ECLI:NL:RVS:2008:BG3349, Raad van State, 27-10-2008, 200707542/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-10-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 oktober 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) op verzoek van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Shell Nederland Chemie B.V. (hierna: Shell) voor haar inrichting voor het produceren van basischemicaliën aan de Chemieweg 25 te Moerdijk met toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer de voorschriften 4.1.1 en 4.1.3 verbonden aan de haar bij besluit van 22 april 2003 verleende vergunning gewijzigd.

200707542/1.
      Datum uitspraak: 27 oktober 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting Stichting Natuur en Milieu, gevestigd te Utrecht,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 oktober 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) op verzoek van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Shell Nederland Chemie B.V. (hierna: Shell) voor haar inrichting voor het produceren van basischemicaliën aan de Chemieweg 25 te Moerdijk met toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer de voorschriften 4.1.1 en 4.1.3 verbonden aan de haar bij besluit van 22 april 2003 verleende vergunning gewijzigd.
    
    Tegen dit besluit heeft de stichting Stichting Natuur en Milieu (hierna: Natuur en Milieu) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 oktober 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2008, waar Natuur en Milieu, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, en verweerder, vertegenwoordigd door M.R.M.J. Beekwilder-van den Heuvel, ing. W. Maaskant en ing. A.P.M. Maas, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Shell, vertegenwoordigd door mr. M.G.J. Maas-Cooymans, advocaat te Rotterdam, [gemachtigden], als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Aan de op 22 april 2003 ten behoeve van de inrichting verleende vergunning zijn ter bescherming van de bodem voorschriften verbonden, teneinde te bereiken dat de inrichting zou voldoen aan de voor Shell uit de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten (hierna: de NRB) voortvloeiende eisen.
    
    Ingevolge de voorschriften 4.1.1 en 4.1.3 diende Shell voor alle bodembedreigende activiteiten (met uitzondering van de opslagtanks, zoals bedoeld in de NRB bodembescherming atmosferische bovengrondse opslagtanks) uiterlijk per 31 december 2006 een zodanig beschermingsniveau in stand te houden, dat het risico van bodemverontreiniging verwaarloosbaar is (bodemrisicocategorie A volgens de NRB). Onder voorwaarden (technisch/financieel) is een aanvaardbaar risico (bodemrisicocategorie A* volgens de NRB) acceptabel; om dit te bereiken, diende Shell uiterlijk 31 december 2005 aan het college ter goedkeuring een overzicht over te leggen van de te nemen maatregelen om bodemrisicocategorie A of A* te bereiken en een fasering van de uit te voeren maatregelen.
    
    2.2. Shell heeft op 28 december 2005 overeenkomstig voorschrift 4.1.3 een plan van aanpak bodembescherming bij het college ingediend. In dat plan heeft Shell beschreven welke maatregelen zij zich voorstelt om uit te voeren teneinde te voldoen aan bodemrisicocategorie A of A*. Daarbij is een faseringsplan gevoegd waarin Shell aangeeft wanneer uitvoering van het plan van aanpak is gepland. Volgens Shell is een volledige implementatie van de benodigde maatregelen vóór 31 december 2006 niet haalbaar vanwege het grote aantal locaties en de complexiteit bij de uitvoering van de uit te voeren maatregelen. Gebleken was dat in totaal 470 locaties moeten worden aangepast. Dit is de aanleiding voor Shell geweest om het college bij brief van 21 december 2006 te verzoeken de voorschriften 4.1.1 en 4.1.3 te wijzigen, waarbij in een bijgevoegde planning voor het uitvoeren van de bodembeschermende maatregelen een doorlooptijd tot medio 2013 is gevraagd. Het verzoek om verlenging van de implementatietermijn is volgens Shell het gevolg van voortschrijdend inzicht in de omvang en de kosten van de te nemen maatregelen.
    
    2.2.1. Het college heeft in het bestreden besluit bepaald dat de realisatie van bodembeschermende maatregelen voor de meest bodembedreigende activiteiten (bodemrisicocategorie C) uiterlijk vóór 31 december 2010 gereed dient te zijn; voor de minder bodembedreigende activiteiten (bodemrisicocategorie B) geldt de termijn tot uiterlijk 31 december 2013. Voor bestaande bovengrondse opslagtanks wordt een termijn gegund tot eind 2015, als het moment waarop aan bodembeschermingscategorie A van de NRB dient te worden voldaan. Bij plaatsing van nieuwe bovengrondse opslagtanks of op het moment van vijzelen van bestaande bovengrondse opslagtanks dient er in de tankterp tenminste een vloeistofdichte folie te worden aangebracht en een lekdetectie overeenkomstig de bepalingen in de zogeheten BoBo-richtlijn.
    
    Het college heeft aan het bestreden besluit dienovereenkomstig voorschriften verbonden, die de voorschriften 4.1.1 en 4.1.3 van de vergunning van 22 april 2003 vervangen. Om inzichtelijk te maken dat aan de gestelde eindtermijnen kan worden voldaan, is in de voorschriften bepaald dat er elk jaar vóór 1 maart een gedetailleerd faseringsplan ter goedkeuring aan het college dient te worden overgelegd.
    
    2.3. Natuur en Milieu kan zich niet verenigen met het bestreden besluit omdat daarmee ten onrechte uitstel wordt gegeven van de verplichting te voldoen aan de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Omdat de inrichting een IPPC-inrichting is (en mitsdien sprake is van gpbv-installaties), dient volgens Natuur en Milieu ook bij wijziging van de voorschriften te worden getoetst aan de voor de inrichting geldende beste beschikbare technieken. Natuur en Milieu wijst op een aantal voor de inrichting relevante BREF’s en op het feit dat de daarin begrepen beste beschikbare technieken voor de inrichting gelden. Die toetsing voor de gehele inrichting is volgens haar ten onrechte niet uitgevoerd. Ten aanzien van de door het college in het bestreden besluit toegezegde actualisatie van de vergunning op dit punt, waarvan de procedure op gang zou zijn gekomen, ontbreekt een termijn.
    
    2.4. Ingevolge artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag op aanvraag van de vergunninghouder beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan de vergunning verbinden.
    
    Ingevolge het tweede lid van artikel 8.24 zijn de artikelen 8.7 tot en met 8.17 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepaling komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    Ingevolge artikel 5a.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb), voor zover hier van belang, betrekt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken, rekening houdend met de voorzienbare kosten en baten van maatregelen, en met het voorzorg- en het preventiebeginsel, de tijd die nodig is om een betere techniek toe te gaan passen.
    
    Ingevolge het tweede lid in samenhang met artikel 1, eerste lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten (hierna: de regeling) houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in tabel 2 van de bij deze regeling behorende bijlage. De NRB is als document opgenomen in tabel 2 van de bijlage bij de regeling.
    
    2.5. Het bestreden besluit heeft uitsluitend betrekking op de activiteiten in de inrichting met een bodembedreigend karakter waarvoor overeenkomstig de NRB bodembeschermende voorzieningen moeten worden getroffen. Voor zover Natuur en Milieu betoogt dat artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer noopt tot het toetsen van de gehele inrichting aan de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken, merkt de Afdeling op dat het college, gezien de wettelijke systematiek, alleen de in het verzoek om wijziging van de vergunning betrokken activiteiten behoefde te toetsen aan dit artikellid. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.6. Uit artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer volgt dat de aan de vergunning verbonden voorschriften moeten zijn gebaseerd op toepassing van ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Hieruit vloeit voort dat, zodra de vergunde activiteiten worden verricht, de inrichting onmiddellijk conform de beste beschikbare technieken in werking dient te zijn.
    
    Het bevoegd gezag dient op grond van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer een integrale afweging te maken van de in een concreet geval redelijkerwijs toe te passen beste beschikbare technieken. Het kader daarvoor wordt gevormd door de door de inrichting veroorzaakte milieueffecten, de specifieke technische kenmerken daarvan en de BBT-documenten als bedoeld in artikel 5a.1, tweede lid, van het Ivb voor de desbetreffende sector of bepaalde activiteiten. Daarbinnen dienen, toegespitst op de desbetreffende inrichting en rekening houdend met de sector waarbinnen het bedrijf werkzaam is, milieuhygiënische, bedrijfseconomische en technische afwegingen te worden gemaakt, waarbij, voor zover hier van belang, de in artikel 5a.1, eerste lid, van het Ivb weergegeven factoren worden betrokken.
    
    Artikel 5a.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Ivb dient in het licht van het bepaalde in bijlage IV van de EG-richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging zo te worden uitgelegd, dat het bevoegd gezag bij het bepalen van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken kan betrekken de tijd die nodig is voor het omschakelen op een betere beschikbare techniek. Gelet op artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer moet ervan worden uitgegaan, dat ook al in de periode van het omschakelen op andere technieken in een inrichting tenminste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Hierbij dient in aanmerking te worden genomen dat de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken in de loop der tijd een andere inhoud kunnen krijgen. Dit betekent dat een bevoegd gezag onder omstandigheden gedurende een overgangsperiode technieken waarmee een minder hoog niveau van bescherming van het milieu wordt bereikt, als de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken kan aanmerken.
    
    2.6.1. Het college heeft overeenkomstig artikel 5a.1, tweede lid, van het Ivb rekening gehouden met de NRB. De NRB geeft met een beslismodel per bodembedreigende activiteit aan welke bodembeschermende maatregelen en voorzieningen de bescherming van de bodem voldoende waarborgen. In de NRB zijn drie bodemrisicocategorieën opgenomen: verwaarloosbaar bodemrisico (A) bij een emissiescore 1, verhoogd bodemrisico (B) bij een emissiescore 2 en hoog bodemrisico (C) bij een emissiescore 3-5. De emissiescore wordt met behulp van Bodem-Risico CheckLists (BRCL) bepaald door de soort bedrijfsactiviteit en de aanwezige of geplande bodembeschermende maatregelen of voorzieningen. In bestaande situaties moet in geval van bodemrisicocategorieën B en C met behulp van (aanvullende) voorzieningen en maatregelen het emissierisico zover worden gereduceerd tot emissiescore 1 - verwaarloosbaar bodemrisico - is bereikt. Pas als de mogelijke onredelijkheid (technisch/financieel) van verwaarloosbaar bodemrisico naar het oordeel van het bevoegd gezag is aangetoond, kan de haalbaarheid van aanvaardbaar bodemrisico (categorie A*) worden afgewogen. Dit onder strikte randvoorwaarden, waarbij wordt zeker gesteld dat een belasting van de bodem snel en effectief wordt gesignaleerd en wordt geanticipeerd op herstel van de bodem bij eventuele bodembelasting (treffen bodembeschermende voorzieningen en operationeel hebben van doelmatige organisatorische beheersmaatregelen). In een plan van aanpak moet worden vastgelegd wanneer en op welke wijze het bodemrisico wordt teruggebracht.
    
    2.6.2. Het college heeft de in de NRB opgesomde bodembeschermende maatregelen en voorzieningen, voor zover die volgens het beslismodel voor de onderhavige inrichting nodig zijn om het door het college gewenste beschermingsniveau voor de bodem te bereiken, aangemerkt als de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Niet in geschil is dat deze maatregelen en voorzieningen als zodanig ten tijde van de vergunningverlening in 2003 voor de inrichting beschikbaar en (technisch) haalbaar waren. Omdat het hier gaat om een bestaande inrichting met gpbv-installaties (IPPC-inrichting), was met de vergunning van 22 april 2003 voldaan aan de eis van artikel 22.1a van de Wet milieubeheer dat de vergunning vóór 31 oktober 2007 diende te zijn aangepast.
    
    2.6.3. Als reden voor het verlenen van uitstel van de in de vergunning van 22 april 2003 neergelegde termijn om uiterlijk 31 december 2006 aan de voor de inrichting uit de NRB voortvloeiende eisen te voldoen, noemt het college het grote aantal, van 470 locaties. Hierdoor is een gestructureerde aanpak om de vereiste maatregelen te treffen zeer complex. Verder zal een aantal locaties pas kunnen worden aangepakt tijdens een grote onderhoudsstop van de betreffende installatie. Het college heeft hierbij in aanmerking genomen het bepaalde in artikel 5a.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Ivb. Het college heeft hiertoe overwogen dat tot het moment dat de implementatie van bodembeschermende maatregelen conform de NRB geheel gerealiseerd is, de inrichting locaties zal kennen waar nog niet een verwaarloosbaar of aanvaardbaar risico ten aanzien van bodemverontreiniging in overeenstemming met de NRB bestaat. Om het risico op bodemverontreiniging gedurende deze periode tot een minimum te beperken, heeft Shell volgens het college een risico-evaluatie uitgevoerd, op basis waarvan, naast de reguliere beheersmaatregelen, is voorzien in een pakket van extra beheersmaatregelen om het risico van bodemverontreiniging te beheersen gedurende de periode van uitvoering van de maatregelen die nodig zijn om aan de NRB te voldoen.
    
    2.6.4. De Afdeling stelt vast dat het college door in het bestreden besluit met wijziging van de voorschriften 4.1.1 en 4.1.3 van de vergunning van 22 april 2003 te bepalen dat de inrichting uiterlijk vóór respectievelijk 31 december 2010, 31 december 2013 en eind 2015 aan de voor de inrichting geldende eisen uit de NRB dient te voldoen, voor een lange periode uitstel heeft verleend van deze eerder in de vergunning van 22 april 2003 neergelegde verplichting. Het gevolg hiervan is dat, zoals het college in het bestreden besluit heeft overwogen, de inrichting gedurende deze lange periode locaties zal kennen waar nog niet een verwaarloosbaar of aanvaardbaar risico ten aanzien van bodemverontreiniging bestaat. Hiermee voldoet de inrichting, in strijd met het bepaalde in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, in zoverre niet aan de volgens het college voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
    
    Hoewel artikel 5a.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Ivb, zoals hiervoor onder 2.6 is overwogen, de mogelijkheid biedt om onder omstandigheden een inrichting een overgangsperiode te gunnen voor het omschakelen op andere en betere technieken, zullen aan deze inrichting voor die periode wel verplichtingen moeten worden opgelegd die, ook al zouden ze minder vergaand zijn, gedurende een dergelijke noodzakelijke overgangsperiode wel als voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken kunnen worden aangemerkt. De door het college in de overwegingen van het bestreden besluit bedoelde tijdelijke beheersmaatregelen zijn niet als concrete verplichtingen in het bestreden besluit vastgelegd. Overigens is niet aangetoond dat ze gedurende de lange overgangsperiode kunnen worden aangemerkt als voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
    
    2.7. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit zich niet verdraagt met het bepaalde in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
    
    2.8. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 5 oktober 2007, kenmerk 1334730;
    
    III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij de stichting Stichting Natuur en Milieu in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Brabant aan de stichting Stichting Natuur en Milieu onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan de stichting Stichting Natuur en Milieu het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Oosting w.g. Plambeck
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2008
    
    159.