ECLI:NL:RVS:2015:3117
Raad van State — Uitspraak 


201501535/1/V6.
Datum uitspraak: 7 oktober 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 13 januari 2015 in zaak nr. 14/2838 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 13 mei 2014 heeft de staatssecretaris het verzoek van [appellant] om hem en zijn minderjarige kinderen het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek) afgewezen.
Bij besluit van 7 oktober 2014 (hierna: het besluit) heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 januari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2015 waar [appellant], bijgestaan door mr. C.F. Roza, advocaat [NAAM], vertegenwoordigd door mr. E. Groenendijk, werkzaam bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) wordt een verzoek om naturalisatie afgewezen, indien op grond van het gedrag van de verzoeker ernstige vermoedens bestaan dat hij gevaar oplevert voor de openbare orde, de goede zeden, of de veiligheid van het Koninkrijk.
Volgens de Handleiding voor de toepassing van de RWN (hierna: de Handleiding), zoals die luidde ten tijde van het besluit, wordt een verzoek om naturalisatie wegens gevaar voor de openbare orde onder meer afgewezen, indien in de periode van vier jaar direct voorafgaande aan het verzoek of de beslissing daarop een sanctie ter zake van een misdrijf is opgelegd of ten uitvoer is gelegd. Daarbij geldt dat iedere taakstraf (werk- of leerstraf), ongeacht de duur daarvan en ongeacht of die straf is opgelegd in plaats van een gevangenisstraf of een andere straf dan wel in het kader van een transactievoorstel, tot afwijzing van het verzoek leidt. Iedere vermogenstransactie van € 453,78 (hierna: het drempelbedrag) of meer leidt tot afwijzing van het verzoek.
Een ernstig vermoeden dat de verzoeker een gevaar voor de openbare vormt, wordt volgens de Handleiding niet gebaseerd op zomaar iedere willekeurige misstap die tot een sanctie heeft geleid. De misdraging moet voldoende ernstig zijn geweest. De ernst komt tot uiting in het feit dat alleen misdrijven in aanmerking worden genomen. Bovendien moet ook de sanctie die daarop is gevolgd, voldoende zwaar zijn.
Voorts is in de Handleiding vermeld dat het bij de beoordeling van het ernstige vermoeden van gevaar voor de openbare orde gaat om de verwachtingen over het toekomstige gedrag van de verzoeker. Die verwachtingen worden noodzakelijkerwijs gebaseerd op het gedrag van de verzoeker in het heden en recente verleden. Omdat het echter blijft gaan om het toekomstige gedrag, wordt niet iedere sanctie ter zake van een misdrijf of de tenuitvoerlegging daarvan, ook niet als de sanctie zeer zwaar was, blijvend tegengeworpen. De omstandigheid dat iemand in het verleden wegens bepaalde strafbare feiten in aanraking is gekomen met Justitie is op zichzelf onvoldoende grond voor afwijzing. Aan het gedrag van de verzoeker in het verre verleden kunnen geen conclusies worden verbonden, wat betreft zijn toekomstige gedrag. Voor de beoordeling van een verzoek om naturalisatie is als maatstaf aangelegd dat er gedurende een periode van vier jaar, direct voorafgaande aan de indiening van het verzoek of de beslissing daarop (de zogeheten rehabilitatieperiode), geen sprake mag zijn geweest van een misdrijf, de sanctionering van een misdrijf of de tenuitvoerlegging van een dergelijke sanctie, aldus de Handleiding.
Daarnaast is het volgens de Handleiding in zeer bijzondere gevallen mogelijk dat een verzoek dat op grond van bovenstaande regels moet worden afgewezen, toch moet worden ingewilligd. Voor de eenduidigheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid is het van het grootste belang dat niet snel van het beleid wordt afgeweken en moet zeer grote terughoudendheid worden betracht. Bijzondere omstandigheden kunnen hoogstens tot de conclusie leiden dat de verzoeker geen gevaar vormt voor de openbare orde. Indien er wel sprake is van ernstige vermoedens dat de verzoeker een gevaar voor de openbare orde vormt, mag hij volgens de Handleiding niet worden genaturaliseerd. Daarvan kan niet met toepassing van artikel 10 van de RWN worden afgeweken.
2. Vaststaat dat [appellant] op 1 augustus 2013 een transactievoorstel heeft aanvaard in de vorm van 40 uren werkstraf wegens overtreding van artikel 300, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht. De taakstraf is voltooid op 16 oktober 2013.
3. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen omdat [appellant] een gevaar vormt voor de openbare orde als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN, nu ten tijde van belang de rehabilitatieperiode van vier jaar nog niet was verstreken.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voormeld beleid in de Handleiding niet kennelijk onredelijk is en dat de staatssecretaris daarvan mocht uitgaan bij beantwoording van de vraag of [appellant] op grond van zijn gedrag een gevaar vormt voor de openbare orde.
Volgens [appellant] mag de staatssecretaris dit beleid voeren, maar laat dat onverlet dat de rechtbank daaraan niet is gebonden en had dienen te onderzoeken of in zijn individuele geval de verwachting bestaat dat hij een gevaar voor de openbare orde zal vormen. Voorts betoogt hij dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij niet van dat beleid is afgeweken nu de doelstelling van het beleid is om een vreemdeling die een zo ernstig misdrijf zou kunnen plegen dat de staatssecretaris om die reden zijn verblijf hier te lande onwenselijk acht, niet het Nederlanderschap moet worden verleend. Volgens [appellant] kan dat niet worden afgeleid uit het feit waarvoor hij het transactievoorstel heeft aanvaard en diende de staatssecretaris zijn individuele situatie te beoordelen.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 2 november 2005 in zaak nr. 200502036/1) mag de staatssecretaris het interpretatief beleid betreffende de toepassing van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN als zodanig hanteren, doch dient hij er daarbij rekening mee te houden dat zich omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan slechts tot een juiste wetstoepassing kan worden gekomen indien van dat beleid wordt afgeweken.
Hieruit volgt dat individuele omstandigheden dienen worden te betrokken bij de door de staatssecretaris te beantwoorden vraag of op grond van het gedrag van een verzoeker ernstige vermoedens bestaan dat deze gevaar oplevert voor de openbare orde. De staatssecretaris heeft de door [appellant] aangevoerde individuele omstandigheden dat hij akkoord is gegaan met het transactievoorstel zonder precies te begrijpen waarmee hij instemde, dat het een ruzie in de huiselijke sfeer betrof, dat hij in harmonie met zijn gezinsleden leeft en de kans op recidive nihil is, betrokken bij zijn besluitvorming. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat die omstandigheden niet als bijzonder kunnen worden aangemerkt, aangezien die omstandigheden, voor zover zij als verzachtende omstandigheden hebben te gelden, door de strafrechter bij diens oordeel zijn betrokken en dat de keuze van [appellant] om akkoord te gaan met het transactievoorstel voor diens risico komt. De staatssecretaris heeft daarin in redelijkheid geen reden hoeven zien om af te wijken van voormeld beleid, zoals de rechtbank terecht heeft geconcludeerd. Dat met dit beleid is beoogd dat een verzoek om naturalisatie slechts om redenen van openbare orde kan worden afgewezen in gevallen waarin niet langer zou worden bewilligd in het verblijf van verzoeker hier te lande kan daaruit niet worden afgeleid en evenmin uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 9 van de RWN, waarop dat beleid is gebaseerd.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de weigering om hem het Nederlanderschap te verlenen geen inbreuk maakt op het door artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) beschermde recht op respect voor zijn gezinsleven nu hij dat, ook wanneer hij niet de Nederlandse nationaliteit heeft, hier te lande kan blijven uitoefenen op grond van de aan hem verleende verblijfsvergunning. [appellant] voert voorts aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn beroep op artikel 6 van het EVRM niet kan slagen omdat de weigering om hem het Nederlanderschap te verlenen niet betreft het vaststellen van burgerlijke rechten en verplichtingen bedoeld in dat artikel, en evenmin kan worden aangemerkt als een 'criminal charge' in de zin van dat artikel. Ten slotte betoogt hij dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij zijn beroep op de artikelen 13 en 14 van het EVRM niet heeft onderbouwd, zodat dit reeds om die reden niet kan leiden tot vernietiging van het besluit.
Volgens [appellant] heeft de rechtbank zich wat betreft zijn beroep op artikel 8 van het EVRM ten onrechte beperkt tot het gezinsleven en had zij tevens moeten beoordelen of de weigering van het Nederlanderschap in strijd is met het door dat artikel beschermde recht op respect voor het privéleven. Volgens [appellant] heeft het weigeren van de Nederlandse nationaliteit tot gevolg dat hij geen arbeid kan verrichten waarvoor die nationaliteit is vereist en heeft dat gevolgen voor zijn sociale identiteit. Voorts wordt hij daardoor anders behandeld dan Nederlanders en verzoekers die geen strafbaar feit hebben begaan of een strafbaar feit dat volgens het beleid niet in de weg staat aan naturalisatie. Het weigeren van het Nederlanderschap moet worden aangemerkt als een 'criminal charge' zodat hij voor het door hem begane misdrijf in strijd met artikel 6 van het EVRM tweemaal is bestraft. Tegen die weigering staat geen daadwerkelijk rechtsmiddel open omdat het beleid dwingend voorschrijft dat het Nederlanderschap moet worden geweigerd en nauwelijks afwijkingen toelaat, aldus [appellant].
5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 september 2012 in zaak nr. 201112440/1/V6) kan een verzoeker aan artikel 8 van het EVRM geen aanspraak op verkrijging van een bepaalde nationaliteit ontlenen. Slechts indien de afwijzing van een naturalisatieverzoek willekeurig is, kan deze onder bijzondere omstandigheden in strijd zijn met artikel 8 van het EVRM. Gelet op hetgeen onder 4.1 is overwogen is de afwijzing van het verzoek niet willekeurig. De weigering om [appellant] het Nederlanderschap te verlenen is niet gericht op leedtoevoeging en kan, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, niet worden aangemerkt als een 'criminal charge' in voormelde zin. Die weigering betekent derhalve niet dat [appellant] nogmaals is gestraft voor het feit waarvoor hem door de strafrechter een werkstraf is opgelegd. [appellant] kan evenmin worden gevolgd in zijn betoog dat onderhavige procedure niet voldoet aan de eisen die artikel 13 van het EVRM daaraan stelt. Dat de staatssecretaris wetsinterpreterend beleid voert betreffende de toepassing van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN, en daaraan in beginsel is gebonden betekent niet reeds dat een tegen een op grond van dat artikel genomen besluit ingesteld rechtsmiddel zinloos is.
In zoverre faalt het betoog.
5.2. De Handleiding maakt onderscheid tussen vreemdelingen die voor een misdrijf zijn gestraft met een boete onder het drempelbedrag en vreemdelingen, zoals [appellant], die voor een misdrijf anders zijn gestraft. Bij de beoordeling of dat onderscheid in strijd is met het in artikel 14 van het EVRM, gelezen in samenhang met artikel 1, eerste lid, van Protocol nr. 12 bij het EVRM, neergelegde discriminatieverbod moet worden uitgegaan van de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) inzake artikel 14 van het EVRM. Uit die jurisprudentie (arrest van 27 september 2011, Bah tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 56328/07; www.echr.coe.int) en vaste jurisprudentie van de Afdeling (uitspraken van 5 april 2006 in zaak nr. 200505679/1, van 22 juli 2009 in zaak nr. 200807914/1 en van 29 januari 2014 in zaken nrs. 201301696/1/A1 en 201302833/1/A1) volgt dat een bestuursorgaan niet discrimineert als voor het maken van onderscheid in de behandeling van vergelijkbare gevallen in het licht van de doelen van de regeling redelijke en objectieve gronden bestaan. Daargelaten of [appellant] en vreemdelingen die voor een misdrijf zijn gestraft met een boete tot ten hoogste het drempelbedrag in relevante zin vergelijkbare gevallen zijn, dient de vraag te worden beantwoord of er voor het verschil in behandeling een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Bij de beantwoording van die vraag moet naar vaste rechtspraak van het EHRM (arrest Ponomaryovi tegen Bulgarije, arrest van 21 juni 2011, nr. 5335/05; www.echr.coe.int) worden beoordeeld of het verschil in behandeling een legitiem doel dient, het in de Handleiding gemaakte onderscheid een geschikt middel is voor het bereiken van dat doel en of tussen het middel en het doel een redelijke mate van evenredigheid bestaat. Uit dat arrest volgt voorts dat de Staat bij de rechtvaardiging van een verschil in behandeling een 'margin of appreciation' toekomt. Hoe ruim die 'margin' is, is afhankelijk van de concrete omstandigheden, het onderwerp van het onderscheid en de achtergrond van de zaak.
5.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 5 oktober 2011 in zaak nr. 201101945/1/V6) is de verlening van het Nederlanderschap, door de daaraan verbonden gevolgen, een zaak van groot gewicht. Gelet op de aard van zodanig besluit, heeft de staatssecretaris een ruime 'margin of appreciation' bij diens beoordeling of een vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde. Dat het Nederlanderschap niet wordt verleend aan vreemdelingen die een gevaar vormen voor de openbare orde volgt uit artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de RWN en het bewaken van de openbare orde kan worden aangemerkt als een legitiem doel. Dat de staatssecretaris daarbij onderscheid maakt in de zwaarte van straffen voor door vreemdelingen gepleegde misdrijven en zodanig gevaar alleen aanneemt bij straffen vanaf een bepaalde zwaarte is een geschikt middel voor het bereiken van dat doel en voorts bestaat tussen dat middel en dat doel een redelijke mate van evenredigheid. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de aan [appellant] opgelegde straf niet blijvend in de weg staat aan verkrijging van het Nederlanderschap, maar tot gevolg heeft dat eerst de rehabilitatieperiode moet zijn verlopen alvorens het Nederlanderschap kan worden verkregen. Voor het gemaakte onderscheid bestaat aldus een objectieve en redelijke rechtvaardiging. Gelet op het vorenstaande kan niet worden geoordeeld dat de staatssecretaris discriminatoir heeft gehandeld.
Het betoog kan niet leiden tot het ermee beoogde doel.
6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Willems, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Willems
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2015
412.