ECLI:NL:RBASS:2008:BD7629, Rechtbank Assen, 16-05-2008, 07_924
Rechtbank Assen — Uitspraak 
Datum: 2008-05-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verweerder heeft het inrichtingsplan ‘Waterberging-Natuur voor Roden-Norg’ goedgekeurd. 
        Gelet op het feit dat het inrichtingsplan een zekere toekomstvisie behelst met betrekking tot het gebied dat valt onder het inrichtingsplan, kan het inrichtingsplan worden beschouwd als een beleidsplan waarin vorm en richting wordt gegeven aan een nieuw waterbeleid. Gelet op het beleidsmatige karakter van het inrichtingsplan staat met de vaststelling en goedkeuring daarvan niet vast dat de waterberging ook daadwerkelijk zal worden gerealiseerd op exact de wijze en in de omvang zoals staat omschreven in het inrichtingsplan. Hieruit volgt dat de beoordeling die verweerder dient te maken in het kader van het al dan niet afgeven van een goedkeuringsbesluit slechts een marginale toets betreft. Hierbij dient door de rechtbank tevens in aanmerking te worden genomen dat de Wsw geen materiële eisen stelt aan besluiten van waterschapsbesturen en verweerder een vereiste goedkeuring slechts mag onthouden, indien sprake is van strijd met het recht of het algemeen belang. Bij de rechtbank ligt dan ook slechts voor of verweerder in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat geen sprake is van strijd met het recht of het algemeen belang. De aangevoerde beroepsgronden kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet afdoen aan de conclusie dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat er geen sprake is van strijd met het recht of het algemeen belang. Zo is onder meer niet gebleken dat verweerder op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat Flora- en Faunawet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Voorts hebben de door eisers aangevoerde argumenten uitsluitend betrekking op het particulier belang van eisers. Voor zover deze belangen van eisers worden geraakt, staat daarmee niet vast dat ook het algemeen belang in gedrang komt.

RECHTBANK ASSEN
      Sector Bestuursrecht
    
    
    Kenmerk: 07/924 BESLU
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken d.d. 16 mei 2008
    
    in het geding tussen
    
    [eiser], wonende te [woonplaats], eisers,
    
    en
    
    Gedeputeerde Staten van Drenthe, verweerder.
    
    
      I.	Procesverloop
      Bij besluit van 4 september 2007 heeft verweerder het inrichtingsplan Waterberging/Natuur voor Roden-Norg dat op 4 juli 2007 door het algemeen bestuur van het Waterschap Noorderzijlvest is vastgesteld, goedgekeurd.
    
    
    Eisers hebben bij brief van 31 oktober 2007 tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft bij brief van 24 januari 2008 de op de zaak betrekking hebbende stukken alsmede een verweerschrift ingezonden. Eisers hebben hiervan een afschrift ontvangen.
    
    Tevens hebben zich gemeld als belanghebbenden om als partij aan het geding deel te nemen Waterschap Noorderzijlvest en de Bestuurscommissie Herinrichting [woonplaats].
    
    
      Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 22 februari 2008, alwaar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. J.J. Nicolaas.
      Voor verweerder is verschenen H.E. Koertz.
      Het Waterschap Noorderzijlvest heeft zich laten vertegenwoordigen door J.J. Feunekes.
      Tevens zijn verschenen A. van Guldener en J.A.H.M. van Zalm namens de Dienst Landelijk Gebied, welke de Bestuurscommissie Herinrichting [woonplaats] ondersteunt.
    
    
    II.	Motivering
    
    
      Feiten en omstandigheden
      Aan de gedingstukken en het verhandelde ter zitting ontleent de rechtbank de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
    Het algemeen bestuur van het Waterschap Noorderzijlvest (hierna: het Waterschap) heeft op 3 oktober 2006 het inrichtingsplan ‘Waterberging-Natuur voor Roden-Norg’ in ontwerp vastgesteld.
    
    Het inrichtingsplan voorziet in de aanleg en verbetering van waterstaatswerken. Het doel van het plan is de vermindering van de hoogwaterproblematiek (maximale waterstand van NAP -0,20 m.) in Groningen en Noord-Drenthe. 
    
    Het ontwerpplan heeft vanaf 13 november 2006 zes weken ter inzage gelegen. Voorts zijn een aantal voorlichtingsavonden en inloopavonden gehouden. Tegen het ontwerpplan zijn 30 zienswijzen die betrekking hadden op het inrichtingsplan ingediend. Naar aanleiding hiervan heeft er een aantal hoorzittingen plaatsgevonden.
    
    Bij besluit van 4 juli 2007 heeft het algemeen bestuur van het Waterschap het plan vastgesteld, waarbij op de zienswijzen is gereageerd. Deze reacties zijn verwerkt in een bij het plan behorende Reactienota. De zienswijzen hebben geleid tot kleine aanpassingen van het plan.
    
    Bij het thans bestreden besluit van 4 september 2007 heeft verweerder het inrichtingsplan Waterberging/Natuur voor Roden-Norg goedgekeurd.
    
    
      Standpunten partijen
      Eisers geven aan overtuigd te zijn van de noodzaak voor een grote waterberging. Eisers kunnen zich echter niet vinden in dit inrichtingsplan. De variant waarbij de polder Matsloot rechtstreeks onder de boezem komt te liggen, komt naar de mening van eisers volledig tegemoet aan de doelstelling met betrekking tot waterberging en natuur. 
      De gevolgen van het beoogde plan houden in een permanente waterstandverhoging in de polder Matssloot, hetgeen in strijd is met de Flora- en Faunawet. Het effect op de vegetatiestructuur zal groot zijn en onder meer een sterke afname van weidevogels en wintergasten betekenen. Eisers verwachten nu schade te zullen ondervinden van een toename van ganzen en smienten op hun percelen.
      Tevens zijn eisers het niet eens met de waterstandverhoging tot -0,83 NAP in de polder Matsloot, nu dit naar de mening van eisers een muggenplaag zou veroorzaken bij hun woning en land. 
      Voorts menen eisers dat de voorgenomen plaatsing van een stuw in het [woonplaats]rdiep een verhoging van de waterstand bij hun woning zal veroorzaken met alle nadelige gevolgen van dien. Zo zal de grondwaterstand in hun percelen ook hoger worden met als gevolg een verslechtering van het agrarisch gebruik van de gronden. Evenmin kunnen eisers zich vinden in de plaats waar de stuw geplaatst zal worden, nu dit pal naast hun huiskavel is.
      Eisers zijn het tevens niet eens met het plaatsen van een drempel nabij het Leekstermeer.
      Tevens vinden eisers dat er niet eerder met werkzaamheden mag worden begonnen, nadat een beheerplan in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 is vastgesteld.
    
    
    
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat er niet gehandeld wordt in strijd met de Flora- en Faunawet of de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw). In de huidige situatie is er al sprake van een afname van de weidevogelstand. Door de ontwikkeling van de waterberging zal deze weidevogelstand nog verder afnemen in het betreffende gebied. Het Natura 2000-gebied kent ook geen instandlatingsdoelstellingen voor weidevogels. Er zijn voor de provincie Drenthe om die reden geen mogelijkheden om op basis van de Nbw de achteruitgang van weidevogels tegen te gaan. 
      In het ontwerp-aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000 –gebied “Leekstermeergebied” nummer 19 zijn de instandhoudingsdoelstellingen voor o.a. kolgans, brandgans en smient (geen weidevogels) geformuleerd. In de Nota van toelichting staat voor de genoemde drie vogelsoorten vermeld: handhaving van de huidige situatie is voldoende omdat de landelijke staat van instandhouding gunstig is. Voor de vergunningenplicht ex artikel 19, sub d, van de Nbw is een passende beoordeling uitgevoerd. Hieruit blijkt dat de functie van het gebied als rustgebied wordt behouden of versterkt. Wat betreft de foerageerfunctie is de conclusie in de verleende vergunning dat dit project een negatief effect kan opleveren ten aanzien van de soorten kolgans, brandgans en smient maar dat dit effect niet zodanig is dat de desbetreffende instandlatingsdoelstellingen worden aangetast. Op 4 september 2007 is een vergunning in het kader van de Nbw toegekend. Er zijn tegen dit besluit geen bezwaren ingediend.
      Tevens is er door Dienst Landelijk Gebied op 23 oktober 2007 een ontheffing verleend in het kader van de Flora- en Faunawet voor het uitvoeren van werkzaamheden. 
      Voor wat betreft hetgeen is aangevoerd door eisers over een eventuele muggenplaag bij verhoging van de waterstand in de polder Matsloot verwijst verweerder naar het bestreden besluit.
      Verweerder geeft voorts aan dat de Dienst Landelijk gebied en het Waterschap hebben ingestemd met het voorstel van eisers om de stuw in het [woonplaats]rdiep 500 meter te verplaatsen naar het zuiden en in de buurt van het fietsbruggetje te plaatsen.
      Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat de grondwaterstanden in de omgeving van de woning en percelen worden gemonitord met een aantal peilbuizen die zijn vastgelegd in een monitoringsplan. Indien in de nieuwe situatie zich een negatief effect voordoet, kunnen er compenserende maatregelen worden getroffen en wanneer er sprake blijkt te zijn van schade kan er een beroep worden gedaan op de nadeelcompensatieregeling.
      Tevens meent verweerder dat een beheerplan aangeeft hoe en wanneer de instandhoudingsdoelen gehaald gaan worden. Het hebben van een beheerplan als zodanig is een middel om de doelrealisatie te structureren, maar het beoogde einddoel is hier niet van afhankelijk. Met de verleende vergunning in het kader van de Nbw is getoetst of de voorgenomen activiteiten in strijd zijn met het ontwerp-aanwijzigingsbesluit.
    
     
    
      Toepasselijke regelgeving
      Artikel 148 van de Waterschapswet (verder Wsw) luidt als volgt:
    
    
    Buiten de bij de wet aangewezen besluiten, zijn, voor zover zulks bij reglement is bepaald, aan de goedkeuring van gedeputeerde staten slechts onderworpen de besluiten van het waterschapsbestuur die betrekking hebben op de regeling van de waterbeheersing en de beslissingen van dat bestuur tot de aanleg en verbetering van waterstaatswerken door het waterschap.
    
    Artikel 149 van de Wsw luidt als volgt:
    
    De goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang.
    
    Artikel 151 van de Wsw luidt als volgt:
    
    
      1. In afwijking van artikel 8:2, onderdeel c, van de Algemene wet bestuursrecht kan beroep worden ingesteld tegen een besluit van gedeputeerde staten inzake goedkeuring.
      2. Artikel 73, tweede tot en met vierde lid, is van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat de terinzagelegging geschiedt gelijktijdig met de bekendmaking van het besluit, voor de tijd van zes weken.
      3. Het eerste lid is niet van toepassing ten aanzien van het besluit van gedeputeerde staten, inhoudende de goedkeuring van een verordening als bedoeld in artikel 120, eerste lid.
    
    
    
      Beoordeling
      In procedureel opzicht overweegt de rechtbank allereerst, gelet op het bepaalde in de artikelen 8:2, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (verder Awb), artikel 151 van de Wsw en artikel 7:1 van de Awb, dat tegen het goedkeuringsbesluit beroep bij de rechtbank openstaat.
    
    
    Vervolgens dient de rechtbank de (inhoudelijke) vraag te beantwoorden of het bestreden besluit de rechterlijke toets kan doorstaan.
    
    In deze procedure ligt voor het besluit van Gedeputeerde Staten om het inrichtingsplan ‘Waterberging-Natuur voor Roden-Norg’ goed te keuren. Dit inrichtingsplan is opgesteld door de Dienst Landelijk Gebied onder verantwoordelijkheid van de Bestuurscommissie Herinrichting [woonplaats] (Bestuurscommissie). Opdrachtgevers zijn het Waterschap en de Provincie Drenthe. 
    
    
      Het doel van het inrichtingsplan is vermindering van de hoogwaterproblematiek in Groningen en Noord-Drenthe door het realiseren van een waterberging. Het inrichtingsplan is de uitwerking van het Voorkeursalternatief uit de Milieueffectenrapportage (MER) zoals dat is opgesteld in opdracht van de Bestuurscommissie. 
      Gelet op het feit dat het inrichtingsplan een zekere toekomstvisie behelst met betrekking tot het gebied dat valt onder het inrichtingsplan, kan het inrichtingsplan worden beschouwd als een beleidsplan waarin vorm en richting wordt gegeven aan een nieuw waterbeleid. Gelet op het beleidsmatige karakter van het inrichtingsplan staat met de vaststelling en goedkeuring daarvan niet vast dat de waterberging ook daadwerkelijk zal worden gerealiseerd op exact de wijze en in de omvang zoals staat omschreven in het inrichtingsplan. Ter zitting is uitvoerig aangegeven dat nog de nodige aanpassingen kunnen, dan wel moeten worden gepleegd. Een en ander houdt ook verband met het feit dat voor realisering van diverse aspecten van het plan goedkeuring van belanghebbenden moet worden verkregen, in welk kader de landinrichtingscommissie mede een rol speelt.
    
    
    Hieruit volgt dat de beoordeling die verweerder dient te maken in het kader van het al dan niet afgeven van een goedkeuringsbesluit slechts een marginale toets betreft. Pas wanneer er over wordt gegaan tot een daadwerkelijk concrete uitvoering van het inrichtingsplan zal in de daaruit voortvloeiende procedures een meer inhoudelijke beoordeling kunnen plaatsvinden, bijvoorbeeld in het kader van de aanvraag van bouwvergunningen, aanlegvergunningen en vrijstellingsbesluiten.
    
    Hierbij dient door de rechtbank tevens in aanmerking te worden genomen dat de Wsw geen materiële eisen stelt aan besluiten van waterschapsbesturen en verweerder een vereiste goedkeuring slechts mag onthouden, wanneer sprake is van strijd met het recht of het algemeen belang.
    
    Gelet op het vorenstaande dient de rechtbank in het onderhavige geval dan ook de vraag te beantwoorden of verweerder in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat geen sprake is van strijd met het recht of het algemeen belang. 
    
    Ten aanzien van de vraag of sprake is van strijdigheid met het recht is door eisers  aangevoerd dat het inrichtingsplan in strijd is met de Flora- en Faunawet. Het effect op de vegetatiestructuur zal groot zijn en onder meer een sterke afname van weidevogels en wintergasten betekenen. 
    
    De rechtbank is van oordeel dat verweerder geen goedkeuring aan het plan had kunnen verlenen, indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Flora- en Faunawet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Hiervan is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken. Daarmee neemt de rechtbank in overweging dat er reeds een ontheffing is verleend in het kader van de Flora- en Faunawet. De vraag of ontheffingen op grond van de Flora- en Faunawet nodig zijn en zo ja, of deze ontheffingen kunnen worden verleend, komt echter in beginsel pas aan de orde in de procedure op grond van de Flora- en Faunawet. Het staat eisers dan ook vrij om bij eventuele procedures in het kader van ontheffingen op grond van de Flora- en Faunawet hun bezwaren naar voren te brengen. De rechtbank is van oordeel dat hetgeen door eisers voorts naar voren is gebracht, niet maakt dat de Flora- en Faunawet aan de goedkeuring in de weg staat.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder voorts terecht overwogen dat op 4 september 2007 reeds een vergunning in het kader van de Nbw is toegekend en daartegen geen bezwaren zijn ingediend. Gelet op de vergunningverlening in het kader van de Nbw heeft er reeds een passende beoordeling plaatsgevonden van de door eisers aangevoerde belangen met betrekking tot de instandhouding van de genoemde vogelsoorten. Eisers hebben echter nagelaten om tegen de vergunningverlening op te komen, terwijl nu juist deze bezwaren van eisers aan de orde hadden kunnen komen in het kader van de vergunningverlening op grond van de Nbw.
    
    Daarbij heeft verweerder overwogen dat niet wordt ontkend dat door de ontwikkeling van de waterberging de weidevogelstand nog verder zal afnemen in het betreffende gebied. Het Natura 2000-gebied kent echter geen instandlatingsdoelstellingen voor weidevogels. Er zijn voor de provincie Drenthe om die reden geen mogelijkheden om op basis van de Nbw de achteruitgang van weidevogels tegen te gaan. Gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor o.a. kolgans, brandgans en smient (geen weidevogels) blijkt uit de Nota van toelichting dat voor de genoemde drie vogelsoorten, handhaving van de huidige situatie voldoende is omdat de landelijke staat van instandhouding gunstig is. Voorts blijkt dat de functie van het gebied als rustgebied wordt behouden of versterkt. Wat betreft de foerageerfunctie is de conclusie in de verleende vergunning dat dit project een negatief effect kan opleveren ten aanzien van de soorten kolgans, brandgans en smient maar dat dit effect niet zodanig is dat de desbetreffende instandlatingsdoelstellingen worden aangetast.
    
    De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen besluiten dat het inrichtingsplan niet in strijd is met het recht.
    
    De rechtbank concludeert voorts dat het realiseren van een waterberging ter vermindering van de hoogwaterproblematiek een zaak is van algemeen belang. Eisers hebben ook nadrukkelijk uitgesproken dat zij instemmen met de noodzaak van een waterberging; het risico op overstroming dient te worden ondervangen.
     
    De bezwaren van eisers richten zich voorts voornamelijk op de effecten van het inrichtingsplan op hun woonomgeving en hun directe leefomgeving waaronder een verhoging van de waterstand bij hun woning met alle nadelige gevolgen voor het agrarisch gebruik van hun percelen, alsmede dat eisers verwachten schade te zullen ondervinden van een toename van ganzen en smienten op hun percelen.
    
    De rechtbank stelt voorts vast dat het aanpassen van de waterstand ook zal plaatsvinden in het kader van het nationaal dan wel regionaal te behartigen belang, zijnde de vermindering van de hoogwaterproblematiek. Zoals de rechtbank reeds uiteen heeft gezet, ligt hier slechts de vraag voor of verweerder in redelijkheid heeft kunnen beoordelen dat het inrichtingsplan niet in strijd is met het algemeen belang of met het recht.
    
    De vraag is voorts of de argumenten van eisers in het kader van een verhoogd waterpeil welke uitsluitend betrekking hebben op het particuliere belang van eisers, in dit verband tot een ander oordeel kunnen leiden. De rechtbank is van oordeel dat dit niet het geval is, nu een dergelijke belangenafweging in de thans voorliggende procedure niet aan de orde is. Indien de belangen van eisers wezenlijk geraakt zouden worden, worden deze belangen nu niet zodanig aangetast dat daarmee ook vaststaat dat het algemeen belang in het gedrang komt. Dit geldt eveneens voor hetgeen door eisers is aangevoerd in het kader van de waterstandverhoging tot -0,83 NAP in de polder Matsloot, nu dit naar de mening van eisers een muggenplaag zou veroorzaken bij hun woning en land. 
    
    Door verweerder is reeds aangegeven dat de Dienst Landelijk Gebied en het Waterschap hebben ingestemd met het voorstel van eisers om de stuw in het [woonplaats]rdiep 500 meter te verplaatsen naar het zuiden en in de buurt van het fietsbruggetje te plaatsen. Hierdoor is naar het oordeel van de rechtbank, los van hetgeen hier voren is overwogen ten aanzien van de wijze van toetsing van het bestreden besluit, tegemoetgekomen aan de bezwaren van eisers met betrekking tot de plaatsing van de stuw.
    
    Tevens hebben eisers zich op het standpunt gesteld dat er niet eerder met werkzaamheden mag worden begonnen, dan nadat een beheerplan in het kader van de Nbw is vastgesteld.
    
    Het hebben van een beheerplan als zodanig is volgens verweerder slechts een middel om de doelrealisatie te structureren, maar het beoogde einddoel is hier niet van afhankelijk. Met de verleende vergunning in het kader van de Nbw is de toetsing gedaan of de voorgenomen activiteiten in strijd zijn met het ontwerp-aanwijzigingsbesluit.
    
    De rechtbank is van oordeel dat het niet hebben vastgesteld van een beheerplan in deze niet in de weg hoeft te staan aan een goedkeuringsbesluit, met name nu nog slechts sprake is van een ontwerp-aanwijzingsbesluit Natura 2000 –gebied “Leekstermeergebied”, zodat er ook  geen sprake is van een wettelijke verplichting tot het opstellen van een beheerplan. De rechtbank is uit het dossier voorts gebleken dat er inmiddels wel een procedure loopt met betrekking tot de totstandkoming van het beheerplan in het kader van artikel 19a van de Nbw, zodat eisers argumenten in het kader van het beheerplan in deze procedure aan de orde dienen te komen. 
    
    Ook de overige door eisers aangevoerde gronden kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet afdoen aan de conclusie dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat er geen sprake is van strijd met het recht of het algemeen belang. 
    
    Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het beroep ongegrond is.
    
    De rechtbank acht geen termen aanwezig voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling.
    
    III.	Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    -	verklaart het beroep ongegrond
    
    
    Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage. Het hoger beroep dient ingesteld te worden door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019 te 2500 EA 's-Gravenhage binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
    
    Aldus gegeven door mr. T.F. Bruinenberg, voorzitter en mrs. L. Mulder en T. Knoop, leden, uitgesproken in het openbaar op 16 mei 2008 door mr. T.F. Bruinenberg, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Melissen, griffier.
    
    
    
    
    
    mr. H.E. Melissen				mr. T.F. Bruinenberg
    
    
    Afschrift verzonden op: