ECLI:NL:RVS:2025:4610, Raad van State, 08-10-2025, 202003468/12/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-10-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2823 heeft de Afdeling de raad van de gemeente Oss opgedragen om binnen zesentwintig weken na verzending van de uitspraak: a. met inachtneming van overweging 45 de daarin omschreven gebreken in het besluit van 16 april 2020 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Oss - 2020" te herstellen; b. de Afdeling en de partijen de uitkomst mee te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen. Bij besluit van 12 december 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Oss" gewijzigd vastgesteld. [appellant sub 7] betoogt dat de raad alsnog aanleiding had moeten zien om de caravanstalling in loods 1 positief te bestemmen en, als dat niet mogelijk is, om te voorzien in een uitsterfregeling of persoonsgebonden overgangsrecht. Hij voert, onder verwijzing naar een op 10 augustus 1994 op grond van de Wet milieubeheer verleende vergunning, aan dat loods 1 al sinds 1994 in gebruik is als caravanstalling.

202003468/12/R2.
    Datum uitspraak: 8 oktober 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] e.a. (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 1]), gevestigd te Oss,
    2.       Installatiebedrijf [appellant sub 2] e.a. (hierna ook tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), gevestigd te Lithoijen,
    3.       [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 3]), gevestigd te Lith,
    4.       [appellant sub 4A], [appellant sub 4B], [appellant sub 4C] en [appellant sub 4D] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 4]),
    5.       [appellant sub 5], wonend in Berghem,
    6.       het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college van GS),
    7.       [appellant sub 7], wonend in Lith,
    8.      de raad van de gemeente Oss en de gemeente Oss,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Oss,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2823 heeft de Afdeling de raad van de gemeente Oss opgedragen om binnen zesentwintig weken na verzending van de uitspraak:
    a. met inachtneming van overweging 45 de daarin omschreven gebreken in het besluit van 16 april 2020 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Oss - 2020" te herstellen;
    b. de Afdeling en de partijen de uitkomst mee te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
    Bij besluit van 12 december 2024 (het herstelbesluit) heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Oss" gewijzigd vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant sub 7] een zienswijze ingediend.
    De raad heeft gereageerd op de zienswijze van [appellant sub 7].
    De raad en de gemeente Oss hebben beroep ingesteld tegen het eigen herstelbesluit van de raad.
    De Afdeling heeft de raad verzocht om aan te geven of hij gebruik gaat maken van zijn bevoegdheid om het herstelbesluit (gedeeltelijk) in te trekken.
    De raad heeft hierop gereageerd en te kennen gegeven daarvan geen gebruik te zullen maken.
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
    Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    De tussenuitspraak en het herstelbesluit
    1.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak de raad opgedragen om de in overweging 45 van de tussenuitspraak geconstateerde gebreken te herstellen. De raad moet daartoe:
    - met betrekking tot het beroep van [appellant sub 1]: het concrete initiatief voor het houden van vijf paarden op het perceel [locatie 1] in Oss, kadastraal bekend als gemeente Oss, sectie B, nummer 5509, opnieuw beoordelen en zo nodig een nieuw of gewijzigd besluit nemen;
    - met betrekking tot het beroep van [appellant sub 5]: ervoor zorgdragen dat de resultaten van de meting zoals opgenomen in de door de raad op 12 februari 2024 aan de Afdeling gezonden verbeelding van 7 februari 2024, alsnog worden verwerkt op de verbeelding op de landelijke voorziening.
    Verder moet de raad een nieuw of gewijzigd besluit nemen dat erin voorziet dat:
    - met betrekking tot het beroep van [appellant sub 4]:
    artikel 37.2, onderdeel c, van de planregels alsnog voldoende concreet en objectief wordt begrensd. Als dat, volgens de raad, niet mogelijk blijkt, dan moet de raad artikel 37.2, onderdeel c, van de planregels schrappen.
    - met betrekking tot het beroep van [appellant sub 2]: de functieaanduiding "cultuurhistorische waarden", die is toegekend aan de woning [locatie 2] in Lithoijen op de verbeelding wordt verwijderd;
    - met betrekking tot het beroep van [appellant sub 3]: de bedrijfswoning op het perceel [locatie 3] in Lith wordt bestemd als een plattelandswoning.
    Verder moet de raad met betrekking tot het beroep van het college van GS:  de in artikel 3.4 van de planregels neergelegde afwijkingsbevoegdheid voor zover die ziet op het bouwen van schuilhutten buiten het bouwvlak in de zones "overige zone - oeverwal", "overige zone - dekzandrand" en "overige zone - dekzandrug", voor zover gelegen binnen Landelijk gebied volgens de IOV, alsnog beperken tot het gebied dat volgens de IOV kan worden aangemerkt als een kernrandzone.
    Verder moet de raad:
    - voor de in artikel 3.4 van de planregels neergelegde afwijkingsbevoegdheid voor zover die ziet op het bouwen van permanente teeltondersteunende voorzieningen, voor zover gelegen binnen de Groenblauwe mantel volgens de IOV, borgen dat ten hoogste 3 ha aan permanente teeltondersteunende voorzieningen is toegestaan. De raad moet daarnaast borgen dat de teeltondersteunende voorzieningen worden geconcentreerd binnen een bouwperceel.
    - met betrekking tot het beroep van [appellant sub 7]: motiveren waarom loods 1 niet positief is bestemd en reageren op de stelling van [appellant sub 7] dat loods 1 als caravanstalling ten onrechte opnieuw onder het overgangsrecht is gebracht.
    2.       Bij het herstelbesluit heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Oss - 2020" opnieuw, integraal gewijzigd vastgesteld.
    3.       De raad heeft voor de percelen van [appellant sub 1], [appellant sub 5], [appellant sub 4], [appellant sub 2] en [appellant sub 3], de planregels gewijzigd en/of de verbeelding aangepast. Voor het perceel van [appellant sub 7] heeft de raad niets gewijzigd. De raad heeft in het herstelbesluit nader gemotiveerd waarom loods 1 niet alsnog positief als caravanstalling wordt bestemd. Daarnaast heeft de raad de in artikel 3.4 van de planregels neergelegde afwijkingsbevoegdheid voor schuilhutten en permanente teeltondersteunende voorzieningen beperkt. Tot slot heeft de raad de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 37.2, onderdeel c, van de planregels geschrapt.
    Het college van GS, [appellant sub 1], [appellant sub 5], [appellant sub 4], [appellant sub 2] en [appellant sub 3]
    4.       Het college van GS heeft te kennen gegeven dat hij zich met het herstelbesluit kan verenigen. Gelet hierop is geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb ontstaan waarop nog moet worden beslist.
    5.       [appellant sub 1], [appellant sub 5] en [appellant sub 3] hebben geen zienswijzen naar voren gebracht tegen het herstelbesluit. De Afdeling acht het niet aannemelijk dat zij nog belang hebben bij vernietiging van het herstelbesluit omdat met dat besluit aan hun beroepen tegemoet is gekomen. Voor hen is dus geen beroep van rechtswege ontstaan.
    Ook [appellant sub 4] en [appellant sub 2] hebben geen zienswijzen ingediend tegen het herstelbesluit. De Afdeling leidt hieruit af dat zij tegen het herstelbesluit geen bezwaren hebben. De van rechtswege ontstane beroepen van [appellant sub 4] en [appellant sub 2] tegen het herstelbesluit zijn daarom ongegrond.
    Het beroep van [appellant sub 7]
    6.       [appellant sub 7] heeft een zienswijze naar voren gebracht en te kennen gegeven niet te kunnen instemmen met het herstelbesluit. Op grond van artikel 6:19 van de Awb, heeft het beroep van [appellant sub 7] van rechtswege betrekking op het herstelbesluit. De Afdeling zal hierna de zienswijze van [appellant sub 7] beoordelen.
    7.       [appellant sub 7] betoogt dat de raad alsnog aanleiding had moeten zien om de caravanstalling in loods 1 positief te bestemmen en, als dat niet mogelijk is, om te voorzien in een uitsterfregeling of persoonsgebonden overgangsrecht. Hij voert, onder verwijzing naar een op 10 augustus 1994 op grond van de Wet milieubeheer (hierna: de Wm) verleende vergunning, aan dat loods 1 al sinds 1994 in gebruik is als caravanstalling. Volgens hem was het op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Lith 1979" niet verboden om bestaande bedrijfsgebouwen te gebruiken en valt het gebruik van de caravanstalling onder de werking van het overgangsrecht. Verder voert hij aan dat de raad ten onrechte geen aandacht heeft besteed aan de mogelijkheid van een uitsterfregeling of persoonsgebonden overgangsrecht. Juist in een situatie als deze, waarin een gebruik als caravanstalling al sinds 1994 heeft plaatsgevonden en dit nimmer ter discussie is gesteld door de gemeente, ligt er in de afweging van belangen volgens [appellant sub 7] geen belemmering om zijn belangen te laten prevaleren. Met de toepassing van een uitsterfbeleid kan bovendien deze situatie op termijn verdwijnen.
    7.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat positief bestemmen niet aan de orde is, omdat er nooit planologische toestemming is verleend. Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Lith 1979" was een caravanstalling namelijk niet rechtstreeks toegestaan. [appellant sub 7] kan daarom geen geslaagd beroep doen op het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied Lith 1979". De raad ziet geen reden om te voorzien in een uitsterfregeling of persoonsgebonden overgangsrecht en vindt het onwenselijk dat het gebruik van loods 1 als caravanstalling positief wordt bestemd.
    7.2.    De Afdeling is met de raad van oordeel dat geen planologische toestemming is gegeven voor de caravanstalling. Evenmin was het gebruik toegestaan op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Lith 1979". Uit artikel 5, onder C, onderdeel II, van de voorschriften van dit plan volgt namelijk dat het gebruik van bouwwerken voor enige tak van handel en/of bedrijf, zoals het gebruik voor een caravanstalling, met uitzondering van een agrarisch bedrijf, als strijdig gebruik werd aangemerkt. [appellant sub 7] kan ook geen geslaagd beroep doen op het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied Lith 1979", aangezien het gebruik voor een caravanstalling is ontstaan na de peildatum (2 april 1985). Tot slot heeft de raad voldoende gemotiveerd waarom de raad geen medewerking verleent aan het positief bestemmen, een uitsterfregeling of persoonsgebonden overgangsrecht, omdat de raad, gelet op de agrarische bestemming, het onwenselijk vindt dat het gebruik van loods 1 als caravanstalling, bovenop de reeds vergunde caravanstalling met een oppervlakte van 400 m2, als zodanig wordt bestemd.
    7.3.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad met het herstelbesluit het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek met betrekking tot het perceel van [appellant sub 7] deugdelijk heeft hersteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Het beroep van de raad en de gemeente
    8.       De raad en de gemeente hebben naar voren gebracht dat de raad het herstelbesluit heeft genomen naar aanleiding van de tussenuitspraak. De raad en de gemeente hebben beroep ingesteld tegen dit herstelbesluit, omdat de vrees bestaat dat met het herstelbesluit meerdere zogenoemde postzegelplannen zijn overschreven. Deze postzegelplannen zijn vastgesteld na de tussenuitspraak, liggen binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Buitengebied Oss - 2020", hebben betrekking op enkele percelen en maken woningbouw mogelijk. De raad heeft niet beoogd dat deze postzegelplannen worden overschreven door het herstelbesluit. De raad en de gemeente hebben de Afdeling verzocht om in een uitspraak te bepalen dat het herstelbesluit geen integraal vaststellingsbesluit is, maar een reparatiebesluit, strekkende tot uitsluitend de wijziging van de hiervoor onder 1 genoemde onderdelen. Als de Afdeling daar anders over oordeelt, verzoeken zij de Afdeling om aan te geven op welke wijze de raad het ongewenste gevolg van zijn herstelbesluit moet herstellen.
    8.1.    De Afdeling moet de vraag beantwoorden of de raad tegen zijn eigen herstelbesluit beroep kan instellen en of de gemeente beroep kan instellen tegen het herstelbesluit van de raad van de eigen gemeente.
    De Afdeling is van oordeel dat met het openstellen van beroep voor belanghebbenden tegen besluiten van bestuursorganen is bedoeld rechtsbescherming te bieden tegen overheidshandelen. Dit rechtsmiddel is niet gegeven om een bestuursorgaan de mogelijkheid te bieden een door hemzelf genomen besluit ongedaan te maken. De raad kan dus niet tegen zijn eigen herstelbesluit beroep instellen.
    Het rechtsmiddel van beroep is in dit geval evenmin bedoeld om de gemeente rechtsbescherming te bieden tegen het herstelbesluit. Niet is gebleken dat de belangen van de gemeente rechtstreeks bij het herstelbesluit zijn betrokken. De gemeente heeft geen ander belang dan dat van de raad, namelijk het wegnemen van de ongewenste effecten van het besluit. Aangezien de burgemeester volgens artikel 171 van de Gemeentewet de gemeente in en buiten rechte vertegenwoordigt, is het aan hem of haar om met de raad af te stemmen hoe het gezamenlijke belang in dit geval kan worden gediend, waarna de raad daaraan door middel van een nieuw of gewijzigd besluit uitvoering kan geven. De gemeente is daarom geen belanghebbende bij het herstelbesluit. Er is niet gebleken van omstandigheden die in dit geval tot een ander oordeel leiden.
    9.       Gelet op het voorgaande zal de Afdeling het beroep van de raad en de gemeente niet-ontvankelijk verklaren.
    Conclusie
    10.     Gelet op wat in de tussenuitspraak is overwogen zijn de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5], het college van GS en [appellant sub 7] tegen het besluit van 16 april 2020, waarbij de raad het  bestemmingsplan "Buitengebied Oss - 2020" heeft vastgesteld, gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb. De beroepen van [appellant sub 7], [appellant sub 2] en [appellant sub 4] tegen het herstelbesluit van 12 december 2024, waarbij de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Oss - 2020" opnieuw integraal gewijzigd heeft vastgesteld, zijn ongegrond. Het beroep van de raad en de gemeente tegen het herstelbesluit is niet-ontvankelijk.
    11.     Deze uitspraak en de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2025:4611, hebben tot gevolg dat het herstelbesluit per heden in werking treedt. Daarmee doet de onder 8 besproken, door de raad en de gemeente naar voren gebrachte situatie zich voor. Ter voorlichting van partijen overweegt de Afdeling dat de raad bevoegd is om het herstelbesluit, waarbij het bestemmingsplan "Buitengebied Oss - 2020" opnieuw integraal gewijzigd is vastgesteld, in te trekken, te vervangen of te wijzigen, om zodoende het door de raad naar voren gebrachte probleem te ondervangen. Deze bevoegdheid geldt ook, nu het herstelbesluit is genomen ter uitvoering van de tussenuitspraak, zolang het intrekkings-, vervangings- of wijzigingsbesluit in lijn is met wat in de tussenuitspraak is overwogen. Het is aan de raad om te bepalen of, hoe en wanneer daaraan uitvoering wordt gegeven.
    12.     De raad moet de proceskosten van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5] en [appellant sub 7] vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de beroepen van de [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] e.a., [appellant sub 2] e.a., [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B] en de [appellant sub 4C] en [appellant sub 4D], [appellant sub 5], het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant en [appellant sub 7], tegen het besluit van 16 april 2020, waarbij de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Oss - 2020" heeft vastgesteld, gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van 16 april 2020 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Oss - 2020";
    III.      verklaart de beroepen van [appellant sub 2] e.a., [appellant sub 7] en [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B] tegen het besluit van 12 december 2024, waarbij de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Oss - 2020" gewijzigd heeft vastgesteld, ongegrond;
    IV.     verklaart het beroep van de raad van de gemeente Oss en de gemeente Oss tegen het besluit van 12 december 2024, waarbij de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Oss - 2020 gewijzigd heeft vastgesteld, niet-ontvankelijk;
    V.      veroordeelt de raad van de gemeente Oss tot vergoeding van de in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten:
    - bij [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] e.a. tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan:
    - bij [appellant sub 2] e.a., tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    - bij [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] e.a., tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    - bij [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B] en [appellant sub 4C] en [appellant sub 4D] tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    -  bij [appellant sub 5], tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    - bij [appellant sub 7], tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.     gelast dat de raad van de gemeente Oss aan appellanten vergoedt het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van:
    - € 354,00 voor [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] e.a., met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan,
    - € 354,00 voor [appellant sub 2] e.a, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan,
    - € 354,00 voor [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] e.a., met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan,
    - € 354,00 voor [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B] en [appellant sub 4C] en [appellant sub 4D], met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    - € 178,00 voor [appellant sub 5];
    - € 354,00 voor het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant;
    - € 178,00 voor [appellant sub 7].
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en, mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Nales
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2025
    641-680-1019