ECLI:NL:RVS:2014:1986
Raad van State — Uitspraak 


201308827/1/A2.
Datum uitspraak: 4 juni 2014
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Helmond,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant, zittingsplaats 's-Hertogenbosch, van 12 augustus 2013 in zaak nr. 13/106 in het geding tussen:
stichting Stichting QliQ Primair Onderwijs
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 28 mei 2009 heeft het college bij de stichting Stichting Katholiek Primair Onderwijs Helmond (de rechtsvoorganger van QliQ; hierna ook: QliQ) stichtingskosten tot een bedrag van € 301.117,52 in rekening gebracht.
Bij besluit van 16 augustus 2012 heeft het college bij QliQ stichtingskosten tot een bedrag van € 7.447,86 in rekening gebracht.
Bij besluit van 4 december 2012 heeft het college beslist op het door QliQ tegen deze besluiten gemaakte bezwaren en het besluit van 16 augustus 2012, dat strekt tot herziening van het besluit van 28 mei 2009, gehandhaafd.
Bij uitspraak van 12 augustus 2013 heeft de rechtbank het door QliQ daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 december 2012 vernietigd, het besluit van 16 augustus 2012 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
QliQ heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 mei 2014, waar het college, vertegenwoordigd door W.M.H. Martens, werkzaam bij de gemeente, bijgestaan door S.K. Satter, en QliQ, vertegenwoordigd door J.A.M. van der Heijden, bijgestaan door mr. J.M.V. Dubelaar, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 108, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) kan het bevoegd gezag, voor zover niet nodig voor uit de openbare kas bekostigd onderwijs, een gedeelte van het gebouw of terrein verhuren aan een derde, voor zover het gehuurde niet bestemd zal zijn als woon- of bedrijfsruimte in de zin van de vijfde en zesde afdeling van titel 4 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek. Indien het een niet door de gemeente in stand gehouden school betreft, is voor verhuur toestemming van het college vereist.
2. QliQ heeft vanaf 2006 een aantal lokalen in haar schoolgebouwen verhuurd aan kinderopvangorganisaties voor buitenschoolse opvang.
Het college heeft bij besluit van 28 mei 2009 in verband met deze verhuur bij QliQ stichtingskosten tot een bedrag van € 301.117,52 in rekening gebracht. In de bezwaarprocedure heeft het college overleg gevoerd met de schoolbesturen die toestemming hebben gekregen voor de verhuur van klaslokalen ten behoeve van buitenschoolse opvang en de betrokken kinderopvangorganisaties over de betaling van de stichtingskosten. Anders dan bij andere kinderopvangorganisaties heeft dit overleg bij kinderopvangorganisatie "Up to Four" niet geresulteerd in de afspraak dat zij de stichtingskosten direct aan het college betaalt.
Vervolgens heeft het college bij besluit van 16 augustus 2012, op basis van een nieuwe berekening, bij QliQ stichtingskosten tot een bedrag van € 7.447,86 in rekening gebracht in verband met de verhuur door QliQ van een lokaal in de basisschool Dierdonk in Helmond aan "Up to Four" gedurende de periode van 1 september 2007 tot en met 31 maart 2009.
Bij besluit van 4 december 2012 heeft het college het besluit van 16 augustus 2012 gehandhaafd. Het college heeft toegelicht dat met het besluit van 16 augustus 2012 het besluit van 28 mei 2009 is herzien, in die zin dat de in rekening gebrachte stichtingskosten zijn gewijzigd in € 7.447,86. Voorts heeft het college de berekening van deze kosten toegelicht.
3. Het college betoogt - samengevat - dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de brief van het college van 11 mei 2007 niet kan worden aangemerkt als bekendmaking aan QliQ van het besluit van het college van 13 maart 2007 om schoolbesturen die daarom hebben verzocht toestemming te verlenen voor het verhuren van schoolgebouwen ten behoeve van buitenschoolse opvang en in die gevallen stichtingskosten in rekening te brengen. Het college verwijst naar de inleiding van de brief van 11 mei 2007 waarin staat dat de nader genoemde schoolbesturen, waaronder QliQ, de gevraagde toestemming is verleend voor het organiseren van buitenschoolse opvang in het eigen schoolgebouw. Nu QliQ geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 11 mei 2007, is de in dit besluit opgenomen financiële voorwaarde, dat een bijdrage in de stichtingskosten dient te worden betaald, in rechte onaantastbaar geworden, aldus het college.
3.1. Niet is in geschil dat het college op 13 maart 2007 heeft besloten om de schoolbesturen die daarom hebben verzocht, waaronder QliQ, toestemming te verlenen voor het verhuren van lesruimte ten behoeve van buitenschoolse opvang en in die gevallen stichtingskosten bij die schoolbesturen in rekening te brengen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de brief van het college van 11 mei 2007 niet kan worden aangemerkt als bekendmaking van dat collegebesluit aan QliQ. De rechtbank heeft daarbij terecht betrokken dat die brief niet specifiek gericht is aan QliQ, maar volgens de aanhef en inleiding van de brief aan alle schoolbesturen voor het primair onderwijs in Helmond. Dat op de envelop waarmee de brief is gepost het adres van QliQ staat, zoals het college ter zitting heeft gesteld, maakt dat niet anders. Voorts bevat de brief naar inhoud algemene informatie voor de schoolbesturen over het door het college gevoerde beleid met betrekking tot verzoeken om toestemming voor verhuur van schoolruimtes voor buitenschoolse opvang. Ook in de daarin opgenomen inleiding wordt gesproken van een algemene brief aan alle Helmondse schoolbesturen. Dat in die inleiding is verwezen naar de besluitvorming van het college op soortgelijke verzoeken van onder andere QliQ, doet, zoals de rechtbank heeft overwogen, niet af aan het naar inhoud algemene, informerende karakter van de brief. De brief van 11 mei 2007 kwalificeert dan ook niet als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. De vermelding van de bezwaarmogelijkheid aan het eind van de brief doet daaraan niet af. Gelet op het voorgaande heeft het college QliQ ten onrechte het beginsel van de formele rechtskracht tegengeworpen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat QliQ de rechtmatigheid van de aan de toestemming verbonden stichtingskosten ter discussie kan stellen in het kader van deze procedure.
Het betoog faalt.
4. Anders dan QliQ in het verweerschrift betoogt, kan uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 108 van de WPO (Kamerstukken I 1995/96, 24 455, nr. 245b, blz. 15) niet worden afgeleid dat het college niet de bevoegdheid heeft om een financiële voorwaarde te verbinden aan een toestemming als bedoeld in die bepaling. Dat in dit kamerstuk is vermeld dat, indien een bestuur een gebouw of terrein met toestemming van de gemeente verhuurt aan een derde, de opbrengsten uit verhuur geheel ten goede van het bestuur komen, betekent niet dat het college die bevoegdheid niet heeft. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van de Afdeling van 21 oktober 2009 in zaak nr. 200901067/1/H2), komt het college de bevoegdheid om zonder wettelijke grondslag een financiële voorwaarde te verbinden aan een toestemming als bedoeld in artikel 108, eerste lid, van de WPO uitsluitend toe indien aan nader genoemde voorwaarden is voldaan. Ten eerste dient te blijken dat de bijdrage in de stichtingskosten die het schoolbestuur op grond van de financiële voorwaarde aan de gemeente moet betalen ten goede komt aan onderwijshuisvesting. Verder dient de hoogte van het gevraagde bedrag rechtstreeks gerelateerd te zijn aan de extra kosten of het verlies van inkomsten voor de gemeente die de toestemming voor het verhuren van een deel van het schoolgebouw aan een organisatie voor buitenschoolse opvang met zich brengt. Niet kan worden aanvaard dat het zonder wettelijke grondslag opgelegde financiële voorschrift feitelijk het karakter krijgt van een belastingheffing, dan wel van ontneming van door de verhuur genoten voordeel.
5. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gemeente extra kosten heeft gemaakt die rechtstreeks kunnen worden gerelateerd aan de verhuur door QliQ van een lokaal ten behoeve van de door "Up to Four" aangeboden naschoolse opvang en dat het college daarom ten onrechte stichtingskosten bij QliQ in rekening heeft gebracht. Het college voert aan dat extra kosten zijn gemaakt, omdat op het verzoek van QliQ ten behoeve van de kinderopvang ruimte aan de onderwijsbestemming is onttrokken en als gevolg van een toename van het aantal leerlingen twee extra lokalen moesten worden bekostigd. Het college stelt dat de gemeente daarnaast ook inkomsten is misgelopen, omdat de algemene uitkering die zij ontvangt uit het gemeentefonds voor de materiële instandhouding van scholen lager uitvalt in geval van leegstand.
5.1. Zoals hiervoor onder 4 is overwogen, dient de hoogte van de in rekening gebrachte stichtingskosten rechtstreeks te zijn gerelateerd aan de extra kosten of verlies van inkomsten die de toestemming voor het verhuren van een deel van het schoolgebouw aan een organisatie voor buitenschoolse opvang met zich brengt voor de gemeente. Het college heeft de bij QliQ in rekening gebrachte stichtingskosten bepaald aan de hand van de genormeerde bekostiging voor nieuwbouw van een leslokaal, zoals die is opgenomen in de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college op deze wijze niet heeft onderbouwd dat de gemeente in de periode van 1 augustus 2007 tot en met 31 maart 2009 door de verhuur van een lokaal in de Dierdonkschool aan
"Up to Four" € 7.447,86 aan kosten heeft gemaakt. De stelling van het college dat in verband met de verhuur van schoolruimte voor buitenschoolse opvang de nieuwbouw van twee extra lokalen moest worden bekostigd, levert die onderbouwing niet, omdat die kosten zijn gemaakt in 2010 en derhalve geen betrekking hebben op de periode waarover stichtingskosten bij QliQ in rekening zijn gebracht. Het college heeft evenmin onderbouwd dat de gemeente in vermelde periode door de verhuur € 7.447,86 aan inkomsten is misgelopen. Met de enkele stelling dat de gemeente door leegstand in schoolgebouwen een lagere algemene uitkering uit het gemeentefonds ontvangt, heeft het college die onderbouwing niet gegeven, omdat de gestelde inkomstenderving niet rechtstreeks is gerelateerd aan de verhuur van een lokaal ten behoeve van de door "Up to Four" aangeboden buitenschoolse opvang in voormelde periode. Gelet op het voorgaande heeft rechtbank terecht geoordeeld dat het college ten onrechte stichtingskosten bij QliQ in rekening heeft gebracht.
Het betoog faalt.
6. Het college betoogt tot slot evenzeer tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het niet in rekening mogen brengen van stichtingskosten voor verhuur aan een commerciële organisatie als "Up to Four", leidt tot oneerlijke concurrentie en ongerechtvaardigde staatssteun. Het college gaat met dit betoog eraan voorbij dat de rechtbank heeft geoordeeld dat het college de bevoegdheid heeft om stichtingskosten in rekening te brengen, maar er in dit geval niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat het extra kosten heeft gemaakt en om die reden ten onrechte stichtingskosten bij QliQ in rekening heeft gebracht.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van QliQ in verband met de behandeling van het hoger beroep te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Helmond een griffierecht van € 478,00 (zegge: vierhonderdachtenzeventig euro) wordt geheven;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Helmond tot vergoeding van bij stichting Stichting QliQ Primair Onderwijs in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 974,00 (zegge: negenhonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.J. van Ettekoven, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Jansen, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Jansen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2014
609.