ECLI:NL:RVS:2002:AE5362, Raad van State, 17-07-2002, 200105459/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200105459/1.
      Datum uitspraak: 17 juli 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      het openbaar lichaam "Het Willem de Zwijger College", gevestigd te Papendrecht,
      [appellante],
    
    
    en
    
    
      de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 oktober 2000 heeft verweerder geweigerd om gevolg te  geven aan het verzoek van 21 december 1999 van [appellante] om in het Plan van Scholen 2001-2003 (hierna: het plan van scholen) op te nemen de vbo-afdelingen administratie en verzorging, te verbinden aan de onder het bestuur van appellante staande openbare scholengemeenschap "Willem de Zwijger College" te Papendrecht.
    
    Bij besluit van 24 augustus 2001, verzonden op dezelfde dag, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit en het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van 14 augustus 2001, waarnaar in het besluit wordt verwezen, zijn aangehecht.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 1 oktober 2001, bij de arrondissementsrechtbank te Dordrecht (hierna: de rechtbank) ingekomen op 4 oktober 2001, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 26 oktober 2001 heeft de griffier van de rechtbank het beroepschrift doorgezonden aan de Afdeling.
    
    Bij brief van 12 december 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door [rector], mr. J.W.A.M. te Boekhorst, gemachtigde, en [plaatsvervangend rector], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 65, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: WVO), voorzover hier van belang, stelt de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen na overleg met de daarvoor in aanmerking komende organisaties jaarlijks een plan van scholen vast, waarin de scholen worden opgenomen die in de drie kalenderjaren volgende op het jaar van vaststelling in aanmerking zullen worden gebracht voor bekostiging uit 's Rijks kas. Dit plan heeft ten doel te komen tot een evenwichtig geheel van onderwijsvoorzieningen naar soort van onderwijs, mede gelet op het verlangde onderwijs in het betrokken gebied. Op het plan worden uitsluitend scholen geplaatst, waarover overleg heeft plaats gevonden met de hiervoor bedoelde organisaties.
    
        Ingevolge artikel 65a, eerste lid, van de WVO omvat het plan tevens een toelichting en een toetsingskader.
    
        Ingevolge artikel 65a, tweede lid, van de WVO bevat de toelichting in elk geval de beschikkingen, houdende afwijzing van de verzoeken om opneming in het plan. Bovendien wordt in de toelichting in elk geval melding gemaakt van het oordeel van provinciale staten en gemeenten, bedoeld in artikel 66, vijfde en zesde lid.
    
        Ingevolge artikel 65a, derde lid, van de WVO omvat het toetsingskader de uiteenzetting van het toe- en afwijzingsbeleid, aangaande verzoeken om opneming in het plan, en heeft het in elk geval betrekking op de plannen die in de drie opvolgende jaren zullen worden vastgesteld.
    
        Ingevolge artikel 66, vierde lid, van de WVO is elk verzoek met redenen omkleed, vermeldt het de aard en de plaats van vestiging van de school en gaat het vergezeld van een prognose omtrent de te verwachten omvang.
    
        Ingevolge artikel 69, eerste lid, aanhef en onder k, in verbinding met artikel 10c, aanhef en onder b en c, van de WVO neemt verweerder de v.b.o.-afdelingen verzorging en administratie in elk geval in het plan op, indien redelijkerwijs kan worden aangenomen, dat deze, gelet op de belangstelling voor het schooltype en op het leerlingenverloop, blijkens statistische gegevens, waaronder die verstrekt door het Centraal Bureau voor de Statistiek, zullen worden bezocht door tenminste honderdtwintig leerlingen vermenigvuldigd met het aantal afdelingen dat aan de school verbonden wordt. Voor scholen, bedoeld in onderdeel k met afdelingen genoemd in artikel 10c, onderdeel a, onder 1 tot en met 7, onderscheidenlijk de onderdelen b en c, geldt tevens dat aan deze scholen ten minste twee van de in onderdeel a, onder 1 tot en met 7 onderscheidenlijk twee van de in de onderdelen b en c genoemde afdelingen verbonden dienen te worden.
    
        Ingevolge artikel 69, vijfde lid, van de WVO worden bij de toepassing van de voorgaande leden niet in aanmerking genomen de leerlingen, voor wie binnen redelijke afstand plaatsruimte beschikbaar zal zijn op een gelijksoortige school, waar het verlangde onderwijs wordt gegeven, tenzij deze school uitsluitend voor interne leerlingen bestemd is.
    
    2.1.1.    Het toetsingskader als bedoeld in artikel 65a van de WVO is gebaseerd op de wettelijke stichtingsnormen en op beleidsmatige overwegingen. Voor het plan van scholen 2001-2003 is het relevante toetsingskader gepubliceerd in Uitleg Gele katern nr. 24 van 13 oktober 1999, nadien gewijzigd en aangevuld bij besluit van 16 november 1999, gepubliceerd in Uitleg Gele katern nr. 29/30 van 8 december 1999.
    
    2.2.    Het beroep van [appellante] richt zich tegen het standpunt van verweerder dat de zogenoemde 'escapebepaling' op grond van paragraaf 4.3.1. van het toetsingskader niet van toepassing is waarbij volgens [appellante] door verweerder een onjuiste uitleg wordt gegeven aan een eerdere uitspraak van de Afdeling, alsook tegen het standpunt dat bij de berekening van de prognose ook in het onderhavige geval rekening moet worden gehouden met de plaatsingsmogelijkheden bij binnen redelijke afstand gelegen scholen. Daarnaast is [appellante] van mening dat verweerder ten onrechte waarde heeft toegekend aan het advies van provinciale staten, nu daarin als voorwaarde voor de toelating van de gevraagde afdelingen wordt gesteld dat het bevoegd gezag fuseert met een school voor bijzondere onderwijs. Tot slot merkt [appellante] op dat verweerder voorbij gaat aan de grondwettelijke plicht om te zorgen voor voldoende openbaar onderwijs.
    
    2.3.    Uit de bij het verzoek om opneming in het plan van scholen gevoegde prognoses blijkt, dat de afdelingen gezamenlijk op de korte, middellange en lange termijn voldoen aan de op grond van artikel 69, eerste lid, aanhef en onder k, van de WVO geldende stichtingsnorm van 240 leerlingen.
    
    2.3.1.    Verweerder stelt zich evenwel op het standpunt dat – gelet op het bepaalde in artikel 69, vijfde lid, van de WVO – de op binnen redelijke afstand, te weten in Dordrecht of Ridderkerk, gelegen scholen beschikbare ruimte bij de prognose had moeten worden betrokken. Onder 'redelijke afstand' wordt op grond van de jurisprudentie immers verstaan een afstand van 16 km of 1 uur reistijd, aldus verweerder.
    
    2.3.2.    Verweerder heeft in de door hem overgelegde stukken noch desgevraagd ter zitting vindplaatsen kunnen noemen van rechterlijke uitspraken waarin het criterium op de door hem voorgestane wijze is ingevuld. Recente jurisprudentie over dit onderwerp is de Afdeling ook niet bekend. Dat de in Dordrecht en Ridderkerk gelegen scholen op redelijke afstand zijn gelegen, als bedoeld in artikel 69, vijfde lid, van de WVO, zodat de leerlingen voor wie aldaar plaatsruimte beschikbaar is bij het opstellen van de prognose hadden moeten worden betrokken, is zonder nadere motivering dan ook niet begrijpelijk. Overigens is voor het met toepassing van artikel 69, vijfde lid, van de WVO verminderen van het bruto-leerlingpotentieel slechts plaats, indien op de binnen redelijke afstand gelegen scholen ook daadwerkelijk plaatsruimte beschikbaar is. Zoals ter zitting door verweerder is erkend, is niet onderzocht of in het onderhavige geval aan deze voorwaarde is voldaan.
    
    2.3.3.    Uit het vorenstaande volgt dat de beslissing op bezwaar niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering en evenmin met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Deze beslissing is dan ook in strijd met de artikelen 7:12, eerste lid, en 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht genomen en dient – onder gegrondverklaring van het beroep – te worden vernietigd.
    
    2.4.    Verweerder dient een nieuwe beslissing te nemen op het door [appellante] gemaakte bezwaar. Indien zou blijken dat niet aan de stichtingsnorm wordt voldaan, dient opnieuw te worden bezien of met toepassing van de zogenoemde 'escapebepaling' de door [appellante] gewenste afdelingen alsnog in het plan kunnen worden opgenomen. Te dien einde wordt nu reeds het volgende overwogen.
    
    2.4.1.    De zogenoemde 'escapebepaling' is opgenomen in paragraaf 4.2.2. van het toetsingskader en houdt in, dat toekenning van afdelingen kan plaatsvinden in een situatie waarbij weliswaar niet volledig wordt voldaan aan de wettelijke stichtingsnorm, maar de behoefte aan een bepaald soort onderwijs toch aannemelijk is en bovendien binnen het beleid verantwoord is. De formulering van deze paragraaf biedt geen steun voor het, kennelijk door verweerder ingenomen, standpunt dat deze een limitatieve opsomming van de toepassingsmogelijkheden van de 'escapebepaling' bevat. De verwijzing van verweerder – zowel in de stukken als ter zitting gedaan – naar de passage in paragraaf 4.3.1. waaruit op te maken zou zijn dat van toekenning van vbo-afdelingen op beleidsmatige overwegingen geen sprake kan zijn, kan verweerder reeds daarom niet baten, nu deze passage met de wijziging en aanvulling van het toetsingskader, gepubliceerd in Uitleg Gele katern nr. 29/30 van 8 december 1999 is geschrapt. Hieruit volgt, dat verweerder zal moeten beoordelen of – uitgaande van de in artikel 65, eerste lid, van de WVO neergelegde doelstellingen van het plan van scholen en de in paragraaf 4.2.2. van het toetsingskader opgenomen criteria – in het onderhavige geval toepassing van de 'escapebepaling' mogelijk is. Daarbij zal tevens moeten worden ingegaan op het betoog van appellante, dat in het betrokken gebied geen sprake is van een evenwichtig geheel van onderwijsvoorzieningen, aangezien in het gebied, gelet op het verlangde onderwijs, geen onderwijsvoorzieningen zijn op vbo-niveau waaraan met name bij meisjes behoefte bestaat.
    
    2.4.2.    Ter zitting heeft verweerder betoogd dat aan het door provinciale staten op grond van artikel 66, vijfde lid, van de WVO uitgebracht advies bij de hiervoor bedoelde beoordeling doorslaggevende betekenis kan worden toegekend. Gelet hierop wordt daaromtrent het volgende overwogen.
    
    2.4.2.1.    Het door provinciale staten uitgebrachte advies was positief, zij het onder de voorwaarde dat een fusie van de onder het bestuur van [appellante] staande school voor openbaar onderwijs met een school voor bijzonder onderwijs op 1 augustus 2001 zou zijn gerealiseerd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat nu de fusie niet heeft plaatsgevonden er van een positief advies geen sprake is. De WVO biedt evenwel geen ruimte voor het stellen van een voorwaarde, zoals door provinciale staten in het advies is opgenomen, zodat daaraan geen waarde kan worden toegekend. Verder is bij de belangenafweging in het advies rekening gehouden met de effecten die het toekennen aan [appellante] van de gevraagde vbo-afdelingen heeft op een school voor bijzonder onderwijs. Voor een dergelijke afweging biedt de WVO evenmin grond. Aan het advies kan dan ook niet de doorslaggevende - negatieve – waarde worden toegekend bij de beoordeling in het kader van artikel 65, eerste lid, van de WVO, als hiervoor bedoeld, als waarvan verweerder kennelijk uitgaat.
    
    2.5.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van 24 augustus 2001, CFI/FJZ-2000/210240;
    
    III.    draagt de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen op met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen;
    
    IV.    veroordeelt de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in de door [appellante] in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen) te worden betaald aan [appellante];
    
    V.    gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H.B. van der Meer, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van der Meer    w.g. Van Loon
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2002
    
    209/284.