ECLI:NL:RBGEL:2013:1963, Rechtbank Gelderland, 30-07-2013, AWB 12/1657
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2013-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Artikelen: 229 en 229b Gemeentewet
      
      Trefwoorden: leges, opbrengstlimiet, kruissubsidiëring, Wabo, lasten ter zake
      
      Verweerder heeft aan eiseres leges in rekening gebracht in verband met een aanvraag tot het wijzigen van een bestemmingsplan. In geschil is onder meer of de opbrengstlimiet is overschreden. De aanvraag dateert uit 2010. De legesverordening is per 1 oktober 2010 gewijzigd in verband met de inwerkingtreding van de Wabo (de verordening kent eerst vanaf dat moment twee onderscheiden titels). Ter onderbouwing dat de opbrengstlimiet is overschreden legt verweerder slechts gegevens ter zake van Titel 2 van de Tarieventabel bij de Legesverordening over. Bij het vaststellen van de tarieven is uitgegaan van de gemeentelijke begroting 2010. Toen was niet duidelijk op welk moment de Wabo zou worden ingevoerd. Er kan dan ook bij de tariefvaststelling niet anders dan van de geraamde baten en lasten op basis van de volledige verordening zijn uitgegaan. Onderbouwing van de kosten en baten met enkel de diensten die thans vallen onder de reikwijdte van Titel 2 is daarom onvolledig. Bovendien zijn de lasten onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Voor de toerekening van kosten is aangesloten bij algemene uitgangspunten en niet uitgegaan van de werkelijke verdeling van kosten en toetsing daarvan aan de gemeentelijke comptabiliteitsvoorschriften. Verweerder heeft de twijfel of sprake is van “lasten ter zake” niet weggenomen en niet aannemelijk gemaakt dat geen sprake is van overschrijding van de opbrengstlimiet. De legesverordening wordt onverbindend verklaard.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Team belastingrecht
    
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      registratienummer: AWB 12/1657
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige belastingkamer ingevolge artikel 8:77 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) 
      
      
        van 30 juli 2013
        
        
      
      inzake
    
    
    
      
        
          [X] VOF, gevestigd te [Z], eiseres,
    
    
    
      tegen
    
    
    
      
        de heffingsambtenaar van de gemeente Brummen, verweerder.
    
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      Verweerder heeft aan eiseres bij brief met dagtekening 14 maart 2012 een bedrag van € 40.477,07 aan leges in rekening gebracht voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het wijzigen van het bestemmingsplan ‘[A]’ voor de bouw van een villa op het perceel hoek [A-straat 1]/[A-straat 2] te [Q].
    
    
    
      Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 9 oktober 2012 de legesnota met € 5.000 verminderd.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen de uitspraak op bezwaar per faxbericht van 8 november 2012, ontvangen door de rechtbank op 9 november 2012, beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Partijen hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn in afschrift verstrekt aan de wederpartij.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juli 2013. Namens eiseres is [B] verschenen, bijgestaan door mr. [gemachtigde]. Verweerder is in persoon ([gemachtigde]) verschenen, vergezeld van [C].
    
    
    
      Eiseres heeft ter zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan de rechtbank en aan de wederpartij. Verweerder heeft een schriftelijke toelichting voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan de rechtbank en aan de wederpartij. Deze stukken maken deel uit van het procesdossier.
    
    
    
  
  
    
      2Feiten
    
    
      2.1.
      Eiseres is sinds 2007 eigenares van het perceel hoek [A-straat 1]/[A-straat 2] te [Q]. Zij heeft het perceel te koop aangeboden als bouwkavel en in 2008 een uitwegvergunning voor onder meer deze kavel aangevraagd. Deze uitwegvergunning is op 30 juni 2008 verleend.
      
    
    
      2.2.
      Verweerder heeft op [2009] het bestemmingsplan ‘[A]’ (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld en bekendgemaakt. In dit bestemmingsplan is de bestemming van het perceel hoek [A-straat 1]/[A-straat 2] gewijzigd van wonen in agrarisch. Daarbij is bepaald dat voor dit perceel een binnenplanse bestemmingswijziging als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op de ruimtelijke ordening mogelijk was.
      
    
    
      2.3.
      Eiseres heeft verweerder bij brief, door verweerder ontvangen op 12 juli 2010, verzocht om het bestemmingsplan te wijzigen in verband met de bouw van een villa op het onderhavige perceel. Bij brief van 27 juli 2010 heeft verweerder er onder meer op gewezen dat voor het in behandeling nemen van de aanvraag leges in rekening zullen worden gebracht en aan eiseres verzocht kenbaar te maken in hoeverre het verzoek in behandeling moest worden genomen. Bij brief van 13 september 2010 heeft eiseres te kennen gegeven dat zij zich niet kan verenigen met de opvatting dat de kosten die verbonden zijn aan een wijzigingsprocedure bij haar in rekening moeten worden gebracht, maar dat zij wel wenst dat verweerder een aanvang maakt met de gevraagde wijzigingsprocedure en dit binnen veertien dagen bevestigt. Bij brief van 27 september 2010 heeft verweerder eiseres bericht, voor zover van belang, dat de wijzigingsprocedure in voorbereiding wordt genomen, tenzij eiseres uiterlijk binnen veertien dagen het verzoek schriftelijk intrekt. De aanvraag is in behandeling genomen, waarvoor verweerder bij eiseres de leges in rekening heeft gebracht.
      
    
    
      2.4.
      Verweerder heeft een stedenbouwkundig adviesbureau, [D] BV, (hierna: [D]) ingeschakeld voor het verrichten van onderzoeken in verband met de wijziging van het bestemmingsplan. De kosten voor deze onderzoeken heeft verweerder bij eiseres in rekening gebracht. Eiseres heeft hiervoor een akkoordverklaring ondertekend op 1 februari 2011.
      
    
    
      2.5.
      Het gewijzigde bestemmingsplan ‘[A], wijziging [A-straat 1]’ is bij besluit van [2011] vastgesteld.
      
    
    
      2.6.
      
        Verweerder heeft in verband met het verzoek van eiseres tot wijziging van het bestemmingsplan een factuur, gedagtekend 14 maart 2012, ter zake van de verschuldigde leges ten bedrage van € 40.477,07 aan eiseres gezonden. De kosten zijn als volgt samengesteld:
        
      
      
        
          
          
          
            
              
                3,12% van de bouwkosten à € 773.500
              
              
                 € 24.133,20
              
            
            
              
                Externe kosten (incl. btw)
              
              
                 € 11.343,87
              
            
            
              
                Bijdrage fonds “[E]”:
              
              
                 € 5.000
              
            
            
              
              
                 € 40.477,07
              
            
          
        
      
      
      
        In de uitspraak op bezwaar heeft verweerder de bijdrage fonds “[E]” ingetrokken.
      
      
      
    
  
  
    
      3Geschil
    
    
      In geschil is of verweerder de legesaanslag terecht en tot het juiste bedrag heeft opgelegd. In het bijzonder is in geschil of: 
    
    
      
        verweerder de uitspraak op bezwaar voldoende heeft gemotiveerd;
      
      
        verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld bij de totstandkoming van het nieuwe bestemmingsplan;
      
      
        sprake is van een dienst zoals bedoeld in artikel 229, eerste lid, van de Gemeentewet;
      
      
        de Verordening op de heffing en de invordering van leges 2005 (hierna: Legesverordening 2005) onverbindend is wegens overschrijding van de opbrengstlimiet zoals bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet;
      
      
        sprake is van een dubbele heffing.
      
    
    
    
  
  
    
      4Beoordeling van het geschil
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      4.1.
      Ingevolge artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. 
      
    
    
      4.2.
      Ingevolge artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden in verordeningen op grond waarvan rechten worden geheven als bedoeld in artikel 229, eerste lid onder a en b, de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (hierna ook: de opbrengstlimiet).
      
    
    
      4.3.
      In de Legesverordening 2005 is, voor zover van belang, het volgende bepaald:
      
      
        “Artikel 2	Belastbaar feit
        Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel. 
      
      
      
        
          Artikel 3	Belastingplicht
        
        Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend. 
      
      
      
        
          Artikel 4	 Maatstaven van heffing en tarieven
        
        1. De leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel, met inachtneming van het overigens in dit artikel bepaalde.(…)”
      
      
    
    
      4.4.
      In de Tarieventabel 2010 deel uitmakende van de Legesverordening 2005 (hierna: de Tarieventabel) was tot 1 oktober 2010 in Titel 1, paragraaf 7.1.a, het tarief bepaald voor onder meer het in behandeling nemen van een aanvraag tot het toepassing geven aan het wijzigen of uitwerken van een bestemmingsplan.
      
    
    
      4.5.
      Ingevolge het besluit van de raad van de gemeente Brummen van 22 juni 2010 is onder meer de rubriek 7.0 (behoudens hier niet relevante onderdelen) van de Tarieventabel vervallen op het tijdstip dat de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in werking treedt, met dien verstande dat deze onderdelen (naar de rechtbank begrijpt: de rubrieken) van toepassing blijven onder meer op de belastbare feiten die zich hebben voorgedaan voor bedoeld tijdstip. Met ingang van 1 oktober 2010 is - in enigszins gewijzigde vorm - hetgeen was vermeld in paragraaf 7.1.a. van Titel 1 van de Tarieventabel opgenomen in de paragrafen 2.7.1, 2.7.2 en 2.7.3 van Hoofdstuk 7 en 2.8.1 van Hoofdstuk 8 van Titel 2 van de Tarieventabel. 
      
      
        
          Motivering uitspraak op bezwaar
        
      
      
    
    
      4.6.
      Eiseres heeft allereerst gesteld dat verweerder bij uitspraak op bezwaar niet voldoende is ingegaan op haar bezwaren. 
      
    
    
      4.7.
      Artikel 6:22 van de Awb bepaalt - samengevat - dat een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel in stand kan worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
      
    
    
      4.8.
      De rechtbank overweegt dat in belastingzaken in beginsel eventuele onzorgvuldigheden in de totstandkoming of de motivering van de bestreden uitspraak niet tot vernietiging van die uitspraak behoeven te leiden, indien in het kader van de beroepsprocedure op de bezwaren wordt ingegaan. De rechtbank ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding in dit geval van deze regel af te wijken en zal daarom beoordelen of verweerder in de beroepsfase voldoende inzicht heeft verschaft in de raming van de baten en lasten.
      
      
        
          Overschrijding opbrengstlimiet
        
      
      
    
    
      4.9.
      
        Bij een geschil over de opbrengstlimiet is de heffingsambtenaar de partij die beschikt over de gegevens die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van dat geschilpunt. Die omstandigheid leidt tot verzwaarde eisen aan de motivering die de heffingsambtenaar geeft voor zijn standpunt dat de opbrengstlimiet niet is overschreden. De rechtbank verwijst in dit kader naar het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, ECLI: NL:HR:2009:BI1968. Verweerder kan inzicht in de raming van de baten en lasten verschaffen aan de hand van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder ook gegevens die niet bekendgemaakt zijn ten tijde van de vaststelling van de verordening. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Hoge Raad van 16 april 2010, 08/02001, ECLI: NL:HR:2010:BM1236.
        
          
          
        
      
    
    
      4.10.
      De aanvraag van eiseres tot wijziging van het bestemmingsplan is door verweerder ontvangen op 12 juli 2010. Op dat moment gold nog het oorspronkelijke hoofdstuk 7 van de legesverordening. Per 1 oktober 2010 is de legesverordening gewijzigd in verband met de inwerkingtreding van de Wabo. 
      
    
    
      4.11.
      Uit jurisprudentie van de Hoge Raad (HR 4 februari 2005, nr. 38860, ECLI: NL:HR:2005:AP1951 en HR 14 augustus 2009, nr. 43120, ECLI: NL:HR:2009:BI1943) volgt dat het bij de toetsing of de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten niet gaat om het kostendekkingspercentage per dienst of groep van diensten, maar om de kostendekking van alle in de legesverordening opgenomen diensten (zogeheten kruissubsidiëring). Deze jurisprudentie is gewezen vóór de inwerkingtreding van de Wabo. Verweerder stelt zich op het standpunt, onder verwijzing naar de Handreiking Kostentoerekening van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, dat de mogelijkheid om aan kruissubsidiëring te doen wordt ingeperkt, en dat onder de Wabo de kolom met omgevingsvergunningen op zichzelf op kostendekkendheid dient te worden beoordeeld. Om die reden heeft verweerder ter bepaling van het kostendekkingspercentage slechts gegevens overgelegd ter zake van diensten die vallen onder de reikwijdte van Titel 2 van de Tarieventabel. 
      
    
    
      4.12.
      De aanvraag van eiseres dateert van voor de datum van inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010, maar is - gelet op de gevoerde correspondentie - in behandeling genomen na die datum, te weten veertien dagen na 27 september 2010. Naar de rechtbank begrijpt is dat voor verweerder de reden dat zij slechts de lasten en baten ter zake van de diensten die vallen onder de reikwijdte van Titel 2 van de Tarieventabel heeft verantwoord. Eiseres voert onder meer aan dat ten tijde van de indiening van de aanvraag deze nog niet viel onder de reikwijdte van Titel 2 en betwist voorts van een aantal specifieke posten dat deze “lasten ter zake” betreffen.
    
    
      
        4.13. 	Ten aanzien van de geraamde baten en lasten stelt de rechtbank vast dat verweerder bij de uitspraak op bezwaar andere bedragen heeft gesteld dan de bedragen die volgen uit het overzicht dat hij in de beroepsprocedure heeft overgelegd. De rechtbank overweegt dat de gemeente er reeds bij het vaststellen van de tarieven, opgenomen in de Tarieventabel, voor dient te waken dat overschrijding van de opbrengstlimiet plaatsvindt. Ten tijde van de vaststelling van de gemeentelijke begroting voor 2010 was nog niet duidelijk op welk moment de Wabo zou worden ingevoerd. Er kan bij de vaststelling van de tarieven op dat moment dan ook niet anders dan van de geraamde baten en lasten op basis van de volledige verordening zijn uitgegaan. Dat aan het tweede wijzigingsbesluit van de Tarieventabel van 22 juni 2010 een nieuwe gemeentelijke begroting ten grondslag heeft gelegen is niet gesteld. Verweerders verklaring ter zitting dat het voor de kostendekkendheid niet uitmaakt of de vergunningverlening op basis van Titel 1 of Titel 2 heeft plaatsgevonden duidt er naar het oordeel van de rechtbank op dat dit niet het geval is geweest. Gelet hierop is onvoldoende duidelijk of en op welke wijze verweerder bij het begroten van de geraamde baten en lasten rekening heeft gehouden met de inwerkingtreding van de Wabo en op welke wijze de in de beroepsfase overgelegde opstelling van geraamde baten en lasten tot stand is gekomen. De rechtbank acht de onderbouwing van de kosten en baten met enkel de diensten die thans vallen onder de reikwijdte van Titel 2 daarom onvolledig.
      
    
    
      4.14.
      De rechtbank is bovendien van oordeel dat verweerder ten aanzien van de lasten onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze de begroting van de diverse posten tot stand is gekomen. Met name de uitsplitsing van kosten met een gemengd karakter is niet inzichtelijk gemaakt. Ter zake van overheadkosten heeft verweerder gekozen voor het hanteren van percentages, die slechts ten dele zijn toegelicht. Met betrekking tot de posten waarvan eiseres heeft betwist dat het om “lasten ter zake” gaat, zoals het salaris van de afdelingsmanager, procesondersteuning, posten interne uren team ROV, posten informatieverstrekking frontoffice, interne uren handhaving, kosten van auto’s, vakliteratuur, lidmaatschappen en luchtfoto’s, rust op verweerder de verplichting nadere toelichting te verschaffen om de twijfel of sprake is van zodanige lasten naar vermogen weg te nemen. Ook heeft eiseres aangevoerd dat ter zake van een aantal posten sprake is van dubbeltellingen, nu het uurtarief dat voor de ambtenaren is gerekend hoger is dan hun salaris, zodat al overheadkosten in de begroting zijn opgenomen. Ook op dat punt rust op verweerder de last om de twijfel naar vermogen weg te nemen. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder hierin niet geslaagd. De toelichting van verweerder is op al deze punten onvoldoende, nu verweerder ter zake van de toerekening blijkens de toelichting ter zitting heeft aangesloten bij algemene uitgangspunten van het Erasmus Studiecentrum Belastingen Lokale Overheden en niet is uitgegaan van de werkelijke verdeling van kosten en toetsing daarvan aan de gemeentelijke comptabiliteitsvoorschriften (vergelijk Hoge Raad 29 juni 2012, nr. 11/02632, ECLI: NL:HR:2012:BW9879). De twijfel of sprake is van “lasten ter zake” is daarmee niet weggenomen.
      
    
    
      4.15.
      Gelet op de door verweerder verstrekte informatie en de omvang van de ter discussie staande posten heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat geen sprake is van overschrijding van de opbrengstlimiet. Het beroep is daarom gegrond. 
      
    
    
      4.16.
      Gelet op het ontbreken van voldoende (toegespitste) informatie van verweerder kan niet worden vastgesteld welke posten wel, en welke niet kunnen worden meegenomen (en tot welk bedrag) bij de beantwoording van de vraag of sprake is van overschrijding van de opbrengstlimiet. Om die reden wordt niet toegekomen aan de toets of volstaan kan worden met partiële onverbindendverklaring en zal de gehele Legesverordening 2005 onverbindend dienen te worden verklaard (Hoge Raad 13 april 2012, ECLI: NL:HR:2012:BW1928).
      
    
    
      4.17.
      Aan bespreking van de overige geschilpunten wordt gezien het voorgaande niet meer toegekomen.
      
      
    
  
  
    
      5Proceskosten
    
    
      De rechtbank vindt aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 944 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 472 en een wegingsfactor 1). Met betrekking tot de door eiser genoemde reiskosten wordt verweerder, eveneens met toepassing van dat besluit, veroordeeld deze te vergoeden tot een bedrag van € 24,02 (bus [Z]-[R] ad € 4,02 en tweede klas trein [R]-[S]-[T] ad € 20,--). Van overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten is de rechtbank niet gebleken.
    
  
  
  
  
    
      6Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt de uitspraak op bezwaar, behoudens ten aanzien van de toegekende kostenvergoeding;
      
      
        vernietigt de legesnota;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 968,02;
      
      
        gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 310 vergoedt. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Eskes, voorzitter, mr.dr. N. Djebali en mr. A.F. Germs-de Goede, rechters, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Sadi, griffier.
    
    
      
      
        
        
        
          
            
              
              De griffier,
            
            
               
              De voorzitter,
            
          
        
      
    
  
  
    
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op: 30 juli 2013
    
    
    
      Afschrift aangetekend verzonden aan partijen op: 
      
        Rechtsmiddel
      
    
    
    
      
        Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (belastingkamer), Postbus 9030, 6800 EM Arnhem.
      
    
    
    
      
        Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
      
    
    
      1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;
      
      2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
      
       	a. de naam en het adres van de indiener;
    
    
      
        	b. een dagtekening;
      
      
        c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
      
      
        d. de gronden van het hoger beroep.