ECLI:NL:RBOBR:2013:5646
Rechtbank OBR — Uitspraak 


RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 13/4376
uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 oktober 2013 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker], te [woonplaats], verzoeker,
(gemachtigde: mr. P.J.A. van de Laar),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Waalre, verweerder,
(gemachtigden: mr. T.E.P.A. Lam, mr. A.P.M. Sluijter, mr. H.J.J. Stellinga en
mr. L.A. Hoegee).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Woonstichting 'thuis'
te Veldhoven, (gemachtigde: mr. W.J. Aardema).
Procesverloop
Bij besluit van 21 augustus 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder verzoeker onder oplegging van een last onder bestuursdwang opgedragen om binnen vier weken na de verzenddatum van dit besluit, de loods op het perceel [adres 1], zoals met pijlen aangegeven op de bij dit besluit gevoegde situatietekening, tot aan de vloer van de begane grond volledig te verwijderen en verwijderd te houden en de daarbij vrijkomende materialen van dit perceel te verwijderen en verwijderd te houden.
Verzoeker heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Tevens heeft hij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 september 2013. Verzoeker heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor derde-partij is, zoals tevoren aangekondigd, niemand verschenen.
Overwegingen
1.  Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2.
Verzoeker is woonachtig op het woonwagencentrum Broekweg te Waalre. Hij huurt daar sinds lange tijd, voorheen van de gemeente Waalre maar nu van Woonstichting ‘thuis’, de standplaats voor een woonwagen [adres 1]. Bij de standplaats van verzoeker is - onder meer - een loods met een oppervlakte van circa 300 m² gebouwd.
3.
Verweerder heeft op 29 november 2005 aan verzoeker een gedoogbeschikking verstrekt. Daarin wordt de bestaande bebouwing en het gebruik daarvan tijdelijk gedoogd. In de gedoogbeschikking is vermeld dat deze van kracht is tot het nieuwe bestemmingsplan voor het woonwagencentrum in werking treedt en dat hierna de procedure tot legalisering wordt voorgezet.
4.
Bij besluit van 5 maart 2013 heeft de raad van de gemeente Waalre (de gemeenteraad) het bestemmingsplan “Woonwagencentrum Broekweg” vastgesteld. Verzoekers standplaats heeft hierin de bestemming ‘Wonen’. Op grond van artikel 5.2.3 van de bestemmingsregels geldt voor het bouwen van bijgebouwen dat de oppervlakte per vrijstaand bijgebouw maximaal 50 m² mag bedragen.
5.
Verzoeker en anderen hebben tegen het besluit van 5 maart 2013 beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) en de voorzitter van de ABRS verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 30 mei 2013 met zaaknummer 201302666/2/R3 heeft de voorzitter van de ABRS het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen, waarna het bestemmingsplan in werking is getreden.
6.
Op 9 april 2013 heeft verweerder de gedoogbeschikking van 29 november 2005 ingetrokken. Het daartegen door verzoeker gemaakte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 6 augustus 2013 niet-ontvankelijk verklaard.
7.
Vervolgens heeft verweerder bij het bestreden besluit verzoeker onder aanzegging van bestuursdwang gelast de loods te verwijderen en verwijderd te houden. Bij brief van
3 september 2013 heeft verweerder de begunstigingstermijn van het bestreden besluit verlengd tot twee weken nadat uitspraak is gedaan op het onderhavige verzoek om voorlopige voorziening.
8.
Aan de orde is of er aanleiding bestaat het bestreden besluit te schorsen tot hierover in bezwaar is beslist.
Overtreding
9.
Verzoeker heeft niet bestreden dat de loods is gebouwd zonder omgevingsvergunning (voorheen bouwvergunning) en niet in overeenstemming is met het geldende bestemmingsplan. Daarmee staat vast dat verzoeker heeft gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a (voorheen artikel 44, eerste lid, van de Woningwet) en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Verder staat vast dat dit bouwwerk in strijd met artikel 2.3a van de Wabo door verzoeker in stand wordt gelaten. Verweerder was dan ook bevoegd om op die grondslagen handhavend op te treden ten aanzien van de loods.
Uitgangspunt handhaving
10.1.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Daarvan kan sprake zijn indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
10.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie van de overtredingen. Het geschil spitst zich in de eerste plaats toe op de vraag of er overige bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan van handhavend optreden ten aanzien van de loods had moeten worden afgezien.
10.3.
Verzoeker heeft in dit verband aangevoerd dat de loods al zeer lange tijd ter plaatse aanwezig is en door verweerder werd toegestaan. Daartoe heeft hij vermeld dat verweerder het woonwagencentrum in 1976, in strijd met het destijds geldende bestemmingsplan “Natuurgebieden”, heeft aangelegd en vanaf die tijd aan verzoeker een standplaats met bebouwing, waaronder een lange schuur, heeft verhuurd. Verzoeker heeft deze schuur omstreeks 2002/2003 vervangen door de loods. Gezien het tijdsverloop heeft verweerder het recht op handhavend optreden verspeeld.
10.4.
Dit betoog kan niet slagen. Uit het enkele gegeven dat de loods reeds lange tijd aanwezig is en verweerder, hoewel bekend met die situatie, daartegen niet eerder handhavend heeft opgetreden, volgt niet dat verweerder toestemming heeft gegeven voor het oprichten van dit bouwwerk. De enkele omstandigheid dat verzoeker de standplaats met bebouwing oorspronkelijk huurde van de gemeente is daarvoor onvoldoende. Verder kan verweerder worden gevolgd in zijn standpunt, onder verwijzing naar de uitspraak van de ABRS van 17 juli 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:361), dat het enkele tijdsverloop voorafgaand aan een besluit tot handhaving, ongeacht de duur daarvan, geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder in redelijkheid van handhavend optreden had behoren af te zien.
Het betoog faalt.
Opgewekt vertrouwen
11.1.
Verzoeker heeft tevens een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. In dit verband heeft hij aangevoerd dat de loodsen op het woonwagencentrum, waaronder zijn loods, zijn gebouwd op basis van een mondelinge toestemming van [persoon A], die destijds als vertegenwoordiger van de gemeente Waalre in woonwagenzaken wekelijks controles uitvoerde. Verzoeker heeft daarbij gewezen op een schriftelijke verklaring van [persoon A] van 28 februari 2013. Verzoeker heeft er verder nog op gewezen dat het gemeentebestuur in 2005 voornemens was om alle illegale bouwwerken aan de Broekweg te legaliseren. Dit is door de burgemeester bij een bezoek aan het woonwagencentrum nadrukkelijk toegezegd. Om die reden is ook besloten om aan verzoeker een gedoogbeschikking met betrekking tot de loods te verstrekken.
11.2.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat, nog los van de vraag of [persoon A] daartoe beslissingsbevoegd was, niet is gebleken dat hij namens verweerder toestemming heeft gegeven voor de bouw van de loods. Verweerder heeft verder erkend dat in 2005 het beleidsvoornemen bestond om de bestaande situatie, inclusief de loods, te legaliseren in een nieuw bestemmingsplan. In verband hiermee heeft verweerder aan verzoeker in 2005 een gedoogbeschikking verstrekt. In 2006 is een voorontwerp voor een nieuw bestemmingsplan opgesteld. In 2011 heeft de gemeenteraad echter besloten de oorspronkelijke beleidslijn voor het woonwagencentrum los te laten en te kiezen voor een bestemmingsplan waarbij de nadruk ligt op de functie wonen. In het op 5 maart 2013 vastgestelde bestemmingsplan is de loods niet positief bestemd. Overigens berust de bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan niet bij verweerder maar bij de gemeenteraad, zodat aan het voorontwerpbestemmingsplan niet het gerechtvaardigd vertrouwen kon worden ontleend dat tegen de illegale loods niet zou worden opgetreden.
11.3.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegde persoon, waar aan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel niet worden gebaseerd op de verklaring van [persoon A]. In zijn brief van 28 februari 2013 heeft hij verklaard tussen 1978 en 1984 werkzaam te zijn geweest als medewerker van het woonwagenschap te Waalre. Na opheffing daarvan heeft hij - vanuit een samenwerkingsverband tussen een aantal gemeenten - ten behoeve van de gemeente Waalre wekelijks het woonwagencentrum bezocht. [persoon A] heeft verklaard dat achter de standplaatsen romneyloodsen zijn gebouwd. Deze bouwwerken zijn binnen de gemeente herhaaldelijk onderwerp van bespreking geweest maar werden gedoogd. In de loop van de tijd zijn deze bouwwerken vervangen. Omdat het gemeentebestuur aan de toename van bebouwing een einde wilde maken, werd hem opgedragen om daarover met de bewoners afspraken te maken. Dit resulteerde in de aanleg van een aarden wal aan de achterzijde van het centrum. Die moest dienen als bebouwingsgrens. [persoon A] heeft verklaard dat hem nooit is verzocht om bouwsels te laten afbreken, dat de gemeente op de hoogte was van de bouwwerken en deze gedoogde. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de brief van [persoon A] niet getuigt van een toestemming voor de bouw van de loods, nog daargelaten dat niet gebleken is dat [persoon A] bevoegd was daartoe te besluiten. Overige stukken waaruit van instemming van verweerder met de bouw van de loods zou moeten blijken, heeft de voorzieningenrechter niet aangetroffen. Evenmin geeft de brief van [persoon A] blijk van een concrete en ondubbelzinnige toezegging op basis waarvan verzoeker mocht vertrouwen dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen de loods.
In de gedingstukken heeft de voorzieningenrechter ook geen andere concrete aanknopingspunten gevonden om aan te kunnen nemen dat het vertrouwensbeginsel aan handhavend optreden in de weg staat. De gedoogbeschikking van 29 november 2005 had betrekking op het tijdelijk gedogen van de strijdige bebouwing en gebruiksactiviteiten in afwachting van het nieuwe bestemmingsplan voor het woonwagencentrum. In de gedoogbeschikking is uitdrukkelijk vermeld dat het tijdelijk gedogen voornamelijk betrekking heeft op de vastlegging van illegale situatie (‘nulmeting’) en dat, mocht het toekomstige bestemmingsplan geen goedkeuring verkrijgen van de provincie, wellicht alsnog handhavend zou worden opgetreden. In het bestemmingsplan “Woonwagencentrum Broekweg”, zoals dat op 5 maart 2013 is vastgesteld en na 30 mei 2013 in werking is getreden, is de loods niet toegestaan. Verweerder is vervolgens overgegaan tot intrekking van de gedoogbeschikking. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat, voor zover op enig moment vooruitlopend op een nieuw bestemmingsplan voor het woonwagencentrum mogelijk het vertrouwen is gewekt dat de in 2005 bestaande bebouwing kon worden gelegaliseerd en dat om die reden voorlopig niet handhavend zou worden opgetreden, dit nog niet betekent dat verweerder daar onder gewijzigde omstandigheden niet meer zou mogen overgaan. Ook dit betoog faalt.
Gelijkheid
12.1.
Verzoeker heeft vervolgens ter zitting aangevoerd dat handhavend optreden jegens hem strijd oplevert met het gelijkheidsbeginsel. In dat verband heeft hij aangegeven dat op het woonwagencentrum diverse vergelijkbare illegale loodsen aanwezig zijn waartegen - anders dan tegen zijn loods en de loods bij het perceel [adres 2] - niet handhavend wordt opgetreden.
12.2.
Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de problematiek van de loods op verzoekers standplaats vergelijkbaar is met de overige loodsen aan de Broekweg. In alle illegale gevallen zal handhavend worden opgetreden en is inmiddels een voornemen tot handhavend optreden verzonden. Gekozen is om te starten met de loods van verzoeker omdat deze de eerste standplaats is op het woonwagencentrum en de loods bij het perceel [adres 2] omdat die de grootste omvang heeft. Nadat een oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit is verkregen zal ook in de vergelijkbare gevallen een definitief handhavingbesluit worden genomen.
12.3.
Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Zoals onder andere in de uitspraak van de ABRS van 11 juni 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BD3618), is overwogen, vergt het gelijkheidsbeginsel een consistent en doordacht bestuursbeleid. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en daarom een algemene gedragslijn volgt ten aanzien van zijn optreden in vergelijkbare gevallen. In een aan verzoeker gerichte waarschuwingsbrief van 25 april 2013 heeft verweerder te kennen gegeven dat in verband met de beschikbare handhavingcapaciteit prioriteiten worden gesteld bij de aanpak van de illegale situatie op het woonwagencentrum en dat daarom wordt gestart met twee standplaatsen. Gelet hierop en op verweerders toelichting ter zitting acht de voorzieningenrechter voldoende aannemelijk dat ook in de vergelijkbare gevallen daadwerkelijk binnen afzienbare tijd handhavend zal worden opgetreden.  Verzoeker heeft niet weersproken dat in de vergelijkbare gevallen inmiddels brieven zijn verzonden. Het beroep op gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet.
Evenredigheid
13.1.
Verder heeft verzoeker aangevoerd dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat verweerder daarvan had moeten afzien. Uitvoering van het bestreden besluit zal leiden tot kapitaalvernietiging. Verzoeker heeft daarbij nog gewezen op zijn leeftijd en slechte gezondheid. Volgens verzoeker is het bestreden besluit het gevolg van de aangekondigde harde aanpak van woonwagencentrum Broekweg, onder meer als gevolg van de brand in het gemeentehuis van Waalre in de zomer van 2012. Daarbij heeft hij gewezen op artikelen uit VNG-magazine van 5 oktober 2012 en De Telegraaf van 23 oktober 2012.
13.2.
Zoals hiervoor reeds werd overwogen rust op verweerder de beginselplicht om handhavend op te treden tegen met wet- en regelgeving strijdige situaties. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan van handhavend optreden worden afgezien. Uit het bestreden besluit komt naar voren dat verweerder heeft bezien of sprake is van een situatie waarin handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhavend optreden moest worden afgezien. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoeker met verwijzing naar zijn leeftijd en gezondheidssituatie geen dusdanig bijzondere omstandigheden aangevoerd die verweerder ertoe hadden moeten brengen om van handhavend optreden af te zien. Verzoeker heeft in 2002/2003 een risico genomen door de loods te bouwen en uit te breiden zonder voorafgaande toestemming van het daartoe bevoegde bestuursorgaan. De gevolgen daarvan dienen voor zijn rekening te blijven.
Verder heeft verweerder ontkend dat de brand in het gemeentehuis in 2012 aanleiding is geweest voor handhavend optreden tegen de zonder vergunning gebouwde loods. Het bestreden besluit is volgens verweerder het gevolg van de beleidswijziging die in 2009 is ingezet om het woonwagencentrum te beschouwen als een regulier woongebied. De voorzieningenrechter heeft in de gedingstukken geen aanknopingspunten gevonden om hieraan te twijfelen. Het betoog faalt.
Financiële vergoeding
14.1.
Ter zitting heeft verzoeker nog aangevoerd dat verweerder, gelet op de voorgeschiedenis en de indruk die is gewekt over de toelaatbaarheid van de loods, niet had kunnen besluiten tot het opleggen van de last onder bestuursdwang, zonder een financiële vergoeding aan te bieden voor de schade die met afbraak van loods is gemoeid.
14.2.
Ook dit betoog kan niet slagen. Daarbij is in aanmerking genomen dat niet aannemelijk is geworden dat de loods als gevolg van een opgewekt vertrouwen is gebouwd en uitgebreid. Ook het gegeven dat de illegale situatie lange tijd ongemoeid is gelaten en in 2005 zelfs (tijdelijk) is gedoogd in afwachting van het nieuwe bestemmingsplan voor het woonwagencentrum, maakt niet dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit niet voor rekening van verzoeker dienen te blijven. De voorzieningenrechter verwijst in dit kader naar rechtsoverweging 10.3. en 11.3. van deze uitspraak.
Begunstigingstermijn
15.1.
Verzoeker heeft verder aangevoerd dat de bij het bestreden besluit gegeven begunstigingstermijn van vier weken onredelijk is, nu deze korter is dan de bezwaartermijn van zes weken. Ook is verzoeker van mening dat de verlenging van deze begunstigingstermijn met twee weken nadat is beslist op het onderhavige verzoek om voorlopige voorziening, te kort is en een termijn van -tenminste- zes weken beter past.
15.2.
Volgens vaste jurisprudentie dient de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer te zijn dan noodzakelijk is om de geconstateerde overtreding ongedaan te maken. Anders dan verzoeker acht de voorzieningenrechter de in het bestreden besluit gestelde begunstigingstermijn van vier weken voor het (laten) verwijderen van de loods in beginsel niet onredelijk. De enkele stelling dat deze termijn korter is dan de bezwaartermijn is daarvoor onvoldoende. Bovendien heeft verweerder deze termijn nog verlengd tot twee weken na de datum van de uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening. Verzoeker heeft geen steekhoudende argumenten aangevoerd die aanleiding geven voor de conclusie dat de aldus tot en met 25 oktober 2013 gegeven termijn onvoldoende lang zou zijn om de last te laten uitvoeren.
Lopende procedures
16.1.
Tot slot heeft verzoeker aangevoerd dat van hem niet kan worden verlangd dat hij thans al tot afbraak van de loods overgaat, in afwachting van de uitkomsten van een aantal lopende procedures die van belang zijn voor de onderhavige kwestie. Dit betreft een voorlopig getuigengehoor bij de rechtbank op 8 oktober 2013, waar [persoon A], de burgemeester en een oud gemeentesecretaris zullen worden gehoord over de loodsen op het woonwagencentrum. Verder is de behandeling van de bodemprocedure tegen de vaststelling van het bestemmingsplan “Woonwagencentrum Broekweg” geagendeerd op
16 oktober 2013, zodat de uitspraak van de ABRS nog dit jaar te verwachten valt. Daarnaast is inmiddels beroep ingesteld bij deze rechtbank tegen het besluit op zijn bezwaar tegen de intrekking van de gedoogbeschikking uit 2005 (kenmerk SHE 13/4357).
16.2.
Anders dan verzoeker ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in dit stadium van handhavend optreden jegens verzoeker had moeten afzien. Evenmin is er aanleiding voor de conclusie dat in afwachting van de uitkomsten van de door verzoeker aangehaalde procedures tot het treffen van een voorlopige voorziening moet worden overgegaan. Daarbij is in aanmerking genomen dat naar het oordeel van de voorzieningenrechter in het kader van de hier aan de orde zijnde procedure niet is gebleken dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De voorzieningenrechter verwijst in dit verband naar rechtsoverweging 11.3. van deze uitspraak. Verder kan verweerder worden gevolgd in zijn standpunt dat, gelet op de uitspraak van de voorzitter van de ABRS van 30 mei 2013, niet te verwachten is dat het bestemmingsplan in de bodemprocedure geen stand zal houden. Voor zover dat al het geval zou zijn, geldt dat het voorheen geldende bestemmingsplan “Natuurgebieden” dan weer rechtskracht krijgt, dat de bouw van de loods evenmin toestond.
Ook valt niet in te zien waarom de uitkomst van het beroep tegen de intrekking van de gedoogbeschikking moet worden afgewacht, nu in de procedure bij de rechtbank vooralsnog slechts ter beoordeling staat of verweerder het bezwaar van verzoeker tegen die intrekking terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
17.
Het bovenstaande leidt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat het bestreden besluit naar verwachting in bezwaar stand zal kunnen houden. Onder deze omstandigheden bestaat er geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening als door verzoeker gevraagd. Hetgeen verzoeker verder nog heeft aangevoerd kan hieraan niet afdoen. Het verzoek om voorlopige voorziening zal dan ook worden afgewezen.
18.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter
-wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.D. Streefkerk, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.G.M. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
11 oktober 2013.
griffier						voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.