ECLI:NL:CRVB:2007:BC0487, Centrale Raad van Beroep, 29-11-2007, 06/3213 AW, 06/3216 AW, 06/6920 AW, 06/6922 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2007-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Strafontslag ambtenaar belastingdienst wegens onjuiste aangiften en opgaven.

Gerectificeerde uitspraak 06/3213 AW, 06/3216 AW, 06/6920 AW en 06/6922 AW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    de Staatssecretaris van Financiën (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 27 april 2006, 05/30 en 05/2180 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    [Betrokkene] (hierna: betrokkene),
    
    en
    
    appellant
    
    Datum uitspraak: 29 november 2007
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    Betrokkene heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Op 18 augustus 2006 heeft de Minister van Financiën ter uitvoering van de aangevallen uitspraak twee nieuwe besluiten op bezwaar genomen.
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 oktober 2007. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door 
      mr. T. Rijnten en mr. A.C.J. Juurlink, beiden werkzaam bij het ministerie van Financiën. Betrokkene is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. C.W.J. de Bont, advocaat te Doetinchem.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1.1. In het hierna volgende verstaat de Raad onder appellant in voorkomende gevallen ook de Minister van Financiën als rechtsvoorganger van de Staatssecretaris van Financiën.
    
    1.2. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.2.1. Betrokkene was sinds 1 april 1998 werkzaam bij de Belastingdienst, laatstelijk in de functie van [functie] bij de sector [naam sector]. Na een melding inzake onjuiste belastingaangifte van betrokkene is door de Belastingdienst een onderzoek ingesteld naar mogelijk plichtsverzuim.
    
    1.2.2. Naar aanleiding van de resultaten van dit onderzoek heeft appellant betrokkene bij brief van 18 mei 2004 in kennis gesteld van het voornemen hem de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen. Bij besluit van diezelfde datum is betrokkene geschorst op grond van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder b, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) en is op grond van artikel 92, eerste lid, van het ARAR bepaald dat zijn bezoldiging voor één derde deel wordt ingehouden en na verloop van zes weken volledig. Dit besluit is na bezwaar gehandhaafd bij het bestreden besluit van 29 november 2004 (hierna: schorsingsbesluit).
    
    
      1.2.3. Bij besluit van 18 oktober 2004 is betrokkene de straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd wegens zeer ernstig plichtsverzuim, bestaande uit:
      1. het doen van onjuiste aangiften inkomstenbelasting/premies volksverzekeringen (hierna: IB);
      2. het zonder toestemming drijven van een onderneming;
      3. het zonder toestemming verrichten van nevenwerkzaamheden;
      4. het onjuist invullen van een aanvraag terzake van de individuele keuzemogelijkheden binnen het arbeidsvoorwaardenpakket (hierna: IKAP);
      5. het onjuist invullen van verzoeken om tegemoetkoming studiekosten. 
      Dit ontslag is na bezwaar gehandhaafd bij het bestreden besluit van 7 november 2005 (hierna: ontslagbesluit).
    
    
    
      2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en appellant opgedragen nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van haar uitspraak. 
      Daartoe is overwogen dat weliswaar op de hierboven onder 1-3 genoemde onderdelen sprake is geweest van plichtsverzuim, maar dat dit plichtsverzuim niet als zodanig ernstig is te kwalificeren dat daarop slechts de straf van onvoorwaardelijk ontslag zou passen. Voorwaardelijk strafontslag zou de evenredigheidstoetsing wel hebben doorstaan.
      Nu het strafontslag niet in stand kan blijven oordeelt de rechtbank dat ook het schorsings-besluit voor vernietiging in aanmerking komt.
    
    
    
      3. Appellant heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat betrokkene op meerdere onderdelen van de tenlastelegging bewust heeft geprobeerd zich te verrijken en dat zeker wanneer de gedragingen in samenhang worden bezien, de straf van onvoorwaardelijk ontslag als passend moet worden beschouwd. Voor het daaraan voorafgaande besluit tot schorsing en inhouding van de bezoldiging bestond een toereikende grondslag.
      Betrokkene heeft daar tegenover gesteld dat bij geen van de gedragingen sprake is geweest van plichtsverzuim. Voor de opgelegde straf en de getroffen maatregelen bestond dan ook volgens betrokkene geen aanleiding.
    
    
    4. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep hebben aangevoerd overweegt de Raad het volgende.
    
    5. Ten aanzien van het ontslagbesluit
    
    5.1. Ofschoon alleen appellant in hoger beroep is gekomen zal de Raad in het onder-staande mede ingaan op de grieven die door betrokkene in zijn verweerschrift in hoger beroep zijn geuit met betrekking tot het aanwezig geachte plichtsverzuim en de (onevenredigheid van) de opgelegde sanctie. Ter motivering verwijst de Raad naar zijn vaste jurisprudentie over de verwevenheid van sanctie en plichtsverzuim (CRvB 10 augustus 2006, LJN AY6962 en TAR 2006, 171).
    
    
      5.2.1. Ten aanzien van de onjuiste aangiften IB onderschrijft de Raad de stelling van appellant, dat de rechtbank de handelwijze van betrokkene ten onrechte slechts als slordig en onzorgvuldig heeft gekwalificeerd. De gedingstukken, in het bijzonder die over de aangifte IB 1997 van betrokkene, laten meerdere onjuistheden zien die een zwaarder verwijt verdienen.
      Daartoe rekent de Raad onder meer het opvoeren van beroepskosten en studiekosten over 1997 in een omvang die redelijkerwijs niet te onderbouwen is, zodat daarvan slechts kan worden geconcludeerd dat betrokkene zich bewust moet zijn geweest dat hij onjuiste aangifte deed.  Zo heeft appellant terecht bij de aftrekpost reiskosten in verband met sollicitaties, ten bedrage van 7400 kilometer tegen hoog tarief, geen genoegen genomen met de uitleg van betrokkene dat hij iedere sollicitatiebrief in persoon heeft afgeleverd. Ook het opvoeren van een aanzienlijk bedrag aan kosten van vakliteratuur zonder dat daarvoor enig bewijsstuk kan worden overgelegd overschrijdt de grens van wat nog onder slordigheid of onzorgvuldigheid kan worden begrepen. Eveneens grensoverschrijdend in dit opzicht acht de Raad het zonder enige redelijke grond en onderbouwing in aftrek brengen van een bedrag van f. 15.044,- aan negatieve inkomsten uit vermogen. 
      Niet ten onrechte heeft appellant in dit verband gewezen op de - zeker in verhouding tot het inkomen van betrokkene - buitengewone omvang van het tekort in de aangifte 1997, met als gevolg dat over 1997 een door betrokkene aangegeven belastbaar inkomen van f. 2.787,- is gecorrigeerd naar een bedrag van f. 32.288,-.
      Samengevat ziet de Raad in de aangifte een patroon van onregelmatigheden van een aard en omvang dat daarbij door appellant niet ten onrechte is aangenomen dat betrokkene bewust gepoogd heeft zich te verrijken.
    
    
    5.2.2. De - ter zitting van de Raad naar voren gebrachte - stelling van betrokkene dat van (poging tot) verrijking geen sprake kan zijn, omdat betrokkene als ambtenaar van de Belastingdienst wist dat zijn aanslag niet automatisch zou worden vastgesteld en dat derhalve een poging tot verrijking niet zou kunnen slagen, acht de Raad - althans voor de aangifte over 1997 - niet aannemelijk. Uit de gedingstukken blijkt immers dat betrokkene aanvankelijk veronderstelde dat zijn aangifte over 1997 (het jaar voorafgaand aan zijn indiensttreding) niet als die van een ambtenaar bij de Belastingdienst zou worden beschouwd. De Raad acht het daarom veeleer aannemelijk, dat betrokkene juist wel heeft gerekend op automatische vaststelling van zijn aanslag, hetgeen hem een aanmerkelijk voordeel zou hebben opgeleverd.
    
    
      5.3. Voorts is de Raad met de rechtbank van oordeel dat betrokkene nalatig is geweest door zijn (voornemen tot het drijven van de) onderneming [naam onderneming] - ingeschreven bij de Kamer van Koophandel van 1 september 1999 tot en met 
      31 december 2003 - niet op de voorgeschreven wijze met het oog op verkrijging van toestemming schriftelijk te melden bij appellant. 
      Dat ten tijde in geding mogelijk nog geen sprake was van daadwerkelijke ondernemings-activiteiten, zoals betrokkene heeft betoogd, acht de Raad niet van belang, nu uit de stukken genoegzaam blijkt dat het voornemen daartoe bestond. 
      De Raad kan appellant evenmin volgen in zijn stelling, dat het zonder meer duidelijk was dat de met zijn onderneming voorgenomen nevenwerkzaamheden de belangen van de dienst voor zover deze in verband staan met zijn functievervulling, in geen enkel opzicht zouden kunnen raken, en dat hij daarom op grond van artikel 61, eerste lid, van het ARAR in verbinding met onderdeel 1.3.2.2 van het Reglement Personeelsvoorschriften Belastingdienst (RPVB) niet tot melding verplicht was. 
      Zo er bij betrokkene al gerechtvaardigde twijfel kan hebben bestaan over de vraag of hij toestemming nodig had, dan kan die twijfel redelijkerwijs niet meer hebben bestaan na het functioneringsgesprek van 19 april 2001. Zijn leidinggevende heeft hem toen expliciet opgedragen zodanige toestemming te vragen. Dat betrokkene ook nadien nalatig is gebleven, levert in ieder geval verwijtbaar plichtsverzuim op. 
    
    
    
      5.4. De Raad deelt voorts het oordeel van de rechtbank dat betrokkene ook toestemming had behoren te vragen voor het geven van (vooralsnog onbetaalde) bedrijfs-, organisatie- en vermogensadviezen aan zijn zwager met betrekking tot het starten van diens onderneming [naam onderneming 2] en dat hij zich door dit na te laten, aan plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt. Betrokkene heeft ter rechtvaardiging ten onrechte een beroep gedaan op onderdeel 1.3.3.1, aanhef en onder b, van het RPVB, waarin het verrichten van fiscale werkzaamheden onder meer voor aanverwanten in de tweede graad wordt toegestaan. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (CRvB 15 augustus 2002, LJN AK8327 en TAR 2003, 19) heeft bedoelde uitzondering in het RPVB uitsluitend de strekking fiscale bijstand aan bepaalde familieleden in hun hoedanigheid van privé-persoon toe te staan, maar ziet deze niet op bijstand aan familieleden die uit hoofde van de uitoefening van een bedrijf aan de belasting zijn onderworpen.
      Bij eventuele twijfel over de toepasselijkheid van het toestemmingsvereiste had het op de weg van betrokkene gelegen deze nevenwerkzaamheden te melden, teneinde daar een beslissing over uit te lokken, zoals in onderdeel 1.3.2.2 van het RPVB ook wordt aangegeven.
    
    
    5.5. Wat betreft de IKAP-aanvraag 2004 staat voor de Raad genoegzaam vast dat betrokkene op 16 februari 2004, de dag dat hij de aanvraag voor vergoeding van studiekosten deed, wist dat hij vanaf 1 november 2003 zijn studiekosten volledig vergoed zou krijgen. Nu hij bij zijn aanvraag - in strijd met de uitdrukkelijke vermelding op het aanvraagformulier dat de gemaakte keuzen het lopende kalenderjaar betreffen - op geen enkele wijze duidelijk heeft gemaakt dat de aanvraag betrekking had op vergoeding van 50% studiekosten over de periode 1 november 2002 tot 1 november 2003, acht de Raad aannemelijk dat betrokkene bewust heeft getracht zich alsnog tegen de regels in een vergoeding te doen uitbetalen. De verklaring van betrokkene, dat hij niet eerder wist dat hij over genoemde periode slechts 50% vergoed kreeg en dus voor de resterende 50% in beginsel nog een IKAP-aanvraag zou kunnen indienen, en dat het formulier voor zodanige vermelding geen plaats bood, acht de Raad niet afdoende, aangezien het dan in de rede had gelegen deze feiten in een begeleidend schrijven te melden en betrokkene zulks heeft nagelaten. Daarmee staat voor de Raad vast, dat betrokkene zich ook op dit punt aan plichtsverzuim heeft schuldig gemaakt.
    
    5.6. Ten aanzien van de handelwijze van betrokkene bij de aanvraag tegemoetkoming studiekosten acht de Raad, met de rechtbank onvoldoende onderbouwd dat deze in strijd met de waarheid is gedaan; de Raad acht hier geen plichtsverzuim aanwezig.
    
    5.7. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of tussen de opgelegde straf van ontslag en het door appellant gepleegde plichtsverzuim geen onevenredigheid bestaat.
    
    
      5.7.1. De Raad is van oordeel dat appellant terecht hoge eisen stelt aan ambtenaren van de Belastingdienst voor wat betreft hun integriteit, in het bijzonder wat betreft het nakomen van hun fiscale verplichtingen. De Raad acht het niet onredelijk dat appellant, mede met het oog op het aanzien en de geloofwaardigheid van de Belastingdienst, deze hoge eisen eveneens stelt aan ambtenaren van de dienst die, zoals betrokkene, geen specifiek fiscale functie bekleden.
      Gemeten aan deze hoge eisen getuigt het plichtsverzuim van betrokkene  van ernstig tekortschieten in integer functioneren. Het zwaarst valt betrokkene zijn handelwijze bij de aangifte 1997 aan te rekenen. De overige vaststaande onderdelen van het plichtsverzuim acht de Raad op zichzelf beschouwd minder ernstig, maar bezien in samenhang met de belastingaangifte bevestigen zij het beeld dat betrokkene het ten eigen voordele niet nauw neemt met de regels en met de waarheid, dat hij het risico van ontdekking van zijn fouten op de koop toe neemt en wanneer hij daarop wordt aangesproken niet kan inzien dat hij onjuist heeft gehandeld. De Raad is van oordeel dat de opgelegde straf van onvoorwaar-delijk ontslag, mede gelet op deze opstelling van betrokkene, niet onevenredig is te achten aan de aard en de ernst van het plichtsverzuim. De aangevallen uitspraak komt op dit onderdeel voor vernietiging in aanmerking.
    
    
    6. Ten aanzien van het schorsingsbesluit
    
    
      6.1. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat ten tijde van het primaire besluit tot schorsing van 18 mei 2004, gezien de toen voorhanden gegevens, een toereikende grondslag bestond voor het voornemen tot strafontslag. Appellant was op die grond bevoegd tot schorsing van betrokkene en tot inhouding van bezoldiging. Gezien de ernst van de gedragingen heeft appellant naar het oordeel van de Raad in redelijkheid gebruik kunnen maken van deze bevoegdheden. Van appellant kon niet worden gevergd dat hij betrokkene in diens functie handhaafde. 
      De aangevallen uitspraak komt ook op dit onderdeel voor vernietiging in aanmerking.
    
    
    
      7. Nu de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven en het beroep ongegrond moet worden verklaard, ontvalt de grondslag aan de ter uitvoering van die uitspraak gegeven nadere besluiten, zodat ook deze besluiten moeten worden vernietigd. 
      De Raad acht tot slot geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht inzake vergoeding van proceskosten.  
    
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep ongegrond;
      Vernietigt de besluiten van 18 augustus 2006.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en M.C. Bruning en K.J. Kraan als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van K. Moaddine als griffier, uitgesproken in het openbaar op 29 november 2007.
    
    
    (get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
    
    
    (get.) K. Moaddine.
    
    
    
    HD