ECLI:NL:CRVB:2004:AO5922, Centrale Raad van Beroep, 18-03-2004, 02/4105 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2004-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Verzoek terug te komen van rechten onaantastbaar besluit over inhouding op salaris; onderscheid tussen verleden en toekomst bij duuraanspraken.

02/4105 AW 
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    [appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
    
    en
    
    de Minister van Verkeer en Waterstaat,  gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Appellant heeft op daartoe bij beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 18 juni 2002, nr. SBR 2001/976, waarnaar hierbij wordt verwezen. 
    
    Gedaagde heeft een verweerschrift ingezonden. Appellant heeft nadien een nader stuk ingezonden.
    
    Het geding is behandeld ter zitting van 5 februari 2004, waar appellant in persoon is verschenen en waar gedaagde zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. W.H.C. van Eck, werkzaam bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. 
     
    II. MOTIVERING
    
    1. Voor een uitgebreidere weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
    
    1.1. Appellant is werkzaam bij gedaagdes ministerie in 's-Gravenhage. Hij heeft ervoor gekozen vanaf 1 mei 1999 deel te nemen aan een vervoerplan van gedaagde. In dat kader ontvangt hij van gedaagde abonnementen ten behoeve van het openbaar vervoer voor het woon-werkverkeer, waarvoor gedaagde hem een bedrag in rekening brengt. Dit bedrag wordt in gelijke maandelijkse bedragen op het salaris van appellant ingehouden. 
    
    1.2. Bij brief van 27 september 2000 heeft appellant gesteld dat het maandelijkse bedrag van f. 341,- dat op zijn salaris werd ingehouden, aanmerkelijk hoger was dan het maandelijkse bedrag van f. 96,25 dat volgens hem bij sommige ander ministeries werd ingehouden. Volgens hem was de inhouding op zijn salaris in strijd met de toepasselijke voorschriften en met het gelijkheidsbeginsel. Appellant heeft meer in het bijzonder een beroep gedaan op de nota van toelichting bij het besluit van 3 april 1992 (Stb. 1992, 166) tot wijziging van het Verplaatsingskostenbesluit 1989.
    
    1.3. Gedaagde heeft het verzoek van appellant bij besluit van 26 februari 2001 afgewezen, onder verwijzing naar een terzake uitgebracht advies van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 19 februari 2001.
     
    1.4. Deze afwijzing is gehandhaafd bij beslissing op bezwaar van 19 april 2001 (hierna: het bestreden besluit). Daartoe is overwogen dat niet vorenbedoelde nota van toelichting maar de bepalingen van de Verplaatsingskostenregeling 1989 (hierna: Vr) en het Verplaatsingskostenbesluit 1989 (hierna: Vb) maatgevend zijn.
     
    2. Bij de aangevallen uitspraak is onder andere het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Die uitspraak wordt in hoger beroep slechts in zoverre aange-vochten.
     
    3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, overweegt de Raad als volgt. 
    
    3.1. Appellant kan zich niet verenigen met de wijze waarop gedaagde vanaf 1 mei 1999 het maandelijks in te houden bedrag heeft berekend. Aangezien appellant tegen het besluit daartoe destijds geen bezwaar heeft gemaakt, is dat besluit rechtens onaantastbaar geworden. 
    
    3.2. Nu appellants verzoek van 27 september 2000 ertoe strekte dat gedaagde alsnog vanaf 1 mei 1999 de door appellant voorgestane voor hem gunstiger berekeningswijze zou gaan toepassen, moet dat verzoek worden aangemerkt als een verzoek om terug te komen van een rechtens onaantastbaar besluit. Gedaagde heeft dat besluit naar aanleiding van appellants verzoek evenwel in volle omvang heroverwogen. 
    
    3.3. Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd een verzoek van een belanghebbende om van een eerder genomen besluit terug te komen inhoudelijk te behandelen en daarbij de oorspronkelijke beslissing in volle omvang te heroverwegen. Bewoordingen en strekking van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staan daaraan niet in de weg. Indien het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit handhaaft, kan dit echter niet de weg openen naar een hernieuwde rechtmatigheidtoetsing door de bestuursrechter alsof het die oorspronkelijke beslissing betrof. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijn(en) voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. De bestuursrechter dient dan ook het oorspron-kelijke besluit tot uitgangspunt te nemen. In gevallen als het onderhavige, waarin een duuraanspraak in het geding is, is het voorts aangewezen bij de toetsing een onderscheid te maken tussen het verleden en de toekomst (CRvB 1 februari 2001, TAR 2001, 43). Wat betreft de periode voorafgaande aan het verzoek om terug te komen van, dient de bestuursrechter zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en, zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien. Wat betreft de periode daarna zal het in beginsel niet met een evenwichtige en zorgvuldige belangenafweging verenigbaar zijn dat een besluit, waarbij ten onrechte geen of een te lage aanspraak is toegekend, blijvend aan de verzoeker wordt tegengeworpen. Eerbiediging van de rechtszekerheid, waarop ook het bestuursorgaan aanspraak kan maken, is immers voor de toekomst van minder belang dan voor het verleden.
    
    3.4. Ten tijde in geding golden de volgende voor dit geding relevante voorschriften van het Vb en de Vr, waarbij de Raad voor wat betreft de in die voorschriften genoemde bedragen volstaat met de bedragen zoals deze op 27 september 2000 golden.
    
    
      3.4.1. Artikel 11a van het Vb luidde: 
      "1. Het bevoegde gezag kan ter uitvoering van een vervoerplan, dat voorziet in een vermindering van de mobiliteit, in het bijzonder waar dit het individueel autogebruik betreft, voor het dagelijks reizen tussen de woning en de plaats van tewerkstelling een openbaar vervoerbewijs dan wel een openbaar vervoer vastrechtkaart vertrekken (…).
      2. Het bevoegde gezag kan de betrokkene aan wie een openbaar vervoerbewijs of een openbaar vervoer vastrechtkaart is verstrekt (…) daarvoor een bedrag in rekening brengen.
      3. Het bedrag, bedoeld in het tweede lid, wordt vastgesteld volgens nader door Onze Minister van Binnenlandse Zaken vast te stellen regelen.".
    
    
    
      3.4.2. Artikel 12, eerste en tweede lid, van het Vb luidden:
      "1. Dit artikel is van toepassing voor zover artikel 11a geen toepassing heeft gevonden.
      2. De betrokkene die geen opdracht heeft om te verhuizen, heeft aanspraak op een tegemoetkoming in de kosten voor het dagelijks reizen tussen de woning en plaats van tewerkstelling, indien de te reizen afstand meer dan tien kilometer bedraagt.".
    
    
    
      3.4.3. Ter uitvoering van artikel 12, achtste lid, van het Vb bepaalde artikel 11, eerste lid, van de Vr:
      "1. De tegemoetkoming in reiskosten als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van het besluit, is gelijk aan de kosten van het openbaar vervoer naar de laagste klasse tot een maximum van f 205,00 per maand, welk bedrag wordt verminderd met een bedrag van f 96,25, met dien verstande dat een tegemoetkoming van f 5 per maand of minder niet wordt uitbetaald.".
    
    
    
      3.4.4. Ter uitvoering van artikel 11a, derde lid, van het Vb bepaalde artikel 12a van de Vr:
      "Het bedrag als bedoeld in artikel 11a, tweede lid, van het besluit is ten hoogste gelijk aan het in artikel 11, eerste lid, bedoelde bedrag van de reiskosten dat voor rekening van de betrokkene blijft." Met artikel 11a van het besluit wordt hierbij gedoeld op artikel 11a van het Vb, terwijl met artikel 11 wordt gedoeld op artikel 11 van de Vr zelf.
    
    
    3.4.5. In de in 1.2. genoemde nota van toelichting bij het besluit van 3 april 1992 tot wijziging van het Vb is met betrekking tot artikel 11a van het Vb vermeld: "Het tweede lid van artikel 11a regelt de bevoegdheid voor het bevoegde gezag om voor een voorziening ingevolge het eerste lid de belanghebbenden een bedrag in rekening te brengen. Ten aanzien van dit bedrag zullen op grond van het derde lid van artikel 11a nadere regels door de Minister van Binnenlandse zaken worden vastgesteld. De nadere regels zullen behelzen dat het in rekening te brengen bedrag ten hoogste gelijk is aan het bedrag dat ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Verplaatsingskostenregeling 1989 bij het berekenen van de tegemoetkoming in reiskosten op de reiskosten die voor de berekening zijn gemaximeerd, in mindering moet worden gebracht (thans f 65,-).". 
    
    3.5. De Raad zal gelet op het in 3.2. overwogene inzake de omvang van de rechterlijke toetsing het bestreden besluit eerst toetsen voorzover het betrekking heeft op het tijdvak vanaf 27 september 2000. In 3.6. wordt het bestreden getoetst voorzover het betrekking heeft op het tijdvak tot 27 september 2000.
    
    3.5.1. Nu appellant gebruik maakte van het vervoerplan, kon gedaagde appellant op grond van artikel 11a, tweede lid, van het Vb, het in artikel 12a van de Vr, bedoelde bedrag in rekening brengen. Artikel 12a van de Vr, bepaalde op zijn beurt dat dit bedrag ten hoogste gelijk was aan het in artikel 11, eerste lid, van de Vr, bedoelde "bedrag dat voor rekening van de betrokkene blijft." 
    
    3.5.2. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Vr, was gedaagde op 27 september 2000 gehouden appellant maximaal f. 205,- per maand te vergoeden, verminderd met f. 96,25, derhalve f. 108,75 per maand. Dit betekent dat ingevolge dit voorschrift voor rekening van appellant bleef het bedrag per maand dat gedaagde had betaald voor de door hem aan appellant verstrekte abonnementen, verminderd met de zojuist bedoelde maandelijkse vergoeding van f. 108,75. 
    
    3.5.3. Gedaagde heeft, gelet op de gedingstukken en hetgeen van de zijde van partijen ter zitting is verklaard, de vermindering van f. 96,25 evenwel niet toegepast. Hij is van een maandelijkse vergoeding zijnerzijds van f. 205,- uitgegaan. Dat heeft geleid heeft tot een maandelijkse inhouding van f. 341,- op appellants salaris. 
    
    3.5.4. Gelet op het in 3.5.2. overwogene had gedaagde op grond van de toepasselijke voorschriften aan appellant - naar de stand van 27 september 2000 - mede bovenbedoeld bedrag van f. 96,25 in rekening kunnen brengen. Dat zou dan tot een maandelijkse inhouding van f. 437,25 op appellants salaris hebben geleid. 
    
    3.5.5. Gelet op de onmiskenbare bedoeling van de in artikel 12a in verbinding met artikel 11, eerste lid, van de Vr vervatte voorschriften, zoals die bedoeling uit de tekst van die voorschriften blijkt, is appellant derhalve niet tekort gedaan nu immers maandelijks f. 341,- werd ingehouden. 
    
    3.5.6. Aan die onmiskenbare bedoeling zoals die uit de tekst van bedoelde voorschriften blijkt, kan niet worden afgedaan door een uiteenzetting in een nota van toelichting. Derhalve kan de Raad daarlaten of in de door appellant aangehaalde passage in de door hem bedoelde nota van toelichting inderdaad een ander standpunt is verwoord dan in de tekst van de voorschriften is weergegeven. 
    
    3.5.7. Appellants beroep op het gelijkheidsbeginsel kan evenmin slagen, reeds omdat de uitvoeringspraktijk waarop hij zich beroept andere ministeries betreft en gedaagde als bevoegd bestuursorgaan bij de toepassing van de onderhavige voorschriften niet aan de uitvoeringspraktijk van andere ministers is gebonden. 
    
    3.5.8. Gelet op het vorenoverwogene kan niet worden gezegd dat gedaagde bij een zorgvuldige en evenwichtige belangenafweging appellants verzoek voor wat betreft het tijdvak vanaf 27 september 2000 niet heeft kunnen afwijzen.
    
    3.6. Het hiervoor overwogene betekent tevens dat niet valt in te zien dat sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden op grond waarvan gedaagde niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren om van het oorspronkelijke besluit terug te komen wat betreft het tijdvak tot 27 september 2000. 
    
    4. Gezien het vorenstaande slaagt het hoger beroep niet en moet de aangevallen uitspraak worden bevestigd. 
    
    5. De Raad acht tot slot geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht inzake vergoeding van proceskosten. 
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraak voorzover aangevochten. 
    
    Aldus gegeven door mr. J.C.F. Talman als voorzitter en mr. J.H. van Kreveld en mr. C.P.J. Goorden als leden, in tegenwoordigheid van mr. E.W.F. Menkveld-Botenga als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2004.
    
    (get.) J.C.F. Talman.
    
    (get.) E.W.F. Menkveld-Botenga.
    
    
      HD
      08.03
      Q