ECLI:NL:RVS:2025:4427, Raad van State, 17-09-2025, 202304731/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 november 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Waadhoeke het verzoek van [partij] om handhavend op te treden tegen activiteiten op het perceel van [appellant sub 2] aan de [locatie 1] in Boksum onder meer afgewezen voor zover het gaat om de zonder omgevingsvergunning gerealiseerde omheining van een paardenbak, om de aanleg en het gebruik van die paardenbak, en om het in gebruik hebben van een mestopslag. [appellant sub 2] houdt bij zijn woonboerderij op het perceel enkele paarden, waarvoor zes paardenboxen aanwezig zijn. Op het perceel is ook een paardenbak aanwezig. Elders op het perceel is ook mestopslag aanwezig. [partij] woonde aan de [locatie 2] in Boksum, vlak naast de paardenbak. Hij heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen onder meer de paardenbak en de mestopslag. Het college heeft het verzoek, na enige aanpassingen aan de mestopslag en na het alsnog verlenen van een omgevingsvergunning voor de omheining van de paardenbak, in zoverre afgewezen.

202304731/1/R3.
    Datum uitspraak: 17 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1. [appellant sub 2], wonend in Boksum, gemeente Waadhoeke,
    2. het college van burgemeester en wethouders van Waadhoeke,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 14 juni 2023 in zaken nrs. 22/1591 en 22/2951 in de gedingen tussen:
    [partij], wonend in Boksum,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 november 2021 heeft het college het verzoek van [partij] om handhavend op te treden tegen activiteiten op het perceel van [appellant sub 2] aan de [locatie 1] in Boksum (hierna: het perceel) onder meer afgewezen voor zover het gaat om de zonder omgevingsvergunning gerealiseerde omheining van een paardenbak, om de aanleg en het gebruik van die paardenbak, en om het in gebruik hebben van een mestopslag.
    Bij besluit van 22 maart 2022 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 15 maart 2022 heeft het college aan [appellant sub 2] omgevingsvergunning verleend voor de omheining van de paardenbak op het perceel.
    Bij besluit van 20 juni 2022 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 juni 2023 heeft de rechtbank de door [partij] tegen de besluiten van 22 maart 2022 en 20 juni 2022 ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 22 maart 2022 vernietigd voor zover dat betrekking heeft op de paardenbak en het gebruik van de mestopslag, het besluit van 20 juni 2022 vernietigd en het college opgedragen om nieuwe besluiten op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 2] en het college hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting van 27 augustus 2025, waar [appellant sub 2], bijgestaan door mr. F. Krol-Postma, advocaat in Heerenveen, en vergezeld door [persoon A], en het college, vertegenwoordigd door mr. I. van der Meer, advocaat in Leeuwarden, vergezeld door O. van der Eems, zijn verschenen. Verder is voor de erven van [partij] [persoon B], bijgestaan door mr. M.A. Jansen, advocaat in Heerenveen, op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    Inleiding
    2.       [appellant sub 2] houdt bij zijn woonboerderij op het perceel enkele paarden, waarvoor zes paardenboxen aanwezig zijn. Op het perceel is ook een paardenbak aanwezig. Elders op het perceel is ook mestopslag aanwezig. [partij] woonde aan de [locatie 2] in Boksum, vlak naast de paardenbak. Hij heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen onder meer de paardenbak en de mestopslag. Het college heeft het verzoek, na enige aanpassingen aan de mestopslag en na het alsnog verlenen van een omgevingsvergunning voor de omheining van de paardenbak, in zoverre afgewezen. Het college is in de besluiten op de bezwaren van [partij] gebleven bij de verlening van de omgevingsvergunning voor de omheining en de afwijzing van het verzoek om handhaving tegen de paardenbak en de mestopslag.
    De rechtbank heeft deze besluiten op bezwaar vernietigd. Volgens de rechtbank heeft het college niet onderkend dat de paardenbak en de mestopslag in strijd met het planologische regime zijn. De paardenbak wordt  volgens de rechtbank ook niet beschermd door het overgangsrecht. Verder heeft het college volgens de rechtbank niet op de juiste wijze beoordeeld of de mestopslag wordt beschermd door het overgangsrecht.
    [appellant sub 2] en het college zijn het niet eens met de uitspraak van de rechtbank.
    3.       Na het overlijden van [partij] heeft [persoon B] de Afdeling bericht de procedure te willen voortzetten. Zij is de huidige bewoonster van de woning aan de [locatie 2] en volgens haar verklaring enig erfgenaam van [partij].
    De paardenbak
    4.       [appellant sub 2] en het college betogen beide dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik van de paardenbak niet in strijd is met de beheersverordening.
    4.1.    Op grond van de "Beheersverordening Buitengebied Menameradiel" (hierna: de beheersverordening) en het bestemmingsplan "Buitengebied" rust op het perceel de bestemming "Landelijk gebied". Op grond van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van de voorschriften van het bestemmingsplan is binnen deze bestemming onder meer wonen toegestaan.
    4.2.    De Afdeling gaat ervan uit dat [appellant sub 2] zijn paarden niet bedrijfsmatig houdt en ook de paardenbak alleen gebruikt in de privésfeer bij zijn woning, zoals niet langer in geschil is.
    4.3.    Zoals de rechtbank heeft overwogen, is het begrip "wonen" in de planregels niet nader omschreven.
    4.4.    De rechtbank heeft voor haar oordeel dat de paardenbak in strijd met de bestemming is, bepalend geacht dat de definitie van het begrip "wonen" in het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse Taal niet het gebruik van een paardenbak omvat.
    4.5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2587, onder 5.1, hangt het van de specifieke omstandigheden van het geval af of het houden van paarden in overeenstemming is met een woonbestemming. Daarbij is bepalend of de ruimtelijke uitstraling die dat gebruik gezien zijn aard, omvang en intensiteit heeft, van dien aard is dat deze planologisch gezien niet meer valt te rijmen met de woonfunctie van het betrokken perceel. De Afdeling overweegt dat voorzieningen voor het houden van paarden, zoals een paardenbak, hierbij moeten worden betrokken.
    Dit betekent dat de rechtbank een onjuiste maatstaf heeft aangelegd bij haar beoordeling of de paardenbak in strijd is met de bestemming.
    4.6.    Dat, zoals [partij] in beroep naar voren heeft gebracht, binnen de bestemming "Landelijk gebied" alleen gronden met de aanduiding "manege" mogen worden gebruikt ten behoeve van paarden- en ponysport, welke aanduiding op het perceel van [appellant sub 2] ontbreekt, is niet bepalend voor het antwoord op de vraag of de paardenbak in strijd met de bestemming is. Het houden van paarden en het gebruiken van een paardenbak bij een woning kan niet geacht worden in alle omstandigheden te vallen onder paardensport.
    4.7.    Zoals hiervoor is overwogen, verricht [appellant sub 2] op het perceel geen bedrijfsmatige activiteiten en gebruikt hij de paardenbak alleen in de privésfeer. Het gaat verder om een ruim opgezet perceel in het buitengebied met een grote oppervlakte aan bijbehorende gronden, die voorheen agrarisch werden gebruikt. De woning is op de plankaart van het bestemmingsplan aangeduid als woonboerderij en ligt binnen gebied dat op grond van de geldende bestemming "Landelijk gebied" niet alleen voor wonen, maar ook nog steeds voor onder meer agrarische bedrijven is bestemd. Gelet op al deze omstandigheden valt de ruimtelijke uitstraling van de paardenbak naar het oordeel van de Afdeling te rijmen met de bestemming. De Afdeling komt dan ook, anders dan de rechtbank, tot de conclusie dat de paardenbak niet in strijd is met de op het perceel geldende bestemming.
    De betogen slagen.
    5.       [partij] heeft in beroep geen andere gronden aangevoerd tegen de weigering om handhavend op te treden tegen de paardenbak en tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor de omheining van de paardenbak. De Afdeling komt dan ook tot de conclusie dat de rechtbank in het betoog van [partij] over de paardenbak ten onrechte aanleiding heeft gevonden om de beroepen gegrond te verklaren en de besluiten van 22 maart 2022 en 20 juni 2022 te vernietigen.
    De mestopslag
    6.       [appellant sub 2] en het college betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de mestopslag op het perceel wordt beschermd door het overgangsrecht uit de beheersverordening.
    6.1.    De mestopslag is niet in overeenstemming met de geldende bestemming "Landelijk gebied", omdat mestopslag uitsluitend is toegestaan bij de uitoefening van een agrarisch bedrijf. [appellant sub 2] en het college betwisten dat ook niet.
    6.2.    De rechtbank heeft overwogen dat uit het besluit van 22 maart 2022 niet blijkt dat het college heeft beoordeeld of het gebruiksovergangsrecht van de beheersverordening of de daarvoor geldende bestemmingsplannen van toepassing is op de aanwezige mestopslag. Volgens de rechtbank is ook in beroep nog altijd niet aannemelijk gemaakt dat het overgangsrecht van toepassing is op de mestopslag. Weliswaar was de mestopslag vanaf 2009 op het perceel aanwezig en is tussen partijen niet in geschil dat op grond van het vroegere planologische regime uit 1987 een mestopslag was toegestaan, maar het college heeft niet de situatie op de relevante peildata onderzocht, en niet onderzocht of steeds sprake is geweest van ongewijzigd voortgezet gebruik, aldus de rechtbank.
    6.3.    De Afdeling overweegt dat [partij] in bezwaar uitsluitend heeft aangevoerd dat de mestopslag in strijd is met het Activiteitenbesluit milieubeheer, waarop het college in het besluit van 22 maart 2022 is ingegaan. [partij] heeft in bezwaar niet aangevoerd dat de mestopslag volgens hem ook in strijd is met de geldende bestemming en niet door het overgangsrecht van de beheersverordening wordt beschermd. Weliswaar staat artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) er niet aan in de weg dat [partij] deze grond in beroep alsnog naar voren kon brengen, maar dat betekent op zichzelf nog niet dat het college in het besluit op bezwaar van 22 maart 2022 had moeten motiveren op grond waarvan het in zoverre bleef bij het besluit van 8 november 2021, waarin het zich al op het standpunt heeft gesteld dat de mestopslag niet in strijd is met het planologische regime.
    6.4.    Anders dan de rechtbank komt de Afdeling tot de conclusie dat het college terecht heeft aangenomen dat de mestopslag wordt beschermd door het overgangsrecht. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
    6.5.    Het gebruiksovergangsrecht van de beheersverordening staat in artikel 8.2. Dat artikel luidt:
    "1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van het van kracht worden van de beheersverordening en hiermee in  strijd is,  mag worden voortgezet.
    2. Het is verboden het met de beheersverordening strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
    3.  Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van het van kracht worden van de beheersverordening voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
    4. Het eerste lid  is niet van toepassing op gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
    De beheersverordening is in werking getreden op 25 september 2017.
    6.6.    De Afdeling ziet geen reden voor twijfel dat de mestopslag op de peildatum van 25 september 2017 al aanwezig was. Dat blijkt alleen al uit de luchtfoto uit 2009 die hoort bij het besluit van het college van 8 november 2021, waarop de mestopslag al te zien is op dezelfde locatie en dezelfde omvang als ten tijde van de controles die aan dat besluit ten grondslag liggen. De Afdeling ziet geen aanknopingspunt voor het vermoeden dat de mestopslag in de tussentijd gedurende een periode van een jaar of langer mogelijk niet in gebruik is geweest. [partij] heeft dat ook niet aangevoerd.
    6.7.    Vervolgens moet worden beoordeeld of de mestopslag in strijd was met het voorgaande planologische regime. Uit het vierde lid van artikel 8.2 van de regels van de beheersverordening blijkt immers dat het overgangsrecht in dat geval niet van toepassing is.
    6.8.    Het voorgaande planologische regime werd gevormd door het op 1 februari 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied". Ook onder de werking van dit plan had het perceel de bestemming "Landelijk gebied", waarbinnen mestopslag bij een woonboerderij niet was toegestaan.
    Het gebruiksovergangsrecht van dit bestemmingsplan staat in artikel 20, en luidt voor zover hier van belang:
    "b. Het bestaande gebruik van gronden en bouwwerken dat in strijd is met de aan die gronden en bouwwerken gegeven bestemming en dat in enigerlei opzicht afwijkt van het plan, mag worden voortgezet of gewijzigd, zo lang en voorzover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan, naar de aard en omvang niet wordt vergroot.
    c. […]
    2. Lid b is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan."
    "Bestaand gebruik" is in artikel 1, aanhef en onder t, omschreven als: het gebruik dat bestaat ten tijde van het van kracht worden van het betreffende gebruiksverbod.
    Het gebruiksverbod is eind 2007 van kracht geworden.
    6.9.    [appellant sub 2] heeft een luchtfoto uit 2006 overgelegd waarop de mestopslag zichtbaar is in dezelfde omvang en op dezelfde locatie. Verder heeft [appellant sub 2] vier verklaringen overgelegd. Het gaat om verklaringen van [persoon C], die in 2007 nog eigenaar van het perceel was, en van bewoners van nabijgelegen woningen. In alle verklaringen staat dat de mestopslag al aanwezig was toen [persoon C] het perceel in 1996 kocht en in gebruik nam, en sindsdien steeds op dezelfde plaats aanwezig is geweest. De erven van [partij] hebben op de zitting erkend dat de mestopslag toen al aanwezig was als onderdeel van het agrarische bedrijf dat eerder op het perceel was gevestigd.
    6.10.  Tot slot overweegt de Afdeling dat niet in geschil is dat de mestopslag in overeenstemming was met de bestemming "Agrarische doeleinden", die op het perceel rustte op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied" uit 1987, dat gold voorafgaand aan het op 1 februari 2007 vastgestelde bestemmingsplan. Het tweede lid van artikel 20 van de planregels staat dus niet in de weg aan de werking van het overgangsrecht.
    6.11.  Op de zitting heeft [persoon B] naar voren gebracht dat de mestopslag van oudsher onderdeel uitmaakte van het destijds op het perceel gevestigde agrarische bedrijf. Nu dat bedrijf niet langer wordt uitgeoefend, kan de mestopslag volgens hen niet onder het overgangsrecht vallen. De Afdeling deelt dit standpunt niet. De tekst van de overgangsbepalingen bieden daarvoor geen steun.
    6.12.  De Afdeling komt tot de conclusie dat aannemelijk is gemaakt dat de mestopslag wordt beschermd door het overgangsrecht. Het college heeft dan ook terecht aan het besluit van 22 maart 2022 ten grondslag gelegd dat de mestopslag niet in strijd is met het planologische regime. In zoverre heeft het college dus terecht geen grondslag gevonden voor handhavend optreden.
    De betogen slagen.
    Conclusie
    7.       De hoger beroepen zijn gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep van de erven van [partij] tegen het besluit van 22 maart 2022 ongegrond verklaren.
    Dit betekent dat het college geen nieuw besluit op de bezwaren van [partij] meer hoeft te nemen. De omgevingsvergunning voor de omheining van de paardenbak blijft in stand. Het college hoeft niet handhavend op te treden tegen de paardenbak. Ook hoeft het college niet handhavend op te treden tegen de mestopslag in verband met de gestelde strijd met het planologische regime.
    8.       Het college moet de door [appellant sub 2] gemaakte proceskosten vergoeden. De griffier van de Raad van State zal met toepassing van artikel 8:114 van de Awb het door [appellant sub 2] betaalde griffierecht voor het hoger beroep aan hem terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 14 juni 2023 in zaken nrs. 22/1591 en 22/2951;
    III.      verklaart de beroepen tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Waadhoeke van 22 maart 2022 en van 20 juni 2022 ongegrond;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Waadhoeke tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    V.       bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant sub 2] het door hem betaalde griffierecht van € 274,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2025
    727