ECLI:NL:CBB:2026:52, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-02-2026, 24/821
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2026-02-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep, boete. De minister mocht bij de beantwoording van de vraag of is voldaan aan de gebruiksnormen en de mestverwerkingsplicht de overgelegde BEX-berekening(en) buiten beschouwing laten en de forfaitaire productienormen tot uitgangspunt nemen. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/821
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 17 februari 2026 op het hoger beroep van:
      
    
    
    
      [naam 1] , te [woonplaats] (landbouwer) (gemachtigde: mr. J. van Groningen)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 augustus 2024, kenmerk 
      SHE 24/522, in het geding tussen
    
    
    
      de landbouwer 
      en
      de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
      (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De landbouwer heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 augustus 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:3681 (aangevallen uitspraak). 
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      De zaak is op de zitting van 25 november 2025 gevoegd behandeld met de zaken geregistreerd onder de zaaknummers 24/87 en 24/175. Aan de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van de landbouwer, vergezeld door [naam 2] , en de gemachtigde van de minister, vergezeld door [naam 3] en [naam 4] . In de zaken met de zaaknummers 24/87 en 24/175 is vandaag afzonderlijk uitspraak gedaan.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      De landbouwer heeft een melkveehouderij. Voor het kalenderjaar 2018 heeft hij voor de verantwoording van de op zijn bedrijf geproduceerde hoeveelheden stikstof en fosfaat gebruikgemaakt van de Handreiking bedrijfsspecifieke excretie melkvee (Handreiking BEX). 
      
    
    
      1.3
      Toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit hebben bij de landbouwer een onderzoek ingesteld naar de naleving van de derogatievoorwaarden en de gebruiksnormen in het kalenderjaar 2018. De onderzoeksresultaten zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 12 maart 2021. Op basis van het onderzoek is de minister tot de conclusie gekomen dat de door de landbouwer berekende (werkelijke) excretie op zijn bedrijf niet aannemelijk is en om die reden niet gebruikt kan worden voor de berekening van de gebruiksnormen voor 2018. Daarom is bij de berekening van de gebruiksnormen uitgegaan van de – hogere – forfaitaire excretienormen. Dat leidt voor het kalenderjaar 2018 tot een overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, waardoor niet wordt voldaan aan een van de voorwaarden voor derogatie. Als gevolg daarvan geldt niet de (hogere) gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen van 230 kg stikstof per hectare, maar de (reguliere) gebruiksnorm van 170 kg per hectare. Naast de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen heeft de landbouwer ook de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm overschreden en is niet voldaan aan de mestverwerkingsplicht. 
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 10 januari 2023 (boetebesluit) heeft de minister aan de landbouwer, voor overtreding van de Meststoffenwet (Msw), boetes opgelegd tot een totaalbedrag – na matiging – van € 66.870,60. Een boete van € 56.782,50 is opgelegd wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 5.420 kg, overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 1.976 kg en overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm met 2.623 kg. Daarnaast is een boete van € 10.088,10 opgelegd voor het niet voldoen aan de eigen mestverwerkingsplicht, omdat 1.019 kg fosfaat te weinig is verwerkt. In de overschrijding van de redelijke beslistermijn heeft de minister aanleiding gezien de totale boete te matigen met een bedrag van € 3.620,90. 
      
    
    
      1.5
      Met het besluit van 15 december 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het tegen het boetebesluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. In het bestreden besluit heeft de minister uiteengezet dat en waarom de landbouwer er niet in is geslaagd de aan het boetebesluit ten grondslag gelegde overtredingen te weerleggen. Het bezwaar is daarom ongegrond verklaard. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2		De rechtbank heeft het beroep van de landbouwer tegen het bestreden besluit – voor zover dat besluit ziet op de opgelegde boete – ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank heeft de minister aan de landbouwer voor de onder 1.4 genoemde overtredingen terecht boetes opgelegd. Voor (verdere) matiging van het boetebedrag zag de rechtbank geen aanleiding. 
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep 
    3 De landbouwer kan zich niet vinden in de beoordeling door de rechtbank. Zijn betoog in hoger beroep komt er in de kern op neer dat bij het bepalen van de hoeveelheid dierlijke meststoffen ten onrechte is uitgegaan van de forfaitaire productienormen, omdat hij zijn bedrijf exploiteert op een wijze die sterk afwijkt van de bedrijfsvoering van een gemiddeld melkveebedrijf in Nederland. Doordat het rantsoen van zijn melkvee een groot aandeel eiwitarme producten bevat, in combinatie met een relatief laag niveau van melkproductie per melkkoe en een veestapel die (grotendeels) bestaat uit Maas-Rijn-IJsselvee (MRIJ)-koeien, is de excretie van fosfaat en stikstof in graasdierenmest aanzienlijk lager dan waarmee de minister op basis van de forfaitaire productienormen heeft gerekend. De BEX-berekeningen heeft de minister ten onrechte terzijde geschoven, waardoor de hoeveelheid dierlijke meststoffen te hoog is vastgesteld. 
    
    4 De minister handhaaft in hoger beroep zijn standpunt dat de overgelegde BEX-berekening(en) niet voldoende betrouwbaar is (zijn) om bij de bepaling van de hoeveelheid dierlijke meststoffen van uit te gaan. Om die reden is gerekend met de forfaitaire productienormen. 
    
    
      5.1
      Het College is met de rechtbank van oordeel dat de landbouwer er niet in is geslaagd om met de door hem overgelegde BEX-berekening(en) aannemelijk te maken dat hij de gebruiksnormen in 2018 niet heeft overschreden. De rechtbank is in haar uitspraak gemotiveerd op de beroepsgronden ingegaan en het College ziet in dat wat in hoger beroep is aangevoerd geen aanleiding de overwegingen van de rechtbank voor onjuist of onvolledig te houden en neemt deze over. Het College voegt daar nog het volgende aan toe. 
      
    
    
      5.2
      Om te kunnen vaststellen of de gebruiksnormen zijn overschreden, moet onder meer de op een bedrijf in een kalenderjaar geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen worden bepaald. Dat gebeurt in beginsel op basis van forfaitaire productienormen (zoals opgenomen in de Uitvoeringsregeling Msw). Zoals de rechtbank onder 6.1 van de aangevallen uitspraak heeft overwogen, kunnen melkveehouders die af willen wijken van de forfaitaire productienormen, de Handreiking BEX als verantwoordingsinstrument gebruiken. De Handreiking BEX geeft aan welke gegevens verzameld en bijgehouden moeten worden en hoe met deze gegevens de eigen bedrijfsspecifieke excretie berekend kan worden; de BEX-berekening. Een BEX-berekening is maatwerk en leidt bij het beoordelen of in een bepaald kalenderjaar aan de gebruiksnormen van artikel 8 van de Msw is voldaan, vaak tot een voor de landbouwer gunstigere uitkomst dan forfaitaire berekeningen. Het is daarom van wezenlijk belang dat, wil met de BEX-berekening rekening worden gehouden, alle gegevens juist zijn ingevuld en met bewijsstukken kunnen worden gestaafd. 
      
    
    
      5.3
      Niet is betwist dat de minister zowel de BEX-berekening-versie 2018:9, als de aangepaste BEX-berekening-versie 2018:15 inhoudelijk heeft beoordeeld. De minister heeft gemotiveerd en overtuigend toegelicht waarom hij die BEX-berekening(en) van de landbouwer niet heeft gevolgd. Hij heeft aangegeven op welke punten de aangeleverde BEX-gegevens onvoldoende onderbouwd zijn en/of tegenstrijdig zijn. Zo wijst de minister er onder meer op dat de beginvoorraad voer van 2018 onvolledig is vastgelegd, dat gegevens over de dieren en de wijze van voeren onvoldoende zijn onderbouwd, dat uit de bemonsterde en geanalyseerde gegevens van de mestafvoer van het bedrijf van de landbouwer niet blijkt dat het melkvee – als gevolg van een afwijkend/geringer rantsoen – (veel) minder mest heeft geproduceerd dan op grond van de forfaitaire productienormen wordt berekend en stroken de beweidingsgegevens in de BEX-berekening niet met die in de Kringloopwijzer. Met de rechtbank is het College van oordeel dat deze geconstateerde tegenstrijdigheden en afwijkingen van de Handreiking BEX de (aangepaste) BEX-berekening onvoldoende betrouwbaar maakt als bewijs dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden. Ook in hoger beroep is de landbouwer er niet in geslaagd om een afdoende onderbouwde verklaring te geven voor de geconstateerde onvolledigheden en tegenstrijdigheden. 
      
      
        6	Dit alles leidt tot de conclusie dat het College, net als de rechtbank, geen grond ziet voor het oordeel dat de minister ten onrechte is uitgegaan van de forfaitaire productienormen. Omdat de overgelegde BEX-berekening(en) voldoende onderbouwing mist (missen) voor de door de landbouwer gestelde mestproductie, mocht de minister bij de beantwoording van de vraag of is voldaan aan de gebruiksnormen en de mestverwerkingsplicht de BEX-berekening(en) buiten beschouwing laten en de forfaitaire productienormen tot uitgangspunt nemen bij de – van het boetebesluit deel uitmakende – ‘Berekening gebruik meststoffen 2018’. 
      
      
      
        
          Matiging met het oog op de draagkracht
        
      
      
    
    
      7.1
      Geringe draagkracht kan een reden zijn de boete te matigen. Uit de rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 14 juni 2022, ECLI:NL:CBB:2022:301, onder 6.2) volgt dat een geringe financiële draagkracht kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid – als bedoeld in het derde lid van artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) –, die aanleiding geeft om de boete te matigen. Zoals de Hoge Raad in zijn arrest van 28 maart 2014 (ECLI:NL:HR:2014:685, onder 3.4.2) heeft geoordeeld, gaat het daarbij om de financiële positie van de overtreder ten tijde van het besluit tot het opleggen van de boete. De Hoge Raad heeft (onder 3.4.1) overwogen dat in de memorie van toelichting bij artikel 5:46 van de Awb wordt vermeld dat het bestuursorgaan zich zeker bij hogere boetes ervan zal moeten vergewissen dat de boete, mede gelet op de draagkracht van de overtreder, geen onevenredige gevolgen heeft (Kamerstukken II, 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 142-143).
      
    
    
      7.2
      De landbouwer geeft aan dat zijn liquiditeitspositie ontoereikend is om de boete te betalen. Die stelling heeft de landbouwer niet onderbouwd met stukken uit zijn financiële administratie. Ook heeft de landbouwer een door de minister toegezonden vragenlijst (met bijlagen), die de minister gebruikt om de draagkracht te beoordelen, niet ingevuld. Er is dan ook geen aanleiding om de opgelegde boete wegens onevenredigheid te matigen. 
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
      8 Het hoger beroep slaagt niet, de aangevallen uitspraak zal worden bevestigd. 
      
      9 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. T. Pavićević en mr. B.J. van de Griend, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      17 februari 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.C. Stam						w.g. J.M. Baars