ECLI:NL:RBOVE:2014:6369
Rechtbank OVE — Uitspraak 


RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 14/1394
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[…]
, te Nijverdal, eiser,
(gemachtigde: mr. M. Scheggetman),
en
de korpschef van politie,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser over de periode van 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 de LFNP-functie ‘Senior Tactische Opsporing’, gewaardeerd in salarisschaal 8, toegekend en heeft verweerder bepaald dat eiser met ingang van 1 januari 2012 overgaat naar de LFNP-functie ‘Senior Tactische Opsporing’, gewaardeerd in salarisschaal 8.
Bij besluit van 2 mei 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft  tegen dit besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 oktober 2014.
Eiser is verschenen, bijgestaan door P. Boezeman en M. Wegerif. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door R.M.M. Paulssen, J.H.M. Huizinga en mr. P.J.C. Garrels.
Overwegingen
1.1
Eiser was voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Politiewet 2012 werkzaam in de functie van ‘Senior thematische recherche’ bij de vreemdelingendienst van het politiekorps Twente. Sinds 2006 verricht eiser gedurende het grootste deel van zijn werktijd werkzaamheden als ‘dossiervormer mensenhandel en mensensmokkel’, voor welke werkzaamheden hij ook diverse opleidingen heeft gevolgd. Het door eiser verzochte functieonderhoud is afgewezen. Bij besluit van 14 mei 2012 zijn zijn werkzaamheden met het taakaccent ‘thema vreemdelingen, onderzoeken mensenhandel en mensensmokkel, dossiervormer’ aangevuld. Ook na de totstandkoming van de nationale politie, op 1 januari 2013, is eiser deze werkzaamheden blijven verrichten.
1.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiser over de periode van 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 de LFNP-functie ‘Senior Tactische Opsporing’, vakgebied tactische opsporing, werkterrein vreemdelingen, gewaardeerd in salarisschaal 8, toegekend en heeft verweerder bepaald dat eiser met ingang van 1 januari 2012 overgaat naar deze functie  Bij het bestreden besluit heeft verweerder dit besluit gehandhaafd.
2.1
De rechtbank zal eerst nagaan of het bestreden besluit bevoegd is genomen.
2.2
De rechtbank stelt vast dat het bestreden besluit namens de korpschef van politie is genomen door de directeur Human Resource Management (hierna: directeur HRM).
2.3
Op grond van het bepaalde in artikel 2.1 van het Mandaatbesluit Korpschef – Directeur HRM (hierna: het Mandaatbesluit) heeft verweerder aan de directeur HRM mandaat verleend tot het nemen van het besluit overgang en het besluit wijziging ten aanzien van alle medewerkers van de politie, met uitzondering van de bij Koninklijk Besluit te benoemen medewerkers. Op grond van het bepaalde in artikel 2.2 van het Mandaatbesluit is de directeur HRM bevoegd ondermandaat te verlenen aan de HRM-liaisons.
2.4
De rechtbank is van oordeel dat uit de bevoegdheid van de directeur HRM om namens verweerder besluiten te nemen met betrekking tot de overgang naar een LFNP-functie, niet kan worden afgeleid dat de directeur HRM tevens bevoegd is om te beslissen op bezwaren die worden ingediend tegen dergelijke besluiten. Dit zou – afgezien van ondermandaat – ook in strijd zijn met artikel 10.3, derde lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
2.5
Verweerder heeft zich bij schrijven van 14 oktober 2014 op het standpunt gesteld dat uit het bepaalde in artikel 5.1 van het Mandaatbesluit Politie januari 2014 (hierna: het Mandaatbesluit Politie) volgt dat de directeur HRM bevoegd was om namens verweerder op het bezwaar te beslissen. Het Mandaatbesluit Politie is op 14 april 2014 vastgesteld door verweerder.
2.6
Ingevolge het bepaalde in artikel 5.1, eerste lid, van het Mandaatbesluit Politie, voor zover hier van belang, wordt aan de directeur HRM mandaat verleend ten aanzien van aangelegenheden die behoren tot diens werkterrein en daarbij behorende budgetverantwoordelijkheid.
2.7
De rechtbank stelt vast dat uit deze bepaling niet kan worden afgeleid dat het beslissen op bezwaarschriften behoort tot het werkterrein van de directeur HRM. De omstandigheid dat in het Mandaatbesluit specifieke bevoegdheden voor de directeur HRM zijn opgenomen in verband met de overgang naar een LFNP-functie, waar het nemen van een beslissing op bezwaar gelet op het onder 2.4 overwogene niet onder valt, duidt er evenmin op dat zulks onder het meer algemene Mandaatbesluit Politie valt. Op grond van genoemde bepaling kan daarom niet worden aangenomen dat de directeur HRM bevoegd was om namens verweerder op het bezwaar te beslissen.
2.8
De rechtbank is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat de directeur HRM niet bevoegd was om namens verweerder op het bezwaar van eiser te beslissen. Het bestreden besluit is dan ook niet bevoegd genomen.
2.9
De rechtbank stelt vast dat verweerder het bestreden besluit op 29 september 2014 alsnog heeft bekrachtigd.
2.10
De rechtbank ziet, gelet op de bekrachtiging van de beslissing op bezwaar door verweerder, aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Hiertoe overweegt de rechtbank dat niet aannemelijk is gemaakt dat belanghebbende door de schending van de rechtsregel is benadeeld.
3.1
De rechtbank stelt voorop dat het bij het bestreden besluit gehandhaafde besluit tot toekenning van een functie in het Landelijk Functiegebouw Nationale Politie (LFNP) deel uitmaakt van een proces waarbij de bestaande functiebeschrijvingen bij de verschillende politiekorpsen, zoals deze tot 1 januari 2013 bestonden, worden teruggebracht tot 92 functies binnen het nieuwe functiegebouw van de nationale politie. Dit proces vindt plaats in meerdere, van elkaar te onderscheiden, stappen.
3.2
Bij de eerste stap zijn de uitgangsposities van de politieambtenaren in de periode van van 31 december 2009 tot en met 31 december  2011 bij besluit vastgesteld. De uitgangspositie verwijst naar de functiebeschrijving van de functie die de politieambtenaar destijds binnen zijn politiekorps vervulde. Tevens konden extra werkzaamheden, bijzondere situaties en taakaccenten in de uitgangspositie worden vermeld. Aan politieambtenaren is destijds de mogelijkheid tot functieonderhoud geboden.
3.3
Bij de tweede stap zijn de functies, vanuit de uitgangsposities gematcht met een functie in het LFNP.
3.4
Vervolgens is, bij de derde stap, aan alle politieambtenaren een LFNP-functie toegekend en zijn zij hiernaar overgegaan.
3.5
Ter zitting van de rechtbank is gebleken dat hierna, bij een nog te zetten vierde stap, besluiten zullen worden genomen waarbij de politieambtenaren met ingang van 1 januari 2015 binnen  de nieuwe LFNP-organisatie zullen worden geplaatst.
3.6
Het bestreden besluit dat thans ter beoordeling voorligt heeft betrekking op de derde stap van het hiervoor beschreven proces.
4.1
Voor de beoordeling hiervan is het volgende wettelijk kader van belang.
4.2
Krachtens artikel 47, eerste lid, van de Politiewet 2012 zijn in het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp) en in het Besluit bezoldiging politie (Bbp) bepalingen opgenomen over het LFNP en over de overgang van ambtenaren naar een functie die is opgenomen in het LFNP.
4.3
Artikel 1, eerste lid, onder ii, van het Barp en artikel 1, eerste lid, onder vv, van het Bbp, bepalen dat onder LFNP wordt verstaan: het door Onze Minister vastgestelde geheel van functiebeschrijvingen, onderverdeeld naar vakgebieden, inclusief de waardering, en de aan het gebouw verbonden en omschreven werkterreinen, aandachtsgebieden en specifieke functionaliteiten.
4.4
In artikel 6, tweede lid, van het Bbp is bepaald dat bij ministeriële regeling regels worden gesteld over de functies en de daarbij behorende waardering. Tevens worden regels gesteld over de overgang van ambtenaren naar een functie die is opgenomen in het LFNP.
4.5
De Minister van Veiligheid en Justitie (hierna: de Minister) heeft op 7 mei 2013 de ‘Regeling vaststelling LFNP’ vastgesteld. Als bijlagen bij artikel 3 bij deze Regeling zijn de LFNP-functies en de hierbij behorende functiebeschrijvingen opgenomen.
4.6
Op 8 mei 2013 heeft de Minister de ‘Regeling overgang naar een LFNP-functie’ (hierna: Regeling overgang) vastgesteld. Ingevolge het bepaalde in artikel 10 van deze regeling werkt zij terug tot en met 31 december 2009.
4.7
In artikel 3, tweede lid, van de Regeling is bepaald dat organieke matching uitsluitend geschiedt op basis van schriftelijke stukken. In artikel 3, derde lid, van de Regeling overgang is bepaald dat de matching van alle functies geschiedt door de werkgroep matching. Deze werkgroep bestaat, ingevolge het bepaalde in artikel 4, tweede lid, van de Regeling overgang uit elf leden die op voordracht van de Minister zijn benoemd en elf leden die op voordracht van de politie-vakorganisaties zijn benoemd.
4.8
Op grond van het bepaalde in artikel 3, zesde lid, van de Regeling overgang wordt het resultaat van alle matchingen door de werkgroep matching opgenomen in een concept-transponeringstabel met de daarbij behorende functievergelijkingsformulieren.
4.9
Artikel 3, zevende lid, van de Regeling overgang bepaalt dat de door de Minister vastgestelde transponeringstabel is opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage.
4.10
Op grond van het bepaalde in artikel 5, tweede lid, van de Regeling overgang zijn de uitgangspositie van de ambtenaar vanaf 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 en de transponeringstabel bepalend voor de toekenning van een LFNP-functie.
4.11
Op grond van het bepaalde in artikel 5, derde lid, van de Regeling overgang zijn de uitgangspositie van de ambtenaar op 31 december 2011 en de transponeringstabel bepalend voor de overgang naar een LFNP-functie.
4.12
Artikel 5, vierde lid, van de Regeling overgang bepaalt dat, indien de toepassing van het tweede of derde lid in individuele gevallen leidt tot onbillijkheden van overwegende aard of indien sprake is van een bijzondere situatie, het bevoegd gezag na afweging van de belangen van het individu en van de organisatie kan afwijken van het tweede en het derde lid.
4.13
Bij ministeriële regeling van 27 november 2013 (St.crt 2013, nr. 33939) heeft de Minister de bijlage bij de Regeling overgang vervangen door de bijlage bij deze ministeriële regeling. Deze nieuw toegevoegde bijlage bevat de transponeringstabel als bedoeld in artikel 3, zevende lid, van de Regeling overgang. Deze transponeringstabel bestaat uit 30 onderscheiden tabellen, die elk voor zich betrekking hebben op de overgang van functies binnen een bepaald voormalig korps of binnen een ander onderdeel van de tot 1 januari 2013 bestaande politieorganisatie naar LFNP-functies.
5.1
De rechtbank ziet zich bij de beoordeling van het bestreden besluit vooreerst gesteld voor de vraag of verweerder zich bij het nemen van het bestreden besluit op de transponeringstabel heeft mogen baseren.
5.2
Voor het antwoord op deze vraag dient eerst de vraag te worden beantwoord of de transponeringstabel als algemeen verbindend voorschrift dient te worden aangemerkt of dat sprake is van een bundel van individuele besluiten. Hierbij geldt dat het bij algemeen verbindende voorschriften in beginsel aan de wetgever is om alle betrokken belangen af te wegen. De rechter dient de uitkomst van deze afweging in beginsel te respecteren. Dit is slechts anders indien aan een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige tekortkomingen kleven, dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Indien moet worden aangenomen dat sprake is van een bundel van besluiten, geldt dat de rechtbank indringender kan toetsen of de betrokken belangen in een concreet geval zorgvuldig zijn afgewogen.
5.3
De rechtbank stelt voorop dat de omstandigheid dat de transponeringstabel is opgenomen in een bijlage bij de Regeling overgang en dat meerdere artikelen in de Regeling overgang verwijzen naar de transponeringstabel op zichzelf genomen niet meebrengt dat sprake is van een algemeen verbindend voorschrift. Indien moet worden aangenomen dat de transponeringstabel geen zelfstandige normen bevat die zich voor herhaalde toepassing lenen, maar dat in materiële zin sprake is van een bundel van concretiserende besluiten, waarbij de uitkomst van een belangenafweging in individuele gevallen is bepaald, kan de omstandigheid dat de transponeringstabel is opgenomen in een bijlage bij de Regeling overgang op zichzelf genomen niet meebrengen dat desondanks moet worden aangenomen dat sprake is van een algemeen verbindend voorschrift.
5.4
De rechtbank is van oordeel dat de transponeringstabel een zelfstandige normstelling bevat, die zich voor herhaalde toepassing leent. De transponeringstabel is niet gericht op de toekenning van LFNP-functies aan individuele politieambtenaren, maar deze is gericht op de omzetting van alle functies zoals deze voorkwamen binnen de tot 1 januari 2013 bestaande politiekorpsen naar functies binnen het LFNP. Hierbij is van belang dat ook bestaande functies die ten tijde van het vaststellen van de transponeringstabel niet vervuld waren, zijn meegenomen in het matchingsproces dat heeft geleid tot de totstandkoming van de transponeringstabel. Bepaalde functies die gematcht zijn kwamen meer dan één keer in de bestaande formatie voor, zodat de in de transponeringstabel neergelegde norm voor deze functies vatbaar is voor herhaalde toepassing. Verder zijn bijzondere situaties en afspraken, die betrekking hebben op individuele politieambtenaren, bij de matching uitdrukkelijk buiten beschouwing gelaten.
5.5
De rechtbank is voorts van oordeel dat de transponeringstabel externe werking heeft, aangezien het bevoegd gezag daaraan, gelet op het bepaalde in artikel 5 van de Regeling overgang, bij de toekenning van een LFNP-functie en bij de overgang naar een LFNP-functie in beginsel gebonden is en deze van invloed is op de rechtspositie van politieambtenaren.
5.6
De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder terecht heeft aangenomen dat de transponeringstabel een algemeen verbindend voorschrift is, dat in werking is getreden nu deze op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. De omstandigheid dat de transponeringstabel is neergelegd in een bijlage van de Regeling overgang en niet in de tekst van de regeling zelf, doet er niet aan af dat deze in gelijke mate als deze regeling het karakter heeft van algemeen verbindend voorschrift.
5.7
De omstandigheid dat de transponeringstabel bij ministeriële regeling van 27 november 2013 gewijzigd is en dat, anders dan aanvankelijk de bedoeling was, op schaal en niet op functie is gematcht, kan aan het voorgaande niet afdoen. Het stond de Minister vrij om dit algemeen verbindend voorschrift te wijzigen en de wijziging doet niet af aan hetgeen hiervoor is overwogen ten aanzien van de zelfstandige normstelling en de externe werking van de transponeringstabel.
6.1
De rechtbank kan, aangezien de transponeringstabel als algemeen verbindend voorschrift moet worden aangemerkt, voor wat betreft de vraag of verweerder de transponeringstabel aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen, slechts toetsen of sprake is van zodanig ernstige tekortkomingen, dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. De rechtbank is van oordeel dat van een dergelijk uitzonderlijk geval hier geen sprake is. Voor dit oordeel acht de rechtbank van belang dat de wijze waarop de matching heeft plaatsgevonden weliswaar is veranderd ten opzichte van wat aanvankelijk de bedoeling was, maar dat het uitgangspunt hiervan de bij de eerste stap van het in onderdeel 3.1 van deze uitspraak genoemde proces vastgestelde uitgangspositie is gebleven.
6.2
Toepassing van de transponeringstabel heeft er toe geleid dat aan eiser, die voorheen de functie van ‘Senior thematische recherche’ vervulde bij het politiekorps Twente, de LFNP-functie van ‘Senior Tactische Opsporing’ is toegekend.
7.1
De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren om ten aanzien van eiser de hardheidsclausule, als bedoeld in artikel 5, vierde lid, van de Regeling overgang toe te passen. De omstandigheid dat eiser meent dat matching met de LFNP-functie ‘Operationeel Expert Tactische Opsporing’ plaats zou hebben moeten vinden, behoefde niet tot toepassing van de hardheidsclausule te leiden. In dit verband acht de rechtbank van belang dat de aanvraag van functieonderhoud die eiser voorafgaand aan de vaststelling van zijn uitgangspositie heeft gedaan, is afgewezen.
7.2
Eiser heeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel ter zitting ingetrokken.
8.1
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit de rechterlijke toets doorstaat.
8.2
Het beroep is daarom ongegrond.
9.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en mr. H.H. Kielman, leden, in aanwezigheid van mr. A. van der Weij griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier									voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.