ECLI:NL:PHR:2014:1823
Parket bij de Hoge Raad — Uitspraak 


Nr. 13/05147 E
Mr. [NAAM]16 september 2014 (bij vervroeging)
Conclusie inzake:
[verdachte]
1. Het Gerechtshof 's-Hertogenbosch heeft verdachte op 9 oktober 2012 voor: Overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 81b van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren, opzettelijk begaan door een rechtspersoon, meermalen gepleegd, veroordeeld tot een geldboete van € 2500 waarvan € 1250 voorwaardelijk.
2. Mr. M.J.J.E. Stassen, advocaat [NAAM], heeft cassatie ingesteld en een schriftuur ingezonden, houdende twee middelen van cassatie.
3.1. Het eerste middel klaagt dat het bewijs ontbreekt voor hetgeen het hof heeft bewezenverklaard, te weten dat verdachte nertsenmest naar Duitsland heeft gebracht. De wagens zijn aan de grens staande gehouden en moesten weer terug naar Nederland. Daartoe moest een klein stukje over een Duitse weg worden gereden. De mest is echter niet naar Duitsland gebracht, maar weer mee terug genomen.
3.2. Het hof heeft bewezenverklaard dat verdachte
"op 9 september 2010 in de gemeente Venlo opzettelijk dierlijke bijproducten, te weten nertsenmest, in strijd met artikel 8, derde lid, van verordening (EG) 1774/2002 naar een andere lidstaat (Duitsland) heeft gebracht, immers gingen twee transporten (transport met kenteken [AA-00-BB] en transport met kenteken [CC-00-DD]) nertsenmest niet vergezeld van een geldig gezondheidscertificaat."
3.3. Artikel 81b van de op 1 januari 2013 vervallen Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (GWWD) luidde aldus:
"Het is verboden te handelen in strijd met bij ministeriële regeling aan te wijzen voorschriften van EG-verordeningen."
Op 9 september 2010 was de Regeling dierlijke bijproducten 2008 van kracht.
Deze Regeling geeft uitvoering aan de artikelen 81b en volgende van de GWWD. Artikel 1.1 van de Regeling luidt, voor zover relevant, aldus:
"In deze regeling wordt verstaan onder:
(...)
b. verordening (EG) nr. 1774/2002: verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (PbEG L 273);"
Artikel 2.8 van de Regeling heeft betrekking op het intracommunautair verkeer en heeft, voor zover van belang, de volgende inhoud:
"1. Het is verboden dierlijke bijproducten en verwerkte producten in strijd met artikel 8, eerste, tweede en derde lid, van verordening (EG) nr. 1774/2002:
a. naar andere lidstaten te brengen;
b. uit lidstaten in Nederland te brengen.
2. Voorafgaand aan de zending, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a:
a. bevestigt de afzender aan de VWA dat de in artikel 8, tweede lid, eerste zin, van verordening (EG) nr. 1774/2002 bedoelde toestemming door de lidstaat van bestemming is verleend, en
b. zendt de afzender aan de VWA een kopie van het handelsdocument."
Verordening 1774/2002 streeft naar vereenvoudiging van de bestaande communautaire, maar verspreide regelgeving en naar de bevordering van volksgezondheid en de gezondheid van dieren door het aanscherpen van de gezondheidsvoorschriften die betrekking hebben op producten van dierlijke oorsprong.
Daarom bevat de Verordening volgens artikel 1 daarvan voorschriften voor het verzamelen, vervoeren, opslaan, hanteren, verwerken en gebruiken of verwijderen van dierlijke bijproducten, teneinde te voorkomen dat deze producten een risico voor de gezondheid van mens of dier vormen.
De eerste drie leden van artikel 8 van de Verordening 1774/2002 luiden als volgt:
“Artikel 8
Verzending van dierlijke bijproducten en verwerkte producten naar andere lidstaten
1. Dierlijke bijproducten en verwerkte producten worden uitsluitend onder de in de leden 2 tot en met 6 vastgestelde voorwaarden naar andere lidstaten verzonden.
2. De lidstaat van bestemming moet de ontvangst hebben toegestaan van categorie 1-materiaal, categorie 2-materiaal, verwerkte producten die afgeleid zijn van categorie 1- en categorie 2-materiaal, en verwerkte dierlijke eiwitten. De lidstaten kunnen als voorwaarde voor hun toestemming stellen dat vóór de verzending verwerkingsmethode 1 moet zijn toegepast.
3. De dierlijke bijproducten en de in lid 2 bedoelde verwerkte producten moeten:
a. a) vergezeld gaan van een handelsdocument of, wanneer deze verordening dat voorschrijft, een gezondheidscertificaat, en
b) rechtstreeks naar de installatie van bestemming worden vervoerd, die overeenkomstig deze verordening erkend moet zijn.”
Hoofdstuk II van de Verordening bevat onder meer indelingen in categorieën en bepalingen over het vervoer van dierlijke bijproducten. Artikel 5 van dit hoofdstuk begint aldus:
“1. Onder categorie 2-materiaal wordt verstaan dierlijke bijproducten die aan de onderstaande beschrijving beantwoorden of materiaal dat dergelijke bijproducten bevat:
a. a) mest en de inhoud van het maagdarmkanaal:”
Ingevolge artikel 2 van de Verordening zijn producten van dierlijke oorsprong als bedoeld in onder meer artikel 5 dierlijke bijproducten.
Hoofdstuk III van Bijlage VIII bij Verordening 1774/2002 kent het volgende opschrift:
“Eisen voor mest, verwerkte mest en verwerkte producten uit mest”. De tekst van dit hoofdstuk vervolgt dan:
“I. Niet-verwerkte mest
A .  Handelsverkeer
1. a) Handelsverkeer in niet-verwerkte mest van andere soorten dan pluimvee en paardachtigen is verboden, tenzij deze mest:
i. i) ...
ii) ...
b) De bevoegde autoriteit mag echter via een specifieke goedkeuring toestaan dat op haar grondgebied:
i) mest wordt binnengebracht die bestemd is om overeenkomstig deze verordening in een door de bevoegde autoriteit erkend technisch bedrijf of erkende biogas- of composteerinstallatie te worden behandeld met het oog op de vervaardiging van de in afdeling II bedoelde producten. De bevoegde autoriteit moet bij de erkenning van dergelijke installaties rekening houden met de herkomst van de mest; of
ii)  mest wordt binnengebracht die bestemd is om op een bedrijf te worden uitgereden. Dit type van handelsverkeer is slechts toegestaan na instemming van de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst en van de lidstaat van bestemming. Bij het overwegen van deze goedkeuring houden de bevoegde autoriteiten met name rekening met de herkomst van de mest, de bestemming van de mest en overwegingen in verband met de bescherming van de diergezondheid.
In voornoemde gevallen moet de mest vergezeld gaan van een gezondheidscertificaat waarvan het model is vastgesteld volgens de procedure van artikel 33, lid 2.”
"Handelsverkeer" wordt in artikel 2 onder k van de Verordening omschreven als: "de handel tussen lidstaten in goederen zoals bedoeld in artikel 23, lid 2, van het Verdrag."
3.3. Het hof heeft in zijn arrest een gevoerd verweer als volgt samengevat en gemotiveerd verworpen:
“B. Bewijsverweer 1
B.1
De verdediging heeft vrijspraak van het tenlastegelegde 'heeft gebracht' bepleit. Daartoe is aangevoerd dat, wanneer het hof van oordeel is dat de Nederlandse verbalisanten bevoegd waren om op te treden omdat de transporten Nederland nog niet hadden verlaten, niet kan worden bewezen dat verdachte de nertsenmest naar een andere lidstaat (Duitsland) heeft gebracht.
B.2
Het hof overweegt als volgt.
B.2.1
In het proces-verbaal van de verbalisanten [verbalisant 1] en [verbalisant 2] van de AID Zuid-Nederland, Team Meststoffen Zuid Oost Nederland, d.d. 14 februari 2011 is het volgende opgenomen:
(Blad 4)
Op donderdag 9 september 2010 omstreeks 19.45 uur werd ik, verbalisant [verbalisant 1], gebeld door het deskundigen-piket AID met de vraag om aan de Nederlands-Duitse grens op de A67 de Koninklijke Marechaussee te assisteren bij een controle van twee transporten vaste mest. De Duitse autoriteiten zouden daar namelijk twee transporten hebben gecontroleerd die met de aanwezige transportbescheiden niet de grens over zouden mogen.
(...) Omstreeks 20.10 uur bevond ik mij in het douanekantoor gelegen op de parkeerplaats aan bovenvermelde grensovergang. Samen met een senior opsporingsambtenaar van de Koninklijke Marechaussee ontmoetten wij twee geüniformeerde Duitse beambten van de Bundespolizei, die ons de desbetreffende transportbescheiden toonden.
(...) Ik controleerde van beide transporten het gezondheidscertificaat en zag dat als afgiftedatum 08/02/2010 stond vermeld en concludeerde dat de twee gezondheidscertificaten kennelijk niet meer geldig waren.
(...) Ik sprak de twee bestuurders aan.
(Blad 11)
Opmerking: In de door [betrokkene] bewerkte verklaring wordt meermaals beweerd dat de vrachtauto's door de AID in Duitsland zouden zijn gecontroleerd dan wel dat de Duitse autoriteiten de auto's in Duitsland zouden hebben stilgehouden. Tijdens het opnemen van de verklaring heb ik, verbalisant [verbalisant 1], aan [betrokkene] uitgelegd dat de vrachtauto's niet in Duitsland zijn gecontroleerd maar aan de grens zelf. De vrachtwagens stonden namelijk op de parkeerplaats aan de grens geparkeerd (ter hoogte van de Nederlands - Duitse grens) toen zij door de Duitse autoriteiten gecontroleerd werden. Dit is ook de locatie waar ik, verbalisant [verbalisant 1], de vrachtauto's heb gezien. Van deze parkeerplaats af is er geen andere manier meer om op een Nederlandse weg te komen dan nadat Duitsland wordt binnengegaan. Ik deelde [betrokkene] mede dat de vrachtauto's nadat de Duitse autoriteiten de toegang geweigerd hadden, onder begeleiding, niet verder Duitsland zijn binnengereden dan nodig was om weer op een openbare Nederlandse weg uit te komen en heb uitvoerig de situatie aan de grens beschreven. Van een stilhouden van de vrachtauto's in Duitsland is dan ook geen sprake geweest.
B.2.2
Het hof heeft geen reden om aan de juistheid dan wel betrouwbaarheid van de inhoud van de hiervoor weergegeven bevindingen te twijfelen. Het hof houdt het er dan ook voor dat van stilhouden van de vrachtwagens in Duitsland geen sprake is geweest en dat de Nederlandse verbalisanten de vrachtauto's op Nederlands grondgebied hebben gecontroleerd, zodat van enig onbevoegd optreden van de opsporingsambtenaren geen sprake is.
B.2.3.1
In de tenlastelegging is opgenomen dat de verdachte twee transporten nertsenmest naar een andere lidstaat (Duitsland) heeft gebracht. In artikel 2.8, eerste lid aanhef en onder a, van de Regeling dierlijke bijproducten 2008 is - voor zover hier van belang en zoals dit luidde ten tijde van het tenlastegelegde - opgenomen dat het verboden is dierlijke bijproducten in strijd met artikel 8, eerste, tweede en derde lid, van verordening (EG) nr. 1774/2002 naar een andere lidstaat te brengen. Op grond van het bepaalde in artikel 2 juncto artikel 5 van de verordening (EG) 1774/2002 dient mest te worden beschouwd als een dierlijk bijproduct dat wordt aangemerkt als categorie 2-materiaal. Ten tijde van het tenlastegelegde luidde artikel 8, van de voornoemde verordening - voor zover hier van belang - als volgt:
'Artikel 8
Verzending van dierlijke bijproducten naar andere lidstaten
1.
Dierlijke bijproducten worden uitsluitend onder de in de leden 2 tot en met 6 vastgestelde voorwaarden naar andere lidstaten verzonden.
2.
De lidstaat van bestemming moet de ontvangst hebben toegestaan van categorie 2 materiaal.'
B.2.3.2
In de voornoemde regeling wordt derhalve de term 'brengen naar' gebruikt en in de aangehaalde verordening zijn de termen 'verzending naar' en 'worden verzonden' opgenomen. Hieruit begrijpt het hof dat zowel de Europese als de nationale wetgever heeft bedoeld strafbaar te stellen het bezig zijn met het vervoeren van dierlijke bijproducten naar een andere lidstaat in strijd met de geldende voorschriften en dat niet bedoeld is dat dergelijk vervoer pas strafbaar is indien het vervoerde daadwerkelijk het grondgebied van de ontvangende lidstaat heeft bereikt.
Nu verdachte doende was met het vervoeren van de dierlijke bijproducten naar een andere lidstaat (Duitsland) is het hof, anders dan de verdediging, van oordeel dat het tenlastegelegde 'naar een andere lidstaat (Duitsland) heeft gebracht' wettig en overtuigend is bewezen.
B. 3
Het verweer wordt met betrekking tot beide onderdelen verworpen.”
3.4. De bewoordingen waarin de tenlastelegging is gegoten, zijn klaarblijkelijk ontleend aan artikel 2.8 van de Regeling. De tekst van deze bepaling van de Regeling moet weer geacht worden aan te sluiten bij de tekst van artikel 8 van Verordening 1774/2002. Dat artikel 8 heeft het in de leden 1 en 4 niet over het brengen naar andere lidstaten, maar over "verzenden". Hoofdstuk III van Bijlage VIII spreekt weliswaar van het binnenbrengen van mest op het grondgebied van een lidstaat, maar het gaat dan om een uitzondering op het verbod van handelsverkeer in niet-verwerkte mest als de betreffende lidstaat toestemming geeft om de mest op het eigen grondgebied te ontvangen.
Waar de Regeling dus spreekt van "brengen" moet aansluiting gezocht worden bij artikel 8 van de Verordening. "Brengen naar" dient dus te worden begrepen als "verzenden naar". Een andere uitleg is niet verordeningsconform. Bovendien zou het niet in overeenstemming zijn met de ratio van de Verordening, te weten die van vereenvoudiging maar aanscherping van de voorschriften die de volksgezondheid en gezondheid van dieren beschermen, als – waar de gedachtegang van de steller van het middel op neerkomt – de lidstaat van verzending niet strafrechtelijk zou kunnen optreden als een zending mest, bestemd voor een andere lidstaat maar niet voorzien van de benodigde documenten, reeds voor de grensovergang wordt onderschept.
Het hof heeft naar mijn mening de tekst van de tenlastelegging uitgelegd in overeenstemming met de uiteindelijke bron van de regelgeving, Verordening 1774/2002.
Het middel faalt.
4.1. Het tweede middel bestrijdt het oordeel van het hof dat de lading mest niet vergezeld was van een geldig gezondheidscertificaat. Dat de geldigheidsduur van een gezondheidscertificaat zou zijn beperkt tot de duur van tien dagen is niet wettelijk vastgelegd.
4.2. Het hof heeft in het arrest een gevoerd verweer als volgt samengevat en vervolgens verworpen:
“C. Bewijsverweer 2
C.1
De verdediging heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat de verdachte dient te worden vrijgesproken van het tenlastegelegde 'niet vergezeld zijn van een geldig gezondheidscertificaat'. Hiertoe is aangevoerd dat weliswaar in de toelichting bij het modelgezondheidscertificaat voor de intracommunautaire handel, dat als bijlage bij verordening (EG) 599/2004 is opgenomen, is vermeld dat het gezondheidscertificaat slechts geldig is gedurende tien dagen vanaf de controle of inspectie in de lidstaat van oorsprong, doch dat deze toelichting geen regelgeving is op basis waarvan deze eis mag worden gesteld en dat een gezondheidscertificaat derhalve niet in geldigheidsduur is beperkt. Nu de verdachte in het bezit was van de benodigde, niet in geldigheidsduur beperkte, gezondheidscertificaten, is niet bewezen dat de transporten niet vergezeld gingen van geldige gezondheidscertificaten, aldus de verdediging.
C.2
Het hof overweegt als volgt.
C.2.1
Verordening (EG) 599/2004 is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Het modelgezondheidscertificaat, dat wordt gevolgd door de toelichting bij dit certificaat, is in de bijlage van deze verordening opgenomen. De verordening en de bijbehorende bijlage - bestaande uit het modelcertificaat en de toelichting bij dit certificaat - zijn als één geheel gepubliceerd.
C.2.2
Het hof is gelet daarop - met de advocaat-generaal - van oordeel dat de toelichting bij het certificaat integraal onderdeel uitmaakt van de (bijlage bij de) verordening en dat dientengevolge ook die toelichting verbindend is en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat.
In de toelichting is opgenomen dat gezondheidscertificaten slechts 10 dagen geldig zijn vanaf de controle of inspectie in de lidstaat van oorsprong. Nu die termijn op 9 september 2010 reeds ruimschoots was verstreken, is naar het oordeel van het hof wettig en overtuigend bewezen dat de transporten niet vergezeld gingen van een geldig gezondheidscertificaat, zoals in de bewezenverklaring is opgenomen.
C. 3
Hetgeen de verdediging in dit kader overigens heeft aangevoerd maakt dit niet anders. Het hof verwerpt mitsdien het verweer.”
4.3. Verordening 599/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 (L 94/44) strekt tot vaststelling van een geharmoniseerd model voor een certificaat en inspectieverslag voor het intracommunautaire handelsverkeer in dieren en producten van dierlijke oorsprong. De Considerans geeft aan dat het in verband met de invoering van een geïntegreerd veterinair computersysteem essentieel is dat de voor het intracommunautaire handelsverkeer vereiste gezondheidscertificaten geharmoniseerd worden om de voedselveiligheid in de Gemeenschap te verbeteren.
4.4. Artikel 1 van deze Verordening luidt aldus:
"De verschillende gezondheidscertificaten die voor het intracommunautaire handelsverkeer vereist zijn, met uitzondering van gezondheidscertificaten voor geregistreerde paardachtigen, worden opgesteld op basis van het geharmoniseerde model dat in de bijlage is opgenomen.
Deze modelcertificaten bestaan uit:
1.
een gestandaardiseerd deel I, „Informatie betreffende de aangeboden zending”, voor de gegevens over de zending;
2.
een deel II, „Certificering”, voor de eisen van de specifieke regelgeving voor elke diersoort, elk soort veehouderij en elk soort product;
3.
een gestandaardiseerd deel III, „Controle”, voor de resultaten van de inspecties die overeenkomstig de desbetreffende regelgeving zijn uitgevoerd."
De Bijlage bij deze Verordening bevat het modelcertificaat voor de intracommunautaire handel. De toelichting bij dit model houdt in dat het certificaat geldig is gedurende tien dagen vanaf de controle of inspectie in de lidstaat van oorsprong. In Vak III.1 moet de datum van controle door een officiële dierenarts of een officiële inspecteur bij de controle worden ingevuld.
4.5.
Dat een Verordening verbindend is in al haar onderdelen betekent dat zij, anders dan de Richtlijn, bestemd is om de situatie aan een alles omvattende en zo nodig precieze regeling te onderwerpen.
Verordeningen van de Commissie moeten een wettelijke basis hebben, gepubliceerd, neergelegd en gemotiveerd zijn. Formele eisen wat betreft bijvoorbeeld de opmaak, bestaan niet.
Mijns inziens betekent dit dat als er geen twijfel aan kan bestaan dat de tekst, die een nadere bepaling geeft van de inrichting van en de voorwaarden te stellen aan een model van een certificaat, afkomstig is van de Commissie, deze gehele tekst, inclusief toelichting, voetnoten en modellen geacht moet worden het resultaat te zijn van het communautaire wetgevingsproces. Als de Commissie in een voetnoot of in een toelichting bepaalt dat de geldigheidsduur van een certificaat tien dagen is, is daarmee een eis verwoord die aan het certificaat dient te worden gesteld en die door de Commissie is geformuleerd. Het hof heeft vastgesteld dat het transport naar Duitsland heeft plaatsgevonden op 9 september 2010 en dat dit transport was vergezeld van gezondheidscertificaten met als afgiftedatum 8 februari 2010. In ieder geval is hieruit af te leiden dat deze gezondheidscertificaten gelet op het tijdsverloop geen betrekking konden hebben op de beide aangehouden transporten.
De voorgeschreven geldigheidsduur van tien dagen zou beter uit de verf zijn gekomen wanneer het modelcertificaat zelf de geldigheidsduur zou hebben bepaald op tien dagen. Zie bijv. het Besluit van de Commissie van 10 november 2010 tot wijziging van deel 1 van bijlage E bij Richtlijn 92/65/EEG van de Raad wat betreft het model van het gezondheidscertificaat voor dieren van bedrijven, waarin de geldigheidsduur van het certificaat is vermeld in het certificaat zelf.
Maar het lijkt mij helder dat de Commissie de geldigheidsduur van het gezondheidscertificaat heeft willen stellen op tien dagen en dat tot uitdrukking heeft gebracht in een toelichting op het model. Het zou niet in overeenstemming zijn met de wens om de volksgezondheid en de gezondheid van dieren te beschermen als de geldigheidsduur onbeperkt zou zijn, omdat nieuwe ontwikkelingen in de loop der tijd met zich kunnen brengen dat het gezondheidscertificaat niet meer in overeenstemming is met de werkelijkheid. Dat een gezondheidscertificaat voor de ene vracht nertsenmest niet geldig is voor een andere vracht staat buiten kijf.
Het middel faalt.
5.
Beide middelen falen en kunnen naar mijn oordeel met de aan artikel 81 RO ontleende motivering worden verworpen. Ambtshalve heb ik geen grond aangetroffen die tot vernietiging aanleiding behoort te geven.
6.
Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
Regeling van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedsel kwaliteit van 11 december 2007,
Stcrt. 2007, 246.
Considerans § 25.
Koen Lenaerts/Piet van Nuffel, Europees Recht, Antwerpen 2011, nr. 766.
Paul Craig/Gràinne de Bùrca, EU Law, Oxord, tweede druk, p.110 e.v.