ECLI:NL:RVS:2015:690
Raad van State — Uitspraak 


201310535/1/R1.
Datum uitspraak: 11 maart 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Diemen,
2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te Diemen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Diemen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben onder andere [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 2] en [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2015, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], [appellant sub 2] en de raad, vertegenwoordigd door mr. D.C. van der Vecht en drs. A. Pet, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
De Afdeling heeft op de zitting van 6 januari 2015 tevens het beroep van [partij 1] en [partij 2] behandeld. Na de zitting is dit beroep afgesplitst van de behandeling van de overige beroepen. De behandeling ervan wordt voortgezet onder nr. 201310535/2/R1.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor het buitengebied van Diemen.
Extensief recreatief medegebruik
3. [appellant sub 2] en [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat binnen de bestemming "Natuur - Water" ter plaatse van De Tweede Diem ten onrechte extensief recreatief medegebruik wordt mogelijk gemaakt. Hiertoe voeren zij aan dat recreatie op grond van het vorige bestemmingsplan niet was toegestaan. Voorts voeren zij aan dat de recreatie zal leiden tot een aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van De Tweede Diem, die is gelegen in de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: de EHS). Volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] had de raad onderzoek moeten doen naar de negatieve effecten van de recreatie op het gebied en hadden maatregelen moeten worden getroffen om deze effecten te verkleinen. Zij betogen voorts dat het toestaan van recreatie in strijd is met het uitsterfbeleid voor de oeverlandjes, op grond waarvan recreatief gebruik van deze gronden onder het persoonsgebonden overgangsrecht is gebracht. [appellant sub 2] betoogt verder dat niet is toegelicht welk belang is gediend bij het toestaan van recreatie in De Tweede Diem. Voorts is onvoldoende rekening gehouden met de belangen van de bewoners in het gebied. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen verder dat de definitiebepaling van extensief recreatief medegebruik rechtsonzeker is, omdat niet duidelijk is welke activiteiten zijn toegestaan. [appellant sub 2] betoogt tot slot dat de functie extensief recreatief medegebruik niet handhaafbaar is zodat het plan onuitvoerbaar is.
3.1. De raad stelt dat De Tweede Diem feitelijk al lange tijd wordt gebruikt voor extensieve recreatiedoeleinden, zoals vissen, zwemmen en varen. Op grond van het vorige bestemmingsplan is het volgens de raad niet de bedoeling geweest deze vorm van gebruik uit te sluiten, omdat het een voor publiek toegankelijk natuurgebied betreft. De raad stelt zich verder op het standpunt dat uitsluitend recreatieve activiteiten met een beperkte ruimtelijke uitstraling worden toegestaan zodat geen sprake is van een aantasting van natuurwaarden. Voorts stelt de raad zich op het standpunt dat het begrip extensief recreatief medegebruik duidelijk is gedefinieerd zodat effectief kan worden gehandhaafd.
3.2. Het gebied De Tweede Diem omvat een gedeelte van de rivier de Diem en de aangrenzende oevergebieden. De Tweede Diem is aangewezen als EHS en als Ecologische Verbindingszone (hierna: EVZ).
Ingevolge artikel 19, eerste lid, onder c, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening Structuurvisie (hierna: de PRVS) bevat een bestemmingsplan geen bestemmingen en regels die omzetting naar de natuurfunctie onomkeerbaar belemmeren en de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS en de EVZ significant aantasten.
Ingevolge het derde lid, onder a, kan in afwijking van het eerste lid een bestemmingsplan voorzien in nieuwe activiteiten dan wel wijziging van bestaande activiteiten voor zover:
1º. er sprake is van een groot openbaar belang;
2º. er geen reële andere mogelijkheden zijn en;
3º. de negatieve effecten waar mogelijk worden beperkt en de overblijvende effecten worden gecompenseerd.
3.3. Ingevolge artikel 1 van de planregels wordt onder ‘extensief recreatief medegebruik’ verstaan: recreatief gebruik van gronden, zoals wandelen, fietsen, varen, zwemmen, vissen en daarmee gelijk te stellen activiteiten, dat geen specifiek beslag legt op de ruimte, behoudens ruimtebeslag door voet-, fiets- en ruiterpaden met wegbewijzering en rust- en picknickplaatsen met bijbehorend meubilair.
Ingevolge artikel 10, lid 10.1.1, onder a en e, zijn de voor "Natuur - Water" aangewezen gronden bestemd voor behoud en ontwikkeling van natuurlijke, ecologische en landschappelijke waarden van het water en oeverlanden en extensief recreatief medegebruik.
Ingevolge lid 10.2.1, onder a, zijn gebouwen en overkappingen niet toegestaan, met uitzondering van gebouwen en overkappingen ten behoeve van waterhuishoudkundige voorzieningen.
Ingevolge lid 10.2.2, onder a, zijn bouwwerken, geen gebouwen en geen overkappingen zijnde, niet toegestaan, met uitzondering van bouwwerken ten behoeve van waterhuishoudkundige voorzieningen, bruggen en viaducten.
Ingevolge lid 10.4.1 is het verboden op of in de gronden waarop deze bestemming betrekking heeft zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, en/of werkzaamheden uit te voeren:
a. het aanleggen van wegen, parkeerplaatsen, verharde fiets- of wandelpaden of het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
b. het diepploegen, ontginnen, ophogen, afgraven of egaliseren van de grond;
c. het dempen, graven of veranderen van waterlopen of waterpartijen;
d. het aanbrengen van ondergrondse leidingen;
e. het verwijderen van bosopstanden, houtsingels, rietgewassen, het slechten van houtwallen en het bebossen van gronden;
f. het aanbrengen van dijken of taluds of het wijzigen van bestaande dijken of taluds.
Ingevolge lid 10.4.3 wordt de in lid 10.4.1 bedoelde vergunning slechts en alleen verleend indien de natuurlijke, natuurwetenschappelijke, ecologische, aardkundige en landschappelijke waarden niet onevenredig worden aangetast.
3.4. In het vorige bestemmingsplan was aan De Tweede Diem de bestemming "Natuur - De Diem" toegekend. Ter plaatse van de zuidelijke oever nabij het Amsterdam-Rijnkanaal was de aanduiding "botenverhuur/verhuur ligplaatsen" toegekend. De Diemerpolder en Overdiemerpolder zijn gelegen ten noorden respectievelijk ten zuiden van De Tweede Diem. Aan deze gebieden was ingevolge het vorige bestemmingsplan de bestemming "Recreatie" toegekend.
Ingevolge artikel 3 eerste lid, van de voorschriften bij dat plan waren de voor "Recreatie" aangewezen gronden bestemd voor recreatieve doeleinden.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, waren de voor "Natuur - De Diem" aangewezen gronden bestemd voor behoud en ontwikkeling van natuurlijke, ecologische en landschappelijke waarden.
Ingevolge het vierde lid was op de gronden die op de verbeelding waren aangeduid met "botenverhuur/verhuur ligplaatsen" het medegebruik ten behoeve van een aanlegsteiger anders dan voor uitsluitend het eigen gebruik toegestaan.
3.5. In de toelichting bij artikel 19 van de PRVS staat dat deze bepaling als doel het behoud en de ontwikkeling van de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS en de EVZ heeft. Als voorbeelden van ruimtelijke initiatieven die negatieve effecten hebben op de wezenlijke waarden en kenmerken van een gebied worden onder andere genoemd de aanleg of uitbreiding van woningbouw, bedrijven en infrastructuur, ontgrondingen ten behoeve van oppervlaktedelfstofwinning, de aanleg van een afvalstort en de opstelling van windturbines. In de toelichting staat verder dat per geval dient te worden beoordeeld of een ruimtelijke ingreep daadwerkelijk een negatief effect op de wezenlijke kenmerken en waarden heeft.
3.6. Het gemeentelijke uitsterfbeleid staat beschreven in de plantoelichting. In de toelichting staat dat dit beleid is vastgesteld teneinde de oevers hun natuurbestemming terug te geven. In het uitsterfbeleid is onder meer bepaald dat in de herziening van inmiddels het voorheen geldende bestemmingsplan voor het gebied zal worden bepaald dat recreanten die op het moment van onherroepelijk worden van het bestemmingsplan langs De Diemen verblijven, het van de bestemming afwijkend gebruik van hun terrein mogen voortzetten tot aan het moment van overlijden van de hoofdrecreant of het moment dat deze persoonlijk afstand doet van het gebruikte recreatiemiddel.
3.7. In de plantoelichting staat verder dat voor het plangebied een natuurwaardenkaart is opgesteld. Op deze kaart wordt de natuurwaarde van een bepaalde gebiedseenheid uitgedrukt in een cijfer van 1 tot en met 5. Een 1 staat voor lage natuurwaarden. Een 5 staat voor topnatuur op regionale, soms zelfs landelijke schaal. In de plantoelichting staat dat uit de natuurwaardenkaart blijkt dat het buitengebied van Diemen hoog scoort. Onder meer de Overdiemerpolder bezit op regionaal niveau bekeken hoge natuurwaarden.
3.8. Vaststaat dat op grond van het vorige plan in De Tweede Diem een aanlegsteiger ten behoeve van boten- en ligplaatsenverhuur was toegestaan. Hieruit kan worden afgeleid dat op grond van het vorige plan op De Tweede Diem mocht worden gevaren. Het vorige plan voorzag binnen de bestemming "Natuur - De Diem" verder niet in extensief recreatief medegebruik. Het voorliggende plan maakt derhalve meer recreatieve activiteiten mogelijk dan reeds waren toegestaan. In het algemeen kunnen echter aan een voorheen geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
3.9. Aan het standpunt van de raad dat het in het plan mogelijk gemaakte extensief recreatief medegebruik niet zal leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van De Tweede Diem in de zin van de PRVS ligt ten grondslag dat dit medegebruik niet gelijk is te stellen met de in de toelichting bij de PRVS genoemde voorbeelden van activiteiten die negatieve effecten op de wezenlijke kenmerken en waarden van een gebied kunnen hebben. Voorts heeft de raad in aanmerking genomen dat blijkens de natuurwaardenkaart in de plantoelichting de Overdiemerpolder, ondanks dat recreatie daar op grond van het vorige bestemmingsplan was toegestaan, hoge natuurwaarden bevat, zodat de recreatie in dat gebied geen effect op de natuurwaarden heeft gehad. De raad heeft verder in aanmerking genomen dat in de planregels is opgenomen dat gebouwen en overkappingen en bouwwerken, behoudens ten behoeve van waterhuishoudkundige voorzieningen, bruggen en viaducten, niet zijn toegestaan. Voorts dient voor het uitvoeren van werken of werkzaamheden ingevolge de planregels een omgevingsvergunning te zijn verleend, die slechts wordt verleend indien de natuurlijke, natuurwetenschappelijke, ecologische, aardkundige en landschappelijke waarden niet onevenredig worden aangetast. De raad heeft de mogelijke effecten van het extensief recreatie medegebruik aldus voldoende onder ogen gezien en was niet gehouden nader onderzoek te doen of verdergaande maatregelen te treffen.
3.10. De raad heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat het mogelijk maken van extensief recreatief medegebruik niet in strijd is met het gemeentelijke uitsterfbeleid. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat uit de plantoelichting blijkt dat het uitsterfbeleid uitsluitend is gericht op gebruik van de oeverlandjes voor verblijfsrecreatie. Dit gebruik kenmerkt zich door een intensief ruimtebeslag van deze landjes. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het uitsterfbeleid zich zou verzetten tegen extensief recreatief medegebruik binnen de bestemming "Natuur - Water".
3.11. Wat betreft het betoog van [appellant sub 2] dat het belang dat is gediend bij het toestaan van extensief recreatief medegebruik onvoldoende is toegelicht, overweegt de Afdeling dat in de plantoelichting staat dat het gemeentelijke beleid erop is gericht de natuurgebieden in Diemen zo toegankelijk mogelijk te maken voor het grote publiek en de beleving van de natuur te vergroten. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het belang bij het toestaan van extensief recreatief medegebruik in De Tweede Diem onvoldoende is onderbouwd. Voorts bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het belang van omwonenden niet heeft afgewogen. Dat de raad tot de afweging is gekomen om extensief recreatief medegebruik toe te staan in het gebied De Tweede Diem betekent niet dat geen deugdelijke belangenafweging heeft plaatsgevonden.
3.12. Het betoog van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] dat onvoldoende duidelijk is welke activiteiten binnen de functie extensief recreatief medegebruik zijn toegestaan, volgt de Afdeling niet, nu in de hiervoor onder 3.3 weergegeven begripsbepaling een opsomming is gegeven van de toegestane activiteiten. Met die opsomming is voldoende duidelijk welke activiteiten zijn bedoeld, namelijk de recreatieve activiteiten zoals opgenomen dan wel daarmee gelijk te stellen, die naar hun aard geen specifiek beslag op de ruimte leggen. Voor zover [appellant sub 2] vreest dat de functie extensief recreatief medegebruik niet handhaafbaar is, heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat op grond van de definitie in de planregels duidelijk is welk gebruik niet is toegestaan zodat hiertegen handhavend kan worden opgetreden. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre niet uitvoerbaar is.
3.13. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid extensief recreatief medegebruik in De Tweede Diem heeft kunnen toestaan. Het betoog faalt.
Persoonsgebonden overgangsrecht
4. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 2] betogen dat het persoonsgebonden overgangsrecht dat sinds het vorige plan van toepassing is op het gebruik van de oeverlandjes langs De Diem op onjuiste wijze wordt voortgezet. Hiertoe voeren zij aan dat ten onrechte mede-eigenaren en medehuurders als rechthebbende gebruikers worden aangemerkt. Volgens [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] had de raad moeten aansluiten bij de definitie van rechthebbende gebruiker in het vorige plan op grond waarvan alleen het gebruik door hoofdrecreanten door het persoonsgebonden overgangsrecht wordt beschermd. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] wijzen voorts op een aantal onjuistheden in de geactualiseerde inventarisatie. Zo staan personen vermeld die reeds zijn overleden, zijn nieuwe bouwwerken opgenomen en is wat betreft een aantal percelen niet opgenomen dat het persoonsgebonden overgangsrecht is uitgewerkt. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 2] betogen voorts dat ten onrechte bouwvergunningen zijn verleend voor de vernieuwing van bebouwing. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 2] betogen tot slot dat het handhavingsplan voor de oeverlandjes verouderd is en vanwege de vele onjuistheden niet bruikbaar. Zij vrezen dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen illegaal gebruik van de oeverlandjes.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het vorige plan niet uitsloot dat medehuurders en mede-eigenaren als rechthebbende gebruikers konden worden aangemerkt. Ten aanzien van die personen wordt het persoonsgebonden overgangsrecht derhalve terecht voortgezet. De raad stelt zich verder op het standpunt dat op de geactualiseerde inventarisatie geen bouwwerken of percelen zijn opgenomen die niet op de oorspronkelijke inventarisatie stonden.
4.2. Ingevolge artikel 35, lid 35.3.1, van de planregels mogen de natuurlijke personen opgenomen in de bijlage 'Inventarisatie oeverlanden De Diemen 2013' (bijlage 3 Inventarisatie oeverlanden De Diemen 2013 bij deze regels), die op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan de percelen, zoals tevens opgenomen in deze bijlage, gebruiken ten behoeve van oeverrecreatie of voor doeleinden die in strijd zijn met de bestemming, dit gebruik voortzetten.
Ingevolge lid 35.3.2 mag het gebruik van de percelen ten behoeve van oeverrecreatie of voor doeleinden die in strijd zijn met de bestemming zoals bedoeld in lid 35.3.1 niet worden vergroot.
Ingevolge lid 35.3.3 is op het moment dat het gebruik van de percelen ten behoeve van oeverrecreatie of voor doeleinden die in strijd zijn met de bestemming, zoals bedoeld in lid 35.3.1 eindigt, dit gebruik hierna niet langer toegestaan.
4.3. Ingevolge artikel 1, onder 26, van de voorschriften bij het vorige bestemmingsplan werd onder ‘rechthebbende oeverlanden langs de Diem’ verstaan: een gebruik(st)er van een oeverland langs de Diem die als huurder of eigenaar ingeschreven is bij het kadaster of op grond van een rechtsgeldig document, officieel als hoofdrecreant van het perceel is aan te merken en als zodanig is opgenomen in de als bijlage bij dit bestemmingsplan gevoegde ‘Inventarisatie oeverrecreatie’.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, mocht het met het plan strijdige gebruik van gronden en van bouwwerken, dat ten tijde van het van kracht worden van het plan reeds bestond, worden voortgezet of gewijzigd in een gebruik dat minder strijdig is met het plan, met uitzondering van het gebruik dat door de gemeente is gewraakt en onverminderd de eventuele bevoegdheid om daartegen op grond van het vervallen plan alsnog op te treden.
Ingevolge het tweede lid werd onder bestaand gebruik wat betreft de ongewenste oeverrecreatie en ander ongewenst gebruik van de oevers van de Diem uitsluitend verstaan het gebruik door rechthebbenden zoals deze zijn opgenomen in de bij het bestemmingsplan behorende bijlage ‘Inventarisatie van Oeverrecreatie (augustus 1997)’. Voortgezet gebruik door een rechtsopvolger wordt niet als bestaand gebruik aangemerkt.
4.4. De raad heeft het persoonsgebonden overgangsrecht overgenomen uit het voorheen geldende bestemmingsplan. In het kader van dat plan is de inventarisatie ‘Inventarisatie van Oeverrecreatie (augustus 1997)’ opgesteld. De inventarisatie geeft een overzicht van de betreffende percelen, daarop aanwezige bouwwerken en rechthebbende gebruikers die de raad heeft beoogd onder het persoonsgebonden overgangsrecht te brengen. De inventarisatie is ten behoeve van dit plan geactualiseerd. De inventarisatie ‘Inventarisatie oeverlanden De Diemen (2013)’ is als bijlage bij het plan opgenomen. In 2007 is voorts in opdracht van de raad het handhavingsplan ‘Oeverlanden De Diemen’ opgesteld.
4.5. Bij het bepalen van de oorspronkelijke rechthebbende gebruikers van de oeverlandjes is de raad terecht aangesloten bij de oorspronkelijke inventarisatie en de daarin genoemde personen. Hiertoe wordt overwogen dat ingevolge artikel 21, tweede lid, van de voorschriften bij het vorige plan het persoonsgebonden overgangsrecht van toepassing was op het gebruik door rechthebbenden zoals deze personen in die inventarisatie waren opgenomen. Voor zover [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de raad voor de vraag welke personen op grond van het vorige plan rechthebbende gebruikers van de oeverlandjes waren, aansluiting had moeten zoeken bij de definitiebepaling in artikel 1, onder 26, van dat plan, slaagt dit niet. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat in die bepaling slechts wordt toegelicht wat de hoedanigheid is van de personen die op de inventarisatielijst worden vermeld in relatie tot de percelen.
Voorts stelt de Afdeling vast dat op de geactualiseerde inventarisatie geen personen, percelen of bouwwerken zijn opgenomen die niet reeds in de oorspronkelijke inventarisatie waren vermeld. Voor zover [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat in de vernieuwde inventarisatie personen zijn opgenomen die inmiddels zijn overleden of afstand hebben gedaan van het gebruik en voorts dat bouwwerken zijn opgenomen die niet langer in gebruik zijn, overweegt de Afdeling dat zij dit niet voldoende inzichtelijk hebben onderbouwd. Wat betreft het betoog dat ten onrechte bouwvergunningen zijn verleend voor vernieuwing van onrechtmatig tot stand gekomen bebouwing, overweegt de Afdeling dat, wat daar verder ook van zij, deze nieuwe bebouwing niet is opgenomen in de geactualiseerde inventarisatie. Gelet op het voorgaande bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de vernieuwde inventarisatie in zoverre onjuistheden bevat.
Voor zover [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 2] zich tot slot hebben gericht tegen het handhavingsplan, overweegt de Afdeling dat dit plan geen deel uitmaakt van het bestemmingsplan zodat hetgeen zij te dien aanzien hebben aangevoerd niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
Het betoog faalt.
Het beroep van [appellant sub 2] voor het overige
5. [appellant sub 2] betoogt voorts dat de aanwezige steiger aan de noordwestoever van De Tweede Diem ten onrechte als zodanig is bestemd. Hij vreest dat de steiger, die als openbare natuurbelevingssteiger is aangelegd, in gebruik zal worden genomen als recreatie- en zwemsteiger, waar hij overlast van zal ervaren.
5.1. Aan de steiger is de aanduiding "steiger" toegekend.
Ingevolge artikel 10, lid 10.1.4, van de planregels zijn ter plaatse van de aanduiding "steiger" de gronden tevens bestemd voor een openbare steiger.
5.2. Het perceel van [appellant sub 2] aan de [locatie 1] is gelegen op ongeveer 220 m afstand van de aanwezige steiger aan de overzijde van De Tweede Diem.
5.3. Niet is in geschil dat voor de bouw van de steiger in 2010 een bouwvergunning is verleend en dat deze bouwvergunning rechtens onaantastbaar is geworden. De steiger is derhalve legaal aanwezig. In beginsel dient bestaande legale bebouwing, gelet op de rechtszekerheid, als zodanig te worden bestemd, tenzij het dienovereenkomstig bestemmen niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd heeft de raad in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien voor het oordeel dat de steiger niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Hierbij heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [appellant sub 2] vanwege de ruime afstand van 220 m van zijn perceel tot de steiger, geen ernstige overlast zal ervaren van de steiger. Het betoog faalt.
6. [appellant sub 2] is voorts eigenaar van een oeverlandje aan De Tweede Diem, tegenover zijn woning. Hij betoogt dat het plan ten onrechte niet voorziet in de mogelijkheid om een privésteiger op het oeverlandje aan te leggen. Hiertoe voert hij aan dat hij de gronden thans niet recreatief kan gebruiken. Voorts voert hij aan dat de raad handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel nu wel een openbare steiger is toegestaan.
6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de aanleg van de publieke steiger past binnen het beleid van de gemeente om de beleving van het water te vergroten voor alle inwoners van Diemen en een algemeen belang dient. Het weren van de particuliere steigers op de oeverlandjes is het gevolg van het "uitsterfbeleid". De aanleg van een publieke steiger vindt plaats op een specifieke plek, de rest van de oever blijft ongemoeid. Dit in tegenstelling tot het toestaan van een steiger op particuliere gronden, waarbij op elk perceel dan een eigen steiger kan worden aangelegd, waarvan slechts enkele personen gebruik kunnen maken. Anders dan bij de publieke steiger wordt hiermee geen algemeen belang gediend.
6.2. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het uitsterfbeleid dat van toepassing is op de oeverlandjes zich verzet tegen het oprichten van nieuwe bebouwing ter plaatse. Gelet hierop heeft de raad in redelijkheid niet hoeven voorzien in de mogelijkheid van een particuliere steiger op het perceel van [appellant sub 2] aan de oever van De Tweede Diem.
Over de door [appellant sub 2] gemaakte vergelijking met de toegestane openbare steiger heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie omdat de openbare steiger het algemeen belang bij vergroting van de beleving van het water voor de inwoners van Diemen dient. In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant sub 2] genoemde situatie niet overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie.
Het betoog faalt.
Het beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] voor het overige
7. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat hun woning op het perceel aan de [locatie 2] ten onrechte niet als zodanig is bestemd. Hiertoe voeren zij aan dat de oppervlakte van het bouwvlak kleiner is dan de feitelijke oppervlakte van de woning. Voorts zijn de toegestane maximale goot- en bouwhoogte lager dan de bestaande goot- en bouwhoogte. De raad heeft ten onrechte geen rekening gehouden met de vergroting van de omvang van de woning met 20% waarvoor in 1998 een vrijstelling en bouwvergunning is verleend. Voorts betogen [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] dat zij ongelijk worden behandeld, omdat de woningen aan de [locatie 3] en [locatie 4], die eveneens met 20% zijn vergroot, wel als zodanig zijn bestemd.
7.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de omvang van het bouwvlak en de maximale goot- en bouwhoogte voor de woning uit het vorige plan zijn overgenomen. Voorts is in dit plan door middel van een afwijkingsbevoegdheid wederom voorzien in de mogelijkheid tot het vergroten van het bouwvlak met maximaal 20% en het verhogen van de goot- en bouwhoogte met maximaal 1,5 m. Aan de bestaande rechten wordt geen afbreuk gedaan omdat de verleende bouwvergunning ook in overeenstemming is met dit plan. Het bestemmen van de woning met de bestaande afmetingen stuit volgens de raad op bezwaren, omdat de woning dan opnieuw met 20% kan worden vergroot.
7.2. Aan het perceel van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] is de bestemming "Wonen" toegekend. Ten behoeve van het bestaande hoofdgebouw is een bouwvlak opgenomen met een oppervlakte van ongeveer 88 m² en met de aanduidingen "maximum bouwhoogte (m)=6" en "maximum goothoogte (m)=3".
Ingevolge artikel 21, lid 21.1.1, onder a, van de planregels zijn de voor "Wonen" aangewezen gronden bestemd voor wonen.
Ingevolge lid 21.2.1, gelden voor hoofdgebouwen de volgende regels:
a. hoofdgebouwen mogen uitsluitend worden gebouwd binnen het bouwvlak;
b. de goot- en bouwhoogte mag maximaal bedragen wat ter plaatse van de aanduiding 'maximale goot- en bouwhoogte' op de verbeelding is aangegeven.
Ingevolge lid 21.4.1, onder a, kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning verlenen voor afwijking van het bepaalde in lid 21.2.1 onder a, ten behoeve van het vergroten van een woning buiten het bouwvlak, onder de voorwaarden dat het bouwvlak met maximaal 20% wordt vergroot tot een maximum van 25 m² per bouwvlak.
Ingevolge lid 21.4.2 kan het bevoegd gezag een omgevingsvergunning verlenen voor afwijking van het bepaalde in lid 21.2.1 onder b ten behoeve van een hogere goot- en/of bouwhoogte tot een maximale verhoging van 1,5 m.
7.3. Onder het vorige bestemmingsplan was aan het perceel van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B]de bestemming "Woondoeleinden" toegekend.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de voorschriften bij dat plan waren de voor "Woondoeleinden" aangewezen gronden bestemd voor woningen.
Ingevolge het veertiende lid was het college van burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van de maximaal toegestane goot- en/of bouwhoogte tot een maximale verhoging van 1,5 m.
Ingevolge het vijftiende lid was het college van burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde in lid 3 om uitsluitend binnen het op de verbeelding aangegeven woonvlak woningen te bouwen. Het bouwvlak mocht met 20% worden vergroot met een maximum van 25 m² per bouwvlak.
7.4. Niet is in geschil dat op 29 juli 1999 door het college van burgemeester en wethouders vrijstelling van het vorige bestemmingsplan en bouwvergunning zijn verleend voor de bouw van een woning bestaande uit een hoofdgebouw met een oppervlakte van 104,5 m², een goothoogte van 4,4 m en een bouwhoogte van 6,6 m. Voorts is niet in geschil dat de woning omstreeks 2001 overeenkomstig de bouwvergunning is gebouwd.
7.5. Vaststaat dat de woning van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] legaal aanwezig is. Anders dan de raad betoogt, is de woning van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] niet als zodanig bestemd. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat ingevolge de planregels hoofdgebouwen binnen het bouwvlak dienen te worden gebouwd. Nu blijkens de verbeelding een bouwvlak van 88 m² is toegekend en de woning een oppervlakte van 104,5 m² heeft, stellen [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] terecht dat een gedeelte van het woonoppervlak niet als zodanig is bestemd. Voorts wordt in aanmerking genomen dat blijkens de aanduiding op het bouwvlak een maximale goot- en bouwhoogte van 3 m respectievelijk 6 m is toegestaan. Nu de woning van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] een goothoogte van 4,4 m en een bouwhoogte van 6,6 m heeft, is de woning ook in zoverre niet als zodanig bestemd. Dat, zoals de raad stelt, het college ingevolge artikel 21, lid 21.4.1 en lid 21.4.2, van de planregels bij omgevingsvergunning kan afwijken van de in het plan gestelde maximale oppervlakte en maximale goot- en bouwhoogte, leidt niet tot een ander oordeel, nu dit er niet aan afdoet dat de woning van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] in strijd is met het plan. Voor zover de raad ter zitting heeft aangevoerd dat de woning van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] nog steeds als zodanig is bestemd vanwege de verleende vrijstelling, kan dit evenmin worden gevolgd. Met de inwerkingtreding van het onderhavige bestemmingsplan is de verleende vrijstelling niet langer het vigerende planologische regime voor het perceel. Het onderhavige bestemmingsplan bevat thans het vigerende planologische regime voor het perceel. Nu de raad heeft beoogd de woning als zodanig te bestemmen, moet het ervoor worden gehouden dat het plan in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb is vastgesteld. Het betoog slaagt.
8. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat ten onrechte aan de aanbouw aan de voorzijde van hun woning de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - bouwwerken" is toegekend. Hiertoe voeren zij aan dat de aanduiding niet duidelijk is zodat rechtsonzeker is of de aanbouw is toegestaan. Volgens [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] dient in de planregels te worden vastgelegd dat de aanbouw aaneengesloten is met het hoofdgebouw en dat bebouwing vóór de voorgevel is toegestaan.
8.1. Ingevolge artikel 1 van de planregels wordt onder aan- en uitbouw verstaan: een aan het hoofdgebouw gebouwd gebouw, dat in functioneel en/of bouwkundig opzicht één geheel vormt met het hoofdgebouw, terwijl het in bouwkundig opzicht herkenbaar is als een ondergeschikte aanvulling op het hoofdgebouw.
Ingevolge artikel 21, lid 21.2.2, gelden voor het bouwen van aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen de volgende regels:
b. aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen mogen uitsluitend achter de verlengde voorgevel van het hoofdgebouw worden gesitueerd;
d. in afwijking van het bepaalde in lid 21.2.2 onder b, mogen ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - bouwwerken" aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen worden gebouwd.
8.2. De Afdeling overweegt dat ingevolge artikel 21, lid 21.2.2, van de planregels binnen de bestemming "Wonen" aan- en uitbouwen zijn toegestaan. Blijkens de begripsbepaling is een aan- of uitbouw een aan het hoofdgebouw gebouwd gebouw, dat in functioneel en bouwkundig opzicht een geheel vormt met het hoofdgebouw. Anders dan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen, is derhalve in de planregels vastgelegd dat de aanbouw aaneengesloten is met het hoofdgebouw. Het betoog mist in zoverre feitelijke grondslag. Voorts is, anders dan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen, in de planregels vastgelegd dat, in afwijking van het verbod op aan- en uitbouwen vóór de voorgevel, ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - bouwwerken" aan- en uitbouwen zijn toegestaan. Nu deze aanduiding blijkens de verbeelding aan de aanbouw is toegekend, die vóór de voorgevel is gesitueerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de aanbouw ter plaatse niet is toegestaan. Het betoog mist ook in zoverre feitelijke grondslag.
9. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] richten zich voorts tegen het perceel aan de [locatie 5], schuin tegenover hun woning. Zij betogen dat ten onrechte op het perceel waarop voorheen een melkveehouderij was gevestigd opnieuw agrarische activiteiten worden toegestaan. Hiertoe voeren zij aan dat agrarische activiteiten op grond van het vorige plan niet waren toegestaan. Volgens [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] heeft de raad onvoldoende onderzoek gedaan naar de gevolgen van het opnieuw in gebruik nemen van de stallen en de gronden voor agrarische activiteiten en heeft geen belangenafweging plaatsgevonden. Bovendien is onduidelijk of de stallen als zodanig zijn bestemd omdat een bouwvlak ontbreekt, zodat het plan op dit punt rechtsonzeker is.
9.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het perceel al jaren wordt gebruikt voor beweiding door dieren en niet is gebleken dat deze vorm van gebruik in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het beweiden door dieren is bovendien noodzakelijk gebleken voor het in stand houden van de bestemming "Natuur - Weiland".
9.2. Aan de voorzijde van het desbetreffende perceel is de bestemming "Wonen" toegekend. Aan het achterste gedeelte is de bestemming "Natuur - Weiland" met de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - bouwwerken" toegekend. Er is geen maatvoering aangegeven.
Ingevolge artikel 11, lid 11.1.1, zijn de voor "Natuur - Weiland" aangewezen gronden bestemd voor:
a. behoud en ontwikkeling van natuurwetenschappelijke, ecologische en landschappelijke waarden van de weilanden;
b. het beweiden door dieren;
c. recreatief medegebruik.
Ingevolge lid 11.2.1, onder e, zijn ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - bouwwerken" solitaire stallen toegestaan waarvan de goot- en bouwhoogte niet meer mag bedragen dan met de aanduiding "maximale goot- en bouwhoogte" op de verbeelding is aangegeven en waarvan het maximum bebouwd oppervlak niet meer mag bedragen dan met de aanduiding "maximum bebouwd oppervlak" op de verbeelding is aangegeven. Indien geen maatvoering is aangegeven geldt de bestaande maatvoering ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan als maximum maatvoering.
9.3. Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan was aan het achterste deel van het perceel de bestemming "Recreatie" toegekend.
Ingevolge artikel 3 van de voorschriften van dat plan waren de voor "Recreatie" aangewezen gronden bestemd voor recreatieve doeleinden.
Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de voorschriften mocht het met het plan strijdige gebruik van gronden en van bouwwerken, dat ten tijde van het van kracht worden van dit plan reeds bestond, worden voortgezet.
9.4. Vaststaat dat reeds voor de inwerkingtreding van het vorige plan op het perceel een melkveehouderij was gevestigd. Ten behoeve van deze melkveehouderij zijn stallen opgericht. Bij de inwerkingtreding van het vorige plan is de melkveehouderij onder het overgangsrecht gebracht. De melkveehouderij is omstreeks 2000 beëindigd. Het Bureau beheer Landbouwgronden draagt sinds het vertrek van de melkveehouderij zorg voor de begrazing van de weilanden.
9.5. Anders dan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen, maakt de bestemming "Natuur - Weiland" wat betreft agrarische activiteiten alleen de beweiding door dieren mogelijk. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen terecht dat dit gebruik op grond van het vorige plan niet als zodanig, maar voor recreatieve doeleinden was bestemd. De raad kan evenwel op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid binnen de bestemming "Natuur - Weiland" beweiding door dieren mogelijk heeft kunnen maken. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het perceel feitelijk sinds 2000 als zodanig in gebruik is. Voorts heeft de raad zich onweersproken op het standpunt gesteld dat de beweiding door dieren noodzakelijk is voor de instandhouding van de bestemming "Natuur - Weiland". Hetgeen [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben aangevoerd biedt geen aanleiding voor het oordeel dat de effecten van het gebruik voor beweiding door dieren voor de omgeving zodanig zijn dat de raad dit gebruik niet in redelijkheid heeft kunnen bestemmen. Gelet hierop bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat de raad nader onderzoek had moeten verrichten naar de effecten van de beweiding door dieren op de omgeving. Er bestaat voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de belangen van omwonenden niet bij de belangenafweging heeft betrokken.
Wat betreft de bestaande stallen op het perceel, overweegt de Afdeling dat de stallen ingevolge artikel 11, lid 11.2.1, onder e, van de planregels zijn bestemd als solitaire stallen. Niet is vereist dat op de verbeelding een bouwvlak is opgenomen. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre rechtsonzeker is.
Het betoog faalt.
10. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat in de plantoelichting ten onrechte staat dat het plan voorziet in een strandje aan de Diem. Hiertoe voeren zij aan dat de afwijkingsmogelijkheid in het ontwerpbestemmingsplan die het strandje mogelijk maakte in het vastgestelde bestemmingsplan is verwijderd.
10.1. Uit artikel 3.1.6, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening volgt dat een bestemmingsplan vergezeld gaat van een plantoelichting. Deze plantoelichting maakt geen deel uit van het plan. Dit betekent dat geen bindende betekenis toekomt aan de plantoelichting en de daarin opgenomen stedenbouwkundige voorwaarden. Dit betoog kan derhalve niet leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit.
11. Wat betreft het betoog van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] dat ten onrechte geen aanduiding is opgenomen voor de aanwezige steiger binnen de bestemming "Natuur - Water", grenzend aan hun perceel, wordt overwogen dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben beoogd de omvang van het geschil uit te breiden door eerst in hun nader stuk van 9 juni 2014, en derhalve na afloop van de beroepstermijn, aan te vechten dat het gewenste planonderdeel niet in het plan is opgenomen. Binnen de beroepstermijn of, als een nadere termijn voor het aanvullen van de gronden is gegeven, uiterlijk binnen die termijn, dient vast te staan waartegen de beroepsgronden zijn gericht. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, dat ook ten grondslag ligt aan artikel 6:13 van de Awb, alsmede de rechtszekerheid van de andere partij, kan niet worden aanvaard dat de omvang van het geschil na afloop van die termijn wordt uitgebreid. Hetgeen door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] alsnog met betrekking tot dit plandeel naar voren is gebracht, moet daarom in deze procedure buiten beschouwing worden gelaten.
Conclusie
12. In hetgeen [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover daarbij de woning van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], anders dan de raad heeft beoogd, niet als zodanig is bestemd, is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd.
De raad dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Het door de raad te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
13. Het beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
Proceskosten
14. Voor zover [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] om vergoeding van kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand hebben verzocht, bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding. Van beroepsmatig verleende rechtsbijstand is sprake indien de proceshandelingen worden uitgevoerd door een rechtshulpverlener. De kosten van advies bij het opstellen van een op eigen titel ingediend beroepschrift voldoen niet aan dit uitgangspunt. Voor zover [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben verzocht om vergoeding van door hen gemaakte porto- en kopieerkosten, geldt dat dergelijke kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] is voorts niet gebleken van proceskosten die in aanmerking komen voor vergoeding.
15. Ten aanzien van [appellant sub 2] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Diemen van 26 september 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied" voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Wonen" ter plaatse van het perceel aan de [locatie 2];
III. draagt de raad van de gemeente Diemen op om binnen 20 weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met betrekking tot onderdeel II van deze beslissing;
IV. verklaart het beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ongegrond;
V. gelast dat de raad van de gemeente Diemen aan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 160,00 (zegge: honderdzestig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan één van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Schaaf, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Schaaf
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2015
523-821.