ECLI:NL:CRVB:2025:1894, Centrale Raad van Beroep, 16-12-2025, 23/3442 PW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2025-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Ontvankelijkheid bezwaar. Verschoonbaarheid. Besluitkarakter. Bekendmaking. Opdracht nieuw besluit. Het rapport van 30 mei 2022 moet worden aangemerkt als een besluit (art. 1:3 lid 1 Awb). Hierin staat namelijk dat het dagelijks bestuur heeft besloten om de kostendelersnorm vanaf 1 mei 2022 tot in ieder geval 1 september 2022 niet meer toe te passen op de bijstand van appellanten. Met een brief van 28 februari 2023 is aan appellanten kenbaar gemaakt dat het dagelijks bestuur in mei 2022 heeft besloten de kostendelersnorm per 1 mei 2022 buiten toepassing te laten. Pas op dat moment is de bezwaartermijn van zes weken gaan lopen. Hiermee staat vast dat het bezwaarschrift van appellanten van 16 februari 2023 vóór het begin van de bezwaartermijn is ingediend.

23/3442 PW
      Centrale Raad van Beroep
      Enkelvoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 16 november 2023, 23/2776 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellant] (appellant) en [appellante] (appellante), beiden te [woonplaats]
    
    
    
      het dagelijks bestuur van de Regionale Dienst Werk en Inkomen Kromme Rijn Heuvelrug (dagelijks bestuur)
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 16 december 2025
    
    
    SAMENVATTING
    
    
      Het gaat in deze zaak om het volgende. Het dagelijks bestuur heeft het bezwaar van appellanten tegen een mededeling over het buiten toepassing laten van de kostendelersnorm om twee redenen niet-ontvankelijk verklaard:
      1) de brief daarover is geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en
      2) voor zover het bezwaarschrift is gericht tegen het in mei 2022 genomen besluit om de kostendelersnorm vanaf 1 mei 2022 niet meer toe te passen, is het niet verschoonbaar te laat ingediend.
      Appellanten hebben aangevoerd dat de brief waartegen zij bezwaar hadden gemaakt wel een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Hierin krijgen zij geen gelijk. Ook voeren appellanten aan dat sprake is van een ontvankelijk bezwaar tegen een in mei 2022 genomen besluit. Hierin krijgen zij wel gelijk. De Raad oordeelt dat het dagelijks bestuur in mei 2022 wel al had besloten om de kostendelersnorm vanaf 1 mei 2022 buiten toepassing te laten, maar dit besluit pas in februari 2023 bekend heeft gemaakt aan appellanten, en dat het bezwaarschrift tegen dit besluit voortijdig is ingediend, maar wel ontvankelijk is.
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Namens appellanten heeft mr. D.D. Pietersz, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Appellanten hebben een besluit op bezwaar van 25 juli 2024 toegestuurd, met het verzoek om dit besluit te betrekken bij de behandeling van het hoger beroep.
    
    
    
      De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 7 oktober 2025. Voor appellanten is
      mr. Pietersz verschenen. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door A.G. Hoekerd.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
    
    
    
      1.1.
      Appellanten ontvangen bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden. Met een besluit van 1 augustus 2017 heeft het dagelijks bestuur op de bijstand van appellanten vanaf [datum] de kostendelersnorm toegepast, uitgaande van drie kostendelende bewoners, omdat hun inwonende zoon per die datum 21 jaar is geworden. Tegen dit besluit hebben appellanten geen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.2.
      Op 4 mei 2022 heeft appellant gebeld met een medewerker van de Regionale Dienst Werk en Inkomen Kromme Rijn Heuvelrug (RDWI). Appellant heeft toen gezegd dat zijn zoon een Wajong-uitkering ontvangt, maar ‘moeilijk is’ en niet wil meebetalen aan het huishouden, met de vraag of de RDWI iets kan doen. De medewerker heeft dit opgevat als een verzoek om de kostendelersnorm buiten toepassing te laten. Tijdens een telefoongesprek op 12 mei 2022 heeft appellant aan de medewerker uitgelegd dat hij en appellante wel willen dat hun zoon op zichzelf of begeleid gaat wonen, maar dat dit niet gaat omdat hun zoon dat niet wil, en dat zij hulp krijgen van een hulpverlener van de gemeente [naam gemeente] (X). De medewerker heeft vervolgens contact gehad met X, die heeft verteld dat de zoon van appellanten verstandelijk beperkt is, dat bij hem sprake is van verslavingsproblematiek, dat de zoon niet openstaat voor hulpverlening en dat appellanten proberen ervoor te zorgen dat hun zoon toch begeleid gaat wonen, mogelijk op onvrijwillige basis. De medewerker heeft in een interne mail van 25 mei 2022 aan een andere medewerker van de RDWI gevraagd, onder verwijzing naar de telefoongesprekken met appellant en met X, of hij de kostendelersnorm voor vier maanden buiten toepassing mag laten. Die andere medewerker is daarmee akkoord gegaan.
      
    
    
      1.3.
      Dit alles is neergelegd in een rapport van 30 mei 2022. Op de laatste pagina staat het volgende:
      
      
        “BESLUIT
      
      1. De uitkering van belanghebbende gewijzigd voortzetten per 01-05-2022.
      2. Van norm KD 3 naar gehuwden.
      3. Hercontrole 01-09-2022:
          Stand van zaken zoon van inwoning naar begeleidend wonen (werkproces 397985).
      4. Geen beschikking sturen.”
      
    
    
      1.4.
      De medewerker heeft appellant op 30 mei 2022 telefonisch laten weten dat vanaf mei 2022 zijn thuiswonende zoon tijdelijk niet meetelt als kostendeler. Uit de door appellanten in beroep overgelegde uitkeringsspecificaties over 2022 blijkt dat het dagelijks bestuur de bijstand over mei en juni 2022 aan appellanten heeft uitbetaald tot een bedrag van € 1.481,60 en vanaf juli 2022 tot een bedrag van € 1.495,33. Dit is maandelijks bijna € 200,- meer dan de uitbetaling van de bijstand over april 2022.
      
    
    
      1.5.
      Met een brief van 23 januari 2023 heeft het dagelijks bestuur appellanten het volgende meegedeeld:
      
      
        “Vanaf 1 januari is de leeftijdsgrens waarop uw huisgenoten meetellen voor de hoogte van uw uitkering niet meer 21 jaar, maar 27 jaar. We hebben gekeken wat dit voor uw uitkering betekent. In deze brief leest u daar meer over.
      
      
    
  
  
    Wat verandert er voor u?
    
    
      Wij hadden uw inwonende kind al uitgesloten als kostendeler en daarom heeft de wetwijziging geen invloed op uw uitkering. Uw uitkering wordt daarom ongewijzigd
      voortgezet.”
    
    
    
      1.6.
      Met een brief van 16 februari 2023 hebben appellanten een bezwaarschrift ingediend tegen de brief van 23 januari 2023. Zij zijn het er niet mee eens dat de kostendelersnorm (pas) vanaf mei 2022 (feitelijk) niet meer wordt toegepast. Volgens appellanten had de kostendelersnorm al veel eerder, namelijk vanaf [datum] , buiten toepassing moeten worden gelaten.
      
    
    
      1.7.
      Met een brief van 28 februari 2023 heeft het dagelijks bestuur de ontvangst van het bezwaarschrift bevestigd. In deze brief staat ook nog:
      
      
        “Voor zover uw bezwaarschrift is gericht tegen ons besluit van mei 2022 om op verzoek van uw cliënten de kostendelersnorm per 1 mei 2022 buiten toepassing te laten, is het te laat ingediend.”
      
      
    
    
      1.8.
      Met een besluit van 12 april 2023 (bestreden besluit) heeft het dagelijks bestuur het bezwaar van appellanten tegen de brief van 23 januari 2023 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat de brief niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daarnaast staat in het bestreden besluit onder meer nog het volgende:
      
      
        “Voor zover uw bezwaarschrift is gericht tegen ons besluit van mei 2022 om op verzoek van uw cliënten de kostendelersnorm per 1 mei 2022 tijdelijk buiten toepassing te laten, is het te laat ingediend.”
      
      
      
        
          Uitspraak van de rechtbank
        
      
      
      2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank oordeelt in de eerste plaats dat de brief van 23 januari 2023 niet op rechtsgevolg is gericht en daarom geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Om die reden kan tegen die brief geen ontvankelijk bezwaar worden gemaakt. In de tweede plaats heeft de rechtbank het volgende overwogen en geoordeeld. Vaststaat dat het dagelijks bestuur vanaf 30 mei 2022 (een) met een besluit gelijk te stellen feitelijke handeling(en) als bedoeld in artikel 79 van de PW heeft verricht door de kostendelersnorm niet toe te passen. Appellanten konden van het buiten toepassing laten van de kostendelersnorm op de hoogte zijn. Omdat ter zitting geen reden is gebleken waarom appellanten niet tijdig konden opkomen tegen het buiten toepassing laten van de kostendelersnorm, is geen sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding.
      
      
        
          Het standpunt van appellanten
        
      
      
      3. Appellanten zijn het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen hebben aangevoerd wordt hierna besproken.
      
    
  
  
    Het oordeel van de Raad
    
    4. De Raad heeft naar aanleiding van het verzoek van appellanten om het besluit van 25 juli 2024 te betrekken bij de behandeling van het hoger beroep partijen bericht dat hij vooralsnog bij het hoger beroep ook dat besluit zal betrekken. Het besluit van 25 juli 2024 is echter geen besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb en zal daarom niet met toepassing van die bepaling worden betrokken bij de beoordeling van het hoger beroep. Dat besluit ziet namelijk op het nadien weer toepassen van de kostendelersnorm op de bijstand van appellanten vanaf 1 juni 2024. Daarover loopt nu een afzonderlijke hoger beroepsprocedure (met registratienummer 25/758 PW).
    
    5. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep van belang zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        De brief van 23 januari 2023
      
    
    
    
      5.1.
      Appellanten hebben in de eerste plaats aangevoerd dat de mededeling in de brief van 23 januari 2023 dat hun bijstand ongewijzigd wordt voortgezet op rechtsgevolg is gericht en daarom een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Niet eerder dan met die brief heeft het dagelijks bestuur appellanten er schriftelijk van op de hoogte gesteld dat de kostendelersnorm niet meer wordt toegepast. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        5.1.1.
        Met het begrip rechtshandeling in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt gedoeld op een handeling gericht op rechtsgevolg. Zoals de rechtbank in de aangevallen uitspraak tot uitdrukking heeft gebracht, betekent dit dat een beslissing moet zijn gericht op het doen ontstaan van een bevoegdheid, recht of verplichting of teniet doen daarvan.
        
      
      
        5.1.2.
        Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat de inhoud van de brief van 23 januari 2023 daar niet op is gericht. Deze brief kan slechts worden gezien als een mededeling van zuiver informatieve aard. Daarin staat namelijk niet meer dan dat er een wetswijziging is geweest die betrekking heeft op de toepassing van de kostendelersnorm en dat de bijstand van appellanten ongewijzigd wordt voortgezet, omdat hun inwonende zoon al was uitgesloten als kostendeler.
        
      
      
        5.1.3.
        Het karakter van de brief van 23 januari 2023 wijzigt niet door de stelling van appellanten dat zij er met de brief van 23 januari 2023 voor het eerst schriftelijk van op de hoogte zijn gesteld dat met ingang van 1 mei 2022 de kostendelersnorm niet meer wordt toegepast.
        
        
          
            Ontvankelijk bezwaar
          
        
        
      
    
    
      5.2.
      Wat appellanten in de tweede plaats hebben aangevoerd komt erop neer dat in mei 2022 geen met een besluit gelijk te stellen feitelijke handelingen hebben plaatsgevonden en dat zij niet te laat bezwaar hebben gemaakt tegen het per 1 mei 2022 buiten toepassing laten van de kostendelersnorm. Deze beroepsgrond slaagt.
      
      
        5.2.1.
        Het rapport van 30 mei 2022 moet in dit geval worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Hierin staat namelijk dat het dagelijks bestuur heeft besloten om de kostendelersnorm vanaf 1 mei 2022 tot in ieder geval 1 september 2022 niet meer toe te passen op de bijstand van appellanten. Dit is te kwalificeren als een schriftelijke beslissing van het dagelijks bestuur, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling, te weten dat ingaande 1 mei 2022 de bijstand van appellanten wordt gewijzigd door vanaf dat moment de kostendelersnorm niet meer toe te passen. Dat in het rapport staat dat geen beschikking wordt genomen, maakt dit niet anders.
        
      
      
        5.2.2.
        Weliswaar heeft het dagelijks bestuur uitvoering gegeven aan het besluit van 30 mei 2022 door de bijstand van appellanten over mei 2022 tot een hoger bedrag uit te betalen dan over de periode daarvoor, maar dat besluit was op dat moment (nog) niet op de in artikel 3:41 van de Awb voorgeschreven wijze aan appellanten bekend gemaakt. Het rapport van 30 mei 2022 was namelijk niet toegezonden of uitgereikt aan appellanten. De bezwaartermijn van zes weken is toen dus nog niet gaan lopen.
        
      
      
        5.2.3.
        Uit de uitkeringsspecificatie van mei 2022 blijkt dat de bijstand over die maand tot een hoger bedrag was uitbetaald dan over de maanden daarvoor. Hoewel volgens vaste rechtspraak tegen zo’n uitkeringsspecificatie in beginsel bezwaar kan worden gemaakt, leidt dat in dit geval niet tot het oordeel dat appellanten hun bezwaarschrift van 16 februari 2023 niet tijdig hebben ingediend. Het dagelijks bestuur verzendt uitkeringsspecificaties namelijk niet per post, maar zet die in een digitaal portaal dat bijstandsgerechtigden kunnen raadplegen door in te loggen in ‘Mijn RSD’ op de website van de RDWI. Aangezien appellanten niet kenbaar hebben gemaakt dat zij langs deze weg voldoende bereikbaar zijn, is de uitkeringsspecificatie van mei 2022 dus ook niet op de juiste wijze bekend gemaakt. Appellanten hebben de uitkeringsspecificaties pas in beroep van het dagelijks bestuur verkregen nadat hun gemachtigde daar om had verzocht.
        
      
      
        5.2.4.
        Het dagelijks bestuur heeft in zijn brief van 28 februari 2023 aan appellanten kenbaar gemaakt dat hij in mei 2022 heeft besloten de kostendelersnorm per 1 mei 2022 buiten toepassing te laten. Hiermee wordt het dagelijks bestuur geacht dat besluit – in de vorm van het rapport van 30 mei 2022 – alsnog bekend te hebben gemaakt aan appellanten in de zin van artikel 3:41, eerste lid, van de Awb. Pas op dat moment is de bezwaartermijn van zes weken gaan lopen.
        
      
      
        5.2.5.
        Hiermee staat vast dat het bezwaarschrift van appellanten van 16 februari 2023 vóór het begin van de bezwaartermijn is ingediend. Gelet op artikel 6:10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb wordt niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar op die grond echter achterwege gelaten. Zoals volgt uit 5.2.1 was het besluit tot het buiten toepassing laten van de kostendelersnorm vanaf 1 mei 2022 namelijk wel al tot stand gekomen.
        
      
    
    
      5.3.
      Gelet op 5.2 tot en met 5.2.4 heeft het dagelijks bestuur het bezwaar van appellanten tegen (de ingangsdatum van) het buiten toepassing laten van de kostendelersnorm vanaf 1 mei 2022 ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5.4.
      Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. De Raad zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de wet.
      
    
    
      5.5.
      Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit op bezwaar niet in stand worden gelaten en kan de Raad ook niet zelf in de zaak voorzien. Daarom zal de Raad het dagelijks bestuur opdragen een nieuwe, inhoudelijke beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    
      5.6.
      Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil zal de Raad met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
      
      
        6. Omdat het hoger beroep slaagt, krijgen appellanten een vergoeding voor hun proceskosten. Deze kosten worden begroot op € 1.814,- in beroep en € 907,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.721,-. Ook krijgen appellanten het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht terug.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep
    
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak;
      
      
        verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 12 april 2023;
      
      
        draagt het dagelijks bestuur op een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellanten te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat tegen het nieuwe besluit slechts beroep bij de Raad kan worden ingesteld;
      
      
        veroordeelt het dagelijks bestuur in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 2.721,-;
      
      
        bepaalt dat het dagelijks bestuur aan appellanten het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 186,- vergoedt.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens, in tegenwoordigheid van C.E.A. Tessemaker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 december 2025.
    
    
    
    
    
      						(getekend) W.F. Claessens
    
    
    
    
    
      						(getekend) C.E.A. Tessemaker
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 1:3, eerste lid:
      Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    
    
      Artikel 3:41, eerste lid:
      De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
    
    
    
      Artikel 6:10, eerste lid:
      Ten aanzien van een voor het begin van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien het besluit ten tijde van de indiening:
    
    a. wel reeds tot stand was gekomen, of
    b. nog niet tot stand was gekomen, maar de indiener redelijkerwijs kon menen dat dit wel reeds het geval was.
    
    
      Artikel 6:19, eerste lid:
      Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    
    
    
      
        Participatiewet
      
    
    
    
      Artikel 79:
      Voor de toepassing van artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht wordt met een besluit gelijkgesteld het nalaten van een handeling die strekt tot uitvoering van het besluit inzake de verlening of terugvordering van bijstand of het verrichten van een handeling die afwijkt van dat besluit.
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 april 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:795.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 13 juli 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1710, 8 juli 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2313, en 1 maart 2001, ECLI:NL:CRVB:2001:AB0558.