ECLI:NL:CRVB:2014:416
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


11/5309 WMO, 12/5918 WMO
Datum uitspraak: 22 januari 2014
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
4 augustus 2011, 11/2026 en 11/1181 (aangevallen uitspraak 1) en van 20 september 2012, 11/2800 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (College)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E.C. Cerezo-Weijsenfeld, advocaat, hoger beroepen tegen de aangevallen uitspraken ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 oktober 2013. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. W.G. Fischer en prof. mr. C.J. Forder. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door M.E. Braak.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante is een alleenstaande vrouw, naar eigen zeggen geboren [in] 1982 in Burundi. Zij verblijft in Rotterdam. De aanvraag van appellante van 6 maart 2008 om verlening van een verblijfsvergunning in de zin van artikel 28 van de Vreemdelingenwet 2000
(Vw 2000) is afgewezen, het beroep tegen dit besluit is bij uitspraak van 9 juni 2009 ongegrond verklaard, welke uitspraak door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is bevestigd.
1.2.
Appellante heeft het college op 21 oktober 2010 onder meer verzocht om toelating tot de maatschappelijke opvang ingevolge de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en om buitenwettelijke hulp. Bij besluit van 29 december 2010 heeft het college de aanvraag van
21 oktober 2010 om toelating tot de maatschappelijke opvang afgewezen. Bij brief van
2 december 2010 heeft het college appellante medegedeeld dat een regeling waaraan buitenwettelijke hulp in de vorm van de “Rotterdam status” zou kunnen worden ontleend het college onbekend is. Daarbij is te kennen gegeven dat de gemeente Rotterdam op casusniveau en bij uitzondering tijdelijke ondersteuning verleent aan (nog) rechtmatig in Nederland verblijvende ex-asielzoekersgezinnen die onderdak geboden wordt, omdat er geen andere vormen van opvang voor hen bestaan of beschikbaar zijn. Zij worden tijdelijk gehuisvest en krijgen wekelijks een toelage van € 70,- vanuit een zorginstelling die dit bij de Dienst Sociale Zaken en Werk declareert. Aan het slot van deze brief is opgemerkt dat de brief geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), zodat hiertegen ook geen bezwaar kan worden gemaakt.
1.3.
Op 7 februari 2011 heeft appellante het college opnieuw verzocht om onder meer toelating tot de maatschappelijke opvang ingevolge de Wmo. Bij besluit van 1 maart 2011 heeft het college deze aanvraag afgewezen.
1.4.
Bij besluit van 20 april 2011 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar van appellante tegen het besluit van 29 december 2010, waarbij de aanvraag om toelating tot de maatschappelijke opvang ingevolge de Wmo werd afgewezen, ongegrond verklaard. Bij besluit van 1 februari 2011 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar van appellante tegen de brief van 2 december 2010 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, op de grond dat deze brief geen besluit inhoudt als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Bij besluit van
15 juni 2011 (bestreden besluit 3) heeft het college het bezwaar van appellante tegen het besluit van 1 maart 2011 ongegrond verklaard. Aan de bestreden besluiten 1 en 2 heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante geen geldige verblijfstitel heeft, niet verstoken was van zorg en opvang en dat haar gezondheid niet substantieel wordt bedreigd bij uitblijven van de gevraagde opvang.
2.
Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank de beroepen van appellante tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat primair van belang is dat appellante een vreemdeling is die ten tijde in geding niet rechtmatig in Nederland verbleef. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat naar objectief medische maatstaf niet is aangetoond dat appellante gelet op haar gezondheidstoestand ten tijde van belang behoorde tot de categorie van kwetsbare personen die gezien artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in het bijzonder recht heeft op bescherming van het privé- en gezinsleven. Niet gebleken is dat de weigering van toelating tot de maatschappelijke opvang in de gegeven omstandigheden geen blijk geeft van een “fair balance” tussen publieke belangen die betrokken zijn bij de weigering van die toegang en de particuliere belangen van appellante om wel tot de opvang te worden toegelaten. Ten aanzien van bestreden besluit 2 heeft de rechtbank geoordeeld dat er geen publiekrechtelijke bevoegdheid valt aan te wijzen voor het verstrekken van voorzieningen in het kader van de “bed-bad-brood” regeling (bbb-regeling). Dat betekent dat een beslissing op een verzoek om in aanmerking te komen voor een dergelijke voorziening geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb is. Van een andere publiekrechtelijke bevoegdheid om de door appellante gevraagde hulp te verstrekken is de rechtbank evenmin gebleken, zodat het college het bezwaar van appellante tegen de brief van 2 december 2010 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen bestreden besluit 3 ongegrond verklaard.
3.1.
Appellante heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraken gekeerd. In de hoger beroepschriften is benadrukt dat niet de verblijfstatus maar de kwetsbaarheid van appellante doorslaggevend is bij de beoordeling van het beroep op artikel 8 van het EVRM. Appellante is niet alleen om medische redenen als kwetsbaar aan te merken - zij heeft ernstige psychische en fysieke klachten - maar zij is ook kwetsbaar als vrouw alleen op straat. Bovendien is geen sprake van “feitelijk handelen”, maar van een besluit over het recht op opvang, dat dient te worden getoetst.
3.2.
In verweer is namens het college naar voren gebracht dat aan appellante opvang wordt geboden in De Brug, welke opvanglocatie in alle primaire levensbehoeften voorziet. Appellante heeft elke nacht een slaapplaats, krijgt ontbijt, lunch en diner, kan gratis gebruikmaken van openbaar vervoer, kan gebruikmaken van gratis kledingverstrekking door de kledingbank en kan nagenoeg gratis haar kleding wassen, ontvangt € 70,- leefgeld per week en ontvangt alle noodzakelijke medische zorg. Ook wordt in een goede en functionele dagbesteding voorzien.
4.
De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ten aanzien van het eerste verzoek van appellante om toelating tot de maatschappelijke opvang ingevolge de Wmo loopt de periode in geding van 21 oktober 2010 tot en met
20 april 2011 (periode 1). Ten aanzien van het tweede verzoek loopt de periode in geding van
7 februari 2011 tot en met 15 juni 2011 (periode 2). Niet in geschil is dat appellante geen recht heeft op toelating tot de maatschappelijke opvang op grond van de Wmo aangezien zij ten tijde van belang niet over rechtmatig verblijf beschikte. Appellante heeft naar voren gebracht dat zij niettemin op grond van artikel 8 van het EVRM voor maatschappelijke opvang in aanmerking dient te komen. Voorts beroept appellante zich op artikel 3 van het EVRM en het VN-Vrouwenverdrag.
4.2.
De Raad heeft reeds in vele uitspraken, onder meer in zijn uitspraak van 26 juni 2001, ECLI:NL:CRVB:2001:AB2276, geoordeeld dat in de koppelingswetgeving, waarbij aan vreemdelingen slechts onder bepaalde voorwaarden rechten worden verleend welke aan Nederlandse onderdanen zonder die voorwaarden worden toegekend, een onderscheid naar nationaliteit aan de orde is dat verenigbaar is met de non-discriminatievoorschriften welke zijn vervat in diverse - rechtstreeks werkende - bepalingen in internationale verdragen, zoals artikel 14 van het EVRM, artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten en diverse bilaterale en multilaterale coördinatieverdragen inzake sociale zekerheid. De koppelingswetgeving heeft blijkens de wetsgeschiedenis tot doel het wegnemen van de mogelijkheid om ondanks het ontbreken van een verblijfstitel aanspraak te maken op uitkeringen en verstrekkingen, hetgeen immers een aanzet kan vormen tot de voortzetting van, in beginsel, wederrechtelijk verblijf en uiteindelijk kan leiden tot een vorm van schijnlegaliteit wat de verblijfspositie betreft; dit mede ter ondersteuning van een consistent vreemdelingenbeleid, dat onder meer tot doel heeft degenen die geen toelating verkrijgen het land te doen verlaten. De Raad heeft in het kader van de hiervoor bedoelde toetsing de doelstelling van de koppelingswetgeving steeds aanvaardbaar geacht. De Raad ziet geen reden om in de onderhavige situatie anders te oordelen.
4.3.
Met betrekking tot het beroep op artikel 8 van het EVRM stelt de Raad voorop dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) als de “very essence” van het EVRM aanmerkt, respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid. Het in artikel 8 van het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privéleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen. Het artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privéleven. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkene. De Raad wijst in verband met dit laatste onder meer op het arrest van het EHRM van 27 mei 2008, in de zaak N. vs. Verenigd Koninkrijk, nr. 26565/05
(EHRC 2008, 91).
4.4.
Primair is van belang dat appellante een vreemdelinge is die ten tijde in geding niet rechtmatig in Nederland verbleef. Daarnaast is van belang dat appellante ten tijde van periode 1 is opgevangen in de vrouwenopvang van de Sisters of Charity te Rotterdam en vervolgens heeft gewoond in Plexat, de noodopvang van het Rotterdams Ongedocumenteerden Steunpunt (ROS). Ten tijde van periode 2 is appellante opgevangen door het ROS en de Nico Adriaans Stichting (NAS). Ten aanzien van de medische gegevens stelt de Raad het volgende vast. Uit de verklaring van D.J. Vinkers, psychiater, van 10 maart 2011 blijkt dat appellante bekend is met een somatoforme stoornis NAO, dat zij last heeft van een constante pijn op haar borst en dat zij slaapproblemen heeft. In zijn rapport van 21 december 2010 heeft S. Spanjersberg, arts Maatschappij en Gezondheid van GGD Rotterdam-Rijnmond, vastgesteld dat appellante hoofdpijnklachten heeft, die doortrekken naar de romp, kortademig is en slecht slaapt. Vanwege de somberheid en het slechte slapen wordt appellante begeleid door een psychiater, die tevens medicatie voorschrijft. Spanjersberg heeft in voornoemd rapport geconcludeerd dat appellante adequate medische zorg wordt geboden voor de lichamelijke en psychische klachten. Volgens Spanjersberg is de aard en de ernst van de problematiek niet zodanig dat door het uitblijven van maatschappelijke opvang, met inachtneming van de in Rotterdam geboden nachtopvang, de gezondheid van appellante substantieel wordt bedreigd. De Raad leidt uit het rapport van Spanjersberg af dat, voor zover de voor appellante in periode 1 beschikbare opvang bij de Sisters of Charity en het ROS niet in alle opzichten geschikt voor haar was, in elk geval op grond van de voornoemde medische gegevens, de overige omstandigheden en gelet op de doelstelling van het koppelingsbeginsel niet gezegd kan worden dat de weigering van het college om appellante toe te laten tot de door haar verzochte opvang geen blijk geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen die betrokken zijn bij de weigering van de toegang en de particuliere belangen van appellante om wel toegelaten te worden. Ten aanzien van periode 2, waarin appellante gedurende de laatste maand van die periode is opgevangen door de NAS, kan niet worden vastgesteld dat de situatie van appellante toen wezenlijk verschilde ten opzichte van periode 1. De stelling dat appellante een eigen kamer dient te verkrijgen in verband met de behandeling die zij volgt bij PsyQ te Rotterdam kan, los van de vraag of deze gevraagde specifieke voorziening kan worden aangemerkt als maatschappelijke opvang als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo, reeds niet slagen omdat appellante in de periode in geding niet was gestart met de voornoemde behandeling. Uit de overgelegde verklaringen van psycholoog A.H. Tammes van 5 juli 2012 en van 12 april 2013 blijkt dat appellante pas begin mei 2012 is aangemeld bij PsyQ, zodat deze verklaringen in de onderhavige hoger beroepen niet van belang zijn.
4.5.
Het beroep van appellante op artikel 3 van het EVRM kan naar het oordeel van de Raad eveneens niet slagen, nu er in de situatie van appellante geen sprake is van een vernederende of onmenselijke behandeling van appellante door het college. Ook het beroep op het
VN-Vrouwenverdrag treft geen doel. Daargelaten de vraag of de ingeroepen verdragsbepalingen kunnen worden beschouwd als een ieder verbindende bepalingen als bedoeld in artikel 94 van de Grondwet en als zodanig rechtstreeks kunnen worden ingeroepen, ziet de Raad niet in dat een beroep op dit verdrag in het onderhavige geval zou moeten leiden tot de toelating van appellante tot opvang door het college.
5.1.
Ten aanzien van het verzoek van appellante om toelating tot buitenwettelijke opvang verwijst de Raad allereerst naar zijn uitspraak van 2 mei 2012,
ECLI:NL:CRVB:2012:BW5501. Daarin is geoordeeld dat een beslissing van het college inhoudende de weigering om iemand op te vangen op grond van de - voorganger - van de bbb-regeling, moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste en tweede lid, van de Awb, dat gebaseerd is op artikel 20, in verbinding met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo. Daarbij is gewezen op uitspraken van de Raad waarin meermalen is geoordeeld dat onder bepaalde omstandigheden uit de doorwerking van artikel 8 van het EVRM in de nationale rechtsorde volgt, dat niet in redelijkheid kan worden volgehouden dat de weigering van toelating tot maatschappelijke opvang in de vorm van het tijdelijk bieden van onderdak blijk geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen die betrokken zijn bij de weigering van die toegang en de particuliere belangen om wel toegelaten te worden. Dat het bij de bbb-regeling gaat om personen die ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 in beginsel geen aanspraak kunnen maken op voorzieningen doet aan het voorgaande gelet op de voornoemde doorwerking van artikel 8 van het EVRM in de nationale rechtsorde niet af.
5.2.
In het onderhavige geval komt de Raad onder verwijzing naar zijn uitspraak van
2 mei 2012 tot de conclusie dat het besluit van 2 december 2010 eveneens een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste en tweede lid, van de Awb is, dat is gebaseerd op artikel 20, in verbinding met artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo, nu sprake is van de weigering om iemand op te vangen in het kader van de buitenwettelijke regeling. Het besluit van 1 februari 2011 komt dan ook voor vernietiging in aanmerking, evenals aangevallen uitspraak 1, voor zover daarbij dit besluit in stand is gelaten. De Raad dient aansluitend te bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. In het voorliggende geval ziet de Raad aanleiding zelf in de zaak te voorzien en zal hij het bezwaar ongegrond verklaren. De door appellante aangevoerde gronden in het kader van de aanvraag om buitenwettelijke opvang zijn aan de orde gekomen in het onderhavige hoger beroep met betrekking tot de afwijzing van de aanvragen voor toelating tot de maatschappelijke opvang ingevolge de Wmo. Onder verwijzing naar rechtsoverwegingen 4.1 tot en met 4.5 komt de Raad tot de conclusie dat het college appellante ten tijde van belang niet behoefde toe te laten tot de maatschappelijke opvang.
6.
De Raad ziet aanleiding het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 974,- in beroep en op € 974,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
vernietigt aangevallen uitspraak 1, voor zover daarbij is beslist over het besluit inzake het verzoek om buitenwettelijke opvang van appellante;
verklaart het beroep tegen het besluit van 1 februari 2011 gegrond en vernietigt dit besluit;
verklaart het bezwaar tegen het besluit van 2 december 2010 ongegrond;
bevestigt aangevallen uitspraak 1 voor het overige voor zover aangevochten;
bevestigt aangevallen uitspraak 2 voor zover aangevochten;
veroordeelt het college in de kosten van rechtsbijstand tot een bedrag van € 1.948,-;
bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 153,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.M.T. Berkel-Kikkert als voorzitter en M.F. Wagner en
G. van Zeben-de Vries als leden, in tegenwoordigheid van Z. Karekezi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2014.
(getekend) G.M.T. Berkel-Kikkert
(getekend) Z. Karekezi
sg