ECLI:NL:CRVB:2003:AH8928, Centrale Raad van Beroep, 16-05-2003, 02/2157 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2003-05-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Rechtszekerheid en terugwerkende kracht van algemeen verbindend voorschrift. AOW meetellen als inkomen voor de Zvr-regeling?

02/2157 AW 
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    in het geding tussen:
    
    de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, appellant,
    
    en
    
    [gedaagde], wonende te [woonplaats], gedaagde.
    
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Namens appellant is op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Dordrecht van 29 maart 2002, nr. Awb 01/906, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend.
    
    
      Het geding is, gevoegd met de gedingen 02/4145 MAW, 02/2184 AW, 02/1666 MAW, 02/2044 AW en 02/2046 AW, behandeld ter zitting van 20 maart 2003.
      Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.A.A. Duk, advocaat te Den Haag. Gedaagde is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. drs. D.M.E. Vingerhoets-van Swieten als zijn raadsvrouw. 
    
    
    Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst. Thans wordt in de onderhavige zaak uitspraak gedaan.
    
    
    II. MOTIVERING
    
    1. De Raad gaat voor zijn oordeelsvorming van de volgende feiten uit. 
    
    1.1. Gedaagde heeft op grond van de Regeling ziektekostenvoorziening rijkspersoneel (Stb. 1997, 357) - hierna: Zvr-regeling - een aanvraag om tegemoetkoming ingediend over het tijdvak 1 januari 2000 tot en met 31 december 2000. Naar aanleiding van deze op 8 maart 2001 binnengekomen aanvraag, heeft appellant bij besluit van 20 april 2001, uitgaande van een Zvr-inkomen van f 66.635,-, een tegemoetkoming van f 3.019,07 toegekend.   
    
    1.2. Gedaagde heeft hiertegen bezwaar gemaakt, stellend dat voor de vaststelling van het Zvr-inkomen ten onrechte mede zijn AOW-inkomen in aanmerking is genomen. Hij heeft daartoe verwezen naar het Maandblad Pensioenbelangen van mei 2001, waarin is vermeld dat het AOW-pensioen volgens een uitspraak van de rechtbank Amsterdam niet tot het Zvr-inkomen behoort. Gedaagde heeft laten weten geen gebruik te zullen maken van de mogelijkheid op een hoorzitting nadere uitleg te geven, maar in plaats daarvan een telefonische bespreking op prijs te stellen. Appellant heeft, zonder met gedaagde contact op te nemen, bij het thans bestreden besluit van 30 juli 2001 de eerder toegekende tegemoetkoming gehandhaafd.
    
    2. Bij de aangevallen uitspraak is, nadat gedaagde zijn grief dat hij in bezwaar niet was gehoord tijdens een inlichtingencomparitie had ingetrokken, gedaagdes beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en een bepaling inzake vergoeding van griffierecht gegeven. 
    
    3. De Raad overweegt dat in dit geding in het bijzonder de volgende voorschriften aan de orde zijn. 
    
    3.1. Artikel 2 van de Zvr-regeling bepaalt, voorzover hier van belang: "In dit besluit wordt verstaan onder … "inkomsten": 1. alle daartoe door Onze Minister nader te bepalen inkomsten uit of in verband met arbeid daartoe mede gerekend pensioenen en uitkeringen ingevolge sociale regelingen, onder welke benaming dan ook." 
    
    
      3.2. Artikel 1 (oud) van het Besluit uitvoering Regeling ziektekostenvoorziening rijkspersoneel (Stcrt. 1997, 249) - hierna: Uitvoeringsbesluit Zvr-regeling - bepaalde: "Tot de inkomsten uit of in verband met arbeid als bedoeld in de Regeling ziektekosten-voorziening rijkspersoneel worden gerekend:
      a. loon als bedoeld in paragraaf 2 van de Coördinatiewet Sociale Verzekering; 
      b. inkomsten uit werkzaamheden die niet in een dienstbetrekking zijn verricht;
      c. uitkeringen of pensioenen met inbegrip van de daarop verleende toeslagen of aanvullingen, ingevolge de regelingen, bedoeld in artikel 4, eerste lid, onderdelen b, c en e, van de Regeling ziektekostenvoorziening rijkspersoneel; 
      d. periodieke uitkeringen, die naar hun aard en strekking als loonvervangende uitkeringen kunnen worden aangemerkt." 
    
    
    3.3. De Zvr-regeling vormt een voortzetting van de Regeling ziektekostenvoorziening overheidspersoneel (Stb. 1980, 544), hierna: Z.v.o.-regeling. De Z.v.o.-regeling is per 1 januari 1998 door de Zvr-regeling en vier andere sectorregelingen met gelijke inhoud vervangen om ook terzake van de ziektekostenvoorziening sectorale arbeidsvoor-waardenvorming mogelijk te maken. Artikel 2 van de Zvr-regeling is, voorzover hier van belang, woordelijk gelijk aan artikel 2 van de Z.v.o.-regeling. 
    
    3.4. Het Uitvoeringsbesluit Z.v.o.-regeling (Stcrt. 1981, 2) vermeldde op soortgelijke wijze als artikel 1 (oud) van het Uitvoeringsbesluit Zvr-regeling vier categorieën inkomsten die behoorden tot de inkomsten uit of in verband met arbeid in dienstbetrekking als bedoeld in de Z.v.o.-regeling. 
    
    3.5. De in 1.2. bedoelde uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 maart 2001 (TAR 2001, 77) vormde voor appellant aanleiding om bij besluit van 21 maart 2001 (Stcrt. 6 april 2001, nr. 69) aan artikel 1 (oud) van het Uitvoeringsbesluit Zvr-regeling een nieuw onderdeel toe te voegen waarin (onder meer) AOW-uitkeringen worden vermeld. Volgens de toelichting zijn die uitkeringen "ter verduidelijking nu expliciet opgenomen." Ingevolge artikel II van het besluit van 21 maart 2001 werkt het besluit terug tot en met 3 augustus 1998. 
    
    4. Aan het bestreden besluit ligt de opvatting ten grondslag dat het niet meetellen van AOW-uitkeringen bij de bepaling van het Zvr-inkomen in strijd met de doelstelling van de Zvr-regeling zou zijn en dat het bij het tot stand brengen van de Zvr-regeling ook nimmer de bedoeling is geweest die uitkeringen niet mee te tellen. Het bestreden besluit voegt daaraan toe dat inmiddels, bij het besluit van 21 maart 2001, ter verduidelijking expliciet in artikel 1 van het Uitvoeringsbesluit Zvr-regeling is bepaald dat ook AOW-uitkeringen tot de inkomsten behoren. 
    
    5. Bij de aangevallen uitspraak is het bestreden besluit wegens strijd met artikel 2 van de Zvr-regeling vernietigd. De rechtbank overwoog dat AOW-uitkeringen tot de inwer-kingtreding van het besluit van 21 maart 2001 niet als Zvr-inkomen konden worden aangemerkt, nu zij tot dat tijdstip niet onder het Uitvoeringsbesluit Zvr-regeling vielen. Zij overwoog dat hieraan niet kan afdoen dat dit resultaat mogelijk in strijd is met de bedoeling van de Zvr-regeling. De rechtbank wees er nog op dat het primaire besluit en het bestreden besluit weliswaar eerst na de inwerkingtreding van het besluit van 21 maart 2001 zijn genomen, maar dat achtte zij niet van betekenis, nu gedaagdes rechtspositie als gevolg van de terugwerkende kracht van het besluit van 21 maart 2001 over een reeds afgesloten periode nadelig is beïnvloed, zodat op grond van het rechtszekerheidsbeginsel aan die terugwerkende kracht verbindende kracht moet worden ontzegd. 
    
    6. Partijen hebben in hoger beroep, kort samengevat, het volgende naar voren gebracht. 
    
    6.1. Appellant stelt wederom dat AOW-uitkeringen naar de bedoeling van de Zvr-regeling - zoals die uit de toelichting en ontstaansgeschiedenis blijkt - tot het Zvr-inkomen behoren, dat AOW-uitkeringen volgens de vaste uitvoeringspraktijk sedert de invoering in 1976 van de ziektekostenregeling voor overheidspersoneel zijn meegeteld en dat hij nimmer de verwachting heeft gewekt dat AOW-uitkeringen niet zouden worden meegeteld. Hij betoogt dat betrokkenen door het meetellen van de AOW-uitkering niet worden benadeeld, omdat ze net als voorheen behandeld worden. 
    
    6.2. Gedaagde onderschrijft de in 5. weergegeven overwegingen van de rechtbank. Hij betoogt dat appellants beroep op de bedoeling van de Zvr-regeling faalt, nu het op appellants eigen weg lag er voor te zorgen dat het Uitvoeringsbesluit Zvr-regeling ook conform de bedoeling was. Gedaagde bestrijdt ook appellants beroep op de ontstaans-geschiedenis van de Zvr-regeling. Voorts voert gedaagde aan dat hij zich nimmer van de thans in geding zijnde kwestie bewust is geweest. Hij stelt dat zijn ogen pas door de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 maart 2001 zijn opengegaan. 
    
    7. De Raad dient de vraag te beantwoorden of gedaagde er aanspraak op kon maken dat zijn AOW-uitkering bij het beslissen op zijn onderhavige aanvraag niet werd meegeteld. Nu het besluit van 21 maart 2001 met terugwerkende kracht is ingevoerd, acht de Raad het geraden deze vraag eerst te bezien naar de situatie totdat dit besluit in werking trad en pas daarna in 8. in te gaan op de betekenis van het besluit van 21 maart 2001. 
    
    7.1. Artikel 2 van de Zvr-regeling bepaalt, evenals artikel 2 van de Z.v.o.-regeling, voorzover hier van belang, dat inkomsten zijn alle door de betrokken Minister nader te bepalen inkomsten uit of in verband met arbeid daartoe mede gerekend pensioenen en uitkeringen op grond van sociale regelingen, onder welke benamingen dan ook. Met de woorden "alle door de betrokken Minister nader te bepalen" wordt tot uitdrukking gebracht dat de inkomsten waarop artikel 2 doelt, slechts als inkomsten in aanmerking worden genomen voorzover deze onder de te treffen ministeriële regeling vallen. Mede in aanmerking genomen de toelichting op artikel 2 van de Z.v.o.-regeling geldt zulks, anders dan namens appellant ter zitting in hoger beroep is betoogd, niet alleen voor inkomsten uit of in verband met arbeid, maar ook voor de in dat artikel bedoelde pensioenen en uitkeringen op grond van sociale regelingen. 
    
    7.2. Bij eerste beschouwing lijken AOW-uitkeringen niet onder de in artikel 1 (oud) van het Uitvoeringsbesluit Zvr-regeling gegeven opsomming te vallen. Voor de onderdelen a tot en met c spreekt dat voor zich. Met betrekking tot onderdeel d is van belang dat, nu voor het verkrijgen van een AOW-uitkering niet vereist is dat betrokkene voordien gewerkt heeft, geen sprake lijkt te zijn van een loonvervangende uitkering.
     
    7.3. Daartegenover staat dat AOW-inkomen naar de doelstelling van de Zvr-regeling wel onder het begrip inkomsten valt. Dit vloeit voort enerzijds uit het in de toelichting op artikel 9 van de regeling verwoorde uitgangspunt van die regeling, dat ziektekosten van overheidswerknemers worden vergoed voorzover deze uitgaan boven de kosten die ziekenfondsverzekerde werknemers in de marktsector voor hun ziekenfondsverzekering verschuldigd zijn, en anderzijds, zoals van de zijde van appellant is betoogd, uit het gegeven dat ziekenfondspremie ook over de AOW-uitkering van die werknemers is verschuldigd. 
    
    7.4. Appellant heeft terecht ook de aandacht gevestigd op de passage in de toelichting op artikel 2 van de Z.v.o.-regeling die inhoudt dat voor de formulering van het begrip inkomsten aansluiting is gezocht bij artikel 3, tweede lid, van de - aan de Z.v.o.-regeling voorafgaande - Ziektekostenregeling Bijzondere Groepen 1976 (Stb. 1976, 281), hierna: Z.G.B.'76. Artikel 3, tweede lid, van de Z.G.B.'76 bepaalde dat onder inkomsten werden verstaan: "inkomsten uit of in verband met arbeid of bedrijf, daaronder begrepen inkomsten uit pensioenen ingevolge de Algemene Ouderdomswet en de Algemene Weduwen- en Wezenwet en andere pensioenen…." De Z.G.B.'76 eiste geen nadere bepaling bij ministeriële regeling. 
    
    7.4.1. Niet alleen uit het in 7.3. overwogene, maar ook uit de in 7.4. bedoelde verwijzing in de toelichting op artikel 2 van de Z.v.o.-regeling valt af te leiden dat het de bedoeling was dat in ieder geval ook uitkeringen ingevolge de Algemene Ouderdomswet zouden worden meegeteld voor het bepalen van het Z.v.o.-inkomen. Ook anderszins wijst de toelichting daarop, nu daarin verder geen woorden aan AOW-uitkeringen worden gewijd, terwijl wel specifiek wordt vermeld dat het niet in de bedoeling lag elementen als kinderbijslag als inkomsten te laten tellen. 
    
    7.4.2. Nu de Zvr-regeling geen inhoudelijke verandering ten opzichte van de Z.v.o.-regeling beoogt, ligt aan de Zvr-regeling evenzeer de bedoeling ten grondslag dat AOW-uitkeringen als inkomsten meetellen. 
    
    7.5. Voorts acht de Raad van belang dat, ook al geldt voor het verkrijgen van een AOW-uitkering niet als vereiste dat voordien arbeid is verricht, de Algemene Ouderdomswet in haar algemeenheid wel bedoelt inkomen te bieden om er aan bij te dragen dat men vanaf de leeftijd van 65 jaar niet meer behoeft te werken om inkomsten uit arbeid te verwerven. Voor gewezen ambtenaren of hun nagelaten betrekkingen had de AOW-uitkering ook door haar nauwe samenhang met de bepaling en uitbetaling van het ouderdoms- of nabestaandenpensioen ingevolge de Algemeen burgerlijke pensioenwet in feite de betekenis van een loonvervangende uitkering. 
    
    7.6. Gelet op het vorenoverwogene kon, naar het oordeel van de Raad, bij de toepassing van de Zvr-regeling de AOW-uitkering op één lijn worden gesteld met een periodieke uitkering die naar haar aard en strekking als loonvervangende uitkering kan worden aangemerkt, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder d (oud), van het Uitvoeringsbesluit Zvr-regeling. In de vaste uitvoeringspraktijk onder de Z.v.o.-regeling en de Zvr-regeling zijn AOW-uitkeringen dan ook terecht steeds als inkomen meegeteld. 
    
    8. Gedaagde kon er dan ook al vóórdat het besluit van 21 maart 2001 in werking trad, geen aanspraak op maken dat zijn AOW-uitkering bij het bepalen van het Zvr-inkomen buiten beschouwing werd gelaten. Het besluit van 21 maart 2001 heeft derhalve niet tot beperking van aanspraken van gedaagde geleid, maar slechts tot verduidelijking van de toepasselijke voorschriften. Derhalve was er geen aanleiding om, zoals bij de aangevallen uitspraak is geschied, aan de terugwerkende kracht van het besluit van 21 maart 2001 verbindende kracht te ontzeggen en op grond daarvan het beroep tegen het bestreden besluit gegrond te verklaren. 
    
    9. Nu het bestreden besluit in rechte standhoudt, moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd en moet het inleidend beroep ongegrond worden verklaard. De Raad ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht. Derhalve wordt als volgt beslist. 
    
    
    III. BESLISSING     
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het inleidend beroep ongegrond.
    
    
    
    Aldus gegeven door mr. J.C.F. Talman als voorzitter, en mr. J.H. van Kreveld en mr. R.C. Stam als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Okyay-Bloem als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2003.
    
    
    (get.) J.C.F. Talman.
    
    
    (get.) P.M. Okyay-Bloem.