ECLI:NL:RBOBR:2014:7213
Rechtbank OBR — Uitspraak 


RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 14/2026
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 november 2014 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats] eiseres
(gemachtigde: mr. [NAAM]. C.R. Jansen),
en
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. P.M.S. Slagter).
Procesverloop
Bij besluit van 17 april 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een lening toegekend van maximaal € 924,22 voor een inburgeringscursus en/of inburgeringsexamen.
Bij besluit van 19 mei 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 oktober 2014. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.  De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
1.1  Eiseres is inburgeringsplichtig op grond van de Wet inburgering. Bij brief van 29 november 2013 heeft verweerder aan eiseres meegedeeld dat zij voor 18 augustus 2016 moet voldoen aan de inburgeringsplicht.
1.2
Op 8 april 2014 heeft eiseres een aanvraag gedaan voor een lening voor een inburgeringscursus en/of inburgeringsexamen. Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres een lening toegekend van maximaal € 924,22, gebaseerd op het toetsingsinkomen van eiseres en haar partner in  het jaar 2012. In bezwaar heeft eiseres verzocht om, vanwege een drastische vermindering van het inkomen van haar partner, het jaar 2014 als toetsingsinkomen te hanteren en de lening te verhogen naar maximaal
€ 5.000,00. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
2. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat wettelijk is bepaald dat het toetsingsinkomen van eiseres en haar partner in 2012 de maatstaf voor de vaststelling van de hoogte van de lening is en dat de wet niet de mogelijkheid heeft geboden  om uit te gaan van het inkomen van twee jaar later. Daarom heeft eiseres volgens verweerder recht op een lening van € 924,22 en kan niet worden voldaan aan het verzoek om de lening te verhogen naar € 5.000,00, aldus verweerder.
3. Eiseres brengt tegen het bestreden besluit in dat verweerder rekening had moeten houden met de drastische terugval in inkomen van eiseres en haar partner in 2014. Volgens eiseres had bij de berekening van de hoogte van de lening daarom moeten worden uitgegaan van de inkomenssituatie in 2014. Vasthouden aan het toetsingsinkomen van 2012 leidt naar de mening van eiseres tot een schrijnende situatie en een onbillijkheid van overwegende aard die voor verweerder aanleiding had moeten zijn om een uitzondering te maken op de hoofdregel.
4. Het wettelijk kader luidt als volgt.
5. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Wet Inburgering verstrekt de Minister op aanvraag een lening aan de inburgeringsplichtige indien is voldaan aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels omtrent de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de lening wordt verstrekt en omtrent het volgen bij een cursusinstelling van een cursus die opleidt tot het examen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, of een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
6. De algemene maatregel van bestuur waar in artikel 16, eerste lid, van de Wet inburgering naar wordt verwezen is het Besluit inburgering.
7. Ingevolge artikel 4.1a, eerste lid, van het Besluit inburgering kan aan de inburgeringsplichtige eenmalig op aanvraag een lening van ten hoogste € 5.000,00,– worden verstrekt. Het zevende lid van dit artikel bepaalt dat de Minister nadere regels kan stellen met betrekking tot de toepassing van het eerste lid.
8. Die nadere regels zijn vastgelegd in de Regeling Inburgering.
9. Ingevolge artikel 4.1, eerste lid, van de Regeling inburgering wordt van het bedrag van de lening, bedoeld in artikel 4.1a, eerste lid, van het Besluit, twee maal de vastgestelde draagkracht, als vastgesteld op grond van artikel 4.9, tweede tot en met vijfde lid, afgetrokken.
10. Ingevolge artikel 4.9, tweede lid, van de Regeling inburgering geldt als maatstaf voor de vaststelling van de draagkracht van de debiteur het totaal van het toetsingsinkomen van de debiteur en zijn partner in het tweede jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor de draagkracht wordt vastgesteld. Het aldus bepaalde inkomen is het draagkrachtinkomen.
11. Artikel 4.10, eerste lid, van de Regeling Inburgering luidt als volgt.
1. Op aanvraag van de debiteur wordt bij de toepassing van artikel 4.9 uitgegaan van het inkomen van een ander jaar dan het inkomen over het tweede jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor de draagkracht wordt vastgesteld, indien sprake is van terugval in inkomen:
a.  over het jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor de draagkracht wordt vastgesteld, in welk geval wordt uitgegaan van het jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor de draagkracht wordt vastgesteld, of
b.  over het jaar waarvoor de draagkracht wordt vastgesteld, in welk geval wordt uitgegaan van het jaar waarvoor de draagkracht wordt vastgesteld.
12. De rechtbank overweegt als volgt.
13. Op grond van artikel 4.1a, eerste lid, van het Besluit inburgering kan de inburgeringsplichtige eenmalig een lening van maximaal € 5.000,00 krijgen. Artikel 4.1, eerste lid, van de Regeling inburgering bepaalt vervolgens dat van het bedrag van € 5.000,00 twee maal de draagkracht, vastgesteld op grond van artikel 4.9, tweede tot en met vijfde lid van de Regeling Inburgering wordt afgetrokken. Uit artikel 4.9, tweede lid, van de Regeling inburgering volgt dat de maatstaf voor de vaststelling van de draagkracht is het totaal van het toetsingsinkomen van betrokkene en zijn partner in het tweede jaar voorafgaand aan het jaar waarvoor de draagkracht wordt vastgesteld. Nu de draagkracht wordt vastgesteld voor het verstrekken van een lening in 2014 geldt gezien artikel 4.9, tweede lid van de Regeling inburgering, 2012 als peiljaar voor het vaststellen van de draagkracht.
14. Eiseres vraagt om verlegging van het peiljaar. Zij wijst er op dat haar partner in 2014 werkloos is geworden en dat zij en haar partner sindsdien een drastische terugval in inkomen hebben. Eiseres stelt dat, gelet hierop, 2014 als peiljaar moet worden gehanteerd voor het vaststellen van de draagkracht.
15. Verweerder stelt zich op het standpunt dat verlegging van het peiljaar wettelijk niet mogelijk is omdat de regelgeving daar niet in voorziet. Verweerder wijst er verder op dat de regelgeving ook geen hardheidsclausule bevat zodat afwijking van het bepaalde in artikel 4.9, tweede lid, van de Regeling inburgering ook niet op die wijze mogelijk is.
16. Daarnaast heeft verweerder ter zitting aangevoerd dat artikel 4.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling inburgering in het geval van eiseres niet van toepassing is omdat dit ziet op de terugbetaling van de lening en niet op de toekenning, hetgeen ook zou blijken uit het feit dat artikel 4.10 staat in paragraaf 2: Terugbetaling.
17. De rechtbank volgt verweerder hierin niet. De rechtbank wijst er daarbij in de eerste plaats op dat ook artikel 4.9 van de Regeling inburgering in genoemde paragraaf 2 staat en onmiskenbaar van belang is bij het vaststellen van de draagkracht bij de toekenning van de lening.
18. Uit de Regeling inburgering volgt dat het peiljaar dat in artikel 4.9, tweede lid van die Regeling wordt gegeven, zowel bij het vaststellen van de hoogte van de lening als bij het vaststellen van de terugbetaling van toepassing is. In artikel 4.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling inburgering is vervolgens geregeld dat op aanvraag bij de toepassing van artikel 4.9 van de Regeling inburgering van het inkomen van een ander jaar dan het tweede jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor de draagkracht wordt vastgesteld wordt uitgegaan indien sprake is van terugval in inkomen over het jaar waarvoor de draagkracht wordt vastgesteld, in welk geval kan worden uitgegaan van het jaar waarvoor de draagkracht wordt vastgesteld. Artikel 4.10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling inburgering vermeldt niet expliciet dat dit artikelonderdeel niet van toepassing is bij de toekenning van een lening. Voorts geldt dat dit artikelonderdeel wel expliciet verwijst naar artikel 4.9 van de Regeling inburgering en in zoverre naar het oordeel van de rechtbank als een nadere uitwerking van dat artikel kan worden beschouwd.
19. De rechtbank wijst er voorts op dat in de toelichting op artikel 4.9 van de Regeling inburgering het volgende is vermeld:
“Voor de vaststelling van de draagkracht wordt het toetsingsinkomen in het tweede jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor de draagkracht in het kader van de terugbetaling van de lening wordt aangevraagd (t-2) als maatstaf gebruikt. Dit is in afwijking van het in de Awir gehanteerde begrip waar wordt uitgegaan van het kalenderjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft. Het bepalen van het toetsingsinkomen is in het jaar twee jaar voorafgaand aan het jaar waarvoor de draagkracht wordt vastgesteld administratief aanzienlijk minder complex dan wanneer wordt uitgegaan van een meer recent inkomensjaar. In dat jaar beschikt de Belastingdienst in beginsel over het totaal van de inkomensgegevens van de meeste belastingplichtige Nederlanders. Zou gekozen worden voor een meer recent draagkrachtbeeld (zoals in de Awir is neergelegd) dan zouden de inkomensgegevens voornamelijk bestaan uit loonstroken, jaaropgaven en bankafschriften. Het bepalen van het toetsingsinkomen wordt hierdoor heel bewerkelijk”.
20. Hieruit maakt de rechtbank op dat in artikel 4.9 van de Regeling inburgering is gekozen voor het tweede jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor de draagkracht wordt aangevraagd (hierna: t-2) omdat dat administratief aanzienlijk minder complex is. Op zich kan de rechtbank begrijpen dat de bewerkelijkheid van de aanvraag een reden is om te kiezen voor t-2. Nu  artikel 4.10, tweede lid, van de Regeling inburgering wel de mogelijkheid biedt om bij een terugval in inkomen voor een ander peiljaar  te kiezen, valt naar het oordeel van de rechtbank evenwel niet in te zien waarom de administratieve complexiteit bij het toekennen van de lening wel, en bij de terugbetaling niet een reden zou zijn voor het uitsluitend toepassen van t-2.
21. Voorts is  in de toelichting op artikel 4.10, eerste lid, van de Regeling inburgering  vermeld:
“In het eerste lid van artikel 4.10 is voorzien in de mogelijkheid om bij de toepassing van artikel 4.9 uit te gaan van het inkomen van een ander jaar dan het inkomen over het tweede jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor de draagkracht wordt vastgesteld. Dit is met name wenselijk ingeval er sprake is van een terugval in inkomen over het jaar voorafgaande aan het jaar waarvoor de draagkracht wordt vastgesteld of het jaar waarvoor de draagkracht wordt vastgesteld. Dan is immers reeds duidelijk dat de debiteur een op grond van het eerste lid vastgestelde nieuwe termijn waarschijnlijk niet kan betalen”.
22. Hieruit volgt dat het bij een terugval in inkomen wenselijk is om het peiljaar aan te passen. Naar het oordeel van de rechtbank valt ook hier niet in te zien waarom dat enkel bij de terugbetaling het geval zou zijn en niet ook bij de toekenning van de lening. Dit geldt te meer nu eiseres de kosten voor de inburgeringscursus ook in 2014 moet voldoen. Het kan in alle redelijkheid niet de bedoeling van de Regeling inburgering zijn dat het aspirant inburgeraars die worden geconfronteerd met een in aanmerking te nemen inkomensdaling ten opzichte van het peiljaar, de facto onmogelijk wordt gemaakt de hen opgelegde inburgeringsverplichting na te komen.
23. De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat verweerder bij de bepaling van de draagkracht van eiseres ten onrechte is uitgegaan van het peiljaar 2012. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom wegens strijd met het bepaalde in artikel 4.1, gelezen in samenhang met de 4.9 en 4.10 van de Regeling inburgering vernietigen en verweerder opdragen om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
24. De rechtbank ziet geen mogelijkheid zelf in de zaak te voorzien, nu uit het voorgaande volgt dat verweerder, voor zover nodig met toepassing van het bepaalde in artikel 4.10, derde lid, van de Regeling inburgering, de draagkracht van eiseres moet vaststellen op basis van haar inkomenssituatie in het peiljaar 2014.
25. De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiseres ter zake het beroep tegen het bestreden besluit gemaakte kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en stelt deze op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vast op € 974,00 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt van € 487,00).
26. De rechtbank zal bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 45,00 dient te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt verweerder binnen zes weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit
dient te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten ten bedrage van
€ 974,00;
- gelast verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 45,00 te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.M. Dohmen, voorzitter, en mr. A.F.C.J. Mosheuvel en mr. H.E. Scheepers-van Die, leden, in aanwezigheid van H.J. Renders, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 november 2014.
griffier											voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.