ECLI:NL:RVS:2014:2936
Raad van State — Uitspraak 


201309754/1/R4.
Datum uitspraak: 6 augustus 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Noordwolde, gemeente Weststellingwerf,
en
de raad van de gemeente Weststellingwerf,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 2 september 2013 heeft de raad het bestemmingsplan "Zandhuizen-Oldeberkoperweg 23" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2014, waar [appellanten] en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. van Weperen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
2. Het plan voorziet in de omzetting van camping De Vlegel aan de Oldeberkoperweg 23 te Zandhuizen naar een recreatiewoningenterrein met 15 recreatiewoningen.
3. [appellanten] hebben de beroepsgrond dat ten onrechte geen grondexploitatieplan is vastgesteld ter zitting ingetrokken.
4. [appellanten] betogen dat het voorzien in een omzetting van de camping aan de Oldeberkoperweg 23 te Zandhuizen naar een recreatiewoningenterrein met 15 recreatiewoningen in strijd is met het beleid van de raad dat verstening van het buitengebied wordt tegengegaan, temeer omdat het gebied wordt omgeven door gronden die tot de ecologische hoofdstructuur behoren. Het is volgens hen daarnaast in strijd met het beleid dat eventuele uitbreiding van recreatiegebieden dient plaats te vinden aan de zuidkant van Noordwolde. Zandhuizen wordt in geen enkele beleidsnotitie genoemd als locatie voor recreatiewoningen. Ten zuiden van Noordwolde zijn voldoende gronden bestemd voor recreatiewoningen waar die voor redelijke prijzen beschikbaar zijn, aldus [appellanten].
4.1. De raad stelt dat het beleid om verstening in het buitengebied tegen te gaan, gericht is op het voorkomen van nieuwe vormen van bebouwing in het buitengebied. Het beleid heeft niet als doel om bestaande bedrijven te beperken in hun ontwikkelingsmogelijkheden. De raad stelt dat het toestaan van een kwaliteitsverbetering van het terrein recht doet aan de uitgangspunten van het beleid in het structuurplan uit 2002 en het provinciaal streekplan 2007 "Om de kwaliteit van de romte" van 13 december 2006. In de plantoelichting staat dat met het streekplan wordt ingezet op een vitaal platteland, waar regionale kernen, recreatiekernen en overige kernen worden onderscheiden. Voor de verblijfsrecreatie wordt ingezet op verbetering van de kwaliteit van het bestaande aanbod. Bij kampeerterreinen is ruimte tot in ieder geval 200 standplaatsen en bij recreatiewoningen tot 50 verblijfseenheden. De raad stelt in de plantoelichting dat het plan voorziet in het vernieuwen van het aanbod binnen de bestaande grenzen van het kampeerterrein en onder de 50 verblijfseenheden blijft. Het plan past dus binnen de beleidsuitgangspunten van het streekplan volgens de raad. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de omzetting van de jaarstandplaatsen en toeristische standplaatsen naar 15 bungalows tot een kwaliteitsverbetering leidt, zowel wat betreft de recreatiemogelijkheden als wat betreft de ruimtelijke uitstraling.
4.2. De Vlegel ligt in het gebied ten noorden van Noordwolde, aan de weg tussen Noordwolde en de kern van Zandhuizen. Het terrein had onder het vorige plan "Buitengebied, herziening ‘95" de bestemming "Recreatieve doeleinden Rv(k)". Binnen deze bestemming zijn kampeerterreinen en kampeerboerderijen met een bijbehorende bedrijfswoning toegestaan. Op het terrein waren 25 jaarstandplaatsen en 15 toeristische standplaatsen aanwezig.
4.3. In het structuurplan Weststellingwerf 2000-2015 staat ten aanzien van de hoofdlijnen voor recreatie en toerisme dat het aantrekkelijke buitengebied van de gemeente en de ligging tussen het Friese Merengebied, Wieden/Weerribben en het Drents-Friese Wold Weststellingwerf bij uitstek geschikt maken voor een verdere ontwikkeling van natuur en landschapsgerichte vormen van recreatie: fietsen, wandelen, varen en genieten van rust en ruimte. Een verdere groei van kleinschalige en in het landschap opgenomen verblijfsrecreatie is primair gedacht rond de kern Noordwolde. In deze structuurvisie staat dat het toekomstig ruimtelijk beleid er op gericht is dat Noordwolde zich ontwikkelt als tweede woon- en recreatiekern van de gemeente. Daarnaast wordt als beleidsdoel genoemd de bevordering van de landschaps- en natuurgebonden recreatie in het buitengebied. Bij Noordwolde kan ruimte gezocht worden voor een verdergaande ontwikkeling van de kleinschalige verblijfsrecreatie, aldus het structuurplan. Uitgangspunt voor het buitengebied is een zonering waarbij - naast behoud van een gezonde grondgebonden landbouw - ten noorden van Noordwolde het accent wordt gelegd op natuur en landschap met recreatief medegebruik en ten zuiden van het dorp op het uitbouwen van de recreatief-toeristische (verblijfs)functie en in het gebied passende speciale woonvormen. Op de kaarten van het structuurplan staat ten zuiden van Noordwolde een gebied aangegeven als zwaartepunt voor de verblijfsrecreatie. De Vlegel valt daar niet binnen. Het gebied waar de Vlegel ligt, heeft de aanduiding "duurzaam waterbeheer, (natte) natuur, landschap en recreatief medegebruik".
In het ten tijde van de vaststelling geldende provinciaal streekplan "Om de kwaliteit van de romte" van 13 december 2006 wordt Noordwolde als recreatieve kern aangemerkt. Op de kaart bij het streekplan ligt de Vlegel binnen het gebied "Landbouw en ontwikkelingsmogelijkheid (intensieve) recreatie". Het accent voor de ontwikkeling van de recreatie in het gebied ligt volgens het streekplan op verbetering van het aanbod onder andere bij bestaande bedrijven.
4.4. De raad is bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan het provinciaal beleid uit het streekplan gebonden. Wel dient de raad daarmee rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken. In de plantoelichting is expliciet aandacht aan voornoemd beleid van de provincie besteed en is ingegaan op de verhouding van dit beleid tot het plan. Gelet hierop heeft de raad dit beleid in de belangenafweging betrokken. De Afdeling ziet in hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad de omzetting van de bestaande camping naar een recreatiewoningenterrein niet in overeenstemming heeft kunnen achten met bovengenoemd gemeentelijk beleid. Het gemeentelijk beleid in het structuurplan legt de zone en richting voor ontwikkeling van verblijfsrecreatie weliswaar ten zuiden van Noordwolde, maar biedt aan de noordkant ook nog ruimte voor recreatieve ontwikkelingen en staat niet in de weg aan herstructurering van bestaande recreatieve verblijfsrecreatie, zoals camping de Vlegel.
5. [appellanten] betogen dat het plan niet voldoet aan de notitie van de raad uit 2008 over de verfijning van het recreatiebeleid. Hierin staat dat ter bescherming van de buren de afstand tussen een kampeerterrein en de erfgrens van bewoners 50 m dient te zijn. Daarnaast betogen zij dat in de brochure van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten "Bedrijven en Milieuzonering" (hierna: de VNG-brochure) eveneens een afstand van 50 m wordt geadviseerd. De bestemmingsgrens ligt op 29 meter van hun woning en op 11 m van hun perceelgrens. Zij betogen dat de motivering die de raad geeft om af te wijken van de afstand van 50 m, en om een afstand van 25 m tot aan de woning aanvaardbaar te achten, geen stand kan houden. Ten eerste gaat de raad er volgens hen ten onrechte van uit dat de woningen alleen aan volwassen homomannen worden verhuurd en geen kinderen op het terrein aanwezig zullen zijn. Ten tweede heeft de raad volgens hen ten onrechte de afstand tot de woning als uitgangspunt genomen, terwijl de afstand tot de erfgrens had moeten worden genomen. De afstand tussen de grens van de bestemming "Recreatie-Recreatiewoningen" en de erfgrens is 12 m, aldus [appellanten]. Ten slotte betogen zij dat het plan leidt tot seizoensverbreding en daardoor tot meer overlast.
5.1. De raad stelt dat de door [appellanten] aangehaalde afstand uit de notitie "herziening verfijning verblijfsrecreatief beleid Weststellingwerf" van 17 maart 2008 ziet op kampeerterreinen en niet op een kleinschalig bungalowpark.
5.2. In de notitie " Herziening notitie verfijning verblijfsrecreatief beleid Weststellingwerf" (kampeerbeleid) van 17 maart 2008 staat dat de minimale afstand van een kampeerterrein tot de grens van het erf van naastgelegen woningen dan wel het agrarisch bouwblok 50 m bedraagt. De beleidsnotitie ziet op kampeerterreinen en niet op recreatiewoningen. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de in deze notitie vervatte beleidskeuzes dus niet van toepassing zijn op een terrein met recreatiewoningen.
5.3. In de VNG-brochure staat dat de richtafstanden die in de brochure zijn opgenomen, gelden tussen de grens van de bestemming die de bedrijven toelaat en de uiterste situering van de gevel van een woning die volgens het bestemmingsplan mogelijk is. De afstanden zijn volgens de VNG-brochure algemene richtafstanden en geen harde afstandseisen. Gemotiveerd afwijken van deze afstanden is mogelijk. De te verwachten geluidsoverlast als gevolg van de recreatiewoningen, dient uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening te worden meegewogen in de belangenafweging die de raad bij het vaststellen van het plan maakt, omdat de te verwachten hinder van invloed is op het woon- en leefklimaat van de omgeving. Niet in geschil is dat voor recreatiewoningen in de VNG-brochure uit het oogpunt van geluidhinder in een rustige woonwijk een kortste afstand van 50 m tussen deze activiteiten en woningen wordt aanbevolen. Vast staat dat de afstand tussen de recreatiebestemming en de woning van [appellanten] minder dan 50 m bedraagt. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat niettemin sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat en dat in dit geval dus kan worden afgeweken van de in de VNG-brochure opgenomen richtafstanden.
5.4. In de plantoelichting is onderbouwd waarom afgeweken is van de richtafstand uit de VNG-brochure. Ter zitting is toegelicht dat de doelgroep van de huidige bedrijfsvoering niet redengevend is geweest voor de afwijking van de richtafstand. De raad stelt dat de VNG-brochure ziet op de afstand tot een rustige woonwijk, terwijl het hier gaat om een situatie in het buitengebied langs de provinciale weg met agrarische bedrijven, die als gemengd gebied kan worden aangemerkt. Voor gemengd gebied kan volgens de systematiek van de VNG-brochure een afstand van 30 m worden gehanteerd, aldus de raad. Afwijking van de richtafstand tot 25 m van de bestaande woning wordt door de raad aanvaardbaar geacht vanwege het feit dat het om een bestaande situatie gaat die verbetert door de herontwikkeling van het bestaande kampeerterrein met 40 standplaatsen naar een recreatiewoningenterrein met 15 recreatiewoningen. De recreatiebestemming wordt niet uitgebreid en het aantal recreanten zal gelet op de verminderde capaciteit beperkt afnemen. De kampeervergunning stond 100 personen toe en bij een bezetting van 4 tot 6 personen per woning zal dit nu 60 tot 90 personen bedragen. Recreëren in recreatiewoningen veroorzaakt minder geluidoverlast dan recreëren in stacaravans en tenten, aldus de raad. Daarnaast voert de raad aan dat de dagrecreatieve voorzieningen buiten en de gemeenschappelijke voorzieningen, zoals de kantine en toilethokken, worden verwijderd en ook niet langer zijn toegestaan op grond van het plan. De raad stelt dat jaarrond gebruik op grond van het vorige plan was toegestaan. Gelet op het voorgaande verbetert het woon- en leefklimaat van [appellanten], aldus de raad.
5.5. De Afdeling ziet in hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat gelet op de lokale omstandigheden gemotiveerd kan worden afgeweken van de richtafstand voor in de VNG-brochure en het plan niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellanten]. Daartoe neemt de Afdeling in aanmerking de bestaande planologische en feitelijke situatie, de omvang van het recreatieterrein en de afname van de capaciteit ten opzichte van de bestaande situatie, het verdwijnen van de gemeenschappelijke voorzieningen en de ligging van het recreatieterrein aan de provinciale weg in het buitengebied. Het betoog van [appellanten] faalt.
6. [appellanten] betogen dat uit het feit dat een hogere waarde dient te worden gesteld voor de bedrijfswoning al blijkt dat de in het plan voorziene functie niet passend is.
6.1. De vaststelling van een hogere waarde voor de bedrijfswoning van het recreatieterrein is noodzakelijk omdat de bedrijfswoning binnen de geluidzone van de N353 valt. De hogere waarde is derhalve geen gevolg van de invloed van de recreatiewoningen op de omgeving. Het betoog dat uit het feit dat een hogere waarde is gesteld voor de bedrijfswoning blijkt dat de in het plan voorziene recreatiewoningen niet passend zijn, kan reeds daarom niet slagen.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. G. van der Wiel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. Rietberg, ambtenaar van staat.
w.g. Van der Wiel w.g. Rietberg
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2014
725.