ECLI:NL:RBSGR:2004:AR5713, Rechtbank 's-Gravenhage, 16-11-2004, KG 04/1214
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2004-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: De Penitentiaire maatregel bevat bepalingen over het dagprogramma in de penitentiaire inrichtingen en het aantal uren per week dat daarin aan activiteiten en bezoek wordt geboden. ln alle penitentiaire inrichtingen in Nederland is een (bezuinigings)maatregel op het gebied van bedrijfstijden ingevoerd die tot gevolg heeft dat de activiteiten van de gedetineerden in de diverse inrichtingen plaatsvinden gedurende de bedrijfstijden tussen circa 08.00 uur en 17.00 uur. De gedetineerden verblijven van circa 17.00 uur 's avonds tot 08.00 uur de volgende ochtend in hun cel. Het activiteitenprogramma gedurende de avonduren is sinds de invoering van de maatregel vervallen. Eisers vorderen onder meer gedaagde (de Staat - Ministerie van Justitie) te verbieden de versobering van het detentieregime, bestaande uit de vermindering van het aantal uren activiteiten van eisers, door te voeren en te handhaven. Zij voeren aan dat de versobering een verzwaring en een verhoging van de aan hen opgelegde straf inhoud die ten tijde van de behandeling van hun strafzaak niet voorzienbaar was. Gedaagde handelt volgens eisers daarom in strijd met het legaliteitsbeginsel zoals vastgelegd in artikel 1 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) en artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De vraag of ten opzichte van de gedetineerden sprake is van een (achteraf gezien) zwaardere bestraffing, moet volgens de voorzieningenrechter in algemene zin negatief worden beantwoord. De bestreden maatregel heeft immers slechts beperkende gevolgen voor de uitvoering van het detentieregime. Niet kan worden gezegd dat die maatregel leidt tot het opleggen van een nieuwe straf of maatregel. Artikel 1 Sr en artikel 7 EVRM zien beide op de oplegging van sancties en niet op de uitvoering, de tenuitvoerlegging, daarvan. Gedaagde kon binnen de hem toekomende beleidsvrijheid dus besluiten tot de invoering van de bezuinigingsmaatregel in kwestie. De vorderingen worden afgewezen.

RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
      sector civiel recht - voorzieningenrechter
    
    
    
      Vonnis in kort geding van 16 november 2004,
      gewezen in de zaak met rolnummer KG 04/1214 van:
    
    
    
      1. [eiser sub 1],
      verblijvende Penitentiaire Inrichting te Zoetermeer, Nederland,
      2. [eiser sub 2],
      verblijvende Penitentiaire Inrichting te Zoetermeer, Nederland,
      3. [eiser sub 3],
      verblijvende Penitentiaire Inrichting te Zoetermeer, Nederland,
      4. [eiser sub 4],
      verblijvende Huis van Bewaring te Dordrecht, Nederland,
      5. Vereniging Belangen Behartiging Gedetineerden, BBG,
      gevestigd te 's-Hertogenbosch,
      6. en overigen (allen gedetineerd in penitentiaire inrichtingen te Nederland),  
      procureur mr. A.P. Visser,
      advocaat mr. A.S. van der Biezen te 's-Hertogenbosch,
      eisers,
    
    
    tegen:
    
    
      de Staat der Nederlanden (Ministerie van Justitie),
      zetelende te 's-Gravenhage,
      gedaagde,
      procureur mr. F.W. Bleichrodt.
    
    
    1. De feiten
    
    Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 5 november 2004 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan. 
    
    1.1. De eisers 1-4 en 6 (hierna te noemen: de gedetineerden) zijn allen gedetineerd in penitentiaire inrichtingen in Nederland. Zij zijn in de inrichtingen onderworpen aan een regime van algehele dan wel beperkte gemeenschap. Eiseres 5 is een vereniging die zich onder meer de bewaking van de rechtspositie van gedetineerden en ex-gedetineerden ten doel stelt.
    
    
      1.2. Bij algemene maatregel van bestuur van 28 augustus 2003 (Stb. 2003, 349), ter uitvoering van artikel 3 lid 5 van de Penitentiaire beginselenwet, zijn de leden 2 en 3 van artikel 3 van de Penitentiaire maatregel (hierna ook: Pm) gewijzigd. Deze wijziging is op 15 september 2003 in werking getreden. Artikel 3 lid 2 van de Pm luidt: "(...) In het regime van algehele gemeenschap, bedoeld in artikel 20 van de wet, duurt het dagprogramma minimaal 59 uren per week en worden daarin tussen 18 uren en 63 uren per week aan activiteiten en bezoek geboden."
      Artikel 3 lid 3 van de Pm luidt: "(...) In het regime van beperkte gemeenschap, bedoeld in artikel 21 van de wet, worden tussen 18 uren en 63 uren per week aan activiteiten en bezoek geboden."
      Vóór de wijziging luidden de leden 2 en 3 van de Pm, voorzover hier van belang, respectievelijk: "(...) 2. In het regime van algehele gemeenschap, bedoeld in artikel 20 van de wet, duurt het dagprogramma minimaal 78 uren per week en worden daarin minimaal 48 uren per week aan activiteiten en bezoek geboden.
      (...) 3. Het regime van beperkte gemeenschap, bedoeld in artikel 21 van de wet, wordt onderscheiden in:
      a. een standaardregime, waarin het dagprogramma minimaal 78 uren per week duurt en daarin minimaal 43 uren per week aan activiteiten en bezoek worden geboden;"
      b. een sober regime, waarin het dagprogramma minimaal 56 uren per week duurt en daarin minimaal 38 uren per week aan activiteiten en bezoek worden geboden; (...)"
    
    
    
      1.3. Bij brief van 12 juli 2004 heeft de sectordirecteur Gevangeniswezen van de Dienst Justitiële Inrichtingen van het ministerie van Justitie aan de algemeen directeuren en de ondernemingsraden van de penitentiaire inrichtingen (in Nederland) onder meer het volgende bericht: "(...) deel ik u in deze brief mijn gewijzigd besluit mede met betrekking tot de bezuinigingsmaatregelen financiering arbeid, bedrijfstijden en arrestantenregime. (...) Ik geef u hierbij de opdracht op basis van deze brief te starten met de invoering van de drie bezuinigingsmaatregelen. (...) 
      Bedrijfstijden (...)
      De invoering van deze maatregel kan in principe van start gaan en dient uiterlijk 4 oktober2004 gerealiseerd te zijn. (...)
      Scenariokeuze
      - Binnen het regime van algehele gemeenschap wordt als uitgangspunt gekozen voor scenario 2, inhoudende een bedrijfstijd van 9 uur per dag, gedurende de 7 dagen van de week, exclusief de verplichte pauzes. De bedrijfstijd in een regime van algehele gemeenschap bedraagt 63 uur per week, exclusief de verplichte pauzes. Binnen dit tijdsbestek, wordt gedetineerden gedurende 59 uur de gelegenheid geboden uit cel te zijn en dient hen programmaonderdelen te worden aangeboden gedurende 45 uur per week. (...)
      - Binnen het regime van beperkte gemeenschap blijft, onveranderd, scenario 3 gelden, inhoudende een bedrijfstijd van 9 uur per dag, gedurende de 7 dagen van de week, exclusief de verplichte rustpauzes. De bedrijfstijd in een regime van beperkte gemeenschap bedraagt 63 uur per week, exclusief de verplichte rustpauzes. Binnen dit tijdsbestek dienen gedetineerden programmaonderdelen te worden aangeboden gedurende 43 uur per week. (...)
      Overige punten 
      - De drie maatregelen zullen niet voor een langere periode gehandhaafd worden dan strikt noodzakelijk. Zodra het financiële kader daartoe ruimte biedt, of zodra de financiële taakstelling is gerealiseerd, zullen de maatregelen opnieuw worden overwogen. 
      - De drie maatregelen zullen niet voor een langere periode gehandhaafd worden dan strikt noodzakelijk als mocht blijken dat de financiële taakstelling kan worden gerealiseerd door de uitwerking van beleidslijnen in het kader van De Nieuwe Inrichting en/of andere voorstellen van de Groepsonderneming Gevangeniswezen.(...)"
    
    
    1.4.  Deze (bezuinigings)maatregel op het gebied van bedrijfstijden is in alle penitentiaire inrichtingen in Nederland ingevoerd. Die invoering heeft tot gevolg dat de activiteiten van de gedetineerden in de diverse inrichtingen plaatsvinden gedurende de bedrijfstijden tussen circa 08.00 uur en 17.00 uur. De gedetineerden verblijven in hun cel van circa 17.00 uur 's avonds tot 08.00 uur de volgende ochtend. Het activiteitenprogramma voor hen in de inrichtingen gedurende de avonduren (van circa 18.00 tot 20.00 uur) is sinds de invoering van de maatregel vervallen. 
    
    2. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
    
    
      Eisers vorderen -zakelijk weergegeven- gedaagde
      primair:
      1.a. te verbieden de versobering van het detentieregime, bestaande uit de vermindering van het aantal uren activiteiten van eisers, door te voeren en te handhaven;
      1.b. te verbieden de geplande versobering toe te passen op bestaande gevallen;
      2.a. te bevelen het oude regime weer in te voeren zodat eisers het aantal uren activiteiten krijgen dat zij hadden vóór de door gedaagde genomen maatregel(en);
      2.b.  te bevelen een mogelijke wijziging in het detentieregime alleen te doen gelden voor toekomstige gevallen;
      subsidiair:
      1.a. te verbieden een vermindering van het aantal uren activiteiten per direct te doen ingaan en een gefaseerde invoering te gelasten die voldoet aan de beginselen van redelijkheid en billijkheid;
      2.a. te bevelen versobering van het detentieregime via een overgangsregeling te laten plaatsvinden.
    
    
    
    
    
      Daartoe voeren eisers het volgende aan. 
      Als gevolg van de bezuinigingsmaatregel van gedaagde is het detentieregime ernstig versoberd en zitten de gedetineerden langer 'achter de deur'. Dit houdt een verzwaring en een verhoging van de aan hen opgelegde straf in. Dit was ten tijde van de behandeling van hun strafzaak niet voorzienbaar, zodat er bij de strafoplegging geen rekening mee gehouden kon worden. Gedaagde handelt derhalve in strijd met het legaliteitsbeginsel zoals vastgelegd in artikel 1 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) en artikel 7 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 
      Ter zitting heeft de advocaat van eisers de rechtsgronden waarop de vordering in de dagvaarding is gebaseerd als volgt aangevuld. Eisers zijn van mening dat de handelwijze van gedaagde eveneens in strijd is met de artikelen 6 en 8 van het EVRM, alsmede met artikel 15 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (BUPO). Daarnaast behelst de wijziging van de leden 2 en 3 van artikel 3 Pm (zie onder 1.2) volgens eisers onrechtmatige wetgeving. Deze wijziging is immers in strijd met bepalingen van internationaal recht.   
    
    
    Gedaagde voert gemotiveerd verweer, dat hierna, voorzover nodig, zal worden besproken. De advocaat van gedaagde heeft bezwaar gemaakt tegen de aanvulling van de rechtsgronden door de advocaat van eisers. Die aanvullingen zijn volgens gedaagde op een dermate laat tijdstip, immers pas tijdens de zitting, gedaan dat gedaagde daardoor in zijn belangen wordt geschaad. 
     
    3. De beoordeling van het geschil
    
    3.1. Op de aanvullingen van de grondslag van de vordering ter zitting door de advocaat van eisers wordt geen acht geslagen. Het  geschil betreft een algemene en principiële kwestie. Blijkens de aankondiging in de dagvaarding richt de rechtsstrijd zich op de vraag of de bezuinigingsmaatregelen van gedaagde in strijd zijn met het legaliteitsbeginsel. Dat beginsel is verwoord in artikel 1 Sr en artikel 7 EVRM.  De aanvullingen ter zitting betreffen drie andere juridische kwesties en breiden de rechtsstrijd zodanig uit dat gedaagde daardoor onredelijk in zijn belangen wordt geschaad. Onder die omstandigheden zijn de aanvullingen in strijd met een goede procesorde.
    
    3.2. Ter zitting heeft de advocaat van eisers desgevraagd verklaard dat het geschil zich beperkt tot gedetineerden die zijn afgestraft en veroordeeld tot detentie in een strafvonnis van vóór de wijziging van de Penitentiaire maatregel per 15 september 2003. Daarnaast heeft de advocaat van eisers meegedeeld dat in dit kort geding de kwestie van 'twee gedetineerden op één cel' niet aan de orde is.
    
    3.3. Bij de beoordeling van de vorderingen wordt het volgende vooropgesteld. In ons rechtsstelsel heeft de rechter de bevoegdheid straffen en maatregelen op te leggen en is - naar mede volgt uit artikel 11 Sr - gedaagde, de uitvoerende macht, verantwoordelijk voor de tenuitvoerlegging daarvan. Uiteraard dient gedaagde daarbij te handelen in overeenstemming met de grenzen die het recht, zoals neergelegd onder meer in wetgeving, hem stelt.
    
    3.4. In dit kort geding is, op zichzelf bezien, niet de strafoplegging door de rechter aan de orde. De door eisers bestreden maatregelen betreffen louter de wijze van tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen opgelegd door de rechter. Daarmee vallen zij binnen de beleidsvrijheid die aan gedaagde is toegekend en dienen zij te worden getoetst aan de rechtsregels die daarvoor gelden.
    
    3.5. Eisers hebben niet gesteld dat (de Kroon als orgaan van) gedaagde bij het uitvaardigen van de gewraakte onderdelen van artikel 3 Pm, of de toepassing daarvan in de aangehaalde brief van 12 juli 2004, buiten de grenzen van de Penitentiaire beginselenwet is getreden. Daarvan is inderdaad geen sprake. Ook overigens kan niet worden gezegd dat de bestreden maatregel van materiële wetgeving in strijd is met (hogere) regels die de voorzieningenrechter, binnen de grenzen van de rechtsstrijd van dit kort geding, zo nodig ambtshalve moet toepassen. Eisers hebben zich beroepen op het standpunt van de Raad voor strafrechtstoepassing en jeugdbescherming in zijn advies aan de minister van Justitie over de thans bestreden wijziging van de Penitentiaire maatregel. Ook dit adviescollege heeft niet het standpunt ingenomen dat de (toen nog voorgenomen) wijziging in haar algemeenheid onrechtmatig is.
    
    3.6. Uit het onder 3.5 vermelde volgt dat de onderdelen van de vordering die gericht zijn op het in algemene zin buiten toepassing laten van regels van materiële wetgeving los van de (overgangs)situatie waarin de gedetineerden - hier: de natuurlijke personen die als eiser optreden - zich bevinden, reeds om die reden niet voor toewijzing in aanmerking komen. 
    
    3.7. In dit kort geding gaat het dan dus alleen om de vraag of ten opzichte van de gedetineerden sprake is van een (achteraf gezien) zwaardere bestraffing. 
    
    3.8. In algemene zin moet deze vraag negatief worden beantwoord. De bestreden maatregel heeft immers slechts beperkende gevolgen voor de uitvoering van het detentieregime. Niet kan worden gezegd dat die maatregel leidt tot het opleggen van een nieuwe straf of maatregel aan reeds afgestraften. Artikel 1 Sr en artikel 7 EVRM zien beide op de oplegging van sancties en niet op de uitvoering, de tenuitvoerlegging, daarvan. In het door eisers aangehaalde arrest van 9 februari 1995 van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens was, anders dan hier, sprake van een oplegging van een extra sanctie (de maatregel van ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel). Nu er in dit geval geen sprake is van de oplegging van enige nieuwe sanctie, zijn de genoemde artikelen en het aangehaalde arrest hier niet van toepassing.
    
    3.9. De vraag rijst of zich omstandigheden laten denken waaronder een wijziging van het detentieregime zo ingrijpend en verstrekkend is dat (i) met een hoge mate van waarschijnlijkheid zou moeten worden aangenomen dat de strafrechter, indien hij bij het opleggen van de straf de zwaarte van het nieuwe regime zou hebben gekend, een lagere straf zou hebben opgelegd, en (ii) zich dientengevolge een situatie voordoet die op één lijn is te stellen met een andere bestraffing dan door de rechter in werkelijkheid is opgelegd. 
    
    3.10. Eisers hebben gelijk als zij aanvoeren dat de tenuitvoerlegging van de aan de gedetineerden opgelegde straffen door de invoering van de maatregelen in kwestie zwaarder en ingrijpender is geworden. Het gewijzigde detentieregime brengt voor hen immers mee dat zij meer uren in hun cel zijn ingesloten. Dit kan inderdaad leiden tot beperking van de mogelijkheid om bezoek, bijvoorbeeld van gezinsleden, te ontvangen. Daarnaast is er, zoals eiser 1 ter zitting heeft meegedeeld, sprake van een heel vol dagprogramma. Het is, zoals eisers voorts stellen, niet uitgesloten dat dit leidt tot spanningen en conflicten die van invloed zijn op de gedetineerden en het personeel. Eisers hebben echter niet aannemelijk gemaakt dat deze verzwaring zodanig is dat de strafrechter, indien hij bij de strafoplegging hiervan op de hoogte was geweest, een lagere straf zou hebben opgelegd. Daarom kan in het midden blijven of de onder 3.9 opgeworpen vraag positief kan worden beantwoord, en daarmee ook of het de civiele rechter in zo'n geval vrijstaat een voorziening als hier gevorderd te treffen.
    
    3.11. Gedaagde kon binnen de hem toekomende beleidsvrijheid dus besluiten tot de invoering van de bezuinigingsmaatregel in kwestie. Ten overvloede wordt hierbij aangetekend dat uit de aangehaalde brief van 12 juli 2004 kan worden afgeleid dat er geen sprake is van een structurele wijziging. Gedaagde heeft immers te kennen  gegeven dat de maatregel niet voor een langere periode gehandhaafd zal worden dan strikt noodzakelijk. In de brief is bovendien vermeld dat aan gedetineerden in een regime van algehele gemeenschap programmaonderdelen dienen te worden aangeboden gedurende 45 uur per week en aan gedetineerden in een regime van beperkte gemeenschap gedurende 43 uur. Ter zitting heeft de sectordirecteur Gevangeniswezen meegedeeld dat hij, als daartoe bevoegd orgaan namens gedaagde, de minimum(financierings)norm voor het aantal beschikbare uren voor activiteiten en bezoek heeft gesteld op 45 respectievelijk 43 uur in alle penitentiaire inrichtingen. Die norm valt ruim binnen het  minimale aantal uren van artikel 3 lid 2 en 3 Pm. 
    
    3.12. De vorderingen zien op het detentieregime in het algemeen. Eisers hebben hun vordering toegespitst op díe gedetineerden die zijn afgestraft en veroordeeld tot detentie in een strafvonnis van vóór 15 september 2003. Ten aanzien van de circa 1000 eisers is niet aangevoerd dat, laat staan onderzocht of, álle eisers tot de genoemde groep overgangsgevallen behoren. Gelet op het voorgaande kan een nader onderzoek op dit punt achterwege blijven.
    
    3.13. Eisers zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding. 
    
    
    4. De beslissing
    
    
    De voorzieningenrechter:
    
    
    wijst de vorderingen af;
    
    veroordeelt eisers in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van gedaagde begroot op € 1.057,--, waarvan € 816,-- aan salaris procureur en € 241,-- aan griffierecht .
    
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. H.F.M. Hofhuis en uitgesproken ter openbare zitting van 16 november 2004 in tegenwoordigheid van de griffier. 
    
    AH