ECLI:NL:RVS:2014:100
Raad van State — Uitspraak 


201211593/1/A3.
Datum uitspraak: 22 januari 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Hoge Raad van Adel (hierna: HRvA),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 15 november 2012 in zaak nr. 12/2729 in het geding tussen:
[verzoeker], wonend te [woonplaats],
en
de HRvA.
Procesverloop
Bij besluiten van 1 november 2010 en 10 februari 2011 heeft de HRvA een verzoek van [verzoeker] om informatie gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 22 juni 2011 heeft de HRvA het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 1 november 2010 herroepen, voor zover daarbij niet is beslist op het verzoek alle overige informatie te verstrekken. De HRvA heeft dat besluit voor het overige gehandhaafd.
Bij uitspraak van 15 november 2012 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 juni 2011 vernietigd en bepaald dat de uitspraak in de plaats komt van het bij haar bestreden besluit. Voorts heeft de rechtbank bepaald dat de HRvA het preadvies van de secretaris van de HRvA, inclusief de daaraan gehechte reacties van de leden, in een niet tot personen herleidbare vorm openbaar dient te maken en dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit voor het overige in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de HRvA hoger beroep ingesteld.
[verzoeker] heeft een verweerschrift ingediend.
[verzoeker] heeft de Afdeling toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), om mede op grondslag van de stukken, waarvan openbaarmaking is geweigerd, uitspraak te doen.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2013, waar de HRvA, vertegenwoordigd door mr. A.C. Rop, advocaat [NAAM]n Haag, en [secretaris] van de HRvA, is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob), wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder ‘persoonlijke beleidsopvatting’ verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Ingevolge het tweede lid, eerste volzin, kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering over persoonlijke beleidsopvattingen informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.
2. De Afdeling heeft in de uitspraak van heden in zaak nr. 201211576/1/A3, overwogen dat de e-mail van 1 november 2010 een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is.
3. [verzoeker] heeft de HRvA verzocht om informatie over de inlijving van leden van de familie [naam] in de Nederlandse adel. Hij heeft om openbaarmaking van de volgende informatie verzocht:
- een kopie van het Nederlandse adelsdiploma met wapentekening;
- de intekening in het wapenregister;
- het verzoek van de HRvA aan [naam] om betaling van taxa en leges;
- een rekenafschrift met die betaling;
- het antwoord van de HRvA op de brief van [naam] van 8 januari 1999;
- overige informatie over de inlijving.
Bij besluit van 1 november 2010 heeft de HRvA beslist dat een kopie van het adelsdiploma en de registertekening van het wapen voor [verzoeker] beschikbaar zijn en hem zullen worden toegezonden na betaling van de kopieer- en administratiekosten. Het antwoord op de brief van 8 januari 1999 en de verdere inhoud van het dossier worden niet openbaar gemaakt, aangezien deze stukken bijzondere persoonsgegevens bevatten. De financiële stukken over het betalen van taxa en leges zijn niet in het dossier aanwezig, nu het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) deze bedragen heft, aldus de HRvA.
In zijn besluit van 10 februari 2011 heeft de HRvA te kennen gegeven dat een groot aantal stukken uit het inlijvingsdossier van [naam] bij besluit van 4 januari 2011 van de minister van BZK alsnog openbaar is gemaakt. Ook de stukken over de betaling van taxa en leges zijn reeds door het Ministerie van BZK aan [verzoeker] verstrekt. De HRvA heeft in het besluit van 10 februari 2011 beslist dat het antwoord op de brief van 8 januari 1999, na betaling van de kosten, toch aan [verzoeker] zal worden verstrekt.
4. De HRvA heeft in het besluit van 22 juni 2011, voor zover van belang, beslist dat het preadvies van de secretaris van de HRvA aan de HRvA over inlijving van het geslacht [naam] in de Nederlandse adel met de reacties daarop van de voorzitter en de leden van de HRvA niet wordt verstrekt omdat het document persoonlijke beleidsopvattingen bevat, opgesteld voor intern beraad, als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob.
5. De HRvA betoogt dat de rechtbank ten onrechte buiten de grenzen van het geschil is getreden door te beoordelen of het preadvies persoonlijke beleidsopvattingen bevat, omdat dit door [verzoeker] in beroep niet is bestreden. Voorts betoogt de HRvA dat indien de rechtbank zich hierover al mocht uitlaten, de rechtbank ten onrechte partijen niet over dit aspect heeft gehoord. Dit is volgens de HRvA in strijd met de beginselen van goede procesorde.
5.1. [verzoeker] heeft zich in zijn beroepschrift bij de rechtbank gericht tegen het oordeel van de HRvA dat de informatie niet kan worden verstrekt, omdat de meningen herleidbaar zijn tot personen. Hiermee heeft [verzoeker] zich gericht op artikel 11, tweede lid, van de Wob. Aan het tweede lid van artikel 11 van de Wob kan echter pas worden toegekomen, wanneer aan het eerste lid van het artikel is voldaan. De rechtbank heeft derhalve terecht beoordeeld of artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking van het preadvies in de weg staat. De HRvA heeft voorts geen belang bij beoordeling van het betoog dat hij daardoor in zijn belangen is geschaad, nu de HRvA zich reeds in het besluit van 22 juni 2011 op het standpunt heeft gesteld dat het preadvies persoonlijke beleidsopvattingen bevat.
Het betoog faalt.
6. De HRvA betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 11, eerste lid, van de Wob zich niet tegen openbaarmaking van het preadvies en de handgeschreven notities van de leden van de raad verzet en dat de rechtbank hem daarom ten onrechte heeft opgedragen het preadvies van de secretaris, inclusief de daaraan gehechte reacties van de leden, in een niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken.
6.1. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van de niet openbaar gemaakte informatie.
6.2. Zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 september 2010 in zaak nr. 200910061/1/H3), blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de Wob dat het doel van de daarin neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II, 19 859, nr. 3, p. 14 en 38).
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob wordt onder persoonlijke beleidsopvattingen verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
De HRvA heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het preadvies en de reacties daarop van de leden van de raad zijn bestemd voor intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Naar het oordeel van de Afdeling zijn deze stukken naar hun aard en inhoud bestemd voor intern beraad en bevatten deze persoonlijke beleidsopvattingen. De HRvA heeft in redelijkheid geen gebruik behoeven maken van de bevoegdheid als genoemd in artikel 11, tweede lid, eerste volzin, van de Wob. Daartoe acht de Afdeling redengevend dat het belang van een goede en democratische bestuursvoering in dit geval niet is gediend bij de verstrekking van de informatie in niet tot personen herleidbare vorm, nu het uiteindelijke advies van de HRvA aan de minister reeds openbaar is en daardoor dat belang afdoende is gediend. Voor zover het preadvies feitelijkheden bevat, zijn deze reeds met het advies van de HRvA aan de minister openbaar gemaakt (vergelijk de voormelde uitspraak van de Afdeling van 1 september 2010).
Het betoog slaagt.
7. Nu het hoger beroep reeds hierom slaagt behoeven de overige gronden geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [verzoeker] tegen het besluit van de HRvA van
22 juni 2011 alsnog ongegrond verklaren.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 15 november 2012 in zaak nr. 12/2729;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van staat.
w.g. Lubberdink w.g. Neuwahl
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2014
280-773.