ECLI:NL:RBGEL:2026:259, Rechtbank Gelderland, 14-01-2026, ARN 25/64
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2026-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom aan vergunninghouder. Opvolgend eigenaar van het pand is te beschouwen als vergunninghouder. Uit een vergelijking tussen artikel 2.25 van de Wabo (oud recht) en artikel 5.37 van de Omgevingswet is niet gebleken dat er sprake is van een ander regime onder de Omgevingswet. Eigenaar is verantwoordelijk voor de uitvoering van het project en daarmee overtreder.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 25/64 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres
    (gemachtigde: mr. E.D. de Jong),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Harderwijk 
    (gemachtigden: G. Maatkamp en Y. Taş).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een handhavingsbesluit van 5 juli 2024 met daarin verschillende lasten onder dwangsom vanwege het verbouwen van de voormalige bibliotheek aan de [locatie] in [plaats 2] tot appartementen in strijd met de voorschriften van de daarvoor verleende omgevingsvergunning. Eiseres is het niet eens met het handhavingsbesluit. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de besluitvorming van het college.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het handhavingsbesluit in stand blijft en dat eiseres daaraan moet voldoen. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3. Daarbij gaat de rechtbank in op de volgende vragen. 
      
        
          Is ten onrechte geen voornemen van handhavend optreden verzonden aan eiseres?
        
        
          Is eiseres overtreder?
        
      
      Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Bij besluit van 11 augustus 2021 heeft het college aan [naam bedrijf] een omgevingsvergunning verleend voor de transformatie van het bibliotheekgebouw. Deze vergunning is verleend voor de activiteiten bouwen, handelen in strijd met het bestemmingsplan en slopen in een beschermd stads- of dorpsgezicht. [naam bedrijf] heeft de eigendom van het pand na verlening van de omgevingsvergunning overgedragen aan eiseres. 
    
    
    
      2.1.
      Op 20 juni 2024 heeft het college een voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom verstuurd aan [naam bedrijf].
      
    
    
      2.2.
      In een handhavingsbesluit van 5 juli 2024 heeft het college verschillende lasten onder dwangsom opgelegd aan eiseres, omdat volgens hem niet is voldaan aan de voorschriften van de op 11 augustus 2021 verleende omgevingsvergunning. Ook zijn er zonder daarvoor verleende omgevingsvergunning bouwwerken, zonnepanelen en buitenunits van de warmtepompen geplaatst. Het handhavingsbesluit legt de volgende lasten en dwangsommen op vanwege de overtredingen:
      
        
          overtreding voorschriften over brandveiligheid trappen		dwangsom € 50.000
        
        
          ontbreken technische informatie over de lift			dwangsom € 50.000
        
        
          ontbreken bouwkundige tekeningen gewijzigde brandcompartimenten 										dwangsom € 10.000
        
        
          het illegaal plaatsen van zonnepanelen en warmtepomp		dwangsom € 75.000
        
        
          commerciële ruimte niet volgens de voorschriften		dwangsom € 50.000
        
      
      Voor 1 augustus 2024 dient eiseres voor onderdeel 1 een bewijsstuk aan te leveren, voor onderdeel 2 gegevens aan te leveren, voor onderdeel 3 revisietekeningen aan te leveren, voor onderdeel 4 een omgevingsvergunning aan te vragen, en voor onderdeel 5 informatie aan te leveren. 
      
    
    
      2.3.
      Met het bestreden besluit van 27 november 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij het besluit van 5 juli 2024 gebleven.
      
    
    
      2.4.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 11 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de instandlating van het handhavingsbesluit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 
    
    
      
        Is ten onrechte geen voornemen van handhavend optreden verzonden aan eiseres?
      
    
    4. Eiseres betoogt dat er ten onrechte geen voornemen tot het opleggen van een handhavingsbesluit aan haar kenbaar is gemaakt, waardoor zij direct is geconfronteerd met de lasten onder dwangsom. Weliswaar is er voorafgaand aan het handhavingsbesluit een voornemen gestuurd, maar dat is naar een andere rechtspersoon geweest, namelijk [naam bedrijf] Het is niet zo dat eiseres op de hoogte is gebracht van dat voornemen. Achteraf het vormgebrek repareren in de bezwaarfase gaat volgens haar niet op. Het voornemen blijft dan immers ontbreken.
    
    
      4.1.
      Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waar een belanghebbende, die de beschikking niet heeft aangevraagd, het naar verwachting niet mee eens zal zijn, krijgt die belanghebbende krachtens artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen als de beschikking is gebaseerd op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en die gegevens niet door de belanghebbende zelf zijn aangeleverd. 
      
    
    
      4.2.
      In dit geval is het handhavingsbesluit mede gebaseerd op gegevens van een op 22 mei 2024 uitgevoerd controlebezoek. Omdat dit gegevens zijn die niet door eiseres zijn aangeleverd, had het college eiseres in de gelegenheid moeten stellen een zienswijze in te dienen voorafgaand aan het handhavingsbesluit. Het college heeft in deze zaak wel aangekondigd dat het voornemens is een handhavingsbesluit te nemen en de gelegenheid geboden om daarop een zienswijze te geven, maar dat voornemen is niet aan eiseres, maar aan [naam bedrijf] verzonden. De rechtbank is van oordeel dat dit een gebrek is de besluitvorming, maar zij ziet in dat gebrek geen reden om te oordelen dat geen handhavingsbesluit kon worden genomen. Hoewel het voornemen niet aan de juiste rechtspersoon is verzonden, is dit geen onherstelbaar gebrek. In de bezwaarfase heeft eiseres namelijk alsnog haar standpunt over de oplegging van de lasten onder dwangsom naar voren kunnen brengen. Dat is ook gebeurd en het college heeft dat meegewogen in de beslissing op bezwaar. Het is daarom niet aannemelijk dat eiseres door het gebrek is benadeeld. Daarbij is van belang dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 4:8 van de Awb volgt dat de hoorplicht uitdrukkelijk niet is bedoeld om te voorkomen dat een belanghebbende wordt "overvallen" door een beschikking (Kamerstukken II 1990/91, 21 211, nr. 5, blz. 68). De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Overtredingen
        
      
      5. De rechtbank stelt vast dat eiseres niet heeft betwist dat er ten tijde van de oplegging van de lasten onder dwangsom overtredingen waren. Verder is gebleken dat ten tijde van het bestreden besluit nog niet was voldaan aan onderdeel 5 van het handhavingsbesluit over de commerciële ruimtes. Daarmee staat vast dat het college in zoverre handhavend kon optreden. Vervolgens ligt de vraag voor of eiseres als overtreder is aan te merken. 
      
      
        
          Is eiseres overtreder?
        
      
      6. Eiseres betoogt dat er geen grond is om haar als overtreder aan te merken. Eiseres had niet als vergunninghouder aangeschreven kunnen worden omdat zij geen vergunninghouder is. Volgens eiseres is en blijft [naam bedrijf] vergunninghouder en verantwoordelijk voor de verbouwing. Dit is ook privaatrechtelijk overeengekomen tussen [naam bedrijf] en eiseres. Eiseres handelt dus niet in strijd met de omgevingsvergunning. Dat zij is aangeschreven als vergunninghouder is geen verschrijving die kan worden gerepareerd. Het college heeft meerdere malen (zowel in een mail van 29 augustus 2022 en in het handhavingsbesluit) aangegeven dat [naam bedrijf] de vergunninghouder is. 
      Eiseres betoogt daarnaast dat zij het niet in haar macht heeft om de overtredingen te beëindigen. 
      
    
    
      6.1.
      In artikel 5.5, tweede lid, onder c, van de Omgevingswet is – voor zover hier van belang – bepaald dat het verboden is te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit.In artikel 5.37 van de Omgevingswet is bepaald:1. Een omgevingsvergunning geldt voor degene die de activiteit verricht waarop zij betrekking heeft. Diegene is vergunninghouder en draagt zorg voor de naleving van de vergunningvoorschriften.2. Als een aangevraagde of verleende omgevingsvergunning zal gaan gelden voor een ander dan de aanvrager of de vergunninghouder, informeert de aanvrager respectievelijk de vergunninghouder ten minste vier weken van tevoren het bevoegd gezag daarover. Bij ministeriële regeling worden regels gesteld over de gegevens die daarbij worden verstrekt.3. In afwijking van het eerste lid, eerste zin, kan het bevoegd gezag in de omgevingsvergunning bepalen dat deze alleen geldt voor degene aan wie zij is verleend, als de persoon van de vergunninghouder van belang is voor de toepassing van de regels over het verlenen of weigeren van de omgevingsvergunning.
    
    
      6.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het college eiseres terecht als vergunninghouder heeft aangemerkt. Een omgevingsvergunning is een zaaksgebonden vergunning. Volgens vaste rechtspraak moet het begrip ‘vergunninghouder’ in ruime zin worden opgevat. Uit de Memorie van Toelichting op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) volgde dat de tweede volzin van artikel 2.25, eerste lid, van de Wabo moet worden gelezen in samenhang met de eerste volzin van dat artikellid en dat het in de tweede volzin gebezigde begrip "vergunninghouder". Onder dat begrip moet hier worden verstaan degene die het project uitvoert, dat wil zeggen degene die voor die uitvoering verantwoordelijk is en voor wie de omgevingsvergunning daarom geldt. Inmiddels is de Wabo opgevolgd door de Omgevingswet. Uit een vergelijking tussen artikel 2.25 van de Wabo (oud recht) en artikel 5.37 van de Omgevingswet is niet gebleken dat er sprake is van een ander regime onder de Omgevingswet. In dit geval is eiseres als eigenaresse van het pand verantwoordelijk voor de uitvoering van het project en kan zij dus als vergunninghouder en ook als overtreder worden aangemerkt. Voor zover er tussen eiseres en [naam bedrijf] privaatrechtelijke afspraken zijn gemaakt over de uitvoering van het project is dat in dit verband niet van belang. Deze privaatrechtelijke afspraken doen namelijk niet af aan de bestuursrechtelijke status van eiseres als vergunninghouder. De rechtbank is verder van oordeel dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat eiseres het in haar macht heeft om te voldoen aan de lasten onder dwangsom. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat dat de last onder dwangsom in stand blijft en dat eiseres aan die last moet voldoen. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Verschuren, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              de rechter is verhinderd te tekenen
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Overtreding van artikel 5.5 lid 2 aanhef en onder c van de Omgevingswet. 
  
  
     Overtreding van artikel 5.1 in samenhang met 5.6 van de Omgevingswet. 
  
  
     ABRvS 4 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1318, ro. 5.6.
  
  
     ABRvS 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2974 onder 8.15.