ECLI:NL:RVS:2014:3472
Raad van State — Uitspraak 


201310391/1/A2.
Datum uitspraak: 24 september 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
2. de stichting Stichting RTV Noord-Holland, gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 oktober 2013 in zaak nr. 12/5194 in het geding tussen:
RTV Noord-Holland
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2011 heeft het college aan RTV Noord-Holland voor 2012 een bekostiging verleend van € 13.813.861,00.
Bij besluit van 3 oktober 2012 heeft het college het door RTV Noord-Holland daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 oktober 2013 heeft de rechtbank het door RTV Noord-Holland daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 oktober 2012 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
RTV Noord-Holland heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een zienswijze ingediend
RTV Noord-Holland heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 augustus 2014, waar het college, vertegenwoordigd door mr. E.J. Daalder, advocaat [NAAM]n Haag, vergezeld van M.J. Sol LL.M. en E.E.M. Koning-Vereecken, beiden werkzaam in dienst van de provincie, en RTV Noord-Holland, vertegenwoordigd door mr. A.Th. Meijer, advocaat [NAAM], vergezeld van [algemeen directeur] en [financieel manager] van RTV Noord-Holland, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 2.1, tweede lid, aanhef en onder d, van de Mediawet 2008 voldoen publieke mediadiensten aan democratische, sociale en culturele behoeften van de Nederlandse samenleving door het aanbieden van media-aanbod dat onafhankelijk is van commerciële invloeden en, behoudens het bepaalde bij of krachtens de wet, van overheidsinvloeden.
Ingevolge artikel 2.135, eerste lid, gebruiken de NPO en de publieke media-instellingen al hun inkomsten voor de uitvoering van de publieke mediaopdracht, tenzij bij of krachtens deze wet anders is bepaald.
Ingevolge artikel 2.170, eerste lid, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, zorgt het college voor de bekostiging van het functioneren van ten minste één regionale publieke media-instelling in de provincie door vergoeding van de kosten die rechtstreeks verband houden met het verzorgen van de regionale publieke mediadienst, voor zover die kosten niet op andere wijze zijn gedekt, op zodanige wijze dat:
a. een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod mogelijk is en continuïteit van bekostiging is gewaarborgd; en
b. in ieder geval per provincie het in 2004 bestaande niveau van de activiteiten met betrekking tot de verzorging van media-aanbod door de regionale publieke media-instelling(en) ten minste gehandhaafd blijft.
2. Bij besluit van 28 juni 2011 heeft het college RTV Noord-Holland meegedeeld dat het een structurele efficiencykorting zal doorvoeren op de begrotingspost waaruit RTV Noord-Holland wordt bekostigd, waardoor vanaf 2012 de bekostiging van RTV Noord-Holland met 10% wordt verlaagd en de reële index voor 2012 van 3,05% niet wordt toegepast.
Bij besluit van 15 november 2011 heeft het college het door RTV Noord-Holland daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 19 december 2011 heeft het college de bekostiging van RTV Noord-Holland voor 2012 met 9,34% verlaagd ten opzichte van de bekostiging voor 2011.
Bij uitspraak van 29 maart 2012 heeft de rechtbank het door RTV Noord-Holland tegen het besluit van 15 november 2011 ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van hetgeen de rechtbank heeft overwogen.
Bij besluit van 3 oktober 2012 heeft het college de door RTV Noord-Holland tegen de besluiten van 28 juni 2011 en 19 december 2011 gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard en deze besluiten van een nadere motivering voorzien. Aan het besluit van 3 oktober 2012 heeft het college mede de rapportage "Bekostiging RTV Noord-Holland" van 8 augustus 2012 van BDO Consultants B.V. ten grondslag gelegd. Volgens deze rapportage moet RTV Noord-Holland in beginsel ook met een korting van 10% in staat zijn in 2012 en volgende jaren een hoogwaardig media-aanbod te realiseren waarbij ten minste het activiteitenniveau van 2004 wordt gewaarborgd.
Bij uitspraak van 6 februari 2013 in zaak nr. 201204682/1/A2 heeft de Afdeling het door RTV Noord-Holland tegen de uitspraak van de rechtbank van 29 maart 2012 ingestelde hoger beroep ongegrond verklaard en het beroep van RTV Noord-Holland tegen het besluit van 3 oktober 2012, voor zover het de aankondiging van de vermindering van de bekostiging en de in het kader van artikel 4:51 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan de orde zijnde mogelijkheid tot vermindering betreft, ongegrond verklaard.
3. In de onderhavige procedure is de bekostiging van RTV Noord-Holland over 2012 aan de orde.
Het hoger beroep van het college
4. Het college komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat het onvoldoende heeft gemotiveerd dat met de bekostiging een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod mogelijk is.
4.1. Het college betoogt in dit kader in de eerste plaats dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het voor de invulling van deze norm aansluiting mocht zoeken bij het rapport "Kracht in de regio" van de commissie Rutten van juni 2008. Dat daarin geen objectieve kwaliteitscriteria zijn opgenomen, is geen reden om van de korting op de bekostiging af te zien. Het van provinciewege ontwikkelen van criteria om kwaliteit vast te stellen leidt tot onmiddellijke beïnvloeding van het programma-aanbod en dat is in strijd met de onder andere door artikel 2.1 van de Mediawet 2008 gewaarborgde programmatische en redactionele onafhankelijkheid, aldus het college.
4.1.1. De Afdeling stelt voorop dat het aan het college is te beoordelen of de kwaliteit van het media-aanbod dat door de omroepen moet worden verzorgd kwalitatief hoogwaardig is, als bedoeld in artikel 2.170, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mediawet 2008. Het college heeft ervoor gekozen voor de invulling van deze norm aansluiting te zoeken bij het rapport van de commissie Rutten. In de samenvatting van dit rapport wordt het volgende opgemerkt:
"Het verzorgen van regionale nieuwsprogramma’s en het belichten van de achtergronden ervan is de kerntaak van de regionale publieke omroep. Regionale omroepen leveren daarmee een belangrijke bijdrage aan de kwaliteit van de discussie over zaken, die de regionale samenleving en haar burgers aangaan. Daarbij moeten de omroepen zich bedienen van een crossmediale aanpak, zodat ze zoveel mogelijk mensen bereiken via televisie, radio en internet en ze een belangrijke positie in het medialandschap kunnen behouden en uitbouwen. Ook kan door de inzet van interactieve toepassingen aan burgers de gelegenheid geboden worden om, meer dan voorheen, actief in discussies te participeren. De commissie (…) adviseert dat de regionale publieke omroepen dáár hun prioriteit leggen bij het besteden van structurele overheidsfinanciering die sinds 2004 via de provincies tot hen komt."
Het college leidt uit het rapport van de commissie Rutten af dat de bekostiging de regionale omroepen in staat dient te stellen regionale nieuwsprogramma’s te maken met ruimte voor achtergronden en cultuur en dit aanbod via een crossmediale aanpak van radio, televisie en internet onder de regionale inwoners te verspreiden. Hoewel de rechtbank terecht heeft overwogen dat de hierboven weergegeven passage uit het rapport slechts een weergave van taken bevat, brengt dit niet met zich dat het college door aan te sluiten bij algemeen aanvaarde kerntaken van de regionale publieke omroep, niet in redelijkheid voor deze invulling van de in artikel 2.170, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mediawet 2008 neergelegde norm heeft kunnen kiezen. Hierbij is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 29 januari 2014 in zaak nr. 201304610/1/A2), vooral van belang dat de door onder meer artikel 2.1 van de Mediawet 2008 gewaarborgde programmatische en redactionele onafhankelijkheid van de media niet mag worden geschonden en deze onafhankelijkheid onder druk kan komen te staan als het college de norm verder inhoudelijk invult. Het is niet aan het college de journalistieke kwaliteit van het door de omroepen verzorgde media-aanbod te borgen. De rechtbank heeft, door te oordelen dat het college met het oog op te nemen bekostigingsbesluiten criteria voor kwalitatief hoogwaardig media-aanbod moet ontwikkelen en te oordelen dat het college wat betreft de motivering van het besluit van 3 oktober 2012 niet heeft kunnen aansluiten bij het advies van de commissie Rutten, het vorenstaande ten onrechte niet onderkend.
4.1.2. RTV Noord-Holland kan niet worden gevolgd in haar stelling dat het in de rede lag dat het college het programmabeleid bepalende orgaan (hierna: PBO) zou vragen hem te adviseren over de invulling van de norm kwalitatief hoogwaardig media-aanbod. Anders dan RTV Noord-Holland op zitting heeft gesteld, adviseert de commissie Rutten in haar rapport de provincies ook niet een PBO om advies te vragen. In het rapport Kracht in de Regio raadt de commissie Rutten de regionale omroepen aan een PBO toe te rusten, zodat dit erop kan toezien dat de kwaliteit van de door hen gemaakte programma’s wordt geborgd. De rol van provincies in dezen komt niet aan de orde.
4.1.3. Het betoog slaagt.
4.2. Het college betoogt in de tweede plaats dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat uit de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2013 in zaak nr. 201204682/1/A2 volgt dat de rapportage "Bekostiging RTV Noord-Holland" van 8 augustus 2012 van BDO Consultants het besluit om de bekostiging van RTV Noord-Holland voor 2012 met 9,34% lager vast te stellen dan de bekostiging voor 2011 kan dragen.
4.2.1. Dit betoog berust op een onjuiste lezing van genoemde uitspraak. De uitspraak betreft niet het bekostigingsbesluit, maar de aankondiging van de vermindering van de bekostiging en de in het kader van artikel 4:51 van de Awb aan de orde zijnde mogelijkheid tot vermindering. Vandaar dat de Afdeling, zoals RTV Noord-Holland terecht aanvoert, slechts heeft geoordeeld dat het college het besluit van 3 oktober 2012, waaraan het college de rapportage van BDO Consultants ten grondslag heeft gelegd, voor zover dat ziet op de aankondiging heeft mogen nemen en dat dit besluit in zoverre stand houdt. De rechtbank heeft derhalve terecht beoordeeld of de rapportage van BDO Consultants ook het bekostigingsbesluit kan dragen.
4.3. Het college betoogt in de derde plaats dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat uit de rapportage van BDO Consultants niet volgt dat RTV Noord-Holland ook in 2012 een hoogwaardig media-aanbod kan verzorgen. Volgens het college heeft de rechtbank niet onderkend dat BDO Consultants niet gehouden was de door IPO/ROOS ontwikkelde reële index te gebruiken. De rechtbank heeft verder niet onderkend dat niet van belang is of RTV Noord-Holland er na 2004 taken heeft bijgekregen op cross mediaal gebied, nu volgens het toetsingskader van artikel 2.170 van de Mediawet 2008 tenminste het in 2004 bestaande niveau van de activiteiten moet worden gehandhaafd. BDO Consultants heeft verder terecht het eigen vermogen van RTV Noord-Holland in de beoordeling van de financiële situatie van de omroep betrokken. Dat RTV Noord-Holland, naar zij stelt, een deel van het eigen vermogen heeft opgebouwd als risicoreserve, doet hieraan niet af, nu de omroep ingevolge artikel 2.135, eerste lid, van de Mediawet 2008 gehouden is al zijn inkomsten voor de uitvoering van de publieke media-opdracht te gebruiken. Daarbij is nog onzeker of RTV Noord-Holland in 2018, als de aanwijzing van RTV Noord-Holland als publieke media-instelling voor de verzorging van de regionale publieke media-opdracht in de provincie Noord-Holland vervalt, wederom zal worden aangewezen als publieke-mediainstelling. Het is om die reden niet toegestaan inkomsten te reserveren voor investeringen die na afloop van de aanwijzing gebruikt kunnen worden. Ten slotte is de rechtbank, door te overwegen dat BDO Consultants in haar rapportage niet heeft onderbouwd dat digitaal werken leidt tot kostenbesparing en dat door RTV Noord-Holland efficiencyvoordelen kunnen worden behaald, eraan voorbijgegaan dat dit met zoveel woorden is erkend door RTV Noord-Holland. Volgens het college heeft het dan ook niet, anders dan de rechtbank heeft overwogen, ingestemd met de financiële bedrijfsvoering van RTV Noord-Holland.
4.3.1. In de eerder genoemde uitspraak van 6 februari 2013 heeft de Afdeling geoordeeld dat uit artikel 2.170 van de Mediawet 2008 en de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling volgt dat de minimale zorgplicht van provincies is bepaald op het in 2004 bestaande niveau van activiteiten met betrekking tot de verzorging van media-aanbod, waarbij heeft te gelden dat een kwalitatief hoogwaardig media-aanbod mogelijk moet zijn. Het heeft ervoor zorg te dragen dat de bekostiging op zodanige wijze geschiedt, dat in elk geval dit niveau wordt gehaald. Dat kan het doen door de tot 2011 gebruikte methode van de reële index toe te passen, maar hiertoe is het college niet gehouden, zo volgt uit de Afdelingsuitspraak. Uit deze uitspraak volgt verder dat het college een vaste gedragslijn mag verlaten, zeker als deze gedragslijn is gebaseerd op een onjuiste wetsuitleg. Niet valt in te zien waarom in plaats van de reële index geen gebruik gemaakt zou kunnen worden van de indexcijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek, zoals het college heeft gedaan door gebruik te maken van de rapportage van BDO Consultants. RTV Noord-Holland kan niet worden gevolgd in haar stelling dat het college zijn gedragslijn met terugwerkende kracht heeft verlaten. De reële index is de periode 2004-2011 toegepast. Het college heeft evenwel in het aankondigingsbesluit - het besluit van 28 juni 2011 - kenbaar gemaakt dat met deze praktijk zal worden gebroken.
Zoals het college terecht heeft aangevoerd is de norm die in artikel 2.170 is neergelegd het activiteitenniveau van 2004. Dat de mediaopdracht nadien is uitgebreid, wat hier verder ook van zij, maakt niet dat het college ertoe gehouden is meer activiteiten te financieren dan in 2004. In het rapport Rutten wordt weliswaar opgemerkt dat het de bedoeling is dat de regionale omroepen een belangrijke positie in het medialandschap behouden en verder uitbouwen, zoals RTV Noord-Holland aanvoert, maar, zoals het college terecht stelt, gaat dit niet alleen om televisie, maar ook om de zogenoemde crossmediale aanpak.
4.3.2. Volgens de rapportage "Bekostiging RTV Noord-Holland" van 8 augustus 2012 van BDO Consultants moet RTV Noord-Holland in beginsel ook met een korting van 10% in staat zijn in 2012 en volgende jaren een hoogwaardig media-aanbod te realiseren waarbij ten minste het activiteitenniveau van 2004 wordt gewaarborgd.
Volgens de rapportage heeft RTV Noord-Holland een financieel sterke positie en heeft zij voldoende buffer om eventuele tegenvallers op te vangen. RTV Noord-Holland heeft te kennen gegeven dat zij een financiële reserve heeft opgebouwd om in de toekomst onder meer een verhuizing mogelijk te maken. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat een reserve die wordt opgebouwd met een bepaald doel, zoals een verhuizing, als zodanig moet worden aangemerkt in de jaarrekening. Dit is in de jaarrekeningen van RTV Noord-Holland niet gebeurd. Volgens RTV Noord-Holland is het slechts mogelijk om een bedrag als bestedingsreserve aan te merken als dit bedrag met een specifiek doel wordt gereserveerd. Omdat nog onzeker is of RTV Noord-Holland in de toekomst zal verhuizen, was het volgens haar niet mogelijk een bestedingsreserve op te nemen in de jaarrekening. Nu in de jaarrekening alleen een post eigen vermogen is opgenomen, vermag de Afdeling niet in te zien waarom BDO Consultants deze post niet mocht betrekken in de beoordeling van de financiële situatie van de omroep.
BDO Consultants stelt in haar rapportage dat digitaal werken tot een kostenbesparing leidt en dat in verband met het ontbreken van sturingsinformatie efficiencyvoordelen te behalen zijn door RTV Noord-Holland. Volgens de rechtbank heeft BDO Consultants deze stelling niet onderbouwd. De rechtbank is er door aldus te overwegen aan voorbijgegaan dat RTV Noord-Holland is gevraagd sturingsinformatie over te leggen en dat zij te kennen heeft gegeven niet over deze informatie te beschikken. Ter zitting heeft RTV Noord-Holland toegelicht dat zij wel over deze informatie beschikt, maar deze niet over heeft willen leggen. Volgens BDO Consultants kan het beschikken over meer en betere sturingsinformatie tot efficiencyvoordelen leiden. Deze stelling is door RTV Noord-Holland niet weersproken. Verder heeft RTV Noord-Holland onderkend dat digitaal werken haar een efficiencyvoordeel zal brengen.
4.3.3. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat uit de rapportage van BDO Consultants niet volgt dat RTV Noord-Holland ook in 2012 een hoogwaardig media-aanbod kan verzorgen.
Het betoog slaagt.
4.4. Het hiervoor overwogene leidt tot de slotsom dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat met de bekostiging een hoogwaardig media-aanbod mogelijk is.
Het incidenteel hoger beroep van RTV Noord-Holland
5. RTV Noord-Holland betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat door haar in beroep niet, althans onvoldoende, is bestreden dat zij in 2012 het in 2004 bestaande niveau van de activiteiten kan handhaven. RTV Noord-Holland heeft er in beroep op gewezen dat zij studio Alkmaar heeft moeten sluiten en dat dit ten koste ging van de vanuit die studio uitgezonden uren radio. Hieraan is de rechtbank ten onrechte voorbijgegaan, aldus RTV Noord-Holland.
5.1. Uit de bij de door RTV Noord-Holland overgelegde jaarrekeningen van de jaren 2011 en 2012 gevoegde kengetallen blijkt dat gemiddeld 91 uur radio per week is gemaakt. Dat is 2 uur meer dan in 2004. RTV Noord-Holland kan dan ook niet worden gevolgd in haar stelling dat zij in 2012 wat radioactiviteiten betreft niet de in artikel 2.170, eerste lid, aanhef en onder b, van de Mediawet 2008 neergelegde norm kon halen. Dat RTV Noord-Holland ervoor heeft gekozen studio Alkmaar te sluiten doet hieraan niet af. Hetgeen door RTV Noord-Holland overigens heeft aangevoerd behoeft, gelet op hetgeen onder 4.3.1 is overwogen, geen bespreking.
Het betoog faalt.
Conclusie
6. Het hoger beroep van het college is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van RTV Noord-Holland is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 3 oktober 2012 van het college alsnog ongegrond verklaren.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 oktober 2013 in zaak nr. 12/5194;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. verklaart het incidenteel hoger beroep van de stichting Stichting RTV Noord-Holland ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Slump w.g. Lodder
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2014
85-735.