ECLI:NL:RVS:2025:6181, Raad van State, 17-12-2025, 202204718/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 maart 2021, gewijzigd bij besluit van 18 mei 2021, heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan ESD met toepassing van artikel 27 van de Arbeidsomstandighedenwet eisen gesteld aan de wijze waarop artikel 4.6, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit moet worden nageleefd. ESD heeft een bedrijf dat siliciumcarbide (SiC) produceert. SiC is een hard materiaal dat onder andere toegepast wordt in schuurpapier en dieselroetfilters. SiC wordt gemaakt door zand en petroleumcokes te mengen. Uit het mengsel wordt een grote hoop opgebouwd (de "oven"). De oven wordt verhit tot een temperatuur van ongeveer 2500 graden. Door een chemische reactie ontstaat SiC. De productielocatie in Farmsum heeft zeven productietransformatoren en 24 ovenplaatsen. Er kunnen zeven ovens gelijktijdig in productie zijn. De andere ovens zijn op dat moment in opbouw-, afkoel-, uitbouw- of reparatiefase. De totale reactietijd voor een oven is ongeveer 10 dagen. Het hoger beroep van de staatssecretaris is alleen gericht tegen de uitspraak van de rechtbank voor zover die ziet op eis 1 en 2 die bij besluit van 18 mei 2021 aan ESD zijn opgelegd.

202204718/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (thans: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid),
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 24 juni 2022 in zaak nr. 21/2966 in het geding tussen:
    ESD-SIC B.V. (hierna: ESD), gevestigd in Farmsum,
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 maart 2021, gewijzigd bij besluit van 18 mei 2021, heeft de staatssecretaris aan ESD met toepassing van artikel 27 van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) eisen gesteld aan de wijze waarop artikel 4.6, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit) moet worden nageleefd.
    Bij besluit van 28 september 2021 heeft de staatssecretaris het door ESD daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 juni 2022 heeft de rechtbank het door ESD daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover het betrekking heeft op eis 1 en 2, het besluit van 28 september 2021 in zoverre vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van ESD voor zover het betrekking heeft op eis 1 en 2.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    ESD heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2025, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. S. Martis, en ESD, vertegenwoordigd door mr. M. Klijnstra, advocaat in Amsterdam, [gemachtigden], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       ESD heeft een bedrijf dat siliciumcarbide (SiC) produceert. SiC is een hard materiaal dat onder andere toegepast wordt in schuurpapier en dieselroetfilters. SiC wordt gemaakt door zand en petroleumcokes te mengen. Uit het mengsel wordt een grote hoop opgebouwd (de "oven"). De oven wordt verhit tot een temperatuur van ongeveer 2500 graden. Door een chemische reactie ontstaat SiC. De productielocatie in Farmsum heeft zeven productietransformatoren en 24 ovenplaatsen. Er kunnen zeven ovens gelijktijdig in productie zijn. De andere ovens zijn op dat moment in opbouw-, afkoel-, uitbouw- of reparatiefase. De totale reactietijd voor een oven is ongeveer 10 dagen.
    Bij het verhitten van de oven komen ook gassen vrij. Deze worden opgevangen door de oven te bedekken met een kunststof folie. Onder bepaalde omstandigheden kan de druk onder het folie te groot worden, waardoor het folie knapt. Dan kunnen ovenmateriaal, steekvlammen, hitte en gevaarlijke concentraties aan gassen met explosieve kracht vrijkomen. Dit wordt een blazer genoemd. Blazers leveren gevaar op voor werknemers die daar te dichtbij komen. In 2019 zijn er veel blazers geweest bij ESD. Inmiddels heeft ESD ervoor gezorgd dat de blazers zowel in aantal als in grootte sterk zijn afgenomen.
    Het geschil
    2.       Het hoger beroep van de staatssecretaris is alleen gericht tegen de uitspraak van de rechtbank voor zover die ziet op eis 1 en 2 die bij besluit van 18 mei 2021 aan ESD zijn opgelegd. Eis 2 houdt in dat ESD de ovenplanning zo aanpast dat werknemers zich tijdens en na het productieproces gedurende 80 uur op een zodanige afstand bevinden van een afkoelende oven dat zij aantoonbaar geen gevaar lopen om door een blazer van die oven en een eventuele ontsteking of explosie van gevaarlijke stoffen als gevolg van die blazer getroffen te worden. Ook moet de ovenplanning zo aangepast worden dat werknemers zich op een zodanige afstand bevinden van een ingeschakelde oven dat zij aantoonbaar geen gevaar lopen om door een blazer van die oven en een eventuele ontsteking of explosie van gevaarlijke stoffen als gevolg van die blazer getroffen te worden. Na 80 uur kunnen er geen blazers meer ontstaan en is het risico voor de gezondheid en de veiligheid van de werknemers als gevolg van een blazer nihil. De staatssecretaris heeft de maatregel gebaseerd op artikel 4.6 van het Arbobesluit. Eis 1 houdt in dat ESD de maatregel ook moet opnemen in de risico-inventarisatie en -evaluatie, zoals bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Arbowet.
    3.       Volgens ESD betekent het aanpassen van de ovenplanning op de door de staatssecretaris voorgeschreven wijze dat het bedrijf failliet zal gaan. Op die manier kunnen er namelijk te weinig ovens tegelijkertijd actief zijn om genoeg productie te draaien om rendabel te zijn. Het uitbreiden of verplaatsen van het bedrijf is niet mogelijk, omdat daarvoor geen vergunning zal worden verleend.
    Het hoger beroep
    4.       De staatssecretaris voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij een belangenafweging had moeten maken. Artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit, kent namelijk geen ruimte voor een evenredigheidstoets. Uit dat artikel volgt dat de werkgever de schadelijke gevolgen van ongewilde gebeurtenissen, zoals blazers, voor de veiligheid en gezondheid van de werknemer zoveel mogelijk moet verminderen. Dit betekent dat werknemers zich niet mogen bevinden op een plek waar zij de schadelijke gevolgen van een blazer kunnen ondervinden, zolang een blazer zich kan voordoen. Dit is immers een mogelijke maatregel waardoor de schadelijke gevolgen zoveel mogelijk worden verminderd. Daarnaast voert de staatssecretaris aan dat als er wel een belangenafweging gemaakt moet worden, de gestelde eis niet onevenredig is. Het belang van ESD is namelijk een zuiver economisch belang, wat niet voor mag gaan op de verbetering van de veiligheid, de hygiëne en de gezondheid van de werknemers op het werk.
    Beoordeling
    4.1.    Op grond van artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit is de werkgever verplicht om, in alle gevallen waarin werknemers worden of kunnen worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen, zodanige maatregelen te treffen dat het gevaar, dat zich met betrekking tot die stoffen of met betrekking tot de arbeid met die stoffen een ongewilde gebeurtenis voordoet, zoveel mogelijk is vermeden. Uit de toelichting bij dit artikel (Staatsblad 1997, 60, blz. 329) volgt dat gevaarlijke stoffen niet alleen stoffen zijn die vanwege hun toxicologische eigenschappen gevaren opleveren, maar ook stoffen die bijvoorbeeld onder omstandigheden als kou, hitte, hoge druk, lage druk, schokken en aanraking met de buitenlucht, gevaar kunnen opleveren. Hoewel zand en petroleumcokes op zichzelf niet gevaarlijk zijn, kunnen zij gemengd en onder invloed van hitte bij de productie van SiC leiden tot blazers.
    Op grond van artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder b, van het Arbobesluit, is ESD verplicht om ervoor te zorgen dat er geen ontbrandingsbronnen aanwezig zijn die brand en explosies kunnen veroorzaken, of om ongunstige omstandigheden te vermijden die ertoe kunnen leiden dat chemisch onstabiele stoffen of mengsels van stoffen ongelukken met ernstige fysieke gevolgen veroorzaken, zoals blazers. Op grond van artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder c, van het Arbobesluit, is ESD verplicht om, als toch een blazer ontstaat, de schadelijke gevolgen daarvan voor werknemers te verminderen.
    4.2.    Artikel 4.6 van het Arbobesluit schrijft niet voor op welke manier de werkgever moet voldoen aan de op hem rustende verplichting om een ongewilde gebeurtenis met betrekking tot gevaarlijke stoffen en de gevolgen daarvan te voorkomen. Dit betekent dat het in beginsel aan de werkgever is om te bepalen welke maatregelen hij neemt. Dit maakt een eis tot naleving van artikel 4.6 van het Arbobesluit ingrijpend, omdat de staatssecretaris daarmee in plaats van de werkgever bepaalt welke maatregelen moeten worden genomen. Vanwege het ingrijpende karakter moet aan zo’n eis een gedegen motivering ten grondslag liggen, waarin in elk geval wordt ingegaan op de maatregelen die de werkgever al heeft getroffen en op de vraag waarom naast die maatregelen nog andere maatregelen nodig zijn ter voorkoming van een ongewilde gebeurtenis met betrekking tot gevaarlijke stoffen of de gevolgen daarvan (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2441, en 18 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2754).
    4.3.    Zoals de rechtbank heeft overwogen, schrijft artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder c, van het Arbobesluit niet voor dat de werkgever gehouden is tot het nemen van alle denkbare maatregelen ter voorkoming van elk gevaar voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers zodat dit gevaar op nihil wordt gesteld. ESD hanteert de 30/60-regel voor inactieve, afkoelende ovens. Dit houdt in dat werknemers zich gedurende 60 uur niet binnen een afstand van 30 meter tot de voet van de oven mogen bevinden. Na 60 uur kunnen weliswaar nog steeds blazers ontstaan, maar dat zijn geen grote blazers meer. Volgens de eis van de staatssecretaris mogen werknemers zich gedurende 80 uur niet in de buurt van een afkoelende oven bevinden, omdat pas na 80 uur geen kans meer is op het ontstaan van een blazer. Nu uit artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder c, van het Arbobesluit, niet volgt dat elk gevaar op nihil moet worden gesteld, heeft de staatssecretaris onvoldoende gemotiveerd waarom de 30/60-regel van ESD niet volstaat. Daarnaast is de staatssecretaris onvoldoende ingegaan op de andere maatregelen die ESD heeft genomen ter bescherming van werknemers tegen de gevolgen van een blazer wanneer zij zich in de gevarenzone bevinden. Zo gebruiken de werknemers volledig beschermde JCB heftrucks op het oventerrein, gebeurt het sproeien en vegen in een trekker met veiligheidsglas/folie voorzien van tralies, en dragen de werknemers normconforme beschermende kleding en brandvertragende onderkleding. In het besluit van 28 september 2021 heeft de staatssecretaris over deze maatregelen enkel gesteld dat deze onvoldoende zijn omdat de maatregel van de gestelde eis effectiever is. Immers, bij de maatregel van de eis is de werknemer niet op een plaats waar bescherming nodig is tegen de gevolgen van een blazer. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de staatssecretaris hiermee ontoereikend heeft gemotiveerd waarom de door ESD al genomen maatregelen onvoldoende zijn om het gewenste beschermingsniveau van de werknemers te bereiken.
    4.4.    Daar voegt de Afdeling nog het volgende aan toe. Artikel 4.6, eerste lid, aanhef en onder a, b en c van het Arbobesluit, bepaalt welke verschillende soorten maatregelen genomen moeten worden bij het werken met gevaarlijke stoffen. Deze maatregelen zijn cumulatief. Dat een werkgever maatregelen heeft genomen om te voorkomen dat er ongelukken ontstaan (onder b), neemt dus niet weg dat de werkgever ook maatregelen moet nemen om de gevolgen van een ongeluk te verminderen (onder c). Er is echter wel een verband tussen de verschillende soorten maatregelen. Zo kunnen maatregelen die genomen worden om te voorkomen dat er ongelukken ontstaan ertoe leiden dat de kans dat een ongeluk ontstaat kleiner wordt, of dat de gevolgen van een ongeluk minder groot zijn. Dit kan invloed hebben op de maatregelen die de werkgever moet treffen om de gevolgen van een ongeluk te verminderen. De verschillende maatregelen die een werkgever op grond van artikel 4.6, eerste lid, van het Arbobesluit heeft getroffen, moeten dus in onderlinge samenhang worden beoordeeld.
    ESD heeft in bezwaar aangevoerd dat dat zij sinds 2019 veel maatregelen heeft genomen om blazers te verminderen. Deze maatregelen hebben succes. Op dat moment hadden zich al ongeveer 12 maanden geen blazers voorgedaan, en al ruim 15 maanden geen grote blazers. Op de zitting bij de Afdeling heeft ESD toegelicht dat er in 2019 ongeveer 50 blazers waren en inmiddels nog maar drie à vier per jaar. Ook de grootte van de blazers is afgenomen. Blazers worden onderverdeeld in vijf categorieën, waarbij categorie 1 de kleinste soort is en categorie 5 de grootste. Sinds 2019 zijn er geen blazers meer geweest uit categorie 4 en 5. De staatssecretaris heeft niet gemotiveerd waarom de maatregelen die ESD heeft genomen om ongelukken te voorkomen, in onderlinge samenhang bezien met de maatregelen die ESD heeft genomen om de gevolgen van een eventueel ongeluk te verminderen, onvoldoende zijn. Ook om die reden is het besluit van 28 september 2021 ontoereikend gemotiveerd.
    4.5.    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Dat betekent dat de minister een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van ESD voor zover dat betrekking heeft op eis 1 en 2, met inachtneming van wat in deze uitspraak en de uitspraak van de rechtbank is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    6.       De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    III.      veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van de bij ESD-SIC B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.360,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.     bepaalt dat van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.E. Kamperman, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Kamperman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025
    1000