ECLI:NL:CRVB:2006:AV2000, Centrale Raad van Beroep, 09-02-2006, 04/1460 t/m 1463 AW e.a.
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2006-02-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ongeschiktheidsontslag gemeentesecretaris; ontslag op andere gronden bij nader besluit; de reiskosten en de verlofdagen.

04/1460 t/m 1463 AW
      04/1520 t/m 1523 AW
      04/3462 AW
    
    
    U I T S P R A A K
    
    in de gedingen tussen:
    
    
      het College van burgemeester en wethouders van de gemeente [naam gemeente 2],
      als rechtsopvolger van:
      1. de raad van de voormalige gemeente [naam gemeente]
      2. het College van burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente [naam gemeente],
      hierna ook: het gemeentebestuur,
    
    
    en
    
    [betrokkene], wonende te [woonplaats], hierna: betrokkene.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
    
    Namens het gemeentebestuur en namens betrokkene is op bij (aanvullende) beroep-schriften aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 6 februari 2004, nrs. 01/1387 AW, 01/1571 WOB, 02/611 AW en 02/789 WOB, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Ieder van partijen heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het gemeentebestuur op 19 maart 2004 een nieuw besluit genomen. Dit besluit wordt op de voet van de artikelen 6:18 en 6:19 in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het onderavige geding betrokken.
    
    Betrokkene heeft in reactie op het nieuwe besluit verwezen naar zijn verweerschrift.
    
    De gedingen zijn behandeld ter zitting van 5 januari 2006, waar voor het gemeente-bestuur zijn verschenen mr. P.J. Schaap, advocaat te Zwolle, [burgemeester], burgemeester van de gemeente [naam gemeente 2], en [secretaris], secretaris van die gemeente. Betrokkene is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. R.H.A. Wessel, advocaat te 's-Gravenhage.
    
    
    II. MOTIVERING
    
    1. In deze gedingen zijn besluiten aan de orde die zijn genomen door het College van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente [naam gemeente] (hierna ook: het College) en door de raad van die toenmalige gemeente (hierna ook: de Gemeenteraad). Uitgaande van de door de wetgever met de Wet dualisering gemeentebestuur (Stb. 2002,111) beoogde wijziging in het stelsel van gemeentelijke bevoegdheden, is het College aangemerkt als de rechtsopvolger van de Gemeenteraad. Nadien is de gemeente [naam gemeente] in het kader van gemeentelijke herindeling opgeheven en is het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [naam gemeente 2] in de plaats getreden van het College en daarmee in deze gedingen ook van de Gemeenteraad. Waar in deze uitspraak wordt gesproken over het gemeentebestuur, zijn daaronder in voorkomend geval het College en/of de Gemeenteraad (mede) begrepen.
    
    2. Voor een meer uitgebreide weergave van de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
    
    2.1. Betrokkene is per 1 februari 1991 door de Gemeenteraad benoemd tot secretaris van de toenmalige gemeente [woonplaats] (hierna: gemeentesecretaris). In de jaren daarna hebben zich in en rond de ambtelijke leiding van die gemeente wrijvingen voorgedaan, die onder meer hebben geleid tot inschakeling van een extern bureau. In november 1999 is een nieuwe burgemeester aangetreden. Op 7 januari 2000 heeft betrokkene naar aanleiding van een incident een advies aan het College geschreven over de rol van de gemeentesecretaris. In februari/maart 2000 hebben tussen partijen enige strubbelingen plaatsgevonden over een door betrokkene voorgestelde verhoging van de inschaling van de gemeentesecretaris naar schaal 13, welke verhoging overigens wel tot stand is gekomen. Op 6 oktober 2000 is in een vergadering van het College onenigheid ontstaan tussen betrokkene en de aanwezige bestuurders. Betrokkene heeft die vergadering voortijdig verlaten. Daags daarna heeft hij aan het College en de fractievoorzitters in de Gemeenteraad een notitie gezonden over het gebeurde en, meer in het algemeen, over het functioneren van de organisatie en de bestuurlijk-ambtelijke verhoudingen. In zijn nieuwjaarstoespraak voor het personeel, begin 2001, heeft betrokkene een door hem op rijm geschreven fabel voorgedragen, waarin de verhouding tussen hemzelf (als vos) en de bestuurders (als uilen) op de korrel werd genomen. Bij brief van 5 januari 2001 heeft het College betrokkene in kennis gesteld van zijn voornemen hem wegens het gebeurde op 6 oktober 2000 te berispen en hem een verbetertraject in het vooruitzicht gesteld. Betrokkene heeft zich ziek gemeld en bij brief van 10 januari 2001 zijn zienswijze over het voornemen gegeven. Daarbij heeft hij onder meer gesteld dat de relatie met het College zijns inziens duurzaam was verstoord. Inhoud en toonzetting van deze zienswijze hebben ertoe geleid dat het College bij brief van 12 februari 2001 heeft afgezien van een berisping en, in plaats daarvan, heeft aangekondigd de Gemeenteraad te zullen voorstellen om betrokkene ongeschiktheidsontslag te verlenen. Betrokkene heeft ook over dit voornemen zijn zienswijze gegeven. De ondernemingsraad heeft met het voornemen tot beëindiging van het dienstverband met betrokkene ingestemd.
    
    2.2. Overeenkomstig het voorstel van het College heeft de Gemeenteraad in zijn vergadering van 31 mei 2001 besloten betrokkene met toepassing van artikel 8:6 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) per 16 juni 2001 eervol ontslag te verlenen uit zijn betrekking van gemeentesecretaris wegens ongeschiktheid voor die functie anders dan op grond van ziekten of gebreken. Het College heeft betrokkene bij brief van 1 juni 2001 van dit besluit in kennis gesteld. Bij het bestreden besluit van 27 september 2001, door het College aan betrokkene ter kennis gebracht bij brief van 1 oktober 2001, heeft de Gemeenteraad het bezwaar van betrokkene ongegrond verklaard.
    
    2.3. Onder meer bij brieven van 2 augustus 2001 heeft betrokkene het College verzocht om vergoeding van in de jaren 2000 en 2001 gemaakte reiskosten en om uitbetaling van over het jaar 2001 opgebouwde verlofdagen. Bij besluit van 3 december 2001, na bezwaar gehandhaafd bij het bestreden besluit van 22 maart 2002, heeft het College een vergoeding toegekend voor dienstreizen tot 9 januari 2001. Tevens heeft het College besloten tot uitbetaling van verlofdagen tot 19 februari 2001; omdat echter in januari 2001 reeds verlofdagen op verzoek van betrokkene waren uitgekeerd, resteerde een negatief saldo van f 1.940,52, dat van betrokkene werd teruggevorderd.
    
    2.4. Bij de aangevallen uitspraak, voorzover in hoger beroep aangevochten, heeft de rechtbank het beroep gericht tegen het bestreden besluit van 27 september 2001 (ongeschiktheidsontslag) gegrond verklaard, bepaald dat het gemeentebestuur een nieuwe beslissing op bezwaar neemt en het beroep tegen het bestreden besluit van 22 maart 2002 (reiskosten en verlofdagen) ongegrond verklaard. Voorts heeft de rechtbank bepalingen gegeven inzake proceskosten en griffierecht. De Raad verstaat, met partijen, de aangevallen uitspraak aldus dat daarbij het bestreden besluit van 27 september 2001 ook is vernietigd.
    
    2.5. Bij het nieuwe besluit van 19 maart 2004 is - onder voorbehoud van het hoger beroep van het gemeentebestuur - het bezwaar inzake het ongeschiktheidsontslag gegrond verklaard en aan betrokkene met toepassing van artikel 8:8, eerste lid, van de CAR/UWO wegens verstoorde verhoudingen eervol ontslag "op andere gronden" verleend. Daarbij is op grond van het tweede lid aan betrokkene een aanvullende en aansluitende uitkering als bedoeld in hoofdstuk 10a van de CAR/UWO toegekend, doch het treffen van een verdergaande ontslagregeling geweigerd.
    
    3. Naar aanleiding van hetgeen in hoger beroep is aangevoerd, overweegt de Raad als volgt.
    
    4. Het ongeschiktheidsontslag.
    
    4.1. De raadsman van betrokkene heeft ter zitting (opnieuw) aangevoerd dat niet is gebleken dat de Gemeenteraad een besluit tot ongeschiktheidsontslag heeft genomen, nu niet een schriftelijke, gemotiveerde en overeenkomstig de toenmalige Gemeentewet ondertekende, van de Gemeenteraad uitgaande beslissing van die strekking is overgelegd. Hoewel de raadsman eerder in punt 20 van zijn aanvullend beroepschrift had verklaard deze stelling niet tot onderdeel van het hoger beroep te maken, zal de Raad er ambtshalve op ingaan. De Raad verwerpt de stelling, nu uit de notulen van de vergadering van 31 mei 2001 in samenhang met het raadsvoorstel van het College genoegzaam blijkt dat (en waarom) de Gemeenteraad tot ongeschiktheidsontslag heeft besloten en dit besluit door het College - daartoe op grond van de Gemeentewet bevoegd te achten - aan betrokkene is bekend gemaakt in de zin van artikel 3:41 van de Awb. Met betrekking tot de bestreden beslissing op bezwaar oordeelt de Raad in gelijke zin.
    
    4.2. Uit de onder 2.1. beschreven gebeurtenissen en hetgeen dienaangaande uit de stukken en het verhandelde ter zitting naar voren is gekomen, ziet de Raad als steeds terugkerend gedragspatroon oprijzen dat betrokkene moeite heeft zich te voegen naar leiding en genomen beslissingen, waardoor hij telkens oploopt tegen gezagsproblemen en verwikkeld raakt in conflicten. Het is op zichzelf terecht dat betrokkene in voorkomende gevallen vasthield aan de taken en bevoegdheden die voor een gemeentesecretaris uit de Gemeentewet voortvloeien. Het stond hem ook vrij, door hem ondervonden fricties bij de uitleg en toepassing van de Organisatieverordening gemeente [naam gemeente] aan de orde te stellen en waar nodig meer duidelijkheid te verlangen over de door het gemeentebestuur gewenste taakverdeling en de praktische invulling van genomen besluiten. Het komt de Raad voor dat aan de zijde van het gemeentebestuur niet altijd voldoende begrip is getoond voor de specifieke positie van de gemeentesecretaris en niet altijd voldoende bereidheid is opgebracht om met betrokkene over diens problemen te spreken. Inhoud en toonzetting van de door betrokkene geproduceerde stukken dienen mede in dat licht te worden beoordeeld. Dit alles neemt echter niet weg, dat betrokkene bij herhaling blijk heeft gegeven niet te beschikken over de bij zijn positie als hoogste ambtenaar en adviseur behorende persoonlijkheidskenmerken. Daartoe behoren onder andere tact, souplesse en daadwerkelijke bereidheid tot aanvaarding van de door het bevoegd gezag opgelegde organisatiestructuur. Het heeft daaraan - ondanks alle theoretische erkenningen van ondergeschiktheid aan het gemeentebestuur - in de praktijk ontbroken en betrokkene heeft zelf aangegeven "niet anders te kunnen".
    
    4.3. Met name kent de Raad doorslaggevende betekenis toe aan hetgeen in de eerste helft van januari 2001 is voorgevallen. Anders dan de rechtbank, acht de Raad het voordragen van de fabel op de nieuwjaarsbijeenkomst onverenigbaar met de positie van een gemeentesecretaris. Ten overstaan van het gemeentelijk personeel heeft betrokkene - via de ten tonele gevoerde dieren, maar toch onmiskenbaar - ongezouten kritiek geuit op het functioneren van het gemeentebestuur, met ondermijning van het gezag van dit bestuur als redelijkerwijs te verwachten gevolg. Hetgeen betrokkene daarna heeft gesteld in zijn zienswijze van 10 januari 2001, naar aanleiding van het voornemen tot berisping en de aankondiging van een functioneringstraject bij brief van 5 januari 2001, ging evenzeer de grenzen van het toelaatbare te buiten. Dat laatstgenoemde brief - in het licht van de wederzijdse tekortkomingen in het verleden - een wat provocerend karakter droeg, kan de doorgeschoten reactie van betrokkene onvoldoende rechtvaardigen.
    
    4.4. De Raad komt derhalve, anders dan de rechtbank, tot het oordeel dat betrokkene heeft doen blijken niet te beschikken over de eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor een goede uitoefening van zijn functie zijn vereist. Aannemelijk is geworden dat betrokkene in de loop der tijd genoegzaam op de tekortkomingen in zijn functioneren is gewezen. Dat hij de kritiekpunten wellicht niet voldoende heeft onderkend, dient voor zijn rekening te worden gelaten. De Gemeenteraad was derhalve bevoegd hem met toepassing van artikel 8:6 van de CAR/UWO te ontslaan. Niet kan worden staande gehouden dat van die bevoegdheid niet in redelijkheid gebruik had mogen worden gemaakt of dat het ontslagbesluit anderszins in strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of met een algemeen rechtsbeginsel is genomen.
    
    4.5. Het hoger beroep van het gemeentebestuur treft dus doel. Wat betreft het (ongeschiktheids)ontslag komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking en dient het beroep van betrokkene alsnog ongegrond te worden verklaard. Reeds daarom heeft betrokkene geen belang meer bij een uitspraak op zijn hoger beroep inzake het ontslag, dat enkel was gericht tegen de rechtsoverwegingen in de aangevallen uitspraak. Dit hoger beroep dient daarom niet-ontvankelijk te worden verklaard.
    
    5. Het ontslag op andere gronden bij nader besluit.
    
    5.1. Met de vernietiging van de aangevallen uitspraak ontvalt de grondslag aan de ter uitvoering van die uitspraak genomen nieuwe beslissing op bezwaar van 19 maart 2004, houdende ontslag op andere gronden. Dit besluit dient derhalve eveneens te worden vernietigd.
    
    6. De reiskosten en de verlofdagen.
    
    6.1. Na ontvangst van de brief van 5 januari 2001 heeft betrokkene zich per 9 januari 2001 ziek gemeld. In de brief van 12 februari 2001, waarin het voornemen tot een ontslagvoordracht was neergelegd, heeft het College betrokkene tevens meegedeeld het onverantwoord te achten dat hij zijn werkzaamheden hervat. Het heeft betrokkene dringend verzocht ook na herstel thuis te blijven en daaraan de waarschuwing verbonden dat anders een ordemaatregel zou moeten worden getroffen. Per 19 februari 2001 is betrokkene door de bedrijfsarts hersteld verklaard, met dien verstande dat werd geadviseerd het werk niet te hervatten voordat het conflict was opgelost.
    
    6.2. Onder deze omstandigheden heeft het College zich met recht op het standpunt gesteld dat het betrokkene met ingang van 9 januari 2001 niet meer vrij stond om in het kader van zijn functie, en derhalve op kosten van de gemeente, dienstreizen te maken. Dat de bedrijfsarts, naar betrokkene stelt, daartegen geen bezwaar had, leidt niet tot een ander oordeel. Het had op de weg van betrokkene gelegen om zich over zijn reizen na 9 januari 2001 vooraf met het College te verstaan.
    
    6.3. Wat betreft de verlofdagen heeft het College ook naar het oordeel van de Raad een juiste uitleg gegeven aan het bepaalde in artikel 6:2:3 van de CAR/UWO. Dat betrokkene per 19 februari 2001 zijn betrekking niet vervulde had niet een oorzaak als bedoeld in het eerste lid en derde lid van dat artikel. Derhalve moest het College ingevolge het tweede lid met ingang van die datum een evenredige vermindering op het aantal vakantiedagen toepassen. Dat sprake was van een niet in de CAR/UWO voorziene vorm van (informele) buitenfunctiestelling - waarin betrokkene heeft berust - maakt dit niet anders. 
    
    6.4. Vast staat dat na toepassing van de onder 6.3. bedoelde vermindering een negatief saldo resteerde. Anders dan betrokkene meent, was het College bevoegd dit terug te vorderen op grond van het algemene rechtsbeginsel dat hetgeen onverschuldigd is betaald kan worden teruggevorderd.
    
    6.5. Het hoger beroep van betrokkene, voorzover betrekking hebbende op het bestreden besluit van 22 maart 2002, slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd.
    
    7. Voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb bestaat geen aanleiding.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak voorzover daarbij het beroep tegen het besluit van 27 september 2001 gegrond is verklaard, dit besluit (impliciet) is vernietigd, een proceskostenveroordeling is uitgesproken en in het geding onder nr. 01/1387 tot een bedrag van € 102,10 vergoeding van griffierecht is gelast;
      Verklaart het hoger beroep van betrokkene niet-ontvankelijk voorzover dit betrekking heeft op het besluit van 27 september 2001;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 27 september 2001 ongegrond;
      Vernietigt het besluit van 19 maart 2004;
      Bevestigt de aangevallen uitspraak, voorzover aangevallen, voor het overige.
    
    
    Aldus gegeven door mr. H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en mr. A. Beuker-Tilstra en mr. R. Kooper als leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Zoelen-Altunc als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2006.
    
    (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    (get.) B. van Zoelen-Altunc.
    
    
      HD
      18.01
      Q