ECLI:NL:RVS:2013:132
Raad van State — Uitspraak 


201204230/1/R3.
Datum uitspraak: 3 juli 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 juli 2011, kenmerk C2022025, heeft het college van gedeputeerde staten (hierna: het college) geweigerd ontheffing te verlenen van het in artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 (hierna: Verordening 2011) vervatte verbod op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied ten behoeve van een nieuw bouwblok voor een intensieve veehouderij op het perceel aan de Broek (ongenummerd) te Wanroij.
Bij besluit van 13 maart 2012, kenmerk 2045708/2902006, heeft het college de door het college van burgemeester en wethouders (hierna: het gemeentebestuur) en [appellant sub 2] hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben het gemeentebestuur en [appellant sub 2] beroep ingesteld. Het beroep van [appellant sub 2] is ingekomen bij de rechtbank ’s-Hertogenbosch (thans: rechtbank Oost-Brabant) die dit met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) naar de Afdeling heeft doorgezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 april 2013, waar het gemeentebestuur, vertegenwoordigd door mr. P.P.A. Bodden, advocaat [NAAM], [appellant sub 2], in persoon en bijgestaan door mr. P.J.G. Goumans, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door E.A.L.J.C. van Lieshout, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ten behoeve van de vaststelling van een bestemmingsplan dat in nieuwvestiging van een intensieve veehouderij op het perceel aan de Broek (ongenummerd) voorziet, heeft het gemeentebestuur bij het college een aanvraag gedaan voor een ontheffing van voormeld verbod. Hiermee is beoogd de intensieve veehouderijtak van het agrarische bedrijf van [appellant sub 2] aan de [locatie 1] te Wanroij, gelegen in een verwevingsgebied, te verplaatsen naar het perceel aan de Broek (ongenummerd) in een landbouwontwikkelingsgebied.
2. Het gemeentebestuur en [appellant sub 2] betogen dat het college ten onrechte de bezwaren ongegrond heeft verklaard en de ontheffing ten onrechte heeft geweigerd. Daartoe voeren zij aan dat het verbod van artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2011 op nieuwvestiging van intensieve veehouderijen in een landbouwontwikkelingsgebied in strijd is met de Reconstructiewet concentratiegebieden (hierna: Rwc) en het reconstructieplan Peel en Maas (hierna: het reconstructieplan). Het gemeentebestuur en [appellant sub 2] betogen dat de mogelijkheid voor nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied ten onrechte in beginsel is uitgesloten. Voorts hebben provinciale staten de procedure van artikel 26 van de Rwc omzeild en daarmee in strijd met het verbod van détournement de procedure en détournement de pouvoir gehandeld. Dat niet bindende beleidsuitspraken uit het reconstructieplan geen planologische doorwerking hebben en dat daartegen geen beroep openstond maakt dat niet anders, nu in dit geval de bindende zonering intensieve veehouderij uit het reconstructieplan door de bedoelde algemene regels wordt gewijzigd. Het gemeentebestuur betoogt dat het vereiste in artikel 9.5, vierde lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2011 dat vóór 20 maart 2010 een schriftelijke aanvraag moet zijn ingediend tot verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie, in strijd is met onder meer artikel 4.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), het beginsel van de rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel. De algemene regels zijn immers na de aanvraag zodanig nadelig gewijzigd dat het gerechtvaardigd gewekte vertrouwen dat een ontheffing zou kunnen worden verleend is geschonden en een rechtsonzekere situatie is ontstaan. Volgens het gemeentebestuur en [appellant sub 2] ligt aan voormelde algemene regels een kennelijk onredelijke belangenafweging ten grondslag.
2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het verbod van artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2011 op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied niet in strijd is met de Rwc en het reconstructieplan. Het college wijst erop dat van een landbouwontwikkelingsgebied als bedoeld in de Rwc ook sprake kan zijn zonder dat daarin is voorzien in de mogelijkheid van nieuwvestiging van intensieve veehouderij. Het verbod op nieuwvestiging raakt geen bindend onderdeel van het reconstructieplan, maar slechts de niet bindende beleidsuitspraak over het grondgebruik binnen de zonering, waarvan een landbouwontwikkelingsgebied deel uitmaakt. De bindende zonering intensieve veehouderij uit het reconstructieplan is door de bedoelde algemene regels niet gewijzigd en niet bindende beleidsuitspraken kunnen worden gewijzigd zonder dat de wijzigingsprocedure van de Rwc wordt gevolgd. Verder stelt het college dat gewijzigde planologische inzichten bij provinciale staten hebben geleid tot strengere algemene regels voor het verlenen van een ontheffing van het verbod op nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied en dat deze niet in strijd zijn met het beginsel van de rechtszekerheid of het vertrouwensbeginsel.
2.2. Ingevolge artikel 1 van de Rwc wordt verstaan onder:
landbouwontwikkelingsgebied: ruimtelijk begrensd gedeelte van een reconstructiegebied met het primaat landbouw dat geheel of gedeeltelijk voorziet, of in het kader van de reconstructie zal voorzien, in de mogelijkheid tot uitbreiding, hervestiging of nieuwvestiging van intensieve veehouderij.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, worden voor elk concentratiegebied een of meer reconstructieplannen vastgesteld.
Ingevolge het tweede lid, onder d, bevat een reconstructieplan een beschrijving van de ruimtelijke indeling van het reconstructiegebied in landbouwontwikkelingsgebieden, verwevingsgebieden en extensiveringsgebieden.
Ingevolge artikel 26, eerste lid, kan het reconstructieplan worden gewijzigd.
Ingevolge het derde lid, zijn de artikelen 13 tot en met 25, met uitzondering van de termijn, genoemd in artikel 14, eerste lid, en van artikel 14, tweede lid, van overeenkomstige toepassing op wijziging van het reconstructieplan.
2.3. Ingevolge artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening 2011 bepaalt een bestemmingsplan dat is gelegen in een landbouwontwikkelingsgebied dat nieuwvestiging van een intensieve veehouderij niet is toegestaan.
Ingevolge artikel 9.5, eerste lid, aanhef, kan het college van gedeputeerde staten, mits de daartoe strekkende aanvraag voor een ontheffing vóór 1 januari 2011 is ingediend, in het geval van een verplaatsing van een intensieve veehouderij ontheffing verlenen van artikel 9.3, eerste lid, onder d en artikel 9.4, eerste lid, onder a en d, voor een bestemmingsplan dat voorziet in:
a. uitbreiding van een bouwblok tot ten hoogste 2,5 hectare in een verwevingsgebied;
b. uitbreiding van een bouwblok tot ten hoogste 3 hectare in een landbouwontwikkelingsgebied;
c. nieuwvestiging van een intensieve veehouderij in een landbouwontwikkelingsgebied.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, bevatten de in artikel 13.3, tweede lid, bedoelde stukken behorende bij de aanvraag om ontheffing tevens, indien het bestemmingsplan ertoe strekt verplaatsing van een intensieve veehouderij mogelijk te maken, een beschrijving van het feit dat reeds vóór 20 maart 2010 voldoende concrete initiatieven waren ontplooid met het oog op de verplaatsing van een intensieve veehouderij.
Ingevolge artikel 9.5, vierde lid, is van een van vóór 20 maart 2010 daterend concreet initiatief tot verplaatsing van een intensieve veehouderij als bedoeld in het tweede lid, onder a, sprake, indien vóór 20 maart 2010 het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat planologische medewerking aan deze verplaatsing zal worden verleend. Gerechtvaardigd vertrouwen kan slechts worden aangenomen voor zover:
a. sprake is van een vóór 20 maart 2010 ingediende schriftelijke aanvraag tot verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie en waarvan het college van burgemeester en wethouders c.q. de raad dan wel een daartoe krachtens een vóór 20 maart 2010 genomen mandaatbesluit bevoegde ambtenaar schriftelijk te kennen heeft gegeven hieraan zijn medewerking te verlenen; of
b. het college van burgemeester en wethouders c.q. de raad vóór 20 maart 2010 een planologische procedure voor de verplaatsing van een intensieve veehouderij naar een concrete locatie heeft opgestart.
Bovendien moet voldaan worden aan het bepaalde in artikel 9.4, vijfde lid, onder a en c.
2.4. Aan algemeen verbindende voorschriften, zoals neergelegd in artikel 9.4, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 9.5 van de Verordening 2011, kan slechts verbindende kracht worden ontzegd, indien deze in strijd zijn met een hoger wettelijk voorschrift, dan wel indien deze in strijd zijn met een algemeen rechtsbeginsel.
2.5. Over de betogen van het gemeentebestuur en [appellant sub 2] dat voormelde algemene regels onverbindend zijn wegens strijd met de Rwc, het reconstructieplan, artikel 4.1 van de Wro en de genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur en dat de gewijzigde algemene regels niet aan het besluit ten grondslag hadden mogen worden gelegd verwijst de Afdeling naar hetgeen hierover is overwogen in onder meer haar uitspraak van 13 maart 2013, in zaak nr. 201204206/1/R3.
De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor een ander oordeel. Deze betogen falen.
3. Verder voeren het gemeentebestuur en [appellant sub 2] aan dat aan het vereiste van een schriftelijke aanvraag, als bedoeld in artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011, is voldaan nu stukken zijn overgelegd waaruit een concreet initiatief blijkt voor verplaatsing van de intensieve veehouderijtak naar een concrete locatie van voor 20 maart 2010. Daartoe wijzen zij onder meer op brieven van 21 juni 2004, 17 april 2008 en 21 november 2008 waaruit volgt dat tussen [appellant sub 2] en het gemeentebestuur overleg gaande was over de verplaatsing van de veehouderijtak. Verder wijzen zij er in dit verband op dat dit overleg heeft geresulteerd in de conceptovereenkomst van 23 december 2009 en de definitieve overeenkomst van 11 juni 2010.
3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat niet is voldaan aan artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011, nu een schriftelijke aanvraag tot verplaatsing van de intensieve veehouderijtak naar een concrete locatie van voor 20 maart 2010 ontbreekt.
3.2. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2013, in zaak nr. 201204206/1/R3, volgt dat in dit kader van belang is of in de door het gemeentebestuur en [appellant sub 2] bedoelde stukken ligt besloten dat vóór 20 maart 2010 aan het gemeentebestuur een verzoek is gedaan dat ertoe strekt de verplaatsing van de intensieve veehouderijtak naar een concrete locatie planologisch mogelijk te maken en dat het gemeentebestuur hieraan zijn medewerking wil verlenen.
Uit onder meer de brieven van 21 juni 2004 en 21 november 2008 blijkt dat tussen [appellant sub 2] en het gemeentebestuur overleg heeft plaatsgevonden over de verplaatsing van zijn intensieve veehouderijtak naar een landbouwontwikkelingsgebied in het kader van de ruimtelijke procedure die de gemeente is gestart voor de ontwikkeling van een bedrijventerrein in de onmiddellijke nabijheid van het bedrijf van [appellant sub 2]. Deze voorgenomen verplaatsing is aanleiding geweest om in het kader van de sloop van de varkensstal aan de [locatie 1] het taxatierapport van 12 maart 2009 te laten opstellen. Tussen het gemeentebestuur en [appellant sub 2] zijn vervolgens afspraken gemaakt over de verplaatsing van de intensieve veehouderijtak naar de Broek (ongenummerd) te Wanroij. Deze afspraken zijn neergelegd in de conceptovereenkomst van 23 december 2009, die is gevolgd door de definitieve overeenkomst van 11 juni 2010. Uit de conceptovereenkomst volgt dat [appellant sub 2] daarmee reeds voor 20 maart 2010 bij het gemeentebestuur zijn voornemen heeft kenbaar gemaakt om zijn intensieve veehouderijtak aan de [locatie 1] te verplaatsen en dat het gemeentebestuur een inspanningsverplichting op zich heeft genomen om voor de locatie in het landbouwontwikkelingsgebied Broekkant een bestemmingsplanprocedure te starten.
In voormelde stukken, in onderlinge samenhang bezien, ligt naar het oordeel van de Afdeling besloten dat [appellant sub 2] voor 20 maart 2010 aan het gemeentebestuur heeft verzocht om op een concrete locatie te voorzien in een bouwblok voor de verplaatsing van zijn intensieve veehouderijtak en dat het gemeentebestuur hieraan wilde meewerken. Dat er voor 20 maart 2010 nog geen ondertekende overeenkomst was, leidt niet tot een ander oordeel, nu het gemeentebestuur, zoals ter zitting is bevestigd, steeds de intentie heeft gehad zijn medewerking aan de verplaatsing te verlenen. Gelet op het voorgaande had het college deze stukken, in onderlinge samenhang bezien, dienen aan te merken als een schriftelijke aanvraag van voor 20 maart 2010 tot verplaatsing van de intensieve veehouderijtak naar een concrete locatie als bedoeld in artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011, waaraan het gemeentebestuur medewerking wilde verlenen. In voormelde stukken ligt immers besloten dat [appellant sub 2] en het gemeentebestuur voor 20 maart 2010 op elkaar afgestemde handelingen hebben verricht en de door hen overeengekomen verplaatsing van de intensieve veehouderijtak naar een concrete locatie reeds in een voldoende gevorderd stadium verkeerde.
Het betoog slaagt.
4. De beroepen zijn gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 9.5, vierde lid, onder a, van de Verordening 2011 en artikel 7:12 van de Awb te worden vernietigd. Dit betekent dat het college met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar moet nemen. Daarbij moet het college beslissen op basis van de algemene regels zoals die golden ten tijde van het bestreden besluit, omdat inmiddels de Verordening ruimte 2012 in werking is en [appellant sub 2], nu het besluit van 13 maart 2012 wordt vernietigd, daarvan niet de dupe behoort te worden. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
5. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 13 maart 2012, kenmerk C2045708/2902006;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant op om binnen 10 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van:
a. bij het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 944,00 (zegge: negenhonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
b. bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 991,08 (zegge: negenhonderdeenennegentig euro en acht cent), waarvan € 944,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt, ten bedrage van:
a. € 310,00 (zegge: driehonderdtien euro) voor het college van burgemeester en wethouders van Sint Anthonis;
b. € 156,00 (zegge: honderdzesenvijftig euro) voor [appellant sub 2].
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, ambtenaar van staat.
w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Kegge
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2013
459-605.