ECLI:NL:CRVB:2009:BI3019, Centrale Raad van Beroep, 16-04-2009, 07-6092 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2009-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Geen meldingsplicht terzake het privé-onderhandelen inzake onroerend goed binnen de gemeente. Wel integriteitseisen. Bij de in het bestreden besluit opgelegde bestraffing, in het bijzonder de combinatie van voorwaardelijk ontslag met een overplaatsing voor onbepaalde tijd naar een andere, lager betaalde functie, is onvoldoende rekening gehouden met het feit dat het bij het bestreden besluit overgebleven plichtsverzuim aanmerkelijk minder zwaar is dan het oorspronkelijk bij het primair besluit verweten plichtsverzuim.

07/6092 AW
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    
    Meervoudige kamer
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    op het hoger beroep van:
    
    [appellant], (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 19 september 2007, 07/2428 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente ’s-Gravenhage (hierna: college) 
    
    
    Datum uitspraak: 16 april 2009
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 maart 2009. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. G.M.S. Koot, advocaat te ’s-Gravenhage. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. O.M. Langemeijer en mr. T.E.G. Seedorf, beiden werkzaam bij de gemeente ’s-Gravenhage (hierna: gemeente).
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Appellant was als senior WOZ-taxateur in vaste dienst (salarisschaal 11) werkzaam bij de afdeling Taxatie en Vastgoedinformatie van de Gemeentelijk Belastingdienst (hierna: GBD).
    
    1.2. Bij brief van 17 mei 2006 heeft Vestia Den Haag Scheveningen (hierna: Vestia) zich bij de leidinggevende van appellant beklaagd naar aanleiding van contacten die appellant in de maanden maart tot en met mei 2006 heeft gelegd en onderhouden met Vestia over het huren van één of meer bij Vestia in eigendom zijnde parkeervakken. De klacht kwam er op neer dat appellant, nadat hij op 2 maart 2006 een GBD-brief had verstuurd met het verzoek om gegevens van huurders die parkeervakken huren in de [adres 1] en de [adres 2], interesse heeft getoond om zelf één of meer parkeervakken te huren, en dat hij deze vervolgens via internet voor een hogere huurprijs dan Vestia vroeg te huur heeft aangeboden. Vestia had de indruk dat appellant aldus zijn functie en het briefpapier van de GBD misbruikte voor een onrechtmatige en lucratieve handel.
    
    
      1.3. Naar aanleiding van een door de integriteitsfunctionaris ingesteld onderzoek is appellant bij besluit van het college van 29 augustus 2006 wegens zeer ernstig plichtsverzuim  per 1 september 2006 de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd. Als plichtsverzuim werd appellant - kort samengevat - verweten:
      - in strijd handelen met instructies en algemeen geldende normen;
      - onbevoegd uit hoofde van zijn functie informatie verwerven teneinde te kunnen beschikken over onroerende zaken met als doel daar een financieel voordeel mee te behalen, waarbij gebruik werd gemaakt van GBD-informatie en -briefpapier;
      - de geloofwaardigheid van de gemeente in diskrediet brengen bij een grote externe relatie waar de gemeente veel mee samenwerkt;
      - door objecten uit de boeken te houden zijn taak als taxateur verzaken.
    
    
    
      1.4. Naar aanleiding van het door appellant tegen het besluit van 29 augustus 2006 gemaakte bezwaar heeft de Algemene bezwarencommissie personeelsbesluiten geadviseerd dat de opgelegde straf onevenredig zwaar is, omdat onvoldoende is komen vast te staan dat appellant informatie bij Vestia heeft opgevraagd met het oogmerk om door onderhuur persoonlijk voordeel te behalen; ook het verwijt dat appellant objecten uit de boeken zou hebben gehouden houdt volgens de commissie geen stand. 
      Bij het bestreden besluit van 21 februari 2007 heeft het college, in navolging van het advies van de commissie, het besluit van 29 augustus 2006 ingetrokken. In plaats daarvan is aan appellant de straf opgelegd van voorwaardelijk ontslag met een proeftijd van twee jaar in combinatie met overplaatsing naar de functie van medewerker Vastgoed (salarisschaal 10) bij de sector Grondbedrijf van de Dienst Stedelijk Ontwikkeling. Deze straf is gebaseerd op het plichtsverzuim dat volgens het college wel voldoende is komen vast te staan, te weten dat appellant de normen van integriteit heeft geschonden door het feit dat hij intern niet gemeld heeft dat hij bezig was met het huren van een parkeerplaats in zijn werkgebied, en dat hij in zijn hoedanigheid van privé-persoon contractonderhandelingen heeft gevoerd met een zakenrelatie, waardoor belangenverstrengeling is ontstaan. Een zware straf acht het college op zijn plaats gelet op de ernst van het plichtsverzuim, de aantasting van de goede naam van de gemeente en de GBD bij een belangrijke zakenrelatie, en het feit dat appellant reeds eerder, in 1997 disciplinair was gestraft wegens nevenactiviteiten met onroerend goed, en dus een gewaarschuwd man was.
    
    
    2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
    
    
      3. In hoger beroep heeft appellant gesteld dat van plichtsverzuim geen sprake is geweest. Hij is niet bekend (geweest) met een meldingsplicht terzake het privé-onderhandelen inzake onroerend goed binnen de gemeente ’s-Gravenhage. Bovendien had hij de gedachte om een parkeerplaats van Vestia te huren reeds snel verlaten, en was van enige onderhandeling op dat moment nog geen sprake geweest, laat staan dat hij over het betreffende onroerend goed was gaan beschikken. Ook het ontstaan van belangenverstrengeling is door appellant bestreden, nu zich niet de situatie voordeed dat hij als gemeentelijk taxateur zijn eigen “object” taxeerde.
      Voorts heeft appellant gesteld dat de opgelegde combinatie van zware disciplinaire straffen onevenredig zwaar is in verhouding tot hetgeen hem verweten kan worden. Hij heeft er onder meer op gewezen dat hij voor onbepaalde tijd zijn oorspronkelijke beroep niet meer kan uitoefenen en bovendien maandelijks ongeveer € 350,- bruto per maand aan salaris derft, hetgeen weer resulteert in een lagere pensioenopbouw. 
      Het college heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
    
    
    4. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep naar voren hebben gebracht overweegt de Raad het volgende.
    
    4.1. Aan appellant kan worden toegegeven dat er blijkens de gedingstukken geen geschreven regel is waarin met zoveel woorden sprake is van een meldingsplicht terzake het privé-onderhandelen inzake onroerend goed binnen de gemeente ’s-Gravenhage. Wel zijn er, zoals van de zijde van het college is betoogd, door de gemeente eisen van integriteit geformuleerd, die voor de onderhavige situatie relevant zijn. In de Beroepscode voor Haagse gemeenteambtenaren wordt onder meer gewezen op het belang van onafhankelijkheid en het vermijden van belangenverstrengeling; twijfels of vragen dienen te worden besproken met de leidinggevende. In de GBD-wijzer wordt het personeel van de GBD er in dit verband nog eens in het bijzonder op gewezen, dat een belangrijk aspect is een volstrekte openheid over (neven-)activiteiten, ingeval het risico bestaat van belangenverstrengeling, belangenconflict en/of benadeling van de gemeente. 
    
    4.2. Uit genoemde eisen van integriteit blijkt ook naar het oordeel van de Raad onmiskenbaar, dat van een ambtenaar in de positie van appellant mag worden verlangd dat reeds op het moment dat sprake is van een mogelijke belangenverstrengeling ten gevolge van een (neven)activiteit, de ambtenaar die activiteit meldt bij zijn leidinggevende. Van appellant als ervaren senior taxateur mocht ook naar het oordeel van de Raad zonder meer worden verwacht, dat hij van deze integriteitseis op de hoogte was. Dit geldt temeer, nu appellant, zoals uit de gedingstukken blijkt, naar aanleiding van eerdere nevenactivteiten op het gebied van onroerend goed, in 1997 door de toenmalige directeur van de GBD er uitdrukkelijk op is gewezen dat ook de “schijn des kwaads” vermeden moet worden, en dat het college zich over nevenactiviteiten dient uit te spreken “om greep te houden op activiteiten, die kunnen leiden tot belangenverstrengeling. Elke schijn naar het publiek dient te worden voorkomen dat ambtenaar en belastingplichtige op een andere dan de gebruikelijke wijze tegenover elkaar staan.”
    
    4.3. Naar het oordeel van de Raad heeft appellant in strijd gehandeld met genoemde eis door gedurende de gehele periode van ongeveer twee maanden waarin hij bezig was met het privé huren van een parkeerplaats in zijn werkgebied van Vestia, een zakenpartner bij wie hij bekend was als taxateur bij de GBD, daarvan geen melding te maken bij zijn leidinggevende. De Raad is voorts van oordeel dat, nu de contacten tussen appellant en Vestia reeds gevorderd waren tot het stadium waarin Vestia aan appellant een schriftelijk contract toezond en een ondertekeningsafspraak met hem maakte, gezegd kan worden dat er sprake is geweest van contractonderhandelingen tussen partijen Dat appellant niet over het onroerend goed is gaan beschikken, zoals appellant heeft betoogd, doet aan het verweten plichtsverzuim niet af.
    
    4.4. De Raad kan appellant niet volgen in zijn stelling dat door zijn handelwijze geen belangenverstrengeling is ontstaan. Door in het kader van een ambtelijk contact met Vestia over de belastbaarheid van bepaalde parkeerplaatsen zich op te werpen als potentiële huurder van één of meer van deze parkeerplaatsen, heeft appellant immers onmiskenbaar bewerkstelligd dat ambtenaar en belastingplichtige op een andere dan de gebruikelijke wijze tegenover elkaar kwamen te staan. Ook al is niet daadwerkelijk de situatie ontstaan dat appellant als taxateur zijn eigen “object” moest taxeren, dan was toch in ieder geval voor de belastingplichtige onduidelijk, waar appellants ambtelijke rol als behartiger van (uitsluitend) het belang van de openbare dienst ophield en zijn privé-rol van potentiële huurder begon.
    
    4.5. Gelet op het vorenstaande staat voor de Raad voldoende vast dat appellant het hem verweten plichtsverzuim heeft begaan. Er is geen bewijs dat appellant dit plichtsverzuim niet kan worden toegerekend. Vervolgens staat de Raad voor de vraag of de opgelegde straf niet onevenredig is aan de aard en ernst van het vastgestelde plichtverzuim.
    
    4.6. Dienaangaande overweegt de Raad dat bij de in het bestreden besluit opgelegde bestraffing, in het bijzonder de combinatie van voorwaardelijk ontslag met een overplaatsing voor onbepaalde tijd naar een andere, lager betaalde functie, naar zijn oordeel onvoldoende rekening is gehouden met het feit dat het bij het bestreden besluit overgebleven plichtsverzuim aanmerkelijk minder zwaar is dan het oorspronkelijk bij het primair besluit verweten plichtsverzuim. De Raad kan zich niet aan de indruk onttrekken dat bij de uiteindelijke keuze voor deze combinatie van zware straffen, elementen van het oorspronkelijk tenlastegelegde plichtsverzuim in de waardering mee zijn blijven spelen, zoals het veronderstelde misbruik van de functie met het oog op geldelijk gewin, en dat slechts in geringe mate rekening is gehouden met in het voordeel van appellant pleitende omstandigheden, zoals het gegeven dat het huren van een parkeerplaats in zijn werkgebied - mits appellant zijn voornemen hiertoe had gemeld - op zichzelf geen verboden handeling was.
    
    4.7. Anderzijds is ook de Raad van oordeel dat het resterende plichtsverzuim, mede gelet op de positie van appellant als ervaren taxateur, op het gegeven dat appellant - zij het al weer geruime tijd geleden - eerder naar aanleiding van privé-activiteiten met onroerend goed gewaarschuwd was en op de strikte integriteitseisen die de GBD aan zijn medewerkers mag stellen, als ernstig moet worden beschouwd. Een combinatie van voorwaardelijk ontslag met een proeftijd van twee jaar en tijdelijke overplaatsing voor een periode van drie jaar naar de functie van medewerker vastgoed (salarisschaal 10) zou naar het oordeel van de Raad geen onevenredige bestraffing zijn geweest. De Raad voegt hieraan nog toe dat het college bij het bepalen van de einddatum  rekening zal moeten houden met de reeds door appellant ondergane bestraffing, die feitelijk een aanvang heeft genomen met het onvoorwaardelijk ontslag op 1 september 2006. De overplaatsing zal dan ook uiterlijk tot 1 september 2009 mogen duren.
    
    4.8. Het hier overwogene leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit in rechte geen stand kan houden en voor vernietiging in aanmerking komt evenals de aangevallen uitspraak waarbij dat besluit in stand is gelaten. Het college zal een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen. 
    
    5. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding het college op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van appellant in eerste aanleg tot een bedrag van € 644,- aan kosten van rechtsbijstand en in hoger beroep tot een bedrag van € 644,- aan kosten van rechtsbijstand. 
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 21 februari 2007 gegrond en vernietigt dat besluit;
      Draagt het college op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      Veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal 
      € 1288,-, te betalen door de gemeente ’s-Gravenhage;
      Bepaalt dat de gemeente ’s-Gravenhage aan appellant het door hem in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 357,- vergoedt.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en K.J. Kraan en G.F. Walgemoed als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van K. Moaddine als griffier, uitgesproken in het openbaar op 16 april 2009.
    
    
    (get.) J.G. Treffers.
    
    
    (get.) K. Moaddine.
    
    
    HD