ECLI:NL:CRVB:2013:2178
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


12/2580 AW, 12/2581 AW, 12/2582 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Dordrecht van
20 maart 2012, 10/429, 10/430, 10/431 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zwijndrecht (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.R. Kamerling hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 september 2013. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. [NAAM]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A. Brugman, P.P.M. Leenders en E. Monster.
OVERWEGINGEN
1.1. Appellante was sinds 1 december 1999 in vaste dienst aangesteld bij de gemeente Zwijndrecht, sinds 1 april 2007 in de functie [naam functie] bij de afdeling [naam afdeling].
1.2. Naar aanleiding van bij de afdeling in december 2007 en december 2008 geconstateerde kasverschillen bij de afdeling [naam afdeling] hebben in februari 2009 gesprekken plaatsgevonden met acht medewerkers van die afdeling, onder wie appellante. Bij besluit van 17 maart 2009 is appellante geschorst in het belang van de dienst, hangende een nader onderzoek door het Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten (BING) naar verschillende onregelmatigheden die door appellante zouden zijn begaan.
1.3.  In het rapport van 4 juni 2009 heeft BING geconcludeerd dat appellante zich schuldig heeft gemaakt aan het niet in de kas verwerken en verduisteren van betalingen ten behoeve van rijbewijsaanvragen dan wel aan het om niet verstrekken van rijbewijzen. Voorts heeft BING vermeld dat appellante zich schuldig heeft gemaakt aan het om niet verstrekken van GBA-uittreksels aan familieleden, het zich niet houden aan werkprocedures van de afdeling en het indienen van een reiskostendeclaratie voor dagen dat appellante ziek was. Het college heeft vervolgens aan appellante het voornemen meegedeeld om over te gaan tot het opleggen van onvoorwaardelijk strafontslag. Appellante heeft haar zienswijze op dit voornemen gegeven. Appellante is bij besluit van 4 juni 2009 geschorst, onder inhouding van haar bezoldiging.
1.4. Bij besluit van 30 juni 2009 is aan appellante per 1 juli 2009 de straf van ongevraagd ontslag opgelegd wegens plichtsverzuim, bestaande uit de hiervoor onder 1.3 omschreven gedragingen. Bij besluit van 12 februari 2010 (bestreden besluit) is, voor zover thans van belang, het bezwaar van appellante tegen het besluit van 30 juni 2009 ongegrond verklaard.
1.5. Tegen appellante is aangifte gedaan bij de politie. Bij vonnis van 30 juni 2011 heeft de rechtbank Dordrecht appellante vrijgesproken van verduistering van geld van de gemeente Zwijndrecht, afkomstig van aanvragers van rijbewijzen. Er is volgens de rechtbank geen bewijsmateriaal, zoals camerabeelden, voorhanden dat onomstotelijk aantoont dat appellante zich dit geld daadwerkelijk heeft toegeëigend.
2.1. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
2.2. Daartoe overwoog de rechtbank, samengevat en voor zover thans nog van belang, dat het college op basis van het onderzoeksrapport van BING tot de overtuiging is kunnen komen dat appellante de haar verweten gedragingen heeft begaan. De rechtbank is van oordeel dat appellante de zorgvuldigheid van het BING-onderzoek onvoldoende gemotiveerd in twijfel heeft getrokken en dat aan appellante voldoende gelegenheid is geboden om de aan het onderzoeksrapport ten grondslag liggende stukken in te zien. De rechtbank is voorts van oordeel dat de gedragingen van appellante terecht als ernstig plichtsverzuim zijn aangemerkt en dat niet is gebleken dat dit plichtsverzuim niet ten volle aan appellante is toe te rekenen. Gelet op de aard en ernst van het plichtsverzuim acht de rechtbank de straf van onvoorwaardelijk ontslag niet onevenredig.
3.
Het hoger beroep van appellante richt zich, op hierna te bespreken gronden, uitsluitend op het opgelegde strafontslag en niet op de daaraan voorafgegane schorsingen.
4.1.
De Raad overweegt het volgende.
4.2.
Vooropgesteld moet worden dat in het ambtenarentuchtrecht niet de in het strafrecht geldende strike bewijsregels van toepassing zijn. De in zaken als deze te hanteren maatstaf is dat het bestuursorgaan op basis van deugdelijk vastgestelde gegevens tot de overtuiging mocht komen dat de betrokken ambtenaar zich aan de haar verweten gedragingen schuldig heeft gemaakt.
4.3.
Het college heeft zich gebaseerd op het BING-rapport van 4 juni 2009. Appellante heeft aangevoerd dat dit rapport onvoldoende is voor de onderbouwing van het ontslagbesluit.
4.4.
Aan hetgeen door de rechtbank in de aangevallen uitspraak is overwogen ten aanzien van de aan appellante geboden mogelijkheden om de aan het BING-rapport ten grondslag liggende stukken in te zien, heeft de Raad niets toe te voegen. Op de door de rechtbank vermelde gronden is ook de Raad van oordeel dat appellante zowel in bezwaar als in beroep voldoende in de gelegenheid is gesteld om deze stukken te onderzoeken.
4.5.1.
Het eerste aan appellante verweten feit houdt in het verstrekken van rijbewijzen zonder de daarvoor verschuldigde betaling in de kas te verwerken. Het college meent dat appellante zich die betalingen heeft toegeëigend dan wel de rijbewijzen om niet heeft verstrekt. Volgens het college heeft appellante voor verschillende burgers wél rijbewijzen aangevraagd bij de Rijksdienst voor het wegverkeer (RDW) met behulp van het systeem Key2Burgerzaken, maar heeft zij deze aanvragen vervolgens uit de zogeheten wachtkamer van het kassysteem (Kas4all) verwijderd, zodat de voor deze rijbewijzen verschuldigde leges niet in dat systeem worden vermeld. De rijbewijzen zijn volgens het college wel door de RDW verstrekt en bij de gemeente in rekening gebracht.
4.5.2.
Het BING-rapport bevat ten aanzien van de verstrekking van rijbewijzen de volgende conclusie, waarbij appellante is aangeduid als ‘betrokkene’:
“Er is steeds sprake van één aanvraag op naam van één persoon waarvoor geen betaling in kas is aangetroffen. De 56 betreffende aanvragen zijn behandeld door betrokkene en verwijderd uit de ‘wachtkamer’ door betrokkene. De verklaringen van betrokkene vormen geen plausibel en sluitend verhaal voor de geconstateerde onregelmatigheden, de reden dat deze onregelmatigheden naar betrokkene leiden en zijn strijdig met de feiten: er is geen sprake van twee aanvragen op naam van één persoon en maar één betaling, zoals betrokkene als mogelijke oorzaak heeft aangedragen. De scanapparatuur is ‘stand alone’ en kan registraties in Key2Burgerzaken en Kas4All derhalve niet beïnvloeden en het is ongeloofwaardig en feitelijk ook onmogelijk dat de geconstateerde feiten zijn veroorzaakt c.q. beïnvloed door een voormalig leidinggevende of iemand die onder de invloed staat van deze voormalig leidinggevende, met als doel betrokkene te pesten. Op basis van de voorliggende feiten en omstandigheden waren er nog twee scenario’s mogelijk. In het eerste scenario heeft betrokkene 56 aanvragen van een rijbewijs in behandeling genomen, zonder dat hiervoor door de aanvragende burgers leges zijn betaald. Dit verklaart echter niet waarom de betrokkene de betreffende aanvragen, kort nadat ze zijn gedaan, reeds uit de ‘wachtkamer’ heeft verwijderd. Deze handeling veronderstelt immers een doelbewust handelen en dat het niet betalen door de aanvragers geen vergissing van betrokkene is geweest en zij vergeten zou zijn de aanvragers te laten betalen. Daarvoor is de hoeveelheid aanvragen naar onze mening ook te groot. Bovendien heeft betrokkene aanvragen verwijderd met omschrijvingen als ‘foto fout’ (terwijl er geen nieuwe aanvraag is gemaakt) en ‘gepind’. De laatste omschrijving suggereert dat er wel betaald is voor de aanvraag, terwijl er geen betaling is aangetroffen. Er is ook geen ratio te vinden waarom de betrokkene de aanvragers doelbewust niet heeft laten betalen. Betrokkene heeft zelf in het tweede interview van 28 april 2009 herhaaldelijk verklaard dat zij geen aanvragers heeft laten vertrekken zonder ze te laten betalen voor de aanvraag, dit zou hooguit incidenteel kunnen zijn gebeurd. Uit de gehouden steekproeven blijkt dat 66,7% van de 18 burgers die wij telefonisch hebben geïnterviewd, hebben verklaard contant te hebben betaald bij de aanvraag. Hiervan is geen betaling in kas aangetroffen.”
4.6.1.
Er is geen reden om te twijfelen aan de volledigheid en zorgvuldigheid van het door BING verrichte onderzoek. Appellante heeft onvoldoende concrete gegevens en stellingen aangedragen die aanleiding zouden kunnen geven tot deze twijfel.
4.6.2.
Het college heeft door accountantsbureau Deloitte nader laten onderzoeken of het mogelijk is dat collega’s door middel van gebruik van standaardwachtwoorden en standaardinlognamen de aanvragen en verwerking van betalingen hebben gemanipuleerd, dan wel abusievelijk op naam van appellante hebben gedaan. Op basis van het door Deloitte verrichte onderzoek moet worden vastgesteld dat de door appellante weergegeven werkwijze technisch niet mogelijk is. Alleen in het kassysteem kon met standaardwachtwoorden worden gewerkt, maar in het systeem voor het aanvragen van identiteitsdocumenten niet. Daarbij komt dat appellante, naar het college onvoldoende gemotiveerd bestreden heeft vastgesteld, ook in het kassysteem niet met een standaardwachtwoord placht in te loggen. Dat in het Deloitte-rapport nog aanbevelingen worden gedaan om de beveiliging van de computersystemen verder te verbeteren maakt dit alles niet anders.
4.6.3.
Ook de verschillende andere verklaringen die appellante heeft gegeven voor de discrepantie tussen de aangevraagde en verleende rijbewijzen enerzijds en de door de gemeente ontvangen betalingen anderzijds zijn onvoldoende geloofwaardig. Vooropgesteld moet worden dat niet door appellante wordt ontkend dat bij de 56 aanvragen waarvoor geen betaling is aangetroffen op het aanvraagformulier haar naam als behandelend ambtenaar is vermeld en dat deze formulieren door haar zijn geparafeerd.
4.6.4.
Appellante heeft onder meer gesteld dat zij aanvragen die aanvankelijk door collega’s waren ingenomen, maar die niet aan de vereisten voldeden, op haar naam heeft overgenomen en opnieuw heeft behandeld. Aangezien de aanvrager al voor de aanvankelijke aanvraag had betaald, heeft appellante de betaling voor de door haar behandelde tweede aanvraag vervolgens uit het systeem verwijderd. De door appellante geschetste gang van zaken valt echter niet te rijmen met de omstandigheid dat de gemeente Zwijndrecht voor de verstrekte rijbewijzen geen betaling heeft ontvangen. Daarbij komt, dat een deel van de aanvragen is gedaan op momenten dat appellante alleen werkzaam was op de locatie Heerjansdam. Aan de door appellante in het geding gebrachte verklaringen van collega’s, die inhouden dat appellante hen met grote regelmaat heeft geholpen bij het corrigeren van aanvragen, komt in zoverre geen betekenis toe.
4.6.5.
Het college heeft zich op het onderzoek van BING mogen baseren om vast te stellen dat appellante aanvragen voor rijbewijzen naar de RDW heeft doorgestuurd zonder de daarvoor verschuldigde betalingen in de kas te verwerken. Ook indien deze betalingen niet door appellante zijn verduisterd, maar de rijbewijzen om niet zijn verstrekt, heeft het college dit terecht als plichtsverzuim aangemerkt. Van belang daarbij is nog dat het college ter zitting van de Raad de stelling van appellante heeft weerlegd heeft dat (ook) een leidinggevende gratis een identiteitsdocument zou hebben verstrekt. Zoals het college onweersproken te kennen heeft gegeven, is in het door appellante bedoelde geval wel een betaling ontvangen voor dit document, en zijn uitsluitend de meerkosten voor de spoedbehandeling van de aanvraag niet aan de betrokken burger in rekening gebracht.
4.7.
Appellante heeft erkend dat zij uittreksels uit de GBA om niet heeft verstrekt. Ook deze gedraging valt als plichtsverzuim aan te merken. Het college heeft, ook ter zitting van de Raad, duidelijk uiteengezet wat de ter zake geldende regels zijn. Gratis dienstverlening aan familieleden is niet toegestaan. Appellante heeft niet aannemelijk kunnen maken dat het bij de gemeente Zwijndrecht zou zijn toegestaan en algemeen gebruikelijk zou zijn om uittreksels om niet te verstrekken aan familieleden. De door appellante overgelegde verklaringen van oud-collega’s zijn daartoe onvoldoende, alleen al omdat deze betrekking hebben op een al weer wat verder in het verleden gelegen periode.
4.8.
Het derde onderdeel van het aan appellante verweten plichtsverzuim, te weten zich niet houden aan de bij de gemeente Zwijndrecht geldende werkprocedures, mist zelfstandige betekenis naast de hiervoor besproken gedragingen, zoals ook door het college ter zitting van de Raad is erkend. Dat appellante zich op zich aan deze gedraging schuldig heeft gemaakt volgt wel uit het voorgaande.
4.9.
Ook wat de reiskostendeclaraties over ziektedagen betreft, heeft appellante erkend dat zij deze declaraties niet correct heeft opgesteld. Ook deze gedraging valt als plichtsverzuim aan te merken.
4.10.
De slotsom is dat appellante het haar verweten plichtsverzuim heeft begaan. Vervolgens komt de vraag aan de orde of dit plichtsverzuim kan worden toegerekend aan appellante en of het opgelegde strafontslag evenredig is te achten aan de aard en ernst van het plichtsverzuim.
4.11.
Appellante heeft geen redenen aangevoerd op grond waarvan het haar verweten plichtsverzuim verminderd aan haar zou kunnen worden toegerekend.
4.12.
Gezien de aard en ernst van het plichtsverzuim is de straf van ontslag daaraan niet onevenredig te achten. Daarbij weegt in het bijzonder mee dat aan een ambtenaar met een functie van die als appellante hoge eisen met betrekking tot betrouwbaarheid en nauwkeurigheid ten aanzien van de verlening van en betaling voor officiële documenten moeten worden gesteld.
5.
Het hoger beroep van appellante slaagt niet en de aangevallen uitspraak wordt, voor zover aangevochten, bevestigd.
6.
Er is geen aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en B. Barentsen en
C.H. Bangma als leden, in tegenwoordigheid van B. Rikhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2013.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) B. Rikhof
RH