ECLI:NL:CRVB:2013:2183
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


12/5780 AW en 13/3258 AW
Datum uitspraak: 24 oktober 2013
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Zwolle-Lelystad van
21 september 2012, 12/512 (aangevallen uitspraak I) en de rechtbank Midden-Nederland van 21 mei 2013, 13/1055 (aangevallen uitspraak II)
Partijen:
[betrokkene] te[woonplaats] (betrokkene)
de Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Namens betrokkene heeft mr. J.L.A. Helmer, advocaat, hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van 21 september 2013. De staatssecretaris heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van 21 mei 2013.
Beide partijen hebben een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 september 2013. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. [NAAM]. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [NAAM]. A.K. Eisma en[L.].
OVERWEGINGEN
1.1. Betrokkene was sinds 2 september 2002 aangesteld in de functie van groepsfunctionaris C bij de Belastingdienst/Douane, laatstelijk als speurhondengeleider [naam onderdeel]. In april 2011 hebben meerdere vrouwelijke collega’s van betrokkene bij de leidinggevende melding gemaakt, in eerste instantie via anonieme verklaringen, van ongewenste omgangsvormen/seksuele intimidatie van de kant van betrokkene.
1.2. Op 22 april 2011 heeft daarover een gesprek met betrokkene plaatsgehad. Bij besluit van dezelfde datum is betrokkene in het belang van de dienst geschorst en is hem de toegang tot de gebouwen ontzegd. Ook is hem een contact- en bespreekverbod met zijn collega’s opgelegd. Uiteindelijk zijn de ordemaatregelen verlengd tot 1 november 2011. Het daartegen gemaakte bezwaar en het ingestelde beroep zijn ongegrond verklaard.
1.3.  De staatssecretaris is naar aanleiding van de meldingen een onderzoek gestart. In dat verband zijn meerdere collega’s van betrokkene gehoord door een daarvoor ingestelde hoorcommissie. Ook is de mail en de telefoon van betrokkene onderzocht. Na afronding van het onderzoek heeft de staatssecretaris bij besluit van 31 oktober 2011 de schorsing, de ontzegging van de toegang en het contact- en bespreekverbod verlengd totdat het disciplinair traject afgesloten is. Het daartegen gemaakte bezwaar is bij besluit van 7 februari 2012 (bestreden besluit I) ongegrond verklaard.
1.4. De staatssecretaris heeft bij brief van 31 oktober 2011 de tenlastelegging aan appellant gezonden. Daarop heeft betrokkene een reactie gegeven. Na een voornemen daartoe is betrokkene bij besluit van 31 augustus 2012 wegens zeer ernstig plichtsverzuim de straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd.
1.5. Bij besluit van 28 januari 2013 (bestreden besluit II) is het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Aan dat besluit is ten grondslag gelegd dat betrokkene een patroon van handelen aan de dag heeft gelegd waarbij sprake is van aanhoudend en doorgaand benaderen van vrouwelijke collega’s met seksueel getinte of suggestieve berichten. Daarnaast heeft hij zich schuldig gemaakt aan het pesten van deze collega’s als zij niet reageerden op zijn berichten of hem vroegen daarmee te stoppen. Ook is vastgesteld dat betrokkene twee collega’s ongewenst heeft betast. Ten slotte heeft betrokkene zich schuldig gemaakt aan het afleggen van ongeloofwaardige verklaringen en het niet geven van opening van zaken. Met zijn gedragingen heeft hij een onprettige en onveilige werksfeer gecreëerd voor de vrouwelijke collega’s.
Aangevallen uitspraak I
2.
De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak I het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit I ongegrond verklaard. Daartoe is, kort weergegeven, het volgende overwogen. Zeer ernstig plichtsverzuim kan een deugdelijke reden vormen om een ambtenaar te schorsen ook zonder dat al een voornemen tot ontslag is uitgebracht. Het vermoeden dat daarvan sprake is moet wel op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen. Het vermoeden dat betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan zeer ernstig plichtsverzuim is op zorgvuldige wijze tot stand gekomen. Voorts is door het onderzoek de afdeling verdeeld geraakt en zijn de verhoudingen tussen de medewerkers onder druk komen te staan. Daarbij heeft de staatssecretaris in redelijkheid kunnen stellen dat betrokkene daar een bepalende rol in heeft gespeeld. Het belang van de dienst was niet gediend met de aanwezigheid van betrokkene, ook niet elders in de dienst. De staatssecretaris heeft mogen besluiten betrokkene te schorsen en hem de toegang tot de gebouwen van de dienst te ontzeggen.
3.
Betrokkene heeft in hoger beroep gesteld dat het vermoeden van ernstig plichtsverzuim niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Het onderzoek kon niet aan de ordemaatregelen ten grondslag worden gelegd. Voorts had hij elders in de organisatie aan de slag gekund. Gelet op zijn functie kon hem een breed scala aan werkzaamheden worden opgelegd. De schorsing is dan ook niet evenredig. Betrokkene heeft persoonlijk erg onder de maatregelen geleden, ook omdat hij de hond moest afstaan. Ten slotte is ten onrechte geen overweging gewijd aan het contact- en bespreekverbod. Daarvoor was geen wettelijke grondslag. Betrokkene is door het opleggen van een dergelijk verbod in zijn belangen geschaad nu hij niets met zijn collega’s heeft kunnen bespreken, terwijl de vrouwelijke collega’s geen strobreed in de weg is gelegd om de zaak met derden te bespreken. De staatssecretaris heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Volgens vaste rechtspraak (CRvB 20 mei 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI1704) is een concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim in het algemeen voldoende grond voor het treffen van de ordemaatregel van schorsing, als aan de integriteit van de betrokken ambtenaar moet worden getwijfeld en het in hem te stellen vertrouwen zozeer is geschaad dat het niet aanvaardbaar is dat hij zijn werk blijft doen.
4.2.
Naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek is bij de staatssecretaris het vermoeden ontstaan dat betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan zeer ernstig plichtsverzuim. Dit was reden om een disciplinair traject tegen betrokkene te starten. Dat, zoals betrokkene heeft gesteld, het onderzoek zodanig onzorgvuldig was dat dit niet aan de ordemaatregelen ten grondslag mocht worden gelegd, volgt de Raad niet. Aan de zeer uitgebreide en gedetailleerde verklaringen heeft de staatssecretaris, gelet ook op het patroon dat daaruit naar voren kwam, een concrete verdenking kunnen ontlenen dat sprake was van ernstig plichtsverzuim en daarin voldoende grond kunnen vinden voor het treffen van de ordemaatregelen. Dat de rechtbank daarna, in het kader van het strafontslag, heeft geoordeeld dat vraagtekens te stellen zijn bij de zorgvuldigheid van het onderzoek maakt dat niet anders.
4.3.
Betrokkene wordt voorts niet gevolgd in zijn stelling dat hij elders in de organisatie had kunnen worden ingezet. Gelet op de aard van de gedraging, waarbij de integriteit van betrokkene nadrukkelijk in het geding was, en de onrust die dat in de organisatie teweeg heeft gebracht, is terecht geoordeeld dat het belang van de dienst ook niet gediend was met de aanwezigheid van betrokkene elders in de organisatie. De staatssecretaris was dan ook bevoegd betrokkene te schorsen en de toegang te ontzeggen.
4.4.
De Raad deelt wel het standpunt van betrokkene dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over het beroep tegen het contact- en bespreekverbod. Deze maatregel betrof een verbod om contact op te nemen met vrouwelijke collega’s en een verbod de onderhavige kwestie te bespreken met de mannelijke collega’s binnen de Douane. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad beoordelen of bestreden besluit I, waarbij het bezwaar tegen deze maatregel ongegrond is verklaard, in zoverre kon worden gehandhaafd. Anders dan de staatssecretaris thans stelt, dient deze ordemaatregel niet te worden aangemerkt als een sturingsmiddel, maar als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Aan dit besluit is ten grondslag gelegd dat een contact- en bespreekverbod noodzakelijk was om de rust in de organisatie te behouden en om stemmingmakerij door betrokkene te voorkomen. De Raad onderschrijft dit standpunt van de staatssecretaris. Gelet op het belang van de rust in de organisatie en van de betrokken vrouwelijke collega’s was de staatssecretaris bevoegd deze maatregel op te leggen. Dat betrokkene, zoals hij heeft gesteld, door dit verbod in zijn belangen werd geschaad brengt niet mee dat de staatssecretaris om die reden niet bevoegd was om de ordemaatregel op te leggen. Daarbij betrekt de Raad dat betrokkene niet elke vorm van communicatie met de collega’s van de Douane onmogelijk is gemaakt en de maatregel bovendien van tijdelijke aard was.
4.5.
Gelet op het hiervoor overwogene slaagt het hoger beroep van betrokkene voor zover dat ziet op het contact- en bespreekverbod. De aangevallen uitspraak I komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Het beroep tegen het contact- en bespreekverbod wordt gelet op hetgeen in 4.4 is overwogen ongegrond verklaard. De aangevallen uitspraak I dient voor het overige te worden bevestigd.
5.
Er is aanleiding de staatssecretaris te veroordelen in de proceskosten in hoger beroep. Deze vergoeding wordt vastgesteld op een bedrag van € 944,- aan kosten van rechtsbijstand.
Aangevallen uitspraak II
6.
De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak II het beroep tegen het bestreden besluit II gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 31 augustus 2012 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Daartoe is, samengevat, het volgende overwogen. Er worden vraagtekens geplaatst bij de deugdelijkheid en zorgvuldigheid van het onderzoek. Nu dit onderzoek ten grondslag is gelegd aan het bestreden besluit II dient te worden beoordeeld of de feiten op deugdelijke wijze zijn verzameld en vastgesteld. De rechtbank is van oordeel dat niet is komen vast te staan dat betrokkene seksueel getinte berichten heeft gestuurd aan meerdere collega’s. Voorts is onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de seksueel getinte berichten die betrokkene aan de collega’s M, B en H heeft gestuurd ongewenst waren en daardoor plichtsverzuim opleverden. Aanvankelijk hebben de collega’s hieraan deelgenomen door dezelfde soort berichten terug te sturen. Voorts heeft geen van hen uit zichzelf besloten een klacht in te dienen. Dat is pas gedaan toen B en H daarover in gesprek zijn geraakt. Het is niet mogelijk om achteraf het ongewenste karakter van de berichten te construeren. Voorts is onvoldoende aannemelijk gemaakt dat sprake is geweest van pesten. Daarbij is van belang dat betrokkene in de periode van
1 september 2010 tot 7 april 2011 in opleiding was met een nieuwe speurhond en niet op de werkvloer aanwezig was. Ook is niet vast komen te staan dat sprake is geweest van ongewenst betasten van twee collega’s. Dit blijkt onvoldoende uit de verklaringen en voorts hebben zij geen enkele actie ondernomen. Niet valt in te zien waarom zij dat niet gedaan hebben. Ten slotte heeft betrokkene door lange tijd te ontkennen het onderzoek weliswaar bemoeilijkt, maar dit kan hem, gelet op het onderzoek, waarbij de indruk is gewekt van vooringenomenheid jegens betrokkene, niet dusdanig worden verweten dat sprake is van zeer ernstig plichtsverzuim.
7.1.
De staatssecretaris heeft in hoger beroep, samengevat, het volgende aangevoerd. Het onderzoek heeft zorgvuldig plaatsgevonden. Naar aanleiding van negen authentieke verklaringen zijn er individuele vervolggesprekken geweest. Deze waren in lijn met de eerdere verklaringen. Daaruit blijkt dat betrokkene aan P en Y suggestieve berichtjes heeft gestuurd en dat de collegiale relatie door toedoen van betrokkene is veranderd toen zij aangaven dit niet te wensen. Voorts heeft W uit schaamte geen voorbeelden kunnen noemen. Betrokkene heeft in ieder geval bij vier vrouwen geen gepaste afstand gehouden, waarbij hij steeds het initiatief heeft genomen. Voor wat betreft het geven van opening van zaken heeft de rechtbank geoordeeld dat geen sprake was van zeer ernstig plichtsverzuim, maar dit laat onverlet dat plichtsverzuim overblijft. Bovendien was betrokkene wel op de werkvloer gedurende de opleiding van de nieuwe speurhond; deze vond plaats [naam onderdeel]. Ook hier heeft betrokkene niet verklaard zoals een goed ambtenaar betaamt. Van medewerkers van de Belastingdienst wordt een professionele houding verwacht ook ten aanzien van de wijze van omgaan met collega’s. Door zijn houding heeft betrokkene gezorgd voor een onveilige werkomgeving. Op geen enkel moment heeft hij enige zelfreflectie getoond. Een organisatie als de Belastingdienst heeft integere werknemers nodig. Als medewerkers een dergelijk gedrag vertonen en dit naar buiten toe bekend zou worden kan het imago van de organisatie worden geschaad. Betrokkene was zich er bewust van wat hij deed en heeft daarmee het risico genomen de interne orde te verstoren. De straf van ontslag is evenredig aan de ernst van het plichtsverzuim.
7.2.
Betrokkene heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
8.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
8.1.
Ter zitting van de Raad heeft de staatssecretaris nogmaals toegelicht dat het ontslag is gebaseerd op zeer ernstig plichtsverzuim waarbij betrokkene met name het grensoverschrijdend intimiderend gedrag in het sms-verkeer wordt verweten. Daarnaast heeft de staatssecretaris ook het ongewenst aanraken van twee collega’s, het negeren van collega’s op de werkvloer als zij niet ingingen op zijn sms-jes en het niet geven van opening van zaken gehandhaafd als gedragingen die plichtsverzuim opleveren. Voor de onderbouwing van deze feiten heeft de staatsecretaris onverminderd gewezen op de verklaringen van de collega’s zoals die tijdens het onderzoek zijn afgelegd.
8.2.
De rechtbank heeft vraagtekens gesteld bij de zorgvuldigheid van dat onderzoek maar heeft daaraan geen gevolgen verbonden voor de rechtmatigheid van het besluit. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat uit de verslagen, waarin de gesprekken woordelijk zijn weergegeven, blijkt dat de hoorcommissie op bepaalde momenten sturend is opgetreden en dat sommige opmerkingen van leden van de hoorcommissie de indruk zouden kunnen wekken dat de gesprekken vooral tot doel hadden het bewijs rond te krijgen. Dit neemt echter niet weg dat het totale beeld van de uitvoerige gesprekken niet de conclusie rechtvaardigt dat het onderzoek dermate onzorgvuldig is geweest dat de afgelegde verklaringen, die in voorkomende gevallen in lijn zijn met de eerdere schriftelijke verklaringen, als onbetrouwbaar moeten worden aangemerkt en niet aan de besluitvorming ten grondslag hadden mogen worden gelegd. De rechtbank heeft vervolgens dan ook terecht beoordeeld of op basis van dat onderzoek tot de conclusie kon worden gekomen dat sprake was van plichtsverzuim. Die vraag beantwoordt de Raad evenals de rechtbank ontkennend. Voor de vraag of sprake was van plichtsverzuim is daarbij uitgegaan van de definitie van seksuele intimidatie zoals die bij de Belastingdienst in de brochure ‘Ongewenste omgangsvormen’ wordt gehanteerd. Als seksuele intimidatie wordt aangemerkt: ‘elk gedrag met een seksuele lading waarmee iemand ongewenst wordt belaagd’.
8.3.
Vaststaat dat betrokkene heeft erkend dat hij met twee collega’s, B en M, seksueel getint berichtenverkeer heeft gehad. De rechtbank heeft vastgesteld dat dit ook het geval was met collega H. Deze collega’s hebben verklaard dat zij ook zijn meegegaan in dit berichtenverkeer en ook zelf seksueel getinte berichten aan betrokkene hebben gestuurd. Daardoor kan niet worden gesproken van het ongewenst belaagd worden met seksueel getinte berichten. Van belang daarbij is dat betrokkene stopte met het sturen van die berichten op het moment dat de collega’s aangaven daarvan niet langer gediend te zijn. Terecht zijn deze gedragingen door de rechtbank niet als plichtsverzuim aangemerkt.
8.4.
Ten aanzien van andere collega’s is onvoldoende aannemelijk geworden dat betrokkene ook aan hen dergelijke berichten heeft gestuurd. De verklaringen van deze collega’s zijn daarvoor niet toereikend, nu deze onvoldoende concreet zijn en niet door ander bewijs worden ondersteund. Bij dit oordeel heeft meegewogen dat de collega’s tijdens de gesprekken desgevraagd geen specifieke voorbeelden hebben kunnen noemen. Ook op grond van deze verklaringen kan geen plichtsverzuim worden aangenomen.
8.5.
Dit is evenzeer het geval voor het verwijt aan betrokkene dat hij twee collega’s ongewenst zou hebben betast. De verklaringen die daarop zien zijn onvoldoende concreet en ondersteunende verklaringen ontbreken. Van betekenis is ook dat deze collega’s zich nooit eerder tot een vertrouwenspersoon of een leidinggevende hebben gewend.
8.6.
De rechtbank wordt eveneens gevolgd in het oordeel dat het negeren van collega’s na het afwijzend reageren op de sms-jes van betrokkene niet als plichtsverzuim kan worden aangemerkt. Uit de verklaringen van de collega’s kan niet worden afgeleid dat daardoor een onwerkbare situatie is ontstaan. Niet gebleken is dat de collega’s zich tot een leidinggevende hebben gewend dan wel dat zij vanwege de houding van betrokkene hun werk niet hebben kunnen verrichten.
8.7.
Ten slotte kan ook het onvoldoende geven van opening van zaken niet als plichtsverzuim worden aangemerkt. Volgens vaste rechtspraak mag, indien gerechtvaardigde twijfel aan de integriteit en/of betrouwbaarheid van de ambtenaar bestaat, van de ambtenaar worden verlangd dat hij die twijfel wegneemt. Hoewel appellant niet op alle momenten spontaan opening van zaken heeft gegeven, heeft hij uiteindelijk erkend dat hij seksueel getint berichtenverkeer heeft gehad met de collega’s B en M. Voor het overige is de houding van appellant tijdens het disciplinaire traject, niet zodanig geweest dat deze als plichtsverzuim zou moeten worden aangemerkt.
8.8.
Uit 8.1 tot en met 8.7 volgt dat het hoger beroep van de staatssecretaris niet slaagt. De aangevallen uitspraak II komt voor bevestiging in aanmerking.
9.
Voor een veroordeling in de proceskosten is geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak I voor zover de rechtbank daarbij geen oordeel heeft
gegeven over het contact- en bespreekverbod;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit voor zover het ziet op het contact- en
bespreekverbod ongegrond;
- bevestigt de aangevallen uitspraak I voor het overige;
- bepaalt dat de staatssecretaris aan betrokkene het in hoger beroep betaalde griffierecht van
€ 232,- vergoedt;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 944,-;
- bevestigt de aangevallen uitspraak II;
- bepaalt dat van de staatssecretaris een griffierecht van € 454,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en E.J.M. Heijs en G.F. Walgemoed als leden, in tegenwoordigheid van S.K. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2013.
(getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
(getekend) S.K. Dekker
HD