ECLI:NL:CRVB:2003:AM0249, Centrale Raad van Beroep, 02-10-2003, 02/737 AW , 02/739 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2003-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Is sprake van plichtsverzuim en kan derhalve een disciplinaire straf worden opgelegd? Dient de heroverweging beperkt te blijven tot de gronden zoals deze in bezwaar zijn aangevoerd, of mag een gehele heroverweging plaatsvinden?

02/737 AW en 02/739 AW
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    [betrokkene], wonende te [woonplaats], hierna: betrokkene,
    
    en
    
    de Staatssecretaris van Financiën hierna: de Staatssecretaris.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Namens elk van beide partijen is op de daartoe bij (aanvullend) beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 10 december 2001, nr. 01/169 AW, waarnaar hierbij wordt verwezen. 
    
    Namens elk van partijen is een verweerschrift ingediend en zijn nadere stukken ingezonden.
    
    
      Het geding is behandeld ter zitting van 28 augustus 2003, waar betrokkene in persoon is verschenen, bijgestaan door 
      mr. W. de Klein, werkzaam bij AbvaKabo en waar de Staatssecretaris zich heeft laten vertegenwoordigen door R.H. Laurs en mr. P.E. Keekstra, beiden werkzaam bij de Belastingdienst.
    
    
    II. MOTIVERING
    
    1.1. Betrokkene is sedert 1983 werkzaam als deurwaarder bij de Belastingdienst.
    
    
      1.2. Op 15 november 1999 heeft betrokkene na afloop van een vergadering zijn leidinggevende F.v.M. (verder: M.) verbaal met fysiek geweld bedreigd.
      In dit incident is aanleiding gezien om betrokkene, bij besluit van 31 mei 2000, met toepassing van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder i, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), bij wijze van disciplinaire straf voor een periode van twee jaar in te delen in een salarisschaal waarvoor een lager maximumsalaris geldt dan dat verbonden aan de salarisschaal welke ingevolge de van toepassing zijnde bezoldigings-regeling behoort te gelden, met vermindering van bezoldiging.
    
    
    1.3. Bij het bestreden besluit van 19 december 2000 heeft de Staatssecretaris het bezwaar van betrokkene gegrond verklaard en hem met toepassing van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder f, van het ARAR de disciplinaire straf opgelegd van vermindering van het salaris met twee periodieken met ingang van 1 juni 2000 voor de duur van een jaar. 
    
    2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak overwogen dat betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim en dat de Staatssecretaris derhalve bevoegd was een disciplinaire straf op te leggen. De vraag of de Staatssecretaris in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid de onder 1.3. vermelde disciplinaire straf op te leggen, heeft de rechtbank echter ontkennend beantwoord. De Staatssecretaris had naar het oordeel van de rechtbank gezien het feit dat betrokkene reeds eerder disciplinair is gestraft, alsmede uit het oogpunt van preventie en gezien de hoogte van het salaris van betrokkene, met gebruikmaking van artikel 81, derde lid, van het ARAR een deel van de straf voorwaardelijk moeten opleggen. Een besluit van de Staatssecretaris waarin de helft van het bedrag, waaruit de sanctie bestaat, voorwaardelijk wordt opgelegd met een proeftijd van twee jaar zou volgens de rechtbank wel de rechterlijke toetsing kunnen doorstaan. De rechtbank heeft daarom het beroep van betrokkene gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voorzover daarbij de disciplinaire straf geheel onvoorwaardelijk is opgelegd, de Staatssecretaris opdracht gegeven een nieuw besluit te nemen waarbij de straf gedeeltelijk voorwaardelijk wordt opgelegd en bepalingen gegeven omtrent proceskosten en griffierecht. 
    
    3.1. In hoger beroep heeft betrokkene aangevoerd dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid, nu de relevante feiten en de af te wegen belangen in onvoldoende mate zijn vastgesteld. Voorts heeft betrokkene opgemerkt dat het bestreden besluit uitvoeriger en op andere gronden is gemotiveerd dan het primaire besluit, terwijl het niet de bedoeling van de bezwarenprocedure is dat het bestuursorgaan een herkansing krijgt. Betrokkene meent verder dat de Staatssecretaris bij het bepalen van de hoogte van de aan hem op te leggen disciplinaire straf te veel waarde heeft gehecht aan de omstandigheid dat hij reeds eerder, in 1997, disciplinair is gestraft. Voorts heeft betrokkene naar voren gebracht dat hij tot zijn verbale uitbarsting is gekomen als gevolg van het provocerende gedrag van M., dat deze tijdens de vergadering op 15 november 1999 ten toon heeft gespreid. Onder druk van opgekropte emoties en in een opwelling heeft betrokkene op dit gedrag gereageerd. Tenslotte verwijt betrokkene de Staatssecretaris dat, ondanks dat betrokkene en zijn collega's met enige regelmaat het gedrag van M. aan de orde hebben gesteld bij hun plaatsvervangend chef, daarop geen actie van de zijde van de Staatssecretaris is ondernomen. Betrokkene meent dan ook dat de Staatssecretaris om die reden niet bevoegd was hem een disciplinaire maatregel op te leggen.
    
    3.2. De Staatssecretaris heeft hoger beroep ingesteld omdat hij anders dan de rechtbank van oordeel is dat de in het bestreden besluit opgelegde disciplinaire straf niet onevenredig is aan het gepleegde plichtsverzuim.
    
    4. De Raad overweegt als volgt.
    
    4.1. De Raad is van oordeel dat, anders dan betrokkene meent, het bestreden besluit niet onzorgvuldig is voorbereid. Alvorens op het bezwaar van betrokkene te beslissen zijn namens de Staatssecretaris verschillende gesprekken met leidinggevenden en met collega's van betrokkene gevoerd, waarin onder andere het gedrag van M. aan de orde is geweest. Verder zijn blijkens het bestreden besluit de door betrokkene bij zijn bezwaarschrift gevoegde verklaringen van zijn collega's, waarin eveneens uitgebreid het gedrag van M. aan de orde komt, in de oordeelsvorming betrokken. Betrokkene heeft voorts voldoende gelegenheid gehad om zijn zienswijze en reactie dienaangaande kenbaar te maken. Betrokkene heeft geen argumenten aangevoerd op grond waarvan geoordeeld dient te worden dat het bestreden besluit een deugdelijke feitelijke grondslag ontbeert.
    
    4.2. Voorts merkt de Raad op dat betrokkene weliswaar terecht heeft aangevoerd dat ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op grondslag van het bezwaar een heroverweging plaatsvindt, maar die bepaling staat naar het oordeel van de Raad niet in de weg aan handhaving van het primaire besluit op een andere of aanvullende grond en ontneemt het bestuursorgaan niet de vrijheid om in die heroverweging alle hem bekend zijnde feiten en omstandigheden die verband houden met het plichtsverzuim te betrekken. Dit oordeel vindt bevestiging in de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb waaruit blijkt dat de bezwaarprocedure is bedoeld voor een volledige heroverweging die niet gebonden is aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld. Weliswaar is met voormelde bepaling onder meer bedoeld tot uitdrukking te brengen dat het bezwaarschrift niet mag leiden tot een verslechtering van de positie van de indiener die zonder bezwaarschriftenprocedure niet mogelijk zou zijn, maar in het onderhavige geval heeft deze procedure nu juist tot een lichtere straf geleid. Betrokkene is derhalve niet in een slechtere positie komen te verkeren dan het geval zou zijn geweest als hij geen bezwaar had gemaakt tegen het primaire besluit. 
    
    5. Met betrekking tot hetgeen partijen overigens verdeeld houdt overweegt de Raad als volgt.
    
    5.1. Op grond van artikel 80 van het ARAR kan de ambtenaar die zich aan plichtsverzuim schuldig maakt, deswege disciplinair worden gestraft. Plichtsverzuim omvat blijkens dit artikel zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van hetgeen een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.  
    
    5.2. De Raad dient allereerst de vraag te beantwoorden of betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim.
    
    5.2.1. De Raad is van oordeel dat op grond van de voorhanden zijnde gegevens, in het bijzonder de door betrokkene zelf en door M. afgelegde verklaringen over het gebeurde op 15 november 1999 voldoende is komen vast te staan dat betrokkene zich niet heeft gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt. Blijkens die gegevens heeft betrokkene zich op die dag na afloop van een vergadering tot M. gewend met de opmerking "Je bent nog niet met me klaar. Ik sla je bek recht". Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat deze bewoordingen zijn te kwalificeren als bedreiging met geweld. Dat grof taalgebruik op de afdeling waar betrokkene werkzaam was niet ongewoon was zoals van de zijde van betrokkene is aangevoerd, kan daaraan niet afdoen.  
    
    5.2.2. De Raad deelt derhalve de opvatting van de Staatssecretaris dat betrokkene zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim en hij is eveneens van oordeel dat dit plichtsverzuim betrokkene kon worden toegerekend. De Staatssecretaris was derhalve bevoegd een disciplinaire straf op te leggen. De Raad ziet in hetgeen betrokkene ten aanzien van het beweerdelijk falen van het management heeft aangevoerd geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. 
    
    5.3. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of tussen de opgelegde straf en het door betrokkene gepleegde plichtsverzuim geen onevenredigheid bestaat.
    
    5.3.1. De Raad heeft daartoe allereerst overwogen dat sprake is van een ernstige vorm van plichtsverzuim. Betrokkene heeft de bedreiging geuit tegen een functionaris die in hiërarchie boven hem was geplaatst en daarbij gebruik gemaakt van bewoordingen die de gevolgen van een aangezichtsverlamming van M. op grove wijze benadrukken. De Staatssecretaris mocht het niet volstrekt onberispelijke gedrag van betrokkene, blijkende uit de reeds eerder aan hem opgelegde disciplinaire straf wegens onprofessioneel handelen, waarbij fysiek contact met een belastingplichtige een rol heeft gespeeld, laten meewegen.  
    
    
      5.3.2. Betrokkene heeft, ter rechtvaardiging van zijn hier in geding zijnde gedrag, gesteld dat het gedrag en de houding van M. op 15 november 1999 hem tot de geuite bedreiging heeft gebracht. In hetgeen betrokkene dienaangaande naar voren heeft gebracht kan de Raad echter geen strafuitsluitende dan wel strafverminderende omstandigheid ontwaren.  
      Dat M. na zijn ziekte onaangekondigd op de vergadering verscheen en zich tijdens die vergadering positief over een reorganisatie uitsprak, terwijl hij voor zijn ziekte tegen deze reorganisatie zou zijn geweest en dat een collega van betrokkene, na afloop van de vergadering tegen betrokkene zou hebben gezegd dat zij "het niet langer zou trekken" als M. met onmiddellijke ingang terugkwam, kan geen rechtvaardiging vormen voor de door betrokkene geuite bedreiging. Daarbij acht de Raad van belang dat, zoals de Staatssecretaris terecht heeft opgemerkt, van een deurwaarder verwacht mag worden dat hij zich in een situatie als de onderhavige professioneel opstelt in die zin dat hij met tact, redelijkheid en zelfbeheersing handelt.  
    
    
    5.3.3. Betrokkenes stelling dat hij onder druk van opgekropte emoties en in een opwelling zou hebben gehandeld, en niet zoals de Staatssecretaris heeft gesteld weloverwogen, komt de Raad als niet aannemelijk voor, nu betrokkene zelf in zijn brief van 30 maart 2000, waarin hij zich voor zijn gedrag heeft verantwoord, heeft aangegeven dat hij van mening was dat "er toch op de een of andere manier aan M. duidelijk gemaakt moest worden dat zijn houding ons allemaal overspannen maakte". De Staatssecretaris heeft dit naar het oordeel van de Raad bij het bepalen van de hoogte van straf terecht meegewogen.
     
    5.3.4. Gezien het vorenstaande is de Raad, anders dan de rechtbank, van oordeel dat niet gezegd kan worden dat er onevenredigheid bestaat tussen de ernst van het gepleegde plichtsverzuim en de door de Staatssecretaris na heroverweging opgelegde straf. De Raad vermag, anders dan de rechtbank, niet in te zien dat de Staatssecretaris vanuit het oogpunt van preventie een deel van de straf voorwaardelijk op had moeten leggen. Zoals namens de Staatssecretaris is aangevoerd heeft de reeds eerder opgelegde disciplinaire straf immers niet kunnen voorkomen dat betrokkene zich opnieuw aan plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt.     
    
    6. De Raad komt tot de conclusie dat het hoger beroep van betrokkene niet slaagt. Het hoger beroep van de Staatssecretaris treft wel doel. Het bestreden besluit kan in rechte stand houden en de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
    
    7. De Raad acht tot slot geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb inzake vergoeding van proceskosten.  
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Aldus gegeven door mr. H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en mr. T. Hoogenboom en mr. A.W.M. Bijloos als leden, in tegenwoordigheid van M. Pijper als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2003.
    
    (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    (get.) M. Pijper.