ECLI:NL:CRVB:2013:2245
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


12/2102 WWB, 12/2103 WWB, 12/3429 WWB, 12/3430 WWB
Datum uitspraak: 29 oktober 2013
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 5 maart 2012, 11/1149 en 11/1150 (aangevallen uitspraken)
Partijen:
[Appellante] (appellante) en [Appellant] (appellant) te [woonplaats] (appellanten)
het college van burgemeester en wethouders van Lelystad (college)
PROCESVERLOOP
Namens ieder van appellanten afzonderlijk heeft mr. M.Th.A.M. Mes, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft in beide zaken verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 september 2013. Daarbij zijn de zaken ter behandeling gevoegd. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. [NAAM], die tevens voor appellante optrad. Het college heeft zich, met bericht, niet laten vertegenwoordigen.
OVERWEGINGEN
1.
De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellanten zijn met elkaar gehuwd geweest. Het huwelijk is op 20 september 1999 ontbonden. Uit dit huwelijk zijn vijf kinderen geboren. Appellante ontvangt sinds 2 november 1998 bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder, laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB). Sinds 17 oktober 1994 staat zij in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens van de gemeente Lelystad (GBA) ingeschreven op het adres [uitkeringsadres] (uitkeringsadres). Appellant stond van 21 augustus 2002 tot 2 maart 2006 ingeschreven in de GBA op het adres [adres 1] (adres 1) en vanaf 2 maart 2006 op het adres[adres 2] (adres 2).
1.2.
Naar aanleiding van een anonieme telefonische tip dat op het uitkeringsadres een vrouw staat ingeschreven die al jaren bij haar ex-echtgenoot, de vader van haar kinderen, woont heeft de Sociale Recherche Flevoland (sociale recherche) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader heeft de sociale recherche onder meer dossieronderzoek verricht, diverse instanties om inlichtingen verzocht, waarnemingen uitgevoerd in de omgeving van de woning van het uitkeringsadres en bij de woning van appellant aan adres 2, buurtbewoners van het uitkeringsadres en de
adressen 1 en 2 als getuigen gehoord en appellanten als verdachten verhoord. De bevindingen van dat onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 28 september 2010.
1.3.
De onderzoeksresultaten zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van
13 december 2010, gericht aan appellante, de bijstand over de periode van 1 september 2002 tot en met 13 december 2010 in te trekken en bij besluit van 15 december 2010 de over de periode van 1 september 2002 tot en met 31 augustus 2010 ten onrechte gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 126.170,48 van appellante terug te vorderen. Bij afzonderlijk besluit van 16 december 2010, gericht aan appellant, heeft het college de kosten van de aan appellante verleende bijstand mede van appellant teruggevorderd.
1.4.
Tijdens de bezwaarprocedure heeft het college nog nader onderzoek verricht naar de verbruikgegevens van water en elektra van de woning aan adres 1. De resultaten daarvan zijn neergelegd in een e-mailbericht van 23 februari 2011.
1.5.
Bij afzonderlijke besluiten van 28 april 2011 (bestreden besluiten) heeft het college de bezwaren tegen de besluiten van 13, 15 en 16 december 2010 ongegrond verklaard. De besluitvorming berust op de overweging dat appellante, zonder daarvan aan het college melding te hebben gemaakt, in de van belang zijnde periode een gezamenlijke huishouding heeft gevoerd met appellant in zijn woning eerst op adres 1 en nadien op adres 2.
2.
Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard, het ten aanzien van appellante genomen bestreden besluit vernietigd voor zover daarbij de intrekking van de bijstand van appellante over de periode van 1 september 2002 tot 1 september 2003 alsmede de terugvordering van de kosten van bijstand zijn gehandhaafd en het ten aanzien van appellant over de medeterugvordering genomen bestreden besluit vernietigd. De rechtbank heeft het college opgedragen nieuwe besluiten te nemen met in achtneming van haar uitspraken. Gelet op de door appellanten en diverse getuigen afgelegde verklaringen alsmede gezien het water- en elektraverbruik van de woningen van appellanten heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat appellanten met elkaar een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. Voor wat betreft de periode van 1 september 2002 tot 1 september 2003 is de rechtbank echter van oordeel dat de gedingstukken onvoldoende grondslag bieden voor de vaststelling dat appellanten hun hoofdverblijf hadden in de woning van appellant, omdat appellant heeft verklaard dat hij zijn woning aan adres 2 pas in september 2003 heeft betrokken omdat daaraan na de oplevering eerst werkzaamheden moesten worden uitgevoerd.
3.
Appellanten hebben zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraken gekeerd voor zover de rechtbank daarbij heeft geoordeeld dat appellanten over de periode van 1 september 2003 tot en met 13 december 2010 een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd. Zij stellen zich op de hierna te bespreken gronden op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat appellante vanaf 1 september 2003 haar hoofdverblijf niet had op het uitkeringsadres maar bij appellant.
4.
Bij de ter uitvoering van de aangevallen uitspraken genomen besluiten van 11 juni 2012 heeft het college de aanvankelijk vastgestelde periode waarover de bijstand van appellante wordt ingetrokken gewijzigd in de periode van 1 september 2003 tot en met 1 september 2010, de over die periode gemaakte kosten van bijstand van appellante teruggevorderd tot een bedrag van € 108.894,30 en dit bedrag mede van appellant teruggevorderd.
5.
Appellanten hebben tegen de nadere besluiten dezelfde gronden aangevoerd als tegen de aangevallen uitspraken.
6.
De Raad komt tot de volgende beoordeling. De nadere besluiten worden gelet op het bepaalde in artikelen 6:18, 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, mede in de beoordeling betrokken. In hoger beroep loopt de te beoordelen periode van 1 september 2003 tot en met 31 augustus 2010.
6.1.
Ingevolge artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de Algemene bijstandswet (Abw) en de WWB wordt een gezamenlijke huishouding in ieder geval aanwezig geacht als de belanghebbenden hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en uit hun relatie een kind is geboren. Aangezien uit de relatie tussen appellanten kinderen zijn geboren, is voor het antwoord op de vraag of appellanten gedurende de hier te beoordelen periode een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd uitsluitend van belang of zij toen hun hoofdverblijf hadden in dezelfde woning.
6.2.
Appellanten stonden ten tijde van belang op verschillende adressen ingeschreven in de GBA. De vraag waar iemand zijn hoofdverblijf heeft, dient te worden beantwoord aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Het aanhouden van afzonderlijke adressen hoeft niet aan het hebben van hoofdverblijf in dezelfde woning in de weg te staan. In dat geval zal aannemelijk moeten zijn dat desondanks een feitelijke situatie van samenwoning bestaat doordat slechts één van beide ter beschikking staande woningen wordt gebruikt dan wel doordat op een andere wijze zodanig gebruik van de woningen wordt gemaakt dat in feite van samenwonen moet worden gesproken.
6.3.
De bevindingen van het onderzoek door de sociale recherche, zoals neergelegd in het rapport van 28 september 2010 en de nadere onderzoeksgegevens van  23 februari 2011, bieden geen toereikende grondslag voor de conclusie dat appellante voor wat betreft adres 1 gedurende de gehele periode van 1 september 2003 tot 2 maart 2006 haar hoofdverblijf had in de woning van appellant op dat adres. Voor de periode van 7 februari 2005 tot 2 maart 2006 is hiervoor in de onderzoeksresultaten geen feitelijke grondslag aanwezig. Daarbij is van belang dat appellant tegenover de sociale recherche op 7 september 2010 heeft verklaard dat hij wel vier jaar ingeschreven heeft gestaan op adres 1, maar daar maar iets van twee jaren echt heeft gewoond, onder meer omdat het laatste jaar de woning heeft leeggestaan. Ter zitting bij de rechtbank heeft hij te kennen gegeven dat zijn woning in 2005-2006 leeg stond. Hij had zijn huis aan adres 1 toen te koop gezet en woonde gedurende een jaar bij zijn oma, totdat het huis aan adres 1 was verkocht en dat aan adres 2 klaar was. Deze verklaring vindt steun in de door NUON verstrekte gegevens over het energieverbruik aan adres 1. Daaruit blijkt dat in de periode van 7 februari 2005 tot 16 januari 2006 slechts sprake was van een gering verbruik van elektriciteit en gas (warmte). Nu onvoldoende gegevens voorhanden zijn die de hiervoor aangeduide conclusie wel rechtvaardigen, moet geoordeeld worden dat de bestreden besluiten in zoverre op een ondeugdelijke grondslag berusten. In zoverre slagen de hoger beroepen van appellanten.
6.4.
Anders dan appellanten hebben aangevoerd, bieden de volgende onderzoeksbevindingen in onderlinge samenhang bezien, wel een toereikende grondslag voor het standpunt van het college dat appellanten van 1 september 2003 tot 7 februari 2005 en van 2 maart 2006 tot
1 september 2010 hun hoofdverblijf hebben gehad in de woning van appellant aan adres 1 en vervolgens aan adres 2.
6.4.1.
Appellante heeft tijdens haar verhoor op 7 september 2010 onder meer verklaard dat haar kinderen meer bij hun vader op adres 2 verblijven dan op het uitkeringsadres, dat zij daar iedere dag komt, dat zij kookt op adres 2, zij het niet alle dagen omdat haar dochter daar ook kookt, dat zij de boodschappen doet voor haar kinderen als zij op adres 2 verblijven, dat appellant natuurlijk ook mee eet als zij gekookt heeft, dat zij weleens op adres 2 slaapt en eet en dat dit sinds ongeveer een jaar tot anderhalf jaar geleden drie tot vier keer per week is. Ook op adres 1 verbleven de kinderen iedere dag. Zij bracht de kinderen vanuit dat adres naar school en bleef dan af en toe daar. Ook daar was zij regelmatig en kookte zij ook wel eens voor de kinderen.
6.4.2.
Appellant heeft tijdens zijn verhoor op 7 september 2010 onder meer verklaard dat de kinderen vaak bij hem slapen, dat de kinderen iedere dag bij hem zijn, dat appellante iedere dag in zijn woning aan adres 2 komt om de kinderen te verzorgen en dat zij kookt en wast bij hem voor de kinderen. Appellante slaapt nu ook bij hem op adres 2 en deed dat vroeger ook op adres 1. Appellante kwam ook bijna iedere dag bij hem thuis op adres 1. Omdat de kinderen bij hem zijn, is appellante ook bij hem. Zij zijn alleen voor de kinderen samen. Dat is de enige reden waarom appellante nog in zijn woning en in zijn leven is.
6.4.3. De bewoner van [adres 1], een directe buurman van adres 1, heeft op 1 september 2010 verklaard dat hij daar woont sinds 2003, dat appellanten daar met kinderen zijn komen wonen en daar twee tot drie jaar hebben gewoond. Daarna is de hele familie verhuisd. Een andere buurtbewoner van adres 1 heeft op 15 februari 2010 verklaard dat zij aan de [adres 1] heeft gewoond vanaf augustus 2002 tot december 2008 en dat het gezin daar al woonde toen zij daar kwam. Het gezin bestond uit appellant, appellante en kinderen. De hele familie is verhuisd, voor haar gevoel in 2007. Beide buurtbewoners hebben appellant en appellante herkend van de hen getoonde foto’s als degenen die op adres 1 woonden. Dat de laatstbedoelde getuige niet juist heeft verklaard over het tijdstip van aanvang en einde van de bewoning, maakt niet dat deze verklaring niet kan worden gebruikt als ondersteunend bewijs in samenhang met de overige gegevens voor wat betreft haar verklaring dat appellant en appellante daar als gezin woonden en ook als gezin zijn vertrokken.
6.4.4.
Twee buurtbewoners, woonachtig nabij de woning aan adres 2, zijn op 7 september 2010 als getuigen gehoord en zij hebben na het tonen van foto’s appellanten herkend als de bewoners van adres 2. Een buurtbewoner woonde daar vier tot vijf jaar. Zij heeft verklaard dat appellante daar met haar man en kinderen is komen wonen. Zij waren de eerste bewoners van adres 2. De man en de vrouw zijn een stel en wonen dus al vier jaar onafgebroken op adres 2. De andere buurtbewoner woont ongeveer drie jaar in de straat. Hij heeft verklaard dat hij ervan uitgaat dat appellant en appellante een stel zijn en de ouders van de kinderen. Sinds deze getuige daar woont, woont dit gezin onafgebroken op dit adres.
6.4.5.
Uit de bij de woningen aan het uitkeringsadres en aan adres 2 in de periode van
22 december 2009 tot 22 maart 2010 verrichte waarnemingen is gebleken dat de auto waarvan appellante gebruik maakte 33 maal op verschillende tijdstippen is aangetroffen in de directe omgeving van adres 2 en geen enkele keer bij het uitkeringsadres. Appellante is negen maal op verschillende tijdstippen in de woning aan adres 2 waargenomen maar geen enkele keer in de woning op het uitkeringsadres. Appellante is ook bij haar aanhouding op 7 september 2010 om 7.30 uur aangehouden op adres 2. Deze waarnemingen en de aanhouding hebben weliswaar betrekking op een beperkte periode, maar dit neemt niet weg dat zij aansluiten bij de overige onderzoeksbevindingen.
6.4.6.
Twee buurtbewoners van het uitkeringsadres hebben op 7 september 2010 verklaard dat op dat adres een man en een vrouw met twee kleine kinderen wonen. De ene getuige woonde daar al vanaf januari 2007 en heeft verklaard dat dit gezin met een man van ongeveer 26 jaar en een vrouw van 23 jaar daar sinds de zomer van 2009 wonen. Zij heeft appellante herkend van de haar getoonde foto en verklaard dat die vrouw niet op het uitkeringsadres heeft gewoond of nu woont. De verklaringen van appellante tijdens haar verhoor, dat zij op het uitkeringsadres woont en dat de kinderen daar ook regelmatig verblijven, zijn gelet op deze getuigenverklaringen niet geloofwaardig.
6.4.7. Dat de kinderen de reden van het verblijf van appellante in de woning van appellant waren, zoals appellanten hebben aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel. De aard van de relatie van appellanten, hun subjectieve beleving daarvan en de redenen voor de frequentie van het contact, zijn niet van belang voor de vraag of sprake is van een gezamenlijke huishouding. Doorslaggevend is of is voldaan aan de in artikel 3 van de Abw en de WWB vermelde objectieve voorwaarden en niet hoe de betrokkenen zelf hun woon- en leefsituatie waarderen.
6.4.8.
Appellanten hebben aangevoerd dat ten onrechte geen bezoek is afgelegd aan de woning aan het uitkeringsadres en adres 2 en dat alleen een huiszoeking op beide adressen duidelijkheid had kunnen verschaffen over de situatie. Deze beroepsgrond slaagt niet. Een huisbezoek is een van de aan de sociale recherche ter beschikking staande onderzoeksmiddelen. Niet kan worden gezegd dat het onderzoek in dit geval onvolledig is geweest omdat geen huisbezoek is afgelegd. De sociale recherche heeft meerder andere onderzoeksinstrumenten ingezet en hiervoor is al overwogen dat de daaruit verkregen bevindingen een toereikende grondslag opleveren voor het standpunt van het college dat appellante gedurende een tweetal periodes haar hoofdverblijf heeft gehad in de woningen van appellant.
6.5.
Uit 6.4 tot en met 6.4.8 volgt dat appellanten gedurende de periode van 1 september 2003 tot 7 februari 2005 en van 2 maart 2006 tot 1 september 2010 een gezamenlijke huishouding met elkaar hebben gevoerd. Appellante had over deze periode als gehuwd moeten worden aangemerkt en zij kon om die reden niet worden aangemerkt als zelfstandig subject van bijstand. Door van de gezamenlijke huishouding geen melding te maken bij het college heeft appellante haar inlichtingenverplichting geschonden. Het college was dan ook bevoegd om met toepassing van artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB de bijstand van appellante over die periode in te trekken. Appellante heeft de wijze waarop het college van de bevoegdheid tot intrekking gebruik heeft gemaakt niet bestreden. Daarmee is gegeven dat het college bevoegd is de over de periode van 1 september 2003 tot 7 februari 2005 en van
2 maart 2006 tot 1 september 2010 gemaakte kosten van bijstand met toepassing van
artikel 58, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB van appellante terug te vorderen. Voorts was het college op grond van artikel 59, tweede lid, van de WWB bevoegd de kosten van bijstand over genoemde periodes mede van appellant terug te vorderen.
6.6.
Wat onder 6.3 is overwogen betekent dat het college ook over de periode van 7 februari 2005 tot 2 maart 2006 niet bevoegd was tot intrekking van de bijstand van appellante. Voorts was het college over die periode niet bevoegd tot het terugvorderen en medeterugvorderen van de over die periode ten onrechte verleende bijstand. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De Raad zal voor de duidelijkheid de aangevallen uitspraken daarom vernietigen behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren. Het jegens appellante genomen bestreden besluit zal wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden vernietigd voor zover dit betrekking heeft op de intrekking van de bijstand over de periode van 1 september 2002 tot 1 september 2003 en van 7 februari 2005 tot 2 maart 2006 en op de terugvordering. Het  jegens appellant genomen bestreden besluit zal eveneens wegens een motiveringsgebrek worden vernietigd.
6.7.
De Raad ziet tevens aanleiding het tot appellante gerichte besluit van 13 december 2010 te herroepen voor zover daarbij de bijstand is ingetrokken over de periodes van 1 september 2002 tot 1 september 2003 en van 7 februari 2005 tot 2 maart 2006 en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
6.8.
Nu de aangevallen uitspraken worden vernietigd, is ook aan de nadere besluiten van
11 juni 2012 de grondslag komen te ontvallen. De Raad zal daarom - met gegrondverklaring van de beroepen - ook de nadere besluiten vernietigen.
6.9.
De Raad ziet voorts aanleiding het college op te dragen opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 15 december 2010 en het bezwaar van appellant tegen het besluit van 16 december 2010, met inachtneming van deze uitspraak. De Raad kan ten aanzien van de terugvordering en medeterugvordering niet zelf in de zaak voorzien, omdat hij over onvoldoende gegevens beschikt om het bedrag van de terugvordering en medeterugvordering te berekenen. Voor het doen van een tussenuitspraak bestaat geen ruimte omdat toepassing van de zogeheten bestuurlijke lus zich niet verdraagt met het rechtsmiddel van beroep in cassatie dat openstaat tegen toepassing door de Raad van bepalingen over het begrip gezamenlijke huishouding.
7.
Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van appellanten in hoger beroep. Aangezien sprake is van samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht wordt het bedrag van de te vergoeden proceskosten voor in hoger beroep verleende rechtsbijstand begroot op € 1.180,- (1 punt voor de hoger beroepschriften, half punt voor de beroepschriften gericht tegen de nadere besluiten en
1
punt voor het verschijnen ter zitting) voor beide zaken samen. De veroordeling tot betaling van deze kosten wordt opgenomen in het geding met nummer 12/2102 WWB en 12/3429 WWB.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
In het geding met nummer 12/2102 WWB en 12/3429 WWB:
- vernietigt de aangevallen uitspraak, behalve de beslissingen over proceskosten en
griffierecht;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 28 april 2011 gegrond;
- vernietigt het besluit van 28 april 2011 voor zover het betreft de intrekking van de bijstand
over de periodes van 1 september 2002 tot 1 september 2003 en van 7 februari 2005 tot
2 maart 2006 en de terugvordering geheel;
- herroept het besluit van 13 december 2010 voor zover het betreft de intrekking van de
bijstand over de periode van 1 september 2002 tot 1 september 2003 en de periode van
7 februari 2005 tot 2 maart 2006 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt
van het vernietigde gedeelte van het besluit van 28 april 2011 ;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 11 juni 2012 gegrond en vernietigt dit besluit;
- draagt het college op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellante tegen
het besluit van 15 december 2010, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante in hoger beroep tot een bedrag van
€ 1.180,-;
- bepaalt dat het college het door appellante in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal
€ 115,- aan haar vergoedt.
In het geding met nummer 12/2103 WWB en 12/3430 WWB:
- vernietigt de aangevallen uitspraak, behoudens de beslissingen van proceskosten en
griffierecht;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 28 april 2011;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 11 juni 2012 gegrond en vernietigt dit besluit;
- draagt het college op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van appellant tegen het
besluit van 16 december 2010, met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het college het door appellant in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal
€ 115,- aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en J.J.A. Kooijman en Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van O.P.L. Hovens als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2013.
(getekend) C. van Viegen
(getekend) O.P.L. Hovens
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH
’s-Gravenhage) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over gezamenlijke huishouding
HD