ECLI:NL:RVS:2007:BB2938, Raad van State, 05-09-2007, 200701031/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-09-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 januari 2004 heeft appellant sub 1 (hierna: het college) het verzoek van Blokker Holding B.V. van 3 november 2003 om handhavend op te treden tegen het gebruik van appellante sub 2 ten behoeve van detailhandel van het perceel Burgemeester Aschofflaan 1 te Barneveld (hierna: het perceel) afgewezen.

200701031/1.
      Datum uitspraak: 5 september 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.    het college van burgemeester en wethouders van Barneveld,
      2.    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Intratuin Barneveld B.V.", gevestigd te Barneveld,
      3.    de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid "Blokker Holding B.V.", "Blokker B.V." en "Marskramer B.V.", gevestigd te Laren respectievelijk Amsterdam respectievelijk Gouda,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak in de zaken nos. AWB 06/4598, 06/5405 en 06/5003 van de rechtbank Arnhem van 29 december 2006 in de gedingen tussen:
    
    appellanten sub 3,
    
    en
    
    appellant sub 1.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 januari 2004 heeft appellant sub 1 (hierna: het college) het verzoek van Blokker Holding B.V. van 3 november 2003 om handhavend op te treden tegen het gebruik van appellante sub 2 ten behoeve van detailhandel van het perceel Burgemeester Aschofflaan 1 te Barneveld (hierna: het perceel) afgewezen.
    
    Bij besluit van 27 oktober 2004 heeft het college het door appellanten sub 3 daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 juni 2005 heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank), voor zover hier van belang, het door appellanten sub 3 daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 oktober 2004 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellanten sub 3.
    
    Bij besluit van 22 augustus 2005 heeft het college het door appellanten sub 3 tegen het besluit van 9 januari 2004 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, doch dat besluit niet herroepen.
    
    Bij besluit van 18 januari 2006 heeft het college het verzoek van appellanten sub 3 om handhavend op te treden tegen het gebruik van appellante sub 2 ten behoeve van de verkoop van huishoudelijke artikelen, verspreid door het pand op het perceel, afgewezen.
    
    Bij uitspraak van 11 mei 2006 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door appellanten sub 3 tegen het besluit van 22 augustus 2005 ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
    
    Bij besluit van 25 juli 2006, verzonden op 28 juli 2006, heeft het college het door appellanten sub 3 tegen het besluit van 18 januari 2006 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 29 augustus 2006 (I), dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4. van de Algemene wet bestuursrecht, en is verzonden op 5 september 2006, heeft het college vrijstelling verleend voor detailhandelsactiviteiten die vallen binnen het zogenoemde "Aan de dis"-concept (440 m² op de verdiepingsvloer in het pand op het perceel).
    
    Bij besluit van 29 augustus 2006 (II), verzonden op 5 september 2006, heeft het college het door appellanten sub 3 tegen het besluit van 9 januari 2004 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, maar opnieuw besloten het verzoek om handhaving af te wijzen.
    
    Bij uitspraak van 29 december 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door appellanten sub 3 tegen het besluit van 25 juli 2006 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Het door appellanten sub 3 tegen de besluiten van 29 augustus 2006 ingestelde beroep heeft de rechtbank ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief van 7 februari 2007, bij de Raad van State ingekomen op 8 februari 2007, appellante sub 2 bij brief van 7 februari 2007, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, en appellanten sub 3 bij brief van 8 februari 2007, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Appellante sub 2 heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 7 maart 2007. Ook appellanten sub 3 hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 7 maart 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 13 april 2007 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Bij brief van 13 april 2007 heeft appellante sub 2, die in de gelegenheid is gesteld een reactie in te dienen op de hoger beroepen van het college en appellanten sub 3, verwezen naar de memorie die het college bij brief van 13 april 2007 heeft ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college en appellante sub 2. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 augustus 2007, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M. van der Voet, ambtenaar van de gemeente, appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. J. Hoekstra, advocaat te Amsterdam en M. Braam, en appellanten sub 3, vertegenwoordigd door mr. E.M. van Bommel, advocaat te Amsterdam, en R. Sparreboom, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het verzoek aan het college van 3 november 2003 van Blokker Holding B.V. om handhavend op te treden heeft betrekking op de verkoop van huishoudelijke artikelen onder de noemer "Aan de dis" op een oppervlakte van 440 m² van de verdiepingsvloer van het op het perceel gelegen pand. Het gaat daarbij om een assortiment van huishoudelijke artikelen die worden gebruikt in samenhang met het koken, zoals potten, pannen, keukengereedschappen en keukentextiel, alsmede in samenhang met het nuttigen van maaltijden, zoals serviezen, bestekken en tafelaankleding. Voorts omvat dit assortiment food-artikelen, zoals delicatessen, koffie, thee, kruiden en specerijen, consumptieoliën, azijnen en sauzen. Bij besluit van 9 januari 2004 heeft het college dit verzoek afgewezen. Bij besluit van 29 augustus 2006 (II) heeft het college dit besluit in stand gelaten.
    
        Bij besluit van 18 januari 2006 heeft het college het verzoek van appellanten sub 3 van 23 november 2005 om handhavend op te treden tegen het gebruik van appellante sub 2 ten behoeve van de verkoop van huishoudelijke artikelen, verspreid door het pand op het perceel, afgewezen. Het gaat daarbij om de verkoop op 320 m² op de begane grond van huishoudelijke artikelen of interieurartikelen als kaarsen, serviesgoed, glaswerk, kussens, windlichten, decoratiemateriaal en kandelaars (hierna: overige huishoudelijke artikelen). Voorts gaat het om de verkoop van kerstartikelen in de kerstperiode op de ruimte op de verdiepingsvloer die niet ten behoeve van de verkoop van huishoudelijke artikelen onder de noemer "Aan de dis" wordt gebruikt. Bij besluit van 25 juli 2006 heeft het college het door appellanten sub 3 tegen het besluit van 18 januari 2006 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
        Bij besluit van 29 augustus 2006 (I) heeft het college vrijstelling verleend voor de verkoop van huishoudelijke artikelen op 440 m² op de verdiepingsvloer van het pand op het perceel onder de noemer "Aan de dis".
    
    2.2.    De hoger beroepen van het college en van appellante sub 2 zijn gericht tegen de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het door appellanten sub 3 tegen het besluit van 25 juli 2006, betreffende de weigering handhavend tegen de verkoop van huishoudelijke artikelen op te treden, ingestelde beroep gegrond is verklaard. Het hoger beroep van appellanten sub 3 is gericht tegen de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het door appellanten sub 3 tegen het besluit van 29 augustus 2006 (I) ingestelde beroep ongegrond is verklaard.
    
    Ten aanzien van het besluit van 25 juli 2006:
    
    2.3.    Het college en appellante sub 2 betogen dat het gebruik van het pand voor de verkoop van de overige huishoudelijke artikelen op het perceel is toegestaan. De rechtbank heeft huns inziens miskend dat de op 26 juli 2001 aan appellante sub 2 verleende vrijstelling voor het oprichten van het tuincentrum op het perceel ook ziet op de verkoop van huishoudelijke artikelen, verspreid door het pand. Daartoe voeren zij aan dat appellante sub 2 deze artikelen eveneens verkocht in het bedrijf dat zij voerde aan de Nederwoudseweg te Barneveld en haar, mede blijkens haar brief van 29 november 2000 en de publicatie van het voornemen om vrijstelling te verlenen, vrijstelling is verleend voor de verplaatsing van dit bedrijf. Het college voert daartoe voorts aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de verkoop van de overige huishoudelijke artikelen niet past binnen de reguliere activiteiten van een tuincentrum.
    
    2.3.1.    Bij besluit van 26 juli 2001 heeft het college, beslissend op de aanvraag van 22 februari 2001 van appellante sub 2, vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het bouwen van een bedrijfspand ten behoeve van een tuincentrum op het perceel.
    
        Bij brief van 29 november 2000 heeft appellante sub 2 het college laten weten welke artikelen zij op dat moment verkocht, waarbij zij "Potterie Cadeau en Sfeer- en interieurartikelen" en "Kerst- en Paasartikelen" heeft vermeld. De brief van 29 november 2000 maakt geen deel uit van het besluit van 26 juli 2001. Dat het college heeft beoogd de in deze brief vermelde artikelen op het perceel toe te staan, blijkt ook niet uit het besluit van 26 juli 2001.
    
        In de publicatie in de Barneveldse Krant van 14 december 2000, nr. 296 is vermeld dat het college het voornemen heeft medewerking te verlenen aan de verplaatsing van de vestiging van appellante sub 2 aan de Nederhoudseweg te Barneveld naar het perceel. Hieruit kan, anders dan appellante sub 2 betoogt, niet worden afgeleid dat bij besluit van 26 juli 2001 vrijstelling is verleend voor het assortiment aan overige huishoudelijke artikelen dat appellante sub 2 aan de Nederhoudseweg te Barneveld verkocht.
    
    2.3.2.    De rechtbank heeft het begrip "tuincentrum", nu dit begrip in het besluit van 26 juli 2001 evenmin nader is bepaald, terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2005 in zaak no. 200409734/1, uitgelegd aan de hand van hetgeen in het dagelijks spraakgebruik onder "tuincentrum" wordt verstaan. Anders dan het college aanvoert, was in deze uitspraak, voor zover hier van belang, het begrip "tuincentrum" niet in het daarin aan de orde zijnde bestemmingsplan omschreven. Zoals de Afdeling in die uitspraak heeft overwogen, staat voorop dat bij de exploitatie van een tuincentrum in het algemeen moet worden gedacht aan de verkoop van artikelen die in directe relatie staan tot tuininrichting en -onderhoud. De stelling van het college dat in de huidige tijd in het algemeen wordt verwacht en aanvaard dat de verkoop van voornoemde huishoudelijke artikelen in een tuincentrum plaatsvindt, maakt dit, wat daar ook van zij, niet anders. Terecht heeft de rechtbank geoordeeld dat de verkoop van de overige huishoudelijke artikelen niet als rechtstreeks verband houdend met een tuincentrum kan worden aangemerkt.
    
    2.4.    Appellante sub 2 betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet handhavend mocht optreden. Daartoe voert zij aan dat ten tijde van het besluit op bezwaar van 25 juli 2006 concreet zicht op legalisering bestond, dat zij erop mocht vertrouwen dat het college niet handhavend zou optreden tegen de verkoop van de overige huishoudelijke artikelen op het perceel en dat haar belangen onevenredig worden geschaad als het college handhavend optreedt.
    
    2.4.1.    Dit betoog kan niet leiden tot het oordeel dat de rechtbank het besluit van 25 juli 2006, dat voorwerp was van het geding bij de rechtbank, ten onrechte heeft vernietigd. Het college heeft in zijn besluit van 25 juli 5 september 2007artikelen, verspreid door het pand, op het perceel valt binnen de reikwijdte van de vrijstelling van 26 juli 2001 en dat het college derhalve niet bevoegd is handhavend op te treden. Het college is niet toegekomen aan de vraag of concreet zicht op legalisering bestaat dan wel sprake was van andere bijzondere omstandigheden waaronder het niet tot handhavend optreden mocht overgaan. Derhalve kon de rechtbank evenmin toekomen aan een beoordeling van de vraag of daarvan sprake was.
    
    Ten aanzien van het besluit van 29 augustus 2006 (I):
    
    2.5.    Appellanten sub 3 betogen allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat het college geen gebruik had mogen maken van de door het college van gedeputeerde staten verleende verklaring van geen bezwaar van 15 augustus 2006, nu deze in strijd met het Streekplan Gelderland 2005 (hierna: het Streekplan) is verleend.
    
    2.5.1.    In het Streekplan is vermeld dat de provincie ruimte wil bieden om veranderingen in vraag en aanbod mogelijk te maken, onder de voorwaarde dat de bestaande voorzieningenstructuur niet duurzaam wordt aangetast. Voorts is als uitgangspunt vermeld dat op perifere locaties alleen detailhandel is toegestaan die vanwege de specifieke ruimtelijke eisen moeilijk inpasbaar is in bestaande winkelgebieden. Het betreft, zo vermeldt het Streekplan, detailhandel in explosie- en brandgevaarlijke stoffen en winkelformules die vanwege de aard en omvang van de gevoerde artikelen een groot oppervlak nodig hebben voor de uitstraling (zoals auto's, boten, caravans, tuincentra, bouwmarkten grove bouwmaterialen, keukens en sanitair, evenals woninginrichting waaronder meubels).
    
    2.5.2.    De detailhandelsactiviteiten die vallen binnen het zogenoemde "Aan de dis"-concept zijn, zoals appellanten sub 3 terecht betogen, niet moeilijk inpasbaar in bestaande winkelgebieden. De omstandigheid dat tuincentra in het Streekplan zijn vermeld als voorbeeld van een winkelformule die vanwege de aard en omvang van de gevoerde artikelen een groot oppervlak nodig heeft, betekent niet dat in een tuincentrum op een perifere locatie het assortiment vallend onder het "Aan de dis"-concept mag worden verkocht. Zoals ook onder 2.3.2. is overwogen, staat voorop dat bij de exploitatie van een tuincentrum in het algemeen moet worden gedacht aan de verkoop van artikelen die in directe relatie staan tot tuininrichting en -onderhoud. Bij de artikelen die onder de noemer "Aan de dis" worden verkocht, is deze relatie niet aanwezig.
    
        Anders dan waar de rechtbank vanuit is gegaan, blijkt uit het Streekplan ook niet dat op deze perifere locatie detailhandel van een omvang als hier aan de orde zou zijn toegestaan. Dat de 440 m² waarop deze detailhandel plaatsvindt in verhouding tot de totale oppervlakte van het tuincentrum gering is, neemt immers niet weg dat hier op zich beschouwd sprake is van detailhandel van een niet geringe omvang. De door het college vermelde brief van de staatssecretaris van economische zaken en de minister van volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer van 10 november 2006 heeft geen betekenis voor de uitleg van het Streekplan.
    
        De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, niet onderkend dat de betreffende detailhandelsactiviteiten in strijd zijn met de uitgangspunten van het Streekplan. Het college van gedeputeerde staten heeft de in paragraaf 4.4 van het Streekplan beschreven procedure om van het Streekplan van uitgangspunten af te wijken, niet gevolgd. Het college had derhalve geen gebruik mogen maken van de bij besluit van 15 augustus 2006 door het college van gedeputeerde staten verleende verklaring van geen bezwaar. Gelet daarop moet geconcludeerd worden dat vrijstelling is verleend aan een project dat niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Het besluit van 29 augustus 2006 (I) ontbeert reeds om die reden een deugdelijke motivering en is derhalve in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.6.    Gezien het vorenstaande wordt aan de overige tegen het besluit van 29 augustus 2006 (I) aangevoerde gronden niet toegekomen.
    
    2.7.    Het hoger beroep van appellanten sub 3 is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 29 augustus 2006 (I) ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, gelet op het vorenoverwogene, dat beroep gegrond verklaren. Het besluit van 29 augustus 2006 (I) dient te worden vernietigd. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
        De hoger beroepen van het college en appellante sub 2 zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt voor het overige bevestigd.
    
    2.8.    Het college dient ten aanzien van appellanten sub 3 op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van appellanten sub 3 gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 29 december 2006 in de zaken nos. AWB 06/4598, 06/5405 en 06/5003, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 29 augustus 2006 (I) ongegrond is verklaard;
    
    III.    verklaart het beroep van appellanten sub 3 bij de rechtbank tegen het besluit van 29 augustus 2006 (I) gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van 29 augustus 2006 (I), kenmerk 244841;
    
    V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Barneveld tot vergoeding van bij appellanten sub 3 in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Barneveld aan appellanten sub 3 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII.    gelast dat de gemeente Barneveld aan appellanten sub 3 het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 709,00 (zegge: zevenhonderdnegen euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek    w.g. Van Heusden
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 september 2007
    
    163-218-499.