ECLI:NL:CRVB:2009:BJ8704, Centrale Raad van Beroep, 24-09-2009, 08/41 AW + 08/42 AW + 08/44 AW + 08/45 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2009-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Niet-ontvankelijkverklaring bezwaar tegen de stopzetting van de betaling van de werkgeversbijdrage in de ziektekosten en hoogte eenmalige uitkering. Bevoegdheid wijziging van regelgeving. Besluit of handeling.

08/41 AW, 08/42 AW, 08/44 AW en 08/45 AW 
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    
    Meervoudige kamer
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    op de hoger beroepen van:
    
    
      [appellant 1], wonende te Middelburg, 
      de erven van [appellant 2], gewoond hebbende te Middelburg,
      [appellant 3], wonende te Breda,
      [appellant 4], wonende te Middelburg, (hierna: appellanten),
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 19 november 2007, 07/134 t/m 07/137, voor zover het betreft de nummers 07/135, 136 en 137, en tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 19 november 2007, 07/138 (hierna: aangevallen uitspraken),
    
    in de gedingen tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland (hierna: gedeputeerde staten)
    
    
    Datum uitspraak: 24 september 2009
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellanten hebben hoger beroep ingesteld.
    
    Gedeputeerde staten hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Op verzoek van de Raad hebben partijen nadere stukken ingezonden.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 juli 2009. [Appellant 4] is verschenen en is voorts als gemachtigde van de overige appellanten opgetreden. Gedeputeerde staten hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. R. Koper, werkzaam bij de provincie Zeeland, bijgestaan door mr. L.A. Wayenburg, verbonden aan het Interprovinciaal Overlegorgaan.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende voor deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Appellanten zijn gepensioneerde ambtenaren van de provincie Zeeland, die deelnemer waren in de Interprovinciale Ziektekostenregeling (IZR), vanaf een fusie per 1 januari 2005 met het Instituut Ziektekostenverzekering voor Ambtenaren (IZA) voortgezet als de IZA/IZR-regeling. Onderdeel van deze regelingen was dat de deelnemende provincies, waaronder de provincie Zeeland, een bijdrage betaalden in de kosten. Dit had ook betrekking op de gepensioneerde provincieambtenaren. De premie voor de IZA/IZR-regeling werd blijkens de zogenoemde pensioenberichten van appellanten van december 2005 ingehouden op hun pensioen. Op deze pensioenberichten was ook een “belastbaar werkgeversaandeel ziektekosten” zichtbaar. 
    
    1.2. De stelselwijziging inzake de zorgverzekering met ingang van 1 januari 2006 met de inwerkingtreding van de Zorgverzekeringswet (Zvw) leidde ertoe dat op de pensioenen van appellanten een inkomensafhankelijke bijdrage Zvw werd ingehouden van 4,4% over maximaal € 30.015,-, zoals de Stichting Pensioenfonds ABP appellanten bij het pensioenbericht van januari 2006 meedeelde. Op de pensioenberichten van 16 januari 2006 ontbrak de vroegere post “belastbaar werkgeversaandeel ziektekosten”. 
    
    
      1.3. Bij brief van 12 juni 2006 hebben gedeputeerde staten appellanten onder meer meegedeeld, dat de maandelijkse bijdrage van gedeputeerde staten in de ziektekosten vanaf 1 januari 2006 is komen te vervallen en dat ter compensatie van de negatieve inkomensgevolgen hiervan alle IZA/IZR-deelnemers, die op 1 januari 2006 tot de categorie gepensioneerden bij de provincies behoorden, in december 2006 door tussenkomst van de Stichting Pensioenfonds ABP een eenmalige uitkering van € 775,- zullen ontvangen. 
      Appellanten hebben binnen zes weken na deze brief bezwaar gemaakt tegen de stopzetting van de betaling van de werkgeversbijdrage in de ziektekosten vanaf januari 2006 en tegen de in hun ogen te lage eenmalige uitkering. 
    
    
    
      1.4. Bij gelijkluidende bestreden besluiten van 16 januari 2007, verzonden op 23 januari 2007, zijn de bezwaren tegen de beëindiging van de werkgeversbijdrage ziektekosten en tegen de toekenning van de eenmalige uitkering van € 775,- niet-ontvankelijk verklaard. 
      Met betrekking tot de beëindiging van de werkgeversbijdrage ontbreken, aldus gedeputeerde staten, voor bezwaar en beroep vatbare besluiten. Voor zover wel sprake was van voor bezwaar en beroep vatbare besluiten, waren dit de pensioenspecificaties van januari 2006 en zijn de bezwaren buiten de voorgeschreven termijn van zes weken gemaakt zodat de bezwaren om die reden eveneens niet-ontvankelijk zijn. Met betrekking tot de eenmalige uitkering zijn de, binnen zes weken na de brief van 12 juni 2006 en dus tijdig gemaakte, bezwaren niet-ontvankelijk verklaard, omdat de aanspraak op de eenmalige uitkering is vastgesteld in het Sectoroverleg Provinciale Arbeidsvoorwaarden,  ambtenaren aan een onderhandelingsakkoord geen rechtspositionele aanspraken kunnen ontlenen en daardoor dus niet rechtstreeks in hun rechtspositioneel belang zijn getroffen.
    
    
    1.5. Bij de aangevallen uitspraken zijn de bestreden besluiten in stand gelaten. De rechtbank zag met betrekking tot de stopzetting van de werkgeversbijdrage in de ziektekosten geen voor bezwaar vatbare besluiten, omdat de desbetreffende regelingen door de inwerkingtreding van de Zvw waren vervallen. Met betrekking tot de eenmalige uitkering heeft de rechtbank geoordeeld dat de Collectieve Arbeidsvoorwaardenovereenkomst Provincies (CAP) 2005/2007, waarin het onderhandelaarsakkoord tot betaling van deze eenmalige uitkering is neergelegd, een algemeen verbindend voorschrift is waartegen op grond van artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in samenhang met artikel 7:1 van de Awb geen bezwaar en beroep openstaat. 
    
    
      2. In hoger beroep hebben appellanten hun standpunt gehandhaafd dat de bezwaren wel ontvankelijk zijn. Zij menen aanspraak te hebben behouden op de werkgeversbijdrage in de ziektekosten vanaf 1 januari 2006.
      Gedeputeerde staten hebben gemotiveerd verweer gevoerd.
    
    
    3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep naar voren hebben gebracht, overweegt de Raad het volgende.
    
    4. De Raad zal eerst de grieven en stellingen van appellanten over de van toepassing zijnde voorschriften, die ook bij de rechtbank waren aangedragen maar ten onrechte in de aangevallen uitspraken niet zijn besproken, bespreken.
    
    
      4.1. Appellanten menen dat hun aanspraak inzake een werkgeversbijdrage in de ziektekosten beoordeeld moet worden aan de hand van de in de provincie Zeeland ten tijde van hun pensionering geldende rechtspositieregeling. Appellanten hebben daarbij het oog op het Ambtenarenreglement Zeeland 1965. 
      Appellanten miskennen hiermee dat de ambtelijke rechtspositie door het daartoe bevoegde gezag kan worden vastgesteld en gewijzigd door middel van algemeen verbindende voorschriften. Wijziging van regelgeving kan ook gevolgen meebrengen voor gewezen ambtenaren als appellanten. Dit betekent dat de beweerdelijke aanspraken van appellanten moeten worden beoordeeld volgens de rechtspositionele voorschriften van de provincie zoals deze luidden per 1 januari 2006. 
    
    
    4.2. In dat verband hebben appellanten voorts gesteld, dat de wijzigingen in de CAP onbevoegd zijn vastgesteld, omdat niet gedeputeerde staten maar provinciale staten ook na de dualisering van het provinciale bestel bevoegd zijn gebleven om de ambtelijke rechtspositie vast te stellen. De Raad kan appellanten ook hierin niet volgen, waartoe hij verwijst naar artikel XI van de Wet dualisering provinciebestuur en naar hetgeen gedeputeerde staten terzake hebben betoogd.
    
    5. De Raad zal vervolgens de vraag beantwoorden of bij de bestreden besluiten inzake de stopzetting van de werkgeversbijdrage in de ziektekosten met juistheid en op goede gronden is vastgesteld dat daaraan geen voor bezwaar en beroep vatbare besluiten ten grondslag liggen. In lijn met de uitspraak van de Raad van 25 september 1997, TAR 1997, 225, zal de Raad eerst onderzoeken of het bezwaar gericht is tegen een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb of een handeling als bedoeld in artikel 8:1, tweede lid, van de Awb.
    
    
      5.1. De Raad memoreert in de eerste plaats de uitleg die van de zijde van gedeputeerde staten ter zitting is gegeven over het “belastbare werkgeversaandeel ziektekosten” zoals dat is vermeld op de pensioenberichten van december 2005. Dit betreft een fiscale bijtelling vanwege deels niet verhaalde bijdragen van de provincie in de kosten van de IZA/IZR-regeling en niet een door gedeputeerde staten maandelijks aan elke gepensioneerde ambtenaar toegekende bijdrage in zijn ziektekosten. De beslissingen over de premie, de heffingsgrondslagen en de provinciale bijdragen werden, volgens die uitleg, door de organen van de IZA/IZR-regeling genomen. De tekst van de IZR in samenhang met de reglementen van de IZA/IZR-regeling bevestigen de juistheid van deze uitleg.
      De Raad kan en zal dan ook van de aldus geschetste gang van zaken uitgaan. De Raad voegt hieraan toe, dat niet gebleken is van enig in 2005 geldend voorschrift, waarop besluitvorming over de hoogte van de premies voor betrokkenen en bijdragen voor de IZA/IZR-regeling door gedeputeerde staten (of een ander orgaan van de provincie Zeeland) of de doorberekening van die bijdragen door gedeputeerde staten aan (gepensioneerde) provincieambtenaren berustte. 
    
    
    5.2. De Raad kan dan tot geen andere slotsom komen dan dat aan de op de pensioenberichten van december 2005 vermelde gegevens inzake de ziektekosten, waaronder het “belastbaar werkgeversaandeel ziektekosten”, geen besluiten van gedeputeerde staten ten grondslag hebben gelegen. Dit zelfde geldt voor de wijzigingen vanaf 1 januari 2006 en met name voor het ontbreken van een “belastbaar werkgeversaandeel ziektekosten”. Bij afwezigheid van besluitvorming door gedeputeerde staten over (bijdragen in) de ziektekosten van gepensioneerde ambtenaren ontbreekt enig voor bezwaar en beroep vatbaar besluit van gedeputeerde staten met betrekking tot de stopzetting van de werkgevers-bijdrage in de ziektekosten met ingang van 1 januari 2006. De brieven van 12 juni 2006 behelzen in zoverre louter informatieve mededelingen en zijn geen besluiten als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Van handelingen door gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 8:1, tweede lid, van de Awb is in zoverre evenmin sprake.
    
    
      5.3. Bij de bestreden besluiten zijn de bezwaren tegen de stopzetting van de werkgeversbijdrage in de ziektekosten dus terecht niet-ontvankelijk verklaard.
      De aangevallen uitspraken, waarbij de bestreden besluiten met betrekking tot het onderdeel werkgeversbijdrage in de ziektekosten in stand zijn gelaten, komen in zoverre - met verbetering van de gronden - voor bevestiging in aanmerking. 
    
    
    5.4. Het vorenstaande brengt mee, dat de grieven van appellanten over strijdigheid met artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en het Eerste Protocol bij dat verdrag geen bespreking meer behoeven.
    
    6. Tot slot moet de Raad de vraag beantwoorden of bij de bestreden besluiten met juistheid de bezwaren niet-ontvankelijk zijn verklaard voor zover betrekking hebbend op de toekenning van de eenmalige uitkering van € 775,-. 
    
    6.1. Van de zijde van gedeputeerde staten is ter zitting erkend dat de aanspraak op de eenmalige uitkering ook onderdeel is geworden van de door gedeputeerde staten bij besluit van 11 april 2006 vastgestelde wijzigingen in de CAP. De Raad acht dit standpunt juist. Omdat in de brief van 12 juni 2006 aan appellanten de toekenning van de aanspraak op deze eenmalige uitkering van € 775,- is meegedeeld, ontbreekt elke grond om deze toekenning niet aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Nu appellanten tijdig bezwaar hebben gemaakt tegen deze toekenning ontbreekt evenzeer grond voor de niet-ontvankelijkverklaring van de bezwaren. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Daarom moeten de aangevallen uitspraken voor zover daarbij de bestreden besluiten met betrekking tot dit onderdeel in stand zijn gelaten, worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de bestreden besluiten in zoverre vernietigen.
    
    6.2. Omdat beide partijen de Raad verzocht hebben de tussen partijen bestaande geschillen zo mogelijk finaal te beslechten en de Raad zich voldoende voorgelicht acht, zal hij met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb op de bezwaren beslissen.
    
    6.3. In het overleg over de arbeidsvoorwaarden voor (gewezen) provincieambtenaren is aanleiding gezien om de gepensioneerde ambtenaren in 2006 een eenmalige bijdrage te geven in hun ziektekosten in verband met de - voor velen van hen - hogere lasten door het nieuwe stelsel van de Zvw. Aan de vaststelling van de hoogte van de eenmalige uitkering zijn, aldus gedeputeerde staten ter zitting, berekeningen ten grondslag gelegd waarbij rekening is gehouden met alle relevante omstandigheden. Op grond van het totaalbeeld is gekozen voor een bedrag van € 750,-. Gedeputeerde staten hebben zich daarachter geschaard en het bedrag verhoogd naar € 775,-, toen gebleken was dat de uitbetaling niet eerder kon geschieden dan in december 2006.
    
    6.4. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat de Raad niet is gebleken van tekort-komingen in de wijze van besluitvorming, zoals uiteindelijk neergelegd in de CAP, ziet de Raad geen grond voor het oordeel dat het overeenkomstig het bepaalde in de CAP toegekende bedrag in rechte geen stand kan houden. De Raad zal het door ieder van appellanten gemaakte bezwaar, dus ongegrond verklaren.
    
    7. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding gedeputeerde staten te veroordelen in de proceskosten van appellanten in hoger beroep tot een bedrag van € 39,95 aan reiskosten van [appellant 4].
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraken, voor zover daarbij is beslist op de beroepen inzake de eenmalige bijdrage;
      Verklaart die beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten in zoverre;
      Verklaart de bezwaren van appellanten tegen de hoogte van de eenmalige bijdrage ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de in zoverre vernietigde besluiten;
      Bevestigt de aangevallen uitspraken voor het overige;
      Veroordeelt gedeputeerde staten van de provincie Zeeland in de proceskosten van appellant [appellant 4] tot een bedrag van in totaal € 39,95;
      Bepaalt dat gedeputeerde staten van de provincie Zeeland aan appellanten het door hen in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 487,30 vergoedt.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door J.G. Treffers als voorzitter en K. Zeilemaker en B.M. van Dun als leden, in tegenwoordigheid van M. Lammerse als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 september 2009.
    
    
    (get.) J.G. Treffers.
    
    
    (get.) M. Lammerse.
    
    
    
    HD