ECLI:NL:RBUTR:2010:BM5649, Rechtbank Utrecht, 25-05-2010, SBR 10-1255 en SBR 10-1256
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2010-05-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Vovo en bodemprocedure. Handhaving. Opgelegde en verbeurde dwangsom. Invorderingsbeschikking ex artikel 5:37 Awb. Bijzondere omstandigheden voor matiging. Finale geschilbeslechting. Zelf voorzien.

RECHTBANK UTRECHT
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummers: SBR 10/1255 en SBR 10/1256
    
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter op het verzoek om voorlopige voorziening, tevens uitspraak in de hoofdzaak, 
    
    tussen
    
    
      [eiser], te [woonplaats], eiser,
      gemachtigde: mr. A.J.M.J. Werners, advocaat te Doorn
    
    
    en
    
    
      het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrechtse Heuvelrug, verweerder,
      gemachtigde: mr. D.L. de Vries.
    
    
    
      Inleiding
      1.1 Bij besluit van 2 september 2009 heeft verweerder eiser, op straffe van een dwangsom, gelast om per direct het terras op het adres [adres] in [woonplaats] te verwijderen en verwijderd te houden. Bij het niet voldoen aan die last verbeurt eiser een dwangsom van € 1.500,- per dag met een maximum van € 30.000,-. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit (hierna: de last onder dwangsom). 
    
    
    1.2 Bij besluit van 14 oktober 2009 heeft verweerder vastgesteld dat eiser op grond van twintig overtredingen van de aanschrijving van 2 september 2009, de maximale dwangsom van € 30.000,- heeft verbeurd. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit (hierna: de invorderingsbeschikking).
    
    1.3 Bij besluit van 26 februari 2010 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar gericht tegen de last onder dwangsom niet ontvankelijk en het bezwaar tegen de invorderingsbeschikking ongegrond verklaard. Eiser heeft hiertegen beroep bij deze rechtbank ingesteld. Het beroep richt zich uitsluitend tegen de beslissing op de bezwaren tegen de invorderingsbeschikking. Dit beroep is geregistreerd onder nummer SBR 10/1255.
    
    1.4 Daarnaast heeft eiser de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is geregistreerd onder nummer SBR 10/1256.
    
    1.5 Het verzoek en het beroep zijn behandeld ter zitting van 6 mei 2010, waar eiser in persoon, vergezeld van zijn gemachtigde is verschenen. Verweerder is verschenen bij zijn gemachtigde voornoemd en [A]. Partijen hebben ter zitting hun standpunten toegelicht.
    
    
      Overwegingen
      2.1 Ingevolge artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    
    2.2 In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is voorts bepaald dat, indien het verzoek om een voorlopige voorziening wordt gedaan indien beroep bij de rechtbank is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, deze onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak. Deze situatie doet zich hier voor.
    
    
      Ten aanzien van het beroep
      2.3 Verweerder heeft eiser, wegens het exploiteren van een terras zonder geldige vergunning op het adres [adres] te [woonplaats], bij de last onder dwangsom aangeschreven om dit terras te verwijderen en verwijderd te houden. De  hoogte van de dwangsom is vastgesteld op 
      € 1.500,- per dag dat de strijdigheid voortduurt, met een maximum van € 30.000,-. Het door eiser tegen dit besluit gemaakte bezwaar is door verweerder bij het bestreden besluit wegens overschrijding van de termijn voor het maken van bezwaar, niet ontvankelijk verklaard. 
      Eiser heeft hiertegen geen beroep ingesteld. De last onder dwangsom heeft hierdoor formele rechtskracht verkregen.
    
    
    
      2.4 Gelet hierop dient de voorzieningenrechter bij haar beoordeling uit te gaan van de juistheid van de last onder dwangsom, naar inhoud en wijze van tot stand komen. 
      De belangenafweging die vooraf heeft moeten gaan aan de oplegging van die last onder dwangsom en de bepaling van de hoogte van de dwangsom, zijn hierdoor niet meer ter beoordeling van de voorzieningenrechter. Daardoor staat in dit geding slechts de ongegrondverklaring van eisers bezwaar tegen de invorderingsbeschikking ter beoordeling van de voorzieningenrechter.
    
    
    2.5 De voorzieningenrechter merkt op dat verweerder met de invorderingsbeschikking beoogd heeft een beschikking te geven als bedoeld in artikel 5:37, eerste lid, van de Awb, voorafgaand aan de aanmaning en daadwerkelijke invordering van de verbeurde dwangsommen. Dit artikel maakt deel uit van de met ingang van 1 juli 2009 in werking getreden regeling van de bestuursrechtelijke geldschulden. Nu de invordering ziet op overtredingen die na 7 september 2009, en derhalve na 1 juli 2009, hebben plaatsgevonden zijn de bepalingen van de Awb zoals die luidden sinds 1 juli 2009 van toepassing. 
    
    
      2.6 De voorzieningenrechter stelt vast dat in artikel 5:37 ev. van de Awb geen eisen worden gesteld aan de inhoud van de invorderingsbeschikking. In de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2003-2004, 29 702, nr. 3, blz. 115) bij artikel 5:37, eerste lid, van de Awb is het volgende vermeld: 
      	“Ter motivering van deze beslissing zal het bestuursorgaan allereerst moeten 	aangeven op welke gronden het van oordeel is dat de dwangsommen zijn verbeurd 
      	(dus: dat de last is overtreden), alsmede tot welk bedrag deze zijn verbeurd. 	Nogmaals zij benadrukt dat de invorderingsbeschikking in zoverre een declaratoir 
      	karakter heeft. De dwangsommen worden van rechtswege verbeurd door de 
      	overtreding van de last. De vaststelling bij beschikking dat en tot welk bedrag dit is 
      	geschied, is nodig om de geldschuld te kunnen invorderen, maar doet haar niet 	ontstaan. 
      	Naast dit oordeel over de verbeurte dient het bestuursorgaan de beslissing om tot 	invordering over te gaan, te motiveren. Doorgaans zal daartoe echter kunnen worden 	volstaan met de overweging, dat er geen redenen zijn om van invordering af te zien. 
      	Een adequate handhaving vergt immers, dat opgelegde sancties ook worden 
      	geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen ook worden ingevorderd. Slechts 	in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden 
      	afgezien; het ligt op de weg van de overtreder om dergelijke omstandigheden onder 
      	de aandacht van het bestuursorgaan te brengen.” 
    
    
    
      2.7 Tussen partijen is niet in geschil dat eiser niet heeft voldaan aan de last onder dwangsom en dat hij deze last twintig maal heeft overtreden. Derhalve is evenmin in geschil dat het maximum van € 30.000 aan dwangsommen is verbeurd. 
      Gelet daarop staat de voorzieningenrechter in de onderhavige procedure uitsluitend voor de beantwoording van de vraag of eiser bijzondere omstandigheden heeft aangedragen op grond waarvan verweerder geheel of gedeeltelijk van invordering van de verbeurde dwangsommen had moeten afzien.
    
    
    2.8 Hiertoe heeft eiser betoogd dat de belangen van verweerder bij handhaving onevenredig zijn tegenover zijn belangen. In dit verband heeft hij met name gewezen op het ook in bezwaar aangevoerde feit dat hij in het voorjaar van 2009 zijn terras niet heeft kunnen gebruiken door de op het [plein] uitgevoerde gemeentelijke werken, waardoor hij omzetschade heeft geleden. De dwangsommen zijn verder buitensporig hoog in vergelijk tot het benadeelde belang. Ter zitting is hieromtrent toegelicht dat de aanschrijving in verband met het ontbreken van een vergunning voor het terras voortkwam uit een formaliteit, te weten een ontbrekend stuk bij de vergunningaanvraag. Het betrof de inlevering van een uittreksel uit de gemeentelijke basis administratie (GBA) van de bedrijfsleidster. Het stuk kon niet tijdig worden ingediend omdat de bedrijfsleidster wegens vakantie niet persoonlijk in staat was een uittreksel uit de GBA af te halen. Verder betoogt eiser dat het besluit ingaat tegen het advies van de Commissie bezwaarschriften van 23 december 2009, die aan verweerder in overweging heeft gegeven de dwangsommen sterk te matigen. De argumenten op grond waarvan verweerder dat advies niet heeft gevolgd, doen aan alles wat is aangevoerd niet af, volgens eiser. 
    
    2.9 Ter zitting is verder vastgesteld op de onderhavige plaats aan het [plein] reeds 60 jaar een terras wordt gevoerd bij het daar gevestigde restaurant. Eiser is sedert maart 2008 exploitant en heeft voor het jaar 2008 een terrasvergunning verkregen. In 2009 heeft eiser op dezelfde wijze als het voorgaande jaar een terrasvergunning aangevraagd bij verweerder. De vergunningaanvraag heeft echter niet tot een vergunning geleid, omdat eiser in gebreke is gebleven met betrekking tot de bedrijfsleidster een uittreksel uit de GBA over te leggen. Ter zitting heeft eiser verklaard dat de desbetreffende bedrijfsleidster al sinds 2002 in het restaurant werkzaam is, als zodanig bij verweerder bekend was en bovendien in [woonplaats] woont en daar in de GBA is ingeschreven. Ook de vergunning op grond van de Drank- en horecawet is in al die jaren op haar naam afgegeven. In 2010 is, na overlegging van een uittreksel inmiddels wel een terrasvergunning verstrekt, welke vanwege een wijziging in de regelgeving niet langer per seizoen maar voor een meerjarige periode geldig is.
    
    2.10 Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat zijn belang bij invordering is gelegen in de geloofwaardigheid van zijn handhavingsbeleid. Verweerder is van mening dat hetgeen door eiser is aangevoerd over de schade ten gevolge van het opgebroken terras niet in deze procedure aan de orde is. Ook de bezwaren tegen de hoogte van de dwangsom kunnen niet meer ter discussie staan, nu eiser tegen de last onder dwangsom te laat bezwaar heeft gemaakt. Ter zitting heeft verweerder bevestigd dat bij tijdig overleggen van het gevraagde uittreksel, de terrasvergunning voor 2009 verstrekt zou zijn. Gezien het gedrag van eiser in die aanvraagprocedure heeft verweerder de indruk door eiser niet serieus genomen te worden. De handhaving is echter wel degelijk serieus. Er zijn geen bijzondere omstandigheden waardoor er geheel of gedeeltelijk zou moeten worden afgezien van de invordering. 
    
    2.11 De voorzieningenrechter volgt verweerder hierin echter niet. Daartoe wordt het volgende overwogen. 
    
    2.12 Verweerder stelt terecht dat de vraag of de hoogte van de dwangsom in verhouding staat tot de geconstateerde overtreding, in de procedure tegen de invorderingsbeschikking niet meer aan de orde kan komen. Eiser heeft immers zelf de wettelijke termijn om daartegen een bezwaarschrift in te dienen ongebruikt laten verstrijken, waardoor de last onder dwangsom in rechte is vast komen te staan. Ook de omstandigheid dat zoals ter zitting toegelicht dat eiser meende recht te hebben op een vergoeding van zijn omzetschade door de werkzaamheden aan het terras en hij steeds maar geen antwoord kreeg omtrent de door hem ingediende schadeclaim, is - of dat nu waar is of niet - geen rechtvaardiging voor het naast zich neerleggen van de last onder dwangsom of voor het niet of te laat indienen van een bezwaarschrift daartegen. Indien iemand meent dat een bestuurorgaan hem schade heeft toegebracht of niet tijdig beslist daarover, dan biedt het bestuursrecht immers mogelijkheden om daartegen in rechte op te komen, of door om een zuiver schadebesluit te vragen dan wel door beroep in te stellen tegen het uitblijven daarvan. De argumenten van eiser voor zover gericht op de onjuistheid van de last of de hoogte van de opgelegde dwangsommen, kunnen bij de onderhavige beoordeling van het invorderingsbesluit dan ook geen rol spelen. 
    
    
      2.13 De voorzieningenrechter is echter anders dan verweerder wel van oordeel dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden die van invloed hadden moeten zijn op het bestreden besluit.  
      In dat verband overweegt de voorzieningenrechter dat blijkens de wetsgeschiedenis de invorderingsbeschikking door de wetgever met name is ingevoerd om derden de mogelijkheid te bieden het bestuur te bewegen een eenmaal gegeven herstelsanctie, zoals een last onder dwangsom, ook daadwerkelijk te effectueren. In die zin is de invorderings-beschikking het sluitstuk van handhaving en bedoeld om de prikkel die met de handhaving is beoogd, ook daadwerkelijk uit te delen. 
      In deze zaak heeft verweerder uit eigen beweging tot de invorderingsbeschikking besloten, hetgeen uiteraard ook mogelijk is. Hoewel verweerder daarbij, zoals gezegd, mocht uitgaan van de rechtsgeldigheid van de last onder dwangsom en de verbeurde dwangsommen, had verweerder naar het oordeel van de voorzieningenrechter vervolgens wel dienen te beoordelen of het bestreden besluit voor het overige wel voldeed aan de algemene eisen van zorgvuldigheid en belangenafweging die op grond van de Awb ook voor een invorderingsbeschikking gelden. 
    
    
    
      2.14 Dat is naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende gebeurd. 
      Naast het feit dat eiser de van hem herhaaldelijk gevraagde gegevens ten behoeve van de terrasvergunning niet heeft overgelegd en tegen de last onder dwangsom niet tijdig bezwaar heeft gemaakt, had verweerder, gelet op de bedoeling van de wetgever met de invorderingsbeschikking, mee moeten wegen dat met de last onder dwangsom in dit geval niet beoogd werd een einde te maken aan de plaats waar het terras werd neergezet. Ook had in de beoordeling betrokken dienen te worden dat de eerder ontbrekende gegevens inmiddels verstrekt waren en dat voor 2010 wel tot vergunningverlening voor het terras was of kon worden overgegaan. Uit het dossier, noch uit het gestelde ter zitting is gebleken dat er sprake was van een ander algemeen belang bij handhaving, dan het belang dat eiser duidelijk zou moeten zijn hij diende te reageren op verzoeken om tijdig gegevens ten behoeve van een vergunningaanvraag over te leggen. 
      Deze omstandigheden afgewogen tegen de nadelige gevolgen van invordering van het volledige bedrag van € 30.000,- aan  verbeurde dwangsommen voor eiser, leidt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat het gevolg van invordering van het maximale bedrag van € 30.000,- onevenredig is in verhouding tot de in dit geval met de invordering beoogde doelen. De invordering daarvan is dan ook in strijd met het evenredigheidsbeginsel als neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. 
    
    
    2.15 Het beroep is daarom gegrond, in zoverre dat het volledig invorderen van de verbeurde dwangsommen onevenredig is. Daarom zal de voorzieningenrechter in zoverre het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid van de Awb. Om diezelfde reden bestaat eveneens aanleiding om ook de invorderingsbeschikking te herroepen. 
    
    
      2.16 De voorzieningenrechter is voorts van oordeel dat invordering van de verbeurde dwangsommen tot een beperkt bedrag, wel recht zou doen aan de omstandigheden van dit geval. 
      Vanwege de aan te leggen volle toetsing door de rechter van de bijzondere omstandigheden die bij de invordering dienen te worden betrokken en met het oog op finale geschilbeslechting ziet de voorzieningenrechter dan ook aanleiding om in deze zaak over te gaan tot matiging van het in te vorderen bedrag, in goede justitie bepaald op € 5.000,-. 
      De voorzieningenrechter zal dan ook, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder c, van de Awb bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. 
    
    
    
      2.17 Omdat de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaart, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan eiser de door hem betaalde griffierechten vergoedt. 
      De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten ad 
      € 874,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor de verschijning ter zitting ad € 437,- per punt.)
    
    
    
      Ten aanzien van het verzoek om voorziening
      2.18 Gelet op de beslissing in het beroep bestaat geen aanleiding meer tot het treffen van een voorlopige voorziening. 
      De voorzieningenrechter bepaalt dat verweerder aan eiser de door hem betaalde griffierechten vergoedt en veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten ad € 437,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift). 
    
     
    
      Beslissing
      De voorzieningenrechter,
    
    
    
      Ten aanzien van het beroep:
      verklaart het beroep gegrond;
    
    
    vernietigt het bestreden besluit;
    
    herroept de invorderingsbeschikking van 14 oktober 2009; 
    
    voorziet zelf in de zaak, matigt de hoogte van het in te vorderen bedrag tot op € 5.000,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het bestreden besluit;  
    
    bepaalt dat verweerder aan eiser de door hem betaalde griffierechten ten bedrage van € 150,- vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding ten bedrage van € 874,-.
    
    
      Ten aanzien van het verzoek om een voorlopige voorziening:
      wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
    
    
    bepaalt dat verweerder aan eiser de door hem betaalde griffierechten ten bedrage van € 150,- vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten van het geding ten bedrage van € 437,-.
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. V.M.M. van Amstel en in het openbaar uitgesproken op 25 mei 2010.
    
    
    De griffier: 					De voorzieningenrechter:
    
    
    
    mr. J.J.A.G. van der Bruggen				mr. V.M.M. van Amstel
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen de beslissing op beroep staat, binnen zes weken na de dag van verzending hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag.
    
    
    De uitspraak van de rechtbank is bindend tussen partijen. Die binding heeft ook betekenis bij een eventueel vervolg van deze procedure, bijvoorbeeld indien het beroep gegrond wordt verklaard en verweerder een nieuw besluit moet nemen. Als een partij niet met hoger beroep opkomt tegen een oordeel van de rechtbank waarbij uitdrukkelijk en zonder voorbehoud een standpunt van die partij is verworpen, staat de bestuursrechter die partij in beginsel niet toe dat standpunt in een latere fase van de procedure opnieuw in te nemen.