ECLI:NL:RBMNE:2026:434, Rechtbank Midden-Nederland, 13-02-2026, UTR 24/7712
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2026-02-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Msw, aan eiseres is een bestuurlijke boete opgelegd wegens overtreding van de Msw. Eiseres heeft geen feitelijke beschikkingsmacht t.a.v. een aantal dijkpercelen die eiseres gebruikt. De door eiseres aangevoerde omstandigheden over de complexiteit van de regelgeving brengen niet mee dat eiseres geen verwijt van de overtreding kan worden gemaakt. Het beroep is gegrond vanwege de gewijzigde kwalificatie door verweerder van een aantal dijkpercelen naar overige grond. De rechtbank stelt de boete opnieuw vast wegens deze wijziging en wegens de overschrijding van de redelijke termijn.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Lelystad
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 24/7712 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 februari 2026 in de zaak tussen
  
    
      de Maatschap [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: H. Rietveld),
    
    
      en
    
    
    
      
        de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (voorheen: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), verweerder
      (gemachtigde: mr. M. Leegsma).
    
    
    
  
  
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete die de minister aan eiseres heeft opgelegd, omdat zij volgens de minister de Meststoffenwet (Msw) heeft overtreden. Eiseres is het niet eens met de opgelegde boete en voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister de boetes terecht heeft opgelegd. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister heeft aangetoond dat de maatschap in het jaar 2020 de Msw heeft overtreden. Eiseres krijgt inhoudelijk geen gelijk. De rechtbank zal de boetebedragen wel opnieuw vaststellen, omdat de rechtbank van oordeel is dat de redelijke termijn is overschreden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.  
      
    
  
  
    Inleiding
    
    
      2. Eiseres exploiteert een melkveehouderij in de gemeente Lelystad. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft onderzoek verricht naar de mestboekhouding van de maatschap over het jaar 2020 en 2021. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in het rapport van bevindingen met rapportnummer [nummer] (het rapport van bevindingen).
    
    
    
      2.1.
      Op basis van het NVWA-rapport heeft de minister in de brief van 10 maart 2023 eiseres laten weten dat hij het voornemen heeft om een boete op te leggen over het jaar 2020, de derogatievergunning voor het jaar 2020 in te trekken en eiseres uit te sluiten van deelname aan de derogatie voor het jaar 2025. Op 23 maart 2023 heeft eiseres een zienswijze ingediend. 
      
    
    
      2.2.
      
        Met het primaire besluit van 27 maart 2024 heeft de minister de derogatievergunning van eiseres voor 2020 ingetrokken, eiseres uitgesloten voor de derogatie voor het jaar 2025, eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 63.723,50 wegens het in 2020 overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm en een waarschuwing gegeven wegens het in 2020 begaan van twee administratieve overtredingen. Het boetebedrag is met 10% (met een maximum van € 2.500,-) gematigd wegens het overschrijden van de redelijke beslistermijn.
        
      
    
    
      2.3.
      In de beslissing op bezwaar van 24 oktober 2024 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
      
    
    
      2.4.
      
        Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft 
        op het beroep gereageerd met een verweerschrift. In het verweerschrift heeft de minister het boetebedrag lager vastgesteld op € 42.188,- omdat de minister alsnog de dijkpercelen als overige grond heeft gekwalificeerd. Het nieuwe boetebedrag is daarbij met 10% (met een maximum van € 2.500,-) gematigd wegens het overschrijden van de redelijke beslistermijn. 
      
      
    
    
      2.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 17 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder. Namens verweerder was ook mr. A.R. Alladin aanwezig. Eiseres was niet aanwezig.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Toetsingskader en verdeling bewijslast 
      
    
    
    
      3. Het systeem van de Meststoffenwet houdt in dat een algeheel verbod geldt voor het op of in de bodem brengen van meststoffen. Een agrariër mag alleen mest gebruiken voor zover hij de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm niet overschrijdt. Dit volgt uit de artikelen 7 en 8 van de Msw. De gebruiksnormen zijn opgenomen in de artikelen 9, 10 en 11 van de Msw.
    
    
    
      3.1.
      De gebruiksnormen betreffen jaarplafonds voor het gebruik van meststoffen, die zijn gekoppeld aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. De materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen ligt volgens dit systeem primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen. Deze op de landbouwer rustende bewijslast geldt niet slechts voor de op of in de bodem gebrachte hoeveelheid meststoffen, maar ook voor het aantal hectaren tot het bedrijf behorende landbouwgrond. De hoeveelheid landbouwgrond is namelijk bepalend voor de hoogte van de in het concrete geval geldende gebruiksnormen.
      
    
    
      3.2.
      Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 Msw meststoffen op of in landbouwgrond brengt, dient te verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, indien hij ter zake een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.De manier waarop eiseres aannemelijk moet maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden ligt in grote lijnen vast. De wet regelt namelijk aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht. Daarnaast legt de wet een agrariër de verplichting op om bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dit alles neemt niet weg dat eiseres ook op een andere manier aannemelijk kan maken dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Zij moet dan alternatieve gegevens en bewijzen overleggen die voldoende zijn onderbouwd en ook betrouwbaar zijn.
      
      
        
          Gewijzigd standpunt van verweerder
        
      
      
    
    
      3.3.
      De rechtbank stelt vast dat de minister in het verweerschrift van 27 februari 2025 een gewijzigd standpunt heeft ingenomen ten aanzien van de kwalificatie van de dijkpercelen met nummers 24, 26, 43, 44 en 45 als overige grond in de zin van artikel 1, eerste lid, onder g van het Besluit gebruik meststoffen. De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar van 24 oktober 2024 vernietigen. De rechtbank ziet evenwel aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Vallen de dijkpercelen onder de definitie van landbouwgrond?
        
      
      
    
    
      3.4.
      Volgens eiseres is de minister in het bestreden besluit en in het verweerschrift uitgegaan van een verkeerde hoeveelheid landbouwgrond. De dijkpercelen 24, 26, 43, 44 en 45 voldoen volgens eiseres aan de omschrijving van landbouwgrond zoals beschreven in de artikelen 9, 10 en 11 van de Msw. Deze percelen moeten daarom worden meegenomen in de berekening van de gebruiksnormen. 
      
    
    
      3.5.
      Volgens de memorie van toelichting van artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m van de Msw is doorslaggevend dat grond uitsluitend kan worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt volgens de memorie van toelichting onder meer met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel. In principe zal voor de toepassing van de Msw elke civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft in aanmerking worden genomen, ook overeenkomsten die ertoe strekken grond uit gebruik te geven, die ‘grondgebruiksverklaringen’ worden genoemd. Om te kunnen vaststellen of de in het geding zijnde gronden aangemerkt kunnen worden als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, van de Msw, zo volgt uit de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis, onder meer bepalend of de landbouwer de feitelijke beschikkingsmacht over deze gronden had, in die zin dat hij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren.
      
    
    
      3.6.
      Naar het oordeel van de rechtbank is ten aanzien van de dijkpercelen 24, 26, 43, 44 en 45 geen sprake van feitelijke beschikkingsmacht. De rechtbank legt dit hierna uit. 
      
    
    
      3.7.
      Eiseres heeft voor de dijkpercelen 44 en 45 schriftelijke pachtovereenkomsten gesloten. Voor de percelen 24, 26 en 43 heeft eiseres alleen mondelinge afspraken gemaakt. Eiseres heeft toegelicht dat zij de percelen op een voor haar gebruikelijke manier in haar bedrijfsvoering heeft betrokken en dat deze percelen niet op een andere manier zijn gebruikt dan de percelen die zij in eigendom heeft. Eiseres wijst er daarbij op dat zij deze percelen gebruikte als landbouwgrond omdat op deze percelen gras is gemaaid, dat is gebruikt als veevoer. Ook heeft eiseres deze percelen bemest. 
      
    
    
      3.8.
      De rechtbank stelt vast dat de dijkpercelen 24, 26, 43, 44 en 45 in eigendom zijn van het Waterschap Zuiderzee. In het rapport van bevindingen is een toelichting opgenomen van een medewerker van het Waterschap Zuiderzee, die tevens de contactpersoon van eiseres is. De toelichting is telefonisch op 9 september 2021 aan de toezichthouders van de NVWA heeft gegeven. Deze toelichting houdt het volgende in: 
      
      
        "De heer [A] heeft destijds verzocht om het gras van de dijken te mogen gebruiken voor zijn koeien. Er is hem toen gezegd dat hij daaraan geen voorwaarden kan verbinden.
        Er zijn gedeelten bij waar wij (als Waterschap Zuiderzee), geen pachtcontracten voor wilden opstellen. Er is een gedeelte waarvan wel een pachtcontract is, het gedeelte richting de Ketelbrug vanaf Lelystad gezien. Het gedeelte richting Bataviastad, en het gedeelte bij de Centrale, daarvan mogen zij het gras maaien. Het Waterschap kan daar ook gras vanaf halen. De heer [A] mag hier mest op uit rijden. Er wordt nergens beweid. Van het perceel richting de Ketelbrug waar een pachtcontract van is, staat in het contract dat er maximaal 110 kg Stikstof mag worden bemest met kunstmest of met dierlijke mest. Wij hebben een persoon bij het Waterschap die over de pachtcontracten gaat, de heer [B] ."
      
      
    
    
      3.9.
      Gelet op de voorgaande verklaring gelden er naar het oordeel van de rechtbank beperkingen ten aanzien van de feitelijke beschikkingsmacht van de dijkpercelen. 
      
      
        
          Percelen met een schriftelijke pachtovereenkomst (percelen 44 en 45)
        
      
    
    
      3.10.
      Eiseres mocht alleen mest uitrijden op de percelen waarvoor pachtovereenkomsten waren gesloten. De hoeveelheid mest die eiseres op deze percelen mocht uitrijden was daarbij volgens de schriftelijke pachtovereenkomst van 19 november 2019 beperkt tot maximaal 110 kg stikstof en maximaal 80 kg fosfaat. Daarbij is in de pachtovereenkomst vermeld dat dierlijke mest, in de vorm van bijvoorbeeld vaste stalmest, dikke fractie uit gescheiden mest of compost, de voorkeur heeft. Bemesting met drijfmest is volgens de schriftelijke pachtovereenkomst niet toegestaan. 
      
      
        
          Percelen met een mondelinge pachtovereenkomst (percelen 24, 26 en 43)
        
      
    
    
      3.11.
      Uit de hiervoor weergegeven verklaring van de medewerker van het Waterschap blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat eiseres voor de percelen waarvoor zij een mondelinge pachtovereenkomst had, zij daaraan geen voorwaarden kon verbinden. Hieruit volgt daarom dat de feitelijke beschikkingsmacht ook ten aanzien van deze dijkpercelen bij het Waterschap Zuiderzee rust. 
      
    
    
      3.12.
      Gelet op de inhoud van de mondelinge en de schriftelijke pachtovereenkomst concludeert de rechtbank dat niet voldaan is aan het vereiste dat er sprake is van een civielrechtelijke titel die eiseres de feitelijke beschikkingsmacht over de dijkpercelen 24, 26, 43, 44 en 45 geeft zoals uiteengezet onder 3.5. De berekening van de boete van € 42.188,- zoals in het verweerschrift opgenomen is daarmee op de juiste wijze uitgevoerd. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Complexiteit van de wet- en regelgeving en verwijtbaarheid
        
      
      
    
    
      3.13.
      Eiseres voert aan dat haar situatie en de wet- en regelgeving zo complex is, dat de overtreding niet of beperkt verwijtbaar is. Eiseres meent dat op grond hiervan de boete dient te worden gematigd. 
      
    
    
      3.14.
      Op grond van artikel 5:41 van de Awb wordt geen bestuurlijke boete opgelegd voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten. Eiseres dient daarbij te onderbouwen waarom geen sprake is van verwijtbaarheid. 
      
    
    
      3.15.
      De rechtbank volgt eisers niet in haar standpunt. De door eiseres aangevoerde omstandigheden over de complexiteit van de regelgeving brengen niet mee dat eiseres geen verwijt van de overtreding kan worden gemaakt. Eiseres dient binnen de gebruiksnormen te blijven. Als professioneel landbouwer wordt eiseres geacht de regels hieromtrent te kennen. Het adequaat kunnen omgaan met complexe regelgeving ligt niet buiten de invloedssfeer van eiseres. De bedoelde regelgeving kan complex zijn, maar met deze complexiteit worden alle landbouwers geconfronteerd. Van deze landbouwers, en dus ook van eiseres, mag worden verlangd dat zij zich verdiepen in deze complexe materie. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van verminderde verwijtbaarheid of het geheel ontbreken van verwijtbaarheid. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      3.16.
      De rechtbank overweegt dat in punitieve zaken het uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn voor een bestuursrechtelijke procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan twee jaar.
      
    
    
      3.17.
      De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
      
    
    
      3.18.
      In dit geval is de redelijke termijn begonnen met het voornemen tot boeteoplegging van 10 maart 2023. Op het moment van deze uitspraak (uitgaande van 13 februari 2026) is de redelijke termijn met 11 maanden overschreden. 
      
    
    
      3.19.
      Volgens vaste rechtspraak wordt bij een overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met vijf procent per half jaar (naar boven afgerond en met een maximum van € 2.500).
      
    
    
      3.20.
      
        De rechtbank ziet in het gegeven dat de minister de boete al heeft gematigd met € 2.500,- wegens het verstrijken van meer dan 26 weken tussen de datum van het boeterapport en de oplegging van de boete (dan wel het voornemen daartoe), aanleiding om geen verdergaande matiging toe te passen voor de overschrijding van de redelijke termijn tot zes maanden. Voor de overschrijding van de redelijke termijn vanaf zes tot twaalf maanden is plaats voor een matiging van de boete met 5% met een maximum van € 2.500. Daarmee komt de boete uit op € 40.079,- (0,05% * 42.188 = 2.109, 42.188 – 2.109 = 40.079).
        
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      4. Het beroep is gegrond. Dit komt door het gewijzigde standpunt van verweerder ten aanzien van de kwalificatie van de percelen 24, 26, 43, 44 en 45 als overige grond. Met betrekking tot de hoogte van de boete en de overschrijding van de redelijke termijn zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door de hoogte van de totale boete vast te stellen op € 40.079,- en door te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
      
    
    
      4.1.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
        Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 24 oktober 2024;
    - stelt de boete vast op een totaalbedrag van € 40.079,-;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt de minister tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, voorzitter, en 
      mr. J.R. van Es-de Vries en mr. S.D.P. Kole, leden, in aanwezigheid van 
      mr. G.M.C.P. Maarhuis, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van het CBb van 1 april 2025, ECLI:NL:CBB:2025:216 en van 24 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:660.
    
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 24 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:660.
  
  
    
      Kamerstukken II, 2004-2005, 29 930, nr. 3, blz. 107 e.v.
  
  
    CBb 14 maart 2023, ECLI:NL:CBB:2023:130, r.o. 10.2.
  
  
     CBb 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7, r.o. 6.2. 
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van het CBb van 16 januari 2017, ECLI:NL:CBB:2017:32, en het arrest van de Hoge Raad van 19 december 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD0191.
  
  
     Zie de uitspraak van het CBb van 23 juli 2024, ECLI:NL:CBB:2024:500, r.o. 5.3.