ECLI:NL:RBLIM:2014:9473
Rechtbank LIM — Uitspraak 


RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 13/3007
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 november 2014 in de zaak tussen
[eiser], te Simpelveld, eiser
(gemachtigde: mr. J.J.H.S. Thomassen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Brunssum, verweerder
(gemachtigde: mr. V.L.S. van Cruijningen).
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2010 ( primair besluit 1) heeft verweerder eiser ontheven uit zijn functies als directeur dienst Projecten, lid van het managementteam en 2e locosecretaris. Op 17 februari 2012 (primair besluit 2) heeft verweerder besloten eiser (per 1 maart 2012) niet meer te belasten met het project “Nature Wonder World” en bij besluit van 22 oktober 2012 (primair besluit 3) heeft verweerder eiser eervol ontslag verleend per 1 november 2012. Eiser heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 27 augustus 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 september 2014.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, drs. R.H. Das, mr. L.M.F. Gemeni en
mr. E.E.J.P. Aarts-Frehen. De onderhavige zaak is gevoegd behandeld met de zaak met kenmerk AWB 13 / 3008. Na de zitting zijn de zaken weer gesplitst en wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
1. Eiser is van 1987 tot 1998 in dienst geweest van de gemeente Brunssum in de functie van afdelingshoofd. Na een periode waarin eiser werkzaam is geweest voor de gemeente Maastricht, heeft hij op verzoek van verweerder gesolliciteerd naar de functie van sectorhoofd (directeur) Ruimte en Techniek en is hij per 1 september 2002 wederom in dienst getreden bij de gemeente Brunssum. Bij de voorbereiding van een reorganisatie in 2006 is eiser vervolgens aangewezen als initiator voor een nieuw in te richten Dienst Projecten en is hij met ingang van 1 januari 2007 benoemd als directeur van de Dienst Projecten. Eind 2010 heeft het managementteam (MT) het vertrouwen in eiser opgezegd en hem per 21 december 2010 uit zijn functies als directeur van de dienst Projecten, lid van het MT en 2e locosecretaris (primair besluit 1) ontheven. Eiser heeft hierop de opdracht gekregen tijdelijke werkzaamheden te verrichten in het kader van het project “Nature Wonder World”, dit vooruitlopend op een duurzame oplossing. De inspanning van partijen om eiser vervolgens te begeleiden van werk naar werk heeft niet tot resultaat geleid. Ook het overleg over een mogelijke vertrekregeling heeft geen resultaat opgeleverd. Bij besluit van 17 februari 2012 (primair besluit 2) is besloten eiser niet langer te belasten met de tijdelijke werkzaamheden. Verweerder heeft hierop onderzoek verricht enerzijds gericht op het functioneren, de houding en het gedrag van eiser en anderzijds op het draagvlak voor voortzetting van het dienstverband van eiser. Uit dit onderzoek is volgens verweerder naar voren gekomen dat eiser inhoudelijk op grote lijnen goed heeft gefunctioneerd, maar dat hij tekort is geschoten voor wat betreft zijn bijdrage aan het MT en de samenwerking binnen de ambtelijke organisatie. Na het voornemen daartoe kenbaar te hebben gemaakt heeft verweerder bij besluit van 22 oktober 2012 onder toepassing van artikel 8:8 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en Uitwerkingsovereenkomst (CAR-UWO) aan eiser eervol ontslag verleend met ingang van 1 november 2012 wegens verstoorde verhoudingen. Daarbij is bij wijze van regeling als bedoeld in artikel 10d:4 van de CAR-UWO een aanvullende en na-wettelijke uitkering, evenals een ontslagvergoeding van € 15.000,- toegekend. De door eiser gemaakte bezwaren zijn bij besluit van 27 augustus 2013, in afwijking van het advies van de Commissie voor de Bezwaarschriften en conform het zogenoemde contrair advies van de gemeentesecretaris, ongegrond verklaard.
2. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingediend en daarbij het volgende aangevoerd. Eiser sluit zich aan bij het standpunt van de Commissie, dat het concept-functioneringsverslag uit 2004 en de briefwisseling over de reorganisatie  in 2006 onvoldoende zijn voor de conclusie dat er sprake is van een definitief verstoorde werkrelatie. Tegen deze conclusie spreekt bovendien:
(1) het voorstel van de gemeentesecretaris op 30 november 2010 om eiser te benoemen tot hoofd van een nieuw te vormen projectbureau bij de gemeente, hetgeen volgens eiser helemaal niet duidt op onwerkbare verhoudingen;
(2) de (her-)benoeming van eiser tot directeur dienst Projecten, lid van het MT en 2e locosecretaris;
(3) de dossiervorming achteraf door het houden van interviews met een geselecteerde groep, waarvan het objectiviteitsgehalte gefundeerd in twijfel wordt getrokken;
(4) het vermeende gebrek aan informatie-uitwisseling tussen de secretaris en eiser, terwijl alle college –en raadsvoorstellen op basis van de geldende procedureprotocollen door de gemeentesecretaris zijn ondertekend en er sprake was van een intensieve overleg- en vergadercyclus binnen het MT en het MT/College, deels met verslaglegging;
(5) de door eiser voorgelegde stukken bij de zienswijze, het aanvullend bezwaarschrift en de pleitnota inclusief bijlagen, en
(6) de afbakening van taken en bevoegdheden op directieniveau, zoals vastgelegd in de organisatieverordening (tot 1 maart 2009) en het organisatiebesluit (na maart 2009).
Verweerders stelling dat eiser volgens alle leden van het MT het functioneren van het MT belemmert en hierin geen verandering zal zijn aan te brengen zolang eiser geen deel meer uitmaakt van het MT is niet onderbouwd en blijkt ook niet uit de stukken. Slechts twee van de zes MT-leden hebben aangegeven de conclusie van verweerder juist te vinden. De verwachting van verweerder dat het MT zonder eiser beter zou functioneren is niet uitgekomen. Ook MT-lid Kurvers is uit het MT gezet. Er is strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder met name het rechtszekerheids-, het zorgvuldigheids-, evenredigheids- en motiveringsbeginsel. Eiser verwijst naar het advies van de Commissie en neemt dit over, met uitzondering van de conclusie dat het ontslag in stand kan blijven als het op daadkrachtige wijze wordt gemotiveerd. Er ontbreekt een actueel dossier met functionerings- en beoordelingsverslagen, waaruit een verstoorde relatie ten tijde van de besluitvorming zou kunnen blijken. Er lag ten tijde van de besluitvorming in december 2010 geen enkele verklaring voor die het bestreden besluit zou kunnen steunen. Nu zowel de gemeentesecretaris als de burgemeester vervangen zijn, zo de gestelde vertrouwensbreuk en onwerkbare werkverhouding tussen eiser en de gemeentesecretaris al juist mochten zijn, staat er volgens eiser niets meer in de weg aan terugkeer van eiser in zijn oude functie(s). Ook het besluit om eiser te ontheffen van zijn tijdelijke werkzaamheden is onzorgvuldig tot stand gekomen, niet draagkrachtig gemotiveerd, voldoet niet aan het rechtszekerheidsbeginsel en is disproportioneel. Ten aanzien van het ontslagbesluit betoogt eiser dat er van een (onherstelbare) vertrouwensbreuk geen sprake is.De interviews met de twee MT- leden zijn volstrekt ontoereikend om die conclusie te dragen. Dit geldt eveneens voor de door verweerder gestelde gebrekkige inhoudelijke informatie-uitwisseling. Uit de MT-verslagen en de college- en raadsvoorstellen blijkt immers een procedureel zorgvuldige en zakelijke ambtelijke afhandeling. Nieuwe en bredere terugkeermogelijkheden voor eiser ontstaan door de fusie met de ambtelijke organisatie van de gemeente Landgraaf. Mede gelet op het brede draagvlak van eiser binnen de organisatie kan de stelling van verweerder dat terugkeer van eiser in de eigen organisatie vanwege verstoorde relaties niet mogelijk is, geen stand houden. Er heeft geen deugdelijke belangenafweging plaatsgevonden tussen de belangen van eiser en die van verweerder. Er is sprake van besluitvorming met ernstige en ingrijpende maatschappelijke en persoonlijke gevolgen voor eiser. In het ongunstige geval dat eiser geen inkomen uit (passende) arbeid kan verwerven kan de bruto inkomstenderving voor eiser € 450.000,- bedragen. Dit is een factor 5 ten opzichte van het aanbod van de gemeente. Het gemeentelijk aanbod moet dan ook als volstrekt onredelijk worden aangemerkt. Bovendien staat dit aanbod in schril contrast met de vertrekregeling die het college recentelijk heeft aangeboden aan een twintigtal medewerkers van 60+ in het kader van een mogelijk vroegpensioen. Deze regeling is eiser niet aangeboden, hetgeen tekenend is voor de opstelling van verweerder.
3. De navolgende wettelijke bepalingen zijn voor de beoordeling van belang.
Op grond van artikel 8:8, eerste lid, van de CAR-UWO kan een ambtenaar die vast is aangesteld eervol worden ontslagen op een bij het besluit omschreven grond, niet vallende onder de gronden in vorige artikelen van hoofdstuk 8 genoemd.
Op grond van artikel 10d:4, eerste lid, van de CAR-UWO treft het college voor de ambtenaar die op grond van artikel 8:8 ontslagen wordt een passende regeling. Op grond van het tweede lid wordt de ambtenaar over de inhoud van de regeling voorafgaande door het college gehoord.
Op grond van artikel 15:1:10, tweede lid, aanhef en onder a, van de CAR/UWO (oud) kan het college een ambtenaar verplichten tijdelijk andere werkzaamheden te verrichten als het college dit in het dienstbelang nodig acht.
4.
Ten aanzien van het ontheffingsbesluit d.d. 22 december 2010.
Bij besluit van 22 december 2010 heeft verweerder besloten eiser per 21 december 2010  te ontheffen uit zijn functies als directeur dienst Projecten, lid van het MT en 2e locosecretaris. Eiser heeft tegen dit besluit pro forma bezwaar gemaakt. Na een verzoek van eiser uitstel te verlenen voor het indienen van de gronden voor onbepaalde tijd is met verweerder de afspraak gemaakt dat de gronden eerst zouden worden ingediend nadat de onderhandelingen over een minnelijke wijze van beëindiging van het dienstverband van eiser waren afgerond. Eiser heeft de gronden aangevuld bij het bezwaar tegen het ontslagbesluit. Gelet hierop is het bezwaarschrift ontvankelijk. Verweerder heeft voornoemd besluit van 22 december 2010 bij brieven van 14 januari 2011 en 19 januari 2010 (lees: 2011) aangevuld in die zin dat er volgens verweerder sprake is van een vertrouwensbreuk tussen de gemeentesecretaris en de MT-leden enerzijds en eiser anderzijds en het MT als gevolg van het functioneren van eiser niet optimaal kan functioneren. Bovendien is volgens verweerder de toch al problematische werkrelatie tussen eiser en de gemeentesecretaris alleen nog maar verslechterd en is elke hoop en verwachting om daarin verandering te brengen voorbij. Bij het contrair advies van de gemeentesecretaris heeft verweerder de wettelijke grondslag voor het besluit gegeven in die zin dat de ontheffing volgens verweerder heeft plaatsgevonden op grond van artikel 15:1:10 (oud) CAR-UWO.
4.1.
De rechtbank overweegt dat op grond van deze wettelijke grondslag naar objectieve maatstaven sprake moet zijn van een dienstbelang. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder er onvoldoende in geslaagd een dergelijk dienstbelang aan te tonen. Verslagen inzake functioneren, beoordelingen en verslagen van pop-gesprekken ontbreken immers volledig, terwijl eiser daarentegen wel nog per 30 november 2011 is benoemd als hoofd van het projectbureau van de gemeente. Een verbetertraject heeft verweerder evenmin kunnen aantonen. Ook overigens is het besluit onvoldoende onderbouwd, omdat uit de overgelegde dossierstukken - een niet-ondertekend concept-verslag van een functioneringsgesprek op 18 februari 2004, alsmede een brief van eiser van 26 juli 2006 inzake het collegevoorstel “uitwerking Orakel” van 26 juni 2006 -onvoldoende is komen vast te staan dat er sprake was van een duurzaam verstoorde relatie tussen eiser en diens leidinggevende (gemeentesecretaris Huijben) en tussen eiser en het MT, en dat eiser, een van de MT-leden, daarvoor verantwoordelijk was. Ook de negatieve verklaringen van twee van de zes MT-leden zijn onvoldoende om tot een dergelijke conclusie te kunnen komen.
5.
Ten aanzien van het ontheffingsbesluit van 17 februari 2012.
Met dit besluit is eiser ontheven van zijn tijdelijke taken als projectleider “Nature Wonder World”. De rechtbank is van oordeel dat ook hier, gezien de uiteindelijk onder het besluit geschoven wettelijke grondslag (artikel 15:1:10 van de (oud) CAR-UWO), onvoldoende is gebleken van een dienstbelang. Daarbij overweegt de rechtbank tevens dat ook de in het besluit gegeven reden voor de ontheffing, namelijk dat eiser ‘uit coulance-overweging’ tijdelijk belast is geweest met het project, maar dat bestuurlijk de wens zou leven hierin anderszins te voorzien, volstrekt onvoldoende is onderbouwd, temeer gelet op de verstrekkende gevolgen voor eiser.
6.
Ten aanzien van het ontslagbesluit van 22 oktober 2012.
Allereerst overweegt de rechtbank dat er voorafgaande aan dit ontslagbesluit al een eerder ontslagbesluit is genomen en wel op 17 september 2012, waarbij verweerder ervan uitgegaan is dat eiser de gelegenheid om een zienswijze tegen het voornemen tot ontslag, dan wel het toekennen van een bovenwettelijke uitkering in te dienen ongebruikt voorbij heeft laten gaan. Op aangeven van eiser is gebleken dat verweerder het faxbericht van eiser aangaande het indienen van de zienswijze  van 7 september 2012 “gemist” heeft. Eiser is daarop door verweerder alsnog in de gelegenheid gesteld zijn zienswijzen (mondeling) kenbaar te maken. Gelet hierop is het uiteindelijke ontslagbesluit van 22 oktober 2012 alsnog rechtmatig tot stand gekomen.
6.1.
Voor de vaststelling of verweerder bevoegd was om tot ontslagverlening over te gaan is de situatie ten tijde van de ontslagverlening doorslaggevend. Dat betekent dat acht moet worden geslagen op alle feiten en omstandigheden die zich hebben voorgedaan vóór
22 oktober 2012 en dat de situatie op die datum bepalend is.
6.2.
Voor een ontslag op grond van artikel 8:8 van de CAR-UWO moet sprake zijn van een duurzaam verstoorde verhouding tussen partijen én moet er binnen het gezagsbereik van het college geen andere passende functie beschikbaar zijn. De rechtbank is – gelet op de gedingstukken en het besprokene ter zitting – van oordeel dat aan de eerstgenoemde voorwaarde voor ontslag is voldaan. De rechtbank constateert verder dat verweerder, dan wel eisers leidinggevende Huijben, in aanloop naar het ontslag geen poging heeft ondernomen eiser elders intern te plaatsen, althans daarvan is uit de stukken en hetgeen ter zitting naar voren is gekomen niet gebleken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de starre en onwelwillende houding van verweerder ertoe heeft geleid dat terugkeer van eiser in welke functie dan ook niet meer mogelijk is, zodat ook de tweede voorwaarde is vervuld.
7. 	De volgende vraag is dan of verweerder eiser financieel voldoende heeft gecompenseerd. Volgens vaste rechtspraak (onder meer de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 9 december 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO8173) is een uitkeringsregeling op minimumniveau alleen dan onvoldoende, als komt vast te staan dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in de situatie die tot het ontslag heeft geleid, of als een uitkering op dat niveau gezien de omstandigheden van het geval niet redelijk kan worden geacht. Het gaat hierbij niet om volledige schadevergoeding, maar om compensatie voor het aandeel van het bestuursorgaan. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis. In een recente uitspraak van 28 februari 2013 (ECLI:NL:CRVB: 2013:BZ2044) heeft de Raad nadere uitgangspunten vastgesteld voor het bepalen van de toe te kennen compensatie (de zogenoemde plus). Voor de berekening van de hoogte van de vergoeding is van belang de mate van het overwegend aandeel van het bestuursorgaan, waarbij onderscheid wordt gemaakt naar de bandbreedten 51 tot 65% (factor 0,5), 65 tot 80% (factor 0,75) en 80 tot 100% (factor 1). Voorts zijn van belang de hoogte van het maandsalaris en de duur van het dienstverband, waarbij het aantal dienstjaren wordt gedeeld door 2. Voor het meewegen van andere factoren, zoals kansen op de arbeidsmarkt, gezondheidstoestand en reputatieschade bestaat in beginsel geen aanleiding.
7.1.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder, gezien het overwogene onder 4., 5., 6., en 7., in tegenstelling tot hetgeen verweerder betoogt, een overwegend aandeel (meer dan 80%) heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Daartoe wordt overwogen dat (1) eiser is ontheven uit diverse functies en projecten, dit terwijl hij goed functioneerde, althans het tegendeel is de rechtbank niet gebleken en (2) de wijze waarop verweerder vorm heeft gegeven aan het gehele traject eiser kwetsbaar heeft gemaakt voor publicatie in dagbladen. Voor zover er voorts aandachtspunten in diens functioneren waren, is eiser daarin naar het oordeel van de rechtbank niet goed begeleid en aangestuurd.
7.2.
Over het aandeel van eiser wordt het volgende opgemerkt. Dat deze, zoals verweerder heeft betoogd, niet mee heeft willen werken aan een oplossing blijkt niet uit de gespreksverslagen. Voor zover verweerder gevolgd zou moeten worden in het betoog dat eiser vervolgens niet heeft mee willen gaan in een overstap naar Parkstad, of de gemeente Heerlen, dan wel geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid voortijdig met pensioen te gaan (het ABP Keuzepensioen), hetgeen de rechtbank overigens niet is gebleken, kan eiser dit niet worden tegengeworpen. Gelet op de ontstane situatie kon dit niet van hem worden gevergd.
8. Gelet op hetgeen onder 4. tot en met 7. is overwogen wordt het aandeel van verweerder geschat op meer dan 80%. De ontslagvergoeding wordt berekend door het aantal dienstjaren te delen door 2, de uitkomst daarvan te vermenigvuldigen met het bruto maandsalaris ten tijde van het ontslag(inclusief de vakantietoeslag) en daarop de factor 1 toe te passen. De rechtbank ziet aanleiding om een deel van de dienstjaren die eiser bij de gemeente Brunssum werkzaam is geweest voordat hij de overstap naar de gemeente Maastricht maakte, mee te tellen. Eiser is immers nadrukkelijk verzocht om op de eind 2006 vacante functie te solliciteren. Daarbij neemt de rechtbank voor de periode van 1987-1998 ‘de helft van de helft’ in aanmerking, te weten: 11 jaar gedeeld door 2 is 5,5 jaar en afgerond 6, de helft daarvan is 3 dienstjaren. Voor de periode 2002 tot 2012 bedraagt het aantal dienstjaren 5 (10 jaar gedeeld door 2). De ontslagvergoeding wordt dan (3+5) x € 6.533,12 (het bruto-salaris zoals opgenomen in het verweerschrift) € 52.000,- (naar beneden afgerond).
9. Het beroep is met betrekking tot de ontheffingsbesluiten en de toe te kennen ontslagvergoeding gegrond en het bestreden besluit dient voor dit gedeelte te worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding, op grond van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien door eiser een ontslagvergoeding van € 52.000,- toe te kennen.
10. De proceskosten wegens verleende rechtsbijstand worden ingevolge het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bbp) vastgesteld op € 1.948,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1). Van andere ingevolge het Bpb voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken. Tevens bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover dit betrekking heeft op de ontheffingsbesluiten en de toe te kennen ontslagvergoeding;
herroept de ontheffingsbesluiten en het ontslagbesluit voor zover het de ontslagvergoeding betreft;
kent eiser een ontslagvergoeding toe van € 52.000,-;
bepaalt dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.948,- te betalen aan eiser;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 160,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A.M.M. Gijselaers (voorzitter), en
mr. P.J.M. Bruijnzeels en mr. M.A.H. Span-Henkens, leden, in aanwezigheid van
mr. I.M.T. Wijnands, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
7 november 2014.
w.g. I.M.T. Wijnands,
griffier
w.g. R.A.M.M. Gijselaers,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 7 november 2014
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.