ECLI:NL:RVS:2026:762, Raad van State, 11-02-2026, 202405351/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juli 2024 heeft de raad van de gemeente Borne het bestemmingsplan "Algemene herziening Borne, Hertme, Zenderen, herziening De Horsten" vastgesteld. Het plan bestaat uit twee delen. Eén plandeel betreft de buurt "De Horsten" in de wijk "Bornsche Maten". Het plan maakt hier de bouw van 250 woningen mogelijk aan de oostzijde van Borne. De gronden van dit plandeel hadden de bestemming "Wonen - uit te werken" op grond van het voorgaande plan "Algemene herziening Borne, Hertme, Zenderen". [appellant] is het niet eens met het plan. Hij meent dat dit niet overeenkomt met de gemaakte afspraken en vreest voor een zodanige beperking van zijn bedrijfsvoering door de gevolgen van de uitsterfregeling, dat er geen levensvatbaar bedrijf meer resteert.

202405351/1/R3.
    Datum uitspraak: 11 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]), wonend in Borne,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Borne,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 juli 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Algemene herziening Borne, Hertme, Zenderen, herziening De Horsten" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Bij besluit van 5 november 2024 heeft de raad het plan opnieuw en gewijzigd vastgesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 22 januari 2026, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. C.M.H. Cohen en [persoon A], en de raad, vertegenwoordigd door T. Sorgedrager, L. van der Geld, M. Kruit en A. Mahler, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 21 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening en de Crisis- en herstelwet, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan bestaat uit twee delen. Eén plandeel betreft de buurt "De Horsten" in de wijk "Bornsche Maten". Het plan maakt hier de bouw van 250 woningen mogelijk aan de oostzijde van Borne. De gronden van dit plandeel hadden de bestemming "Wonen - uit te werken" op grond van het voorgaande plan "Algemene herziening Borne, Hertme, Zenderen".
    Het andere plandeel omvat de gronden aan de [locatie]. Het gaat om twee agrarische percelen: kadastraal aangeduid als perceel 387 en perceel 388. Het bouwvlak in het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied Borne" omvatte delen van de percelen 388 en 387. In het plan is het bouwvlak op perceel 388 verkleind en omvat dit nu het gehele perceel 387. Aan de gronden van de percelen 387 en 388 is de bestemming "Agrarisch met waarden" toegekend. Aan de gronden van perceel 388 is de gebiedsaanduiding "wetgevingzone - uitsterfregeling" toegekend. De gronden van perceel 388 en de stal die op dit perceel staat, zijn in 2006 door [persoon B] en diens zoon [appellant A] verkocht aan de gemeente. In de leveringsakte tussen [persoon B], zijn echtgenote, als verkopers, en de gemeente, als koper, staat vermeld dat de verkopers het voortgezet gebruik van het verkochte hebben tot de datum van de feitelijke levering. Deze datum is volgens de leveringsakte 15 juli 2011 of zoveel later als de gemeente de gronden nodig heeft voor de ontwikkeling van de woningbouw. [appellant A] heeft schriftelijk zijn toestemming verleend voor de in de leveringsakte getroffen regeling. [appellant A] houdt vleeskalveren in de stal op perceel 388. Perceel 387 is bij [appellant] in eigendom. Hierop staan zijn woning en een Hollandse stal en jongveestal. Ook de mestopslag bevindt zich op perceel 387.
    [appellant] is het niet eens met het plan. Hij meent dat dit niet overeenkomt met de gemaakte afspraken en vreest voor een zodanige beperking van zijn bedrijfsvoering door de gevolgen van de uitsterfregeling, dat er geen levensvatbaar bedrijf meer resteert.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Besluit van 5 november 2024
    4.       Bij besluit van 14 november 2024 (het herstelbesluit) heeft de raad het plan opnieuw en gewijzigd vastgesteld. Bij de bekendmaking van het besluit van 2 juli 2024 bleek een aanduiding te zijn weggevallen op de digitale verbeelding van het plan. Dit is hersteld door het plan opnieuw vast te stellen en bekend te maken. Ook heeft de raad ambtshalve twee wijzigingen aangebracht aan het plandeel waar woningbouw is voorzien. De eerste wijziging houdt in dat in de twee meest noordelijk gelegen bouwvlakken ten noorden van de Hemmelhorst de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - tussenpad" komt te vervallen. De tweede wijziging ziet op artikel 10.2.1, onder k, van de planregels. In die bepaling is het voorschrift dat het openbare wandelpad minimaal 2,4 m breed moet zijn, gewijzigd in minimaal 2 m.
    4.1.    Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt: "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb tegen het herstelbesluit een beroep van rechtswege is ontstaan van [appellant]. Wat [appellant] heeft aangevoerd tegen het oorspronkelijke besluit van 2 juli 2024, wordt door de Afdeling aangemerkt als de gronden van het beroep van rechtswege. Deze gronden worden hierna besproken.
    Ingetrokken beroepsgronden
    5.       Op de zitting heeft [appellant] zijn beroepsgronden over geur en over strijd met de Omgevingsvisie Overijssel ingetrokken.
    Uitsterfregeling
    6.       [appellant] betoogt dat het plan zijn bedrijfsvoering onaanvaardbaar beperkt. Er is ten onrechte een uitsterfregeling voor de gronden van perceel 388 opgenomen, terwijl [appellant] dit perceel bedrijfsmatig gebruikt en zijn zoon het bedrijf in de toekomst wil overnemen. De uitsterfregeling beperkt de bedrijfsvoering op onaanvaardbare wijze. [appellant] wil de kalverhouderij en het gebruik van de stallen op perceel 388 voortzetten. Hij heeft geen plannen om de bedrijfsvoering te beëindigen. Ook is in het plan ten onrechte een kleiner bouwvlak opgenomen. Volgens [appellant] heeft de raad er ten onrechte onvoldoende rekening mee gehouden dat zijn zoon het bedrijf ter plaatse wil voortzetten. De raad heeft hiermee zijn belangen onvoldoende meegewogen.
    [appellant] voert daarnaast aan dat de uitsterfregeling in strijd is met artikel 21 van de in 2006 gesloten koopovereenkomst. In die koopovereenkomst staat dat [appellant] mee zal werken aan verkoop van perceel 387 via minnelijke verwerving en dat partijen daarover in onderhandeling zullen treden. Deze onderhandelingen zijn niet gevoerd, althans, er is geen overeenstemming bereikt. Er is volgens hem onvoldoende overleg geweest. Dat nu wel een uitsterfregeling voor die gronden is opgenomen, was volgens [appellant] niet de afspraak. Het was steeds de bedoeling dat het bedrijf met de resterende gronden van [appellant] door de gemeente gekocht zou worden, zodat de bedrijfsvoering verplaatst kon worden. Maar dit is tot op de dag van vandaag, in strijd met die gemaakte afspraken, niet gebeurd.
    Samenvattend stelt [appellant] dat hij, en in de toekomst zijn zoon, op deze locatie het bestaande bedrijf wil voortzetten, inclusief het gebruik van perceel 388, dan wel dat hij het perceel 387 aan de gemeente wil verkopen, zodat hij op een andere locatie het bedrijf kan voortzetten. [appellant] stelt dat deze opzet ook zo met de gemeente was afgesproken.
    6.1.    De raad stelt dat de bedrijfsvoering van [appellant] niet onevenredig wordt beperkt en dat een juiste belangenafweging heeft plaatsgevonden. Hierbij wijst de raad erop dat de uitsterfregeling niet tot gevolg heeft dat het bedrijf niet kan worden voortgezet door [appellant] of een derde. Alleen als het gebruik van de gronden van perceel 388 voor langer dan 12 maanden wordt onderbroken of als de milieuvergunning wordt ingetrokken, vervalt de mogelijkheid om de gronden en opstallen te gebruiken voor een agrarisch bedrijf.
    Daarbij wijst de raad er nog wel op dat de gemeente eigenaar is van de gronden waarvoor de uitsterfregeling geldt. Volgens de leveringsakte is het voortgezet gebruik niet overdraagbaar, dus het recht op dat voortgezet gebruik van de gronden van perceel 388 is sinds het overlijden van [persoon B] al geëindigd. Dit betekent volgens de raad dat [appellant A] geen recht heeft of had om gedurende de afgelopen jaren sinds het overlijden van zijn vader op de gronden en in de stal van de gemeente een agrarisch bedrijf uit te oefenen. Er bestaat en bestond dus ook geen mogelijkheid voor zijn zoon,  [persoon A], om het voortgezet gebruik van de gronden die in eigendom toebehoren aan de gemeente, over te nemen en dat gebruik voort te zetten.
    De raad wijst er verder op dat artikel 21 van de koopovereenkomst uitsluitend betrekking heeft op perceel 387 en op het woonhuis, de Hollandse stal en de jongveestal die op dat perceel aanwezig zijn. De uitsterfregeling geldt niet voor dat perceel, maar heeft alleen betrekking op de stallen en de bijbehorende gronden die eigendom zijn van de gemeente, te weten perceel 388.
    6.2.    Artikel 3.5.3 van de planregels luidt:
    "Ter plaatse van de aanduiding 'wetgevingzone - uitsterfregeling' gelden de volgende regels:
    a. het bestaande gebruik van de gronden en de daarop aanwezige gebouwen ten behoeve van het bestaande agrarisch bedrijf mag, mits naar aard en omvang niet vergroot, worden voortgezet.
    b. het bestaande gebruik van de gronden en de daarop aanwezige gebouwen (agrarisch gebruik en stallen), zoals bedoeld onder sub a, vervalt indien;
    1. na het tijdstip van de inwerkingtreding van het plan, de milieuvergunning is ingetrokken, of;
    2. het bestaande gebruik als bedoeld onder a na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan 12 maanden is onderbroken."
    6.3.    Naar het oordeel van de Afdeling wordt de bedrijfsvoering van [appellant] niet onaanvaardbaar beperkt. Het bouwvlak is weliswaar verkleind, maar de woning en alle bedrijfsgebouwen, dus ook die op perceel 388, bevinden zich binnen het bouwvlak. De uitsterfregeling staat er niet aan in de weg dat de huidige bedrijfsvoering kan worden voortgezet. De bedrijfsvoering mag en kan niet worden uitgebreid, maar aan die keuze heeft de raad een voldoende zorgvuldige belangenafweging ten grondslag gelegd. Vanwege de (langdurige) wens van de raad om woningbouw mogelijk te maken in dit gebied en het belang van woningbouw kan [appellant] volgens de raad geen uitbreidingsmogelijkheden voor zijn bedrijf worden geboden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad deze belangenafweging voldoende onderbouwd.
    Overigens is uit de stukken en op de zitting gebleken, zoals ook hiervoor is uiteengezet, dat er een geschil bestaat tussen [appellant] en de gemeente over de uitleg van artikel 21 van de koopovereenkomst over de eventuele aankoop van perceel 387 door de gemeente. Het is de Afdeling duidelijk geworden dat die koopovereenkomst zijn weerslag heeft op - de uitleg en strekking van - het bestemmingsplan dat hier voorligt en dat het geschil veel verder reikt dan dit plan. De Afdeling begrijpt het belang van [appellant] dat dit geschil wordt opgelost en begrijpt ook dat hij daarbij verwijst naar de inhoud van de koopovereenkomst om dat te bereiken. Maar de beoordeling van die koopovereenkomst is aan de civiele rechter en niet aan de Afdeling.
    Het betoog slaagt niet.
    Overige beroepsgronden
    7.       De overige beroepsgronden over de Nationale Omgevingsvisie, luchtkwaliteit, stikstof en cultuurhistorische waarden geven geen grond voor het oordeel dat het besluit tot het vaststellen van het bestemmingsplan gebreken bevat.
    Conclusie
    8.       Het beroep tegen het herstelbesluit is ongegrond. Omdat het herstelbesluit, waarbij het bestemmingsplan geheel opnieuw is vastgesteld, in stand blijft, komt aan het oorspronkelijke besluit geen betekenis meer toe. Daarom heeft [appellant] geen belang meer bij een inhoudelijke bespreking van het beroep voor zover dat is gericht tegen het besluit van 2 juli 2024. Dit betekent dat zijn beroep tegen dat besluit niet-ontvankelijk is.
    9.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Borne van 2 juli 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Algemene herziening Borne, Hertme, Zenderen, herziening De Horsten" niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Borne van 5 november 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Algemene herziening Borne, Hertme, Zenderen, herziening De Horsten" ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. J.H. van Breda, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.M. van der Kolk, griffier.
    w.g. Knol
    voorzitter
    w.g. Van der Kolk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2026
    944