ECLI:NL:CRVB:2015:954
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


13/5306 AW, 13/5307 AW, 13/5308 AW
Datum uitspraak: 19 maart 2015
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van              16 augustus 2013, 12/3929 e.v. (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet van 7 februari 2013 tot wijziging van de Gemeentewet en enige andere wetten in verband met het afschaffen van de bevoegdheid van gemeentebesturen om deelgemeenten in te stellen (Stb. 2013, 76), is het college in de plaats getreden van het dagelijks bestuur van het stadsdeel Nieuw-West van de gemeente Amsterdam (dagelijks bestuur), ten name van wie het geding aanvankelijk is gevoerd. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van college, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) verstaan het dagelijks bestuur.
Namens appellant heeft mr. S. de Vries, advocaat, hoger beroep ingesteld. Bij faxbericht van 24 januari 2015 heeft hij de gronden aangevuld waarop dit beroep berust.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft bij brieven van 27 januari 2015 en 2 februari 2015 nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 februari 2015. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. [NAAM]D. Bastiani. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I.C. Holtkamp, M. Deurholt en R. van der Heijden.
OVERWEGINGEN
1. De Raad stelt ambtshalve vast dat de rechtbank bij de aangevallen uitspraak niet het college maar het dagelijks bestuur als partij heeft aangemerkt. Dit is niet juist, omdat op grond van de zo even genoemde Wet van 7 februari 2013 ten tijde van het doen van de aangevallen uitspraak het college in de plaats was getreden van het dagelijks bestuur. De Raad heeft dit gebrek hersteld.
2.1.
Op grond van artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen. Dit voorschrift beoogt, als voortvloeiend uit de eisen van een goede procesorde en het beginsel van hoor en wederhoor, onder meer de wederpartij te beschermen tegen ontijdig aan het dossier toegevoegde stukken waarop die partij niet is voorbereid en waarop niet adequaat kan worden gereageerd. Appellant heeft op 24 januari 2015 en dus vóór aanvang van de hiervoor vermelde tiendagentermijn een aanvullend beroepschrift met enkele bijlagen ingediend. De Raad ziet geen grond voor het oordeel dat deze handelwijze van appellant in strijd is met de goede procesorde. Dat het voor het college lastig was dat appellant na het instellen van het hoger beroep tot het laatst heeft gewacht met het aanvullen van de gronden is hiertoe onvoldoende. Het aanvullend beroepschrift werpt niet een geheel ander licht op de (onderbouwing) van het standpunt van appellant. Het college heeft zich ter zitting bovendien inhoudelijk uitgelaten over het aanvullend beroepschrift. Onder deze omstandigheden is het college door de late inzending van het aanvullend beroepschrift niet in zijn processuele belangen geschaad. Dit in aanmerking genomen heeft de Raad besloten het verzoek van het college om uitstel van de behandeling ter zitting af te wijzen.
2.2.
De op 27 januari en 2 februari 2015 door appellant ingediende nadere stukken zijn wel buiten de in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb gestelde termijn ingediend. De gemachtigde van het college heeft ter zitting bezwaar gemaakt tegen het betrekken van deze stukken in het geding. Mede gelet hierop heeft de Raad ter zitting besloten deze stukken buiten beschouwing te laten. Genoemde stukken zijn ter zitting teruggegeven aan de gemachtigde van appellant.
3.1.
Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
3.2.
Appellant is sinds 1973 werkzaam voor de gemeente [gemeente]. Sinds 2004 was hij werkzaam als marktmeester en daarbij belast met de zorg voor de markt op [adres].
3.3.
In juni 2011 hebben medewerkers van de afdeling Handhaving, die de op de markt op [adres]werkzame marktmeesters vervingen, misstanden geconstateerd. Hierdoor zijn bij het college vermoedens gerezen van integriteitsschending door appellant in de vorm van het aannemen van geld en/of goederen van kooplieden op de markt. Het college heeft daarom in augustus 2011 aan het Bureau Integriteit van de gemeente Amsterdam (Bureau Integriteit) opgedragen te onderzoeken of sprake is van integriteitsschending. In dat kader zijn er met appellant gesprekken gevoerd, hebben in het najaar van 2011 en de eerste maanden van 2012 observaties plaatsgevonden van de activiteiten van de op [adres]werkzame marktmeesters en is onder meer een werkplekonderzoek uitgevoerd in het marktkantoor. Bureau Integriteit heeft hierover op 19 april 2012 rapport uitgebracht.
3.4.
Hangende het onderzoek door het Bureau Integriteit heeft het college appellant bij besluit van 23 februari 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 26 juni 2012 (bestreden besluit 1), met onmiddellijke ingang en met behoud van bezoldiging geschorst en is het appellant verboden aanwezig te zijn in gebouwen en op terreinen van het stadsdeel Nieuw-West, omdat het onderzoeksbelang dit vergt.
3.5.
Op basis van de bevindingen van het onderzoek heeft het Bureau Integriteit het college op 10 mei 2012 geadviseerd om aan appellant de maatregel van onvoorwaardelijk strafontslag op te leggen.
3.6.
Bij besluit van 17 mei 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 18 december 2012 (bestreden besluit 2), heeft het college de schorsing van appellant verlengd.
3.7.1.
Nadat appellant mondeling zijn zienswijze over het voornemen daartoe had gegeven, heeft het college appellant bij besluit van 14 augustus 2012, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 26 februari 2013 (bestreden besluit 3), primair wegens ernstig plichtsverzuim met onmiddellijke ingang onvoorwaardelijk strafontslag verleend op grond van artikel 13.6, eerste lid, aanhef en onder f, van de Nieuwe rechtspositieregeling gemeente Amsterdam (NRGA). Subsidiair heeft het college appellant ontslag op andere gronden verleend op grond van artikel 12.12, aanhef en onder b, van de NRGA.
3.7.2.
Aan het door het college geconstateerde plichtsverzuim, voor zover in hoger beroep nog van belang, is ten grondslag gelegd dat uit de afgelegde verklaringen en observaties is gebleken dat appellant (i) op structurele basis en over een langere periode geld heeft aangenomen van marktkooplui, door tijdens het innen van het marktgeld eenzijdig af te zien van het geven van wisselgeld en dat hij (ii) in uniform - en dus herkenbaar als vertegenwoordiger van de gemeente Amsterdam - etenswaren (fruit) van een marktkoopman heeft ontvangen, zonder direct te betalen, waardoor de schijn is gewekt dat hij zich zonder te betalen etenswaren heeft toegeëigend.
3.7.3.
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat dit plichtsverzuim aan appellant kan worden toegerekend en dat de opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag daaraan niet onevenredig is.
4. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3 ongegrond verklaard.
5. Appellant heeft zich op hierna te bespreken gronden tegen deze uitspraak gekeerd.
6. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
(verlenging) schorsing en aanwezigheidsverbod (bestreden besluiten 1 en 2)
6.1.1.
Artikel 13.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de NRGA bepaalt dat de ambtenaar voor maximaal twee maanden kan worden verboden aanwezig te zijn in gebouwen en op terreinen van de diensttak waar hij is tewerkgesteld, als en voor zolang hij de orde of geregelde gang van zaken van de diensttak verstoort.
6.1.2.
Artikel 13.2, eerste lid, van de NRGA bepaalt dat de ambtenaar kan worden geschorst met behoud van bezoldiging zolang nog geen oordeel is gevormd over de schorsing op grond van artikel 13.3, eerste lid, en het dienstbelang in overwegende mate eist dat hij zijn functie niet vervult.
6.1.3.
Artikel 13.3, eerste lid, van de NRGA bepaalt dat de ambtenaar kan worden geschorst, als:
a. hij strafrechtelijk wordt vervolgd voor het plegen van een misdrijf;
b. hij is veroordeeld tot een vrijheidsstraf wegens het plegen van een misdrijf;
c. het voornemen bestaat hem onvoorwaardelijk strafontslag op te leggen;
d. het voornemen bestaat een aan hem voorwaardelijk opgelegd strafontslag ten uitvoer te leggen.
6.2.
Het gaat hier om ordemaatregelen. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 25 april 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ8767) is een concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim in het algemeen voldoende grond voor het treffen van een ordemaatregel, als aan de integriteit van de betrokken ambtenaar moet worden getwijfeld en het in hem te stellen vertrouwen zozeer is geschaad dat het niet aanvaardbaar is dat hij zijn werk blijft doen. Er bestaat geen aanleiding deze rechtspraak niet eveneens van toepassing te achten in het kader van de onder 6.1.1 tot en met 6.1.3 genoemde artikelen van de NRGA.
6.3.
Aan de resultaten van het onder 3.3 geschetste onderzoek heeft het college een concrete verdenking mogen ontlenen dat sprake was van ernstig plichtsverzuim en daarin voldoende grond kunnen vinden voor het treffen van de ordemaatregelen. Dat, zoals appellant heeft benadrukt, na 23 februari 2012 geen nader onderzoek op de werkplek meer is verricht en al het feitenonderzoek is gedaan vóór 23 februari 2012, doet aan de verdenking - ten tijde van het treffen van de ordemaatregelen - van ernstig plichtsverzuim niet af.
6.4.
Er is geen grond voor het oordeel dat het college niet toereikend heeft gemotiveerd dat het dienstbelang in overwegende mate eiste dat appellant zijn functie niet vervulde en dat er vrees was dat appellant de orde of geregelde gang van zaken zou verstoren. De Raad is dan ook, met de rechtbank, van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen beslissen om appellant op grond van artikel 13.2, eerste lid, van de NRGA te schorsen en om hem op grond van artikel 13.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de NRGA een aanwezigheidsverbod op te leggen. Het college heeft voorts in redelijkheid kunnen beslissen om de schorsing nadien op grond van artikel 13.2, eerste lid, van de NRGA te verlengen.
6.5.
Appellant heeft nog betoogd dat het college, nu uit het besluit van 23 februari 2012 niet blijkt voor welke duur het aanwezigheidsverbod is opgelegd, genoemd verbod in strijd met artikel 13.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de NRGA voor onbepaalde tijd heeft opgelegd. Dit betoog treft geen doel. De Raad ziet geen aanleiding voor twijfel aan de stelling van het college dat het heeft beoogd het aanwezigheidsverbod in lijn met genoemde bepaling voor maximaal twee maanden op te leggen. Hoewel het uit een oogpunt van duidelijkheid de voorkeur zou hebben verdiend dat het college dit in het besluit van 23 februari 2012 tot uitdrukking had gebracht, is het nalaten daarvan onvoldoende grond om dit besluit onrechtmatig te achten.
het ontslag (bestreden besluit 3)
6.6.
Op grond van artikel 11.1 van de NRGA volgt de ambtenaar de hem gegeven voorschriften op en behoort hij in het algemeen alles te doen of na te laten wat van een goed ambtenaar wordt verwacht. In artikel 11.3, aanhef en onder c, van de NGRA is bepaald dat het de ambtenaar verboden is van het publiek fooien of geschenken te vragen, het geven hiervan uit te lokken of deze aan te nemen. Op grond van artikel 13.4 van de NRGA kan de ambtenaar worden gestraft als hij zich niet gedraagt overeenkomstig artikel 11.1 en hij zich daarmee schuldig maakt aan plichtsverzuim. Op grond van artikel 13.6, eerste lid, aanhef en onder f, van de NRGA kan een ambtenaar strafontslag worden verleend.
6.7.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 15 mei 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1683) is het voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing leidt noodzakelijk dat op grond van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
6.8.
Appellant heeft erop gewezen dat de observaties op 24 december 2011 niet, zoals de rechtbank heeft aangenomen, zijn uitgevoerd door buitengewoon opsporingsambtenaren, maar door medewerkers van het particuliere onderzoeksbureau [BV]. Appellant heeft kanttekeningen geplaatst bij het vermogen van deze medewerkers om, zonder te worden beïnvloed door de hen vooraf door het Bureau Integriteit verstrekte opdracht, op een objectieve, niet vooringenomen wijze te observeren en daarover te rapporteren. Volgens appellant mag de overtuiging dat hij de hem verweten gedragingen heeft begaan niet uitsluitend worden gebaseerd op de observaties. Dit betoog slaagt niet. De Raad heeft geen aanknopingspunten gevonden voor twijfel aan de objectiviteit van de (verslaglegging van de) observaties. Anders dan appellant veronderstelt, is het college ook niet uitsluitend afgegaan op hetgeen uit de observaties naar voren is gekomen maar heeft het ook acht geslagen op de verklaringen van de onder 3.3 genoemde medewerkers van de afdeling Handhaving en de eigen verklaringen van appellant.
6.9.
De beschikbare gegevens bieden ook naar het oordeel van de Raad een toereikende grondslag voor het standpunt van het college dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan de hem verweten gedragingen.
6.10.
Bij de op 24 december 2011 uitgevoerde observaties is waargenomen dat appellant meerdere malen contant geld, in de vorm van bankbiljetten, heeft aangenomen van marktkooplieden en dat appellant deze marktkooplieden telkens geen (wissel)geld heeft teruggegeven. Appellant heeft op 23 februari 2012 en 2 april 2012 tegenover medewerkers van Bureau Integriteit ook erkend dat hij wel eens wisselgeld niet heeft teruggegeven en een fooi voor een kop koffie heeft aangenomen. Verder is uit de met de onder 3.3 genoemde medewerkers van de afdeling Handhaving gevoerde gesprekken naar voren gekomen dat een groot aantal marktkooplieden hen tijdens het uitgeven en afrekenen van dagvergunningen fooi in de vorm van geldbedragen oplopend van € 0,50 tot € 7,- heeft aangeboden. Daarbij werd deze medewerkers te kennen gegeven dat deze bedragen waren bedoeld “voor een bakkie of voor een broodje”. Toen genoemde medewerkers deze marktkooplieden duidelijk maakten dat zij deze verschillen niet accepteerden, gaven de marktkooplieden te kennen dit niet te begrijpen “aangezien dit heel normaal was”, “de andere vaste marktmeesters er nooit een punt van maakten” en “het ook deden”.
6.11.
Dat appellant, zoals hij heeft gesteld, de intentie had om het hem gegeven wisselgeld op een later moment terug te geven aan de marktkooplieden, ziet de Raad niet bevestigd in zijn gedrag. Zo is uit de observaties en de eigen verklaringen van appellant niet gebleken dat hij een deugdelijke administratie bijhield van door hem ontvangen geld.
6.12.
Appellant heeft verklaard dat hij de hem aangeboden fooien onder andere gebruikte om kastekorten op te vangen. Aannemen van wisselgeld deed hij niet voor zichzelf, maar uitsluitend ten behoeve van ‘de kleine kas’, in het belang van de markt. Ter onderbouwing van zijn stelling dat dit de door zijn voormalige leidinggevenden toegestane werkwijze was, heeft appellant verwezen naar de verklaringen van S, voormalig juridisch beleidsmedewerker bij het stadsdeel [stadsdeel] en in de periode 2004-2009 direct betrokken bij het beheer van de markt op [adres]. De Raad volgt appellant niet in dit betoog. Het college heeft uitdrukkelijk ontkend dat, zoals appellant heeft gesteld, sprake was van een “fooienpot”, ter opbouw van een kleine kas. Dit standpunt van het college wordt ondersteund door diverse door het college ingebrachte verklaringen. De verklaringen van S werpen geen ander licht op de zaak, alleen al omdat S na 2009 niet meer werkzaam was voor het college, zodat zij om die reden ten tijde van belang geen zicht kan hebben gehad op de gang van zaken op de markt op [adres].
6.13.
Appellant heeft verklaard dat het aannemen van fooien op de markt (door het college getolereerde) “cultuur” is. Als er in zoverre al sprake was van een (losse) cultuur, wat het college gemotiveerd heeft bestreden, doet dit niet af aan de eigen verantwoordelijkheid van appellant om conform artikel 11.1 van de NRGA alles te doen of na te laten wat van een goed ambtenaar wordt verwacht en om zich overeenkomstig artikel 11.3, aanhef en onder c, van de NGRA te onthouden van het aannemen van fooien. Het betoog dat er bij het college, ondanks eerdere integriteitskwesties op markten in Amsterdam, volstrekt onvoldoende aandacht is geweest voor de integriteitsrisico’s op de markt, zodat de marktmeesters er grotendeels alleen voor stonden en aan hun lot werden overgelaten, slaagt evenmin. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 augustus 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1633) vormt een gebrek aan adequate controle geen vrijbrief voor medewerkers om de zwakke plekken van een systeem te misbruiken. Medewerkers hebben hun eigen verantwoordelijkheid jegens hun werkgever en een gebrek aan controle doet op zichzelf niet af aan de ernst van een geconstateerde, plichtsverzuim.
6.14.
Wat betreft de in 3.7.2, onder ii, weergegeven gedragingen kan de Raad zich volledig vinden in het oordeel van de rechtbank en in de overwegingen die aan dat oordeel ten grondslag zijn gelegd, zodat de Raad volstaat met daarnaar te verwijzen.
6.15.
Nu sprake is van toerekenbaar plichtsverzuim was de korpschef bevoegd tot het opleggen van een disciplinaire straf.
6.16.
Appellant heeft met zijn handelwijze het vertrouwen van het college geschonden. In aanmerking genomen de hoge eisen die aan de integriteit van een marktmeester mogen worden gesteld, is de Raad met de rechtbank van oordeel dat in dit geval de opgelegde straf van onvoorwaardelijk ontslag niet onevenredig is aan het door appellant gepleegde plichtsverzuim. De langdurige onberispelijke staat van dienst van appellant alsmede zijn leeftijd hebben de Raad niet tot een ander oordeel kunnen brengen.
6.17.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat het strafontslag in rechte stand houdt. De beroepsgronden tegen het subsidiair verleende ontslag op andere gronden kunnen daarom buiten bespreking blijven. Het hoger beroep slaagt niet en de aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking.
7. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en J.N.A. Bootsma en
B.J. van de Griend als leden, in tegenwoordigheid van B. Rikhof als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2015.
(getekend) E.J.M. Heijs
(getekend) B. Rikhof
MK