ECLI:NL:RVS:2006:AU9049, Raad van State, 04-01-2006, 200408453/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-01-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 september 2003, kenmerk TRCL031409, heeft verweerder op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet een vergunning verleend voor een veehouderijbedrijf aan de [locatie] te [plaats].

200408453/1.
      Datum uitspraak: 4 januari 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 september 2003, kenmerk TRCL031409, heeft verweerder op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet een vergunning verleend voor een veehouderijbedrijf aan de [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 2 september 2004, kenmerk DRR&R/2004/2114, heeft verweerder het door appellant hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 12 september 2003 herroepen voorzover een vergunning was verleend voor 9,01 mol/ha/jaar en daarvoor in de plaats bepaald dat voor het uitoefenen van een veehouderij een ammoniakdepositie van 15 mol/ha/jaar is toegestaan.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 14 oktober 2004, bij de Raad van State ingekomen op diezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 11 november 2004.
    
    Bij brief van 15 december 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Derdebelanghebbende de vereniging "Vereniging Milieu-Offensief" heeft aangegeven als partij deel te willen nemen aan het geding.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 12 mei 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 september 2005, waar verweerder, vertegenwoordigd door mr. ing. H.D. Strookman, ambtenaar van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, is verschenen.
      Voorts is daar gehoord als derdebelanghebbende de vereniging "Vereniging Milieu-Offensief", vertegenwoordigd door mr. V. Wösten.
      Appellant is niet verschenen.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 oktober 2005 zijn verschillende artikelen uit de Natuurbeschermingswet 1998 en de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Het toetsingskader
    
    2.2.    In artikel 7, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet, voorzover hier van belang, is bepaald dat een natuurmonument, waarvan de bescherming niet reeds op andere wijze door of krachtens de wet is verzekerd, bij beschikking kan worden aangewezen als beschermd natuurmonument.
    
    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
    
    Procedureel aspect
    
    2.3.    Appellant heeft in beroep aangevoerd dat verweerder geen acht heeft geslagen op het beleid van de provincie Utrecht over de Utrechtse natuurdoeltypen (hierna: de UNAT's). Verweerder is van mening dat dit in strijd is met een goede procesorde, nu appellant dit argument eerst in beroep heeft aangevoerd.
    
    Dit betoog van verweerder faalt.
    
    Ten aanzien van de bezwaarschriftprocedure vloeit immers uit de wet, noch uit enig rechtsbeginsel voort dat de gronden die niet in de bezwaarfase zijn aangevoerd vanwege die enkele omstandigheid buiten de inhoudelijke beoordeling van het beroep zouden moeten blijven. Het betoog van appellant noopt derhalve, anders dan verweerder stelt, tot een inhoudelijke behandeling.
    
    Het standpunt van verweerder
    
    2.4.    Bij het primaire besluit heeft verweerder de door [appellant] gevraagde vergunning verleend voor het houden van vee in de inrichting op het perceel [locatie] te [plaats] met een maximale depositie van 9,01 mol/ha/jaar.
    
    2.4.1.    In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard. Hij heeft zijn primaire besluit herroepen voorzover een vergunning was verleend voor 9,01 mol/ha/jaar en daarvoor in de plaats bepaald dat voor het uitoefenen van een veehouderij een ammoniakdepositie van 15 mol/ha/jaar is toegestaan.
    
    Hij heeft gesteld dat de individuele depositie in een verzuringsgevoelig natuurmonument op grond van zijn beleid met betrekking tot de toegestane zuurdepositie niet meer mag bedragen dan de achtergronddepositie. Voor die depositie is een grenswaarde gesteld van 15 mol/ha/jaar.
    
    2.4.2.    In het verweerschrift heeft hij zich op het standpunt gesteld dat het natuurmonument "Schoolsteegbosjes" is aan te merken als verzuringgevoelig gebied. Hij wijst erop dat het natuurmonument blijkens de bodemkaarten meerdere bodemtypen beslaat, waaronder beekeerdgronden en een associatie van meerveengronden, broekeerdgronden en beekeerdgronden. Uit een uitgevoerde zogeheten quick scan blijkt volgens verweerder dat een deel van de gronden zuurgevoelig is. Dat de gemiddelde depositie landelijk gezien lager is dan verwacht, betekent volgens hem niet dat het beleid op dit punt gewijzigd moet worden. De depositie op het natuurmonument is immers hoger dan de landelijke gemiddelde depositie, omdat zich in de omgeving van het natuurmonument een groot aantal veehouderijen bevindt.
    
    Tevens stelt hij dat het beleid met betrekking tot de UNAT's met name is gericht op de bestrijding van verdroging en derhalve geen betrekking heeft op de bestrijding van verzuring.
    
    Bovendien is verweerder van mening dat hij van de hem beschikbare gegevens van het Landbouw Economisch Instituut (hierna: het LEI) over de veehouderij van appellant ten tijde van de aanwijzing van het natuurmonument uit heeft kunnen gaan, nu appellant niet met tegenbewijs is gekomen.
    
    Tot slot heeft verweerder gesteld dat hij appellant een gedeeltelijke vergoeding van 25 procent heeft toegekend ten aanzien van de door appellant in de bezwaarprocedure gemaakte kosten.
    
    Het standpunt van appellant
    
    2.5.     Appellant kan zich niet met het bestreden besluit verenigen. Hij is van mening dat verweerder ten onrechte vasthoudt aan zijn beleid. In dit verband wijst hij op het advies van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 4 september 2003 en op het feit dat verweerder jarenlang heeft nagelaten op te treden tegen de uitbreidingen van het bedrijf van appellant. Voorts stelt appellant dat verweerder ten onrechte geen acht heeft geslagen op de UNAT-kaart en dat de door verweerder gehanteerde LEI-gegevens uit de tijd van de aanwijzing van het natuurmonument verouderd en onbruikbaar zijn. Verder is hij van mening dat verweerder de gehanteerde afstand van het bedrijf tot aan het natuurmonument ten onrechte niet heeft onderbouwd.
    
    Tot slot betoogt appellant dat het primaire besluit onrechtmatig was en dat verweerder hem bij het bestreden besluit op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht een vergoeding in de kosten had moeten toekennen.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.6.    Appellant houdt een veehouderij op het perceel [locatie] ten zuiden van de kern Leusden. Ten zuiden van die kern en ten noorden van de veehouderij van appellant ligt het natuurgebied "Schoolsteegbosjes". Dit gebied is bij besluit van 27 september 1982 aangewezen als beschermd natuurmonument als bedoeld in artikel 7 van de Natuurbeschermingswet.
    
    Het natuurmonument bestaat uit vochtig hakhoutbos, grasland en open water. Blijkens bodemkaarten beslaat het natuurmonument meerdere bodemtypen, waaronder beekeerdgronden en een associatie van meerveengronden, broekeerdgronden en beekeerdgronden.
    
    Niet in geschil is dat de activiteiten van de veehouderij op het perceel [locatie] als gevolg van de aanwijzing vergunningplichtig zijn ingevolge artikel 12 van de Natuurbeschermingswet.
    
    2.6.1.    Bij de beoordeling van aanvragen om een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet voor het exploiteren van veehouderijen in de nabijheid van natuurmonumenten wordt het volgende beleidskader toegepast.
    
    In beginsel mag de toegestane ammoniakdepositie niet meer bedragen dan de natuurlijke achtergronddepositie. Hiervoor wordt aangesloten bij de Interimwet ammoniak en veehouderij. In artikel 4 van deze wet is voor de depositie een grenswaarde gesteld van 15 mol/ha/jaar.
    
    Tot het moment dat vergunningverlening op grond van de Natuurbeschermingswet kan worden gebaseerd op een nadere invulling van het vereiste bijzondere beschermingsniveau wordt het stand still-beginsel gehanteerd. Dit beginsel houdt in dat de ammoniakdepositie in de nieuwe, gewenste situatie niet hoger mag zijn dan in de oude situatie. De beslissende datum is daarbij die van de aanwijzing van het desbetreffende gebied als beschermd natuurmonument. Uitgangspunt voor de beoordeling van de vergunningaanvraag is: geen toename van de individuele depositie van een veehouderij. Aan bestaande bedrijven waarvoor een milieuvergunning is verleend, zal - tijdelijk - in beginsel ook een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet kunnen worden verleend.
    
    In een aantal gevallen zal echter een individuele beoordeling moeten blijven plaatsvinden om invulling te kunnen geven aan het bijzondere beschermingsniveau voor de aangewezen gebieden. Hiervoor bestaat aanleiding indien de door het bedrijf veroorzaakte ammoniakdepositie groter is dan 600 mol/ha/jaar. Deze waarde sluit aan bij de in het Tweede Nationaal Milieubeleidsplan vermelde richtwaarde voor ammoniakdepositie in het jaar 2010.
    
    De beoordeling van de vergunningaanvraag op grond van de Natuurbeschermingswet zal dan plaatsvinden aan de hand van de ter plaatse aanwezige achtergronddepositie, de hoogte van de individuele depositie van het bedrijf en de aanwezige en te beschermen natuurwetenschappelijke waarden in het aangewezen gebied. Deze beoordeling kan ertoe leiden dat in bepaalde gevallen de vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet niet wordt verleend, dan wel onder nader te bepalen voorwaarden wordt verleend.
    
    2.6.2.    In het advies van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 4 september 2003 wordt onderscheid gemaakt tussen kwetsbare en zeer kwetsbare gebieden in het natuurmonument. Voor de kwetsbare gebieden wordt een depositiegrenswaarde van 15 tot 30 mol/ha/jaar voorgesteld. Het college van gedeputeerde staten meent dat een toename van de depositie tot 30 mol/ha/jaar op de kwetsbare gebieden het natuurmonument niet wezenlijk aantast.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.7.    De door het college van gedeputeerde staten in zijn advies gehanteerde indeling tussen kwetsbare en zeer kwetsbare gebieden en de voorgestelde bijbehorende depositiewaarden wijkt af van het vaste beleid van verweerder dat staat vermeld in overweging 2.6.1..
    
    De Afdeling heeft dat beleid reeds meermalen niet onredelijk geacht. Niet gebleken is van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder van zijn beleid had moeten afwijken. In dit verband is onder meer het volgende van belang.
    
    2.7.1.    Het beleid van de provincie Utrecht over de UNAT's is gericht op de bestrijding van verdroging en heeft derhalve geen betrekking op de bestrijding van verzuring. Verweerder heeft de UNAT-kaart dan ook terecht buiten beschouwing gelaten.   
    
    2.7.2.    Bij het bepalen van de ammoniakdepositie heeft verweerder zich gebaseerd op gegevens uit de landbouwmeitelling uit 1982 van het LEI.
    
    De Afdeling overweegt dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat verweerder deze gegevens niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. Niet aannemelijk is geworden dat de gegevens van de landbouwmeitelling uit 1982 onjuist zijn of dat verweerder anderszins hiervan niet heeft kunnen uitgaan.
    
    2.7.3.    Voorts kan de omstandigheid dat verweerder, zoals appellant stelt, geen handhavingsbeleid heeft ontwikkeld en appellant eerst naar aanleiding van een verzoek om handhaving is gewezen op het bestaan van een vergunningplicht, er niet toe leiden dat verweerder in strijd met de Natuurbeschermingswet en zijn beleid had moeten beslissen dat geen vergunning is vereist of dat een hogere ammoniakdepositie dient te worden vergund.
    
    2.7.4.    Uit het deskundigenrapport is gebleken dat de landelijk gemiddelde achtergronddepositie is gedaald tot 3.000 mol/ha/jaar. De achtergronddepositie ter plaatse van het natuurmonument bedroeg in 2002 evenwel in ieder geval nog tussen de 3.000 en 4.000 mol/ha/jaar. Het natuurmonument ligt dus in een gebied dat een relatief hoge achtergronddepositie heeft ten opzichte van de landelijk gemiddelde achtergronddepositie. De doelstelling voor het jaar 2010 is een achtergronddepositie van 2.300 mol/ha/jaar. 
    
    In de daling van de achtergronddepositie van het landelijk gemiddelde heeft verweerder derhalve geen reden hoeven zien om in dit geval van zijn beleid af te wijken of om zijn beleid te wijzigen.
    
    2.7.4.1.    Uit het deskundigenbericht is voorts gebleken dat de afstand tussen het dichtst bij het natuurmonument gelegen emissiepunt en de rand van het natuurmonument 950 meter bedraagt. Voor zover appellant betoogt dat onduidelijk is of verweerder de juiste afstand van de veehouderij tot aan het natuurmonument heeft gehanteerd, nu verweerder er vanuit is gegaan dat niet het gehele natuurmonument voor verzuring gevoelig is, overweegt de Afdeling het volgende. Verweerder heeft zich, anders dan appellant betoogt, op het standpunt gesteld dat het natuurmonument in zijn geheel voor verzuring gevoelig moet worden beschouwd, nu delen van het natuurmonument voor verzuring gevoelig zijn.
    
    Reeds in de uitspraak van de Afdeling van 27 oktober 2004 (no. 200402459/1) heeft de Afdeling geoordeeld dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat verweerder er ten onrechte van uitgegaan is dat het natuurmonument verzuringgevoelig is. Daarbij is het volgende van belang geacht. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de (vervallen) Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij, voorzover hier van belang, wordt onder voor verzuring gevoelige grond onder meer verstaan, veengronden en moerige gronden met een zanddek of veenkoloniaal dek, en kalkloze zandgronden. Blijkens Bijlage 1 van de Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij, vallen meerveengronden en beekeerdgronden, die in het natuurmonument aanwezig zijn, respectievelijk in de eerste en de tweede categorie. In hetgeen appellant heeft gesteld bestaat derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder van een onjuiste afstand is uitgegaan.  
    
    2.7.4.2.    Niet in geschil is dat het aantal agrarische bedrijven in de omgeving van het natuurmonument sinds de aanwijzing van het natuurmonument is afgenomen. Met het oog op het beleid van verweerder waarbij gestreefd wordt naar vermindering van de achtergronddepositie in het natuurmonument, is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de vermindering van depositie als gevolg van die bedrijfsbeëindigingen geen rekening kan worden gehouden.    
    
    2.7.5.    Gelet op het vorengaande ziet de Afdeling in hetgeen appellant in zoverre in beroep heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.7.6.    Uit de beslissing op bezwaar volgt dat verweerder het verzoek van appellant om vergoeding van de kosten in de bezwaarfase heeft afgewezen. Verweerder heeft in zijn verweerschrift echter gesteld dat hij aan appellant een vergoeding heeft toegekend van 25 procent van de kosten ten behoeve van de behandeling van het bezwaar. Desgevraagd heeft verweerder over deze verschillende door hem ingenomen standpunten gesteld dat hetgeen in het verweerschrift staat vermeld over de vergoeding van kosten in de bezwaarfase onjuist is, omdat hij aan appellant in het geheel geen vergoeding heeft toegekend. 
    
    2.7.6.1.    Ingevolge artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht komen de kosten van bezwaar uitsluitend voor vergoeding in aanmerking als er sprake is van herroeping van het primaire besluit, het primaire besluit onrechtmatig is en er sprake is van verwijtbaarheid aan de zijde van het bestuursorgaan. In zijn bezwaarschrift heeft appellant een verzoek als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht gedaan.
    
    2.7.6.2.    De Afdeling stelt vast dat verweerder zijn primaire besluit heeft herroepen, omdat een vergunning was verleend voor 9,01 mol/ha/jaar en daarvoor in de plaats bepaald dat voor het uitoefenen van een veehouderij een ammoniakdepositie van 15 mol/ha/jaar is toegestaan. Uit de stukken is gebleken dat verweerder in het primaire besluit ten onrechte voorbij is gegaan aan zijn beleid dat de grenswaarde voor de ammoniakdepositie van veehouderijen in beginsel 15 mol/ha/jaar bedraagt. Daarom is het primaire besluit onrechtmatig en is er sprake van verwijtbaarheid aan de zijde van verweerder. Bovendien is het gehele primaire besluit herroepen, nu appellant op grond van de beslissing op bezwaar de beschikking heeft gekregen over een geheel nieuwe vergunning.
    
    Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de Afdeling voldaan aan de vereisten van artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Verweerder heeft het verzoek van appellant om vergoeding van in bezwaar gemaakte proceskosten dan ook ten onrechte afgewezen.
    
    2.7.6.3.    Het beroep is in zoverre gegrond. Het besluit van 2 september 2004, kenmerk DRR&R/2004/2114, dient op dit punt te worden vernietigd. Verweerder dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de kosten die appellant in verband met de behandeling van het bezwaar naar het oordeel van de Afdeling redelijkerwijs heeft moeten maken. Gelet op het voorgaande behoeft verweerder niet opnieuw te beslissen op het verzoek van appellant om vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten.
    
    2.7.7.    Verweerder dient voorts op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten die appellant in verband met de behandeling van het beroep heeft gemaakt.  
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 2 september 2004, kenmerk DRR&R/2004/2114, voor zover daarbij het verzoek om vergoeding van de kosten ten behoeve van de behandeling van het bezwaar is afgewezen;
    
    III.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    IV.    veroordeelt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V.    veroordeelt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI.    gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. O. de Savornin Lohman en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hoekstra    w.g. Bindels
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 januari 2006
    
    12-449.