvuldigheid kennelijk onredelijk is.
7.2. De Afdeling beantwoordt deze vraag ontkennend. Daartoe overweegt zij dat [wederpartij] in beginsel niet wordt benadeeld door het opleggen van de EMA in plaats van het asp, nu niet in geschil is dat de EMA een lichtere maatregel is dan het asp. In het onderhavige geval was [wederpartij] echter reeds het asp opgelegd en had hij zes maanden aan het programma deelgenomen, toen de Regeling werd gewijzigd. Los van de vraag of de regelgever had kunnen voorzien dat de Regeling onwenselijk zou uitwerken voor bestuurders van bromfietsen, acht de Afdeling het niet ontoelaatbaar dat aan [wederpartij] alsnog de EMA is opgelegd. Daarbij neemt zij in aanmerking dat, zoals het CBR gemotiveerd heeft uiteengezet, met zes maanden deelname aan het asp niet aan de doelstelling van de Regeling is voldaan. Dat in de toelichting bij de gewijzigde Regeling niet expliciet is vermeld dat het noodzakelijk is om in deze gevallen een andere maatregel op te leggen, staat aan een dergelijke oplegging niet in de weg. Voor zover [wederpartij] door het alsnog opleggen van de EMA is benadeeld doordat hij in verband met het volgen van het programma voor de duur van zes maanden kosten heeft moeten maken, overweegt de Afdeling dat, naar onweersproken is gesteld, deze kosten zijn vergoed. Onder deze omstandigheden brengen het rechtszekerheids- en zorgvuldigheidsbeginsel niet mee dat het CBR de Regeling jegens [wederpartij] buiten toepassing had moeten laten.
Het betoog slaagt.
8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De overige hogerberoepsgronden behoeven geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 27 december 2012 beoordelen in het licht van de daartegen in eerste aanleg voorgedragen beroepsgronden, voor zover die na hetgeen hiervoor is overwogen nog bespreking behoeven.
9. [wederpartij] betoogt dat de termijn van vier weken voor het opleggen van een maatregel, als bedoeld in artikel 131, eerste lid, van de Wvw 1994, ruimschoots is verstreken.
9.1. Vaststaat dat het besluit van 27 december 2012 niet binnen de in artikel 131, eerste lid, van de Wvw 1994 vermelde termijn is genomen.
De Afdeling overweegt onder verwijzing naar haar vaste rechtspraak (onder meer de uitspraak van 2 april 2008 in zaak nr. 200706744/1) dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 130 tot en met 134 (thans tot en met 134a) van de Wvw 1994 (Kamerstukken II 1990/91, 22 030, nr. 3, blz. 43 en volgende) kan worden afgeleid dat de in deze artikelen genoemde beslistermijnen daarin zijn opgenomen met het oog op de wens te komen tot een in het belang van de verkeersveiligheid slagvaardiger optreden tegen verkeersgevaarlijke overtredingen in het algemeen en een verscherpte aanpak van alcoholovertredingen in het bijzonder. Uit de wetsgeschiedenis blijkt niet dat overschrijding van de termijn, vermeld in artikel 131, eerste lid, van de Wvw 1994 met zich brengt dat het CBR niet meer bevoegd is een besluit, als bedoeld in die bepaling, te nemen. In hetgeen [wederpartij] daartoe heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat in dit geval anders zou moeten worden geoordeeld dan in overeenstemming met deze vaste rechtspraak.
Het betoog faalt.
10. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 27 december 2012 alsnog ongegrond verklaren.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de Den Haag van 10 april 2013 in zaak nr. 13/17;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Nell, ambtenaar van staat.
w.g. Borman w.g. Nell
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2014
597.