ECLI:NL:CRVB:1999:AA3577, Centrale Raad van Beroep, 11-02-1999, 97/81 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 1999-02-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: -

97/81 AW
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    in het geding tussen:
    
    A., wonende te B., appellant,
    
    en
    
    
      het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Nuth, gedaagde 1,
      de raad van de gemeente Nuth, gedaagde 2.
    
    
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Namens appellant is op bij aanvullend beroepschrift met bijlagen aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de door de Arrondissementsrechtbank te Maastricht op 5 november 1996 onder nummer 95/1837 AW Z GIF gegeven uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen. 
    
    Gedaagde 1 heeft een door gedaagde 2 bekrachtigd verweerschrift ingediend. 
    
    Namens appellant zijn nog nadere stukken ingezonden.
    
    
      Het geding is behandeld ter zitting van de Raad van 3 december 1998, waar appellant in persoon is verschenen, bijgestaan door mr W.I. Feenstra, advocaat te Haarlem als zijn raadsvrouwe. 
      Gedaagden hebben zich ter zitting doen vertegenwoordigen door drs G.J.M. Cox, burgemeester, alsmede E.F.M. Coenen-Vaessen, voormalig burgemeester en L.T.J.M. Bongaerts, werkzaam bij de gemeente Nuth.
    
    
    
    II. MOTIVERING
    
    
      De Raad verwijst voor een uitvoerige weergave van de relevante feiten naar rubriek II A van de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met de navolgende samenvatting.
      Omstreeks 1990 is in de gemeente Nuth een reorganisatie doorgevoerd. Aangezien appellant, die sinds 1982 de functie van hoofd van de afdeling X. vervulde, niet geschikt werd geacht om in de nieuwe organisatie wederom een leidinggevende functie te vervullen en gedwongen ontslag volgens het sociaal statuut was uitgesloten, is met (de toenmalige gemachtigde van) appellant een regeling getroffen, neergelegd in een brief van gedaagde 1 van 13 juni 1991. De regeling voorzag in outplacementpogingen  via een extern bureau gedurende maximaal een jaar met behoud van salaris. Voorts bevatte de regeling de bepaling dat de gemeente aan appellant tot zijn 65e jaar of tot de datum einde loopbaan doorbetaling van salaris garandeert, een en ander voor zover appellant er niet in slaagt een andere baan te vinden. Tenslotte was voorzien in suppletie van loon en/of in verhuiskostenvergoeding indien appellant een lager betaalde baan elders zou aanvaarden. De outplacementpogingen hebben niet tot succes geleid.
      Partijen hebben deze regeling verschillend 
      geïnterpreteerd. Die verschillende interpretatie heeft in 1993 geleid tot een door appellant bij de President van de rechtbank gevraagde voorziening bij voorraad op grond van artikel 102 van de Ambtenarenwet 1929. Dit verzoek heeft niet tot een uitspraak geleid, maar tot het maken van nadere afspraken, neergelegd in een brief van de griffier van de rechtbank aan partijen van 1 februari 1994. Hierna is langdurig onderhandeld tussen de gemachtigde van appellant en (de gemachtigde van) gedaagde 1 over de voorwaarden waaronder tot beëindiging van het dienstverband kon worden gekomen. Toen overeenstemming naar gedaagdes opvatting niet langer in zicht was heeft gedaagde 1 bij brief van 8 december 1994 het voornemen kenbaar gemaakt het dienstverband met ingang van 1 april 1995 te verbreken wegens reorganisatie. Namens appellant zijn tegen dat besluit bedenkingen ingediend. Hierna is opnieuw onderhandeld over de voorwaarden waaronder 
      beëindiging zou kunnen plaatsvinden. Toen dat wederom niet tot overeenstemming leidde heeft gedaagde 2 op voorstel van gedaagde 1 bij besluit van 31 januari 1995 aan appellant eervol ontslag verleend met ingang van 3 fe-
      bruari 1995 op grond van artikel H 11 van het Algemeen Ambtenarenreglement (AAR) wegens incompatibilité des humeurs. Gedaagde 2 heeft daarbij aan appellant een uitkering toegekend als bedoeld in het tweede lid van dat artikel. Dit besluit heeft gedaagde 2 na bezwaar gehandhaafd.
    
    
    De Arrondissementsrechtbank te Maastricht heeft, na ambtshalve de gedingstukken van het hiervoor bedoelde verzoek van 1993 om een voorziening bij voorraad, bij het aanhangige geding te hebben betrokken, het beroep van appellant ongegrond verklaard.
    
    Namens appellant zijn tegen die uitspraak verschillende grieven aangevoerd. De Raad overweegt naar aanleiding daarvan het navolgende.
    
    
      Namens appellant is, onder verwijzing naar artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) allereerst bezwaar gemaakt tegen het, zonder partijen daarvan in kennis te stellen, betrekken van de gedingstukken uit de 
      voorlopige voorzieningenprocedure in 1993 bij het thans aanhangige geding en het zwaar laten wegen van informatie uit dat dossier bij de beoordeling van de onderhavige besluiten.
    
    
    Evenals appellant is de Raad van oordeel dat dit in strijd is met de beginselen van een goede procesorde, omdat appellant wezenlijk in zijn verdediging is geschaad, aangezien hij niet in de gelegenheid is gesteld zich in eerste aanleg over die stukken uit te laten. De aangevallen uitspraak kan dan ook niet in stand blijven. Aangezien partijen in hoger beroep alle kans hebben gehad om hun visie op de inhoud van de betrokken stukken te geven, ziet de Raad geen aanleiding om de zaak ter nadere behandeling naar de rechtbank terug te wijzen, maar zal hij de zaak zelf afdoen en daarbij (zo nodig) van deze stukken gebruik maken.
    
    
      De Raad verwerpt de grieven van appellant tegen de wijze van behandeling van zijn bezwaarschrift. De Raad is van oordeel dat de wijze van horen voldeed aan de voorschriften van artikel 7:5 van de Awb. Dat artikel verzet zich er blijkens de term "Tenzij" in de aanhef van het eerste lid niet tegen dat het horen wordt opgedragen aan (onder meer) de voorzitter van de betrokken bestuursorganen, en dat die voorzitter ook bij de voorbereiding van de be-
      streden besluiten betrokken is geweest. Evenmin kan om die reden worden gesteld dat het horen bestempeld moet worden als een 'rituele dans' en dat er geen daadwerkelijke belangenafweging heeft plaatsgevonden. De Raad merkt daarbij op dat in bezwaar namens appellant ook geen nieuwe gezichtspunten zijn aangevoerd. 
    
    
    De Raad stelt voorts vast dat een beëindiging van het dienstverband en de gekozen ontslaggrond als zodanig niet in geschil zijn. Wat betreft de wel bestreden ingangsdatum, 3 februari 1995, stelt de Raad vast dat bij ontslag op grond van artikel H 11 geen opzegtermijn geldt. Dat gedaagde 1 eerder het voornemen had kenbaar gemaakt om appellant te ontslaan op grond van artikel H 7 van het AAR en dat een dergelijk ontslag bij inachtneming van de in dat geval geldende opzegtermijn had geleid tot ontslag per 1 mei 1995, maakt de eerdere ingangsdatum bij de thans gekozen ontslaggrond nog niet tot een verboden reformatio in peius en is evenmin in strijd met de rechtszekerheid. Appellant was immers al geruime tijd van het ontslagvoornemen op de hoogte en had toen hem naar zijn zienswijze werd gevraagd over dit ontslagvoornemen, zelf de voorkeur uitgesproken voor ontslag op grond van artikel H 11 AAR.
    
    
      Wel heeft de Raad ambtshalve geconstateerd dat het ontslagbesluit ten onrechte is genomen door gedaagde 2. Uit artikel B 1, in verbinding met artikel H 3 van het AAR volgt dat ontslag had dienen te worden verleend door gedaagde 1. Dat, naar blijkt uit artikel H 11, gedaagde 2 
      vooraf toestemming dient te geven voor een ontslag op grond van artikel H 11, doet niet af aan het feit dat de ontslagbevoegdheid zelf voor een functionaris als appellant bij gedaagde 1 berust. Het bestreden ontslagbesluit kan niet in stand blijven en dient te worden vernietigd. Wel acht de Raad het in de gegeven omstandigheden geraden met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, de rechtsgevolgen van het ontslagbesluit in stand te laten, aangezien gedaagde 1 het besluit heeft voorbereid en vaststaat dat gedaagde 1 dit besluit voor zijn rekening neemt.
    
     
    
      De Raad komt thans toe aan het geschilpunt dat partijen wezenlijk verdeeld houdt, de hoogte van de getroffen regeling. Gelet op artikel H 11, tweede lid, van het AAR dient de vraag te worden beantwoord of gedaagde 2 in redelijkheid heeft kunnen besluiten voor appellant in een uitkering te voorzien die gelijk is aan een wachtgelduitkering die appellant krachtens de Wachtgeldverordening zou hebben genoten indien die verordening op hem van toepassing zou zijn geweest.
      Blijkens het bestreden besluit heeft gedaagde 2 mede voor de minimumvariant gekozen, omdat appellant geheel zelf debet zou zijn aan de ontstane situatie. Daarbij heeft gedaagde tevens nog in de overwegingen betrokken dat appellant vanwege de lange duur van de procedure al vanaf juni 1991 zijn volle salaris heeft ontvangen, zodat er feitelijk al sprake is van een 'wachtgeld plus'-regeling.
    
    
    
      De Raad constateert dat uit de gedingstukken blijkt dat omtrent appellants positie op een bepaald moment een impasse is ontstaan, waaruit naar de mening van appellant alleen via beëindiging van het dienstverband een uitweg kon worden gevonden. De Raad meent dat het ontstaan van die impasse in hoge mate zijn verklaring vindt in de overeenkomst van 13 juni 1991 en de verschillende interpretatie die partijen daaraan gaven. Ook de Raad leest in de brief van 13 juni 1991 een absolute loondoorbetalingsgarantie, zonder verplichting om na het mislukken van de outplacement ander werk in gemeentedienst te aanvaarden, hoe riant een dergelijke garantie gelet op de omstandigheden van destijds genoemd kan worden. Gedaagden hebben hun standpunt dat (appellant wist dat) die regeling anders moest worden verstaan dan uit de gekozen bewoordingen naar voren kwam, niet met aanvullend bewijs kunnen onderbouwen. Uit de gedingstukken komt voorts naar voren dat appellant na november 1993 in ten overstaan van de President van de rechtbank gemaakte nadere afspraken, wel heeft aanvaard dat ook hervatting van werk in dienst van de gemeente Nuth in beginsel van hem kon worden gevraagd. Van de kant van appellant is in het nadien gestarte overleg echter uitdrukkelijk aangestuurd op een beëindiging van de arbeidsrelatie via het treffen van een regeling. Bij die onderhandelingen zijn vele varianten over tafel gegaan, waarbij partijen elkaar enkele malen dicht genaderd waren over een regeling die uitging boven wachtgeld 'sec'. 
      De Raad is van oordeel dat gedaagde 2, ook wanneer er rekening mee wordt gehouden dat appellant na november 1993 nog tot en met januari 1995 zijn volledige salaris heeft ontvangen, tegen de achtergrond van de brief van 13 juni 1991, niet in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat een uitkering ter hoogte van een wachtgelduitkering 'sec' redelijk was te achten. Het besluit van gedaagde 2 waarbij die regeling is vastgesteld kan dan ook niet in stand blijven en dient te worden vernietigd en gedaagde 2 zal een nieuw besluit dienen te nemen op het bezwaarschrift van appellant. 
      De Raad merkt bij het voorgaande nog op te hebben geconstateerd dat in de onderhandelingen beëindigingsvoorstellen aan de orde zijn geweest, waaraan de redelijkheid in de gegeven omstandigheden zeker niet aanstonds kan worden ontzegd.
    
    
    Namens appellant is tenslotte gevraagd om vergoeding van materiële schade ten bedrage van f. 30.000,-, bestaande uit inkomensachteruitgang, pensioenschade en een tegemoetkoming in de kosten van juridische bijstand, en van immateriële schade ten bedrage van f. 20.000,-, in verband met psychisch leed, bestaande in de aantasting van zijn persoon. Wat betreft de tegemoetkoming in de advocaatkosten heeft appellant zijn vordering beperkt tot de buitengerechtelijke kosten tot aan de bezwarenprocedure, waaraan appellants advocaat 80 uren heeft besteed.
    
    De Raad overweegt dienaangaande het navolgende.
    
    
      De Raad stelt voorop dat naar vaste jurisprudentie slechts die schade voor vergoeding krachtens artikel 8:73 van de Awb in aanmerking komt die voortvloeit uit een door de rechter vernietigd besluit.
      Ten aanzien van de gevorderde vergoeding van materiële schade acht de Raad termen aanwezig voor vergoeding van de schade, bestaande uit de wettelijke rente over het bedrag, waarmee appellants uitkering - ingevolge de 
      hierboven gegeven overwegingen - dient te worden verhoogd teneinde van een in de gegeven omstandigheden redelijke uitkering te kunnen spreken en welk bedrag te laat is uitbetaald. De Raad vertrouwt er dienaangaande op dat gedaagde 2 bij zijn nieuwe besluit omtrent de nader te treffen regeling aandacht aan deze schadepost besteedt.
      Wat betreft de gestelde schade wegens inkomensachteruitgang en pensioenschade overweegt de Raad dat bij die schadeposten het vereiste causaal verband met het te vernietigen uitkeringsbesluit ontbreekt. Inkomensachteruitgang en pensioenschade vloeien immers voort uit het ontslag dat voorzover het is bestreden in rechte stand houdt. 
    
    
    Wat betreft de gevorderde tegemoetkoming in de advocaatkosten tot aan de bezwarenprocedure stelt de Raad vast dat dergelijke schade in beginsel toewijsbaar is op de voet van artikel 8:73 van de Awb. De Raad overweegt evenwel dat, gegeven zijn vaste jurisprudentie, inhoudend dat de in een bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten in de regel voor rekening van de belanghebbende blijven en slechts bij wijze van uitzondering voor vergoeding in aanmerking dienen te komen, - daarvan zal sprake kunnen zijn wanneer de besluitvorming dermate ernstige gebreken vertoont dat gezegd moet worden dat het bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig besluit heeft genomen - zulks a fortiori geldt voor de kosten van juridische bijstand in het onderhandelingsproces dat vooraf is gegaan aan het thans vernietigde besluit. Dat gedaagde 2 tegen beter weten in een onrechtmatig uitkeringsbesluit heeft genomen kan niet worden gezegd, zodat er geen aanleiding is om in casu de gemaakte kosten van rechtskundige bijstand in de onderhandelingsfase te vergoeden.
    
    
      Wat betreft de gevorderde vergoeding van immateriële schade tenslotte stelt de Raad overeenkomstig zijn vaste jurisprudentie voorop dat psychisch leed onder omstandigheden kan worden aangemerkt als aantasting van een persoon als bedoeld in artikel 6:106, eerste lid, onder b, van het Burgerlijk Wetboek (BW), maar dat daarvan niet snel sprake zal zijn. De wetgever heeft daarbij immers het oog gehad op ernstige inbreuken op de persoonlijke levenssfeer als ook op inbreuken op andere persoonlijkheidsrechten van de betrokkene. Voorts moet worden bedacht dat ingeval van een onrechtmatig besluit of andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan in de regel wel sprake zal zijn van meer of minder sterk psychisch onbehagen en van een zich gekwetst voelen bij een betrokkene. Hoewel niet onaannemelijk is dat ook bij appellant dergelijke gevoelens zijn ontstaan heeft appellant, gegeven het feit dat ontslag hem in de gegeven omstandigheden hoe dan ook ten deel zou vallen, niet aannemelijk kunnen maken dat het besluit waarbij de 
      - onjuist geachte - uitkeringsregeling is getroffen hem zodanig heeft doen lijden dat sprake is van aantasting van zijn persoon als hiervoor omschreven.
    
    
    De Raad ziet in het vorenstaande aanleiding gedaagden op de voet van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant, ten bedrage van f. 1.420,-- voor het geding in eerste aanleg en f. 1.420,-- voor het geding in hoger beroep voor kosten van rechtskundige bijstand, alsmede f. 73,-- aan reiskosten voor appellant. Tevens dient het betaalde griffierecht te worden vergoed.
    
    Op grond van al hetgeen hiervoor is overwogen wordt beslist als hierna vermeld.
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het inleidend beroep tegen het ontslagbesluit alsnog gegrond;
      Vernietigt dat ontslagbesluit;
      Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde ontslagbesluit geheel in stand blijven;
      Verklaart het inleidend beroep tegen het bestreden besluit, voorzover daarbij een uitkering voor appellant is vastgesteld, alsnog gegrond;
      Vernietigt dat besluit in zoverre;
      Bepaalt dat gedaagde 2 een nieuw besluit inzake die uitkering neemt met inachtneming van hetgeen de Raad heeft overwogen;
      Veroordeelt gedaagde 2 in de proceskosten van appellant ten bedrage van f. 2.913,--, te betalen door de gemeente Nuth;
      Gelast de gemeente Nuth aan appellant het door hem in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van in totaal f. 500,- te vergoeden.
    
    
    Aldus gegeven door mr H.A.A.G Vermeulen als voorzitter en mr G.P.A.M. Garvelink-Jonkers en mr J.H. van Kreveld als leden, in tegenwoordigheid van P.H. Schippers als griffier en uitgesproken in het openbaar op 11 februari 1999.
    
    
    
    
    
    
                      (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    
    
    
    
                      (get.) P.H. Schippers.
    
    
    
    
    
      HD
      29.01
      Q