ECLI:NL:RVS:2009:BH1149, Raad van State, 28-01-2009, 200708497/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 oktober 2007, kenmerk 2007/0535634, heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Ommen (hierna: de raad) bij besluit van 29 maart 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Havengebied".

200708497/1.
      Datum uitspraak: 28 januari 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Pacton B.V., gevestigd te Ommen,
      2. [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
      3. de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid O.C.B. Vastgoed B.V., O.C.B. Bouw B.V., WIBO B.V. en IJsselbouw II B.V., alle gevestigd te Ommen,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 oktober 2007, kenmerk 2007/0535634, heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Ommen (hierna: de raad) bij besluit van 29 maart 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Havengebied".
    
    Tegen dit besluit hebben de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Pacton B.V. (hierna: Pacton) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 december 2007, [appellanten sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 december 2007, en de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid O.C.B. Vastgoed B.V., O.C.B. Bouw B.V., WIBO B.V. en IJsselbouw II B.V. (hierna: O.C.B.) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 december 2007, beroep ingesteld. [appellanten sub 2] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 22 januari 2008. O.C.B. heeft het beroep aangevuld bij brief van 10 januari 2008.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de aan het plan mede ten grondslag liggende exploitatieopzet aan de Afdeling toegezonden. De Afdeling heeft de beperkte kennisneming gerechtvaardigd geacht. Bij brieven van 23 april 2008, 24 april 2008, 15 mei 2008 en 5 juni 2008 hebben het college, Pacton, [appellanten sub 2] respectievelijk O.C.B. toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
    
    De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    O.C.B. heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2008, waar Pacton, vertegenwoordigd door [technisch directeur] en [medewerker], en bijgestaan door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, [appellanten sub 2] in persoon, O.C.B., vertegenwoordigd door mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen, en het college, vertegenwoordigd door T. Drint, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting de raad, vertegenwoordigd door mr. V.A. Textor, advocaat te Zwolle, als partij gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, aanhef en onder d, en 56, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) en artikel 6:13 van de Awb, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het besluit tot goedkeuring van het college door de belanghebbende die tegen het vastgestelde plan tijdig bedenkingen bij het college heeft ingebracht. Dit is slechts anders indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet tijdig bedenkingen heeft ingebracht. Deze omstandigheid doet zich hier niet voor. [appellanten sub 2] hebben naar voren gebracht dat het bedenkingenschrift tijdig is verzonden. De Afdeling stelt vast dat de termijn voor het indienen van bedenkingen liep tot en met 23 mei 2007. Het bedenkingenschrift is door het college bij binnenkomst voorzien van een datumstempel dat de datum van 1 juni 2007 vermeldt. Deze datum geldt in beginsel als datum van ontvangst. [appellanten sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat het bedenkingenschrift eerder is ingediend. De conclusie is dan ook dat [appellanten sub 2] buiten de termijn waarbinnen bedenkingen tegen het vastgestelde plan konden worden ingebracht, bedenkingen bij het college hebben ingebracht.
    
    Reeds hierom is het beroep van [appellanten sub 2] niet-ontvankelijk.
    
    2.2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Awb, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.3. Het plan voorziet onder meer door middel van de uit te werken bestemming "Woongebied (uit te werken ex artikel 11)" in een woningbouwlocatie voor maximaal 350 woningen. Het plan maakt deel uit van een groter project, genaamd De Drieslag. Het college heeft het plan grotendeels goedgekeurd.
    
    2.4. Pacton en O.C.B. voeren aan dat de financiële uitvoerbaarheid van het plan niet is aangetoond, nu geen inzicht bestaat in de exploitatieopzet.
    
    2.4.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de exploitatieopzet ter beoordeling door het college bij het plan was gevoegd en dat op basis hiervan de financiële uitvoerbaarheid als voldoende is beoordeeld.
    
    2.4.2. Op pagina 54 van de plantoelichting is vermeld dat voor het project De Drieslag een haalbaarheidsstudie is gedaan. Uit deze studie blijkt, volgens de plantoelichting, dat de realisering van het gehele project haalbaar is met een bijdrage van de gemeente, met subsidies of anderszins. Voorts is in de plantoelichting over de financiële uitvoerbaarheid vermeld dat de gemeente garant staat voor de financiering van het risico van de uit de realisering van het plan voortkomende onrendabele top.
    
    2.4.3. Ingevolge artikel 3:11, eerste lid, van de Awb legt het bestuursorgaan het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: Bro 1985), zoals dat gold ten tijde hier van belang, verrichten burgemeester en wethouders ten behoeve van de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het gebied der gemeente onderzoek naar de bestaande toestand in en naar de mogelijke en wenselijke ontwikkeling van de gemeente.
    
    Ingevolge het tweede lid van artikel 9 heeft het in het eerste lid bedoelde onderzoek bij de voorbereiding van een ontwerp voor een bestemmingsplan van stonde af aan mede betrekking op de uitvoerbaarheid van het plan. Blijkens de Nota van toelichting op het Bro 1985 betreft het daarbij in het bijzonder onder meer de financiële uitvoerbaarheid.
    
    Ingevolge artikel 12, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bro 1985 gaan een bestemmingsplan alsmede een ontwerp daarvoor vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd de aan het plan ten grondslag liggende gedachten en de uitkomsten van het in artikel 9 bedoelde onderzoek, voor zover dit onderzoek het in het plan begrepen gebied betreft.
    
    
      2.4.4. De Afdeling stelt vast dat in de plantoelichting onder verwijzing naar de haalbaarheidsstudie voor het project De Drieslag is vermeld dat het plan financieel uitvoerbaar is. Vaststaat dat deze haalbaarheidsstudie, waarin onder meer een grondexploitatieopzet is opgenomen, niet met het ontwerpplan ter inzage heeft gelegen. Nu in de plantoelichting ten aanzien van de financiële uitvoerbaarheid is volstaan met de enkele verwijzing naar de haalbaarheidsstudie, deze haalbaarheidsstudie niet tezamen met het ontwerpplan ter inzage heeft gelegen, en ook anderszins in de toelichting bij het ontwerpplan de financiële uitvoerbaarheid niet in enige mate inzichtelijk is gemaakt, moet worden geoordeeld dat de hiervoor genoemde wettelijke bepalingen zijn geschonden. 
      Door het plan in zoverre niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met artikel 3:11, eerste lid, in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. De beroepen van Pacton en O.C.B. zijn gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    
    2.5. Pacton betoogt voorts dat het woon- en leefklimaat van de voorziene woningen onvoldoende is gewaarborgd en dat haar bedrijfsvoering onevenredig wordt benadeeld. Hierbij wijst zij op het feit dat Pacton een categorie 4-bedrijf is. Tevens brengt zij in dit verband naar voren dat voor de woonwijk haars inziens geen sprake is van gemengd gebied als bedoeld in de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten uit het jaar 2007 (hierna: de VNG-brochure).
    
    2.5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat gelet op de aanwezige bedrijvigheid in de omgeving van het bedrijf van Pacton wel sprake is van gemengd gebied ten aanzien van de milieueisen.
    
    2.5.2. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat binnen het plangebied weliswaar geen sprake is van gemengd gebied omdat het enkel woningen betreft, maar dat binnen de invloedssfeer van het bedrijf van Pacton wel sprake is van gemengd gebied. Daarom is in het plan aangesloten bij de adviesafstanden uit de VNG-brochure die op een gemengd gebied van toepassing zijn. Daarnaast is nog onderzoek gedaan naar verschillende hinderaspecten. Uit dit onderzoek is gebleken dat de in de VNG-brochure aanbevolen afstand van 100 meter niet noodzakelijk is, aldus de raad.
    
    2.5.3. Het bedrijf van Pacton is gevestigd op de percelen Strangeweg nummers 1, 6 en 8, en op het perceel Ommeresstraat 24. Het bedrijf produceert per jaar ongeveer 2200 opleggers voor transport over de weg. Deze activiteit valt in milieucategorie 4.1 als bedoeld in de VNG-brochure.
    
    Het plan voorziet voor de bedrijfspercelen ten zuiden van de Strangeweg in de bestemming "Woongebied (uit te werken ex artikel 11 WRO)". Het college heeft het plan, voor zover hier van belang, goedgekeurd.
    
    2.5.4. Op pagina 26 van de VNG-brochure is vermeld dat een rustige woonwijk een woonwijk is waar afgezien van wijkgebonden voorzieningen vrijwel geen andere functies voorkomen. Een gemengd gebied is volgens de VNG-brochure een gebied met een matige tot sterke functiemenging. Direct naast woningen komen andere functies voor zoals winkels, horeca en kleine bedrijven.
    
    Uit de richtafstandenlijst, bijlage 1 bij de VNG-brochure, blijkt dat voor opleggerfabrieken geluid de grootste hinderfactor is. In verband hiermee wordt een richtafstand van 200 meter ten opzichte van een rustige woonwijk geadviseerd.
    
    2.5.5. Op pagina 35 van de plantoelichting is vermeld dat de gegevens voor het geluidsonderzoek zijn ontleend aan het akoestisch onderzoek behorend bij de recente aanvraag door Pacton om vergunning ingevolge de Wet milieubeheer. Op pagina 36 is vermeld dat "uit de berekeningen blijkt dat de grenswaarden voor zowel het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau als het maximale geluidniveau ter plaatse van de nabij gelegen toekomstige woningen met maximaal 4 dB(A) wordt overschreden. Door maatregelen bij een aantal geluidbronnen uit te voeren kan ter plaatse van de toekomstige woningen aan de geluidnormen worden voldaan zodat Pacton B.V. goed kan blijven functioneren. Ook wordt Pacton B.V. naar verwachting niet belemmerd in haar ontwikkelingen.".
    
    2.5.6. De Afdeling stelt vast dat het plan voorziet in het realiseren van een woonwijk. Het college heeft evenals de raad ten onrechte de invloedssfeer van het bedrijf van Pacton als uitgangspunt genomen in plaats van de hinderfactoren ten opzichte van het plangebied. Niet in geschil is dat binnen het plangebied, waar de bouw van uitsluitend woningen is voorzien, geen sprake is van gemengd gebied, maar van een rustige woonwijk. Uitgaande van de hinderfactoren ten opzichte van het plangebied bestaat derhalve aanleiding om aan te sluiten bij de adviesafstanden uit de VNG-brochure die op een rustige woonwijk van toepassing zijn. Volgens de VNG-brochure is het uitgangspunt bij het bepalen van de benodigde afstand tussen een bedrijf als dat van Pacton en de voorziene woningen ter voorkoming van geluidhinder, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 2.5.4., 200 meter. Gelet hierop heeft de raad bij de voorbereiding van het plan een onjuist uitgangspunt gehanteerd en is de raad wat betreft de tussen de voorziene woningen en het bedrijf van Pacton aan te houden afstand ten onrechte uitgegaan van een afstand van 100 meter.
    
    De in de VNG-brochure opgenomen afstanden zijn indicatief. Afwijking hiervan in verband met de specifieke omstandigheden van het betrokken gebied is mogelijk, met dien verstande dat een afwijking zorgvuldig dient te zijn voorbereid en gemotiveerd. De Afdeling stelt in dit kader vast dat het plan voor zover dat is goedgekeurd woningen mogelijk maakt op een afstand van ongeveer 75 meter van het bedrijf van Pacton. De raad heeft zich volgens de plantoelichting bij de voorbereiding van het plan gebaseerd op het akoestisch onderzoek dat is uitgevoerd ten behoeve van een aanvraag van Pacton voor een revisievergunning ingevolge de Wet milieubeheer. De plantoelichting geeft daarbij geen inzicht in de uitkomsten van dat onderzoek. Ook geeft de plantoelichting geen inzicht in de minimaal aan te houden afstanden tussen de voorziene woningen en het bedrijf in het kader van een goede ruimtelijke ordening. Voorts heeft Pacton ter zitting naar voren gebracht dat zij niet voornemens is om extra maatregelen te treffen ter voorkoming van geluidhinder en is door de raad niet aannemelijk gemaakt dat het bedrijf van Pacton binnen de planperiode zal worden verplaatst. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het plan op dit punt niet berust op een zorgvuldige voorbereiding. Het college heeft dit miskend.
    
    2.5.7. De conclusie is dat hetgeen Pacton heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 9, eerste lid, van het Bro 1985. Door het plan in zoverre niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep van Pacton is ook om deze reden gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd.
    
    2.6. Uit hetgeen hiervoor is overwogen onder 2.4.4. en 2.5.7. volgt dat rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan het plan, voor zover dat is goedgekeurd.
    
    Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden van Pacton en O.C.B. geen bespreking meer.
    
    2.7. Ten aanzien van Pacton en O.C.B. dient het college op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellanten sub 2] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van [appellanten sub 2] niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart de beroepen van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Pacton B.V. en de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid O.C.B. Vastgoed B.V., O.C.B. Bouw B.V., WIBO B.V. en IJsselbouw II B.V., gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 9 oktober 2007, kenmerk 2007/0535634, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plan;
    
    IV. onthoudt goedkeuring aan het plan voor zover dat is goedgekeurd;
    
    V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 9 oktober 2007;
    
    VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Pacton B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 362,68 (zegge: driehonderdtweeënzestig euro en achtenzestig cent), waarvan € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Overijssel aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Pacton B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid O.C.B. Vastgoed B.V., O.C.B. Bouw B.V., WIBO B.V. en IJsselbouw II B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Overijssel aan de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid O.C.B. Vastgoed B.V., O.C.B. Bouw B.V., WIBO B.V. en IJsselbouw II B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VII. gelast dat de provincie Overijssel aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
    
    a. € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) voor de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Pacton B.V.; en
    
    b. € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) voor de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid O.C.B. Vastgoed B.V., O.C.B. Bouw B.V., WIBO B.V. en IJsselbouw II B.V., met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Broodman
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2009
    
    204-545.