ECLI:NL:RVS:2009:BJ4594, Raad van State, 29-07-2009, 200904175/2/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-07-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 april 2009 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) aan de rechtspersoon naar Duits recht KS-Recycling GmbH & Co KG (hierna: KS-R) vergunning verleend als bedoeld in artikel 10.48, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 9, aanhef en onder a, van het Besluit inzamelen afvalstoffen, voor het inzamelen van afgewerkte olie categorie I en II, afkomstig van landactiviteiten. Dit besluit is op 29 april 2009 ter inzage gelegd.

200904175/2/M1
      Datum uitspraak: 29 juli 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    
      de naamloze vennootschap Centrale Bewerkingseenheid N.V., gevestigd te Schelluinen, gemeente Giessenlanden, en anderen,
      verzoekers,
    
    
    en
    
    
      de ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 april 2009 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) aan de rechtspersoon naar Duits recht KS-Recycling GmbH & Co KG (hierna: KS-R) vergunning verleend als bedoeld in artikel 10.48, eerste lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 9, aanhef en onder a, van het Besluit inzamelen afvalstoffen, voor het inzamelen van afgewerkte olie categorie I en II, afkomstig van landactiviteiten. Dit besluit is op 29 april 2009 ter inzage gelegd.
    
    
      Tegen dit besluit hebben de naamloze vennootschap Centrale Bewerkingseenheid N.V. en anderen (hierna: CBE e.a.) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 juni 2009, beroep ingesteld.
      Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 juni 2009, hebben CBE e.a. de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 14 juli 2009, waar CBE e.a., vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, A. Nijdam, D. van Benschop, W. Droppers, I. Gulika, H. Littel en Th. Wubben, en de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, vertegenwoordigd door mr. drs. J.P.J. Geurts en mr. J. Aanen, beiden werkzaam bij het ministerie, en J. Dopheide, werkzaam bij SenterNovem, zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting KS-R, vertegenwoordigd door mr. B.J.M. Veldhoven, advocaat te 's-Gravenhage, G. Siepert en O. Eijgelaar, als partij gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het oordeel van de voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    2.2. Ingevolge artikel 10.45, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder vergunning bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen in te zamelen, ingeval de afvalstoffen tot de krachtens artikel 10.48 aangewezen categorieën behoren.
    
    Ingevolge artikel 10.48, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan bij algemene maatregel van bestuur in het belang van een doelmatig beheer van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen worden bepaald dat voor het inzamelen van daarbij aangewezen categorieën van zodanige afvalstoffen een vergunning is vereist. Hieraan is uitvoering gegeven bij het Besluit inzamelen afvalstoffen.
    
    Ingevolge artikel 9, aanhef en onder a, van het Besluit inzamelen afvalstoffen, voor zover hier van belang, is een vergunning vereist voor het inzamelen van afgewerkte olie die behoort tot categorie I of II als bedoeld in de bijlage bij dit besluit.
    
    2.3. Op grond van artikel 10.48, tweede lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in samenhang met artikel 8.10, eerste lid, van deze wet, voor zover hier van belang, kan een vergunning voor het inzamelen van bedrijfsafvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen slechts in het belang van een doelmatig beheer van de betrokken afvalstoffen worden geweigerd.
    
    Op grond van artikel 10.48, tweede lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in samenhang met artikel 8.8 en artikel 10.14, eerste lid, van deze wet, voor zover hier van belang, moet ieder bestuursorgaan rekening houden met het geldende afvalbeheersplan.
    
    2.4. De minister betoogt dat het verzoek voor zover ingediend door de Centrale Bewerkingseenheid N.V. (hierna: CBE) niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, nu CBE geen belanghebbende is bij het bestreden besluit waarmee een vergunning voor het inzamelen van olie is verleend, terwijl CBE zich met het verwerken van ingezamelde olie bezighoudt.
    
    2.4.1. De voorzitter overweegt dat in het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.2 in afwijking van voorschrift 3.1 en het bepaalde in de paragrafen 4.2.1 en 4.2.2 van sectorplan 23 van het Landelijk Afvalbeheersplan 2002-2012 (hierna: het LAP) aan KS-R wordt toegestaan om categorie I en categorie II afgewerkte olie te mengen, mits het mengsel wordt verwerkt volgens de minimumstandaard van het LAP voor afgewerkte olie categorie I. Volgens de considerans van het bestreden besluit is er daarbij vanuit gegaan dat KS-R de ingezamelde olie voor verwerking naar de eigen inrichting brengt.
    
    Doordat KS-R de door haar in Nederland ingezamelde afgewerkte olie in haar eigen inrichting verwerkt en als zodanig in hetzelfde marktsegment werkzaam is binnen hetzelfde verzorgingsgebied, wordt het belang van CBE, als verwerker van afgewerkte olie categorie I en II, als feitelijk gevolg van het bestreden besluit getroffen. De voorzitter is op grond hiervan van oordeel dat het belang van CBE rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken en dat CBE aldus als belanghebbende dient te worden aangemerkt.
    
    2.5. CBE e.a. voeren aan dat de aanvraag op tal van, in de zienswijze nader aangeduide, onderdelen in strijd is met artikel 10, eerste lid, van het Besluit inzamelen afvalstoffen onderscheidenlijk de richtlijnen die de minister in zoverre heeft vastgesteld.
    
    Daarnaast wordt er door CBE e.a. op gewezen dat KS-R niet heeft voldaan aan de verplichtingen ingevolge artikel 11, eerste lid, van het Besluit inzamelen afvalstoffen - het overleggen van bewijzen van goed gedrag, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid - , maar dat KS-R heeft volstaan met het overleggen van een kopie van haar registratie op de lijst van Vervoerders, Inzamelaars, Handelaars en Bemiddelaars van afvalstoffen (hierna: VIHB-lijst).
    
    2.5.1. Ter zitting is door de minister desgevraagd bevestigd dat in zoverre is volstaan met de registratie van KS-R op de VIHB-lijst.
    
    2.5.2. De voorzitter overweegt dat de criteria voor registratie op de VIHB-lijst als bedoeld in de artikel 4, in samenhang met artikel 5, eerste lid, van de Regeling inzamelaars, vervoerders, handelaars en bemiddelaars van afvalstoffen nagenoeg letterlijk overeen komen met de ingevolge artikel 11, eerste lid, van het Besluit inzamelen afvalstoffen ten behoeve van een inzamelvergunning voor afgewerkte olie te verstrekken gegevens. Daarmee is, voor zover de voorzitter dat in deze procedure kan beoordelen, materieel voldaan aan artikel 11, eerste lid, van het Besluit inzamelen afvalstoffen.
    
    Nu daarnaast de onderdelen waarop de vergunningaanvraag niet zou voldoen aan artikel 10, eerste lid, van het Besluit inzamelen afvalstoffen in het verzoekschrift noch het beroepschrift nader zijn uitgewerkt, ziet de voorzitter in hetgeen door verzoekers in zoverre is aangevoerd geen aanleiding de gevraagde voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.6. CBE e.a. betogen dat het bestreden besluit in strijd is met het belang van het doelmatig beheer van afvalstoffen en het LAP.
    
    Daartoe voeren zij aan dat de verleende vergunning, anders dan de vergunningen van de huidige inzamelaars, geen inzamelplicht in een bepaalde regio kent (plichtgebied), waardoor KS-R zich op de inzameling van grote lucratieve partijen zal richten. Op termijn zal de inzameling van kleine onrendabele partijen afgewerkte olie daardoor niet meer verzekerd zijn. Dat is in strijd met de doelstelling van het LAP van een zogenoemd lekvrij beheer van afgewerkte olie via een landelijk dekkende inzamelstructuur. De continuïteit van het beheer van afgewerkte olie wordt door het bestreden besluit niet gewaarborgd.
    
    Daarnaast betogen CBE e.a. dat een effectief en efficiënt beheer van afgewerkte olie niet is gediend met het bestreden besluit, dat geen effectief toezicht op het beheer van afgewerkte olie door KS-R mogelijk is en dat door het bestreden besluit de capaciteit voor het beheer van afgewerkte olie niet meer zal zijn afgestemd op het aanbod.
    
    2.6.1. De minister betoogt dat de uitspraak van de Afdeling van 20 augustus 2008 in zaak nr. 200708052/1 waarin is geoordeeld dat het LAP waarin is bepaald dat zes inzamelaars vergunning hebben voor het inzamelen van categorie I en II afgewerkte olie in bulk en dat uitbreiding van dit aantal inzamelvergunninghouders niet is toegestaan buiten toepassing had moeten worden gelaten, met zich brengt dat het LAP voor zover daarin is bepaald dat inzamelvergunninghouders een inzamelplicht voor de in zijn vergunning genoemde regio (plichtgebied) hebben - vanwege de koppeling tussen inzamelaar en plichtgebied - buiten toepassing moet worden gelaten.
    
    De minister verwijst in dit verband naar onderzoek waaruit zou blijken dat het afschaffen van de vergunningplicht in combinatie met het afschaffen van de limitering van het aantal inzamelaars geen aantoonbare gevolgen voor het milieu heeft en daarmee verantwoord is. Voorts maakt de minister er melding van dat het LAP in de tweede helft van 2009 in zoverre zal worden gewijzigd.
    
    Daarnaast wijst de minister erop dat het niet te verwachten is dat houders van afgewerkte olie zich daar op een voor het milieu schadelijke wijze van zullen ontdoen, aangezien afgewerkte olie een positieve economische waarde heeft. Bovendien rust op ontdoeners van afvalstoffen een algemene zorgplicht en is het verboden en strafbaar zich van afvalstoffen te ontdoen door deze buiten een inrichting te storten, te verbranden of te lozen.
    
    2.6.2. Op grond van artikel 10.13, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het afvalbeheersplan worden gewijzigd. Ingevolge het tweede lid zijn met betrekking tot een wijziging van het afvalbeheersplan de artikelen 10.4 tot en met 10.11 en 10.12, eerste lid, van overeenkomstige toepassing. De artikelen 10.8 tot en met 10.11 hebben betrekking op de daartoe te volgen procedure.
    
    Ingevolge artikel 10.14, tweede lid, voor zover hier van belang, houdt het bestuursorgaan, voor zover het afvalbeheersplan niet voorziet in het onderwerp met betrekking waartoe de bevoegdheid wordt uitgeoefend, rekening met de criteria genoemd in artikel 10.5, eerste lid.
    
    Ingevolge artikel 10.5, eerste lid, houdt de minister er bij de vaststelling van het afvalbeheersplan rekening mee dat het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen vereist dat:
    
    a. het beheer van afvalstoffen op effectieve en efficiënte wijze geschiedt;
    
    b. een effectief toezicht op het beheer van afvalstoffen mogelijk is.
    
    Ingevolge artikel 10.5, tweede lid, voor zover hier van belang houdt de minister ten aanzien van een beslissing omtrent een vergunning als bedoeld in artikel 10.48 er rekening mee dat het belang van een doelmatig beheer van afvalstoffen voorts vereist dat:
    
    a. de continuïteit van het beheer van afvalstoffen wordt gewaarborgd;
    
    b. de capaciteit van de voorzieningen voor het beheer van afvalstoffen is afgestemd op het aanbod van afvalstoffen.
    
    2.7. De voorzitter overweegt dat de minister na de vernietiging van zijn besluit bij bovengenoemde uitspraak van de Afdeling van 20 augustus 2008, nr. 200708052/1, gehouden was een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van KS-R om een inzamelvergunning. Daarbij diende de minister, omdat in deze uitspraak is aangegeven dat de minister het LAP buiten toepassing had moeten laten voor zover het betreft de beperking van het aantal inzamelaars tot zes, te bezien hoe voor het overige toepassing kon worden gegeven aan het LAP. De samenhang van het kader voor de beoordeling van een aanvraag als hier in het geding is een bestuurlijke verantwoordelijkheid.
    
    Volgens de minister wordt met het niet opleggen van een inzamelplicht, in het verlengde van het niet beperken van het aantal inzamelaars, vooruit gelopen op een beleidswijziging ten opzichte van het geldende LAP.
    
    De voorzitter stelt vast dat er geen wijziging van het LAP is die volgens de ingevolge artikel 10.13, tweede lid, van de Wet milieubeheer te volgen procedure in werking is getreden. Aangezien de beoogde beleidswijziging de kern raakt van het in paragraaf 4.2.1 van sectorplan 23 van het LAP neergelegde inzamelbeleid waarin immers aan het landelijk inzamelrecht een inzamelplicht voor een bepaalde regio is gekoppeld, is het naar het oordeel van de voorzitter geenszins evident dat de minister zonder wijziging van het LAP hieraan toepassing kon geven. De onderhavige procedure leent zich er niet voor op de beslissing van die kwestie vooruit te lopen.
    
    De voorzitter stelt vast dat het bestreden besluit tot gevolg heeft dat naast de zes bestaande inzamelaars er één inzamelaar is met een landelijk inzamelrecht zonder inzamelplicht. Dat de minister in januari 2009 teneinde rechtsongelijkheid te voorkomen de huidige zes inzamelaars heeft aangeboden, de vigerende vergunningen aan te passen door het schrappen van de plichtgebieden, maakt dit niet anders. Vaststaat voorts dat de minister de vergunningen niet heeft aangepast, wat ook zij van de mogelijkheid daartoe zonder wijziging van het LAP. Naar het oordeel van de voorzitter is niet onaannemelijk dat juist de omstandigheid dat in de aan KS-R verleende inzamelvergunning geen inzamelplicht voor een bepaalde regio is neergelegd, wezenlijke gevolgen kan en waarschijnlijk zal hebben voor de bestaande inzamelstructuur waarin zes inzamelaars op voet van gelijkwaardigheid opereren. De onderhavige procedure leent zich evenwel niet voor de toetsing van deze structuur aan de hand van de in artikel 10.5 van de Wet milieubeheer genoemde criteria.
    
    In aanmerking genomen dat het bestreden besluit substantiële gevolgen kan en waarschijnlijk zal hebben voor de marktaandelen van CBE e.a. ziet de voorzitter na afweging van de betrokken belangen aanleiding de navolgende voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.8. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    In het sedert 1 juli 2009 geldende vierde lid van artikel 1:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat de vermogensrechtelijke rechtsgevolgen van een handeling van een bestuursorgaan de rechtspersoon treffen waartoe het bestuursorgaan behoort. Tegelijk is het derde lid van artikel 8:75 van de Awb komen te vervallen. In verband hiermee is het niet meer nodig dat de Afdeling in geval zij het bestuursorgaan in de kosten veroordeelt, de rechtspersoon aanwijst die de kosten moet vergoeden. Welke rechtspersoon daartoe is gehouden, volgt thans rechtstreeks uit de wet.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 28 april 2009, kenmerk BIAAOB0801/DUA0911806;
    
    II. veroordeelt de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tot vergoeding van bij Centrale Bewerkingseenheid N.V. en anderen in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient aan Centrale Bewerkingseenheid N.V. en anderen onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, waarbij betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    III. gelast dat de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan Centrale Bewerkingseenheid N.V. en anderen het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt, waarbij betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll w.g. Melse
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2009
    
    191-579.