ECLI:NL:CRVB:2015:2391
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


14/2676 WWB, 14/4698 WWB
Datum uitspraak: 21 juli 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 27 maart 2014, 13/4948 (aangevallen uitspraak 1) en van 7 juli 2014, 13/7439 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. H.M. Mauritz, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college heeft desgevraagd bij brief van 14 januari 2015 gereageerd op schriftelijke vragen van de Raad.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 30 maart 2015. Appellante is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. M.R. Keyser en M.E. Braak.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving vanaf 7 juni 2005 bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder, laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB).
1.2.
Naar aanleiding van een op 3 januari 2013 ontvangen anonieme melding dat appellante al vier maanden onder de naam ‘[naam X]’ bij [naam beautysalon] ([naam beautysalon]) werkt, heeft de afdeling Bijzonder Onderzoek (BO) van de gemeente Rotterdam een onderzoek uitgevoerd naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In het kader van dat onderzoek heeft een medewerker van de afdeling BO de gemeentelijke basisadministratie, de Rijksdienst voor het wegverkeer, Suwinet en de Kamer van Koophandel geraadpleegd. Op internet is op ‘Marktplaats’ een advertentie aangetroffen van [naam beautysalon] aan de [adres] te [woonplaats]. Daarbij zijn recensies van klanten aangetroffen. Op 12 februari 2013 en 14 maart 2013 hebben twee medewerkers van de gemeente telefonisch contact opgenomen met [naam beautysalon] voor het maken van een afspraak, waarna deze medewerkers zich op 14 februari 2013 en 17 maart 2013 bij [naam beautysalon] door appellante hebben laten behandelen. Op 22 maart 2013 heeft een gesprek met appellante plaatsgevonden. Appellante heeft desgevraagd bankafschriften over de periode van 1 januari 2011 tot en met 20 maart 2013 overgelegd. Op 22 maart 2013 heeft nogmaals telefonisch contact plaatsgevonden met [naam beautysalon]. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapportage van 27 maart 2013.
1.3.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van
28 maart 2013 (besluit 1) de bijstand van appellante met ingang van 1 maart 2013 in te trekken, bij besluit van 10 april 2013 (besluit 2) de bijstand over de periode van 1 januari 2008 tot en met 28 februari 2013 in te trekken en de over deze periode gemaakte kosten van bijstand van appellante terug te vorderen tot een bedrag van € 87.143,56. Daarnaast heeft het college bij besluit van 30 mei 2013 (besluit 3) aan appellante een boete van € 64.840,- opgelegd.
1.4.
Bij besluit van 27 juni 2013 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar van appellante tegen de besluiten 1, 2 en 3 ongegrond verklaard. Aan de besluitvorming ligt ten grondslag dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van het verrichten van op geld waardeerbare arbeid en van de inkomsten die zij hieruit heeft ontvangen. Volgens het college kan daardoor het recht op bijstand niet worden vastgesteld. Aan de boete heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden. De boete wordt vastgesteld op 100% van het netto benadelingsbedrag gerekend over de periode van vijf jaar voorafgaand aan de datum van de beëindiging.
1.5.
Op 10 juni 2013 heeft appellante opnieuw bijstand aangevraagd. Bij besluit van 24 juli 2013 (besluit 4), na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 1 november 2013 (bestreden besluit 2), heeft het college deze aanvraag afgewezen. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat geen sprake is van een wijziging in de omstandigheden in die zin dat zij nu wel voldoet aan de vereisten om voor bijstand in aanmerking te komen.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond verklaard voor zover dat betrekking heeft op de hoogte van de boete. De rechtbank heeft geoordeeld dat de opgelegde boete onevenredig hoog is en de boete zelf vastgesteld op
€ 3.180,- (afgerond).
2.2.
Bij de aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit 2 ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Intrekking
4.1.
De hier te beoordelen periode loopt van 1 januari 2008 tot en met 28 maart 2013.
4.2.
Het besluit tot intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dat betekent dat de last om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
4.3.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden, omdat zij de werkzaamheden als schoonheidsspecialiste niet heeft gemeld bij het college. Het standpunt van het college dat appellante in de periode hier in geding op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht, vindt voldoende steun in de onderzoeksbevindingen. Daartoe is van belang dat appellante op 21 maart 2013 heeft verklaard dat zij aanvankelijk thuis heeft gewerkt als schoonheidsspecialiste en dat zij in deze periode is uitbetaald. Vervolgens is zij bij [naam beautysalon] gaan werken. De rechtbank kan worden gevolgd in haar oordeel dat de werkzaamheden van appellante aangemerkt dienen te worden als productieve arbeid die in het maatschappelijk verkeer een economische waarde vertegenwoordigt. De omstandigheid dat appellante werkzaamheden is gaan verrichten op advies van de psycholoog, zoals zij heeft gesteld, doet niet af aan de aard van de werkzaamheden. Appellante kan niet worden gevolgd in haar betoog dat zij niet werd betaald voor de werkzaamheden bij [naam beautysalon]. Uit de door appellante in hoger beroep overgelegde prijslijst en de prijslijst van [naam beautysalon], zoals die is gepubliceerd op ‘Marktplaats’ blijkt dat appellante wel degelijk een vergoeding vroeg voor haar werkzaamheden. Dat appellante geen gediplomeerd schoonheidsspecialiste is, doet niet af aan de aard van de werkzaamheden. Deze zijn immers in het economisch verkeer op geld waardeerbaar.
4.4.
Het standpunt van het college vindt verder steun in de waarnemingen die zijn verricht op 14 februari 2013 en 17 februari 2013 door de rapporteur en een sociaal rechercheur van de afdeling BO. Tijdens deze waarnemingen is appellante, die werkte onder de naam “[naam X]”, werkend aangetroffen. Zij heeft tevens enkele behandelingen uitgevoerd bij de rapporteur en de sociaal rechercheur. Tijdens die behandelingen heeft appellante verteld dat zij allround schoonheidsspecialiste in de salon was en dat zij er dagelijks werkte en dus ook diverse schoonheidsbehandelingen verrichtte.
4.5.
Gelet op wat in 4.3 en 4.4 is overwogen, heeft het college terecht geconcludeerd dat appellante in strijd met de ingevolge artikel 17 van de WWB op haar rustende inlichtingenverplichting van de werkzaamheden als schoonheidsspecialiste geen melding heeft gemaakt bij het college. Het betoog van appellante dat pas een schending van de inlichtingenverplichting kan worden aangenomen voor de periode vanaf november 2012, omdat appellante vanaf die tijd aanwezig was bij [naam beautysalon], wordt verworpen. Zoals ook in 4.3 is overwogen heeft appellante in het gesprek op 21 maart 2013 verklaard dat zij voordat zij bij [naam beautysalon] is gaan werken aanvankelijk thuis heeft gewerkt als schoonheidsspecialiste en dat zij in deze periode daarvoor geld heeft ontvangen.
4.6.
Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of, en zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de betreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad.
4.7.
Appellante is daarin niet geslaagd. Zij heeft over haar verdiensten geen verifieerbare gegevens overgelegd. De prijslijst die appellante heeft overgelegd is in dat verband onvoldoende, omdat deze prijslijst geen volledig beeld geeft van de werkzaamheden die appellante heeft verricht. Door het niet bijhouden van een administratie van de werkzaamheden en inkomsten heeft appellante zelf het risico genomen dat zij achteraf niet meer zou beschikken over bewijsstukken om de omvang van de werkzaamheden of de hoogte van de inkomsten aannemelijk te maken. De gevolgen daarvan dienen voor rekening en risico van appellante te blijven.
4.8.
Uit 4.6 en 4.7 volgt dat het betoog van appellante dat het college de bijstand had kunnen vaststellen niet slaagt. Nu als gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in welke mate appellante ten tijde in geding verkeerde in bijstandbehoevende omstandigheden, was het college bevoegd de bijstand in te trekken.
Terugvordering
4.9.
Tegen de terugvordering van de kosten van bijstand over de periode van 1 januari 2008 tot en met 28 februari 2013 heeft appellante geen zelfstandige beroepsgronden ingediend, zodat dit onderdeel van het bestreden besluit 1 geen bespreking behoeft.
Boete
4.10.
Appellante heeft aangevoerd dat indien de Raad van oordeel is dat zij de inlichtingenverplichting heeft geschonden, deze schending haar niet te verwijten is.
4.11.
De rechtbank heeft de boete vastgesteld op € 3.180,-. Voor de vaststelling van de hoogte van de boete heeft de rechtbank wat betreft de periode van 1 maart 2008 tot 1 januari 2013 aansluiting gezocht bij de Verordening afstemming en handhaving WWB Rotterdam 2009 (Verordening) en vastgesteld dat een maatregel op grond van artikel 10 van die verordening 100% van de bijstandsnorm gedurende één maand zou bedragen. Dat komt overeen met een bedrag van € 1.068,05. De rechtbank heeft dit bedrag samen genomen met het benadelingsbedrag van € 2.110,60 over de periode van 1 januari 2013 tot en met 28 februari 2013, zodat de totale bestuurlijke boete wordt vastgesteld op € 3.180,-. De rechtbank acht dit een evenredige sanctie. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om de gedragingen van appellante niet of minder verwijtbaar te achten. Evenmin heeft het college in wat appellante heeft aangevoerd grond hoeven vinden om een dringende reden aanwezig te achten om van oplegging van een boete af te zien. Het college heeft, zo blijkt uit de brief van 14 januari 2015, het oordeel van de rechtbank overgenomen.
Boete: toetsingskader oud en nieuw
4.12.1.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, eerste volzin, van de WWB doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
4.12.2.
Ingevolge artikel 18, tweede lid, van de WWB, voor zover hier van belang en zoals die bepaling tot 1 januari 2013 luidde, verlaagt het college, overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onder b, de bijstand indien de belanghebbende naar het oordeel van het college de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen niet of onvoldoende nakomt. Van een verlaging wordt afgezien indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
4.12.3.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, onder b, van de Verordening, zoals dat destijds luidde, leidde het niet nakomen van de inlichtingenverplichting tot een maatregel van 100% van de bijstandsnorm gedurende een maand bij een benadelingsbedrag van € 4.000,- of meer.
4.12.4.
Artikel 18a van de WWB, onderdeel van de Wet aanscherping en handhaving sanctiebeleid SZW-wetgeving, Stb. 2012, 462 (Wet aanscherping) en in werking getreden per 1 januari 2013, luidde, voor zover en ten tijde hier van belang, als volgt:
“1. Het college legt een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, [...]. De bestuurlijke boete is niet lager dan de boete die op grond van het derde lid zou worden opgelegd indien er geen sprake was van een benadelingsbedrag.
2. In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.
[…]
7. Het college kan:
a. de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid;
b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
[…]
9. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. […]”
4.12.5.
Het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Boetebesluit), met ingang van 1 januari 2013 gewijzigd bij het Besluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving,
Stb. 2012, 484 (Besluit aanscherping), luidde ten tijde van het opleggen van de boete aan appellanten als volgt:
“Artikel 2 Berekening van de boete
1. De bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150 wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.
2. De bestuurlijke boete wordt naar boven afgerond op een veelvoud van € 10.
3. Indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenverplichting niet heeft geleid tot een benadelingsbedrag en niet volstaan wordt met het geven van een schriftelijke waarschuwing, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op € 150. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.
Artikel 2a Criteria verminderde verwijtbaarheid
1. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.
2. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:
a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;
b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen, of
c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.”
Boete: ingangsdatum Boetebesluit voor bijstandszaken
4.13.
De Raad ziet zich in deze zaak ambtshalve gesteld voor de vraag welke wet- en regelgeving van toepassing is, meer in het bijzonder of het Boetebesluit, zoals gewijzigd per
1 januari 2013, ten tijde in geding reeds voor bijstandszaken van kracht was. Daartoe wordt als volgt overwogen.
4.13.1.
Met de Wet aanscherping is per 1 januari 2013 artikel 18a van de WWB inzake de bestuurlijke boete in werking getreden. In artikel 18a, negende lid, van de WWB is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.
4.13.2.
De regels omtrent de hoogte van op te leggen administratieve boeten zijn neergelegd in het Boetebesluit. Ingevolge artikel III van het Besluit aanscherping is het Boetebesluit gewijzigd. Op grond van artikel III, onderdeel F, van het Besluit aanscherping worden in het Boetebesluit twee artikelen ingevoegd, namelijk artikel 6a waarin een overgangsbepaling met betrekking tot wijziging van de Ziektewet is opgenomen en artikel 6b waarin, voor zover hier van belang, is bepaald dat het Boetebesluit mede is gebaseerd op artikel 18a, negende lid, van de WWB. Artikel X, eerste lid, van het Besluit aanscherping bepaalt dat de artikelen van dit besluit in werking treden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Artikel X, tweede lid, van het Besluit aanscherping bepaalt dat artikel III, onderdelen D, E en F met betrekking tot artikel 6a, in werking treedt met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2011. In het Besluit tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van het Besluit aanscherping (Inwerkingtredingsbesluit, Stb. 2012, 531) is bepaald dat de artikelen van het Besluit aanscherping in werking treden met ingang van 1 januari 2013, met uitzondering van artikel III, onderdelen D, E en F. Mede gelet op de nota van toelichting behorend bij het Inwerkingtredingsbesluit is de tekst van het enig artikel van dit besluit in zoverre onvolledig dat daardoor de uitzondering van artikel III onderdeel F niet alleen betrekking heeft op
artikel 6a van het Boetebesluit, maar ook op artikel 6b van het Boetebesluit. Het is onmiskenbaar de bedoeling van de besluitgever geweest dat, zoals geregeld in artikel X, tweede lid, van het Besluit aanscherping, artikel III, onderdeel F met betrekking tot artikel 6a met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2011 in werking treedt en dat artikel 6b van het Boetebesluit per 1 januari 2013 in werking zou treden.
4.13.3.
Naar het oordeel van de Raad leidt deze onduidelijkheid in de regelgeving er evenwel niet toe dat het Boetebesluit buiten toepassing moet blijven bij de met ingang van 1 januari 2013 opgelegde boetes op grond van de WWB. Uit de artikelsgewijze toelichting bij artikel III, onderdeel F (artikel 6b) in de nota van toelichting bij het Besluit aanscherping blijkt dat de wetgever uitsluitend omwille van de duidelijkheid artikel 6b in het Boetebesluit heeft opgenomen om daarmee tot uitdrukking te brengen dat het Boetebesluit (voortaan) mede gebaseerd is op, voor zover hier van belang, de WWB. Ook zonder dit artikel biedt het Boetebesluit echter voldoende grondslag om vast te stellen dat het Boetebesluit mede is gebaseerd op de WWB. De Raad wijst allereerst op de aanhef van het Besluit aanscherping waarin in het onderdeel “Gelet op” is vermeld aan welke delegatiebepalingen het Besluit aanscherping uitvoering geeft. Daar is onder meer verwezen naar artikel 18a, negende lid, van de WWB. Voorts wordt in aanmerking genomen artikel III, onderdeel A, van het Besluit aanscherping, dat per 1 januari 2013 in werking is getreden. Dit onderdeel wijzigt artikel 1 van het Boetebesluit waardoor daarin, voor zover hier van belang, is geregeld dat in het Boetebesluit en de daarop berustende bepalingen onder WWB wordt verstaan: Wet werk en bijstand, onder bestuurlijke boete: de boete, bedoeld in artikel 18a van de WWB en onder inlichtingenverplichting: de verplichting van artikel 17, eerste lid, van de WWB. Overigens is in het Boetebesluit geen expliciete bepaling opgenomen dat dit besluit mede is gebaseerd op artikelen uit de andere wetten, genoemd in artikel 1 van het Boetebesluit, waaronder de Algemene Ouderdomswet en de Werkloosheidswet. Niet ter discussie staat dat het Boetebesluit ook zonder een dergelijke bepaling reeds sinds 1 augustus 1996, en de aanscherping daarvan per 1 januari 2013, zag op en gelding had verkregen voor die wetten. Als ingangsdatum van het Boetebesluit voor bijstandszaken moet dus 1 januari 2013 worden aangehouden.
Boete: Overgangsrecht
4.14.1.
Artikel XXV van de Wet aanscherping luidt als volgt:
“1. Ten aanzien van beboetbare overtredingen en strafbare feiten voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, blijft het recht met inachtneming van het tweede lid, van toepassing zoals dat gold op die dag.
2. Ten aanzien van beboetbare overtredingen en strafbare feiten voorzien bij of krachtens de wetten die bij deze wet zijn gewijzigd en die zijn begaan uiterlijk op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden en voortduren op de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, blijft het recht van toepassing zoals dat gold op de dag voor de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden, mits uiterlijk op de dertigste dag na de dag waarop deze wet of het desbetreffende onderdeel daarvan in werking is getreden de overtreding is opgeheven of geconstateerd.
3. Bij de toepassing van de artikelen […] XIV, onderdelen B en F, ten aanzien van de artikelen 18a en 47g van de Wet werk en bijstand is het eerste en tweede lid, van overeenkomstige toepassing.
[…]”
4.14.2.
Op grond van artikel 7, eerste lid, van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 15, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) mag geen zwaardere straf worden opgelegd dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was.
4.14.3.
In de uitspraak van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754 inzake de toepassing van de boetebepaling van artikel 27a van de Werkloosheidswet (in de situatie waar de overtreding van de inlichtingenverplichting een aanvang heeft genomen voor 1 januari 2013 en is geëindigd na 31 januari 2013) is de Raad tot de conclusie gekomen dat artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping buiten toepassing moet worden gelaten, voor zover dat artikel ertoe leidt dat een handelen of nalaten wegens strijd met de inlichtingenverplichting voor 1 januari 2013 met het strengere boeteregime, zoals dat geldt vanaf 1 januari 2013, wordt bestraft. De Raad komt tot dezelfde conclusie voor zover artikel XXV, derde lid in verbinding met het tweede lid, van de Wet aanscherping, er toe leidt dat een handelen of nalaten wegens strijd met de inlichtingenverplichting tot 1 januari 2013 wordt bestraft met het strengere boeteregime, zoals dat vanaf 1 januari 2013 ook in de WWB geldt. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (waaronder de uitspraken van 5 juni 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA7556 en 20 december 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BV0075) wordt een verlaging van de bijstand op grond van artikel 18, tweede lid, van de WWB wegens schending van de inlichtingenverplichting ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB aangemerkt als een bestraffende sanctie. Als een nieuw sanctieregime een zwaardere sanctie voorschrijft dan het voorheen geldende regime verzetten artikel 7, eerste lid, van het EVRM en artikel 15, eerste lid, van het IVBPR zich tegen onverkorte toepassing van het nieuwe regime op oude gevallen.
Boete: Toetsing boetes in het algemeen
4.15.1.
In de in 4.14.3. genoemde uitspraak van 24 november 2014 heeft de Raad geoordeeld dat ook onder de Wet aanscherping op te leggen boetes op het terrein van de sociale zekerheid volledig dienen te worden getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. Ingevolge deze bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. Het vanaf 1 januari 2013 in het sociale zekerheidsrecht gecreëerde boeterecht vraagt om een indringender toets aan het evenredigheidsbeginsel, omdat de (standaard)boete fors verhoogd is. Dit geldt eveneens voor het boeterecht dat per 1 januari 2013 in de WWB is geïntroduceerd, dat in de regel leidt tot een fors hogere (standaard)sanctie dan op basis van het voorheen geldende regime werd opgelegd.
4.15.2.
De Raad heeft in de uitspraak van 24 november 2014 (r.o. 7.7) geoordeeld dat het alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, in de rede ligt 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van Boetebesluit als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van de verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond is sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Bij grove schuld is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Is geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid van overtreders. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten worden bezien of op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en is 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Van deze uitgangspunten moet worden afgeweken, indien de omstandigheden van het geval dit nodig maken. Als in plaats van strafvervolging een bestuurlijke boete wordt opgelegd, kan geen hogere boete worden opgelegd dan de maximale geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht zou hebben kunnen opleggen. Voor de vraag of een boete in verband met de draagkracht van de overtreder moet worden gematigd, heeft de Raad in zijn uitspraak van
24 november 2014 (r.o. 7.9) onder meer verwezen naar de rechtsoverwegingen 3.4.1 tot en met 3.4.3 van het arrest van de Hoge Raad van 28 mei (lees: maart) 2014, ECLI:NL:HR:2014:685.
4.15.3.
Uit de in 4.15.1 en 4.15.2 vermelde uitgangspunten, die in acht moeten worden genomen bij de toetsing van bestuurlijke boetes, en de daaraan gekoppelde differentiatie in percentages van het benadelingsbedrag, volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij “gewone” verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Onder opzet in dit verband wordt verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
4.15.4.
Wat in 4.15.1 tot en met 4.15.3 is overwogen geldt onverkort voor de toetsing van boetes die ingevolge artikel 18a van de WWB zijn opgelegd.
4.15.5.
Op 27 januari 2015 zijn namens het college de Beleidsregels bestuurlijke boete Participatiewet Rotterdam 2015 (beleidsregels) vastgesteld. In artikel 2, vijfde lid, van de beleidsregels heeft het college een in essentie met de in 4.15.2 beschreven situaties overeenkomend sanctiestelsel neergelegd.
De aan appellante opgelegde boete
4.16.1.
Ten aanzien van de periode tot 1 januari 2013 heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat appellante de inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen opgave te doen van haar werkzaamheden als schoonheidsspecialiste, wat geleid heeft tot een benadelingsbedrag van meer dan € 4.000,-. Op grond van artikel 10, tweede lid, onder b, van de Verordening leidt deze gedraging in beginsel tot een verlaging van de bijstand van 100% gedurende één maand, wat voor appellante overeenkomt met een bedrag van € 1.068,05 (bijstand over de maand december 2012). De hoogte van deze boete is evenredig aan de ernst van de gedraging, de mate waarin appellante de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin zij verkeert.
4.16.2.
Ten aanzien van de periode van 1 januari 2013 tot en met 28 februari 2013 heeft de rechtbank geoordeeld dat appellante de inlichtingenverplichting opzettelijk heeft geschonden. Het college heeft dit oordeel overgenomen, zoals blijkt uit de brief van 14 januari 2015. Appellante is bij het besluit tot toekenning van bijstand met ingang van 7 juni 2005 uitdrukkelijk gewezen op haar verplichtingen, waaronder de ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB op haar rustende verplichting direct alles te melden wat van invloed kan zijn op haar recht op bijstand. Desondanks heeft zij geen melding gemaakt van de door haar verrichtte werkzaamheden. Appellante heeft tijdens het gesprek een op 21 maart 2013 tegenover medewerkers van de afdeling BO het volgende verklaard: “Als u mij vraagt onder welke naam mijn klanten mij kennen dan kan ik u vertellen onder de naam [naam X]. Deze naam gebruikte ik ook in de tijd dat ik thuis werkte. Ik schaam me rot. Als u mij vraagt waarom ik onder de naam ‘[naam X]’ werkte dan kan ik u vertellen dat ik bang was dat de sociale dienst er achter zou komen”. Aangezien appellante op de hoogte was van de op haar rustende inlichtingenverplichting, zij in strijd daarmee niet heeft gemeld dat zij werkzaamheden verrichtte en zij deze gegevens kennelijk bewust niet heeft verstrekt, heeft het college aangetoond dat hier sprake was van het willens en wetens schenden van de inlichtingenverplichting en daarmee van opzet. De boete bedraagt in die situatie 100% van het benadelingsbedrag. In dit geval 100% van € 2.110,60, het bedrag dat appellante over de periode van 1 januari 2013 tot en met 28 februari 2013 ten onrechte aan bijstand heeft ontvangen.
4.16.3.
De in dit geding aan de Raad gebleken verwijtbaarheid van appellante, de omstandigheden waaronder zij de overtreding heeft begaan en haar persoonlijke omstandigheden geven geen aanleiding om van een lager bedrag dan € 2.110,60,- uit te gaan. Dat appellante de werkzaamheden heeft verricht op advies van een psycholoog heeft appellante met de door haar in hoger beroep overgelegde verklaring van psycholoog
drs. C. Erden van mei 2013 over de diagnose en behandeling, waar overigens uit blijkt dat appellante eerst in december 2012, dus na aanvang van de werkzaamheden op intake is geweest, niet aannemelijk gemaakt. Daarbij wordt aangetekend dat aan appellante niet het verrichten van werkzaamheden wordt tegengeworpen, maar het verrichten van werkzaamheden zonder daarvan aan het college melding te maken.
4.16.4.
De rechtbank heeft de boete dus terecht vastgesteld op een bedrag van  € 3.180,-.
De nieuwe aanvraag
4.17.
In geval van een aanvraag om bijstand loopt de door de bestuursrechter te beoordelen periode in beginsel vanaf de datum waarop de betrokkene zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen tot en met de datum van het besluit op aanvraag. Dit betekent dat in dit geval de te beoordelen periode loopt van 10 juni 2013 tot en met 24 juli 2013.
4.18.
Gelet op wat in 4.6 tot en met 4.8 is overwogen over de intrekking van bijstand, staat het intrekkingsbesluit van 28 maart 2013 in rechte vast. Degene die een aanvraag om bijstand doet nadat de bijstand eerder is beëindigd, herzien of ingetrokken wegens het niet melden van werkzaamheden en die - al dan niet onder aanwending van rechtsmiddelen tegen die beëindiging, herziening of intrekking - volhoudt dat geen sprake is of is geweest van het verrichten van meldingsplichtige werkzaamheden, kan in navolging van vaste rechtspraak (uitspraak van 19 juli 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR2972) in beginsel volstaan met de onderbouwde stelling dat hij (in ieder geval) vanaf de datum van melding om bijstand aan te vragen niet heeft gewerkt. Het is vervolgens aan het bijstandverlenend orgaan om nader onderzoek te verrichten, indien het aan de juistheid van deze stelling twijfelt.
4.19.
Het college heeft appellante bij haar aanvraag en nadien ter beoordeling van de aanvraag bij brief van 27 juli 2013 onder meer verzocht om een bewijs van haar laatstgenoten inkomsten, een toelichting waar zij van heeft geleefd en een kopie van de voorlopige aanslag 2013 van de Belastingdienst. Appellante heeft verwezen naar wat zij ten aanzien van de intrekking van bijstand naar voren heeft gebracht. Daarnaast heeft zij gewezen op de verklaring van 20 augustus 2013 van [naam eigenaresse], de eigenaresse van [naam beautysalon], waarin zij heeft verklaard dat appellante niet bij haar in dienst is geweest, nooit een contract met haar heeft afgesloten en ook geen mondelinge afspraken zijn gemaakt. Er is volgens [naam eigenaresse] geen sprake geweest van een dienstverband.
4.20.
Het college heeft terecht aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat appellante onvoldoende duidelijkheid heeft verschaft om het recht op bijstand te kunnen vaststellen. Uit de verklaring van [naam eigenaresse] blijkt niet dat appellante geen werkzaamheden heeft verricht bij [naam beautysalon]. Appellante heeft geen verklaring overgelegd die concreet duidelijk maakt waarvan zij heeft geleefd voorafgaand aan de aanvraag. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het, gelet op de bevindingen tijdens het onderzoek dat aan de intrekking van bijstand ten grondslag lag, op de weg van appellante had gelegen om meer openheid van zaken te geven over de wijze waarop zij in haar levensonderhoud heeft voorzien. Appellante heeft volstaan met de enkele ontkenning dat zij werkzaamheden heeft verricht en de verklaring van [naam eigenaresse] kan niet ter onderbouwing daarvan dienen.
4.21.
Uit 4.20 volgt dat het recht op bijstand niet is vast te stellen, zodat het college de aanvraag terecht heeft afgewezen.
Conclusie
4.22.
Uit 4.8, 4.9, 4.15.4 en 4.21 volgt dat de hoger beroepen van appellante niet slagen, zodat de aangevallen uitspraken 1 en 2 moeten worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en A.B.J. van der Ham en
Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van C. Moustaïne als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2015.
(getekend) C. van Viegen
(getekend) C. Moustaïne
HD