ECLI:NL:RVS:2025:3386, Raad van State, 23-07-2025, 202306153/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 november 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oss [appellant] en anderen een last onder dwangsom opgelegd naar aanleiding van het zonder omgevingsvergunning verbouwen van de woning aan de [locatie] in Oss tot vier wooneenheden en het in strijd met het bestemmingsplan (laten) gebruiken van dit pand of delen daarvan. [appellant] en anderen zijn eigenaren van het pand op het perceel. Een toezichthouder van de gemeente Oss heeft op 2 februari 2021 geconstateerd dat het pand zonder daarvoor vereiste omgevingsvergunning en in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Ruwaard Oss 2010" werd verbouwd tot vier wooneenheden. Het college is vervolgens overgegaan tot handhavend optreden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat er sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan, zodat het college bevoegd was om daartegen handhavend op te treden.

202306153/1/R2.
    Datum uitspraak: 23 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], wonend in [woonplaats], [appellant B], wonend in [woonplaats], [appellant C], wonend in [woonplaats], en [appellant D], wonend in [woonplaats (hierna: [appellant] en anderen),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 4 augustus 2023 in zaak nr. 21/2408 in het geding tussen:
    [appellant] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Oss.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 november 2021 heeft het college [appellant] en anderen een last onder dwangsom opgelegd naar aanleiding van het zonder omgevingsvergunning verbouwen van de woning aan de [locatie] in Oss (hierna: het perceel) tot vier wooneenheden en het in strijd met het bestemmingsplan (laten) gebruiken van dit pand of delen daarvan.
    Bij uitspraak van 4 augustus 2023 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 27 maart 2025, waar [appellant] en anderen, bijgestaan dan wel vertegenwoordigd door mr. J.J.H. Hulshof, advocaat in Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door mr. N.M.H. Gorissen en C.J.E. Fleuren, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 10 november 2021 heeft het college [appellant] en anderen een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] en anderen zijn eigenaren van het pand op het perceel. Een toezichthouder van de gemeente Oss heeft op 2 februari 2021 geconstateerd dat het pand zonder daarvoor vereiste omgevingsvergunning en in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Ruwaard Oss 2010" (hierna: het bestemmingsplan) werd verbouwd tot vier wooneenheden. Het college is vervolgens overgegaan tot handhavend optreden.
    De aangevallen uitspraak
    3.       Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat er sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan, zodat het college bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. Volgens de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat niet wordt voldaan aan de definitie van het begrip "huishouden" als bedoeld in de planregels. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de last niet te verstrekkend en voldoende duidelijk en concreet geformuleerd is. Ook heeft de rechtbank overwogen dat handhavend optreden niet onevenredig is.
    Gronden hoger beroep
    Is er sprake van een huishouden als bedoeld in het bestemmingsplan?
    4.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Volgens [appellant] en anderen is er geen sprake van een overtreding van het bestemmingsplan, omdat wordt voldaan aan de definitie van het begrip "huishouden" als bedoeld in de planregels. In het pand wordt gebruik gemaakt van de aanwezige gemeenschappelijke voorzieningen. Uit de letterlijke uitleg van de planregels volgt niet dat alle gemeenschappelijke voorzieningen gezamenlijk moeten worden gebruikt, aldus [appellant] en anderen.
    4.1.    Op grond van het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Wonen - Rijen". De daarvoor aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen in de vorm van aaneengebouwde woonhuizen. Op grond van artikel 21.3, onder a, van de planregels is het verboden om een woonhuis te gebruiken voor de huisvesting van meer dan één huishouden. Ingevolge artikel 1.70 van de planregels is een woning een complex van ruimten, geschikt en bestemd voor de huisvesting van niet meer dan één huishouden. In artikel 1.47 van de planregels wordt een definitie gegeven van het begrip "huishouden". Een huishouden is de leefvorm of samenlevingsvorm van een alleenstaande of een gezin, waaronder op grond van b, onder 2º, mede wordt begrepen een met een gezin gelijk te stellen samenlevingsverband, waaronder mede wordt begrepen de gezamenlijke huisvesting van een groep van maximaal vier niet verwante personen, die gebruik maken van de gemeenschappelijke voorzieningen in de woning.
    4.2.    Vaststaat en niet in geschil is dat het gaat over de huisvesting van een groep van maximaal vier niet verwante personen als bedoeld in artikel 1.47, onder b, onder 2º, van de planregels. De structuur van de planregel is dat ‘een groep van maximaal vier niet verwante personen’ een deelverzameling is van ‘een met een gezin gelijk te stellen samenlevingsverband’. Er staat tenslotte ‘waaronder mede wordt begrepen’. Om te kunnen spreken van een met een gezin gelijk te stellen samenlevingsverband als bedoeld in dit artikel, moeten de bewoners gebruik maken van de gemeenschappelijke voorzieningen die ook door een gezin worden gedeeld. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, gaat het daarbij doorgaans om een keuken, woonkamer en sanitaire voorzieningen. Nu in het pand geen gezamenlijke woonkamer of een gemeenschappelijke ruimte is waar de bewoners samen kunnen verblijven, terwijl elke wooneenheid eigen sanitaire voorzieningen, een afsluitbare deur en een kitchenette heeft, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat met de hier beoogde bewoning niet wordt voldaan aan de definitie van het begrip "huishouden" in de planregels. Het college was dus bevoegd om daartegen handhavend op te treden. [appellant] en anderen hebben op de zitting gesteld dat de kitchenettes naar aanleiding van de last uit de wooneenheden zijn verwijderd, maar dat maakt niet dat het college ten tijde van de oplegging van de last niet bevoegd was om handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt niet.
    Is de last te verstrekkend?
    5.       [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de last niet te verstrekkend is en voldoende duidelijk en concreet is geformuleerd. Daarover voeren zij aan dat de last niet het gebruik betreft, maar gaat over het treffen van bouwkundige maatregelen die het bestemmingsplan in het geheel niet vereist.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 30 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4389, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zo duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
    5.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de last, inhoudende dat de woning moet worden teruggebracht in de oorspronkelijke staat, en wel in die zin dat weer sprake is van een gemeenschappelijke woonkamer, een gemeenschappelijke douche/badkamer en een gemeenschappelijk toilet, terwijl op de kamers maximaal één voorziening aanwezig mag blijven, niet te verstrekkend is en voldoende duidelijk en concreet is geformuleerd. In de last is beschreven welke maatregelen kunnen worden genomen om het pand weer in overeenstemming met het bestemmingsplan te kunnen gebruiken. Op de zitting is gebleken dat, anders dan waarvoor [appellant] en anderen vrezen, er geen bouwkundige maatregelen hoeven te worden getroffen, zoals het verplaatsen van wanden. Het treffen van functionele maatregelen is volgens het college voldoende, zoals het realiseren van een gemeenschappelijke woonkamer en het verwijderen van de kitchenettes of de sanitaire voorzieningen uit de wooneenheden.
    5.3.    In hoger beroep hebben [appellant] en anderen het oordeel van de rechtbank dat handhavend optreden niet onevenredig is, verder niet bestreden.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Graaff-Haasnoot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025
    531-1150