ECLI:NL:CRVB:2014:760
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


12/3335 MAW, 12/3870 MAW, 12/4186 MAW
Datum uitspraak: 6 maart 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van
25 april 2012, 11/9587 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Minister van Defensie (minister)
[Betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Namens de minister heeft mr. R.A.W.C. Naalden hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. O.W. Borgeld beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit ter uitvoering van de aangevallen uitspraak.
De minister heeft bij besluit van 19 juli 2012 (nadere besluit) een besluit genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak.
Namens betrokkene heeft mr. [NAAM].
Partijen hebben verweerschriften en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2014. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. [NAAM]. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. [NAAM].
OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene is sinds 17 augustus 2005 in dienst bij het ministerie van Defensie, laatstelijk in de functie van [naam functie A.].
1.2. Hij ontving tot 18 januari 2011 op grond van artikel 19, eerste lid, van het Verplaatsingskostenbesluit militairen (VKBM) een tegemoetkoming in de kosten van het dagelijks reizen over de afstand tussen de woning en de plaats van tewerkstelling. Deze tegemoetkoming geldt voor militairen die een eigen huishouding voeren. Betrokkene voerde samen met zijn echtgenote een eigen huishouding in de echtelijke woning in [plaatsnaam].
1.3. Betrokkene heeft, na zijn scheiding in december 2010, van januari 2011 tot in september 2011 bij twee vrienden gewoond, elders in [plaatsnaam]. Hij beschikte aldaar over een eigen kamer, maakte verder gebruik van gezamenlijke voorzieningen als keuken, douche en toilet en betaalde huur aan één van zijn vrienden die hoofdhuurder was. Op 15 september 2011 is betrokkene gaan wonen in een woning in [woonplaats] die hij had gekocht.
1.4. Bij besluit van 15 juni 2011 heeft de minister met ingang van 18 januari 2011 de tegemoetkoming bedoeld in 1.2 stopgezet en betrokkene een lagere tegemoetkoming toegekend die geldt voor militairen die geen eigen huishouding voeren. Vanaf 15 september 2011 ontvangt betrokkene weer de tegemoetkoming bedoeld in 1.2.
1.5. Bij besluit van 3 november 2011 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar tegen het besluit van 15 juni 2011 ongegrond verklaard. Aan dit besluit ligt het volgende ten grondslag. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van het VKBM wordt onder een eigen huishouding verstaan het zelfstandig bewonen van woonruimte, anders dan bij de eigen, stief- of pleegouders van de militair of van zijn echtgenote, voorzien van eigen meubilair en stoffering. Betrokkene voerde van 18 januari 2011 tot 15 september 2011 geen eigen huishouding. Van het zelfstandig bewonen van een woonruimte is sprake indien de militair de woning zelf heeft gekocht of gehuurd of, indien dit niet het geval is, duurzaam samenwoont. Van duurzaam samenwonen is sprake indien dit geschiedt met een gehuwde, een geregistreerd partner of een persoon ten aanzien van wie de militair als partner staat ingeschreven bij het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds. Nu betrokkene als onderhuurder bij deze vriend woonde en met hem niet duurzaam samenwoonde in de hiervoor bedoelde zin, is van het zelfstandig bewonen van woonruimte geen sprake. De vriend woonde reeds anderhalf jaar in de woning voordat betrokkene daarbij kwam en heeft gezorgd voor meubilair en stoffering. Dat betrokkene enkele zaken ten algemene nutte heeft ingebracht, doet daaraan niet af. Ook het gegeven dat betrokkene de rommelkamer van de woning tijdelijk heeft omgebouwd tot slaapkamer, leidt niet tot een andere beslissing.
2.1. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met bepalingen over proceskosten en griffierecht - het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. De rechtbank heeft hiertoe het volgende overwogen.
Het begrip ‘zelfstandig bewonen van woonruimte’, zoals neergelegd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van het VKBM, ziet op de feitelijke situatie en niet op de juridische huur- of eigendomsconstructie. De minister heeft ter zitting het standpunt ingenomen dat het feit dat een woning door meerdere personen wordt gedeeld op zichzelf niet betekent dat geen sprake is van het zelfstandig bewonen van een woonruimte. De minister neemt in dergelijke ‘studentenhuisconstructies’ aan dat sprake is van het zelfstandig bewonen van woonruimte, mits alle huurders rechtstreeks van de verhuurder huren. De rechtbank ziet voor de uitleg van het begrip ‘zelfstandig bewonen van woonruimte’ geen relevant verschil tussen de situatie van betrokkene enerzijds en de situatie van de ‘studentenhuisconstructie’ anderzijds.
Betrokkene heeft aangevoerd dat de kamer die hij is gaan bewonen, voorheen het rommelhok was dat niet ingericht of gestoffeerd was. Betrokkene heeft onweersproken gesteld dat hij de kamer zelf heeft ingericht, gordijnen heeft opgehangen en voorwerpen voor de keuken heeft ingebracht. Hiermee heeft betrokkene ook aan het vereiste van ‘eigen stoffering en meubilering’ voldaan, te meer nu de minister het gezamenlijk bewonen van een pand door meerdere bewoners als zodanig wel accepteert, in welke situatie het ook niet aannemelijk is dat iedere bewoner een complete woon- en keukeninrichting aanbrengt.
De minister heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat betrokkene geen eigen huishouding heeft gevoerd en dat, als gevolg daarvan, de reiskostenvergoeding van betrokkene mocht worden bijgesteld.
2.2. De minister heeft bij het nadere besluit het bezwaar tegen het besluit van 15 juni 2011 opnieuw ongegrond verklaard.
3.1. De minister heeft in hoger beroep, samengevat, het volgende aangevoerd. Het begrip ‘eigen huishouding’ is begin jaren negentig enigszins verruimd, maar niet bedoeld is om alle vormen van bewonen van een woonruimte onder dat begrip te scharen. Het dient te allen tijde te gaan om een duurzame vorm van bewonen. Het is bij het ministerie van Defensie een bestendige gedragslijn dat de militair, om aannemelijk te maken dat hij een eigen huishouding voert, een inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie met een huur- of koopovereenkomst moet overleggen. Als het bewijs van huur- of koopovereenkomst ontbreekt, wordt bewijs van duurzame samenleving vereist. Deze gedragslijn is voor elke werknemer van het ministerie van Defensie kenbaar. Hantering ervan maakt het mogelijk dat op eenvoudige wijze kan worden vastgesteld of aanspraak bestaat op een hoge of lage reiskostenvergoeding. Betrokkene heeft niet voldaan aan het vereiste van ‘zelfstandig bewonen van woonruimte’. Van duurzaam samenwonen was geen sprake. Betrokkene heeft evenmin voldaan aan het vereiste van ‘eigen stoffering en meubilering’. Vereist is dat de kamer wordt aangekleed voor duurzame bewoning. Het tijdelijk inrichten van een kamer is onvoldoende.
3.2. Betrokkene heeft primair betoogd dat het hoger beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard op de grond dat de minister er een gewoonte van lijkt te maken structureel te weigeren hoorverslagen aan de rechtbank en aan de Raad te overleggen. Subsidiair heeft betrokkene verzocht om de aangevallen uitspraak te bevestigen. Betrokkene heeft zich verder gemotiveerd tegen het nadere besluit gekeerd.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het nadere besluit wordt op de voet van het bepaalde in de artikelen 6:18, 6:19, eerste lid, en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, zoals die luidden ten tijde van belang, mede in de beoordeling betrokken.
De aangevallen uitspraak
4.2. Bij brief van 26 november 2012 heeft de minister alsnog het verslag van de hoorzitting overgelegd. Reeds hierom bestaat, anders dan betrokkene wenst, geen grond het hoger beroep van de minister tegen de aangevallen uitspraak niet-ontvankelijk te verklaren.
4.3.
In geschil is de vraag of de minister terecht heeft vastgesteld dat betrokkene van
18 januari 2011 tot 15 september 2011 geen eigen huishouding heeft gevoerd als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van het VKBM.
4.4.
De Raad beantwoordt die vraag met de rechtbank ontkennend en overweegt hiertoe als volgt.
4.4.1.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van het VKBM wordt onder een eigen huishouding verstaan het zelfstandig bewonen van woonruimte, anders dan bij de eigen, stief- of pleegouders van de militair of van zijn echtgenote, voorzien van eigen meubilair en stoffering.
4.4.2.
De Raad is met de rechtbank, en anders dan de minister, van oordeel dat het enkele feit dat betrokkene ten tijde van belang geen huurovereenkomst met de verhuurder had maar een onderhuurovereenkomst met de hoofdhuurder en evenmin duurzaam samenwoonde met de hoofdhuurder, niet met zich brengt dat van het ‘zelfstandig bewonen van een woonruimte’ geen sprake was. Voor de vraag of sprake is van het ‘zelfstandig bewonen van woonruimte’ is de feitelijke woonsituatie bepalend en niet de juridische titel waarop het woonrecht is gebaseerd. Verder is van belang dat de minister ter zitting van de Raad heeft herhaald dat het met meerdere personen delen van een woning (‘studentenhuisconstructie’) op zich niet in de weg staat aan de conclusie dat sprake is van het ‘zelfstandig bewonen van een woonruimte’, mits deze personen allen rechtstreeks van de verhuurder huren. De Raad ziet met de rechtbank  geen relevant verschil tussen de feitelijke woonsituatie van betrokkene enerzijds en de situatie van de ‘studentenhuisconstructie’ anderzijds. Het VKBM biedt geen aanknopingspunt voor de door de minister bepleite uitleg. De stelling van de minister dat zijn opvatting is gebaseerd op een bestendige gedragslijn, dat deze gedragslijn voor elke werknemer bij het ministerie van Defensie kenbaar is en dat hantering ervan het mogelijk maakt dat de minister op eenvoudige wijze kan vaststellen of aanspraak bestaat op een hoge of lage reiskostenvergoeding, kan geen rechtvaardiging vormen voor het stellen van voorwaarden die niet zijn terug te voeren op het VKBM.
4.4.3.
De Raad kan zich ook verenigen met het oordeel van de rechtbank over het vereiste van ‘eigen meubilair en stoffering’. De stelling van de minister dat betrokkene aan dit vereiste niet heeft voldaan, nu geen sprake is geweest van een duurzame bewoning van de woonruimte, treft geen doel. Ook indien moet worden aangenomen dat betrokkene deze woonruimte slechts tijdelijk heeft betrokken als gevolg van de echtscheiding en in afwachting van de koop van een eigen woning, neemt dit niet weg dat betrokkene zijn woonruimte heeft voorzien van eigen meubilair en stoffering als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder h, van het VKBM. Ook op dit punt biedt dit artikel geen aanknopingspunt voor de door de minister bepleite uitleg.
4.5.
Uit 4.4.1 tot en met 4.4.3 volgt dat het hoger beroep van de minister niet slaagt en de aangevallen uitspraak voor bevestiging in aanmerking komt.
Het beroep tegen het niet tijdig beslissen
4.6.
Met het nemen van het nadere besluit is het belang komen te ontvallen aan het beroep van betrokkene tegen het niet tijdig nemen van een besluit ter uitvoering van de aangevallen uitspraak. De Raad zal dit beroep daarom niet-ontvankelijk verklaren.
Het nadere besluit
4.7.
De minister heeft bij het nadere besluit het bezwaar tegen het besluit van 15 juni 2011 opnieuw ongegrond verklaard met in de kern dezelfde motivering. Hetgeen onder 4.4.1 tot en met 4.4.3 is overwogen leidt tot het oordeel dat het nadere besluit geen stand kan houden en voor vernietiging in aanmerking komt.
4.8.
Nu de minister ter zitting heeft verklaard dat bij bevestiging van de aangevallen uitspraak geen andere uitkomst mogelijk is dan herroeping van  het besluit van 15 juni 2011, zal de Raad zelf in de zaak voorzien door dit besluit te herroepen en aan betrokkene over de periode van 18 januari 2011 tot 15 september 2011 alsnog een tegemoetkoming in de reiskosten toe te kennen op grond van artikel 19, eerste lid, van het VKBM.
5.
Verder bestaat aanleiding de minister te veroordelen in de kosten van betrokkene tot een bedrag van in totaal € 2.882,29. De kosten van verleende rechtsbijstand worden vastgesteld op in totaal € 2.556,75,-: € 487,- voor het bezwaarschrift, € 487,- voor het verschijnen ter hoorzitting, € 487,- voor het verweerschrift, € 121,75 (0,25 punt) voor het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, € 487,- voor het beroep tegen het nadere besluit en € 487,- voor het verschijnen ter zitting. De reis- en verletkosten in bezwaar worden, overeenkomstig het ter zitting van de rechtbank gevorderde, vastgesteld op in totaal € 147,74,-. De reis- en verletkosten in hoger beroep worden vastgesteld op in totaal € 177,80.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit ter uitvoering van de
aangevallen uitspraak niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 19 juli 2012 gegrond en vernietigt dit besluit;
- herroept het besluit van 15 juni 2011 en kent aan betrokkene over de periode van 18 januari
2011 tot 15 september 2011 een tegemoetkoming in de reiskosten toe op grond van
artikel 19, eerste lid, van het VKBM;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 19 juli 2012;
- bepaalt dat van de minister een griffierecht van € 466,- wordt geheven;
- veroordeelt de minister in de kosten van betrokkene tot een bedrag van in totaal € 2.882,29.
Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en K.J. Kraan en
W.J.A.M. van Brussel als leden, in tegenwoordigheid van P. Uijtdewillegen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2014.
(getekend) E.J.M. Heijs
(getekend) P. Uijtdewillegen
HD