ECLI:NL:CRVB:2007:AZ6068, Centrale Raad van Beroep, 04-01-2007, 05/3213, 3214 AW enz.
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2007-01-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Is terecht besloten de flexibiliseringstoelage in te trekken omdat de redenen waarvoor de toelage werd toegekend, niet meer aanwezig waren?

05/3213, 3214 AW enz.
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K  
    
    op de hoger beroepen van:
    
    [Betrokkene] en 170 anderen, zoals vermeld op de bij deze uitspraak behorende lijsten (hierna: betrokkenen), en
    
    de Raad van Bestuur van het academisch ziekenhuis Maastricht (hierna: Raad van Bestuur)
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Maastricht van 24 maart 2005, 04/1620, 04/1484 e.a., 04/1515 e.a., 04/1552 e.a., 04/1581 e.a. en 04/1664 e.a. (hierna: aangevallen uitspraken),
    
    in de gedingen tussen:
    
    betrokkenen 
    
    en
    
    de Raad van Bestuur 
    
    Datum uitspraak: 4 januari 2007
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Zowel betrokkenen als de Raad van Bestuur hebben hoger beroep ingesteld.
    
    Beide partijen hebben een verweerschrift ingediend. 
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de gedingen tussen de Raad van Bestuur en 11 collega’s van betrokkenen, plaatsgevonden op 19 oktober 2006. Van de zijde van betrokkenen zijn verschenen [naam personen], bijgestaan door mr. W.C.M. Coenen, advocaat te Maastricht, die tevens als gemachtigde is verschenen voor de overige betrokkenen. Voor betrokkene [M.] is tevens verschenen R.H.A. [S.]. 
      De Raad van Bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Ch.M.E.M. Paulussen, advocaat te Maastricht, en door 
      mr. S.W.M.J. Kuijer en mr. M. Leroi, beiden werkzaam bij het academisch ziekenhuis Maastricht (hierna: azM). 
    
    
    Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst. Thans wordt uitspraak gedaan in de zaken van betrokkenen.
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Voor een uitgebreidere weergave van de hier van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraken. De Raad volstaat met het volgende.
    
    1.1. Betrokkenen waren ten tijde hier in geding bij het azM werkzaam als verpleegkundige. Bij besluiten van 21 december 2001 en 18 en 22 juli 2002 is aan betrokkenen met ingang van 1 januari 2002 respectievelijk 1 maart 2002 voor de duur van 1 jaar een flexibiliseringstoelage toegekend van 10%, een en ander op grond van artikel 4.7.5. van de CAO academische ziekenhuizen (hierna: CAO-AZ).  
    
    1.2. Bij besluiten van 11 december 2002 en 14 en 20 februari 2003 heeft de Raad van Bestuur besloten deze toelage te continueren tot het moment van de daadwerkelijke invoering van FuwaVaz, een nieuw functiewaarderingssysteem voor de academische ziekenhuizen. Daarbij heeft de Raad van Bestuur te kennen gegeven dat hij na de daadwerkelijke invoering van de FuwaVaz de situatie opnieuw zal bekijken en een besluit voor de toekomst zal nemen.
    
    1.3. Bij afzonderlijke (primaire) besluiten van 21 november 2003 en 7 januari 2004 heeft de Raad van Bestuur besloten de toelagen met ingang van 1 december 2003, respectie-velijk 1 januari 2004 in te trekken. Hierbij heeft hij overwogen dat uit een evaluatie met betrekking tot de flexibiliseringstoelage is gebleken dat de redenen waarvoor de toelage werd toegekend, niet meer aanwezig zijn. 
    
    1.4. Bij de bestreden besluiten van 26 augustus 2004 heeft de Raad van Bestuur, in afwijking van het advies van de bezwarencommissie, de tegen de primaire besluiten door betrokkenen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. 
    
    2.1. De door betrokkenen tegen de bestreden besluiten ingestelde beroepen zijn door de rechtbank bij zes afzonderlijke uitspraken, naar gelang de afdeling waarop de betrokkenen werkzaam waren, ongegrond verklaard. 
    
    
      2.2. De rechtbank heeft in die uitspraken overwogen dat de in geding zijnde toelage dient te worden aangemerkt als toelage in de zin van artikel 4.7.5. van de CAO-AZ en derhalve niet, zoals van de zijde van betrokkenen is bepleit, als een arbeidsmarkttoelage als bedoeld in artikel 4:8 van de CAO-AZ. Voorts was de rechtbank van oordeel dat de Raad van Bestuur zich in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat de redenen voor toe-kenning van de toelage niet meer aanwezig waren en dat hij op die grond de eerder toegekende tijdelijke flexibiliseringstoelage heeft kunnen stopzetten per 1 december 2003, respectievelijk 1 januari 2004. Die intrekking was ook niet in strijd met het bepaalde in artikel 4.2, vijfde lid, onder e, eerste volzin, van de CAO-AZ. 
      Het beroep op het gelijkheidsbeginsel ten aanzien van medewerkers van andere academische ziekenhuizen aan wie een arbeidsmarkttoelage is toegekend, is door de rechtbank verworpen, nu het in het geval van betrokkenen niet ging om een arbeidsmarkttoelage en het andere bestuursorganen betreft dan de Raad van Bestuur.
    
    
    2.3. De rechtbank heeft de Raad van Bestuur uitdrukkelijk niet gevolgd in zijn standpunt dat de toelage reeds kon worden ingetrokken omdat aan de schriftelijke toezegging omtrent de einddatum was voldaan. Naar het oordeel van de rechtbank vereiste de stopzetting van de toelage nog een nader te concretiseren tijdstip waarop de toelage zou eindigen, zoals in de intrekkingsbesluiten van 21 november 2003 en 7 januari 2004 ook is gebeurd. Het enkele feit van het bereiken van de einddatum rechtvaardigt, aldus de rechtbank, de intrekking niet. Nu de Raad van Bestuur evenwel in de bestreden besluiten gemotiveerd heeft uiteengezet dat de redenen voor toekenning niet meer aanwezig zijn, leidde dit niet tot een gegrondverklaring van de beroepen.
    
    3.1. Zowel de Raad van Bestuur als betrokkenen hebben tegen deze uitspraken hoger beroep ingesteld. De Raad van Bestuur heeft het hoger beroep beperkt tot de hiervoor onder 2.3. weergegeven overweging van de rechtbank dat voor de intrekking van de toelage een nader besluit nodig was. De Raad van Bestuur blijft van mening dat hij de intrekkingsbesluiten ook enkel kon baseren op de vaststaande tijdelijkheid en de aan de betrokkenen bekende einddatum van de toelage.
    
    3.2.1. Betrokkenen stellen zich ook in hoger beroep op het standpunt dat de hun toegekende toelage (in ieder geval deels) moet worden gezien als een arbeidsmarkttoelage, bedoeld om het verschil in salarissen met de periferie te compenseren. Daarbij hebben zij zich onder meer beroepen op uitlatingen van het management en de door de Raad van Bestuur zelf gelegde koppeling tussen de einddatum van de toelage en de invoering van FuwaVaz. Hierdoor heeft de Raad van Bestuur bij betrokkenen het vertrouwen gewekt dat het (in ieder geval deels) om een arbeidsmarkttoelage ging, die bij de invoering van de FuwaVaz zou worden geïncorpereerd. Indien geen sprake was van een arbeidsmarkt-toelage, dan in ieder geval wel van een (andere) toelage die was toegekend om een uitkomst van functiewaardering te compenseren, zodat die toelage op het moment van invoering van de FuwaVaz op grond van artikel 4.2, vijfde lid, onder e, van de CAO-AZ had moeten worden ingebouwd in de salarisschaal. 
    
    3.2.2. Zo de Raad mocht concluderen dat het hier niet betreft een arbeidsmarkttoelage of een andere toelage als bedoeld in artikel 4.2, vijfde lid, onder e, van de CAO-AZ, zijn betrokkenen van mening dat de Raad van Bestuur zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de redenen voor toekenning niet meer aanwezig zijn. Betrokkenen betwisten dat niet is voldaan aan de voorwaarden die zijn verbonden aan de toekenning van de toelage en zij zijn van mening dat het evaluatierapport op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen en is gebaseerd op onjuiste cijfers. Op basis van dat rapport kon de Raad van Bestuur ook niet concluderen dat er geen redenen waren de toelage op enigerlei wijze te continueren. 
    
    3.2.3. Betrokkenen kunnen zich voorts niet verenigen met de verwerping van het beroep op het gelijkheidsbeginsel alsmede met het feit dat de rechtbank van iedere betrokkene individueel griffierecht heeft geheven. Volgens betrokkenen is dat in strijd met artikel 8:41, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Zij hebben voorts gesteld dat de aangevallen uitspraken niet op juiste wijze tot stand zijn gekomen.
    
    4. De Raad overweegt het volgende.
    
    Het hoger beroep van de Raad van Bestuur.
    
    4.1. In de verlengingsbesluiten van 11 december 2002 en 14 en 20 februari 2003 heeft de Raad van Bestuur uitdrukkelijk toegezegd dat na invoering van de FuwaVaz de situatie opnieuw zal worden bekeken en een besluit voor de toekomst zal worden genomen. Gelet op deze toezegging kon de Raad van Bestuur er niet meer mee volstaan de toelage bij de besluiten van 21 november 2003 en 7 januari 2004 in te trekken met een enkele verwijzing naar de tijdelijkheid en de bij de toekenning reeds vastgestelde einddatum van de toelage. De Raad van Bestuur heeft dan ook noodzakelijkerwijs aan de hier in geding zijnde besluiten een verdergaande motivering ten grondslag gelegd. De rechtbank heeft dit terecht overwogen. Dit betekent dat het hoger beroep van de Raad van Bestuur niet slaagt. 
    
    4.2. De Raad ziet aanleiding de Raad van Bestuur op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van betrokkenen in hoger beroep. De vergoeding voor de kosten van rechtsbijstand voor alle betrokkenen tezamen bedraagt, gelet op artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht, € 966,-, derhalve € 5,65 per betrokkene. Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de Raad niet (uit een tijdig ingediend en deugdelijk onderbouwd verzoek) gebleken, zodat toekenning daarvan achterwege blijft.
    
    4.3. Nu de uitspraken van de rechtbank op dit punt in stand blijven, dient van de Raad van Bestuur een griffierecht te worden geheven van zes maal € 422,-, zijnde € 2.532,- in totaal.
    
    Het hoger beroep van betrokkenen. 
    
    
      De rechtbankprocedure.
      5.1. Naar aanleiding van de grieven tegen de wijze van totstandkoming van de aangevallen uitspraken overweegt de Raad dat, wat er ook zij van de door een griffier van de rechtbank tegenover een medewerkster van het azM gedane mededeling omtrent de mogelijke uitkomst van de procedure, hij hierin geen aanleiding ziet om te oordelen dat de aangevallen uitspraken niet op de juiste wijze tot stand zijn gekomen. Van vooringenomenheid van de rechtbank dan wel een niet correct verloop van de behandeling van de beroepen door de rechtbank is de Raad niet gebleken.
    
    
    
      Het karakter van de toelage.
      5.2.1. De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat de in geding zijnde toelage niet kan worden aangemerkt als arbeidsmarkttoelage als bedoeld in artikel 8.4 van de CAO-AZ. De Raad wijst er in dit verband op dat weliswaar aanvankelijk door het management een verzoek is gedaan om een arbeidsmarkt- dan wel functioneringstoelage, omdat er als gevolg van herwaardering van functies in de perifere ziekenhuizen een verschil in beloning was ontstaan tussen (bepaalde categorieën) verpleegkundigen in het azM en de perifere ziekenhuizen en er bij het management de verwachting bestond dat dit tot leegloop en/of wervingsproblemen zou kunnen leiden, maar dat de Raad van Bestuur dit voorstel uitdrukkelijk heeft afgewezen. Dat vervolgens bepaalde afdelingen onder nader vastgestelde voorwaarden een toelage hebben ontvangen teneinde een flexibele(r) inzet van het personeel te bewerkstelligen, wil niet zeggen dat er niettemin van een (verkapte) arbeidsmarkttoelage gesproken moet worden. In de besluitvorming en andere stukken zijn voldoende aanwijzingen te vinden voor het bijzondere karakter van de toelage. Daarover zijn betrokkenen ook genoegzaam geïnformeerd. De toelage is uitdrukkelijk toegekend op grond van artikel 4.7.5. van de CAO-AZ en niet op grond van artikel 8.4. Hierin hebben betrokkenen berust. Indien zij meenden, bijvoorbeeld op grond van uitlatingen van het management, dat die toekenning op een onjuiste grond berustte, had van hen verwacht mogen worden dat zij daartegen rechtsmiddelen hadden aangewend.
    
    
    5.2.2. Voorts kan de Raad uit de verlengingsbesluiten niet afleiden dat de Raad van Bestuur daarbij het karakter van de toelage heeft willen wijzigen. De Raad volgt betrokkenen dan ook niet in hun grief dat de Raad van Bestuur bij de toekenning van de toelage de schijn en het vertrouwen heeft gewekt, en dat ook nadien is blijven doen, dat het hier (in ieder geval deels) een arbeidsmarkttoelage betreft. 
    
    5.2.3. Voor zover betrokkenen stellen dat de Raad van Bestuur, door in de verlengings-besluiten de einddatum van de toelage te koppelen aan het moment van invoering van FuwaVaz, het vertrouwen heeft gewekt dat die toelage bij de invoering van de FuwaVaz zou worden betrokken, moet worden gezegd dat, wat daarvan ook zij, de inpassing van betrokkenen op grond van de FuwaVaz hier niet aan de orde is, zodat de Raad zich thans zal onthouden van een oordeel hieromtrent.  
    
    5.2.4. Van een (andere) toelage die is toegekend om een uitkomst van functiewaardering te compenseren, zoals bedoeld in artikel 4.2, vijfde lid, onder e, van de CAO-AZ, kan evenmin worden gesproken, reeds omdat er ten tijde van de toekenning geen sprake was van een uitkomst van functiewaardering. 
    
    
      De intrekking van de toelage.
      5.3.1. De Raad merkt op dat de rechtbank bij de beoordeling van de intrekking van de toelage een juiste toetsingsmaatstaf heeft aangelegd. 
      Zoals ook reeds volgt uit 4.1. dienen de intrekkingsbesluiten aldus te worden gelezen dat daarbij tevens is besloten de toelage niet in enigerlei vorm te continueren. De Raad van Bestuur baseert zich daarbij op de uitkomsten van het evaluatierapport, waarin wordt geconcludeerd dat de gestelde doelen deels wel, maar tevens voor een groot deel niet zijn behaald en dat toekenning van een flexibiliseringstoelage als zodanig geen adequaat instrument is om het beoogde resultaat te bereiken.
    
    
    
      5.3.2. Zoals de rechtbank heeft ook de Raad geen concrete aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat het rapport onzorgvuldig tot stand is gekomen of dat hierin anderszins niet op goede gronden is geconcludeerd dat de toelage, op de wijze waarop deze is ingezet, niet een doelmatig instrument vormt om de capaciteitsverhoging te realiseren. De Raad onderschrijft in grote lijnen hetgeen de rechtbank in de aangevallen uitspraken op dit onderdeel heeft overwogen. Daarbij kan en zal de Raad in het midden laten of de Raad van Bestuur is uitgegaan van de juiste, overigens onweersproken door het management van de onderscheiden afdelingen zelf aangedragen, gegevens. Het enkele feit dat betrokkenen, zoals zij stellen, wel hebben voldaan en nog steeds voldoen aan de toekenningsvoorwaarden en de gestelde doelen wel hebben behaald, behoefde voor de Raad van Bestuur geen reden te zijn de toelage te continueren. Het maakt slechts aannemelijk dat de prikkel die de Raad van Bestuur wilde geven bij de toekenning heeft gewerkt, maar betekent niet zonder meer dat, zolang aan de voorwaarden wordt voldaan, de aanspraak op de toelage behouden blijft. Voor zover de beoogde doelen niet zijn behaald, kan de conclusie dat de toelage kennelijk geen juist instrument was, niet voor onjuist worden gehouden. 
      De Raad van Bestuur kon, gezien de uitkomsten van het evaluatierapport, in redelijkheid besluiten de flexibiliseringstoelagen in te trekken en die niet in enigerlei vorm voort te zetten.      
    
    
    
      Het beroep op het gelijkheidsbeginsel.
      5.4. Dit is door de rechtbank terecht op de in de aangevallen uitspraken neergelegde overweging verworpen.
    
    
    
      Het griffierecht in eerste aanleg. 
      5.5. De rechtbank heeft van iedere betrokkene een griffierecht van € 136,- geheven. Naar het oordeel van de rechtbank was er geen sprake van een situatie als bedoeld in artikel 8:41, eerste lid, tweede volzin, van de Awb. De Raad acht dit standpunt juist, omdat in de situatie van betrokkenen sprake is van meerdere afzonderlijk ten aanzien van elk van de betrokkenen genomen besluiten en dus niet van een (gezamenlijk) beroepschrift tegen een en hetzelfde besluit. In de context van genoemd artikel dient onder het begrip “hetzelfde besluit” niet te worden begrepen meerdere identieke en/of samenhangende besluiten.
    
     
    5.6. Al het voorgaande leidt tot de slotsom dat het hoger beroep van betrokkenen niet slaagt en dat de aangevallen uitspraken voor bevestiging in aanmerking komen.
    
    5.7. De Raad ziet ten slotte geen aanleiding een verdergaande toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb inzake vergoeding van proceskosten dan onder 4.2. is overwogen.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraken;
      Veroordeelt de Raad van Bestuur in de proceskosten van betrokkenen in hoger beroep tot een bedrag van € 5,65 per betrokkene, te betalen door het academisch ziekenhuis Maastricht;
      Bepaalt dat van het academisch ziekenhuis Maastricht een griffierecht van € 2.532,- wordt geheven.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en K.J. Kraan en A.A.M. Mollee als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van O.C. Boute als griffier, uitgesproken in het openbaar op 4 januari 2007.
    
    
    (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    (get.) O.C. Boute.