ECLI:NL:RBLIM:2015:2056
Rechtbank LIM — Uitspraak 


RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 14 / 2284
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 maart 2015 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. M. Scheggetman),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigden: mr. F.W.J. van der Steen, mr. J.H.M. Huizinga en F.J.H. Gunther).
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser over de periode van 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 functies in het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) toegekend en bepaald dat eiser op 1 januari 2012 overgaat naar de LFNP-functie ‘Operationeel Specialist D’, gewaardeerd in salarisschaal 12.
Bij besluit van 4 juli 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 januari 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. W. Dieks, waarnemend voor zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiser was vóór de overgang naar de LFNP-functie werkzaam als hoofd bedrijfsvoering/plaatsvervangend divisiechef EXO bij de Divisieleiding EXO van het (voormalige) korps Limburg-Zuid. In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Het bestaande systeem van duizenden verschillende regionale functies wordt vervangen door één stelsel van 92 landelijke functies, onderverdeeld naar domeinen en vakgebieden, inclusief de waardering, en de aan het gebouw verbonden en omschreven werkterreinen, aandachtsgebieden en specifieke functionaliteiten, het LFNP genaamd. De invoering van het LFNP vindt plaats in meerdere stappen en wordt beschreven in de Regeling overgang naar een LFNP functie (Regeling), vastgesteld door de Minister van Veiligheid en Justitie (Minister) op 8 mei 2013 en gepubliceerd in de Staatscourant van 22 mei 2013, nr. 13141. Allereerst zijn de uitgangsposities van alle politieambtenaren in de periode vanaf 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 vastgesteld (zie artikel 2 van de Regeling). De uitgangspositie is omschreven als: de functie(s) en in samenhang daarmee de korpsfunctiebeschrijving(en) en de extra werkzaamheden, bijzondere situaties, afspraken, of specifieke werkzaamheden (taakaccenten) van een ambtenaar op enig moment vanaf 31 december 2009 tot en met 31 december 2011, zoals vastgelegd in een besluit. Bij het vaststellen van de uitgangsposities is aan iedere politieambtenaar de mogelijkheid tot functieonderhoud geboden. Vervolgens zijn de korpsfunctiebeschrijvingen organiek gematcht met functies uit het LFNP (zie artikel 3 van de Regeling). Hierbij zijn, conform de beleidsregel Instructie organieke matching (beleidsregel), ook de extra werkzaamheden en specifieke werkzaamheden, zoals deze in de uitgangspositie zijn vastgelegd, betrokken. De resultaten van deze matching zijn vastgelegd in een transponeringstabel, die als bijlage bij de Regeling is gevoegd en gelijktijdig is gepubliceerd. De bijlage is sindsdien een aantal keer vervangen door een gewijzigde transponeringstabel, welke wijzigingen eveneens zijn gepubliceerd in de Staatscourant. Ten slotte zijn op basis van de uitgangsposities en de transponeringstabel LFNP-functies toegekend aan alle politieambtenaren en zijn zij, met ingang van 1 januari 2012, overgegaan naar de LFNP-functie die overeenkomt met de match, behorend bij de uitgangspositie zoals die gold op de peildatum van 31 december 2011 (zie artikel 5 van de Regeling).
2. Bij besluit van 24 oktober 2011 heeft verweerder eisers uitgangspositie voor de overgang naar een LFNP-functie vastgesteld als de korpsfunctiebeschrijving ‘hoofd bedrijfsvoering/plv divisiechef EXO’, met de referentiefunctiebeschrijving ‘Chef Bedrijfsbureau (Divisie Executieve Ondersteuning)’. Bij aanvullend besluit van 2 maart 2012 heeft verweerder besloten eisers uitgangspositie niet aan te vullen met taakaccenten, omdat eiser geen inventarisformulier taakaccenten had overgelegd. Eiser heeft tegen deze besluiten geen rechtsmiddelen ingesteld.
3. Vervolgens heeft verweerder bij brief van 14 mei 2013 aan eiser het voornemen kenbaar gemaakt inzake zijn toekenning van en overgang naar een LFNP-functie. Hierin heeft verweerder aangegeven voornemens te zijn de functie van eiser, zoals die gold op 31 december 2011, over te laten gaan naar de LFNP-functie ‘Operationeel Specialist D’. De door eiser ingediende bedenkingen hebben geen wijziging gebracht in het voornemen van verweerder.
4. Bij het primaire besluit heeft verweerder bepaald welke LFNP-functies worden toegekend voor eisers uitgangsposities over de periode van 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 en dat eiser op 1 januari 2012 overgaat naar de LFNP-functie van Operationeel Specialist D.
5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Hierbij heeft verweerder zich onder meer op het standpunt gesteld dat het betoog van eiser dat ten onrechte bij het matchen is gekeken naar de functieschaal en niet naar de inhoud van de functie, terwijl zijn werkzaamheden passen bij de LFNP-functie Operationeel Specialist E, niet kan slagen. De wijze van matching is vastgesteld door de Minister in artikel 3 van de Regeling en hierin is aangegeven dat mede op basis van de functieschaal de meest vergelijkbare functie uit het LFNP wordt gekozen. Daarbij komt dat de transponeringstabel, net als de Regeling, een algemeen verbindend voorschrift (avv) is en dat in het betoog van eiser geen aanleiding wordt gezien voor het oordeel dat aan de inhoud of wijze van totstandkoming van deze avv zodanige ernstige feilen kleven dat deze niet als grondslag kunnen dienen voor het genomen besluit. Voorts heeft de wijze van matching met de LFNP-functie plaatsgevonden op basis van schriftelijke stukken en daarbij zijn de korpsfunctiebeschrijving van eiser, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder d, van de Regeling, en zijn uitgangspositie, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder r, van de Regeling, van belang geweest. Nu eiser geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheden om functieonderhoud te vragen of zijn uitgangspositie aan te vechten, stonden de korpsfunctiebeschrijving (inclusief de functieschaal) en de uitgangspositie ten tijde van de matching in rechte vast. Ook het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel kan niet slagen, nu er bij de collega’s waar eiser naar verwijst en die wel zijn aangesteld in de LFNP-functie Operationeel Specialist E, sprake was van andere korpsfunctiebeschrijvingen en uitgangsposities. Ten slotte ziet verweerder geen aanleiding om tot toepassing van de hardheidsclausule, opgenomen in artikel 5, vierde lid, van de Regeling, over te gaan. Er is geen sprake van onbillijkheden van overwegende aard en er bestaat geen aanleiding om af te wijken van de uitkomst van het matchingsproces.
6. Eiser kan zich niet met het bestreden besluit verenigen en betoogt daartoe het volgende.
Eiser stelt zich allereerst op het standpunt dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen.
Voorts betoogt hij dat de transponeringstabel niet valt aan te merken als een avv, nu deze niet voldoet aan de daarvoor geldende criteria. Om die reden dienen de door eiser aangevoerde gronden tegen de inpassing in de LFNP-functie Operationeel Specialist D inhoudelijk te worden getoetst. Eiser meent dat hij ingedeeld had moeten worden in de LFNP-functie Operationeel Specialist E. Gedurende de invoering van het LFNP bestond oorspronkelijk het voornemen bij verweerder dat matching zou geschieden op basis van een inhoudelijke vergelijking tussen de oude en nieuwe functies. Tijdens het matchingsproces besloot verweerder echter om af te wijken van dit voornemen en enkel de functieschaal bepalend te laten zijn voor de matching. Hierdoor is er geen sprake meer van een louter formele omzetting en is het mogelijk dat ambtenaren gematcht worden met functies die zij voorheen niet uitoefenden, hetgeen in strijd is met de rechtszekerheid. Op het moment dat er werd gekozen voor de matching op basis van schaal, zoals neergelegd in artikel 3, vierde lid van de Regeling, was de matchingsprocedure bovendien reeds aangevangen, waren de uitgangsposities vastgesteld en was het aanvragen van functieonderhoud niet meer mogelijk. Destijds heeft eiser ervoor gekozen geen functieonderhoud aan te vragen en geen bezwaar te maken tegen de uitgangspositie door de toezegging van verweerder dat er op inhoud gematcht zou worden. Eiser heeft hierop mogen vertrouwen. De aan eiser toegekende functie wijkt nu af van zijn oude functie qua taken en werkzaamheden. Eiser voerde feitelijk dezelfde werkzaamheden uit als zijn op schaal 13 gewaardeerde collega’s, met als enige verschil dat hij de leiding had over een kleinere groep medewerkers. Dit functieschaal-bepalende verschil tussen de oude korpsfuncties is met de invoering van het LFNP komen te vervallen. Zodoende had eiser bij een inhoudelijke matching eveneens ingedeeld moeten worden in de LFNP-functie Operationeel Specialist E, op schaal 13. Eiser ondervindt hiervan nadeel en verweerder biedt in dit verband onvoldoende waarborgen. De wijziging van de functie heeft zijn weerslag op de rechtspositie van de politieambtenaren en heeft onder meer het gevolg dat eiser bij de komende reorganisatie aan de hand van de onjuiste functie een plek in de nieuwe organisatie toebedeeld zal krijgen, dan wel dat hij zal worden aangewezen als herplaatsingskandidaat. Dit levert uit het oogpunt van de rechtszekerheid een uitermate onzorgvuldig en ook onaanvaardbaar resultaat op. Verweerder heeft immers de verplichting medewerkers te plaatsen op de daadwerkelijk door hen uitgevoerde functie. Gelet op bovengenoemde gebreken en de strijd met de zorgvuldigheid en rechtszekerheid die dit oplevert is eiser van mening dat verweerder artikel 3, vierde lid, van de Regeling en de transponeringstabel buiten toepassing had moeten laten.
Daarnaast doet eiser een beroep op de hardheidsclausule van artikel 5, vierde lid, van de Regeling. Het matchingsresultaat heeft voor eiser zeer nadelige gevolgen en leidt tot een onbillijke en bijzondere situatie. Deze gevolgen zijn onvoldoende in de besluitvorming betrokken.
Ten slotte doet eiser een beroep op verscheidene algemene beginselen van behoorlijk bestuur, meer specifiek het motiveringsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het verbod van willekeur.
7. De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of het bestreden besluit bevoegd is genomen. Naar het oordeel van de rechtbank is dit het geval, gelet op het volgende.
8. De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit is genomen door [naam programmadirecteur], zijnde de programmadirecteur HRM. Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, van het ‘Mandaatbesluit Politie januari 2014’, in werking getreden op 1 januari 2014, is door de korpschef aan de directeur HRM mandaat verleend ten aanzien van aangelegenheden die behoren tot diens werkterrein en de daarbij behorende budgetverantwoordelijkheid. In het derde lid van dit artikel is de bevoegdheid van de directeur HRM neergelegd om ondermandaat te verlenen.
In het ‘Mandaatbesluit Korpschef – Directeur HRM in verband met de overgang naar het LFNP’ (Mandaatbesluit Korpschef – Directeur HRM), van 1 mei 2013, heeft de korpschef overwogen dat de overgang van politiemedewerkers naar een LFNP-functie om landelijke regie vraagt, dat het wenselijk is dat de directeur HRM hierin een centrale rol speelt en dat met het betreffende mandaatbesluit wordt beoogd de directeur HRM te faciliteren door hem bij uitsluiting de benodigde bevoegdheden te mandateren. Vervolgens is in artikel 2.1 van dit mandaatbesluit aan de directeur HRM mandaat verleend tot het nemen van het besluit overgang als bedoeld in artikel 7 van de Regeling en het besluit wijziging ten aanzien van (voor zover hier van belang) alle medewerkers van de politie. De rechtbank begrijpt uit het voorgaande dat aangelegenheden met betrekking tot de overgang naar het LFNP door de korpschef naar het werkterrein van de directeur HRM zijn verwezen. Daarmee volgt uit artikel 5.1, eerste lid van Mandaatbesluit Politie januari 2014 dat de directeur HRM gemandateerd is ten aanzien van alle aangelegenheden met betrekking tot dit werkterrein. Dit omvat ook beslissingen op bezwaar als het onderhavige. Voorts heeft de directeur HRM deze bevoegdheid bij het besluit ‘Ondermandaat Directie HRM’, van 1 februari 2014, in ondermandaat verleend aan de programmadirecteur HRM, [naam programmadirecteur]. Zodoende is het bestreden besluit bevoegd genomen. In de omstandigheid dat in het Mandaatbesluit Korpschef – Directeur HRM is neergelegd dat er enkel sprake kan zijn van ondermandaat aan zogenaamde HRM-liaisons, ziet de rechtbank geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen, nu het Mandaatbesluit Politie januari 2014 van latere datum is en daarin een algemeen omschreven bevoegdheid tot ondermandaat is neergelegd.
9. Bij de verdere beoordeling van het beroep is de volgende wet- en regelgeving van belang.
10. Ingevolge artikel 47, eerste lid, van de Politiewet 2012 zijn in het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) en in het Besluit bezoldiging politie (Bbp) bepalingen opgenomen over het LFNP en over de overgang van ambtenaren naar een functie die is opgenomen in het LFNP.
11. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder ii, van het Barp en artikel 1, eerste lid, onder vv, van het Bbp, wordt onder het LFNP verstaan: het door de Minister vastgestelde geheel van functiebeschrijvingen, onderverdeeld naar vakgebieden, inclusief de waardering, en de aan het gebouw verbonden en omschreven werkterreinen, aandachtsgebieden en specifieke functionaliteiten.
12. Ingevolge artikel 6, tweede lid, van het Bbp worden bij ministeriële regeling regels gesteld over de functies en de daarbij behorende waardering. Tevens worden regels gesteld over de overgang van ambtenaren naar een functie die is opgenomen in het LFNP.
13. De Regeling vaststelling LFNP, op 7 mei 2013 vastgesteld door de Minister in overeenstemming met de Commissie voor Georganiseerd Overleg in Politieambtenarenzaken (GOP), legt de 92 functiebeschrijvingen die het LFNP kent vast (in de daarbij opgenomen bijlagen), inclusief de daarbij behorende waardering en de aan die functiebeschrijvingen gekoppelde werkterreinen, aandachtsgebieden en specifieke functionaliteiten.
14. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Regeling geschiedt organieke matching uitsluitend op basis van schriftelijke stukken. In artikel 3, derde lid, van de Regeling is bepaald dat de matching van alle functies geschiedt door de werkgroep matching. In artikel 3, vierde lid, aanhef en onder c, is vervolgens neergelegd dat bij het bepalen van de meest vergelijkbare LFNP functie in het desbetreffende vakgebied dan wel het domein Leiding geldt dat, indien de salarisschaal van de functiebeschrijving overeenkomt met de salarisschaal van een LFNP functie in het gekozen vakgebied dan wel het domein Leiding, die functie wordt beschouwd als de meest vergelijkbare functie. Op grond van artikel 3, zesde lid, van de Regeling wordt het resultaat van alle matchingen door de werkgroep matching opgenomen in een concept-transponeringstabel met de daarbij behorende functievergelijkingsformulieren. Ingevolge artikel 3, zevende lid, van de Regeling is de door de Minister vastgestelde transponeringstabel opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage.
15. Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Regeling zijn de uitgangspositie van de ambtenaar vanaf 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 en de transponeringstabel bepalend voor de toekenning van een LFNP-functie. Op grond van artikel 5, derde lid, van de Regeling zijn de uitgangspositie van de ambtenaar op 31 december 2011 en de transponeringstabel bepalend voor de overgang naar een LFNP-functie. Artikel 5, vierde lid, van de Regeling bepaalt dat, indien de toepassing van het tweede of derde lid in individuele gevallen leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie, het bevoegd gezag na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie kan afwijken van het tweede en het derde lid.
16. Bij ministeriële regeling van 27 november 2013 (Staatscourant 2013, nr. 33939) heeft de Minister de bijlage bij de Regeling vervangen door de bijlage bij deze ministeriële regeling. Deze nieuw toegevoegde bijlage bevat de transponeringstabel als bedoeld in artikel 3, zevende lid, van de Regeling overgang. Deze transponeringstabel bestaat uit 30 onderscheiden tabellen, die elk voor zich betrekking hebben op de overgang van functies binnen een bepaald voormalig korps of binnen een ander onderdeel van de tot 1 januari 2013 bestaande politieorganisatie naar LFNP-functies.
17.  Ten slotte bepaalt artikel 8, eerste lid, van de Regeling dat een ambtenaar die zich niet kan verenigen met het besluit tot toekenning van en overgang naar een LFNP functie daartegen bezwaar kan maken bij het bevoegd gezag. De toelichting bij dit artikel vermeldt onder meer dat de transponeringstabel, als bijlage bij de Regeling, een avv is. Gelet op artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (lees: artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb) staat hiertegen geen beroep open en is daarmee tevens een bezwaarschrift uitgesloten. De match laat zich niet individueel inhoudelijk toetsen.
18. Voor de beoordeling van de onderhavige zaak is van belang of de transponeringstabel dient te worden aangemerkt als een avv. In dit verband stelt de rechtbank voorop dat in artikel 6, tweede lid, van het Bbp, in samenhang met artikel 47, eerste lid, van de Politiewet 2012 aan de Minister regelingsbevoegdheid is toegekend voor de overgang van politieambtenaren naar een functie die is opgenomen in het LFNP. Niet in geschil is dat de Minister met de vaststelling van de Regeling van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt en dat de Regeling een avv is. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de transponeringstabel, als bijlage bij de Regeling, dit rechtskarakter deelt. De wijze van totstandkoming van de transponeringstabel, de omstandigheid dat de transponeringstabel is opgenomen in een bijlage bij de Regeling, dat artikelen in de Regeling verwijzen naar de transponeringstabel en dat de Minister kennelijk van mening is dat het een avv betreft, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om reeds op grond daarvan te concluderen dat het gaat om een avv. Wil er sprake zijn van een avv, dan moet het gaan om een naar buiten werkende, voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Een avv onderscheidt zich van andere besluiten doordat het algemene abstracte regels bevat, die zich zonder nadere normering voor herhaalde concrete toepassing lenen.
19. De rechtbank overweegt in dit verband als volgt.
20. Eiser heeft zich onbetwist op het standpunt gesteld dat het bij de omzetting van de korpsfuncties naar de LFNP-functies gaat om ongeveer 16.000 verschillende functies met daarbij 30.000 individuele taakaccenten. Dit betekent dat er sprake is van ongeveer 46.000 afzonderlijke transponeringstabelregels waarmee de functies van ongeveer 62.000 politieambtenaren worden gematcht met een functie uit het LFNP. Dit brengt reeds met zich dat een substantieel deel van de transponeringstabelregels betrekking heeft op functies die slechts door één enkele ambtenaar worden uitgevoerd en wekt het vermoeden dat, zou er sprake zijn van een avv, deze op zeer specifiek geduide gevallen ziet. Zoals verweerder heeft betoogd kan echter (een deel van) deze grote hoeveelheid transponeringstabelregels worden verklaard doordat de plek in de organisatie (binnen de verschillende voormalige korpsen) en de taakaccenten zijn meegewogen bij de matching. De enkele omstandigheid dat er sprake is van een grote hoeveelheid transponeringsregels is dan ook onvoldoende voor de conclusie dat de transponeringstabel ziet op een voorshands vaststaande concreet en nauwkeurig omschreven groep van personen en dat deze geen algemeen karakter heeft. Alvorens tot die conclusie kan worden gekomen moet er sprake zijn van de situatie waarbij niet of onvoldoende is geabstraheerd van de persoon van de ambtenaar achter de functie.
21. Uit de hierboven genoemde toepasselijke wet- en regelgeving blijkt dat de matching met het toepasselijke domein en vakgebied binnen het LFNP is verricht op basis van de functiebeschrijving van de oorspronkelijke korpsfunctie. In zoverre is bij de matching geabstraheerd van de persoon van de ambtenaar die de functie uitoefent. Zoals door verweerder ook is toegelicht, heeft er op aangeven van het GOP vervolgens een inventarisatie plaatsgevonden waarbij elke medewerker is verzocht te melden of hij of zij op de peildatum van 31 december 2011 taakaccenten had. Naar de rechtbank begrijpt heeft dit bij elke medewerker geleid tot een “aanvullend besluit uitgangspositie”. Voor zover politiemedewerkers gebruik hebben gemaakt van bovengenoemde inventarisatie is het resultaat hiervan in de transponeringstabel opgenomen in de kolom “Specifieke werkzaamheden op 31-12-2011”. Daarnaast vermeldt de transponeringstabel de kolom “Extra werkzaamheden op 31-03-2011”. De rechtbank stelt vast dat deze kolommen meermaals en in uiteenlopende bewoordingen de extra en specifieke werkzaamheden van individuele politieambtenaren vermelden, ook wanneer dit in het kader van de match met de LFNP-functie niet leidt tot de toekenning van een werkterrein, aandachtsgebied of specifieke functionaliteit.
22. De rechtbank acht het bovenstaande onverenigbaar met het algemene karakter van een avv. Door de extra of specifieke werkzaamheden van individuele politiemedewerkers in de transponeringstabel op te nemen, terwijl deze werkzaamheden (mogelijk) geen deel uitmaken van de beschrijving van de oorspronkelijke korpsfunctie en/of niet relevant zijn voor de nieuwe LFNP-functie, kan er naar het oordeel van de rechtbank niet worden gesproken van een besluit dat ziet op een niet voorshands vaststaande concreet en nauwkeurig omschreven groep van personen. Voor zover verweerder betoogt dat in de transponeringstabel enkel specifieke en extra werkzaamheden zijn opgenomen indien deze reeds vermeld werden in de oorspronkelijke korpsfunctiebeschrijving, brengt de rechtbank dit niet tot een ander oordeel. Noch in de haar voorliggende zaken, noch in hetgeen blijkt uit de transponeringstabel zelf, ziet de rechtbank aanknopingspunten voor de conclusie dat enkel specifieke of extra werkzaamheden in de transponeringstabel worden opgenomen indien deze reeds voorkomen in de korpsfunctiebeschrijving. Daarvoor lijken de vermelde specifieke en extra werkzaamheden bij gelijke korpsfuncties te uiteenlopend. Bovendien vraagt de rechtbank zich af waarom dergelijke werkzaamheden (conform stap 1 van de beleidsregel) geïnventariseerd en apart vermeld zouden moeten worden in de transponeringstabel, indien deze reeds zouden blijken uit de korpsfunctiebeschrijving. De inhoud van de korpsfunctiebeschrijving zou immers in dat geval al (kunnen) leiden tot toekenning van de juiste werkterreinen, aandachtsgebieden en specifieke functionaliteiten. Indien de specifieke en extra werkzaamheden niet doorwerken in de nieuwe LFNP-functie, dient het opnemen van deze zelfs in het geheel geen doel. Dit daargelaten blijft staan dat door het apart opnemen van specifieke en extra werkzaamheden meer transponeringstabelregels (en matches) worden gecreëerd, waar op basis van de korpsfunctiebeschrijving en de matchingsuitkomst (de nieuwe LFNP-functie) één transponeringstabelregel voldoende was geweest. Voor zover verweerder betoogt dat het hierboven geconstateerde wordt veroorzaakt door het matchen van mensfuncties, volgt de rechtbank dit evenmin. Dat het gaat om een gematchte mensfunctie zou immers moeten blijken uit de functiebenaming of, in ieder geval, uit de (afwijkende) functiecode. Bij mensfuncties geldt bovendien temeer dat het niet nodig is specifieke of extra werkzaamheden apart te vermelden nu de functiebeschrijving reeds ziet op de specifieke werkzaamheden van één persoon. Daarnaast constateert de rechtbank dat het voorkomt dat transponeringtabelregels die betrekking hebben op mensfuncties (te zeer) op de persoon van de ambtenaar worden toegespitst, bijvoorbeeld door de vermelding van bijzondere situaties en afspraken (hetgeen in strijd lijkt met stap 9a van de beleidsregel).
Ten aanzien van bovengenoemde gevallen kan dan ook niet anders worden geconcludeerd dan dat deze zien op een voorshands vaststaande concreet en nauwkeurig omschreven groep van personen, dat bij de matching is gekeken naar de specifieke of extra werkzaamheden van een individuele ambtenaar en dat in de transponeringstabel onvoldoende wordt geabstraheerd van de persoon van de ambtenaar achter de functie. Het ligt in de lijn der verwachting, en dit wordt ondersteund door bovengenoemde grote aantallen transponeringstabelregels, dat de matches waarbij (uitgebreid) melding wordt gemaakt van extra of specifieke werkzaamheden vallen terug te voeren op individuele politieambtenaren.
23. Gelet op het bovenstaande kan de transponeringstabel niet worden gekwalificeerd als een avv bij gebrek aan het daarvoor noodzakelijke algemene, abstracte karakter. Hoewel de rechtbank begrijpt dat met het opstellen van de transponeringstabel gepoogd is te abstraheren van de persoon van de ambtenaar, is dit streven in de uiteindelijke transponeringstabel onvoldoende tot uiting gekomen.
24. Steun voor zijn oordeel vindt de rechtbank in de formuleringen, gebezigd in de transponeringstabel. Hierbij valt onder meer te verwijzen naar de formuleringen gebezigd in de kolom “Extra werkzaamheden op 31-03-2011”, bijvoorbeeld van het deel van de transponeringstabel dat hoort bij het (voormalige) korps Kennemerland (zoals op pagina’s 1,4 of 7 van de op www.cao-politie.nl gepubliceerde transponeringstabel) of het (voormalige) korps Noord-Holland Noord (zoals op pagina’s 37, 44 of 51). In deze zinsneden worden onder meer de aan de functies verbonden ambtenaren getutoyeerd, wordt melding gemaakt van bijzondere situaties en op de persoon betrekking hebbende afspraken en wordt verwezen naar een bijlage bij de transponeringstabel (welke ontbreekt). Het algemene karakter van een avv is naar het oordeel van de rechtbank onverenigbaar met dergelijke zinsneden. In het kader van de aangehaalde bijlage merkt de rechtbank op dat de op de bovengenoemde website vermelde zinsnede, inhoudende dat het gaat om een geanonimiseerde versie van de transponeringstabel die geen namen van medewerkers en dienstnummers bevat, logisch lijkt. Het betoog van verweerder dat deze zinsnede kennelijk onjuist is, overtuigt niet.
25. Voorts constateert de rechtbank dat de transponeringstabel meermaals doublures vermeldt, in de zin dat dezelfde korpsfunctie binnen hetzelfde organisatieonderdeel en met dezelfde werkzaamheden wordt gematcht met dezelfde LFNP-functie. Als voorbeeld valt te noemen de matching van de functie van Operationeel Assistent 4 BOA binnen het (voormalige) korps Amsterdam (pagina 25) en de matching van de functie van Communicatiemedewerker B binnen het (voormalige) korps Limburg-Zuid (pagina 65). Naar het oordeel van de rechtbank zijn dergelijke doublures niet verenigbaar met het karakter van een avv. Immers, gelet op de algemene strekking van een avv zou het slechts nodig zijn één transponeringstabelregel op te nemen voor gelijke gevallen.
26. Nu er naar het oordeel van de rechtbank geen sprake is van een avv, rijst de vraag wat de transponeringstabel wel is. Naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder niet worden gevolgd in zijn betoog dat de transponeringstabel deel uitmaakt van een samenstel van avv’s. Er is geen sprake van een dusdanige verknooptheid tussen de Regeling en de transponeringstabel dat er sprake is van de situatie zoals bedoeld in de door verweerder aangehaalde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (Raad) van 23 mei 2002 (ECLI:NL:CRVB:2002:AW4543). Immers, in de betreffende zaak had het aanwijzen van de functie van de betrokken ambtenaar als ‘flo-functie’ niet enkel gevolgen voor deze functie, maar voor een reeks gevallen, namelijk de overige personen die deze functie uitoefenden of zouden gaan uitoefenen. Daardoor had het besluit een algemeen karakter. Zoals hierboven is overwogen zit het gebrek bij de transponeringstabel juist in een ontbreken van dit algemene karakter. Van vergelijkbare gevallen is aldus geen sprake.
27. Naar het oordeel van de rechtbank moet de transponeringstabel wegens het ontbreken van algemene strekking en gelet op zijn aard, inhoud en de wijze van totstandkoming, worden gekwalificeerd als een verzameling van beschikkingen, genomen door de Minister. Dit is enkel anders voor de transponeringstabelregels die betrekking hebben op korpsfuncties die thans niet worden ingevuld. Immers, deze zien enkel op eventuele toekomstige ambtenaren die deze functies zullen gaan uitoefenen en hebben geen betrekking op een voorshands vaststaande concreet en nauwkeurig omschreven groep van personen.
28. Vervolgens rijst de vraag welke consequenties dienen te worden verbonden aan de omstandigheid dat de transponeringstabel niet valt aan te merken als een avv. De rechtbank constateert in dit verband dat de transponeringstabelregel die van toepassing is op eiser een besluit is dat is genomen door een ander, hiërarchisch hoger geplaatst bestuursorgaan dan verweerder. Dit brengt met zich dat een volle, inhoudelijke toets van dat besluit binnen de grenzen van het onderhavige geding niet mogelijk is. Daarbij komt dat, hoewel de transponeringstabel geen avv is, de Regeling wel dient te worden aangemerkt als een avv en dat de Regeling door middel van het daarin neergelegde artikel 5, derde lid, verweerder aan de transponeringstabel bindt bij het nemen van besluiten betreffende de overgang van een individuele ambtenaar naar een LFNP functie. Gelet op deze regelgeving enerzijds en de hiërarchische verhoudingen tussen verweerder en de Minister anderzijds, heeft verweerder bij het nemen van zijn besluiten bijzonder weinig vrijheid gehad, hetgeen zich in het kader van de rechterlijke toetsing vertaalt in een (zeer) terughoudende toets van de juistheid van de uit de transponeringstabel (in combinatie met de uitgangspositie) voortvloeiende match, zoals die is overgenomen in verweerders besluitvorming. Dat er sprake is van enige toetsingsmogelijkheid binnen het onderhavige geding, is erin gelegen dat verweerder, zoals hij ook ter zitting heeft toegelicht, bij de totstandkoming van de transponeringstabel de mogelijkheid heeft gehad om hem vreemd of onduidelijk voorkomende (concept)matches opnieuw voor te leggen (als hermatch aan te bieden) aan de werkgroep matching, waarna opnieuw gekeken werd of de matchingssystematiek goed was toegepast. Het gaat hier om de zogeheten korpscheck. Ook had verweerder de mogelijkheid om naar aanleiding van ingediende bedenkingen of naar aanleiding van het bezwaarschrift de match opnieuw voor te leggen.
29. Gelet op het bovenstaande hanteert de rechtbank in zaken als de onderhavige de toets of verweerder zich in het individuele geval in redelijkheid heeft kunnen laten binden door de van toepassing zijnde transponeringsregel. Dit zal in beginsel slechts niet het geval zijn als er sprake is van een kennelijk en evident onjuiste en daardoor onhoudbare match. Hierbij acht de rechtbank van belang dat er sprake kan zijn van een door de individuele ambtenaar onwenselijk geachte matchingsuitkomst die een direct gevolg is van de matchingsystematiek van het LFNP, zoals deze blijkt uit de van toepassing zijnde avv’s. Waar de gestelde onjuistheden in de matchingsuitkomst enkel een direct uitvloeisel zijn van de matchingssystematiek en de in dat verband door de materiële wetgever gemaakte keuzes, zal de rechtbank (en verweerder) die keuzes in beginsel moeten respecteren. De gevallen van een kennelijk onhoudbare match die overblijven, zullen die situaties zijn waarbij verweerder de match eigenlijk had moeten voordragen voor hermatching én niet valt in te zien waarom dat niet is gebeurd. Indien er geen sprake is van een kennelijk onhoudbare match, zoals hierboven bedoeld, zal de enkele omstandigheid dat de match onbillijke of zwaarwegende gevolgen heeft voor de individuele ambtenaar in beginsel niet voldoende zijn voor het oordeel dat verweerder zich niet gebonden heeft kunnen achten aan de toepasselijke transponeringstabelregel. Immers, hiervoor is reeds de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 5, vierde lid, van de Regeling, in het leven geroepen.
30. Naar het oordeel van de rechtbank is, gelet op het hierboven beschreven toetsingskader, de match van eisers oorspronkelijke korpsfunctie met de LFNP-functie Operationeel Specialist D niet kennelijk onhoudbaar.
31. De rechtbank overweegt in dit verband allereerst dat het enkele feit dat gedurende de invoering van het LFNP de wijze van matching is gewijzigd, van matching op inhoud naar matching op schaal, niet maakt dat verweerder zich niet meer gebonden had moeten achten aan de van toepassing zijnde transponeringstabelregel. De Minister heeft er van meet af aan voor gekozen de formele (schriftelijke) korpsfunctiebeschrijving als uitgangspunt voor de matching te hanteren. Dit vindt bevestiging in de omstandigheid dat in het voortraject de mogelijkheid van functieonderhoud is opengesteld. Immers, indien feitelijke werkzaamheden het uitgangspunt zouden vormen bij de matching, was het vragen om functieonderhoud niet nodig geweest. Van matching op basis van feitelijke werkzaamheden en verantwoordelijkheden is aldus nooit sprake geweest. Voor zover eiser heeft beoogd te betogen dat er op dit punt sprake is van zodanige ernstige feilen dat de afweging van de betrokken belangen door de materiële wetgever niet langer gerespecteerd hoefde te worden, volgt de rechtbank dit niet. Voorts is thans geen sprake van matchingssystematiek waarbij louter de salarisschaal een rol speelt. De inhoud van de korpsfunctiebeschrijving is immers bepalend voor de indeling in het toepasselijke domein en vakgebied. De LFNP matchingssystematiek is enkel gewijzigd voor wat betreft het vinden van de meest vergelijkbare functie binnen het vakgebied, omdat bleek dat matching op inhoud niet leidde tot consistentie van het totale matchingsproces, hetgeen bij de aanvang van de matching een uitdrukkelijke voorwaarde was. Deze wijziging van de LFNP matchingssystematiek leidt echter niet tot het oordeel dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van het algemeen verbindend voorschrift ernstige feilen kleven. De totstandkoming van de LFNP matchingssystematiek en de gehele procedure van matching heeft in samenspraak met, en onder (eind)verantwoordelijkheid van, het GOP plaatsgevonden. Ook de genoemde wijziging is geaccordeerd door het GOP en heeft uiteindelijk geleid tot het vaststellen van de Regeling (en de transponeringstabel). Overigens heeft het GOP ook met de wijzigingen van de transponeringstabel naar aanleiding van de door verweerder aangedragen hermatches en bevindingen tijdens de bedenkingenfase (Stcrt. 2013, nr. 33939, 4 december 2013) en de bezwaarfase (Stcrt. 2014 nr. 23096, 15 augustus 2014) nadien ingestemd. Naar vaste jurisprudentie van de Raad is het inherent aan een overleg binnen het GOP dat over en weer sprake is van geven en nemen en kan de uitkomst daarvan niet met vrucht worden bestreden door enkel te wijzen op de voor de individuele ambtenaar nadelige gevolgen daarvan (zie de uitspraken van de Raad van 27 februari 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:572) en 27 maart 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1023). In de individuele gevolgen voor eiser door de wijziging van matching op inhoud naar matching op schaal, heeft verweerder dan ook geen aanleiding hoeven zien om niet langer uit te gaan van een op basis van artikel 3, vierde lid, van de Regeling tot stand gekomen match.
32. De rechtbank stelt voorts vast dat eiser niet heeft betoogd dat er sprake is van een onjuiste match voor wat betreft de indeling in het domein Uitvoering en vakgebied Operationeel Specialismen. Het door eiser gestelde onjuiste matchingsresultaat, zijnde de toekenning van LFNP-functie Operationeel Specialist D (schaal 12) in plaats van de LFNP-functie Operationeel Specialist E (schaal 13), vloeit dan ook direct voort uit de hierboven beschreven LFNP matchingssystematiek en de in dat verband door de materiële wetgever gemaakte keuzes. Nu deze keuzes de rechterlijke toets doorstaan en ook verweerder aan deze is gebonden, ziet de rechtbank in het kader van de voorliggende toets geen verdere ruimte om de onderhavige match kennelijk onhoudbaar te achten.
33. Ten aanzien van het beroep van eiser op de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 5, vierde lid, van de Regeling, overweegt de rechtbank als volgt.
34. Nu het gaat om een hardheidsclausule en, daarbij, om het afwijken van artikel 5, derde lid, van de Regeling en van een hem bindend besluit van een ander, hiërarchisch hoger geplaatst bestuursorgaan, is de rechtbank van oordeel dat de uitoefening van deze bevoegdheid door verweerder eveneens slechts terughoudend dient te worden getoetst.
35. De rechtbank stelt voorop dat de hardheidsclausule naar aard en bewoordingen ziet op onbillijkheden van overwegende aard in individuele gevallen en op bijzondere situaties die de regelgever bij het tot stand brengen van de toepasselijk regelgeving niet heeft voorzien. De hardheidsclausule is daarmee in beginsel niet bedoeld om wijzigingen in de uitgangspositie aan te brengen door (alsnog) rekening te houden met werkzaamheden waarvoor destijds functieonderhoud had kunnen worden gevraagd. Politieambtenaren zijn uitdrukkelijk gewezen op het belang van een juiste functiebeschrijving en uitgangspositie. Aan hen is de mogelijkheid geboden om functieonderhoud te vragen en rechtsmiddelen aan te wenden tegen de besluitvorming aangaande hun uitgangspositie. Dat op dat moment nog onduidelijk was dat voor de laatste stap in de matching de salarisschaal leidend zou zijn, maakt dit niet anders. Eiser is er naar het oordeel van de rechtbank ook niet in geslaagd aannemelijk te maken dat hij in dit verband door verweerder op het verkeerde been is gezet. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt. Indien eiser zich niet kon vinden in de manier waarop onder het oude korpsfunctiegebouw de voor de functie toepasselijke schaal werd bepaald (op basis van het aantal aan te sturen werknemers dan wel fte’s), had hij dit destijds moeten aanvechten dan wel in dat verband om functieonderhoud moeten vragen. Met de, in overleg met het GOP gekozen wijze van matchen, waarbij als laatste stap wordt gematcht op schaal, is immers bewust de mogelijkheid aanvaard dat de in het oude korpsfunctiegebouw bestaande verhoudingen tussen functies doorwerken in het LFNP. Hieruit volgt voorts dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel reeds faalt omdat de korpsfuncties waarnaar eiser verwijst in ieder geval inhoudelijk verschillen van de korpsfunctie van eiser voor wat betreft het aantal aan te sturen medewerkers of fte’s en de toepasselijke schaal. Deze omstandigheden spelen bij de matching nog immer een rol.
36. Naar het oordeel van de rechtbank leidt het betoog van eiser dat zijn werkzaamheden niet overeenkomen met de LFNP-functie Operationeel Specialist D, maar beter passen bij de functie van Operationeel Specialist E, ook in het kader van de hardheidsclausule niet tot een geslaagd beroep. Van een kennelijk onjuiste of onhoudbare match is, zoals hiervoor reeds overwogen, geen sprake. Eiser heeft niet (voldoende) onderbouwd dat zijn oorspronkelijke korpsfunctie inhoudelijk niet vergelijkbaar zou zijn met de LFNP-functie Operationeel Specialist D en enkel met de LFNP-functie Operationeel Specialist E.
37. Voorts ziet de rechtbank in de door eiser gestelde verwachting dat hij van de plaatsing in de functie Operationeel Specialist D nadeel zal ondervinden bij de aankomende reorganisatie geen aanleiding om het beroep op de hardheidsclausule gegrond te achten. Eisers positie in de op handen zijnde reorganisatie staat los van de thans voorliggende besluitvorming. In het kader van de reorganisatie zijn in artikel 55ob van het Barp specifieke waarborgen opgenomen voor de individuele politieambtenaar.
38. Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toepassen van de Regeling en de transponeringstabel niet leidt tot onbillijkheden van overwegende aard. Eiser is op basis van zijn uitgangspositie gematcht op de LFNP-functie van Operationeel Specialist D en de gevolgen die het bestreden besluit voor eiser heeft vloeien rechtstreeks voort uit de toepasselijke regelgeving. Deze gevolgen zijn niet dermate bijzonder dat verweerder op grond daarvan de hardheidsclausule redelijkerwijs had moeten toepassen. Het beroep van eiser op het motiveringsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het verbod van willekeur, slaagt, gelet op hetgeen hierboven is overwogen en bij gebrek aan een verdere onderbouwing, niet.
39. Het beroep is ongegrond.
40. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.P. Letschert (voorzitter), mr. P.J.M. Bruijnzeels en mr. K.M.P. Jacobs, leden, in aanwezigheid van mr. A.J.M. van Diem, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 maart 2015
w.g. A.J.M. van Diem,
griffier
w.g. A.W.P. Letschert,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 12 maart 2015
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.