ECLI:NL:RVS:2005:AS2203, Raad van State, 12-01-2005, 200402756/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 februari 2000, kenmerk DNW/00241, heeft de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) de aanvraag van appellant sub 3 om een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet voor de aanleg van de aansluiting van de IJmuiderslag op de noord-zuidverbinding naar de Kennemerboulevard en de herinrichting van de IJmuiderslag (aanleg keerlus en uitbreiding parkeerplaatsen) in het natuurgebied Duinen van Velsen afgewezen.

200402756/1.
      Datum uitspraak: 12 januari 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    de Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Amsterdam, gevestigd te Amsterdam,
      2.    de Vereniging van IJmuider Strandexploitanten, gevestigd te IJmuiden,
      3.    het college van burgemeester en wethouders van Velsen,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 februari 2000, kenmerk DNW/00241, heeft de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) de aanvraag van appellant sub 3 om een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet voor de aanleg van de aansluiting van de IJmuiderslag op de noord-zuidverbinding naar de Kennemerboulevard en de herinrichting van de IJmuiderslag (aanleg keerlus en uitbreiding parkeerplaatsen) in het natuurgebied Duinen van Velsen afgewezen.
    
    Bij besluit van 2 oktober 2001, kenmerk TRCJZ/2001/12833, heeft de bovengenoemde Staatssecretaris de hiertegen gemaakte bezwaren  ongegrond verklaard.
    
    De Afdeling heeft bij uitspraak van 6 november 2002, no. 200105583/1, dit besluit vernietigd en heeft bovengenoemd besluit van 8 februari 2000 herroepen, om de reden dat de gevraagde vergunning reeds op 23 oktober 1999 van rechtswege moest worden geacht te zijn verleend wegens het overschrijden van de beslistermijn.
    
    Bij besluit van 27 februari 2004 heeft verweerder de bezwaren tegen de vergunning van rechtswege gegrond verklaard, het besluit van 23 oktober 1999 herroepen en daarvoor in de plaats de gevraagde vergunning alsnog geweigerd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 1 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op 2 april 2004, appellante sub 2 bij ongedateerde brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 april 2004, en appellant sub 3 bij brief van 2 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op 5 april 2004, beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 28 april 2004. Appellante sub 2 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 28 april 2004. Appellant sub 3 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 3 mei 2004.
    
    Bij brief van 4 juni 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant sub 3 en van de vereniging "Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten". Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2004, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door drs. R.L.M. Verweij, gemachtigde, appellante sub 2, vertegenwoordigd door Y. Lubbers, gemachtigde, appellant sub 3, vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel en ing. W.G. de Gans, beiden ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen.
      Voorts is daar gehoord de vereniging "Vereniging Natuurmonumenten", vertegenwoordigd door T. Bosma, gemachtigde, en de stichting "Stichting Duinbehoud", vertegenwoordigd drs. M.J.P.M. Janssen, gemachtigde, de vereniging "Haven & Ondernemersvereniging IJmond", vertegenwoordigd door M.C. de Weers, gemachtigde, en de vereniging "Vereniging Milieudefensie", vertegenwoordigd door T.C. Vermeij, gemachtigde.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
    
    In artikel 12, tweede lid, van deze wet is vermeld dat in ieder geval als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument worden aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
    
    2.2.    Uit de uitspraak van 6 november 2002, (no. 200105583/1) volgt dat de Afdeling ten aanzien van het bovengenoemde besluit van de Staatssecretaris van 2 oktober 2001 onder meer heeft overwogen dat verweerder had miskend dat hij op onjuiste wijze toepassing had gegeven aan artikel 4:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Verweerder had immers geen termijn gesteld waarbinnen de gelegenheid werd gegeven om de aanvraag aan te vullen. Het gevolg daarvan was dat verweerder niet had beslist op de aanvraag binnen de daarvoor gestelde wettelijke termijn. Dat betekende volgens de Afdeling dat de gevraagde vergunning moest worden geacht te zijn verleend wegens het overschrijden van de beslistermijn. Ten tijde van het nemen van het besluit in primo was verweerder dan ook niet meer bevoegd geweest om te beslissen op de aanvraag. Het bestreden besluit was derhalve in strijd met artikel 13 van de Natuurbeschermingswet genomen. In verband hiermee diende het bestreden besluit in zoverre te worden vernietigd.
    
    De Afdeling zag tevens aanleiding het primaire besluit, waarbij afwijzend was beslist op de aanvraag om een vergunning, te herroepen. Ten  overvloede werd nog overwogen dat het met het oog op de rechtszekerheid en de rechtsbescherming van belang is dat van de vergunning van rechtswege mededeling wordt gedaan aan alle daarbij betrokkenen en dat hiertegen bezwaar kan worden gemaakt en eventueel beroep kan worden ingesteld.
    
    2.3.    Ter uitvoering van bovengenoemde uitspraak heeft de directeur Noordwest van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit belanghebbenden bij brief van 21 november 2002 geïnformeerd over het bestaan van de van rechtswege verleende vergunning.
    
    2.4.    Tegen de van rechtswege verleende vergunning is bezwaar gemaakt. Verweerder heeft de bezwaren gegrond geacht en heeft het besluit van rechtswege van 23 oktober 1999 tot het verlenen van de gevraagde vergunning herroepen en heeft deze alsnog geweigerd.
    
    2.5.    De Afdeling stelt vast dat de Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Amsterdam (hierna: de KvK) en de Vereniging IJmuider Strandexploitanten (hierna: de vereniging) ter zitting hun beroepsgrond dat zij niet op de hoogte zijn gebracht van de hoorzitting op 6 februari 2003 hebben ingetrokken. Derhalve laat de Afdeling deze beroepsgrond buiten beschouwing.
    
    2.6.    Met betrekking tot de beroepsgrond van het college van burgemeester en wethouders van Velsen (hierna: het college) dat verweerder ten onrechte de gelegenheid heeft geboden om bezwaar in te dienen, overweegt de Afdeling allereerst dat dit overeenkomstig de uitspraak van de Afdeling is geschied met het oog op de rechtszekerheid en de rechtsbescherming van alle bij de vergunningaanvraag betrokkenen en dat deze uitspraak door verweerder diende te worden nagekomen.
    
    Voorzover het college meent dat met de term ‘betrokkenen’ enkel het college van gedeputeerde staten en het college van burgemeester en wethouders, tevens de verzoeker, kunnen zijn bedoeld, omdat alleen die partijen worden vermeld in artikel 13, eerste, tweede en derde lid van de Natuurbeschermingswet, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet, voorzover van belang, bevestigt de minister onverwijld, met vermelding van de datum, de ontvangst van het verzoek om een vergunning en zendt hij gelijktijdig een afschrift van het verzoek en van de ontvangstbevestiging aan het college van burgemeester en wethouders en aan het college van gedeputeerde staten.
    
    In artikel 13, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet is voorgeschreven dat de minister binnen drie maanden na ontvangst van het verzoek hierop dient te beslissen. De minister kan de termijn met drie maanden verlengen; hij geeft de verzoeker daarvan kennis vóór het verstrijken van de termijn.
    
    In artikel 13, derde lid, van de Natuurbeschermingswet staat dat de termijn binnen welke de minister moet beslissen op het verzoek onder voorwaarden kan worden verlengd en dat van deze verlenging wordt kennisgegeven aan het college en het college van gedeputeerde staten.
    
    De Afdeling stelt vast dat deze artikelonderdelen betrekking hebben op het op de hoogte stellen van een vergunningaanvraag en op de beslistermijn op de aanvraag. Hierin en ook anderszins ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat alleen aan de in die artikelleden genoemde partijen het recht zou toekomen om bezwaar tegen het bestreden besluit in te kunnen dienen.
    
    2.7.    Voorzover de KvK heeft aangevoerd dat de beslissing op bezwaar niet direct aan haar is toegezonden, maar eerst na een telefonisch verzoek aan verweerder, overweegt de Afdeling dat wat daar ook van zij, niet gebleken is dat de KvK daardoor in haar belangen is geschaad.
    
    Dit bezwaar treft dan ook geen doel.
    
    2.8.    Appellanten kunnen zich niet met het bestreden besluit verenigen. Bij hen bestaat de vrees dat er in de toekomst verpaupering op het strand zal optreden en dat niet alle mogelijkheden op het gebied van de werkgelegenheid op het strand kunnen worden benut als er geen tweede ontsluitingsweg kan worden aangelegd.
    
    Verder is de KvK onder meer van mening dat er verwachtingen zijn gewekt en dat de belangenafweging op onjuiste wijze heeft plaatsgevonden.
    
    De vereniging is eveneens van mening dat er verwachtingen zijn gewekt. Voorts heeft zij zich onder meer op het standpunt gesteld dat zij ten onrechte niet op de hoogte is gebracht van de aanmelding van het gebied als Habitatgebied, dat het gebied niet was aangemeld in de periode voordat het bestreden besluit werd genomen en dat verweerder de aanmelding van het gebied om die reden niet bij zijn besluit had mogen betrekken.
    
    Het college heeft zich onder meer op het standpunt gesteld dat verweerder de noodzaak en het maatschappelijke belang van de verlenging van de Heerenduinweg onvoldoende heeft erkend bij de belangenafweging. Voorts is het van mening dat de aanmelding van het gebied als Habitatgebied niet betekent dat er niets in het gebied mogelijk is. In dit geval moet immers een uitzondering worden gemaakt, omdat er geen alternatieven voorhanden zijn en het gaat om redenen van groot openbaar belang, aldus het college.
    
    2.9.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat een deel van het beschermd natuurmonument feitelijk aan het gebied zal worden onttrokken door de aanleg van de verlenging van de Heerenduinweg. Daarnaast stelt hij zich op het standpunt dat de weg een aantasting vormt van de bij de aanwijzing als beschermd natuurmonument als wezenlijke kenmerken van het duingebied genoemde voor de fauna noodzakelijke rust en de waarden van het natuurschoon van het beschermd natuurmonument. Nu naar zijn mening niet gebleken is dat de verlenging van de Heerenduinweg een aanzienlijke uitbreiding van de werkgelegenheid zal opleveren, is hij van mening dat het belang bij het behoud van het natuurmonument in dit geval zwaarder moet wegen dan het belang dat is gediend met een toeneming van de werkgelegenheid.
    
    2.10.    Bij besluit van 26 juni 1991 is het gebied “Duinen van Velsen” als beschermd natuurmonument aangewezen waardoor het gebied onder de werking van de Natuurbeschermingswet is gebracht.
    
    Met de vergunningaanvraag is beoogd om de aansluiting van de IJmuiderslag op de noord-zuidverbinding naar de Kennemerboulevard te realiseren door de Heerenduinweg zodanig te verlengen naar het noorden dat deze aansluiting vindt op de Ampèrestraat.
    
    Die verlenging van de Heerenduinweg komt in het beschermd natuurmonument te liggen. Onbetwist is dat voor de aanleg van de verlenging een vergunning ingevolge artikel 12 van de Natuurbeschermingswet is vereist.
    
    2.11.    Verder is het gebied “Duinen van Velsen” aangemeld als Habitatgebied door middel van een lijst als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn die aan de Europese Commissie is toegezonden.
    
    Voorzover de vereniging bezwaar heeft tegen de aanmelding van het gebied als Habitatgebied, overweegt de Afdeling dat dit niet in deze procedure ter beoordeling kan staan. Wat betreft het argument van appellante dat het gebied in de periode van vóór het bestreden besluit nog niet was aangemeld, overweegt de Afdeling dat verweerder alle feiten en omstandigheden ten tijde van het bestreden besluit bij zijn besluitvorming diende te betrekken en dat niet in geschil is dat de aanmelding daar deel van uitmaakte.
    
    2.12.    De Afdeling overweegt voorts dat, aangezien in de Natuurbeschermingswet geen specifiek toetsingskader is opgenomen aan de hand waarvan een vergunningaanvraag moet worden beoordeeld, bij de beoordeling van een vergunningaanvraag een afweging dient te worden gemaakt tussen enerzijds het belang dat is gemoeid met het behoud van de wezenlijke kenmerken van het beschermd natuurmonument bedoeld in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet en anderzijds, in een geval als dit, de economische belangen die gemoeid zijn met de aanleg van de verlenging van de Heerenduinweg.
    
    2.13.    In de toelichting behorende bij de aanwijzing tot beschermd natuurmonument is vermeld dat de betekenis van het beschermd natuurmonument voor de flora en fauna groot is. In dit verband dient het beschermd natuurmonument als broed-, rust- en fourageergebied voor verschillende soorten vogels. Voorts komen in het beschermd natuurmonument amfibieën voor als de Gewone pad en de Rugstreeppad en een reptiel als de Zandhagedis.
    
    Verder staat in de toelichting vermeld dat het karakter van het duinlandschap, dat gekenmerkt wordt door reliëfrijke duinen met daarin gelegen duingraslanden en struwelen, het natuurmonument een aantrekkelijk aanzien verleent. Het is daarom en mede vanwege de uitgestrektheid van het gebied en de relatieve verscheidenheid aan milieuomstandigheden van betekenis uit een oogpunt van natuurschoon.
    
    Het beheer van het natuurmonument dient volgens de toelichting gericht te zijn op het behoud, herstel of de ontwikkeling van de natuurwetenschappelijke betekenis van het natuurschoon.
    
    2.14.    Vast staat dat een gedeelte van het beschermd natuurmonument zal verdwijnen ten gevolge van de verlenging van de Heerenduinweg naar het noorden. De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat de versnippering van het natuurmonument door de aanwezigheid van de verlenging zal toenemen.
    
    Immers, ter plaatse van de beoogde verlenging van de Heerenduinweg is weliswaar reeds een fietspad aanwezig, maar deze zal ten behoeve van de ontsluitingsweg breder moeten worden gemaakt en zal toegankelijk worden voor het gemotoriseerde verkeer.
    
    Vast staat dat het aantal verkeersbewegingen op de Heerenduinweg zal toenemen als de weg wordt doorgetrokken via het noorden naar het strand.
    
    Gelet hierop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de wezenlijke kenmerken van het natuurmonument, waaronder de voor de fauna noodzakelijke rust, als gevolg van de verlenging van de Heerenduinweg zullen worden aangetast.
    
    Wat betreft het gewicht van de natuurwaarden van het gebied heeft verweerder verder niet ten onrechte in aanmerking genomen dat het gebied bij de Europese Commissie is aangemeld in het kader van de Habitatrichtlijn. Bovendien bevat het gebied soorten als bedoeld in bijlage IV van de Habitatrichtlijn, waaronder de Rugstreeppad en de Zandhagedis.
    
    Derhalve staat vervolgens de vraag ter beoordeling of zich in dit geval redenen van zodanig maatschappelijk belang voordoen dat daarvoor de belangen bij de bescherming van de waarden in het natuurmonument moeten wijken.
    
    Het strand is thans op twee manieren te bereiken met een motorvoertuig. Via de eerste route, die loopt via de Kanaaldijk, de Kromhoutweg en de Badweg, kan geparkeerd worden op het strand, via de tweede route, die loopt via de Heerenduinweg, kan geparkeerd worden bij de IJmuiderslag en moet men nog ongeveer 100 meter lopen naar het strand.
    
    Voorzover het college zich, onder verwijzing naar het onderzoek van Hauptmeijer Verkeer, rapportnr. 0419, 22 april 2004, op het standpunt heeft gesteld dat de eerste route verkeersonveilig is en dat daarom een verlenging van de Heerenduinweg naar de parkeerplaats op het strand noodzakelijk is, overweegt de Afdeling dat dit onderzoek dateert van na het bestreden besluit. Niet gebleken is dat het college niet in een eerder stadium onderzoek heeft kunnen laten doen naar de verkeersveiligheid ter plaatse. Gelet hierop kan verweerder dan ook niet worden verweten dat hij dit onderzoek niet heeft betrokken bij zijn besluit.
    
    De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door het college gestelde toeneming van de werkgelegenheid met ongeveer 200 directe en 200 indirecte arbeidsplaatsen, wat hier ook van zij, niet een reden van zodanig maatschappelijk belang is dat daarvoor de belangen bij de bescherming van de waarden in het natuurmonument moeten wijken. Voorts acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat op het strand verpaupering zal optreden.
    
    Ook overigens ziet de Afdeling geen redenen van zodanig maatschappelijk belang dat daarvoor de belangen bij de bescherming van de waarden in het natuurmonument moeten wijken.
    
    2.15.    Voorzover de KvK en de vereniging hebben gesteld dat bij hen de verwachting is gewekt dat de verlenging van de Heerenduinweg aangelegd zou kunnen worden, nu onder meer in het aanwijzingsbesluit als bedoeld in overweging 2.10. wordt gewezen op de mogelijkheid om verkeersdoeleinden binnen het natuurmonument te realiseren, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    In de toelichting van het aanwijzingsbesluit staat vermeld dat het tot het natuurmonument behorende duingebied in het bestemmingsplan “IJmuiderslag” dat is vastgesteld in 1989 wordt aangeduid als “duinterrein categorie 1”. De gronden met die aanduiding zijn primair bestemd voor zeewering en voorts voor duinterrein met natuurwetenschappelijke en landschappelijke waarden. Een klein deel van het duinterrein ter hoogte van camping De Duinhoorn wordt aangeduid als “duinterrein categorie 2” en is naast de genoemde bestemmingen mede bestemd voor verkeersdoeleinden en passieve recreatie.
    
    De Afdeling stelt vast dat dit deel van de toelichting een beschrijving is van het bestemmingsplan dat destijds van kracht was en niet een beschrijving van de mogelijkheden voor verkeersdoeleinden op grond van het aanwijzingsbesluit. Afgezien van de vraag of het gebied waar de vergunningaanvraag betrekking op heeft binnen de aanduiding “duinterrein categorie 2” is gelegen, is de Afdeling van oordeel dat uit dit deel van de toelichting van het aanwijzingsbesluit niet blijkt dat de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat de vergunning zou worden verleend. Ook anderszins is hiervan niet gebleken.
    
    2.16.    Uit het bovenstaande volgt dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van appellanten dat is gediend met de aanleg van de weg ter plaatse niet zwaarder weegt dan het belang dat is gemoeid met het behoud van de wezenlijke kenmerken van het beschermd natuurmonument.
    
    Het argument van het college dat de Habitatrichtlijn niet aan de verlening van de vergunning in de weg staat, wat daar ook van zij, kan aan dit oordeel niet afdoen.
    
    De beroepen zijn ongegrond.
    
    2.17.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Dolman    w.g. Broekman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2005
    
    12-449.