ECLI:NL:CBB:2026:103, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-03-2026, 24/109, 24/189, 24/392, 24/562, 24/594
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2026-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: GLB-uitvoeringsregeling, vijf achtereenvolgende jaren (2017 tot en met 2021) betalingen herberekend, opnieuw vastgesteld en een geldbedrag teruggevorderd. Is er sprake van een geldige gebruikstitel? De door de landbouwer overgelegde grondgebruikersverklaringen zijn in bepaalde gevallen niet voldoende omdat niet is gebleken dat de eigenaar van een perceel toestemming voor het (onder)gebruik heeft gegeven. Voor een aantal percelen heeft de minister onvoldoende onderzoek gedaan dan wel onvoldoende gemotiveerd waarom geen sprake is van een geldige gebruikstitel.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 24/109, 24/189, 24/392, 24/562, 24/594 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 17 maart 2026 in de zaken tussen
    
      
        
          [naam 1] , handelend onder de naam [naam 2], te [woonplaats] (landbouwer)
      (gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten)
    
    
    
      en
    
    
    minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigden: mr. S. van der Zalm en mr. L. Anvelink)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      
        24/109
      
    
    
    
      Met het besluit van 15 november 2022 heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling van de landbouwer voor het jaar 2017 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) herberekend, opnieuw vastgesteld en een geldbedrag van de landbouwer teruggevorderd.
    
    
    
      Met het besluit van 19 december 2023 (bestreden besluit I) heeft de minister het bezwaar van de landbouwer gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 15 november 2022 herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor 2017 gewijzigd vastgesteld.
    
    
    
      De landbouwer heeft tegen het bestreden besluit I beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        24/189
      
    
    
    
      Met het besluit van 18 november 2022 heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling van de landbouwer voor het jaar 2018 op grond van de Uitvoeringsregeling herberekend, opnieuw vastgesteld en een geldbedrag van de landbouwer teruggevorderd.
    
    
    
      Met het besluit van 10 januari 2024 (bestreden besluit II) heeft de minister het bezwaar van de landbouwer gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 18 november 2022 herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor 2018 gewijzigd vastgesteld.
    
    
    
      De landbouwer heeft tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        24/392 
        
      
      Met het besluit van 17 januari 2023 heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling van de landbouwer voor het jaar 2019 op grond van de Uitvoeringsregeling herberekend, opnieuw vastgesteld en een geldbedrag van de landbouwer teruggevorderd.
    
    
    
      Met het besluit van 11 maart 2024 (bestreden besluit III) heeft de minister het bezwaar van de landbouwer gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 17 januari 2023 herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor 2019 gewijzigd vastgesteld.
    
    
    
      De landbouwer heeft tegen het bestreden besluit III beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        24/562
      
    
    
    
      Met het besluit van 10 februari 2023 heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling van de landbouwer voor het jaar 2020 op grond van de Uitvoeringsregeling herberekend, opnieuw vastgesteld en een geldbedrag van de landbouwer teruggevorderd. Ook is aan de landbouwer een sanctie opgelegd.
    
    
    
      Met het besluit van 21 mei 2024 (bestreden besluit IV) heeft de minister het bezwaar van de landbouwer gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 10 februari 2023 herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor 2020 gewijzigd vastgesteld.
    
    
    
      De landbouwer heeft tegen het bestreden besluit IV beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      
        24/594
      
    
    
    
      Met het besluit van 21 februari 2023 heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling van de landbouwer voor het jaar 2021 op grond van de Uitvoeringsregeling herberekend, opnieuw vastgesteld en een geldbedrag van de landbouwer teruggevorderd. Ook is aan de landbouwer een sanctie opgelegd.
    
    
    
      Met het besluit van 31 mei 2024 (bestreden besluit V) heeft de minister het bezwaar van de landbouwer gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 21 februari 2023 herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor 2021 gewijzigd vastgesteld.
    
    
    
      De landbouwer heeft tegen het bestreden besluit V beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 22 januari 2026. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de landbouwer heeft [naam 1] ( [naam 1] ) ook aan de zitting deelgenomen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. De landbouwer exploiteert een landbouwbedrijf. Hij heeft over de jaren 2017 tot en met 2021 gevraagd om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling en de extra betaling jonge landbouwers. De minister heeft daarop de rechtstreekse betalingen vastgesteld. Nadien heeft de minister de aanvragen van de landbouwer voor de jaren 2017 tot en met 2021 administratief gecontroleerd op onregelmatigheden. De minister is vervolgens voor deze vijf opeenvolgende jaren, overgegaan tot herberekening en het opnieuw vaststellen van deze rechtstreekse betalingen vanwege wijziging van de opgegeven percelen. Dit heeft er onder andere toe geleid dat de landbouwer de rechtstreekse betalingen over die jaren deels moet terugbetalen en over de jaren 2020 en 2021 een administratieve sanctie opgelegd heeft gekregen. 
    
    2 Volgens de minister is, kort samengevat, niet komen vast te staan dat de landbouwer beschikte over een geldige gebruikstitel voor een (groot) aantal percelen. Het staat dus niet vast dat de landbouwer deze percelen in gebruik had. De landbouwer stelt daartegen over dat hij deze percelen wel degelijk in gebruik had. Voor alle in geschil zijnde percelen heeft de landbouwer namelijk verschillende grondgebruikersverklaringen overgelegd. Uit deze verklaringen blijkt dat deze personen instemmen met het gebruik van de percelen door de landbouwer. Er was dus wel sprake van een geldige gebruikstitel. Volgens de landbouwer is het niet vereist dat er daarnaast nog een akkoord van de eigenaar is, waaruit zijn toestemming voor het gebruik door de landbouwer van zijn percelen blijkt. 
    
    
      
        Oordeel van het College
      
    
    
    
      3.1
      De basis- en de vergroeningsbetaling worden uitbetaald voor subsidiabele hectares. Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid). 
      
    
    
      3.2
      De oppervlakte moet dus, om subsidiabel te zijn, landbouwareaal zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 2 juli 2015, Demmer, C-684/13 (ECLI:EU:C:2015:439), punt 54).
      
    
    
      3.3
      Percelen behoren tot het bedrijf – en de landbouwer kan hierover dus beschikken – als de landbouwer het perceel feitelijk in gebruik heeft en tevens beschikt over een (vormvrije) gebruikstitel voor dat perceel (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van 14 oktober 2010, Landkreis Bad Dürkheim, C-61/09 (ECLI:EU:C:2010:606)). De gebruikstitel moet de landbouwer de bevoegdheid geven om de percelen met een zekere autonomie voor de uitoefening van een landbouwactiviteit te beheren.
      
      
        4	Allereerst volgt het College niet de stelling van de landbouwer dat de grondgebruikersverklaringen die hij heeft overgelegd voldoende zijn om een geldige gebruikstitel aan te nemen, en dat het daarnaast niet nodig is dat de eigenaar toestemming heeft gegeven voor het gebruik door de landbouwer. Het College is van oordeel dat de minister in het kader van de administratieve controle om na te gaan of is voldaan aan de voorwaarden om de rechtstreekse betalingen te ontvangen, van een landbouwer kan vragen om het gebruiksrecht van de percelen aan te tonen. In voorkomend geval kan dat betekenen dat een landbouwer naast stukken waaruit blijkt dat de gebruikgever een landbouwer een perceel in gebruik heeft gegeven, ook stukken moet kunnen overleggen waaruit blijkt dat de eigenaar dit (onder)gebruik toestaat. De gebruikstitel is dus vormvrij en mag achteraf worden opgesteld, maar moet per kalenderjaar en perceel blijken uit een op schrift gestelde overeenkomst of een verklaring van de eigenaar (met zijn handtekening) waaruit zijn (mondelinge) toestemming voor het gebruik door de landbouwer van zijn percelen blijkt.  
      
      
      
        
          24/109 
          
        
      
    
    
      5.1
      Voor het jaar 2017 zijn de percelen 18, 22 en 23 in geschil. Volgens de landbouwer blijkt uit de grondgebruikersverklaring tussen hem en [naam 3] ( [naam 3] ) dat hij de percelen 22 en 23 mocht gebruiken en blijkt uit de grondgebruikersverklaring tussen hem en [naam 4] ( [naam 4] ) dat hij perceel 18 mocht gebruiken. De landbouwer beschikte dus over geldige gebruikstitels voor deze drie percelen. Op de zitting is namens de minister echter gesteld dat uit het kadastrale register andere namen blijken als eigenaar van deze percelen dan [naam 3] en [naam 4] . De landbouwer heeft geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat de eigenaren van die percelen, zoals die blijken uit het kadastrale register, hebben ingestemd met het gebruik van deze percelen door de landbouwer. Evenmin heeft de landbouwer stukken overgelegd waaruit blijkt dat de eigenaren toestemming hebben gegeven aan [naam 3] en [naam 4] om het gebruik van de percelen weer door te geven. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de landbouwer niet heeft aangetoond dat hij voor de kadastrale percelen 18, 22 en 23 een geldige gebruikstitel had.
      
    
    
      5.2
      Dit betekent dat het College dit beroep ongegrond zal verklaren. 
      
      
        
          24/189 
          
        
      
    
    
      6.1
      Voor het jaar 2018 zijn de percelen 22, 23 en 24 in geschil. 
      
    
    
      6.2
      Gelet op het oordeel van het College in rechtsoverweging 5.1 over de percelen 22 en 23 (in 2017) en de landbouwer ook over het jaar 2018 niet de bedoelde stukken heeft overgelegd, delen deze percelen in dat jaar hetzelfde lot. 
      
    
    
      6.3
      Verder blijkt volgens de landbouwer uit de grondgebruikersverklaring tussen hem en [naam 5] ( [naam 5] ) dat hij perceel 24 mocht gebruiken. Hij heeft dus een geldige gebruikstitel voor dat perceel. Op de zitting is komen vast te staan dat [naam 6] ( [naam 6] ) in 2005 dit perceel heeft verkregen en in 2020 heeft verkocht. [naam 1] heeft op de zitting te kennen gegeven dat [naam 6] de echtgenote is van [naam 5] , waarop de minister heeft verklaard dat in een dergelijk geval zou worden gebeld om een en ander na te gaan. Omdat de minister dit heeft nagelaten, heeft hij naar het oordeel van het College zijn besluit ondeugdelijk voorbereid en mist het besluit op dit punt een draagkrachtige motivering. 
      
    
    
      6.4
      Dit betekent dat dit beroep wegens schending van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 7:12 van de Awb gegrond zal worden verklaard. Het College zal het bestreden besluit II voor zover dit ziet op perceel 24 vernietigen.
      
      
        
          24/392 
          
        
      
    
    
      7.1
      Voor het jaar 2019 zijn de percelen 25, 27, 28 en 30 in geschil. 
      
    
    
      7.2
      De landbouwer heeft voor perceel 25 een grondgebruikersverklaring tussen hem en [naam 5] overgelegd. Gelet op het oordeel van het College over perceel 24 in overweging 6.3, deelt perceel 25 voor het jaar 2019 hetzelfde lot. 
      
    
    
      7.3
      Volgens de landbouwer heeft hij een geldige gebruikstitel voor de percelen 27, 28 en 30. Dit blijkt namelijk uit de grondgebruikersverklaring tussen hem en schapenhouderij [naam 7] B.V. en de verklaring van [naam 8] van het Waterschap [naam 9] (waterschap) van 8 november 2023. Het College is echter van oordeel dat, hoewel het waterschap eigenaar is van de percelen 27, 28 en 30, hiermee de landbouwer nog steeds niet heeft aangetoond dat hij het gebruiksrecht over die percelen had. De verklaring ziet namelijk op het gebruik van de percelen in de jaren 2020, 2021 en 2022 en dus niet op het gebruik van die percelen in het jaar 2019. Dat het volgens de landbouwer waarschijnlijk is dat de verklaring ook ziet op 2019 blijkt niet uit die verklaring en ook niet uit andere stukken. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de landbouwer niet heeft aangetoond dat hij in 2019 voor de percelen 27, 28 en 30 een geldige gebruikstitel had.
      
    
    
      7.4
      Uit rechtsoverweging 7.2 volgt dat ook dit beroep wegens schending van artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Awb gegrond zal worden verklaard en dat het bestreden besluit III voor zover dit ziet op perceel 25 zal worden vernietigd.
      
      
        
          24/562 
          
        
      
    
    
      8.1
      Voor het jaar 2020 zijn de volgende percelen in geschil: 27, 28, 30 tot en met 38, 40 tot en met 42, 44 tot en met 73, 76 tot en met 78, 80 tot en met 85, 87 tot en met 95, 97 tot en met 100, 102, 104, 105, 107 tot en met 147, 149 tot en met 157, 159 tot en met 162, 164 tot en met 166, 168 tot en met 184, 186 tot en met 189, 192 tot en met 204, 206 tot en met 229, 237 en 238. 
      
    
    
      8.2
      De minister heeft van deze groep percelen vastgesteld dat het waterschap eigenaar is van (delen van) deze percelen en dat er gedeeltes zijn van deze percelen waar het waterschap geen eigenaar van is. Volgens de landbouwer heeft hij met de grondgebruikersverklaringen die hij heeft met [naam 10] B.V. en met [naam 11] en met de hiervoor onder rechtsoverweging 7.3 genoemde verklaring van het waterschap aangetoond dat hij voor al deze percelen over een geldige gebruikstitel beschikte.
      
    
    
      8.3
      Ten aanzien van de gedeeltes van percelen waar het waterschap geen eigenaar van is, is het College van oordeel dat er geen stukken zijn waaruit blijkt dat de eigenaar en/of de gebruikgever toestemming heeft gegeven voor het gebruik van deze gedeeltes. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de landbouwer niet heeft aangetoond dat hij voor die gedeeltes van de percelen, waar het waterschap dus geen eigenaar van is, een geldige gebruikstitel had.
      
    
    
      8.4
      Ten aanzien van (delen van) de percelen waarvan de minister heeft vastgesteld dat het waterschap wel eigenaar is, is het College van oordeel dat de minister onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar, en onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de landbouwer niet heeft aangetoond een gebruikstitel te hebben gehad. Uit de verklaring van het waterschap blijkt namelijk dat de betreffende percelen door [naam 10] B.V., [naam 7] en [naam 11] in (onder)gebruik zijn gegeven aan de landbouwer, alsmede dat het waterschap (de eigenaar) akkoord is met het gebruik op de wijze zoals dat is gebeurd. Niet valt in te zien waarom met deze verklaring in combinatie met de door de landbouwer opgegeven percelen onvoldoende zou zijn aangetoond dat de landbouwer over die percelen een geldige gebruikstitel had, althans had het op de weg van de minister gelegen om hiernaar – wanneer de minister niet voldoende overtuigd was – nader onderzoek te doen.
      
    
    
      8.5
      Het standpunt van de minister dat voor deze groep percelen geldt dat niet is gebleken van autonoom gebruik, volgt het College niet. Allereerst blijkt uit de verklaring van het waterschap van 2023 dat zij akkoord is met het gebruik op de wijze zoals dat is gebeurd. Verder blijkt uit de e-mailwisseling van januari en februari 2024 tussen het waterschap en de minister dat het waterschap toestemming heeft gegeven voor het (onder)gebruik en dat in de onderhoudsovereenkomsten bepalingen zijn opgenomen waaruit blijkt dat, voor zover relevant, “de onderhoudsplichtige (…) verplicht [is] het traject persoonlijk en voor eigen rekening te exploiteren” dan wel dat “de onderhoudsplichtige (…) de zaak zelf [moet] gebruiken en onderhouden.”. Het College gaat op grond van de beschikbare gegevens uit van de juistheid van het standpunt van de landbouwer dat hij voldoende autonomie had om zijn reguliere landbouwactiviteiten, bestaande uit het maaien van gras, uit te oefenen. 
      
    
    
      8.6
      Dit betekent dat dit beroep wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Awb gegrond zal worden verklaard en dat het bestreden besluit IV zal worden vernietigd voor zover dit ziet op de percelen bedoeld in rechtsoverweging 8.4.
      
      
        
          24/594
        
      
      
    
    
      9.1
      Voor het jaar 2021 zijn de volgende percelen in geschil: 31 tot en met 42, 44 tot en met 73, 76 tot en met 78, 80 tot en met 85, 87 tot en met 89, 102, 104, 105, 107 tot en met 147, 153 tot en met 162, 164 tot en met 166, 168 tot en met 184, 186 tot en met 189, 192 tot en met 204, 206 tot en met 229, 234, 235, 242, 244 tot en met 246, 249, 250, 252, 253 en 255 tot en met 258.
      
    
    
      9.2
      Ook van deze groep percelen heeft de minister vastgesteld dat, behalve voor de percelen 39, 234 en 235, het waterschap eigenaar is van (delen van) deze percelen en dat er gedeeltes zijn van deze percelen waar het waterschap geen eigenaar van is. Volgens de landbouwer heeft hij met de grondgebruiksverklaringen die hij heeft met [naam 10] B.V. en met [naam 11] en met de eerder genoemde verklaring van het waterschap aangetoond dat hij voor al deze percelen over een geldige gebruikstitel beschikte.
      
    
    
      9.3
      Ten aanzien van de percelen 39, 234 en 235 en de gedeeltes van percelen waar het waterschap geen eigenaar van is, is het College van oordeel dat er geen stukken zijn waaruit blijkt dat de eigenaar en/of de gebruikgever toestemming heeft gegeven voor het gebruik van deze gedeeltes. De minister heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de landbouwer niet heeft aangetoond dat hij, voor die gedeeltes van de percelen waar het waterschap dus geen eigenaar van is, een geldige gebruikstitel had.
      
    
    
      9.4
      Gelet op het oordeel van het College in rechtsoverwegingen 8.4 en 8.5 over de (delen van) percelen waarvan de minister heeft vastgesteld dat het waterschap wel eigenaar is, delen deze (delen van de) percelen in 2021 hetzelfde lot.
      
    
    
      9.5
      Dit betekent dat dit beroep wegens strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12 van de Awb gegrond zal worden verklaard en dat het bestreden besluit V zal worden vernietigd voor zover dit ziet op de percelen bedoeld in rechtsoverweging 9.4.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      10.1
      Het beroep 24/109 wordt ongegrond verklaard. De beroepen 24/189, 24/392, 24/562 en 24/594 worden gegrond verklaard en de bij die beroepen behorende bestreden besluiten zullen gedeeltelijk worden vernietigd. 
      
    
    
      10.2
      Het College veroordeelt de minister in de door de landbouwer gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.802,- voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting; waarde per punt € 934,- en wegingsfactor 1,5 wegens 4 samenhangende zaken).
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College: 
    
    
      
        verklaart het beroep 24/109 ongegrond; 
      
      
        verklaart het beroep 24/189 gegrond en vernietigt bestreden besluit II voor zover dit ziet op perceel 24;
      
      
        verklaart het beroep 24/392 gegrond en vernietigt bestreden besluit III voor zover dit ziet op perceel 25;
      
      
        verklaart het beroep 24/562 gegrond en vernietigt bestreden besluit IV voor zover dit ziet op de percelen bedoeld in rechtsoverweging 8.4;
      
      
        verklaart het beroep 24/594 gegrond en vernietigt bestreden besluit V voor zover dit ziet op de percelen bedoeld in rechtsoverweging 9.4;
      
      
        draagt de minister op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op de bezwaren te nemen met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 748,- (€187,- x 4) aan de landbouwer te vergoeden;
      
    
    - veroordeelt de minister in de proceskosten van de landbouwer tot een bedrag van € 2.802,-.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, mr. M.P. Glerum en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. P.M. Beishuizen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. T. Pavićević	w.g. P.M. Beishuizen