ECLI:NL:RBMNE:2026:303, Rechtbank Midden-Nederland, 28-01-2026, 96-074919-25
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2026-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Strafrecht

Samenvatting: Verbod op buitenslapen in de APV van Utrecht. De beslissing om in dit geval tot vervolging over te gaan, gaat geheel voorbij aan de bedoeling van de lokale regelgever en aan de maatschappelijke en bestuurlijke context. Het Openbaar Ministerie is niet-ontvankelijk in de vervolging.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
      Strafrecht
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Parketnummer: 96-074919-25 
    
    
    
      
        Proces-verbaal van de openbare terechtzitting van de kantonrechter op 28 januari 2026
      
    
    
    
      Aanwezig zijn:
      mr. K. de Meulder, kantonrechter,	
      K.N. Landman, griffier en
      mr. D.I. Doornbos, officier van justitie.
    
    
    
      De kantonrechter laat de zaak tegen de verdachte uitroepen.
    
    
    
      De verdachte:
    
    
  
  
    
      [verdachte] ,
    
      geboren op [2004] in [geboorteplaats] , Roemenië,
      zonder vaste woon- of verblijfplaats,
    
    
    
      is niet aanwezig.
    
    
    
      
        De kantonrechter verleent verstek tegen de verdachte. De behandeling van de zaak gaat door zonder de aanwezigheid van de verdachte.  
    
    
  
  
    De kantonrechter bespreekt de inhoud van het dossier.
    
    
      
        De officier van justitie voert het woord. De officier van justitie vordert dat de kantonrechter de verdachte schuldig verklaart zonder oplegging van een straf of maatregel.
    
    
    
      
        De kantonrechter sluit het onderzoek en doet onmiddellijk mondeling uitspraak. De kantonrechter spreekt het vonnis uit en bepaalt dat het vonnis wordt aangetekend in het proces-verbaal.
    
    
    
      
        De kantonrechter zegt dat tegen dit vonnis binnen 14 dagen hoger beroep kan worden ingesteld.
    
    
    
  
  
    AANTEKENING VAN HET MONDELINGE VONNIS
    
  
  
    De beschuldiging
    
    
      De tekst van de beschuldiging staat in de dagvaarding. De beschuldiging houdt in dat de verdachte:
      
        op of omstreeks 25 november 2024 te Utrecht, op of aan een openbare plaats op/aan de Kanaalweg, om 04:40 uur, zijnde een tijdstip gelegen tussen zonsondergang en zonsopgang, heeft gelegen en/of heeft geslapen, al dan niet met gebruikmaking van enige vorm van beschutting.
    
    
    
  
  
    De ontvankelijkheid van het openbaar ministerie
    
    
      
        In het kort
      
    
    1. De verdachte is een Roemeense man zonder vaste woon- of verblijfplaats. In november 2024 heeft de politie hem ’s nachts slapend aangetroffen onder de Nelson Mandelabrug in Utrecht. In november 2025 heeft de officier van justitie beslist om de verdachte hiervoor strafrechtelijk te vervolgen, door hem te dagvaarden voor de zitting van de kantonrechter. 
    
    2. De kantonrechter komt tot het oordeel dat de beslissing om de verdachte voor deze verdenking strafrechtelijk te vervolgen onevenredig en willekeurig is. Het Openbaar Ministerie had de verdachte niet voor de kantonrechter mogen dagvaarden.
    
    
      
        Het verbod om buiten te slapen
      
    
    3. In Utrecht is het verboden om op een openbare plaats tussen zonsondergang en zonsopgang te liggen of te slapen. Dat is door de gemeenteraad vastgelegd in de Algemene Plaatselijke Verordening (in artikel 2:31). De gemeenteraad heeft daarbij bepaald dat overtreding van dit verbod wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de tweede categorie (in artikel 6:1).
    
    4. Het verbod om buiten te slapen bestaat ook in andere steden en is onderwerp van recent maatschappelijk en politiek debat. In juni 2024 heeft de Tweede Kamer in een motie uitgesproken dat het opleggen van een boete aan dak- en thuislozen voor het slapen in de buitenlucht niet effectief is. De Tweede Kamer heeft de regering verzocht om gemeenten op te roepen om meer in te zetten op alternatieve middelen om de onderliggende problematiek van dak- en thuisloosheid op te lossen. In april 2025 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in antwoord op Kamervragen geschreven dat het weinig zinvol is om mensen die geen huis hebben te beboeten voor buitenslapen, omdat zij die boetes niet kunnen betalen. Het beboeten draagt volgens de staatssecretaris bij aan het stigmatiseren van dakloze personen en het kabinet wil gemeenten vragen om meer in te zetten op alternatieve maatregelen.
    
    5. Ook in Utrecht speelt deze discussie. In januari 2025 heeft de gemeenteraad in een motie uitgesproken dat buiten slapen op zichzelf geen reden mag zijn voor een boete of een strafblad. Vervolgens heeft de gemeenteraad in juni 2025 de toelichting van de APV op het buitenslaapverbod gewijzigd. De toelichting luidt nu:
    
      
        Personen die buiten slapen verkeren veelal in moeilijke omstandigheden, daarom moet aan deze personen allereerst hulp en opvang worden aangeboden. Het verbieden van slapen of liggen op of aan een openbare plaats kan helpen in het bewegen van personen naar hulp of opvanglocaties. Met deze bepaling wordt ook het voorkomen en tegengaan van onveilige en overlastgevende situaties op openbare plaatsen bevorderd. Zo kan het buiten slapen leiden tot risico’s voor de volksgezondheid, brandgevaar, overlast, hinder, verontreiniging en verloedering van de openbare ruimte. Het gebrek aan sanitaire voorzieningen, hygiëne en privacy geeft de nodige risico’s voor de buitenslaper zelf en voor de omgeving.
      
      
        Handhaving wordt vooral ingezet op plaatsen waar het buiten slapen leidt tot onveilige situaties of aanhoudende overlast. Bij de handhaving wordt oog gehouden voor de zorg voor deze personen en worden zij zoveel mogelijk gewezen op de mogelijkheid om naar daartoe aangewezen maatschappelijke instellingen te gaan. Deze bepaling dient dan ook als sluitstuk; als ondanks inspanningen een persoon hulp blijft weigeren en er sprake blijft van een overlastgevende of onveilige situatie door het liggen of slapen op een openbare plaats.
      
    
    
    
      
        De redenen om de verdachte te vervolgen
      
    
    6. De verdachte is niet alleen voor deze zaak vervolgd. Op dezelfde zitting van de kantonrechter stonden nog 10 zaken tegen hem. Daarin was de beschuldiging het verstoren van de openbare orde door te bedelen bij station Utrecht Centraal (3x) en zwartrijden in de tram tussen Utrecht en Nieuwegein (7x). Al deze ten laste gelegde strafbare feiten zouden zijn gepleegd in de periode van juni tot en met december 2024. De 11 dagvaardingen voor deze zitting van 28 januari 2026 zijn op 5 november 2025 opgesteld door het Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie.
    
    7. De officier van justitie heeft op de zitting desgevraagd toegelicht wat de achtergrond is van de keuze om de verdachte voor deze strafbare feiten te dagvaarden. Omdat de verdachte geen vaste woon- of verblijfplaats en ook geen postadres heeft, konden aan hem geen boetes worden opgelegd via strafbeschikkingen. De enige reële strafmogelijkheid is een korte hechtenis, van bijvoorbeeld 1 dag. Daarvoor moet de verdachte bij de kantonrechter worden gedagvaard. Er zijn geen bijzondere redenen voor het moment van de dagvaardingen en voor de tijd die inmiddels is verstreken sinds de strafbare feiten. De officier van justitie heeft ook toegelicht dat het vaak zo is dat de laatste zaken van zittingen bij de kantonrechter worden gevormd door vergelijkbare zaken als deze, tegen verdachten zonder vaste woon- of verblijfplaats of postadres.
    
    
      
        De persoon van de verdachte
      
    
    8. De verdachte heeft de Roemeense nationaliteit. Hij heeft - onder bepaalde voorwaarden - het recht om als burger van de Europese Unie in Nederland te verblijven. Hij is in Nederland nooit ingeschreven geweest in de basisregistratie personen. De verdachte heeft in Nederland geen strafblad.
    
    9. Verder is er niets over de verdachte bekend. Het strafdossier in deze en de andere 10 zaken omvat steeds niet meer dan een paar pagina’s. De officier van justitie heeft geen informatie over hoe het hem is vergaan na december 2024 en of hij nog steeds in Nederland verblijft. Het is ook niet bekend of er ooit een beslissing is genomen over (de beperking van) het verblijfsrecht van de verdachte in Nederland.
    
    
      
        De beoordeling door de kantonrechter
      
    
    10. De kantonrechter heeft vandaag in de andere 10 zaken bewezen verklaard dat de verdachte heeft gebedeld in het stationsgebied of zwart heeft gereden in de tram. De kantonrechter heeft de verdachte in die zaken steeds schuldig verklaard zonder oplegging van een straf of maatregel. In deze zaak ligt dit anders en ziet de kantonrechter in de aard van de beschuldiging aanleiding om eerst de ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie bij de strafvervolging te beoordelen.
    
    11. De kantonrechter stelt voorop dat de gemeenteraad gaat over de keuze om het buitenslaapverbod wel of niet in de APV op te nemen of te laten staan. De strafbaarstelling in de APV heeft een ruime reikwijdte, die er technisch gezien op neerkomt dat je (ook, of al) strafbaar bent als je op een mooie zomeravond na zonsondergang even op een bankje in het Wilhelminapark gaat liggen en verder geen overlast veroorzaakt. Maar het zal meestal niet gewenst en proportioneel zijn om iemand daarvoor een boete te geven of strafrechtelijk te vervolgen. Het verbod heeft naar zijn aard dan ook een minder verstrekkende reikwijdte en er wordt terecht terughoudend mee omgegaan.
    
    
      12. Het buitenslaapverbod kan desondanks nuttig zijn, ook zonder dat een overtreding direct aan de strafrechter moet worden voorgelegd. Een overtreding van het verbod kan bijvoorbeeld een grondslag bieden om overlastgevende buitenslapers weg te kunnen sturen op het moment zelf. Het kan ook een toegevoegde waarde hebben om overtredingen in dit soort overlastsituaties te registreren, omdat dit van invloed kan zijn op een latere beslissing over het verblijfsrecht van dak- en thuislozen die niet de Nederlandse nationaliteit hebben.
      
        
      
      13. Het algemeen belang is wel gediend bij normhandhaving door de strafrechter. In dit geval heeft de opsteller van de norm daarbij echter een duidelijke gebruiksaanwijzing gegeven. De gemeenteraad heeft heel expliciet zijn bedoeling kenbaar gemaakt dat strafrechtelijke handhaving van het verbod - in de zin van boetes of dagvaarding - nóg terughoudender moet zijn dan de inzet in overlastsituaties. De gemeenteraad wil dat dit alleen gebeurt als alles al is geprobeerd en bovendien enkel als ‘kapstok’ voor hulpverlening. De kantonrechter weegt deze bedoeling van de regelgever nadrukkelijk mee in zijn beslissing.
    
    
    14. Uit het dossier kan niet worden afgeleid wat de context was waarin de verdachte al slapend werd aangetroffen. In het proces-verbaal van de politie staat alleen dit:
    
      
        Ik, verbalisant, zag dat betrokkene onder een overkapping lag en de weg als slaapplaats gebruikte. Ik zag dat hij in slaap was en onder een deken lag. Ik zag dat hij een matras had waar hij op lag. Ik zag dat hij wakker schrok bij het aanspreken en zijn ogen slaperig waren. 
      
      Hieruit volgt in het geheel niet dat sprake was van overlast of van een verstoring van de openbare orde anderszins. Het is ook niet duidelijk of de politie heeft geprobeerd om de verdachte eerst te waarschuwen of weg te sturen. 
    
    
    15. Er is in dit geval ook geen sprake van strafvervolging als kapstok voor hulpverlening. Het Openbaar Ministerie heeft zich na december 2024 niet met de verdachte bemoeid en is pas een jaar later alsnog over gegaan tot dagvaarding. Daar zit geen concrete bedoeling achter, terwijl de verdachte niet meer in beeld is. De kantonrechter wil uit de dunne dossiers wel afleiden dat het in de tweede helft van 2024 niet goed ging met de verdachte, maar het is goed mogelijk dat hij inmiddels als arbeidsmigrant of anderszins hier zijn leven weer op orde heeft, of juist dat hij uit Nederland is vertrokken. Het is niet gebleken dat er op dit moment een noodzaak is voor hulpverlening met het oog op het voorkomen van nieuwe strafbare feiten of overlast.
    
    16. De kantonrechter oordeelt dat de officier van justitie in de hiervoor beschreven omstandigheden en gelet op het tijdverloop van een jaar duidelijk had moeten kunnen maken wat de precieze afweging was om tot strafrechtelijke vervolging over te gaan. De praktijk van het Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie lijkt nu te zijn dat iedere buitenslaper die geen postadres heeft op enig moment voor de kantonrechter wordt gedagvaard. Daarbij lijkt ‘het systeem’ in hoge mate deze uitkomst te bepalen, zonder dat sprake is van een afweging over de nut en noodzaak van de strafvervolging. Dat gaat geheel voorbij aan de bedoeling van de lokale regelgever en aan de hiervoor geschetste maatschappelijke en bestuurlijke context. Bovendien belast het de schaarse zittingsruimte van de kantonrechter.
    
    17. De conclusie van de kantonrechter is dat de vervolging in deze zaak is ingesteld terwijl geen redelijk denkend lid van het Openbaar Ministerie heeft kunnen oordelen dat met die vervolging nu nog enig door strafrechtelijke handhaving beschermd belang gediend kan zijn. Daarmee is sprake van een uitzonderlijke situatie van evidente onevenredigheid van de vervolgingsbeslissing, in strijd met het verbod van willekeur. Er had in dit geval van vervolging moeten worden afgezien. Het Openbaar Ministerie is niet-ontvankelijk.
    
    18. Vanwege de maatschappelijke belangstelling voor het verbod op buitenslapen neemt de kantonrechter deze motivering van het mondelinge vonnis op in het proces-verbaal van de zitting. Om diezelfde reden wordt het proces-verbaal gepubliceerd op rechtspraak.nl.
    
    
  
  
    De beslissing
    
    
      De kantonrechter verklaart het Openbaar Ministerie ter zake van het ten laste gelegde niet-ontvankelijk in de vervolging.
    
    
    
    
      Dit proces-verbaal is vastgesteld en ondertekend door de kantonrechter en de griffier.
    
    
    
    
    
    
    
    
      K.N. Landman							mr. K. de Meulder
      griffier								kantonrechter
    
    
  
  
     Kamerstukken II 2023/24, 29 325, nr. 167.
  
  
     Aanhangsel Handelingen II 2024/25, nr. 1841.
  
  
     Op grond van artikel 9a van het Wetboek van Strafrecht.
  
  
     Op grond van artikel 395, tweede lid, aanhef en onder a, van het Wetboek van Strafvordering.