ECLI:NL:RVS:2013:2255
Raad van State — Uitspraak 


201302031/1/A1.
Datum uitspraak: 4 december 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 23 januari 2013 in zaak nr. 10/5595 in het geding tussen:
[appellante]
en
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Zuid.
Procesverloop
Bij besluit van 3 februari 2009 heeft het dagelijks bestuur geweigerd aan [appellante] reguliere bouwvergunning te verlenen voor het bouwen van een dakterras en dakopbouw met bijbehorend hekwerk op het gebouw op het perceel [locatie A] te Amsterdam.
Bij besluit van 8 oktober 2010 heeft het dagelijks bestuur het besluit van 3 februari 2009 gehandhaafd.
Bij besluit van 6 maart 2012 heeft het dagelijks bestuur het besluit van 8 oktober 2010 onder aanpassing van de motivering gehandhaafd.
Bij uitspraak van 23 januari 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 8 oktober 2010 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard en het beroep tegen het besluit van 6 maart 2012 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2013, waar [appellante], en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. G. van der Kuil, werkzaam bij het stadsdeel, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 12a, eerste lid, onderdeel a, van de Woningwet, zoals dat luidde ten tijde van belang, stelt de gemeenteraad een welstandsnota vast, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die burgemeester en wethouders toepassen bij hun beoordeling of het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk of standplaats, waarop de aanvraag om bouwvergunning betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk als bedoeld in artikel 45, eerste lid, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd zijn met redelijke eisen van welstand.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, mag slechts en moet de reguliere bouwvergunning worden geweigerd, indien:
(..)
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk of de standplaats, waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk als bedoeld in artikel 45, eerste lid, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel a, tenzij burgemeester en wethouders van oordeel zijn dat de bouwvergunning niettemin moet worden verleend, of
e. voor het bouwen een vergunning ingevolge de Monumentenwet 1988 of een provinciale of gemeentelijke monumentenverordening is vereist en deze niet is verleend.
2. De gronden van het hoger beroep zijn uitsluitend gericht tegen het oordeel van de rechtbank over het besluit van het dagelijks bestuur van 6 maart 2012.
3. Vast staat dat het voorziene hekwerk en de dakopbouw van het dakterras voor wat betreft de hoogte in strijd zijn met de planvoorschriften van het ten tijde van de aanvraag ter plaatse geldende bestemmingsplan "Noorder Amstelkanaal" en de planregels van het ten tijde van het besluit van 6 maart 2012 ter plaatse geldende bestemmingsplan "Museumkwartier en Valeriusbuurt 2010".
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het dagelijks bestuur zich ten rechte op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Daartoe voert zij aan dat op 19 december 2008 van rechtswege een monumentenvergunning voor het bouwplan is verleend. Nu de criteria voor de beoordeling of monumentenvergunning kan worden verleend, gelijk zijn aan de criteria voor de beoordeling of een bouwplan in overeenstemming is met redelijke eisen van welstand, is voor een toets aan de welstandscriteria geen plaats meer, aldus [appellante]. [appellante] stelt dat het dagelijks bestuur de adviezen van de Commissie voor Welstand en Monumenten (hierna: de Welstandscommissie) niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan zijn oordeel dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand.
4.1. Bij het besluit van 6 maart 2012 heeft het dagelijks bestuur zich voor het oordeel of het bouwplan in overeenstemming is met redelijke eisen van welstand gebaseerd op het advies van de Welstandscommissie van 24 september 2008 en de aanvulling daarop van 13 mei 2009. Bij die beoordeling heeft de Welstandscommissie zich gebaseerd op de criteria uit de Welstandsnota 2004 van het Stadsdeel Amsterdam Oud Zuid en de bijbehorende ordekaart, waarop het perceel is aangeduid als stedenbouwkundige zone A en architectuurorde 1. Volgens de Welstandsnota betekent stedenbouwkundige zone A dat het pand beschouwd dient te worden als de dragende structuur van een potentieel beschermd stadsgezicht, voor welke zone een restauratieve aanpak geldt van de ruimtelijke structuur en architectuur. Architectuurorde 1 geldt onder meer voor geregistreerde rijksmonumenten waarvoor eveneens een restauratieve aanpak geldt. Vast staat dat het pand een rijksmonument is en onderdeel uitmaakt van een architectonische eenheid die gevormd wordt door de panden [locaties B]. De Welstandscommissie heeft zich op het standpunt gesteld dat het voorziene dakterras met dakopbouw niet voldoet aan de Welstandsnota, nu het aanbrengen van dakterrassen op monumenten en het maken van dakopbouwen niet is toegestaan voor panden met architectuurorde 1. Volgens de Welstandscommissie is het dakterras met dakopbouw een aantasting van het monumentale pand, de architectonische eenheid en het daklandschap. Gelet op de locatie aan de kade met lange zichtlijnen zijn de dakopbouw en het hekwerk van het dakterras volgens de Welstandscommissie duidelijk zichtbaar vanuit de openbare ruimte en hebben de ingrepen daardoor, naast de aantasting van de aanwezige architectonische karakteristiek, een detonerende werking op het potentieel beschermd stadsgezicht.
4.2. De rechtbank heeft het betoog van [appellante] dat niet aan de welstandscriteria mag worden getoetst, terecht niet gevolgd. De rechtbank heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat in de procedure over de monumentenvergunning door de rechtbank geen oordeel is gegeven over de vraag of het bouwplan al dan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand. Voorts heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat de criteria bij de beoordeling van een monumentenvergunning, niet gelijk zijn aan de criteria bij de welstandsbeoordeling. De Welstandsnota is, zoals het dagelijks bestuur ter zitting van de Afdeling heeft bevestigd, een inkadering van de welstandsbeoordeling, die is gebaseerd op artikel 12 van de Woningwet. Het dagelijks bestuur heeft voorts ter zitting van de Afdeling toegelicht dat met de Welstandsnota niet is beoogd een kader te geven voor de beoordeling van aanvragen om een monumentenvergunning. Uit de Welstandsnota blijkt ook niet dat deze mede is gebaseerd op de Monumentenwet 1988 of een gemeentelijke monumentenverordening. Dat het dagelijks bestuur in de Welstandsnota heeft bepaald dat bij aanvragen om een bouwvergunning, thans omgevingsvergunning, in het kader van de welstandbeoordeling rekening moet worden gehouden met de architectuurordening en dat rijksmonumenten zonder meer onder architectuurorde 1 vallen, bekent ook niet dat het dagelijks bestuur van die toets zou dienen af te zien indien een monumentenvergunning voor het bouwplan is verleend.
4.3. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 6 mei 2009 in zaak nr. 200804977/1 wordt overwogen dat het dagelijks bestuur, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis mag toekennen. Tenzij het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het dagelijks bestuur dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Ook laatstgenoemde omstandigheid kan aanleiding geven tot het oordeel dat het besluit van het dagelijks bestuur in strijd is met artikel 44, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woningwet of niet berust op een deugdelijke motivering. Dit neemt echter niet weg dat een welstandsnota criteria kan bevatten die zich naar hun aard beter lenen voor beoordeling door een deskundige dan voor beoordeling door een aanvrager of derde-belanghebbende.
4.4. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur de adviezen van de Welstandscommissie van 24 september 2008 en 13 mei 2009 niet aan zijn besluit van 6 maart 2012 ten grondslag had mogen leggen. [appellante] heeft niet aangevoerd dat de adviezen in strijd zijn met de in de Welstandsnota opgenomen criteria en ook geen tegenadvies overgelegd. Voorts is niet gesteld of gebleken dat de welstandsadviezen naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertonen, dat het dagelijks bestuur deze niet aan zijn oordeel ten grondslag had mogen leggen. De stelling van [appellante] dat de zichtlijnen reeds zijn aangetast door met vergunningen gerealiseerde bouwsels op omringende panden, wat daar ook van zij, doet op zichzelf niet af aan het negatieve advies van de Welstandscommissie. In dat verband is voorts van belang dat niet is gebleken dat de zichtlijnen van de architectonische eenheid die wordt gevormd door de panden [locaties B], reeds zijn aangetast.
Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het bouwplan tevens in strijd is met artikel 44, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woningwet.
Het betoog faalt.
5. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren vrijstelling te verlenen. Daartoe voert zij aan dat zij onevenredig wordt benadeeld, nu de aanwezigheid van een dakterras haar woongenot zal verhogen, het vasthouden van het dagelijks bestuur aan de Welstandsnota in strijd is met eisen van proportionaliteit en subsidiariteit en het dagelijks bestuur wel aan vergelijkbare bouwplannen medewerking heeft verleend.
5.1. Het dagelijks bestuur heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet bereid is vrijstelling of ontheffing te verlenen ten aanzien van de overschrijding van de maximaal toegestane bouwhoogte, omdat het het bouwplan ongewenst acht en het bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand. Dat het dagelijks bestuur meer gewicht heeft toegekend aan het handhaven van de ter plaatse maximaal voorgeschreven bouwhoogte en de Welstandsnota dan aan de belangen van [appellante], die is gebaat bij de verlening van bouwvergunning voor de dakopbouw en het dakterras, maakt niet dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van het dagelijks bestuur van 6 maart 2012 niet kan standhouden. Daarbij is van belang dat de rechtbank het beroep van [appellante] op het gelijkheidsbeginsel terecht heeft verworpen. Het dagelijks bestuur heeft gemotiveerd uiteengezet dat het geen bouwvergunning heeft verleend voor vergelijkbare bouwplannen. Ten aanzien van een verleende bouwvergunning voor een dakopbouw en -terras op de panden aan de [locaties C], heeft het dagelijks bestuur gesteld dat die panden zijn gelegen in stedenbouwkundige zone C en vallen onder architectuurorde 3. Het pand aan de [locatie D], waarvoor vergunning is verleend voor het oprichten van een dakterras, is gelegen in stedenbouwkundige zone B en valt onder architectuurorde 2. Volgens de Welstandsnota is bij architectuurorde 2 geen dakopbouw toegestaan, maar onder voorwaarden wel een dakterras. Voor architectuurorde 3 is daarin voorts bepaald dat onder voorwaarden wel vergunning kan worden verleend voor een dakopbouw en -terras. Deze situaties komen derhalve niet zodanig overeen met de thans aan de orde zijnde situatie, dat het dagelijks bestuur daarin aanleiding had moeten zien medewerking te verlenen aan het bouwplan. Dat het dagelijks bestuur vergunning heeft verleend voor het oprichten van een zonnepaneel op het naastgelegen pand [locatie E], maakt dat niet anders. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een zonnepaneel niet vergelijkbaar is met een dakopbouw en een dakterras, en voorts dat het zonnepaneel niet zichtbaar is vanaf de openbare weg. Voor de zonder vergunning gerealiseerde dakopbouw op het pand aan de [locatie F] heeft het dagelijks bestuur een last onder dwangsom opgelegd. Het dagelijks bestuur heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat voor dat pand voorts een aanvraag om omgevingsvergunning is afgewezen. Verder heeft het dagelijks bestuur ter zitting van de Afdeling gemotiveerd dat het project aan de [locatie G] niet vergelijkbaar is, mede omdat die percelen vallen onder architectuurorde 2 en omdat daarvoor een nieuw bestemmingsplan is vastgesteld. In de foto's van het dak van de panden aan de [locatie D] ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank het beroep van [appellante] op het gelijkheidsbeginsel ten onrechte heeft verworpen.
Het betoog faalt.
6. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het dagelijks bestuur algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft geschonden. Daartoe voert zij aan dat het dagelijks bestuur tot tweemaal toe een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen. Volgens [appellante] is haar een correcte en volledige rechtsgang ontnomen. Zij stelt voorts dat het dagelijks bestuur ten onrechte niet bereid is geweest om met haar in overleg te treden, teneinde tot een gewijzigd bouwplan te komen.
6.1. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur algemene beginselen van behoorlijk bestuur heeft geschonden. De omstandigheid dat een eerder besluit op bezwaar van het dagelijks bestuur door de rechtbank is vernietigd waarna het dagelijks bestuur een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen, levert geen schending op als bedoeld, reeds omdat het dagelijks bestuur daartoe was gehouden. Dat het dagelijks bestuur het besluit van 6 maart 2012 heeft genomen, hangende het beroep van [appellante] tegen het besluit van 8 oktober 2010, levert voorts evenmin een schending op, als bedoeld. Daarbij is van belang dat de rechtbank het onderzoek ter zitting van 17 november 2011 heeft geschorst, het vooronderzoek heeft heropend en het dagelijks bestuur in de gelegenheid heeft gesteld een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Voorts is van belang dat het dagelijks bestuur bevoegd was een nieuw besluit te nemen en dat [appellante] voldoende gelegenheid heeft gehad om gronden tegen het besluit van 6 maart 2012 te formuleren, van welke gelegenheid zij zowel schriftelijk als mondeling ter zitting van de rechtbank van 27 november 2012 gebruikt heeft gemaakt, en dat het in het belang van een efficiënte en finale geschillenbeslechting is dat het betoog met betrekking tot het besluit van 6 maart 2012 in de procedure inzake het beroep met betrekking tot het besluit van 8 oktober 2010 is behandeld.
In de stelling van [appellante] dat het dagelijks bestuur ten onrechte niet met haar in overleg is getreden, teneinde tot een gewijzigd voor het dagelijks bestuur aanvaardbaar bouwplan te komen, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het besluit van 6 maart 2012 onzorgvuldig tot stand is gekomen. Hoewel het dagelijks bestuur is gerechtigd, en in bepaalde gevallen zelfs is verplicht, om de indiener van een bouwaanvraag in de gelegenheid te stellen het betrokken bouwplan zodanig te wijzigen of aan te vullen dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van een bouwvergunning worden weggenomen, dient een nieuwe bouwaanvraag te worden ingediend indien de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zodanig ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken. Het dagelijks bestuur heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er, gelet op de strijd met het bestemmingsplan en redelijke eisen van welstand, geen realistische alternatieven zijn voor het bouwplan van [appellante] waarbij nog van hetzelfde bouwplan gesproken kan worden.
Het betoog faalt.
7. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op haar aanbod om de situatie ter plaatse in ogenschouw te nemen. Zij verzoekt de Afdeling voorts om haar perceel te bezoeken, alvorens uitspraak te doen.
7.1. Dit betoog faalt. Ingevolge artikel 8:50, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan de rechtbank een onderzoek ter plaatse instellen. Dit is een bevoegdheid die ter discretie van de rechtbank staat. Er is geen grond voor het oordeel dat de rechtbank had dienen in te gaan op het verzoek van [appellante] de situatie ter plaatse in ogenschouw te nemen. Derhalve bestaat in hoger beroep evenmin aanleiding tot een onderzoek ter plaatse.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, ambtenaar van staat.
w.g. Hoekstra w.g. Wijgerde
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2013
672.