ECLI:NL:RBROT:2026:1728, Rechtbank Rotterdam, 03-02-2026, ROT 24/7755
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2026-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete opgelegd voor overtredingen van artikelen 35 en 36 van de Wet marktordening gezondheidszorg. De beroepsgronden gericht tegen de vaststelling van de overtredingen slagen niet. Verweerder is bevoegd om eiseres een boete op te leggen. Anders dan eiseres stelt is er geen sprake van handelen in strijd met de eis van functiescheiding en het verbod op vooringenomenheid, met het zorgvuldigheids- en verdedigingsbeginsel, met het vertrouwensbeginsel en met het verbod van détournement de pouvoir. Ook slagen de gronden van eiseres over een onvolledig dossier, het niet deskundig zijn en onzorgvuldige betrokkenheid van de medisch adviseurs niet. De opgelegde boete is niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Alleen de grond dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden slaagt. Nu de gegrondverklaring van het beroep alleen verband houdt met de matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn, zijn er geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Op grond van artikel 8:74 van de Awb moet verweerder wel het betaalde griffierecht vergoeden.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 24/7755 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 3 februari 2026 in de zaak tussen
    
      [naam eiseres] . ( [afkorting naam eiseres] ), uit [plaats 1] , eiseres
    (gemachtigden: mr. R. Tak en mr. L.E. Rat),
    
    
      en
    
    
    
      [naam verweerder] ( [afkorting verweerder] ),  
    (gemachtigden: mr. B.R. Boerboom en mr. F.H.J. van Tienen).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het door de [afkorting verweerder] opleggen van een boete van in totaal € 420.000,- aan [afkorting naam eiseres] . De boete is opgelegd omdat [afkorting naam eiseres] volgens de [afkorting verweerder] onterecht zorg heeft gedeclareerd en een foutieve administratie heeft gevoerd en daarmee de artikelen 35 en 36 van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) heeft overtreden. [afkorting naam eiseres] is het niet eens met het opleggen van de boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het opleggen van de boete in stand kan blijven.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat alleen de beroepsgrond dat de redelijke termijn is overschreden, slaagt. Dit betekent dat de [afkorting verweerder] terecht een boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met een besluit van 6 oktober 2023 (boetebesluit) heeft de [afkorting verweerder] [afkorting naam eiseres] een  boete van € 420.000,- voor overtreding van artikel 35 en artikel 36 van de Wmg opgelegd. 
    
    
    
      2.1.
      Met het bestreden besluit van 10 juli 2024 op het bezwaar van [afkorting naam eiseres] is de [afkorting verweerder]  - met aanvulling van de motivering - bij het opleggen van deze boete gebleven.
      
    
    
      2.2.
      
        [afkorting naam eiseres] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.3.
      De [afkorting verweerder] heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.4.
      
        [afkorting naam eiseres] heeft bij brief van 14 november 2025 nog aanvullende stukken ingediend. 
      
    
    
      2.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 26 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: Voor [afkorting naam eiseres] haar gemachtigden, [persoon A] en [persoon B] . Voor de [afkorting verweerder] haar gemachtigden, [persoon C] , [persoon D] , [persoon E] , [persoon F] en [persoon G] .
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Voorgeschiedenis en besluitvorming door de [afkorting verweerder] 
      
    
    3. [afkorting naam eiseres] , een zelfstandig behandelcentrum (zbc) gespecialiseerd in oogheelkundige zorg, is een zorgaanbieder in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmg. Zij levert zowel verzekerde interventies (zoals de behandeling van glaucoom, netvliesloslating en hoornvliesproblemen) als niet-verzekerde interventies (zoals ooglidcorrecties, CBR-keuringen en speciale implantlenzen). [afkorting naam eiseres] heeft locaties in [plaats 2] , [plaats 3] en [plaats 4] en werkt met een team van oogartsen, arts-assistenten, optometristen, orthoptisten en diverse medisch geschoolde assistenten.
    
    4. De [afkorting verweerder] heeft in 2018 een algemeen, verkennend onderzoek gedaan naar verschillende elementen in de declaratiedata van zbc’s. In dit verkennende onderzoek is aandacht besteed aan verschillende thema's, zoals aan het (onterecht) registreren/declareren van polikliniekbezoeken en bepaalde combinaties van zorgactiviteiten en parallelle zorgtrajecten.
    
    
      4.1.
      Naar aanleiding van de resultaten van dit onderzoek heeft de [afkorting verweerder] drie zbc's, waaronder [afkorting naam eiseres] , geselecteerd die in de benchmark het meest opvielen wat betreft het percentage geopende parallelle zorgtrajecten en het aantal diagnoses per patiënt. 
      
    
    
      4.2.
      De [afkorting verweerder] heeft de declaratiedata van de drie zbc's nader bekeken en is nagegaan of er signalen uit het veld waren ontvangen over deze organisaties. Er bleek over [afkorting naam eiseres] een signaal te zijn ontvangen over het (mogelijk) onterecht declareren van parallelle zorgtrajecten. De [afkorting verweerder] heeft vervolgens besloten (nader) onderzoek in te stellen naar [afkorting naam eiseres] en de andere twee zbc's.
      
    
    
      4.3.
      Voor [afkorting naam eiseres] heeft de [afkorting verweerder] in dat (nader) onderzoek informatie uit 38 medische dossiers en bijbehorende administratie onderzocht en vastgesteld dat [afkorting naam eiseres] in de periode van 1 januari 2017 tot 12 maart 2019 zowel artikel 35 als artikel 36 van de Wmg heeft overtreden. De [afkorting verweerder] heeft [afkorting naam eiseres] bij brief van 10 augustus 2020 een voornemen tot het opleggen van een aanwijzing als bedoeld in artikel 76, eerste lid, van de Wmg gestuurd.
      
    
    
      4.4.
      Op 18 november 2020 heeft de [afkorting verweerder] [afkorting naam eiseres] een aanwijzing opgelegd die inhoudt dat [afkorting naam eiseres] de vastgestelde overtredingen van artikel 35, eerste lid, aanhef en onder d en van artikel 36, eerste lid, van de Wmg per direct dient te beëindigen en moet stoppen met een aantal gespecificeerde handelingen. [afkorting naam eiseres] heeft daar een zienswijze tegen ingebracht. [afkorting naam eiseres] heeft geen bezwaar gemaakt tegen de aanwijzing en deze staat in rechte vast.
      
    
    
      4.5.
      
        Bij brief van 22 juni 2021 heeft de [afkorting verweerder] aan [afkorting naam eiseres] meegedeeld een nacontrole te zullen uitvoeren om vast te stellen of (tijdig) gevolg is gegeven aan de aanwijzing en
        om vast te stellen of [afkorting naam eiseres] niet langer in strijd handelt met de artikelen 35 en 36 van de Wmg. Bij deze nacontrole heeft de [afkorting verweerder] zich gericht op door haar geselecteerde medische dossiers en bijbehorende administratie van twaalf patiënten. 
      
      
    
    
      4.6.
      De [afkorting verweerder] heeft op 4 april 2022 een concept bevindingenrapport voorgelegd aan [afkorting naam eiseres] . [afkorting naam eiseres] heeft daar een zienswijze op gegeven. [afkorting naam eiseres] heeft, omdat zij heeft aangevoerd dat gedeclareerde prestaties voor 2021 waren gecorrigeerd, de gelegenheid gekregen een nieuwe versie van het declaratiebestand te overleggen. Dat bestand is gebruikt voor de nacontrole. De [afkorting verweerder] heeft op basis van de nieuwe versie van het declaratiebestand geconcludeerd dat de (gestelde) correcties niet hebben plaatsgevonden: in geen van de twaalf onderzochte dossiers was de fout (voldoende) hersteld. 
      
    
    
      4.7.
      De [afkorting verweerder] heeft vervolgens in het definitieve toezichtrapport van 8 september 2022 geconcludeerd dat [afkorting naam eiseres] in de periode tussen 18 november 2020 en 28 juni 2021 ondanks de aanwijzing, de artikelen 35 en 36 van de Wmg en de daarin bedoelde tarief- en prestatieregels heeft overtreden. 
      
    
    
      4.8.
      
        Op 29 september 2022 heeft de [afkorting verweerder] [afkorting naam eiseres] opnieuw een aanwijzing opgelegd met de strekking dat zij de in het toezichtrapport geconstateerde overtredingen per direct
        moet beëindigen. [afkorting naam eiseres] heeft daartegen bezwaar gemaakt. 
      
      
    
    
      4.9.
      Op 6 oktober 2023 heeft de [afkorting verweerder] beslist op het bezwaar tegen de aanwijzing van 29 september 2022. De [afkorting verweerder] heeft die aanwijzing herroepen, kort gezegd omdat zij - bij gebrek aan onderzoek naar de actuele wijze van declareren en registreren door [afkorting naam eiseres] sinds de periode van de nacontrole na oplegging van de eerdere aanwijzing - op dat moment geen grond had om de aanwijzing in stand te laten. 
      
    
    
      4.10.
      Op 6 oktober 2023 heeft de [afkorting verweerder] het boetebesluit genomen waartegen [afkorting naam eiseres] bezwaar heeft gemaakt. De [afkorting verweerder] heeft het verzoek van [afkorting naam eiseres] om de boete gedurende de bezwaarprocedure niet in te vorderen, gehonoreerd. 
      
    
    
      4.11.
      Met het bestreden besluit heeft de [afkorting verweerder] het bezwaar van [afkorting naam eiseres] tegen de oplegging van de (totaal)boete ongegrond verklaard. De boete is volgens de [afkorting verweerder] terecht opgelegd en ook de hoogte ervan kan in stand blijven.
      
      
        
          Overtredingen
        
        5. Volgens de ACM heeft [afkorting naam eiseres] in de periode van 18 november 2020 tot 28 juni 2021 de Wmg en de hierop gebaseerde [afkorting verweerder] -regelgeving (herhaaldelijk en structureel) overtreden door:
        A. ten onrechte parallelle zorgtrajecten te openen en daardoor de hieruit voortkomende subtrajecten te declareren en - deels in samenhang daarmee - zorgproducten te declareren die niet het geheel van zorgactiviteiten omvatten in het kader van de zorgvraag;
        B. polikliniekbezoeken te registreren terwijl niet voldaan is aan de voorwaarden voor het registreren van deze polikliniekbezoeken;
        C. een administratie te voeren waarin de declaratiedata niet aansluiten op de afspraakoverzichten/patiëntdossiers met als gevolg dat niet (eenduidig) blijkt wanneer de zorg daadwerkelijk is geleverd. 
      
      
    
    
      5.1.
      De ACM stelt dat [afkorting naam eiseres] hiermee de artikelen 35 en 36 van de Wmg heeft overtreden, inclusief overtredingen van de - op deze artikelen gebaseerde - Regeling medisch-specialistische zorg, in het bijzonder artikel 4, derde lid, artikel 5, eerste lid en vierde lid sub a tot en met sub c, artikel 23, vierde lid (in 2020) en vijfde lid (in 2021), artikel 24, eerste tot en met derde lid en artikel 36, eerste lid onderdeel r. 
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      6. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Beroepsgronden 
        
      
      7. [afkorting naam eiseres] voert aan dat de [afkorting verweerder] heeft gehandeld in strijd met de eis van functiescheiding en het verbod op vooringenomenheid, met het zorgvuldigheids- en verdedigingsbeginsel, met het vertrouwensbeginsel en met het verbod van détournement de pouvoir. Zij stelt dat het dossier van de [afkorting verweerder] niet volledig is en betwist de deskundigheid van de medisch adviseurs van de [afkorting verweerder] en stelt dat hun betrokkenheid onzorgvuldig is geweest. Ook plaatst zij kanttekeningen bij de bevindingen van de [afkorting verweerder] in de twaalf geselecteerde dossiers. Tot slot voert zij aan dat de opgelegde boete in strijd is met het evenredigheidsbeginsel en dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden. 
      
    
  
  
    Beoordeling
    
    
      
        Vaststelling overtredingen 
      
      8. De vaststelling van de overtredingen is gebaseerd op twaalf patiëntendossiers. De rechtbank constateert dat [afkorting naam eiseres] wel kanttekeningen plaatst bij de bevindingen van de [afkorting verweerder] maar de overtredingen niet concreet betwist en zelfs grotendeels erkent. Zo stelt [afkorting naam eiseres] bij overtreding A over de parallelle zorgtrajecten dat de kennelijke discrepantie tussen de zorgvragen van de patiënt en wat de toezichthouders van de [afkorting verweerder] uit de verslaglegging van de dossiers hebben gehaald, voor een deel is te wijten aan haar oude werkwijze en erkent zij wat betreft de koppeling van zorgactiviteiten dat er sprake is van onjuiste registratie. Bij overtreding B (polikliniek bezoeken) erkent [afkorting naam eiseres] dat kennelijk niet goed geregistreerd is en bij overtreding C (consistente administratie) geeft [afkorting naam eiseres] aan te betreuren dat zij destijds onjuist heeft geregistreerd. 
    
    
    
      8.1.
      De rechtbank is van oordeel dat wat [afkorting naam eiseres] verder stelt over de overtredingen vooral ziet op verklaringen waarom de overtredingen zijn begaan en waarmee [afkorting naam eiseres] (vooral) lijkt te willen aanvoeren dat de overtredingen haar niet kunnen worden verweten. Wat betreft de parallelle zorgtrajecten voert [afkorting naam eiseres] namelijk aan dat zij geen reden had om aan haar werkwijze te twijfelen omdat zowel de visitatiecommissie van het Nederlands Oogheelkundig Gezelschap (NOG) in november 2019 als het onafhankelijk certificeringsinstituut Kiwa in 2022, namens Zelfstandige Klinieken Nederland (ZKN), vaststelde dat de verslaglegging in patiëntendossiers in orde was. Verder betoogt [afkorting naam eiseres]  - kort gezegd - dat de casussen waarin veel zorgtrajecten zijn geopend anders zouden zijn beoordeeld als daarover overleg had plaatsgevonden met [afkorting naam eiseres] en indien deze beoordeling niet had plaatsgevonden door personen die niet gespecialiseerd zijn in de oogheelkunde en die ook nooit als medisch specialist in de praktijk werkzaam zijn geweest. Het gevolg daarvan is volgens [afkorting naam eiseres] dat ten aanzien van bepaalde patiëntencasussen een inhoudelijk verkeerde beoordeling heeft plaatsgevonden. Over de koppeling van zorgtrajecten stelt [afkorting naam eiseres] nog dat de zorgverzekeraars feitelijk geen schade hebben geleden. Bij de polikliniekbezoeken stelt [afkorting naam eiseres] dat zij een deel van de periode technische problemen heeft gehad maar dat er daardoor geen schade is voor zorgverzekeraars. Er is geen sprake van opzettelijk verkeerd registreren met financieel gewin als oogmerk. [afkorting naam eiseres] heeft in het verleden ook registratiefouten gemaakt als gevolg waarvan zij juist inkomsten heeft misgelopen. Over consistente administratie betoogt [afkorting naam eiseres] dat zij tijdelijk genoodzaakt was bepaalde operatieve verrichtingen aan twee ogen op één dag te registreren op twee achtereenvolgende dagen, omdat de grouper de dbc-zorgproducten anders zou afkeuren. 
      
    
    
      8.2.
      
        De rechtbank is van oordeel dat wat [afkorting naam eiseres] aanvoert er niet aan af doet dat de overtredingen zijn begaan en [afkorting naam eiseres] kunnen worden verweten. Zoals de [afkorting verweerder] ook stelt, hebben het NOG en ZKN een andere rol dan de [afkorting verweerder] en toetsen zij daarom vanuit een ander perspectief aan andere toetspunten. De uitkomsten van de visitaties doen - wat de inhoud daarvan ook is - niet af aan de door de [afkorting verweerder] geconstateerde overtredingen. Of [afkorting naam eiseres] al dan niet een bepaald (kwaliteits)keurmerk heeft (gehad), is niet relevant voor de beantwoording van de vraag of zij (al dan niet) ten onrechte parallelle zorgtrajecten heeft gedeclareerd. 
        De rechtbank overweegt verder dat het argument dat een andere beoordeling van de casussen zou hebben plaatsgevonden als er overleg met [afkorting naam eiseres] zou zijn geweest en personen gespecialiseerd in oogheelkunde de casussen zouden hebben beoordeeld, al eerder door [afkorting naam eiseres] is aangevoerd en dat de [afkorting verweerder] al in het bestreden besluit heeft toegelicht dat zij de beoordeling op basis van alleen de patiëntendossiers heeft kunnen en moeten maken omdat (i) uit artikel 5 van de Regeling medisch-specialistische zorg volgt dat de reden van het openen van een nieuw zorgtraject zelfstandig uit het medisch dossier moet blijken en (ii) er geen specifieke werk- en noteerwijze in de dossiers is aangetroffen die zonder nadere uitleg van de behandelend arts onduidelijk was. De rechtbank is met de [afkorting verweerder] van oordeel dat zelfstandig uit het medisch dossier moet blijken dat er een nieuwe zorgvraag was die het openen van een parallel zorgtraject rechtvaardigt. In haar verweerschrift wijst de [afkorting verweerder] in dit verband nog op een uitspraak van 10 december 2024 van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), waarin het CBb het standpunt van de [afkorting verweerder] volgde dat uit patiëntendossiers had moeten blijken dat en waarom bepaalde prestaties terecht waren gedeclareerd.
      
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank is verder van oordeel dat de door [afkorting naam eiseres] gestelde technische problemen en het betoog dat zorgverzekeraars geen (financieel) nadeel zouden hebben geleden, er ook niet aan afdoen dat de overtredingen (verwijtbaar) zijn begaan. De [afkorting verweerder] is op dit punt al ingegaan in het boetebesluit en verwijst daar in het bestreden besluit ook naar. De [afkorting verweerder] heeft toegelicht dat de handelwijze van [afkorting naam eiseres] ertoe heeft geleid dat onjuiste zorgproducten in rekening zijn gebracht, wat in strijd is met artikel 35 van de Wmg. Daarbij heeft de [afkorting verweerder] berekend dat [afkorting naam eiseres] in de twaalf patiëntendossiers tenminste 23% van het totaal gedeclareerde bedrag te veel heeft gedeclareerd (financieel voordeel). Verder richtte het onderzoek van de [afkorting verweerder] zich niet op de vraag of [afkorting naam eiseres] (ook) registratiefouten maakte die haar financieel nadeel opleverden, zodat de [afkorting verweerder] de stelling van [afkorting naam eiseres] niet op basis van de haar beschikbare gegevens kan bevestigen of ontkrachten. Nog daargelaten dat een eventueel geleden financieel nadeel geen afbreuk doet aan de geconstateerde overtredingen en het feit dat daarvoor een boete kon worden opgelegd, is de stelling van [afkorting naam eiseres] in het geheel niet onderbouwd. Over het betoog van [afkorting naam eiseres] dat zij niet twee operaties op één dag kon declareren en een workaround heeft gemaakt, heeft de [afkorting verweerder] al in het boetebesluit gezegd dat dit geen steun vindt in de declaratiedata van 2020 en 2021, omdat daaruit blijkt dat [afkorting naam eiseres] - net als andere zorgaanbieders die oogheelkundige zorg declareren - deze twee operaties wel op dezelfde dag heeft kunnen declareren. In het verweerschrift stelt de [afkorting verweerder] wederom te zijn nagegaan of er van andere zorgaanbieders signalen van dezelfde strekking zijn ontvangen en dat is niet het geval. [afkorting naam eiseres] onderbouwt haar stelling dat andere zbc’s ook met dit probleem kampen verder ook niet en zij onderbouwt evenmin waarom deze door de [afkorting verweerder] ingenomen standpunten onjuist zouden zijn. 
      
      
        
          Conclusie vaststelling overtredingen
        
      
      9. De beroepsgronden gericht tegen de vaststelling van de overtredingen slagen niet. De [afkorting verweerder] is bevoegd om [afkorting naam eiseres] een boete op te leggen.  
      
      
        
          Strijd met eis van functiescheiding en het verbod op vooringenomenheid? 
        
      
      10. Uit vaste rechtspraak blijkt dat contact tussen het besluitvormende bestuursorgaan dan wel een medewerker die betrokken is bij (de voorbereiding van) de besluitvorming enerzijds en de toezichthouder die het desbetreffende onderzoek uitvoert anderzijds, is toegestaan, maar niet tot gevolg mag hebben dat het bestuursorgaan of de medewerker zodanig richting geeft aan het onderzoek dat de besluitvorming niet langer onbevangen en onafhankelijk plaatsvindt. Van zodanig intensieve betrokkenheid die aan een objectieve en onbevooroordeelde beoordeling van de onderzoeksresultaten in de weg zou kunnen staan, zal in de regel geen sprake zijn indien de bemoeienis betreft het geven van een opdracht tot het doen van onderzoek, het geven van algemene aanwijzingen en het verifiëren van de naleving van deze aanwijzingen alsmede van de voortgang van het onderzoek. Het functiescheidingsvereiste en het verbod op vooringenomenheid sluiten verder niet uit dat er contact is tussen degene die is belast met de besluitvorming omtrent het opleggen van een boete dan wel het beslissen op een bezwaarschrift gericht tegen een opgelegde boete en de toezichthouder die een toezichtrapport heeft opgesteld.
      
      11. [afkorting naam eiseres] betoogt dat één van de leden van het bestuur van de [afkorting verweerder] , [persoon H] , een intensieve betrokkenheid heeft gehad bij het onderzoek en betrokken is geweest bij de besluitvorming, wat volgens haar in strijd is met - onder meer - artikel 6 van het EVRM. De [afkorting verweerder] heeft toegelicht dat [persoon H] in de hoedanigheid van directeur Toezicht en handhaving op hoofdlijnen betrokken was bij - kort gezegd - het onderzoek dat heeft geresulteerd in de aanwijzing van 18 november 2020, de nacontrole en de totstandkoming van het boeterapport. Zij was eindverantwoordelijk en nam kennis van de voortgang van het onderzoek. 
      
      12. De rechtbank volgt niet het betoog van [afkorting naam eiseres] dat de intensieve betrokkenheid van [persoon H] al blijkt uit het feit dat er een mandaatbesluit is genomen. Om een onbevooroordeelde beoordeling van het (concept) boetebesluit te waarborgen en iedere schijn van vooringenomenheid te voorkomen, is besloten de directeur Regulering ( [persoon I] ) te mandateren om (onder meer) het boetebesluit te nemen. Anders dan [afkorting naam eiseres] stelt kan twijfel over de daadwerkelijke betrokkenheid van [persoon H] niet worden afgeleid uit het enkele feit dat het mandaatbesluit dateert van kort voor de bekendmaking van het boetebesluit. Overigens is dit anders dan [afkorting naam eiseres] veronderstelt niet slechts één dag, omdat uit de publicatie in de Staatscourant van 5 oktober 2023 (2023, 27582) blijkt dat de mandaatverlening plaatsvond op 26 september 2023, in werking is getreden op 6 oktober 2023 en terug werkte tot 1 oktober 2023. [afkorting naam eiseres] heeft verder niets aangevoerd waaruit een intensieve betrokkenheid zou blijken.
      
    
    
      12.1.
      De rechtbank is van oordeel dat ook voor wat betreft het bestreden besluit er geen sprake is van strijdigheid met de eis van functiescheiding en het verbod op vooringenomenheid. Zoals toegelicht door de [afkorting verweerder] heeft [persoon H] zich van besluitvorming verschoond, heeft zij daaraan niet deelgenomen en was zij enkel als toehoorder aanwezig bij de vergadering waarin het bestreden besluit is vastgesteld. Deze verschoning berust op artikel 7, tweede lid, van het Bestuursreglement [afkorting verweerder] . Dat artikellid regelt dat als een van de bestuursleden van oordeel is dat sprake is van een tegenstrijdig belang, het bestuurslid wiens belang het betreft niet deelneemt aan de behandeling van en besluitvorming over het betreffende agendapunt. Wordt er gebruik gemaakt van dit 'verschoningsrecht' dan resulteert dat erin dat de raad van bestuur beslist, zonder deelname van het betreffende bestuurslid. In dit geval resulteerde dit erin dat de voorzitter van de raad van bestuur, [persoon J] , als 'overgebleven' bestuurslid namens de [afkorting verweerder] op het bezwaar heeft beslist. De rechtbank wil de [afkorting verweerder] wel meegeven dat - hoewel niet noodzakelijk - het uit een oogpunt van transparantie wel wenselijk is dat niet alleen in het mandaatbesluit maar ook in de besluiten over de boete wordt vastgelegd dat een beroep op het verschoningsrecht is gedaan en hoe daaraan gevolg is gegeven. 
      
      
        
          Conclusie strijd met eis van functiescheiding en het verbod op vooringenomenheid
        
      
      13. De rechtbank is van oordeel dat de [afkorting verweerder] voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat de betrokkenheid van [persoon H] niet aan een objectieve en onbevooroordeelde totstandkoming van het primaire boetebesluit of het besluit op bezwaar in de weg stond. Het beroep slaagt op dit punt niet. 
      
      
        
          Is er sprake van détournement de pouvoir en strijd met het vertrouwensbeginsel?  
        
      
      14. [afkorting naam eiseres] betoogt dat de [afkorting verweerder] heeft gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir. Dit omdat de [afkorting verweerder] [afkorting naam eiseres] heeft laten weten dat ze pas een boete oplegt als [afkorting naam eiseres] de aanwijzing niet opvolgt, maar haar geen enkele reële kans heeft geboden die overtreding te beëindigen. De [afkorting verweerder] had haar - anders dan terstond - een termijn moeten geven om de aanwijzing op te kunnen volgen. Met de nu gehanteerde werkwijze kan de [afkorting verweerder] na een aanwijzing altijd de volgende dag een boete opleggen en bovendien rijst de vraag wat het nut is van een aanwijzing als de [afkorting verweerder] geen reële mogelijkheden tot herstel biedt. [afkorting naam eiseres] erkent dat de [afkorting verweerder] zelfstandig - dus zonder aanwijzing - ook een boete kan opleggen, maar stelt dat de [afkorting verweerder] in dit geval bij [afkorting naam eiseres] het vertrouwen heeft gewekt dat er een verband bestaat tussen het niet herstellen van haar werkwijze naar aanleiding van de aanwijzing en het opleggen van een sanctie. 
      
      15. De rechtbank stelt vast dat [afkorting naam eiseres] heeft besloten te berusten in de aanwijzing van 18 november 2020. Dit betekent dat die aanwijzing in rechte vaststaat en de daarin gestelde termijn (namelijk “terstond”) niet nu (alsnog) ter discussie kan worden gesteld. Daarom zal de rechtbank ook niet ingaan op het beroep op het gelijkheidsbeginsel dat [afkorting naam eiseres] in dit verband heeft gedaan. Als er sprake is van een overtreding dan mag de [afkorting verweerder] , ook zonder aanwijzing, op grond van artikel 85 van de Wmg een boete opleggen. Er is dan ook geen sprake van détournement de pouvoir. Het betoog van [afkorting naam eiseres] over bij haar gewekt vertrouwen volgt de rechtbank niet. In de aanwijzing is immers vermeld (i) dat [afkorting naam eiseres] de in de aanwijzing genoemde overtredingen per direct moet beëindigen, (ii) dat de [afkorting verweerder] te allen tijde kan controleren of [afkorting naam eiseres] aan de aanwijzing heeft voldaan en (iii) dat wanneer [afkorting naam eiseres] niet, niet volledig of niet tijdig aan de aanwijzing voldoet, er zwaardere maatregelen getroffen kunnen worden, zoals het opleggen van een bestuurlijke boete. Daarbij acht de rechtbank met de [afkorting verweerder] van belang dat de overtredingen in de periode tussen 18 november 2020 en 28 juni 2021 hebben plaatsgevonden en daarmee (ook) ruim na de datum van de aanwijzing. 
      
      
        
          Conclusie détournement de pouvoir en strijd met het vertrouwensbeginsel
        
      
      16. Het betoog van [afkorting naam eiseres] dat er sprake is van détournement de pouvoir of strijd met het vertrouwensbeginsel slaagt dan ook niet. 
      
      
        
          Strijd met het verdedigings- en het zorgvuldigheidsbeginsel? 
        
      
      17. De rechtbank volgt [afkorting naam eiseres] niet in haar betoog dat de [afkorting verweerder] niet op zorgvuldige wijze heeft vastgesteld dat er sprake is van een structurele werkwijze. Zoals blijkt uit 4.3 heeft de [afkorting verweerder] in een eerder onderzoek geconcludeerd dat [afkorting naam eiseres] van 1 januari 2017 tot 12 maart 2019 de Wmg en de Regeling medisch-specialistische zorg op meerdere wijzen heeft overtreden. Uit de herhaaldelijke (en soortgelijke) overtredingen die de [afkorting verweerder] in de twaalf patiëntendossiers heeft aangetroffen, heeft de [afkorting verweerder] kunnen constateren dat [afkorting naam eiseres] die regelgeving ook in de periode tussen 18 november 2020 en 28 juni 2021 (opnieuw) herhaaldelijk heeft overtreden. Anders dan [afkorting naam eiseres] stelt, heeft de [afkorting verweerder] de twaalf patiëntendossiers niet als representatief beschouwd in de zin dat het een exacte afspiegeling zou zijn van de patiëntenpopulatie en patiëntendossiers van [afkorting naam eiseres] . Nu aan het vaststellen van de overtredingen (en het bepalen van de boetehoogte) de twaalf patiëntendossiers en de declaratiegegevens over de onderzoeksperiode ten grondslag liggen en niet de door de [afkorting verweerder] berekende parallelliteitspercentages en risico-massa, laat de rechtbank het betoog van [afkorting naam eiseres] dat de berekening van de parallelliteitspercentages en/of risico-massa niet te volgen en niet controleerbaar is, verder buiten beschouwing. 
      
      18. [afkorting naam eiseres] voert aan dat de adviezen en bevindingen van de medisch adviseur voor haar kenbaar moeten zijn en dat dat hier niet het geval is. Het feit dat de medisch adviseurs - zoals de [afkorting verweerder] stelt - (ook) aangewezen zijn als toezichthouder in de zin van de Awb (en de bevindingen van de medisch adviseurs en (overige) toezichthouders dus met elkaar verweven zijn) is volgens [afkorting naam eiseres] irrelevant. De medisch adviseur handelt bij het uitbrengen van een medisch advies namelijk niet in zijn hoedanigheid als toezichthouder, maar als adviseur. Hij maakt daarbij ook geen gebruik van de (toezichts-) 
      bevoegdheden die de Awb hem attribueert. Het is nu niet duidelijk welke meningen en conclusies toegeschreven kunnen worden aan de medisch adviseur en welke aan de (overige) toezichthouders (waarvan vaststaat dat deze niet ter zake deskundig zijn). De verwevenheid heeft ook tot gevolg dat [afkorting naam eiseres] niet de objectiviteit en onafhankelijkheid van de adviseurs kan beoordelen. Hun bevindingen kunnen immers gekleurd zijn door toevoegingen of nuanceringen door de toezichthouders. Tot slot voert [afkorting naam eiseres] aan dat de medisch adviseurs in deze zaak niet beschikken over de vereiste achtergrond. [afkorting naam eiseres] stelt dat degene die de dossiers beoordeelt, de gebruiken en specifieke werkwijzen van medisch specialisten binnen de oogheelkunde moet kennen. Dat was hier volgens haar niet het geval.
      
      19. De rechtbank overweegt dat niet vereist is dat de bevindingen van medisch adviseurs losstaan van de bevindingen van andere toezichthouders. Een medisch adviseur brengt in dit verband - anders dan [afkorting naam eiseres] meent - ook geen medisch advies uit. De medisch adviseur hoeft niet - bij wijze van second opinion - medisch inhoudelijk te (her)beoordelen of de juiste diagnoses zijn gesteld en de juiste behandeling is ingezet en goed is uitgevoerd, maar hij beoordeelt uitsluitend op basis van medische dossiers en declaratiegegevens of zorgactiviteiten conform de regelgeving zijn geadministreerd en gedeclareerd. De medisch adviseur bekijkt daarvoor of de diagnose die op de declaratie is genoteerd past bij de geleverde zorg, zoals die in het medisch dossier is omschreven. Voor de beoordeling van medische dossiers en declaratiegegevens in het kader van het toezicht op de naleving van de Regeling medisch-specialistische zorg en de Wmg is ook niet vereist dat 
      de betrokken medisch adviseur over een specialisatieopleiding in het betreffende medisch specialistische vakgebied beschikt. 
      
      20. [afkorting naam eiseres] voert verder aan dat als de medisch adviseurs als toezichthouders hebben gehandeld dat betekent dat de juristen die het rapport hebben behandeld, aanvullend onderzoek hebben laten doen door die toezichthouders door de zienswijze van [afkorting naam eiseres] van 24 februari 2023 aan de medisch adviseur, tevens toezichthouder, voor te leggen. Dat had tot aanvulling van het toezichtrapport moeten leiden en [afkorting naam eiseres] had dan de gelegenheid moeten krijgen op de (aanvullende) input van de medisch adviseur te reageren. Dat laatste had ook voor de hand gelegen als de medisch adviseurs als deskundigen zijn bevraagd. [afkorting naam eiseres] acht deze handelwijze in strijd met de zorgvuldigheid en het fairplay-beginsel. 
      
      21. De rechtbank volgt de [afkorting verweerder] in haar betoog dat de beoordeling die de toezichthouders en medisch adviseurs hebben verricht, is vermeld in het toezichtrapport en het boetebesluit en daardoor controleerbaar en verifieerbaar is. Noch de Awb, noch het beginsel van fair play, noch enig ander rechtsbeginsel verzet zich ertegen dat de [afkorting verweerder] onderdelen van de zienswijze van [afkorting naam eiseres] aan de medisch adviseur, tevens toezichthouder, heeft voorgelegd. De input van de medisch adviseur over de zienswijze was in lijn met de bevindingen in het toezichtrapport, en is meegenomen in de afwegingen die ten grondslag liggen aan het boetebesluit. Omdat dit ook in het boetebesluit staat, is het ook voldoende inzichtelijk voor [afkorting naam eiseres] . Zij heeft in de bezwaarprocedure vervolgens voldoende gelegenheid gehad om op de beoordeling van (de betreffende onderdelen van) haar zienswijze te reageren, zodat ook is voldaan aan het beginsel van hoor en wederhoor. De informatie in het memo van de medisch adviseur is, anders dan [afkorting naam eiseres] stelt, dus geen aanvulling op of wijziging van de bevindingen uit het (toezicht)onderzoek. Er was daarom ook geen aanleiding voor aanvulling van het toezichtrapport, noch was er aanleiding om een 'aanvulling' aan [afkorting naam eiseres] voor te leggen voor een zienswijze daarop. De betrokkenheid van de medisch adviseur in de boetefase, dus na afronding van het toezichtrapport, is daarnaast kenbaar gemaakt door het memo waarin de medisch adviseur vragen over de zienswijze van [afkorting naam eiseres] heeft beantwoord op 7 december 20203 aan [afkorting naam eiseres] toe te zenden. 
      
        Conclusie strijd met het verdedigings- en het zorgvuldigheidsbeginsel
      
      22. Het beroep slaagt niet. 
      
      
        
          Geen sprake van een onvolledig dossier
        
      
      23. Naar aanleiding van de beroepsgrond dat het onduidelijk is of bepaalde (deels door [afkorting naam eiseres] zelf overgelegde) stukken deel uitmaken van het dossier en zijn meegenomen bij de heroverweging, heeft de [afkorting verweerder] in het verweerschrift - onder verwijzing naar de bijlagen waarin ze in het dossier zitten - toegelicht dat al deze stukken deel uitmaken van het dossier en zijn meegenomen in de heroverweging. De rechtbank is met deze toelichting die door [afkorting naam eiseres] niet is bestreden van oordeel dat de beroepsgrond dat het dossier onvolledig zou zijn, niet slaagt. 
      
      
        
          Boete 
        
      
      24. Voor een overtreding van artikel 35 en 36 van de Wmg is de boete op grond van artikel 85, tweede lid, van de Wmg voor een afzonderlijke overtreding ten hoogste €  500.000 of als dat meer is, tien procent van de omzet van de onderneming in Nederland. 
      
    
    
      24.1.
      Uit artikel 85, derde lid, van de Wmg volgt dat de berekening van die omzet, plaatsvindt met inachtneming van wat artikel 2:377, zesde lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW) bepaalt voor de netto-omzet. Op grond van artikel 3.1 van de Beleidsregel Bestuurlijke boete 2018 (Boetebeleidsregel) gaat de [afkorting verweerder] hierbij uit van de totale netto jaaromzet van de overtreder (zoals opgenomen in de jaarrekening) in het laatst afgesloten boekjaar, tenzij deze naar de mening van de [afkorting verweerder] geen passende beboeting toelaat. De [afkorting verweerder] houdt bij de vaststelling van de hoogte van de boete in ieder geval rekening met de ernst, de duur en de frequentie van overtredingen en de mate waarin deze aan de overtreder kunnen worden verweten, waarbij zo nodig rekening wordt gehouden met de omstandigheden waaronder deze overtredingen zijn gepleegd. 
      
    
    
      24.2.
      De [afkorting verweerder] kwalificeert de overtredingen als zeer zwaar en daarvoor geldt op grond van de Boetebeleidsregel een boetegrondslag van 2,5% van de netto-omzet tot en met 1 miljoen euro, en een boetegrondslag van 1,25% van de netto-omzet van € 1.000.001 tot en met € 20.000.000. Voor [afkorting naam eiseres] geldt - op basis van de netto-omzet in de jaarrekening 2022 - een boetegrondslag van (afgerond) € 87.537 voor de overtreding van artikel 35 én voor de overtreding van artikel 36 van de Wmg. De [afkorting verweerder] stelt de ernstfactor voor overtreding van artikel 35 van de Wmg vast op 5 en voor overtreding van artikel 36 van de Wmg vast op 1. De [afkorting verweerder] ziet aanleiding om de genomen maatregelen met het oog op het verbeteren van de interne organisatie en het voorkomen van fouten in de toekomst, als boeteverlagende omstandigheid aan te merken.
      
    
    
      24.3.
      De [afkorting verweerder] komt - als (afgerond) resultaat van de boetegrondslag vermenigvuldigd met de ernstfactor en verlaagd door de vastgestelde boeteverlagende omstandigheid - voor het overtreden van artikel 35 van de Wmg tot een boetehoogte van afgerond € 350.000 en voor het overtreden van artikel 36 van de Wmg tot een boetehoogte van afgerond € 70.000. De [afkorting verweerder] legt [afkorting naam eiseres] voor de overtredingen een totaalboete op van € 420.00,000. 
      
      25. De rechtbank overweegt dat - anders dan [afkorting naam eiseres] aanvoert - uit zowel het boetebesluit als het bestreden besluit duidelijk blijkt welk deel van het totale boetebedrag kan worden toegeschreven aan de overtreding van artikel 35 van de Wmg en welk deel aan de overtreding van artikel 36 van de Wmg. Verder heeft de [afkorting verweerder] toegelicht dat - anders dan [afkorting naam eiseres] lijkt te veronderstellen - het niet zo is dat binnen het totale boetebedrag voor de overtreding van artikel 35 Wmg een onderverdeling kan worden gemaakt tussen één boetebedrag dat geldt voor de constateringen van toetspunten 1 en 2 (overtreding A) én één boetebedrag dat geldt voor de constateringen van toetspunten 3 en 4 (overtreding B). De overtredingen die de [afkorting verweerder] heeft vastgesteld op basis van deze vier toetspunten hebben tezamen geleid tot het boetebedrag van € 350.000 voor de overtreding van artikel 35 van de Wmg. De beroepsgrond dat de boete onvoldoende inzichtelijk is, slaagt dan ook niet. 
      
      
        
          Evenredigheid boete 
        
      
      26. [afkorting naam eiseres] betoogt dat de boete niet passend is omdat er geen sprake is van een (groot) financieel gewin en ook niet van herhaaldelijke of structurele overtreding van de Wmg. Zij voert - onder verwijzing naar de rechtspraak van de hoogste bestuursrechters (onder meer ECLI:NL:RVS:2022:285, Harderwijk) - aan dat de [afkorting verweerder] bij het opleggen van de bestuurlijke boete niet heeft voldaan aan de criteria geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid. Primair omdat een bestuurlijke boete, zeker van deze omvang, niet meer noodzakelijk was, ook niet als punitieve maatregel. Voor zover de boete nog wel noodzakelijk was en in deze omvang, meent [afkorting naam eiseres] dat een bestuurlijke boete van deze omvang niet aan het vereiste van evenwichtigheid voldoet nu die boete onredelijk bezwarend is voor [afkorting naam eiseres] gelet op de voor haar negatieve gevolgen. 
      
      27. De rechtbank overweegt allereerst dat hier sprake is van (herhaaldelijke en structurele, zie eerder in deze uitspraak) overtreding van de artikelen 35 en 36 van de Wmg, zodat de [afkorting verweerder] deze ook kan beboeten. Het gaat hier om een (met beleidsregels ingevulde) discretionaire bevoegdheid. Het CBb heeft recentelijk overwogen dat ook voor boetebesluiten geldt dat bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de in de Harderwijk-uitspraak genoemde elementen van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid een rol spelen. Deze drietraptoets van geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid hoeft niet bij elk bestreden besluit categorisch uit te worden gevoerd. De bestuursrechter moet van geval tot geval, in het verlengde van de aangevoerde beroepsgronden, bepalen of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzaak en de evenwichtigheid uitdrukkelijk bij de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel moeten worden betrokken. Deze uitgangspunten voor de toetsing van een besluit dat berust op een discretionaire bevoegdheid aan het evenredigheidsbeginsel, zijn nadien in verschillende andere (grote kamer) uitspraken van de verschillende hoogste bestuursrechters bevestigd.
      
    
    
      27.1.
      De rechtbank overweegt dat het opleggen van een boete in dit geval een geschikt middel is om het met het opleggen beoogde doel te bereiken. Dit gelet op het volharden van [afkorting naam eiseres] in structurele overtredingen na het lichte middel van een aanwijzing. Een minder ingrijpend middel zal hier niet het gewenste, afschrikwekkende effect hebben. Het moet bovendien niet alleen [afkorting naam eiseres] van toekomstige overtredingen afhouden maar dient ook (andere) potentiële overtreders af te schrikken. Anders dan [afkorting naam eiseres] stelt, kan uit het aanmerken van de maatregelen die [afkorting naam eiseres] wilde implementeren als boeteverlagende omstandigheid niet worden afgeleid dat de [afkorting verweerder] heeft vastgesteld dat [afkorting naam eiseres] aan de aanwijzing heeft voldaan of dat bij een langere termijn om aan de aanwijzing te voldoen de [afkorting verweerder] waarschijnlijk andere conclusies had getrokken. De door [afkorting naam eiseres] gestelde terugbetaling aan de zorgverzekeraars doet evenmin af aan de noodzaak tot het opleggen van de boetes.
      
      28. [afkorting naam eiseres] voert verder aan dat de boete niet evenwichtig is gelet op de voor haar negatieve gevolgen daarvan. [afkorting naam eiseres] heeft namelijk als gevolg van de sanctie van de [afkorting verweerder] haar lidmaatschap van de ZKN en daardoor haar certificering verloren. Verder heeft zij bezoeken van de Inspectie voor de Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) en discussies met zorgverzekeraars over nieuwe overeenkomsten gehad. [afkorting naam eiseres] heeft het afgelopen jaar ontzettend hard gewerkt om weer haar certificering te verkrijgen en om de relatie met de zorgverzekeraars en met de IGJ te herstellen. Dat is uiteindelijk ook gelukt. Een bestuurlijke boete van € 420.000 daarbovenop is in de optiek van [afkorting naam eiseres] niet redelijk, zeker niet nu zij 
      ongeveer een halfjaar na het opleggen van de aanwijzing door de [afkorting verweerder] haar registratiewerkwijze heeft aangepast (terwijl de landelijke pandemie nog in volle gang was). 
      
      29. De rechtbank is van oordeel dat dit niet betekent dat boeteoplegging als zodanig daardoor onevenwichtig is. Indien het standpunt van [afkorting naam eiseres] zou worden gevolgd, dan zou de [afkorting verweerder] bij hardnekkige overtreding van de regels omtrent factureren en administreren met lege handen komen te staan. Om in dit verband negatieve gevolgen mee te kunnen wegen 
      had [afkorting naam eiseres] op zijn minst ook inzichtelijk moeten maken wat de gevolgen zijn van het verlies aan certificering, van de bezoeken van de IGJ en van de discussies met zorgverzekeraars en dat heeft zij niet gedaan. Verder blijkt uit de aanwijzing (en dit wist zij ook al ruimschoots daarvoor) wat [afkorting naam eiseres] moest doen om aan de Wmg te voldoen. Het een half jaar na de aanwijzing aanpassen van haar registratiewerkwijze en daarmee het herstellen van fouten uit het verleden, maakt niet dat de opgelegde boete onevenwichtig is. 
      
      
        
          Boeteverlagende omstandigheid 
        
      
      30. Volgens artikel 8.4 van de Boetebeleidsregel kan de omstandigheid dat de betrokken onderneming uit eigen beweging de benadeelde partij(en) schadeloos heeft gesteld een boeteverlagende omstandigheid zijn.
      
      31. De [afkorting verweerder] stelt dat het schadeloos stellen in dit verband ziet op de schade die bestaat uit de te veel gedeclareerde bedragen naar aanleiding van de foutieve registratie- en declaratiewijze van [afkorting naam eiseres] in de periode van de nacontrole (eind november 2020 tot eind juni 2021). Zij voert in dit verband - kort gezegd - aan dat uit de overzichten (en correspondentie met zorgverzekeraars) die [afkorting naam eiseres] heeft overgelegd, niet blijkt dat er schadeloos is gesteld voor die schade. Er is dus geen sprake van terugbetaling van het onrechtmatig verkregen voordeel aan benadeelde partijen naar aanleiding van de door de [afkorting verweerder] vastgestelde overtredingen. Ook is relevant dat de onderzoeken van de
      zorgverzekeraars en de [afkorting verweerder] zowel in intensiteit als methode verschillen. De zorgverzekeraars verrichten materiële controles en de [afkorting verweerder] doet gerichte en gedetailleerde onderzoeken naar overtredingen. Anders dan de [afkorting verweerder] , betrekken de zorgverzekeraars bij dergelijke controles niet de medische dossiers, lijken de controles ook niet te zijn gericht op de toetspunten 'polikliniek registraties' en 'consistente administratie' en hebben zij vooral gekeken naar een selectie van problematische diagnoses, terwijl de [afkorting verweerder] van de geselecteerde patiënten alle diagnoses heeft meegenomen. De rechtbank volgt de [afkorting verweerder] hierin en is van oordeel dat de [afkorting verweerder] om deze redenen de door [afkorting naam eiseres] gestelde terugbetaling aan zorgverzekeraars niet als boeteverlagende omstandigheid heeft kunnen aanmerken.
      
      32. [afkorting naam eiseres] betoogt in beroep dat het ontbreken van een termijn in de aanwijzing een boeteverlagende omstandigheid is, omdat het immers viel te verwachten dat [afkorting naam eiseres] zo kort na de aanwijzing haar interne registratie- en declaratiewijze nog niet aangepast zou hebben. De rechtbank overweegt dat [afkorting naam eiseres] heeft berust in de aanwijzing en ook in de periode na de aanwijzing - zelfs nog tot een half jaar na de aanwijzing - overtredingen heeft begaan zodat er daarom al geen reden is voor een matiging van de boete. 
      
      
        
          Ernst van de overtreding - financieel gewin 
        
      
      33. Bij de ernst van de overtreding heeft de [afkorting verweerder] meegewogen dat de gedragingen van [afkorting naam eiseres] financieel voordeel hebben opgeleverd en dat dergelijke overtredingen uiteindelijk in de zorg een prijsopdrijvend effect hebben. De [afkorting verweerder] gaat er daarbij van uit dat [afkorting naam eiseres] in de twaalf patiëntendossiers tenminste 23% van het totaal gedeclareerde bedrag te veel heeft 
      gedeclareerd (financieel voordeel). Anders dan [afkorting naam eiseres] aanvoert, is dit niet gebaseerd op de omvang die uit de risico-massa is gekomen en een daarbij behorend specifiek totaalbedrag dat [afkorting naam eiseres] aan financieel voordeel zou hebben behaald. Voor het financieel voordeel is - zoals ook al blijkt uit het toezichtsrapport en ter zitting nogmaals door de [afkorting verweerder] is toegelicht - over een en dezelfde periode, op basis van dezelfde sets patiëntendossiers en declaratiedata, berekend wat de zorgaanbieder in die dossiers had mogen declareren en wat er werkelijk gedeclareerd is. De rechtbank volgt de [afkorting verweerder] dat op die manier betrouwbaar kan worden vastgesteld of een zorgaanbieder financieel voordeel heeft behaald met de wijze van declareren. [afkorting naam eiseres] heeft niet aannemelijk gemaakt dat die berekening niet klopt. Dat [afkorting naam eiseres] met de zorgverzekeraars naar aanleiding van materiële controles tot een bepaald bedrag aan correcties is gekomen ( [afkorting naam eiseres] stelt dat zij ongeveer 1.5% van haar productie moest terugbetalen) doet niet af aan de conclusie van de [afkorting verweerder] over het financieel voordeel, ook al niet omdat - zoals blijkt uit onder 31 - er naar hun aard sprake is van verschillende onderzoeken. 
      
      34. De rechtbank acht de opgelegde boete van in totaal € 420.000 passend en geboden. 
      
      
        
          Overschrijding van de redelijke termijn? 
        
      
      35. [afkorting naam eiseres] stelt dat de boete dient te worden gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
      
      36. In bestuurlijke boetezaken geldt dat de redelijke termijn is overschreden als de bezwaar- en beroepsfase langer dan twee jaar heeft geduurd, tenzij er bijzondere omstandigheden zijn die een langere termijn rechtvaardigen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval het moment waarop het voornemen tot boeteoplegging door de [afkorting verweerder] ter kennis van [afkorting naam eiseres] is gebracht, te weten: de toezending van het toezichtrapport op 8 september 2022. Vanaf dat moment tot aan de datum van de uitspraak van de rechtbank is een periode van drie jaar en ruim vier maanden verstreken, zodat de redelijke termijn is overschreden met meer dan twaalf maanden. 
      
      37. De [afkorting verweerder] heeft ter zitting verzocht bij de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden de processuele houding van [afkorting naam eiseres] te betrekken omdat [afkorting naam eiseres] voor een groot deel van de vertraging verantwoordelijk is. De [afkorting verweerder] stelt dat [afkorting naam eiseres] in de fase na het toezichtrapport zelf herhaaldelijk heeft verzocht haar een (zeer) ruime termijn te gunnen voor het indienen van haar zienswijze en om de hoorzitting later te plannen. [afkorting naam eiseres] heeft de zienswijze uiteindelijk pas een half jaar later toegezonden. Zij heeft daarna opnieuw verzocht haar een ruime termijn te gunnen voor het indienen van de bezwaargronden en de aanvullend geboden termijn vervolgens weer overschreden. Daarna heeft zij in bezwaar gevraagd de hoorzitting meer dan 1,5 maand later te plannen dan voorgesteld, aldus de [afkorting verweerder] .
      
      38. De rechtbank overweegt dat de invloed van de belanghebbende en/of diens gemachtigde op de duur van het proces, bijvoorbeeld door het doen van herhaalde verzoeken om verlenging van gestelde termijnen of om uitstel voor (het voldoen aan) uitnodigingen of oproepingen, kan worden gerekend tot bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn voor verlenging van de redelijke termijn. In de hiervoor genoemde termijn van twee jaar wordt al rekening gehouden met de omstandigheid dat in een niet onaanzienlijk deel van de gevallen aan partijen vier weken de tijd wordt gegund voor herstel van eventuele verzuimen in hun bezwaar- of beroepschrift, en dat het ook niet ongebruikelijk is dat aan partijen vier weken uitstel wordt verleend voor het indienen van nadere processtukken. Van het tijdsverloop dat daarmee gemoeid is, kan niet worden gezegd dat het wordt veroorzaakt door een bijzondere omstandigheid. Verder is het de verantwoordelijkheid van de [afkorting verweerder] om bij verzoeken om uitstel in de bezwaarfase ook de redelijke termijn in de gaten te houden wat kan betekenen dat niet steeds (onverkort) met dergelijke verzoeken wordt ingestemd. De processuele houding van [afkorting naam eiseres] is niet zodanig geweest dat hierdoor de voortgang van de procedure is gefrustreerd. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat er in deze zaak geen sprake is van bijzondere omstandigheden als hiervoor bedoeld. 
      
      39. Uit vaste rechtspraak van het CBb volgt dat in gevallen waarin de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden is overschreden naar bevind van zaken wordt gehandeld en dat is doorgaans 15% matiging van de totale boete. De rechtbank ziet hierin aanleiding om de boete van € 420.000 te matigen met 15% (€ 63.000) tot een bedrag van € 357.000.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      40. Uit het voorgaande volgt dat de [afkorting verweerder] terecht een boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Om die reden wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en wordt het primaire besluit herroepen voor wat betreft de hoogte van de boete.
    
    
    
      40.1.
      Omdat de gegrondverklaring van het beroep alleen verband houdt met de matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn, zijn er geen proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Op grond van artikel 8:74 van de Awb moet de [afkorting verweerder]  wel het betaalde griffierecht vergoeden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank : 
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
    - herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
    - stelt het boetebedrag vast op € 357.000;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
    - bepaalt dat de [afkorting verweerder] aan [afkorting naam eiseres] het betaalde griffierecht van € 371 vergoedt 
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, voorzitter, en mr. A.C. Rop en
      mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. M. Traousis-van Wingaarden, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet marktordening gezondheidszorg
      
    
    
    
      Artikel 1, eerste lid aanhef en onder c:
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    c. zorgaanbieder:
    
      1°.de natuurlijke persoon of rechtspersoon die beroeps- of bedrijfsmatig zorg verleent;
      2°.de natuurlijke persoon of rechtspersoon voor zover deze tarieven in rekening brengt namens, ten behoeve van of in verband met het verlenen van zorg door een zorgaanbieder als bedoeld onder 1°
    
    
    
      Artikel 35, eerste lid onder d: 
    
    1. Het is een zorgaanbieder verboden een tarief in rekening te brengen:
    d. voor een prestatie waarvoor een andere prestatiebeschrijving wordt gehanteerd dan op grond van artikel 50, eerste lid, onderdeel d, is vastgesteld;
    
    
      Artikel 36, eerste lid:
      Zorgaanbieders en ziektekostenverzekeraars voeren een administratie waaruit in ieder geval de overeengekomen en geleverde prestaties blijken, alsmede wanneer die prestaties zijn geleverd, aan welke patiënt onderscheidenlijk aan welke verzekerde die prestaties door een zorgaanbieder zijn geleverd, de daarvoor in rekening gebrachte tarieven en de in verband daarmee ontvangen of verrichte betalingen of vergoedingen aan derden.
    
    
    
      Artikel 76, eerste lid: 
      De zorgautoriteit is bevoegd ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 23, 25, tweede lid, 27, 31, 31a, tweede lid, 31c, 31d, eerste tot en met vierde lid, 34, 35 tot en met 45, 48, 49, 49a, 49c, derde lid, 49d, tweede lid, 61, 62 en 68 een aanwijzing te geven, erop gericht dat aan het bepaalde bij of krachtens die artikelen wordt voldaan.
    
    
    
      Artikel 85
    
    1. De zorgautoriteit kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 23, 34 tot en met 36, 37 tot en met 45, 48, eerste lid, 49, 49a, 49c, derde lid, 49d, tweede lid, 61, 62 of 68.
    2. De bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding bedraagt ten hoogste € 500 000 of, indien dat meer is, tien procent van de omzet van de onderneming in Nederland.
    3. De berekening van de omzet, bedoeld in het tweede lid, geschiedt op de voet van hetgeen artikel 377, zesde lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek bepaalt voor de netto-omzet.
    
    
      
        Regeling medisch-specialistische zorg
      
    
    
    
      Artikel 4, derde lid:
      Algemene registratiebepalingen
    
    3. Een dbc-zorgproduct omvat het geheel van activiteiten en verrichtingen van een zorgverlener. Dit betekent dat U-bocht constructies niet zijn toegestaan, tenzij in deze regeling is bepaald dat naast het dbc-zorgproduct wél een ander tarief, zoals een add-on, mag worden gedeclareerd. Voor prestaties geldt met ingang van 1 januari 2015 een integraal tarief.
    
    
      Artikel 5, eerste lid en vierde lid sub a tot en met sub c voor zover relevant:
    
    5. Openen zorgtraject (met subtraject ZT11)
    1. Een zorgtraject met subtraject ZT11 wordt door de beroepsbeoefenaar die de poortfunctie uitvoert geopend indien de patiënt zich meldt met een nieuwe zorgvraag bij een instelling. Voor deze zorgvraag is bij het betreffende specialismen binnen deze instelling nog geen zorgtraject geopend. Dit blijkt uit het medisch dossier.
    4. Parallelle zorgtrajecten binnen eenzelfde specialisme
    a. Voor het openen van een parallel zorgtraject binnen eenzelfde specialisme gelden de eisen zoals beschreven in bovenstaande leden en moet sprake zijn van een separaat uit te voeren beleid ten aanzien van de zorgvraag.
    b. Een parallel zorgtraject met eenzelfde diagnosetypering mag worden geopend indien sprake is van een dubbelzijdige aandoening waarbij binnen de looptijd van een subtraject aan beide zijde een zorgactiviteit wordt uitgevoerd die voorkomt in bijlage 1 bij het registratieaddendum (42-dagenregel zorgactiviteiten). De combinatie van diagnosen mag hierbij niet voorkomen in de diagnose-combinatietabel (bijlage 7).
    c. Er wordt geen parallel zorgtraject geopend:
    
      • Wanneer de combinatie van beide diagnosen voorkomt in de diagnose-combinatietabel (bijlage 7).
      • Wanneer verschillende zorgvragen met dezelfde diagnosetypering voorkomen binnen de looptijd van een bestaand zorgtraject.
      (…)
    
    
    
      Artikel 23, vierde lid (2020) en vijfde lid (2021)
    
    23. Algemene registratiebepalingen
    4 of 5. Een uitgevoerde zorgactiviteit mag slechts aan één subtraject worden gekoppeld.
    
    
      Artikel 24, eerste tot en met derde lid
      Zorgactiviteitomschrijvingen
      Voor de volgende zorgactiviteiten gelden specifieke omschrijvingen en/of aanvullende
      registratievoorwaarden.
    
    1. Polikliniekbezoek (190007, 190008, 190013 en 190060)
    
      Bij een ‘eerste polikliniekbezoek' (190007 en 190060) en bij een ‘herhaal-polikliniekbezoek’ (190008 en 190013) is sprake van:
      • face-to-face contact tussen patiënt en poortspecialist, (…) en;
      • ‘hulp door of vanwege het ziekenhuis’ (waarbij de locatie (polikliniek, SEH, buitenpolikliniek, verpleeghuis) in onderhandeling tussen zorgverzekeraar en zorgaanbieder overeengekomen kan worden).
      De volgende zorgactiviteiten worden niet aangemerkt als een polikliniekbezoek:
      • medische keuring;
      • intercollegiaal consult;
      • medebehandeling van een klinische patiënt;
      • overname van een klinische patiënt;
      • intake gesprek voor een (klinische) opname;
      • enkel uitvoeren van een vooraf ingeplande verrichting zonder een consult;
      • consult of spreekuur met patiënten;
      • diagnostiek (zoals laboratorium- of röntgenonderzoeken) op verzoek van derden (bijvoorbeeld huisarts);
      Een polikliniekbezoek is één bezoek, ongeacht de tijdsduur van het bezoek en ongeacht de inhoud van het bezoek. Bij meerdere polikliniekbezoeken op één kalenderdag dient er sprake te zijn van afzonderlijke (niet aansluitende) polikliniekbezoeken. Als er meerdere zorgvragen tijdens één polikliniekbezoek worden besproken, wordt slechts één polikliniekbezoek vastgelegd.
      (…)
    
    2. Eerste polikliniekbezoek (190007 en 190060)
    
      Een polikliniekbezoek waarbij een patiënt voor de eerste keer voor een nieuwe zorgvraag een poortspecialist, (…) consulteert. Dit houdt in dat eenmaal per zorgtraject een eerste polikliniekbezoek mag worden vastgelegd. Deze raadpleging is gericht op het vaststellen van een diagnose en het geheel van maatregelen dat moet worden genomen om een veronderstelde of bestaande ziekte en de bijbehorende gezondheidsklacht(en) te
      behandelen.
    
    3. Herhaal-polikliniekbezoek (190008 en 190013)
    Een polikliniekbezoek waarbij een patiënt (niet voor de eerste keer) een poortspecialist, (…) consulteert. Deze raadpleging is gericht op het vaststellen en/of uitvoeren van maatregelen om een veronderstelde of bestaande ziekte en de bijbehorende gezondheidsklacht(en) te behandelen.
    
    
      Artikel 36, eerste lid onderdeel r, voor zover relevant: 
    
    36. Informatieverplichting bij declaratie van dbc-zorgproducten
    1. Een declaratie van een dbc-zorgproduct vermeldt minimaal de volgende gegevens:
    r. Zorgactiviteiten.
    • Indien één van de in bijlage 8 genoemde zorgactiviteiten deel uit maakt van het lokale profiel van een dbc-zorgproduct geopend na 31 mei 2014, worden de code, consumentenomschrijving, het aantal registraties en de uitvoerdatum van deze zorgactiviteit vermeld op de declaratie.
    
    
      
        EVRM
      
    
    
    
      Artikel 6, eerste lid (voor zover relevant): 
      Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. 
    
    
  
  
     Zbc’s zijn samenwerkingsverbanden tussen twee of meerdere medisch specialisten, die (deels) verzekerde medisch-specialistische zorg bieden. 
  
  
     De [afkorting verweerder] heeft aan de hand van declaratiedata uit Vektis een benchmark gemaakt op basis van de cijfers van zbc's over 2017 over (onder meer) aantallen parallelle zorgtrajecten en het aantal diagnoses per patiënt.
  
  
     De datum van 18 november 2020 is de datum waarop de aanwijzing is opgelegd die erop was gericht dat [afkorting naam eiseres] artikel 35 en 36 van de Wmg diende na te leven. De datum van 28 juni 2021 is de datum tot wanneer [afkorting naam eiseres] de gevraagde declaratiedata heeft aangeleverd (welke declaratiedata dienden om vast te stellen of al dan niet aan de aanwijzing was voldaan).
  
  
     Regeling medisch-specialistische zorg zoals die gold in 2020. 
  
  
     Regeling medisch-specialistische zorg zoals die gold in 2021.
  
  
     Een applicatie in een beveiligde omgeving die op basis van een aangeleverde declaratiedataset dbc-zorgproducten afleidt conform de door de [afkorting verweerder] vastgestelde prestatie- en tarieventabellen en beslisbomen.
  
  
     ECLI:NL:CBB:2024:909 onder 5.10. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld uitspraken van het CBb van 9 februari 2006, ECLI:NL:CBB:2006:AV2682 onder 4.3 en 12 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:326, onder 5.7. 
  
  
     De netto-omzet is gedefinieerd als: de opbrengst uit levering van goederen en diensten uit het bedrijf van de rechtspersoon, onder aftrek van kortingen en dergelijke en van over de omzet geheven belastingen.
  
  
     Zie hoofdstuk 6 van de Boetebeleidsregel.
  
  
     Zie hoofdstuk 7 van de Boetebeleidsregel.
  
  
     Zie artikel 8.4 van de Boetebeleidsregel.
  
  
     Zie uitspraak van 30 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:353 punt 8.2. 
  
  
     Zie HR 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252 onder 3.5.1 onder b en 3.6.1.
  
  
    Zie bijvoorbeeld CBb 30 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:353 onder 10.8  
  
  
    Zie bijvoorbeeld CBb 26 augustus 2025, ECLI:NL:CBB:2025:442 onder 10.1 en 10.2.4 en CBb 16 september 2025, ECLI:NL:CBB:2025:466 onder 7.2., CBb 16 december 2025, ECLI:NL:CBB:2025:644 onder 7.6 en ECLI:NL:CBB:2025:659 onder 7.