ECLI:NL:CRVB:1999:AA3980, Centrale Raad van Beroep, 08-04-1999, 97/6168 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 1999-04-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: -

97/6168 AW 
    
           U I T S P R A A K
    
     in het geding tussen:
    
    A, wonende te B, appellant,
    
            en
    
    de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, gedaagde.
    
    
     I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Appellant heeft hoger beroep doen instellen tegen de door de Arrondissementsrechtbank te Groningen op 6 juni 1997 onder nr. AWB 96/1234 AW V08 gegeven uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend, waarna namens appellant nog tweemaal nadere stukken zijn ingezonden.
    
    
      Het geding is behandeld ter zitting van 21 januari 1999. 
      Appellant is daar in persoon verschenen, bijgestaan door mr W.E. Pors, advocaat te 's-Gravenhage. 
      Gedaagde heeft zich laten vertegenwoordigen door mr J.G.F. Hoffmans, eveneens advocaat te 's-Gravenhage. 
    
    
    
     II. MOTIVERING
    
    Met ingang van 1 maart 1994 zijn het Besluit Werkloosheid onderwijsen onderzoekpersoneel (BWOO) en het daarbij behorend overgangsrechtelijk artikel II (hierna: artikel II), zoals vastgesteld bij besluit van 4 februari 1994 (Stb. 100), in werking getreden. Bij besluit van 19 juni 1996 (Stb. 338) zijn daarin vernummeringen aangebracht. In deze uitspraak wordt, tenzij anders is aangegeven, de in Stb. 1994, 100 neergelegde nummering aangehouden.
    
    Appellant, geboren in 1935 en werkzaam bij de toenmalige Rijkshogeschool Groningen, is per 1 januari 1990 uit zijn betrekking aldaar van 38 uur per week ontslagen in het kader van de uitvoering van de operatie schaalvergroting, taakverdeling en concentratie in het hoger beroepsonderwijs (STC-operatie). In dat kader is krachtens de Invoeringswet W.H.B.O. bij algemene maatregel van bestuur van 16 oktober 1987 een sociaal beleidskader (hierna: SBK-HBO) voor 55-jarigen en ouderen vastgesteld. Bij circulaire van 29 september 1989 heeft gedaagde bericht, dat hij bereid was deze regeling eenmalig uit te breiden tot degenen die voor 1 januari 1990 de 50-jarige leeftijd zouden bereiken. Beide groepen worden hierna tezamen als de SBK-ers aangeduid. Gedaagde heeft appellant met toepassing van de zogeheten 50-plusregeling en hoofdstuk I-H van het Rechtspositiebesluit onderwijspersoneel (Rpbo) wachtgeld toegekend. Vervolgens is appellant met ingang 1 augustus 1990 in vaste dienst in een deeltijdbetrekking van 8 uur en 36 minuten per week aangesteld. Die datum is gekozen omdat gedaagde er niet mee kon instemmen dat dergelijke deeltijdaanstellingen van SBK-ers eerder dan 1 augustus 1990 zouden ingaan. Appellants deeltijdbetrekking is in verband met het maximum van de hieronder vermelde bijverdienmogelijkheid per 1 augustus 1990 eerst alsnog teruggebracht tot 6 uur en 30 minuten en vervolgens met ingang van 1 januari 1991 uitgebreid tot 10 uur en 18 minuten per week.
    
    
      De toekenning van voornoemd wachtgeld bracht ingevolge artikel 12 van het SBK-HBO met zich, dat de duur en de percentages van het wachtgeld zoals vermeld in de toekenningsbeschikking (van 83% aflopend tot 70% van de voorheen genoten bezoldiging en veelal - zoals in appellants geval - voortdurend tot de pensioengerechtigde leeftijd) gegarandeerd werden. Voorts werd ten behoeve van 50-jarigen en ouderen algehele ontheffing van de sollicitatieplicht verleend. Daarnaast waren ingevolge artikel 12, eerste lid, tweede volzin, van het SBK-HBO op dit wachtgeld ook de normale bepalingen van het Rbpo van toepassing, waaronder artikel I-H16. Ingevolge deze bepaling mochten naast het wachtgeld ook nieuwe inkomsten uit arbeid of bedrijf worden verworven, die pas tot korting op het wachtgeld zouden leiden voorzover zij tezamen met het wachtgeld de laatstelijk voor het ontslag genoten bezoldiging zouden overschrijden (hierna te noemen: de bijverdienmogelijkheid).
      Bij het BWOO zijn de wachtgeldstelsels voor het gehele onderwijspersoneel met ingang van 1 maart 1994 vervangen door een op de Werkloosheidswet afgestemd stelsel van werkloosheidsuitkeringen, waarbij de bijverdienmogelijkheid is beëindigd: het is niet meer mogelijk om zonder korting op de uitkering bij te verdienen. De korting vindt ingevolge het BWOO plaats door vermindering van het aantal uren terzake waarvan recht op uitkering bestaat (artikel 6, derde lid, aanhef en onder a) of door rechtstreekse vermindering van het bedrag van de uitkering (artikelen 19 en 20). Uit artikel II, eerste en vierde lid, vloeit voort dat deze korting eerst met ingang van 1 januari 1996 wordt toegepast op (onder meer) ontslaguitkeringen die waren toegekend op grond van hoofdstuk I-H van het Rpbo. Dit hoofdstuk is ingevolge het bij het BWOO behorende artikel VIII, onder C, met ingang van 1 maart 1994 vervallen.
    
    
    Bij het primaire besluit van 18 maart 1996 heeft gedaagde de omvang van appellants uitkering per 1 januari 1996 op 27 uur en 42 minuten bepaald. Blijkens het bestreden besluit van 24 september 1996 - waarbij appellants bezwaar ongegrond is verklaard - geschiedde dit omdat appellants recht op uitkering ingevolge artikel 6, derde lid, van het BWOO voor 10 uur en 18 minuten per week was geëindigd. 
    
    Bij de aangevallen uitspraak is het beroep dat appellant tegen het bestreden besluit heeft ingesteld eveneens ongegrond verklaard. 
    
    Appellant voert primair aan, dat zowel uit het vijfde als het zesde lid van artikel II voortvloeit, dat de SBK-ers de bijverdienmogelijkheid hebben behouden. Subsidiair betoogt hij, dat bij de SBK-ers ten tijde van hun ontslag de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat zij hun inkomen op het oude peil zouden kunnen handhaven door gebruik te maken van de bijverdienmogelijkheid. Hij stelt onder verwijzing naar 's Raads uitspraken van 23 oktober 1980 (AB 1981, 137) en 14 november 1991 (TAR 1991/239) voorts, dat de in artikel II, vierde lid, vervatte overgangsregeling volstrekt ontoereikend is. 
    
    
      De Raad kan appellants primaire stelling niet volgen. Weliswaar heeft artikel II, eerste lid, de hoogte en duur van de bestaande uitkeringsrechten op zichzelf in stand gelaten, maar artikel II, vierde lid, heeft met ingang van 1 januari 1996 de bijverdienmogelijkheid beëindigd. Als uitzondering daarop is ingevolge artikel II, zesde lid, de bijverdienmogelijkheid ten volle in stand gebleven ten aanzien van ontslaguitkeringen ontleend aan een regeling die zoals zij bij het ontslag luidde als geheel gegarandeerd is. 
      Artikel II, zesde lid, is op de SBK-ers niet van toepassing nu het SBK-HBO alleen het percentage en de duur van het destijds toegekende wachtgeld garandeert. 
      Artikel II, vijfde lid, beoogt uitsluitend te bepalen, in welke gevallen het tweede lid niet van toepassing is. Dat in die gevallen blijkens de passage "en blijven de rechten die hij heeft op grond van een sociaal plan, behouden gedurende de duur van de uitkering" tevens het vierde lid niet van toepassing is, zoals appellant betoogt, kan de Raad niet inzien. Die passage beoogt, mede gelet op tekst en oogmerk van het zesde lid en de toelichting bij beide leden, kennelijk niet meer dan - zij het ten overvloede - aan te geven wat het gevolg van de niet-toepasselijkheid van het tweede lid is. 
    
    
    Uit artikel II, vijfde en zesde lid, vloeit derhalve niet voort dat artikel II, vierde lid, op de SBK-ers niet van toepassing is. Toch is daarmee nog niet gegeven dat aan laatstgenoemde bepaling jegens de SBK-ers zonder meer toepassing mocht worden gegeven. Immers bij het tot stand brengen van algemeen verbindende voorschriften is het weliswaar in beginsel aan de materiële wetgever voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en moet de rechter het resultaat daarvan respecteren, maar dit uitgangspunt lijdt - mede blijkens 's Raads uitspraken waarop appellant in zijn subsidiaire stelling een beroep doet - uitzondering indien aan de inhoud of wijze van totstandkoming van dat algemeen verbindend voorschrift zodanige ernstige feilen kleven, dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Het vorenstaande brengt met zich dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een in concreto genomen besluit is ingesteld, ook gehouden is om te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt. Bij die, niet-rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer en derhalve moeten bij die, terughoudende, toetsing ook de omstandigheden van de betrokkenen ten tijde van hun ontslag en ten tijde van de invoering van het BWOO in aanmerking worden genomen. 
    
    Het is aannemelijk dat de afschaffing van de bijverdienmogelijkheid vooral voor ouderen aan wie voorafgaand aan de invoering van het BWOO een wachtgelduitkering met een lange looptijd was toegekend, ondanks de overgangstermijn van 22 maanden, een substantiële verandering betekende van hun mogelijkheden tot behoud van hun inkomensniveau. Dit gold in bijzonder indien zij indertijd in hun ontslag berust hadden in het vertrouwen dat zij door het verkrijgen van een nieuwe deeltijdbetrekking nog langdurig - veelal tot hun pensioengerechtigde leeftijd - hun reeds lang bestaande inkomensniveau en levenspatroon zouden kunnen voortzetten. Namens gedaagde is, zij het zonder adstructie, weliswaar gesteld dat betrokkenen met de verlenging van de bijverdienmogelijkheid voor een termijn van 22 maanden ruimschoots de gelegenheid is geboden om zich op de eventuele aankomende wijzigingen in hun inkomenssituatie in te stellen. Maar de Raad acht het, zeker indien zij zoals velen op 1 maart 1994 een leeftijd van (vaak ver) boven de 50 jaar bereikt hadden en reeds jaren voordien ontslagen waren, niet aannemelijk dat zij reële mogelijkheden hadden om weer een betrekking van gelijke omvang en met een gelijk salarisniveau te verwerven als voor hun ontslag om aldus de gevolgen van hun substantiële inkomensachteruitgang tot hun pensioengerechtigde leeftijd op te vangen. 
    
    Hoe ingrijpend de beëindiging van de bijverdienmogelijkheid per 1 januari 1996 voor velen kon zijn, hierin alleen kan de Raad onvoldoende grond vinden voor het oordeel, dat aan de totstandkoming of inhoud van artikel II, vierde lid, zulke ernstige feilen kleven dat gedaagde die bepaling ten aanzien van appellant buiten toepassing had moeten laten. 
    
    Dit ligt anders in de gevallen van de SBK-ers, waaronder dat van appellant, omdat zich daar nog de bijkomende bijzondere omstandigheid voordoet dat zij, hoewel voor hen gezien hun grote aantal dienstjaren in het kader van de STC- operatie geen ontslag dreigde, zich toch bereid verklaard hebben dat te aanvaarden. Zij hebben daardoor hun werkgever de mogelijkheid geboden om te ontkomen aan het voor de uitvoering van de STC-operatie noodzakelijke ontslag van jongeren. Deze bereidheid heeft de materiële wetgever juist willen bewerkstelligen door het uitvaardigen van het SBK-HBO met de daarin vervatte garantie van percentage en duur van het hun toe te kennen wachtgeld en andere faciliteiten. 
    
    De Raad is, gezien hetgeen terzake uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting van de Raad in het onderhavige geval en in enige vergelijkbare gedingen is gebleken, van oordeel dat er voor de SBK-ers op het moment waarop zij met verlenen van ontslag hebben ingestemd, geen enkele aanleiding bestond om te vermoeden dat de bijverdienmogelijkheid wellicht zou worden afgeschaft vóór het einde van de duur waarvoor hun uitkering was toegekend. Weliswaar is niet gebleken dat van de zijde van gedaagde voorafgaand aan het ontslag het behoud van de bijverdienmogelijkheid uitdrukkelijk is toegezegd. Maar evenmin is gebleken, dat de SBK-ers vóór hun ontslag van de zijde van gedaagde of hun werkgever zijn gewaarschuwd of dat vóór dat moment zelfs maar enige indicatie is gegeven, dat op het behoud van de bijverdienmogelijkheid niet kon worden gerekend, terwijl ook voor gedaagde en de werkgever onmiskenbaar was dat de SBK-ers zonder vertrouwen op dit behoud niet bereid waren geweest om in te stemmen met een ontslag dat voor hen niet dreigde. 
    
    Deze omstandigheden vergden dat de materiële wetgever bij het totstandbrengen van het overgangsrecht van het BWOO te verrichten belangenafweging jegens de SBK-ers bijzondere zorgvuldigheid en voldoende respect voor hun rechtszekerheid betrachtte. In redelijkheid kan niet worden geoordeeld dat hieraan is voldaan. Er is in artikel II, vierde lid, één, korte, algemene overgangstermijn opgenomen ongeacht de aanleiding van het ontslag en eventueel gegeven garanties, met als uitzondering dat ten aanzien van ontslaguitkeringsregelingen die indertijd in hun geheel waren gegarandeerd de bijverdienmogelijkheid in stand is gelaten. Ondanks hun bijzondere omstandigheden is ook op de SBK-ers de algemene overgangstermijn van 22 maanden van toepassing verklaard en is - mede blijkens het gestelde ter zitting - volstaan met de algemene motivering dat hun dit een voldoende termijn bood om zich aan de veranderde omstandigheden aan te passen. De Raad is niet gebleken op welke gronden deze aanpassing - in het algemeen neerkomend op een substantiële inkomensverlaging - ondanks hun bijzondere omstandigheden jaren na het totstandbrengen van het SBK-HBO alsnog van de SBK-ers mocht worden verlangd. 
    
    Dit brengt de Raad tot de slotsom dat de in artikel II neergelegde beëindiging van de bijverdienmogelijkheid ten aanzien van de SBK-ers zozeer afbreuk doet aan de eisen van zorgvuldigheid en rechtszekerheid, dat gedaagde artikel II in zoverre ten aanzien van appellant buiten toepassing had moeten laten. Derhalve berust het bestreden besluit op een ondeugdelijke grondslag en moet het evenals de aangevallen uitspraak worden vernietigd. Het komt de Raad geraden voor met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ook het primaire besluit, dat aan hetzelfde gebrek lijdt, te vernietigen.
    
    Appellants mededeling, dat de SBK-ers tevens aanspraak maken op vergoeding van de schade die velen van hen geleden hebben en dat gedaagde dit bij de door hem te nemen nieuwe besluiten zal dienen mee te nemen, houdt geen verzoek in om toepassing van artikel 8:73 van de Awb, zodat toepassing van die bepaling reeds daarom niet in aanmerking komt. 
    
    De Raad ziet termen om gedaagde te veroordelen tot vergoeding van kosten wegens aan appellant verleende rechtsbijstand, in eerste aanleg begroot op een bedrag van f 1.420,-- en in hoger beroep op een bedrag van f 1.420,--. 
    
    Gelet op het voorgaande, alsmede op het bepaalde in artikel 25, eerste lid, van de Beroepswet, stelt de Raad tenslotte vast dat het door appellant zowel in eerste aanleg als in hoger beroep gestorte griffierecht dient te worden vergoed zoals in rubriek III is bepaald.
    
    Beslist wordt derhalve als volgt.
    
    
     III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak; 
      Verklaart het primaire beroep tegen het bestreden besluit alsnog gegrond;
      Vernietigt het bestreden besluit alsmede het daaraan ten grondslag liggende primaire besluit; 
      Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellant tot een bedrag van f 2.840,--, te betalen door de Staat der Nederlanden; 
      Bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellant het door hem betaalde griffierecht van f 210,-- vergoedt. 
    
    
    
      Aldus gegeven door mr W. van den Brink als voorzitter en mr A. Beuker-Tilstra en mr J.H. van Kreveld als leden, 
      in tegenwoordigheid van P.H. Schippers als griffier 
      en uitgesproken in het openbaar op 8 april 1999.
    
    
    
    
    
    
             (get.) W. van den Brink.
    
    
    
    
    
    
               (get.) A.W.M. van Bommel.
               (wegens defungeren van bovengenoemde griffier)
    
    
    
    
    
    
    HD 09.04 Q