ECLI:NL:RVS:2005:AR8724, Raad van State, 05-01-2005, 200401159/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-01-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 april 2003 heeft de gemeenteraad, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 15 april 2003, het bestemmingsplan “Buitengebied, partiële herziening Voorveldsweg” vastgesteld.

200401159/1.
      Datum uitspraak: 5 januari 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.   [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    de gemeenteraad van Twenterand (hierna: de gemeenteraad),
      3.    [appellanten sub 3] wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 april 2003 heeft de gemeenteraad, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 15 april 2003, het bestemmingsplan “Buitengebied, partiële herziening Voorveldsweg” vastgesteld.
    
    Bij besluit van 16 december 2003, kenmerk RWB/2003/1664, heeft verweerder beslist over de goedkeuring van dit plan.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 17 februari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 18 februari 2004, appellant sub 2 bij brief van 6 februari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 9 februari 2004, en appellanten sub 3 bij brief van 19 februari 2004, bij de Raad van State ingekomen per fax op dezelfde dag, beroep ingesteld. Appellant sub 2 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 3 maart 2004.
    
    Bij brief van 29 april 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 23 september 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2004, waar appellanten sub 1 in persoon en bijgestaan door mr. E.W. Roessingh advocaat te Hengelo, appellant sub 2, vertegenwoordigd door W. Blokland, wethouder van de gemeente, M.M. Weerink en J. van Beesten-Heuver, ambtenaren van de gemeente, appellanten sub 3, vertegenwoordigd door mr. J.C. van Nie, advocaat te Almelo, en verweerder, vertegenwoordigd door T. Drint, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Tevens is de gemeenteraad, vertegenwoordigd door W. Blokland, M.M. Weerink en J. van Beesten-Heuver, voornoemd, als belanghebbende gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om – in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen – te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het bestreden besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast. 
    
    2.2.    Met het plan wordt beoogd de bouw van vijf woningen mogelijk te maken aan de Voorveldsweg en de Dennenweg.
    
    2.3.    [appellanten sub 1] voeren in beroep aan dat verweerder ten onrechte gedeeltelijk goedkeuring heeft verleend aan het plan. Zij voeren onder meer aan dat verweerder niet bevoegd is het bestemmingsplan goed te keuren omdat volgens appellanten voor de beoogde bouw van de woningen het streekplan diende te worden herzien. Verder bestaat volgens appellanten onvoldoende zekerheid over de vraag of de op grond van de Flora- en faunawet benodigde ontheffing kan worden verleend.
    
    2.4.    De gemeenteraad, [appellanten sub 3] voeren in beroep aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel met de bestemming “Woonbebouwing” voor een perceel aan de Voorveldsweg. Appellanten voeren aan dat verweerder ten onrechte de situatie van [appellant sub 3] niet heeft aangemerkt als een bijzondere omstandigheid als bedoeld in de “Handreiking en beoordeling ruimtelijke plannen” (hierna: de Handreiking)" in de daarin vermelde beleidsregel inzake de situatie waarin een woning moet verdwijnen voor de realisering van een stadsuitbreiding of infrastructurele werken. Zij betogen in dit verband dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat in dit geval alleen de situatie van de oorspronkelijke bewoners van de te amoveren woningen als een bijzondere omstandigheid moet worden aangemerkt.
    
    2.5.    De gemeenteraad heeft met het plan beoogd herbouw van vijf woningen mogelijk te maken die in verband met de uitbreiding van de begraafplaats aan de Dennenweg dienen te worden geamoveerd. De gemeenteraad is van mening dat de in het plan voorziene woningen niet in het buitengebied passen, gelet op het streekplanbeleid inzake nieuwe bebouwing en grondgebruikvormen die niet functioneel zijn gebonden aan het buitengebied. De gemeenteraad is echter van mening dat van dit beleid kan worden afgeweken gelet op bijzondere omstandigheid als bedoeld in de eerdergenoemde beleidsregel en dat aan de voorwaarden die in dat geval worden gesteld om van het streekplan af te wijken is voldaan.
    
    2.6.    Verweerder heeft het plan gedeeltelijk goedgekeurd. Hij heeft goedkeuring onthouden aan het op de plankaart met rood omlijnd plandeel met de bestemming “Woonbebouwing” betreffende een perceel aan de Voorveldsweg. Verweerder is van mening dat de aan de orde zijnde situatie kan worden aangemerkt als een zwaarwegend maatschappelijk belang zodat kan worden afgeweken van het provinciale beleid. Verder is verweerder van mening dat de eerdergenoemde beleidsregel, dat herbouw van een woning in het buitengebied mogelijk is in de situatie waarin een woning moet verdwijnen voor de realisering van een stadsuitbreiding of infrastructurele werken, alleen voor de bewoners van de bestaande burgerwoningen in het buitengebied als bijzondere omstandigheid kan worden aangemerkt. Verder is verweerder van mening dat op basis van provinciale gegevens kan worden geconcludeerd dat de beoogde bouw van de woningen niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de in het gebied aanwezige natuurwaarden.
    
    Betreffende het perceel Voorveldsweg heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat [appellant sub 3] niet de oorspronkelijke bewoner is zodat deze beleidsregel niet van toepassing is. Daarbij stelt verweerder dat in dit geval passender alternatieven aanwezig zijn.
    
    2.7.    Het plangebied ligt in een gebied dat in het streekplan “Overijssel 2000+” (hierna: het streekplan) is aangewezen als groene ruimte, het zogenoemde buitengebied.
    
         In hoofdstuk 3, paragraaf 3.3. van het streekplan is als hoofdlijn voor de groene ruimte onder meer vermeld dat nieuwe bebouwing en grondgebruikvormen, die niet functioneel zijn gebonden aan het landelijke gebied, daarin in principe niet toelaatbaar zijn. Uitbreiding van niet-functioneel aan het landelijke gebied gebonden gebruiksvormen wordt tegengegaan. In hoofdstuk 4, paragraaf 4.2.3.8. van het streekplan zijn vier situaties vermeld die een afwijking van deze hoofdlijn vormen, waaronder uitbreiding van bestaande bedrijven en de realisering van een nieuw landgoed. In deze paragraaf is verder vermeld dat zich activiteiten kunnen aandienen waarmee in het streekplan geen rekening is gehouden die een plaats moeten krijgen in de groene ruimte.
    
    Blijkens paragraaf 4.2.7.3 van de Handreiking kunnen bijzondere omstandigheden aanleiding zijn om, in afwijking van het algemene beleid, nieuwe burgerwoningen in het buitengebied toe te staan. Volgens deze paragraaf is een bijzondere omstandigheid onder meer de situatie dat een woning moet verdwijnen voor de realisering van een stadsuitbreiding of infrastructurele werken. Herbouw in het buitengebied is aanvaardbaar als de nieuwe locatie aansluit bij een concentratie van bebouwing. Verder moet worden aangetoond dat inpassing binnen de bebouwde kom niet haalbaar is en dat de verwerving van een bestaande woning in het buitengebied niet mogelijk is.
    
    Verder is blijkens hoofdstuk 3, paragraaf 3.3, van het streekplan versterking van de landschappelijke kwaliteit en bescherming van het cultureel erfgoed eveneens een hoofdlijn voor de groene ruimte.
    
         De Afdeling stelt tevens vast dat het plangebied blijkens kaart 2 bij het streekplan ligt in zone I, landbouw. Volgens paragraaf 4.2.2. van het streekplan staat onder meer behoud van de karakteristieke openheid van gebieden die in deze zone liggen voorop. Blijkens kaart 8 van het streekplan is het plangebied niet aangeduid als een karakteristiek waardevol landschap.
    
    Gelet op het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling verder vast dat het plangebied blijkens genoemde kaart van het streekplan op een belemmering uitbreidingsrichting stads- en dorpsvernieuwing, ook wel contour genoemd, ligt. Volgens paragraaf 4.1.4.2. van het streekplan zal overschrijding van deze lijn door stedelijke ontwikkelingen in principe niet mogen plaatsvinden. Indien dringende noodzaak daartoe bestaat kan bij uitzondering, op basis van een zorgvuldige belangenafweging, waaruit blijkt dat redelijke alternatieven ontbreken, via afwijking van het streekplan, overschrijding worden toegestaan.
    
    2.8.    Ten aanzien van het beroep van [appellanten sub 1] overweegt de Afdeling het volgende.
    
    Niet is gebleken dat in het plangebied cultureel erfgoed voorkomt. Evenmin is gebleken dat het plangebied kan worden aangemerkt als een gebied met een karakteristieke openheid. Verder ligt het plangebied op de in het streekplan opgenomen contour zodat er geen sprake van overschrijding van deze contour. Het plan is in zoverre niet in strijd is met het streekplanbeleid terzake.
    
         De in het plan voorziene bouw van de woningen is evenwel niet in overeenstemming met het streekplanbeleid inzake nieuwe bebouwing en grondgebruikvormen die niet functioneel gebonden zijn in het buitengebied.
    
    In geschil is de vraag of verweerder zonder dat het streekplan op dit punt was herzien danwel zonder het volgen van een afwijkingsprocedure, kon besluiten tot goedkeuring van het plan.
    
    Ingevolge artikel 4a, tiende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening bepaalt een streekplan in hoeverre het college van gedeputeerde staten volgens bij het (streek)plan te bepalen grenzen van het plan mogen afwijken. In paragraaf 5.5. van het streekplan is bepaald dat in het streekplan hoofdlijnen van het beleid en overige elementen van beleid worden onderscheiden. Hoofdlijnen van het beleid zijn die beleidsuitspraken van het streekplan die zo sterk bepalend zijn voor de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van de streek, dat ze alleen middels een (partiële) herziening van het streekplan kunnen worden gewijzigd. Deze beleidsuitspraken zijn neergelegd in hoofdstuk 3 van het streekplan. Verder is in deze paragraaf bepaald dat het college van gedeputeerde staten bij beleidsuitspraken die tot de overige elementen behoren gebruik kan maken van de afwijkingsbevoegdheid, indien de afwijkingsprocedure wordt gevolgd. Deze houdt in dat met de betrokken gemeentebesturen en andere instanties overleg is gevoerd, de Provinciale Planologische Commissie een advies heeft uitgebracht en de Vaste Commissie van Advies uit Provinciale Staten is gehoord.
    
    In paragraaf 4.2.3.8. is vermeld dat de aanvaardbaarheid van activiteiten waarmee in het streekplan geen rekening is gehouden en die een plaats moeten krijgen in de groene ruimte beoordeeld kunnen worden in het kader van de afwijkingsprocedure overeenkomstig paragraaf 5.4. (lees 5.5.).
    
    Anders dan appellanten stellen behoeft derhalve het streekplan niet te worden herzien maar is verweerder bevoegd om in dit geval van de hoofdlijn van het beleid inzake nieuwe bebouwing en grondgebruikvormen, die niet functioneel zijn gebonden aan het landelijke gebied, af te wijken met inachtneming van de in paragraaf 5.5. van het streekplan neergelegde afwijkingsprocedure. Het standpunt van verweerder dat in dit geval de afwijkingsprocedure niet behoeft te worden gevolgd omdat de beoogde bouw van de woningen kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid als bedoeld in de Handreiking volgt de Afdeling niet. Dat in de Handreiking de omstandigheid dat een woning moet worden geamoveerd voor de realisering van een stadsuitbreiding of infrastructurele werken als bijzonder moet worden aangemerkt, daargelaten de vraag of in dit geval deze beleidsregel van toepassing is, betekent niet dat de afwijkingsprocedure niet behoeft te worden gevolgd. In het streekplan is immers niet vermeld dat indien deze omstandigheid zich voordoet de bouw van woningen in de groene ruimte is toegelaten.
    
    Verweerder kon derhalve slechts overgaan tot goedkeuring van het plan nadat de afwijkingsprocedure was gevolgd. Vaststaat dat de procedure tot afwijking daarvan niet is doorlopen. Hieruit volgt dat verweerder, door het bestemmingsplan goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 4a, tiende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
    
    2.8.1.    Wat betreft de bezwaren van appellanten inzake de natuurwaarden overweegt de Afdeling het volgende. Niet in geding is dat gelet op de met het plan mogelijk gemaakte ontwikkelingen, voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit onderzocht dient te worden welke dier- en plantensoorten hun natuurlijke leefomgeving in het gebied hebben en welke gevolgen de beoogde bebouwing heeft voor het voortbestaan van deze dier- en plantensoorten in hun natuurlijke leefomgeving. Aan de hand van een dergelijk onderzoek kan worden vastgesteld of een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet is vereist en in hoeverre redelijkerwijs te verwachten was dat deze ontheffing, indien vereist, zou worden verleend.
    
         Het plangebied ligt in de directe omgeving van het natuurgebied “De Zandstuve”. Uit de stukken blijkt dat dit natuurgebied een leefomgeving biedt aan verschillende zoogdieren als reeën en marterachtigen en verschillende vogelsoorten. Gelet hierop is de enkele stelling van verweerder dat in het gebied geen belangen wat betreft weidevogels spelen en dat door het relatief intense gebruik van het plangebied en het direct omliggende gebied geen verstoring van broedvogels wordt verwacht onvoldoende nu deze stelling niet berust op onderzoeksgegevens dan wel anderszins aannemelijk is gemaakt. Immers, blijkens de resultaten van het onderzoek dat verweerder heeft laten uitvoeren naar de in het gebied voorkomende natuurwaarden zijn alleen diersoorten, geen vogelsoorten zijnde, geïnventariseerd. Bovendien blijkt niet dat verweerder op basis van onderzoeksgegevens heeft afgewogen of op voorhand redelijkerwijs te verwachten was dat een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet, indien vereist, zou kunnen worden verleend.
    
    Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid en dat het op dit punt niet berust op een deugdelijke motivering.
    
    2.9.     Ten aanzien van de beroepen van de gemeenteraad, [appellanten sub 3] is de Afdeling van oordeel dat zoals hiervoor is overwogen verweerder bevoegd is van het streekplanbeleid terzake af te wijken door middel van de in paragraaf 5.5 van het streekplan voorgeschreven afwijkingsprocedure. Nu verweerder dit heeft miskend volgt hieruit dat het bestreden besluit reeds hierom in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Gelet hierop behoeven de bezwaren van appellanten geen bespreking.
    
    2.10.    Uit het in 2.8. en 2.8.1. overwogene volgt dat het beroep van [appellanten sub 1] gegrond is. Uit het in 2.9. overwogene volgt dat de beroepen van de gemeenteraad, [appellanten sub 3] ook gegrond zijn. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 4a, tiende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening te worden vernietigd. Het bestreden besluit dient tevens wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
    
    2.11.    Ten aanzien van [appellanten sub 1] en [appellanten sub 3] dient verweerder op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van de gemeenteraad is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 16 december 2003, kenmerk RWB/2003/1664;
    
    III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel in de door hierna vermelde appellanten in verband met de behandeling van hun beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van totaal € 1.488,00;
    
    dit bedrag dient door de provincie Overijssel als volgt te worden betaald:
    
    - aan appellanten sub 1 € 844,41, waarvan een gedeelte groot € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    - aan appellanten sub 3 € 644,00 welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand
    
    IV.    gelast dat de provincie Overijssel aan appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht (€ 116,00 voor appellanten sub 1, € 232,00 voor appellant sub 2 en € 116,00 voor appellanten sub 3) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Dolman    w.g. Soede
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 januari 2005
    
    270-387.