ECLI:NL:RBZWO:2001:AB2257, Rechtbank Zwolle, 20-04-2001, NABW 99/7316
Rechtbank Zwolle — Uitspraak 
Datum: 2001-04-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Uitspraak in hoger beroep door Centrale Raad van Beroep vernietigd d.d. 13 januari 2004, nr. 01/2913 NABW

ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ZWOLLE
    
    
      Sector Bestuursrecht
      Enkelvoudige Kamer
    
    
    
    Reg.nr.: NABW 99/7316
    
    
    UITSPRAAK
    
    
    in het geschil tussen: 
    
    
      	A, geboren op [¼] 1965, wonende te B, eiser,
      	gemachtigde: mr H.A. Appelo, werkzaam bij het Buro voor Rechtshulp te Lelystad,
    
    	
    	en
    	
    	het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Dronten, verweerder.
    	
    	
    	
    1. Aanduiding bestreden besluit
    
    Besluit van verweerder d.d. 16 augustus 1999.
    
    
    2. Zitting
    
    
      Datum: 5 april 2001.
      Eiser is verschenen bijgestaan door mr. Appelo, voornoemd.
      Verweerder is verschenen bij gemachtigden mw. J.F. Eelsing en mw M. Loonstra.
    
    
    
    3. Feiten welke de rechtbank als vaststaande aanneemt
    
    
      Verweerder heeft op 18 april 1995 besloten eiser met ingang van 27 februari 1995 bijstand toe te kennen overeenkomstig de geldende woningdelersnorm echtpaar van f 1612,92 per maand.
      In verband met de per 1 januari 1996 in werking getreden nieuwe Algemene bijstandswet (Abw) heeft verweerder op 9 oktober 1996 besloten eiser vanaf 1 november 1996 een uitkering ingevolge laatstgenoemde wet toe te kennen. Verweerder heeft op 9 oktober 1996 voorts besloten dat voor eiser vanaf 1 november 1996 de verplichtingen gelden op basis van de Abw.
    
    
    
      Verweerder heeft op 19 maart 1998 besloten eiser gedurende één maand een maatregel op te leggen in de vorm van een korting van 10% op zijn uitkering omdat eiser zich ten onrechte op het standpunt stelde vanwege gezondheidsredenenen niet in staat te zijn geweest te solliciteren.
      Eiser heeft bij brief van 21 april 1998 tegen dit besluit bezwaar aangetekend.
      Verweerder heeft op 3 juli 1998 besloten dit bezwaarschrift ongegrond te verklaren.
    
    
    
      Verweerder heeft op 2 november 1998 besloten eisers uitkering met ingang van 1 oktober 1998 gedurende 2 maanden met 10% te verlagen omdat eiser onvoldoende en niet aantoonbaar heeft gesolliciteerd voorafgaand aan het heronderzoek.  
      Eiser heeft bij brief van 3 november 1998 tegen dit besluit bezwaar aangetekend.
      Verweerder heeft op 2 februari 1999 besloten dit bezwaarschrift ongegrond te verklaren.
    
    
    
      Ter bevordering van eisers uitstroommogelijkheden is eiser op 15 december 1998 aangemeld bij Tuner Regionaal Test & Trainings Centrum te Dronten (verder te noemen: Tuner). Verweerder heeft bij het verweerschrift onder meer een overzicht overgelegd van acties van Tuner naar eiser.  
      Op 22 december 1998 en 4 januari 1999 hebben gesprekken plaatsgevonden volgens dit overzicht. Op een uitnodiging d.d. 11 januari 1999 om op 13 januari 1999 te verschijnen voor medisch onderzoek is eiser niet verschenen. 
      Tuner heeft verweerder bij brief van 21 januari 1999 medegedeeld dat eiser tijdens een op 5 (?) januari 1999 plaatsgevonden gesprek heeft medegedeeld veel medische klachten te hebben en dat eiser zonder enige berichtgeving geen gevolg heeft gegeven aan de uitnodiging om op 13 januari 1999 bij de arts van Tuner te verschijnen. 
      Verweerder heeft eiser vervolgens bij brief van 11 februari 1999 bericht dat hij verplicht is mee te werken aan de activiteiten van Tuner, dat hij vóór 18 februari 1999 zelf een nieuwe afspraak met Tuner dient te maken en dat hij zondere verdere waarschuwing vooraf gedurende een maand een maatregel van 100% korting opgelegd krijgt indien hij vóór 18 februari 1999 geen nieuwe afspraak heeft gemaakt of weer geen medewerking verleent aan de activiteiten van Tuner.
      Tuner heeft eiser bij brief van 16 februari 1999 opgeroepen voor een medisch onderzoek op 24 februari 1999 om 12.15 uur.
      J.K. Heijnstek en A v.d. Zwan, bedrijfsartsen bij Tuner, hebben rapport uitgebracht rondom het medisch onderzoek van eiser d.d. 24 februari 1999. Eiser meldt zich op 6 maart 1999 ziek.  
      Op 15 maart 1999 heeft er zijdens Tuner een arbeidskundig onderzoek plaatsgevonden waarbij eiser aanwezig is geweest.
      Op 18 maart heeft Tuner eiser bericht, dat op maandag 22 januari a.s. de training zou beginnen. Bedoeld werd 22 maart 1999. Eiser is niet geweest. Hij wordt uitgenodigd voor een gesprek op 30 maart 1999. Eiser belt af en het gesprek vindt op 1 april 1999 plaats. Aan de uitnodiging voor een vervolggesprek op 8 april 1999 heeft eiser zonder bericht van verhindering geen gevolg gegeven. Evenmin is hij op de training verschenen. Eiser meldt zich op 12 april 1999 en op 23 april 1999(aanvang training) ziek. 
      Tuner heeft verweerder bericht dat eiser zich heeft ziek gemeld op het moment dat de trainingsperiode zou ingaan. 
      Nadien heeft eiser zich niet meer bij Tuner gemeld. In oktober 1999 vindt weer een gesprek plaats.
    
    
    
      Verweerder heeft op 2 juli 1999 besloten eiser met ingang van 1 juli 1999 gedurende één maand de gehele uitkering te weigeren omdat eiser weigert mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden op de arbeidsmarkt.
      Eiser heeft bij brief van 13 juli 1999 tegen dit besluit bezwaar aangetekend, aangevuld bij brief van 26 juli 1999.
      Op 4 augustus 1999 heeft er een hoorzitting plaatsgevonden.
      Verweerder heeft op 16 augustus 1999 besloten eisers bezwaarschrift ongegrond te verklaren. In dit besluit is overwogen dat eiser een aantal malen niet op afspraken van Tuner is verschenen en dat hij zich heeft ziekgemeld op het moment dat de trainingsperiode zou ingaan. De maatregel van 100% korting voor de duur van een maand blijft gehandhaafd. 
      Gemachtigde van eiser heeft bij brief van 9 september 1999 tegen dit besluit beroep ingesteld, aangevuld bij brief van 21 oktober 1999.
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en aanvullende producties, afkomstig van Tuner, waaronder een medisch rapport d.d. 24 februari 1999, ingezonden. 
    
    
    
    4. Motivering
    
    In dit geding is de vraag aan de orde, of verweerder bij het bestreden besluit de maatregel inhoudende weigering van de gehele bijstandsuitkering gedurende een maand, terecht heeft gehandhaafd.
    
    Wettelijk kader.
    
    
      Artikel 14 van de Abw, voorzover van belang:
      1. Indien de belanghebbende blijk heeft gegeven van een tekortschietend besef van verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan, dan wel .... onvoldoende heeft meegewerkt aan het verkrijgen of behouden van arbeid in dienstbetrekking, .... weigeren burgemeester en wethouders de bijstand geheel of gedeeltelijk. 
      2. Een maatregel bedoeld in het eerste lid wordt afgestemd op de ernst van de gedraging, de mate waarin de belanghebbende de gedraging verweten kan worden en de omstandigheden waarin hij verkeert. Van het opleggen van een maatregel wordt in elk geval afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
    
    
    
      Maatregelenbesluit Abw, Ioaw en Ioaz, KB vanb 19 juni 1996, Stb 1996, 360.
      Artikel 3, voorzover van belang:
      De gedragingen bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Abw, worden onderscheiden in de volgende categorieën:
      1. ...
      2.tweede categorie:
      a. het niet naar vermogen trachten arbeid in dienstbetrekking te verkrijgen;
      b. het niet dan wel niet tijdig voldoen aan een oproep om, in verband met de inschakeling in de arbeid, op een aangegeven plaats en tijd te verschijnen;
      c. het niet dan wel in onvoldoende mate meewerken aan een onderzoek naar de mogelijkheden tot inschakeling in de arbeid, dan wel aan een onderzoek naar de geschiktheid voor scholing of opleiding. 
      3. derde categorie: 
      a. gedragingen die de inschakeling in de arbeid belemmeren;
      b. het niet dan wel in onvoldoende mate meewerken aan een voor de inschakeling in de arbeid noodzakelijk geachte scholing of opleiding dan wel aan andere aangewezen activiteiten die de zelfstandige bestaansvoorziening bevorderen.  
    
    
    
      Artikel 5, voorzover van belang:
      1. De weigering bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Abw wordt vastgesteld op:
      a. ...
      b. tien procent van de bijstand gedurende een maand bij gedragingen in de tweede categorie
      c. twintig procent van de bijstand gedurende een maand bij gedragingen van de derde categorie.
      d. honderd procent van de bijstand gedurende een maand bij gedragingen van de vierde categorie.
      2. De periode van weigering van de bijstand genoemd in het eerste lid wordt verdubbeld, indien de belanghebbende zich binnen twaalf maanden na de vorige als verwijtbaar aangemerkte gedraging opnieuw schuldig maakt aan een verwijtbare gedraging uit dezelfde of een hogere categorie.  
    
    
    
    Standpunten partijen.	
    
    Verweerder heeft de maatregel gebaseerd op artikel 14, eerste en tweede lid. Verweerder meent dat sprake is van verwijtbaar gedrag in de derde categorie plus recidive als bedoeld in het Maatregelenbesluit 1996. Vanwege herhaald verwijtbaar gedrag acht verweerder een zwaardere sanctie dan het Maatregelenbesluit voorschrijft op zijn plaats. Artikel 14 zou ruimte bieden voor een zwaardere maatregel. 
    
    
      Eiser kan zich niet verenigen met de sanctie. Hij vindt niet duidelijk (omschreven) wat hem wordt verweten. Het niet verschijnen op afspraken en de training wijt hij aan zijn ziekte en ernstige ziekte van zijn dochter, alsmede het niet ontvangen van oproepingen. Tenslotte acht hij de straf te zwaar.
      Hetgeen hem verweten wordt, valt zijns inziens in de tweede categorie. Verweerder mag geen zwaardere maatregelen treffen dan in het Maatregelenbesluit zijn aangegeven. 
    
    
    Beoordeling
    
    De rechtbank zal eerst bezien, wat eiser heeft misdaan en in welke categorie dat valt. 
    
    
      Eiser is blijkens het rapport d.d. 24 februari 1999 van J.K. Heijstek, bedrijfsarts, en ook volgens eerdere keuringen ondanks zijn rugklachten en psoriasis in staat om arbeid te verrichten. Fysiotherapie of een lichtkuur hoeven hem voorts niet te verhinderen daarnaast te werken. Eiser heeft geen medische gegevens in het geding gebracht die doen twijfelen aan de juistheid van het oordeel van J.K. Heijstek.  
      Eiser kan zich daarom niet op zijn rugklachten of zijn huidziekte beroepen als het om werken en solliciteren gaat. Bovendien werkt hij regelmatig in de vis. Wel is eiser door zijn taalprobleem moeilijk bemiddelbaar.
    
     
    
      Uit de gedingstukken maakt de rechtbank op, dat eiser in 1998 te weinig (aantoonbaar) solliciteerde. Eiser had het arbeidsbureau moeten bezoeken en proberen een baan te vinden die past bij zijn (lichte) beperkingen. 
      Voor deze gedragingen zijn reeds twee maatregelen opgelegd en zij spelen dus slechts een rol in het kader van de recidive.
    
    
    
      Vervolgens heeft verweerder het eind 1998 nodig gevonden, dat eiser (mede) op een andere manier aan werk geholpen zou worden. Eiser bleek moeilijk bemiddelbaar door zijn opvatting over zijn ziekte en door taalproblemen. Verweerder heeft daarom eiser op 15 december aangemeld bij Tuner. 
      Uit een overzicht van Tuner blijkt, dat eiser tweemaal (13 januari 1999 en 8 april 1999) zonder bericht niet op afspraken is verschenen. De rechtbank heeft niet kunnen ontdekken, waarom verweerder van mening is dat eiser op 22 december 1998 niet bij Tuner zou zijn verschenen. Voorts meldde eiser zich ziek bij de aanvang van de training op 23 april 1999. Daarna liet hij aan Tuner niets meer van zich horen. Pas in oktober 1999 vindt weer een gesprek plaats op uitnodiging van Tuner.
    
    
    
      Als gezegd is eisers "ziekte" geen reden niet te verschijnen op afspraken of training, tenzij zou blijken van een andere ziekte dan de reeds door de arts beoordeelde, quod non. Ook het ziekenhuisverblijf van zijn dochter, waarvan eiser overigens de data niet wist, hoeft hem niet te beletten te komen of, indien er werkelijk een onoverkomelijk probleem is, op zijn minst af te zeggen en een nieuwe afspraak te maken. De rechtbank acht het niet waarschijnlijk, dat oproepbrieven niet aangekomen zouden zijn.
      Het tweemaal niet verschijnen en niet deelnemen aan de training valt eiser mitsdien te verwijten. Van andere verwijtbare gedragingen in de periode december 1998 tot juli 1999 is de rechtbank niet gebleken.  
    
    
    
      Overigens is het de rechtbank opgevallen, dat verweerder in het dossier de feiten niet altijd precies heeft omschreven. Zo valt uit het overzicht van Tuner niet af te leiden dat eiser op 22 december 1998 niet zou zijn verschenen, en wordt in het rapportageformulier ten onrechte gewag gemaakt van een gesprek tussen mw Jaarsveld en eiser op 8 april 1999. Deze zaken hebben wel ten grondslag gelegen aan verweerders verzwaarde sanctie. 
      Zeker voor onderbouwing van een verzwaarde sanctie - zo dit al mag, de rechtbank komt hier later in de uitspaak op terug -  schiet de rapportage tekort in precisie.
    
     
    
      Niet verschijnen en niet deelnemen aan de training zijn beschreven in de tweede categorie, onder b en c. In tegenstelling tot verweerder beschouwt de rechtbank de training namelijk als een onderzoek naar eisers mogelijkheden op de arbeidsmarkt. Het is geen opleiding of scholing, het is bedoeld om uit te vinden wat iemand kan en welke opleiding eventueel nog nodig is, aldus ook verweerder desgevraagd ter zitting.
      Verweerder heeft dit miskend door in het verweerschrift te stellen, dat eiser zich schuldig heeft gemaakt aan het weigeren van een opleiding of scholing. Verweerder heeft echter geen argumenten aangedragen die die opvatting steunen. In het primaire besluit spreekt verweerder overigens wel van weigeren mee te werken aan een onderzoek naar de mogelijkheden op de arbeidsmarkt, maar blijkens het daaraan ten grondslag liggende rapportageformulier is weer sprake van de derde categorie.
    
    
    
      Verweerder heeft in het verweerschrift tevens aangevoerd, dat eiser de inschakeling in de arbeid heeft belemmerd hetgeen in de derde categorie thuishoort. 
      De rechtbank deelt dit oordeel evenmin. Bijna alle gedrag dat in één van de categorieën valt, belemmert de inschakeling in de arbeid indirect. Daarmee valt niet ieder gedrag (tevens) in de derde categorie. Als een bepaald gedrag in een lagere categorie is beschreven, dan kan het niet zonder meer tevens in een hogere categorie vallen. Het vereiste van rechtszekerheid bij het opleggen van maatregelen staat hieraan in de weg.  
      De rechtbank acht de derde categorie door verweerder gelet op het vorengaande niet onderbouwd en acht de tweede categorie van toepassing.
      Vervolgens is de vraag aan de orde welke maatregel behoort te worden opgelegd.
    
    
    
      Bij de tweede categorie hoort volgens het Maatregelenbesluit een maatregel van 10% gedurende een maand.
      Verzwaring in verband met recidive kan alleen, als er binnen een jaar sprake is van gedrag uit dezelfde of een hogere categorie. In 1998 heeft eiser te weinig (aantoonbaar) gesolliciteerd. Dit is door verweerder (terecht) aangemerkt als vallende in de tweede categorie (artikel 3, lid 2, sub a). Er is derhalve sprake van - opnieuw - recidive. Een kenmerk van recidive is de herhaling. Een dubbele herhaling valt ook onder het begrip recidive. Als dit laatste zwaarder bestraft zou moeten worden, dan was zulks ongetwijfeld geregeld in het Maatregelenbesluit, waarin alle situaties en daarbij behorende maatregelen in detail zijn aangegeven.    
      Gelet op het vorenstaande behoort eiser naar het oordeel van de rechtbank volgens het Maatregelenbesluit voor zijn gedrag in de eerste helft van 1999, dat hier aan de orde is, een maatregel opgelegd te krijgen van ten hoogste 10% gedurende twee maanden.
    
    
    
      Verweerder heeft gemeend vanwege de herhaalde recidive en eisers onverbeterlijke houding toch een zwaardere maatregel op te mogen leggen. 
      De rechtbank kan zich met dit standpunt niet verenigen en overweegt daarbij als volgt:
    
    
    
      Het Maatregelenbesluit is een op artikel 14 van de Abw gebaseerde Algemene maatregel van bestuur in de vorm van een Koninklijk Besluit. Het is mitsdien geen gemeentelijke beleidsregel, waarvan door verweerder in een bepaald geval gemotiveerd kan worden afgeweken. Verweerder heeft in dezen dus geen beleidsvrijheid, maar dient de wet en het Maatregelenbesluit te volgen. Dit is ook in het belang van de rechtsgelijkheid en van de rechtszekerheid.
      Verweerder meent in het eerste en tweede lid van artikel 14 van de Abw desondanks ruimte te kunnen vinden voor een geïndividualiseerde sanctie. 
      Artikel 14 eerste en tweede lid van de Abw zijn echter nader ingevuld met het Maatregelenbesluit. De ernst van de gedraging en de zwaarte van de maatregel is volledig en minutieus geregeld in het categorieënsysteem. Valt de gedraging volledig aan de betrokkene te verwijten en gelden geen bijzondere omstandigheden, dan dient de maatregel onverkort te worden toegepast. Recidive beschouwt de rechtbank niet als een omstandigheid waarin de belanghebbende verkeert. Recidive is in artikel 5 apart geregeld. Voor individualisering in de vorm van een verzwaring van de maatregel ziet de rechtbank dan ook geen ruimte. De mate van verwijt en de omstandigheden waarin de individuele belanghebbende verkeert kunnen hooguit reden zijn voor verlichting van de maatregel.  
      Het derde en vierde lid van artikel 14 geven een mogelijkheid om van een maatregel af te zien, niet om deze te verzwaren. 
      Een verzwaring in een individueel geval verdraagt zich ook niet met het legaliteitsbeginsel, waaraan sancties behoren te voldoen.  
      Overigens is de rechtbank niet gebleken van bijzondere omstandigheden die voor een verlichting van de sanctie in eisers geval aanleiding geven.
    
     
    
      De rechtbank oordeelt in verband met het bovenstaande, dat de opgelegde sanctie en daarmee het bestreden besluit in strijd zijn met de wet en het Maatregelenbesluit.
      Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, onder gegrondverklaring van het beroep. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar met in achtneming van deze uitspraak. 
    
    
    Vanwege de gegrondverklaring van het beroep wordt verweerder veroordeeld in de proceskosten. Tevens dient het griffierecht te worden vergoed.
    
    
    4. Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
      verklaart het beroep gegrond;
      vernietigt het bestreden besluit;
      veroordeelt verweerder in de kosten die eiser voor de behandeling van het beroep heeft moeten maken (rechtsbijstand), tot op heden begroot op f 1420,-;
      wijst de gemeente Dronten aan als de rechtspersoon die deze kosten aan eiser vergoedt; 
      gelast dat de gemeente Dronten het griffierecht ad f 60,- vergoedt. 
    
    
    Gewezen door mw mr L.E.C. van Rijckevorsel-Besier en in het openbaar uitgesproken op 20 april 2001 in tegenwoordigheid van mw. mr. M.A.T.V. Wassink-Beerekamp als griffier.
    
    
    
    
    Tegen deze uitspraak staat voor een belanghebbende en het bestuursorgaan hoger beroep open. Dit dient te worden inge-steld binnen zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak door een beroepschrift en een kopie van deze uit-spraak te zenden aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    afschrift verzonden op