ECLI:NL:CRVB:2005:AT5813, Centrale Raad van Beroep, 23-03-2005, 01/3631 WW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2005-03-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Herziening en terugvordering van WW-uitkering. Niet opgeven van werkzaamheden in loondienst en als zelfstandige. Is er bij opleggen sanctie sprake van strijd met redelijke beleidsbepaling en strijd met evenredigheidsbeginsel?

01/3631 WW
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, appellant,
    
    en
    
    [gedaagde], wonende te [woonplaats], gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Met ingang van 1 januari 2002 is de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen treedt in dit geding de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) in de plaats van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). In deze uitspraak wordt onder appellant tevens verstaan het Lisv.
    
    Appellant heeft op bij aanvullend beroepschrift van 10 augustus 2001 aangegeven gronden, hoger beroep ingesteld tegen een door de rechtbank Utrecht op 11 mei 2001, reg.nr. SBR 00/693 en SBR 00/2325, gegeven uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen. 
    
    Namens gedaagde heeft mr. G. Bosch, advocaat te Amersfoort, een verweerschrift ingediend. 
    
    Het geding is behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op 18 februari 2004, waar appellant, na daartoe ambtshalve te zijn opgeroepen, zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. P.J. van Ogtrop, werkzaam bij het Uwv, en waar gedaagde in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. Bosch voornoemd.
    
    Na de zitting heeft de Raad het onderzoek heropend. Hij heeft aan appellant schriftelijk enkele vragen gesteld. Appellant heeft daarop bij brieven van 17 mei en 2 september 2004 geantwoord.
    
    Gedaagde heeft met zijn brief van 19 oktober 2004 hierop gereageerd.
    
    Vervolgens hebben partijen toestemming gegeven tot afdoening buiten zitting. 
    
    II. MOTIVERING
    
    De Raad stelt voorop dat het in dit geding aan de orde zijnde geschil wordt beoordeeld aan de hand van de Werkloosheidswet (WW) en de daarop berustende bepalingen, zoals die luidden ten tijde als hier van belang. Daarbij dient voorts acht te worden geslagen op het inwerking treden per 1 augustus 1996 van de Wet van 25 april 1996 tot wijziging van de sociale zekerheidswetten in verband met de nadere vaststelling van een stelsel van administratieve sancties, alsook tot wijziging van de daarin vervatte regels tot terugvordering van ten onrechte betaalde uitkeringen en de invordering daarvan (Wet boeten, maatregelen en terug- en invordering sociale zekerheid (hierna: wet BMTI). 
    
    Aan de gedingstukken ontleent de Raad de volgende feiten en omstandigheden, welke als uitgangspunt dienen voor zijn oordeelsvorming.
    
    
      Aan gedaagde is met ingang van 2 januari 1995 een WW-uitkering toegekend. Per 18 november 1996 is gedaagde een tweede WW-uitkering toegekend. In verband met het niet aan appellant opgeven van het feit dat hij werkzaamheden in loondienst en als zelfstandige verrichtte, heeft appellant gedaagdes recht op WW-uitkering met terug-werkende kracht per 
      2 januari 1995 herzien, hetgeen heeft geleid tot een terugvordering van onverschuldigd betaalde WW-uitkering tot een bedrag ter hoogte van f 40.518,30 (€ 18.386,49). Gedaagdes beroep tegen de door appellant ter zake uitgereikte beslissing op bezwaar van 23 september 1999 is door de rechtbank Utrecht bij uitspraak van 29 januari 2001, reg.nr. SBR 99/2075, ongegrond verklaard. In deze uitspraak heeft de rechtbank onder meer geoordeeld dat gedaagde de door hem in de periode van 2 januari 1995 tot en met 12 april 1998 verrichte werkzaamheden als zelfstandige en als werknemer niet of niet volledig op de werkbriefjes heeft vermeld, terwijl het hem redelijkerwijs duidelijk moest zijn dat deze werkzaamheden van invloed konden zijn op zijn recht op WW-uitkering, en dat hij hierdoor de in artikel 25 van de WW neergelegde inlichtingenplicht heeft overtreden. Gedaagde is van deze uitspraak niet in hoger beroep gekomen. 
    
    
    Omdat de Officier van Justitie heeft afgezien van vervolging heeft appellant vervolgens met het besluit van 22 november 1999 gedaagde onder meer medegedeeld dat bij wijze van sanctie gedaagdes WW-uitkering ingaande 2 januari 1995 blijvend en geheel wordt geweigerd, welke weigering betrekking heeft op gedaagdes eerste uitkeringsrecht. Het tweede uitkeringsrecht over de periode van 18 november 1996 tot en met 10 mei 1998 blijft gehandhaafd. In verband met deze sanctie heeft appellant gesteld dat aan gedaagde over de periode van 2 januari 1995 tot en met 31 juli 1996 f 26.301,-- (€ 11.934,93) onverschuldigd aan WW-uitkering heeft betaald, terwijl dit over de periode van 1 augustus 1996 tot en met 10 mei 1998 een bedrag ter hoogte van f 34.723,08 (€ 15.756,72) is geweest. De totale terugvordering bedraagt f 96.330,93 (€ 43.713,27). Met het besluit van 22 maart 2000 (besluit I) heeft appellant gedaagdes bezwaren tegen het besluit van 22 november 1999 ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 8 december 1999 heeft appellant gedaagde een boete van f 1.800,-- (€ 816,81) opgelegd in verband met schending van de inlichtingenplicht na 1 augustus 1996. Bij besluit van eveneens 22 maart 2000 (besluit II) heeft appellant gedaagdes bezwaren tegen dat besluit van 8 december 1999 ongegrond verklaard.
    
    Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank gedaagdes beroep tegen de oplegging van de sanctie van de blijvend gehele weigering van de WW-uitkering vanwege strijd met een redelijke beleidsbepaling en strijd met het evenredigheidsbeginsel gegrond verklaard. Het beroep tegen de oplegging van de boete is ongegrond verklaard. De rechtbank is daartoe onder verwijzing naar artikel 56 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) tot het oordeel gekomen dat er geen plaats is voor meerdere reacties op het achtereenvolgens verstrekken van onjuiste inlichtingen als voortgezette handeling. Gegeven de door de wetgever per 1 augustus 1996 gewijzigde reactie op de overtreding van de inlichtingenplicht in een meer wenselijk geachte boete, acht de rechtbank het aangewezen in de ontstane overgangssituatie de minst belastende reactie op het handelen van gedaagde in stand te laten. De rechtbank zoekt hiertoe aansluiting bij artikel 1, tweede lid, Sr, waarin is bepaald dat bij verandering van wetgeving na het tijdstip waarop het feit is begaan de voor de verdachte gunstigste bepalingen worden toegepast. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat appellant in het onderhavige geval had dienen te onderzoeken welke reactie op een te sanctioneren gedraging voor gedaagde het meest gunstig is. De rechtbank komt vervolgens tot het oordeel dat, gelet op de hoogte van de door appellant opgelegde sanctie, vaststaat dat in het onderhavige geval de opgelegde boete van f 1.800,-- (€ 816,81) voor gedaagde het meest gunstig is. De opgelegde boete kan naar het oordeel van de rechtbank de rechterlijke toets wel doorstaan.
    
    
      Appellant heeft in hoger beroep doen aanvoeren dat het besluit met betrekking tot de blijvend gehele weigering van de WW-uitkering over de periode van 2 januari 1995 tot en met 10 mei 1998, op juiste gronden tot stand is gekomen. Appellant stelt in dit verband, met de rechtbank, vast dat er in het onderhavige geval sprake is van een doorlopende gedraging. Gedaagde heeft immers over een periode die zich uitstrekt van vóór tot ná 1 augustus 1996 niet voldaan aan de mededelingsverplichting door het aantal tijdens zijn WW-uitkering gewerkte uren niet juist op te geven. Voorts voert appellant aan dat de wijze van sanctionering van het niet of niet volledig nakomen van verplichtingen op grond van de WW, ingaande 
      1 augustus 1996 fors is gewijzigd. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van 16 mei 2001, nr. 99/3807 WW, gepubliceerd in USZ 2001/160 en RSV 2001/157, geeft appellant aan dat de Raad in deze uitspraak te kennen heeft gegeven zich te kunnen verenigen met appellants beleid zoals neergelegd in Tica-mededeling M 96.91B, hetgeen voor het onderhavige geval betekent dat appellant geen andere mogelijkheid had dan de doorlopende gedraging in twee stukken te knippen (een periode tot 1 augustus 1996 en een periode na 1 augustus 1996) en de respectievelijke regimes daarop toe te passen.  
    
    
    De Raad overweegt als volgt.
    
    
      De Raad stelt allereerst vast dat het besluit van 23 september 1999 in rechte is komen vast te staan. Dit betekent voor het onderhavige geding dat niet in geschil is dat gedaagde de voor hem geldende inlichtingenplicht als bedoeld in artikel 25 van de WW heeft geschonden doordat hij de door hem verrichte werkzaamheden niet op zijn werkbriefjes heeft opgegeven, dat evenmin in geschil is dat het recht op WW-uitkering per 2 januari 1995 is herzien en dat de als gevolg daarvan onverschuldigd betaalde WW-uitkering van gedaagde is teruggevorderd. De Raad stelt echter voorts vast dat in het in besluit I genoemde terugvorderingsbedrag ter hoogte van f 96.330,93 (€ 43.713,27) eveneens is opgenomen het bedrag ter hoogte van f 40.518,30 (€ 18.386,49) aan onverschuldigd betaalde WW-uitkering over de periode van 2 januari 1995 tot en met 
      10 mei 1998. Nu gedaagde reeds met het rechtens vaststaande besluit van 23 september 1999 van deze terugvordering op de hoogte is gesteld, is de Raad van oordeel dat reeds om die reden de hoogte van het terugvorderingsbedrag zoals aangegeven in besluit I onjuist is, omdat in het onderhavige geding slechts het bedrag aan de orde is dat van gedaagde uit hoofde van de hem opgelegde sanctie wordt teruggevorderd. 
    
    
    In zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 16 mei 2001 heeft de Raad geoordeeld dat appellant terecht in een situatie waarin vanwege het niet opgeven van werkzaamheden in een periode die zich uitstrekt voor en na 1 augustus 1996 een “knip” toepast, inhoudende dat over de periode vóór 1 augustus 1996 een sanctie kan worden opgelegd en over de periode vanaf die datum een boete kan worden opgelegd. In deze uitspraak heeft de Raad voorts bepaald dat artikel 1, tweede lid, Sr, inhoudende dat bij verandering van de wetgeving na het tijdstip waarop het (strafbaar) feit is begaan de voor de verdachte gunstigste bepalingen moeten worden toegepast, niet analoog kan worden toegepast in die zin dat deze bepaling ook werking krijgt voor het sanctieregime van voor 1 augustus 1996. De Raad heeft immers reeds meermalen overwogen dat een gedraging als hier aan de orde tot 1 augustus 1996 niet als een “criminal offence” wordt beschouwd. 
    
    Gelet op die uitspraak van 16 mei 2001 heeft de rechtbank bij de aangevallen uitspraak ten onrechte geoordeeld dat appellant ten aanzien van de onderhavige gedraging in strijd met een redelijke beleidsbepaling en in strijd met het evenredigheidsbeginsel is overgegaan tot het toepassen van de “knip”. Appellant heeft naar het oordeel van de Raad ten aanzien van de periode van vóór 1 augustus 1996 terecht kunnen overgegaan tot het opleggen van een sanctie, terwijl hij voorts op juiste gronden ten aanzien van de periode van ná 1 augustus 1996 heeft overwogen dat hij gehouden was een boete op te leggen. 
    
    De Raad stelt voorts vast dat appellant de sanctie van de blijvend gehele weigering vanaf 2 januari 1995 in het onderhavige geval heeft laten doorwerken op de WW-uitkering die ná 1 augustus 1996 aan gedaagde is verstrekt. Daarnaast wordt, omdat het nieuwe regime van toepassing is, voor de gedraging ná 1 augustus 1996 eveneens een boete opgelegd. Appellant meent hiervoor steun te vinden in artikel XVI van de Wet BMTI, waarin - voor zover hier van belang - is bepaald dat in de bevoegdheid van appellant tot weigering van uitkering wegens gedragingen die hebben plaatsgevonden voor de datum van inwerkingtreding van deze wet, alsmede in de bevoegdheid tot terugvordering en verrekening van hetgeen voor die datum onverschuldigd is betaald, geen wijziging wordt gebracht. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat ten aanzien van besluiten tot weigering, terugvordering of verbreking, die voor de datum van inwerkingtreding van deze wet zijn bekendgemaakt, het recht zoals dat gold voor die datum van toepassing blijft. Appellant stelt zich op het standpunt dat dit artikel duidelijk maakt dat ten aanzien van de gedragingen en feiten van vóór 1 augustus 1996 die ná die datum worden geconstateerd in volle omvang dezelfde sanctiebevoegdheid geldt als vóór 1 augustus 1996. Dat betekent volgens appellant in het onderhavige geval dat de sanctie van de blijvend gehele weigering zich eveneens uitstrekt over de nà 1 augustus 1996 verstrekte uitkering.
    
    De Raad is van oordeel dat appellant hiermee een onjuiste uitleg geeft aan artikel XVI van de Wet BMTI. De wetgever heeft er, gelet onder meer op de bewoordingen van het hiervoor weergegeven artikel XVI van de Wet BMTI, voor gekozen de wijzigingen in het systeem van handhaving onverkort op 1 augustus 1996 in werking te laten treden. Er is derhalve onmiddellijke werking aan de nieuwe regeling toegekend, hetgeen, zoals de Raad reeds eerder, onder meer in zijn hiervoor weergegeven uitspraak van 16 mei 2001 tot uitdrukking heeft gebracht, met zich brengt dat gedragingen die zich hebben voorgedaan in een tijdvak dat zich uitstrekt over de periode voor en na 1 augustus 1996, afzonderlijk moeten worden beoordeeld, waarbij de Raad er nog op wijst dat het onjuist invullen van de werkbriefjes telkens, per werkbriefje een afzonderlijke schending van de in artikel 25 van de WW neergelegde verplichting betekent. Daarmee verdraagt zich naar het oordeel van de Raad niet dat een sanctie op basis van het recht zoals dat gold tot 1 augustus 1996, ook ten aanzien van gedragingen ná 1 augustus 1996 wordt opgelegd of zou doorwerken. De bevoegdheid om op grond van de wetgeving zoals die gold tot 1 augustus 1996 het recht op uitkering blijvend geheel te weigeren kan naar het oordeel van de Raad dan ook niet verder strekken dan tot die datum, waarbij de Raad er op wijst dat de bedoeling van artikel XVI van de wet BMTI er onder meer op is gericht om zeker te stellen dat de bevoegdheid blijft bestaan om gedragingen die zich vóór 1 augustus 1996 hebben voorgedaan te sanctioneren op grond van de tot die datum geldende wetgeving.  
    
    Het voorgaande betekent dat de aangevallen uitspraak, zij het op andere gronden, voor bevestiging in aanmerking komt. Appellant dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    De Raad acht termen aanwezig om op grond van artikel 8:75 van de Awb appellant te veroordelen in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 644,-- als kosten van in hoger beroep verleende rechtsbijstand, op € 9,40 aan reiskosten en op € 100,-- aan verletkosten (op basis van de overgelegde gegevens berekend naar 4 uur voor de bijgewoonde zitting van de Raad à € 25,-- per uur), in totaal derhalve op € 753,40. Van andere op grond van dit artikel te vergoeden kosten is de Raad niet gebleken.
    
    Derhalve moet als volgt worden beslist.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraak;
      Bepaalt dat appellant met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar neemt;
      Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep tot een bedrag groot € 753,40 te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen;
      Gelast dat van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen een recht wordt geheven van € 414,--.
    
    
    Aldus gegeven door mr. M.A. Hoogeveen als voorzitter, en mr. C.P.J. Goorden en mr. H.G. Rottier als leden, in tegenwoordigheid van M.D.F. de Moor als griffier en uitgesproken in het openbaar op 23 maart 2005.
    
    (get.) M.A. Hoogeveen
    
    (get.) M.D.F. de Moor