ECLI:NL:RVS:2013:1029
Raad van State — Uitspraak 


201301196/1/A1.
Datum uitspraak: 4 september 2013
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Tilburg,
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 27 december 2012 in zaak nr. 12/2164 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
Procesverloop
Bij besluit van 25 augustus 2011 heeft het college geweigerd aan
[appellant] omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruik van de woning aan [locatie A] te Tilburg voor kamerverhuur aan acht personen.
Bij besluit van 26 maart 2012 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard onder aanvulling van de motivering van het besluit van 25 augustus 2011.
Bij uitspraak van 27 december 2012 heeft de rechtbank het door
[appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2013, waar het college, vertegenwoordigd door mr. L.P.F. Warnier, werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Groenewoud 2008" rust op het perceel de bestemming "Wonen".
Ingevolge artikel 14.1.1, aanhef onder a, van de planregels zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor wonen, met dien verstande dat er sprake is van grondgebonden woningen.
Ingevolge artikel 1, onder 49, wordt onder grondgebonden woning verstaan een met de grond verbonden woning bedoeld voor de huisvesting van één huishouden.
Ingevolge het daarin bepaalde onder 60, aanhef en onder a, wordt onder huishouden verstaan een alleenstaande, dan wel twee of meer personen die een duurzame gemeenschappelijke huishouding voeren of willen voeren, waarbij voor studenten een maximum van vijf geldt.
Ingevolge het daarin bepaalde onder 110, aanhef en onder b, wordt onder wonen studentenhuisvesting verstaan.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de omgevingsvergunning slechts worden verleend:
1° met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3° indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Ingevolge artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) komt voor de verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking het gebruik van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. binnen de bebouwde kom, en
b. de oppervlakte niet meer dan 1500 m².
Ingevolge de Beleidsregels voor Kruimelgevallen van de gemeente Tilburg (hierna: de Beleidsregels) kan op basis van artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II bij het Bor omgevingsvergunning worden verleend:
c. ter voorkoming van leegstand en verpaupering;
d. bij een ontwikkeling die past in een door de Raad vastgestelde beleidsvisie. (Te denken valt aan herontwikkelingen zoals in Piushavengebied en Kanaalzone.)
2. [appellant] is eigenaar van de woning. Hij beschikt voor de woning over een kamerverhuurvergunning voor maximaal vijf personen. Vast staat dat het gebruik van de woning voor kamerverhuur aan acht personen in strijd is met het bestemmingsplan.
3. De rechtbank heeft het besluit van 26 maart 2012 vernietigd wegens motiveringsgebreken. De rechtbank heeft vervolgens de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. Daarbij heeft zij overwogen dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren, omdat is gebleken dat het beoogde gebruik niet in overeenstemming is met de Beleidsregels.
[appellant] komt op tegen de uitspraak van de rechtbank, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand zijn gelaten.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het door hem beoogde gebruik van de woning niet past binnen de Beleidsregels. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank, door te overwegen dat de woning wordt bewoond en verpaupering niet aan de orde is, heeft miskend dat dat door de koop van de woning ten behoeve van studentenhuisvesting is voorkomen. Als hij van tevoren zou hebben geweten dat slechts vijf studenten in de woning zijn toegestaan, zou hij de woning waarschijnlijk niet hebben gekocht. Om de benodigde renovatie van de woning rendabel te maken, dienen daarin acht studenten te worden gehuisvest, aldus [appellant].
Voorts heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het beoogde gebruik niet past in een door de raad van de gemeente Tilburg vastgestelde beleidsvisie, nu de Verordening voor kamerverhuur- en logiespanden, door de raad vastgesteld op 1 december 2010 (hierna: de Verordening), als zodanig kan worden aangemerkt. De raad heeft in de Verordening zijn visie over kamerverhuur vastgelegd, waarin per gebied is bepaald of (toename van) kamerverhuur is toegestaan, hetgeen voor het Pater van den Elsenplein het geval is, aldus [appellant]. Uit de toelichting bij de Beleidsregels blijkt volgens hem niet wat voor beleidsvisies in het gestelde onder d worden bedoeld, terwijl de verwijzing daarin naar herontwikkelingsgebieden als in het Piushavengebied en de Kanaalzone geen volledige opsomming betreft. Dat de Verordening kan worden aangemerkt als een door de raad vastgestelde beleidsvisie als bedoeld in de Beleidsregels, blijkt volgens hem ook uit de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2013 in zaak nr. 201206706/1/A1, waarin is overwogen dat het college bij afwijking van het bestemmingsplan voor een concreet voorgenomen gebruik mocht verwijzen naar de in die zaak van toepassing zijnde huisvestingsverordening.
4.1. De rechtbank heeft in het aangevoerde terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college ten onrechte het beoogde gebruik in strijd met de Beleidsregels heeft geacht.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat leegstand en verpaupering van de woning niet aan de orde zijn, nu deze wordt bewoond. Dat [appellant] de woning niet zou hebben gekocht als hij had geweten dat daarin maximaal vijf studenten mogen worden gehuisvest, maakt dat niet anders. Het gestelde dat het niet toestaan van acht studenten in de woning tot een langere terugverdienperiode van investeringen leidt, vormt, wat daar verder van zij, onvoldoende grond voor het oordeel dat daardoor leegstand en verpaupering van de woning dreigen.
De rechtbank heeft voorts terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het beoogde gebruik niet past in een door de raad vastgestelde beleidsvisie. Daargelaten of de Verordening, die voorziet in de mogelijkheid vergunning te verlenen voor de omzetting van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte, kan worden aangemerkt als een door de raad vastgestelde beleidsvisie als bedoeld in de Beleidsregels, is er geen grond voor het oordeel dat het beoogde gebruik als passend in het kader van de Verordening dient te worden aangemerkt. In de Verordening is geen bepaling over het aantal personen dat onzelfstandig in een woning mag worden gehuisvest opgenomen. Of, zoals [appellant] stelt, het college zich in strijd met de Verordening op het standpunt heeft gesteld dat het Pater van den Elsenplein een kwetsbaar gebied is, is, gelet hierop, niet van belang.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat hij er op mocht vertrouwen dat hem een omgevingsvergunning zou worden verleend voor het door hem beoogde gebruik van de woning in strijd met het bestemmingsplan, nu een ambtenaar hem dat heeft bevestigd en op het overzicht kamerverhuur- en logiespanden op de website van de gemeente Tilburg van 7 april 2011 wordt vermeld dat acht personen in de woning zijn toegestaan.
5.1. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 31 augustus 2011 in zaak nr. 201100003/1/H1, nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Dat volgens een ambtenaar acht personen in de woning zijn toegestaan en volgens het overzicht kamerverhuur- en logiespanden op de gemeentelijke website van 7 april 2011 in de kolom "vergunning toegekend" bij het adres [locatie A] is ingevuld "maximaal 8", maken daarom niet dat [appellant] er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat hem een omgevingsvergunning voor het gebruik van de woning in strijd met het bestemmingsplan zou worden verleend. Dit geldt te meer nu aan [appellant] op 19 april 2011 een kamerverhuurvergunning is verleend voor vijf personen, terwijl hij die voor acht personen had aangevraagd. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
6. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die afwijking van de Beleidsregels rechtvaardigen. Daartoe voert hij aan dat het door hem beoogde gebruik van de woning niet in strijd is met het doel van de Beleidsregels om te bewerkstellingen dat bij het afwijken van het bestemmingsplan een goede ruimtelijke afweging wordt gemaakt. Daaraan is voldaan, nu de kamerverhuur wordt gereguleerd in de Verordening en op 26 januari 2012 een positief stedenbouwkundig advies is afgegeven over het gebruik van de woning voor de huisvesting van acht studenten, aldus [appellant]. De regulering in de Verordening dient volgens hem te worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
6.1. Ingevolge artikel 4:84 van de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
6.2. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college de Beleidsregels niet mocht toepassen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 23 november 2011 in zaak nr. 201100085/1/H1, zijn bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb, omstandigheden waarmee bij de vaststelling van het te voeren beleid geen rekening is gehouden. Nog daargelaten dat in de Verordening het aantal toegestane studenten per woning niet is gereguleerd, betreft een regulering in de Verordening geen bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb, reeds wegens het algemene karakter van een verordening. Voorts maakt de omstandigheid dat een positief stedenbouwkundig advies is afgegeven niet dat de toepassing van de Beleidsregels onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
Het betoog faalt.
7. [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij zijn weigering omgevingsvergunning krachtens artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo te verlenen, ten onrechte niet heeft onderzocht of het verlenen van en omgevingsvergunning krachtens die bepaling, onder a, onder 3°, mogelijk was. Dat is volgens hem het geval, nu het beoogde gebruik past binnen de Verordening en een positief stedenbouwkundig advies is uitgebracht.
7.1. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college bij de beoordeling van de aanvraag ten onrechte niet aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo heeft getoetst. Zoals de Afdeling op 26 juni 2013 in zaak nr. 201209559/1/A1 heeft overwogen, is het college niet bevoegd toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wabo als het beoogde gebruik binnen de reikwijdte van diezelfde bepaling onder a, onder 2°, valt, maar daarvoor, gelet op het ter zake gevoerde beleid, geen omgevingsvergunning kan worden verleend.
Het betoog faalt.
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, ambtenaar van staat.
w.g. Slump w.g. Graaff-Haasnoot
lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2013
531-757.