ECLI:NL:CRVB:2004:AR2704, Centrale Raad van Beroep, 23-09-2004, 02/4697 AW + 02/4698 en 02/6347 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2004-09-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Beoordeling. Ontslag wegens ongeschiktheid, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. Rijkswachtgeldbesluit 1959, weigeren wachtgeld.

02/4697, 02/4698 en 02/6347 AW
    
    U I T S P R A A K
    
    in de gedingen tussen:
    
    [appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
    
    en
    
    
      de Staatssecretaris van Financiën, hierna: gedaagde 1,
      de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, hierna: gedaagde 2.
    
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
    
    
      Appellant heeft op de daartoe bij aanvullende beroepschriften aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de rechtbank ’s-Gravenhage van 10 juli 2002, 
      22 juli 2002 en 29 oktober 2002, nrs. AWB 01/3471 AW, AWB 01/1256 AW en AWB 01/411 AW, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    
    Gedaagden hebben elk een verweerschrift ingediend.
    
    Namens appellant zijn nog nadere stukken ingezonden.
    
    
      De gedingen zijn, gevoegd met het geding tussen appellant en gedaagde 1 onder nr. 03/1147 AW, behandeld ter zitting van 19 augustus 2004, waar appellant in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. E. Pasman, advocaat te Amsterdam.
      Gedaagde onder 1 heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. T.E.J.M. Smink, mr. P.W.M. Bots, R. Schuurhof RA en mr. S. Noort, allen werkzaam bij het Ministerie van Financiën. Gedaagde 2 heeft zich laten vertegenwoordigen door 
      mr. G.J. Wubs-Postma, werkzaam bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst. Thans wordt in de onderhavige zaken afzonderlijk uitspraak gedaan.
    
    
    II. MOTIVERING
    
    1. Voor een uitgebreidere weergave van de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraken. De Raad volstaat met het volgende.
    
    1.1. Appellant, werkzaam bij de Belastingdienst sinds 1964, was sedert 1992 behandelfunctionaris omzetbelasting bij team 9 van de eenheid Grote Ondernemingen Den Haag, in groepsfunctie F. In 1996 en in 1998 zijn omtrent zijn functioneren beoordelingen opgesteld, die in rechte onaantastbaar zijn. Eind 1999 is over appellants functioneren in de periode november 1998 tot november 1999 een beoordeling opgemaakt, die - nadat daartegen bedenkingen waren ingebracht - is vastgesteld op 10 februari 2000. Het hiertegen gemaakte bezwaar is gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard bij besluit van 20 augustus 2001 (besluit 1). Het tegen dit besluit ingestelde beroep is bij de hiervoor genoemde uitspraak van 10 juli 2002 (uitspraak 1) ongegrond verklaard.
    
    
      1.2. Bij brief van 23 december 1999 heeft het hoofd van de eenheid zijn voornemen uitgesproken om appellant ontslag te verlenen wegens ongeschiktheid, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. Appellant, die zich eind november 1999 had ziek gemeld, heeft naar aanleiding van dit voornemen bij monde van zijn raadsman zijn zienswijze naar voren gebracht. Bij besluit van 10 februari 2000 is aan appellant met toepassing van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) met ingang van 11 mei 2000 eervol ontslag verleend wegens ongeschiktheid voor het door hem beklede ambt, anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. Appellant heeft zich op 10 mei 2000 wederom ziek gemeld, welke ziekmelding door bedrijfsarts H op 19 mei 2000 en door bedrijfsarts D op 25 mei 2000 niet is geaccepteerd. In verband hiermee heeft appellant het oordeel van een commissie van drie geneeskundigen als bedoeld in artikel 36b, derde lid, van het ARAR gevraagd. Deze commissie heeft op 23 juni 2000 als haar oordeel uitgesproken dat appellant op 19 mei 2000 ziek was en uit dien hoofde ongeschikt voor het verrichten van zijn eigen of aangepaste werkzaamheden. Hierop heeft gedaagde 1 besloten dat appellant na de ontslagdatum aanspraak heeft op doorbetaling van zijn bezoldiging wegens ziekte. Het ontslagbesluit is na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 27 februari 2001 (besluit 2).
      Het tegen dit besluit ingestelde beroep is bij de uitspraak van 22 juli 2002 ongegrond verklaard (uitspraak 2).
    
    
    1.3. Bij besluit van 18 mei 2000 heeft gedaagde 2 het door appellant aangevraagde wachtgeld als bedoeld in het Rijkswachtgeldbesluit 1959 geweigerd, omdat het ontslag van appellant naar het oordeel van gedaagde 2 te wijten is aan eigen schuld of toedoen. Dit besluit is na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 21 december 2000 (besluit 3). Het hiertegen ingestelde beroep is bij uitspraak van 29 oktober 2002 (uitspraak 3) ongegrond verklaard.
    
    2. De beoordeling.
    
    2.1. De Raad stelt voorop dat hij het oordeel van de rechtbank met betrekking tot de bevoegdheid van gedaagde 1 om over de beoordeling in bezwaar te beslissen deelt. Hij volstaat er mee te verwijzen naar hetgeen de rechtbank daaromtrent heeft overwogen.
    
    
      2.2.1. Met betrekking tot appellants grief dat de beoordeling slechts is opgemaakt door één beoordelaar overweegt de Raad als volgt. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van het Beoordelingsvoorschrift Burgerlijk Rijkspersoneel 1985 (BBR) en punt 1.3.3.3., onder 1, van het Reglement Personeelsvoorschriften Belastingdienst (RPVB) geschiedt aanwijzing als beoordelaar op grond van (mede-)verantwoordelijkheid voor het functioneren van de te beoordelen ambtenaar. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van het BBR en punt 1.3.3.3. onder 2, van het RPVB wordt in de regel meer dan één beoordelaar aangewezen. In elk geval wordt als zodanig aangewezen de directe hiërarchische chef van de betrokken ambtenaar.
      Zoals de Raad vaker heeft overwogen zal, gegeven dit uitgangspunt dat mede ter bevordering van de objectiviteit van de beoordeling naast de directe chef nog iemand anders (dit zal meestal diens chef zijn) zijn oordeel geeft over de functievervulling door de beoordeelde, niet te snel kunnen worden afgeweken van de hier toepasselijke hoofdregel dat meer dan één beoordelaar wordt aangewezen.
    
    
    
      2.2.2. Namens gedaagde 1 is aangegeven dat bij de eenheid in de praktijk als regel slechts de teamleider als beoordelaar optreedt, omdat hij het beste zicht heeft op het functioneren van de ambtenaren uit zijn team. De Raad stelt vast dat deze praktijkregel in strijd komt met het onder 2.2.1. genoemde voorschrift. Zeker wanneer, zoals in de bestreden beoordeling, sprake is van lage tot zeer lage scores of indien wordt gesteld dat er samenwerkingsproblemen bestaan is het van belang dat iedere schijn van een gebrek aan objectiviteit wordt vermeden. Dit kan geschieden door een tweede beoordelaar in te schakelen. Nu, naar ter zitting is verklaard, het hoofd van de eenheid - zij het op afstand - mede zicht heeft op het functioneren van appellant valt niet in te zien waarom dit hoofd niet als tweede beoordelaar is aangewezen. Dat dit impliceert dat hij dan niet als beoordelingsautoriteit kan optreden, kan daaraan niet in de weg staan. Het staat het bevoegd gezag immers vrij een andere beoordelingsautoriteit aan te wijzen. Een en ander klemt te meer nu de enige beoordelaar er in dit geval van heeft afgezien gebruik te maken van een informant. 
      De Raad is op grond van het vorenstaande van oordeel dat deze grief van appellant doel treft.
    
    
    2.3. De Raad ziet aanleiding voorts nog enkele inhoudelijke overwegingen te wijden aan de beoordeling. Daarbij stelt hij voorop dat volgens vaste jurisprudentie de toetsing daarvan beperkt is tot de vraag of gezegd moet worden dat de beoordeling op onvoldoende gronden berust (zie bijvoorbeeld CRvB 1 mei 2003, TAR 2003, 145). Hierbij moet in geval van negatieve oordelen als uitgangspunt gelden dat het op de weg van het betrokken bestuursorgaan ligt aannemelijk te maken dat die negatieve waardering niet op onvoldoende gronden berust.
    
    2.3.1. Op het contributiecriterium productgerichtheid (kwantitatief) is de score 2 (matig) gegeven, omdat de hoeveelheid afgeleverd werk onder de maat was. De Raad is uit de stukken niet duidelijk kunnen worden waarop deze score is gebaseerd, reeds omdat niet is aangegeven aan welke productie-eisen appellant moest voldoen. Desgevraagd is namens gedaagde 1 verklaard dat wel productienormen worden gehanteerd binnen de eenheid, maar nu die stelling niet is onderbouwd en appellant haar heeft betwist gaat de Raad aan die enkele mededeling ter zitting voorbij. Daar komt nog bij dat appellant in de hier van belang zijnde periode relatief veel ziekteverzuim heeft gekend. Niet duidelijk is of en op welke wijze daarmee rekening is gehouden. Wat betreft de constatering dat appellant in het eerste deel van het jaar 1999 niet heeft voldaan aan de eis dat hij een met name genoemd aantal zogeheten preventieve bezoeken moest afleggen, heeft appellant gesteld dat in die periode op verzoek van de teamchef alle teamleden hun reguliere activiteiten hebben opgeschort ten gunste van de te houden klantensessies. Het is om die reden dat appellant, naar zijn zeggen, heeft afgezien van het afleggen van bedoelde bezoeken. Nu deze stelling van de zijde van gedaagde 1 niet is weersproken acht de Raad eerder genoemde constatering onvoldoende onderbouwd.
    
    2.3.2. Ten aanzien van het contributiecriterium flexibiliteit is score 1 (onvoldoende) toegekend. Daarbij is appellant vooral aangerekend dat hij geen actieve inbreng heeft en dat extra taken worden afgehouden. Gedaagde 1 is ervan overtuigd dat niet zozeer sprake is van onvermogen maar van onwil bij appellant. Gedaagde 1 heeft in dat licht gesteld dat de creativiteit van appellant gaat zitten in het tegengaan van veranderingen in zijn taken-pakket en in het oncontroleerbaar houden van wat hij doet. Appellant heeft gewezen op het feit dat hij in de van belang zijnde periode last had van burn-outverschijnselen. De Raad stelt vast dat reeds in 1996 in de beoordeling is geconstateerd dat appellant een uitgebluste indruk maakte. Daarnaast kan worden vastgesteld dat appellant zich ook in de beoordelingsperiode regelmatig heeft ziekgemeld met spanningsklachten, welke ziekmeldingen kennelijk zijn geaccepteerd. De in geding zijnde beoordeling geeft er geen blijk van dat hiermee op enigerlei wijze rekening is gehouden, hetzij bij de uitgebrachte scores, hetzij bij het samenvattend oordeel, hetzij door vermelding hiervan als bijzondere omstandigheid. Het standpunt dat sprake is van onwil, hetgeen kennelijk een belangrijke aanwijzing is geweest voor het toekennen van een score 1 op het contributiecriterium flexibiliteit, acht de Raad gelet op het vorenstaande onvoldoende onderbouwd. 
    
    2.4. De onder 2.2.1., 2.3.1. en 2.3.2. geconstateerde gebreken leiden ertoe dat de beoordeling onhoudbaar is en derhalve niet in stand had mogen worden gelaten. De Raad zal daarom uitspraak 1 en besluit 1vernietigen. Nu de gebreken niet bij een nieuw besluit op bezwaar kunnen worden hersteld zal de Raad ook het besluit van 10 februari 2000 tot vaststelling van de beoordeling vernietigen.
    
    3. Het ontslag
    
    3.1. Het ontslagbesluit is gebaseerd op de onder 2. besproken beoordeling alsmede op de twee eerder omtrent appellants functioneren uitgebrachte beoordelingen uit 1996 respectievelijk 1998. Uit hetgeen onder 2.4. is geconcludeerd volgt dat de laatst opgemaakte beoordeling niet kan dienen als grondslag voor het verleende ontslag.
    
    3.2. De Raad heeft tegen dat ontslag nog andere bedenkingen. Met betrekking tot appellants stelling dat zijn wijze van functioneren werd veroorzaakt door als ziekte aan te merken burn-outverschijnselen heeft gedaagde 1 zich steeds op het standpunt gesteld dat die klachten een reactie waren op de slechte beoordeling meegedeeld in november 1999 en dat verergering heeft plaatsgevonden na het ontslag. Daarbij heeft gedaagde 1 er op gewezen dat door bedrijfsarts H sedert eind 1999 onveranderd is aangegeven dat sprake is van een arbeidsconflict, dat appellant hoogstens situatief arbeidsongeschikt was, maar dat geen medische oorzaak was aan te wijzen voor zijn klachten. Voorts heeft gedaagde 1 gewezen op het oordeel van de bedrijfsarts E in 2001, die aangeeft dat de huidige arbeidsongeschiktheid voor eigen of passende arbeid reactief bepaald is in het verlengde van de verstoorde arbeidsverhouding. Gedaagde 1 ziet er echter naar het oordeel van de Raad ten onrechte aan voorbij dat appellant blijkens de beoordeling over 1996 een uitgebluste indruk maakte, zich sedertdien regelmatig heeft ziekgemeld met spanningsklachten en aldus een fors ziekteverzuim heeft opgebouwd. Ook kan niet voorbij worden gezien aan het oordeel van meergenoemde commissie van drie geneeskundigen van 23 juni 2000 waarbij is uitgesproken dat appellant op 19 mei 2000 lijdend was aan een ziekte op grond waarvan hij niet geschikt was tot het verrichten van arbeid. Daarbij is tevens duidelijk gemaakt dat dit ook vóór 19 mei 2000 reeds het geval was. Opgemerkt is verder dat de medische klachten al vier jaar bestaan en naar het oordeel van de commissie mede aanleiding hebben gegeven voor het steeds minder functioneren van appellant. Gelet op dit oordeel, dat door gedaagde weliswaar in twijfel wordt getrokken maar waar geen ander medisch oordeel tegenover is gesteld, is het standpunt van gedaagde 1 dat eerst na de ontslagdatum sprake was van ziekte niet houdbaar. Gedaagde 1 had dan ook, alvorens een besluit te nemen op het tegen het ontslag ingediende bezwaarschrift, nader onderzoek dienen te verrichten naar de gezondheidstoestand van appellant teneinde de vraag te kunnen beantwoorden of de gekozen ontslaggrond wel de juiste was. Nu gedaagde 1 dit heeft nagelaten is het besluit tot handhaving van het ontslag niet zorgvuldig voorbereid en kan het deswege niet in stand blijven. De Raad zal dat besluit vernietigen, evenals uitspraak 2 waarbij dat besluit ten onrechte in stand is gelaten. Gedaagde 1 zal, opnieuw beslissend op bezwaar, zich tevens moeten uitlaten over de schade die appellant stelt te hebben geleden ten gevolge van besluit 2.
    
    4. Weigering wachtgeld
    
    
      4.1. De reden van vernietiging van het besluit tot handhaving van het ontslagbesluit heeft gevolgen voor het besluit tot weigering van wachtgeld. Ook gedaagde 2 heeft niet in zijn besluitvorming betrokken dat appellant door de commissie van drie geneeskundigen ziek werd geacht. Gedaagde 2 was daartoe niet in de gelegenheid, omdat gedaagde 1 heeft verzuimd hem daarvan in kennis te stellen.
      De Raad zal daarom ook besluit 3 vernietigen, evenals uitspraak 3, waarbij dat besluit in stand is gelaten.
    
    
    5. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding gedaagden op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden voor gedaagde 1 in eerste aanleg begroot op € 644,- wegens rechtsbijstand en in hoger beroep op € 322,- wegens rechtsbijstand en € 3,90 wegens reiskosten, derhalve in totaal € 969,90. Voor gedaagde 2 bedragen de kosten in hoger beroep € 322,- wegens rechtsbijstand en € 3,90 wegens reiskosten, derhalve in totaal € 325,90.
     
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt uitspraak 1;
      Verklaart het beroep tegen besluit 1 gegrond;
      Vernietigt besluit 1 en het beoordelingsbesluit van 10 februari 2000;
      Vernietigt uitspraak 2;
      Verklaart het beroep tegen besluit 2 gegrond;
      Vernietigt besluit 2;
      Bepaalt dat gedaagde 1 een nieuw besluit neemt op het bezwaar tegen het ontslagbesluit van 10 februari 2000 met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      Vernietigt uitspraak 3;
      Verklaart het beroep tegen besluit 3 gegrond;
      Vernietigt besluit 3;
      Bepaalt dat gedaagde 2 een nieuw besluit neemt op het bezwaar tegen het besluit van 18 mei 2000 met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      Veroordeelt gedaagde 1 in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 969,90 en gedaagde 2 tot een bedrag van € 325,90, te betalen door de Staat der Nederlanden;
      Bepaalt dat de Staat der Nederlanden het in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht met betrekking tot de besluiten 1 en 2 van in totaal € 548,- en het met betrekking tot besluit 3 betaalde griffierecht van in totaal € 111,- aan appellant vergoedt.
    
     
    Aldus gegeven door mr. H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en mr. J.C.F. Talman en mr. K. Zeilemaker als leden,  in tegenwoordigheid van mr. P.M. Okyay-Bloem als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 23 september 2004.
    
    (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    (get.) P.M. Okyay-Bloem.
    
    
      HD
      06.09
      Q