ECLI:NL:RVS:2008:BD3589, Raad van State, 11-06-2008, 200706327/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-06-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juli 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Utrecht (hierna: de raad) bij besluit van 7 december 2006 vastgestelde bestemmingsplan "A2 Hogeweide-Oudenrijn".

200706327/1.
    
    Datum uitspraak: 11 juni 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    
    2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 juli 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Utrecht (hierna: de raad) bij besluit van 7 december 2006 vastgestelde bestemmingsplan "A2 Hogeweide-Oudenrijn".
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 september 2007, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 september 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college van gedeputeerde staten van Utrecht heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Het college en de raad hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 april 2008, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vertegenwoordigd door [gemachtigde] en het college, vertegenwoordigd door R.J.G. Bäcker, advocaat te Rotterdam, drs. ing. P.J.M. Verlaan en ing. J. de Rooij, beiden ambtenaren van de provincie, en ir. P.W.H.G. Coenen, werkzaam bij TNO, zijn verschenen.
    
    Voorts zijn daar gehoord de raad, vertegenwoordigd door mr. R.J.G. Bäcker, advocaat te Rotterdam, mr. J.M. de Vries, ir. P. Scheublin, drs. S. de Boer, ambtenaren van de gemeente, en ir. P.W.H.G. Coenen, werkzaam bij TNO, en de minister van Verkeer en Waterstaat, vertegenwoordigd door mr. E.C.M. Schippers, advocaat te Den Haag, ing. M.J.J. Edelbroek en ing. F.M. Waarsenburg, beiden werkzaam bij Rijkswaterstaat Utrecht behorende tot het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, en ir. P.W.H.G. Coenen, werkzaam bij TNO.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Formele aspecten
    
    2.2. Voor zover het college en de raad ter zitting hebben gesteld dat de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet-ontvankelijk zijn, omdat zij het aspect luchtkwaliteit in hun zienswijzen niet hebben aangevoerd, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Blijkens zijn zienswijzegeschrift heeft [appellant sub 1] gesteld bezwaar te hebben tegen het ontwerp-bestemmingsplan onder meer omdat de uitbreiding van de snelweg meer overlast in de zin van luchtverontreiniging met zich brengt. Ook in de zienswijze van [appellant sub 2] is ingegaan op het aspect luchtkwaliteit en de daarop betrekking hebbende onderzoeken. De door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in beroep ingebrachte bezwaren moeten worden beschouwd als een nadere onderbouwing van reeds eerder in geding zijn planonderdelen en vinden daarin ook hun grondslag.
    
    Het betoog dat de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard, faalt.
    
    2.3. Voor zover het college en de raad hebben gesteld dat de reactie op het deskundigenbericht van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] van 6 april 2008 wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing dient te worden gelaten overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Niet in geschil is dat het stuk van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] van 6 april 2008 buiten de termijn is ingekomen waarbinnen een reactie op het deskundigenbericht kon worden gegeven.
    
    Overschrijding van deze termijn kan er in dit geval echter niet toe leiden dat het stuk van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet bij de beoordeling van het bestreden besluit kan worden betrokken, aangezien genoemd stuk is ingekomen vóór de in artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht genoemde termijn van tien dagen voor de zitting en het door de Afdeling terstond aan partijen is toegezonden.
    
    Ook anderszins is niet aannemelijk geworden dat partijen door het tijdstip van indiening van genoemd stuk zodanig zijn benadeeld dat dit stuk redelijkerwijs buiten beschouwing dient te blijven.
    
    Van strijd met de goede procesorde is derhalve geen sprake.
    
    Planbeschrijving
    
    2.4. Het onderhavige bestemmingsplan vormt de juridisch planologische basis voor de reconstructie van de A2 met hoofdrijbanen en parallelrijbanen voor een deel van het op grond van een tracé-besluit uit 1995 te verbreden tracé van de A2, alsmede voor de aanleg van een gedeelte van de zogenoemde stadsweg. Tevens wordt de A2 ten opzichte van de huidige situatie in westelijke richting verschoven en gedeeltelijk overkapt (tunnel). Het plan heeft betrekking op een laatste deel van de verbreding van de A2 langs Utrecht, globaal bezien de aansluiting Hooggelegen en de zuidelijke tunnelmond. Het grootste deel van de tunnel, inclusief de noordelijke tunnelmond, en de overige aansluitingen van Leidsche Rijn zijn reeds geregeld in onherroepelijke bestemmings- en uitwerkingsplannen.
    
    Inhoudelijke gronden
    
    2.5. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] stellen in beroep dat zij zich niet met de goedkeuring van het plan kunnen verenigen, gelet op de extra luchtverontreiniging die verwezenlijking van het plan met zich zal brengen.
    
    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vrezen dat de onderzoeken naar de luchtkwaliteit niet betrouwbaar zijn. Zij hebben met name bezwaar tegen de aan de rapporten ten grondslag liggende verkeersintensiteiten alsmede de berekeningswijze van de achtergrondconcentraties.
    
    2.6. Het college stelt zich op het standpunt dat onderzoek is verricht naar de luchtkwaliteit en dat uit de uitkomsten van die onderzoeken blijkt dat aan de normen van het Besluit luchtkwaliteit 2005 wordt voldaan.
    
    2.7. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005, voor zover hier van belang, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in dit besluit genoemde grenswaarden voor onder meer stikstofdioxide (NO2) en zwevende deeltjes (PM10) in acht.
    
    Ingevolge artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen indien bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of een door die uitoefening optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert.
    
    2.8. Er is onderzoek naar de luchtkwaliteit verricht. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport "Luchtkwaliteitsonderzoek ten behoeve van het bestemmingsplan Hogeweide-Oudenrijn" van 30 oktober 2006 en in de notitie "Actualisering luchtkwaliteit onderzoek bestemmingsplan Hogeweide-Oudenrijn", van 3 mei 2007.
    
    In beide rapporten wordt ervan uitgegaan dat het bestuursorgaan zijn bevoegdheid uitoefent met toepassing van artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (saldering).
    
    Verkeersintensiteiten
    
    2.9. Bijlage A van het rapport van 30 oktober 2006 bevat de verkeersintensiteiten die ten grondslag liggen aan dit rapport. Blijkens genoemd onderzoek heeft de raad bij het berekenen van de verkeersintensiteiten verkeersmodel VRU 1.31 UTR als uitgangspunt gehanteerd, waarbij de intensiteit van de Martin Luther Kinglaan voor het luchtkwaliteitsonderzoek met circa 2000 mvt/etmaal is opgehoogd. Wat betreft de Stadsweg is de intensiteit gelijk aan die van het akoestisch planologisch onderzoek.
    
    Verder vermeldt het rapport van 30 oktober 2006 dat de gegevens met betrekking tot de rijksweg A2 afkomstig zijn van Rijkswaterstaat en zijn ontleend aan het Verkeersmodel Regio Utrecht (VRU-model).
    
    Eind 2006 zijn de verkeerscijfers voor de A2, de stadsweg en de M.L. Kinglaan geactualiseerd. Op basis van deze nieuwe verkeersgegevens zijn nieuwe berekeningen uitgevoerd. De geactualiseerde verkeersgegevens zijn in het rapport van 3 mei 2007 vermeld in de tabellen 1 tot en met 6 en in bijlage A in de tabellen A.1a tot en met A.4. Voorts is op 6 april 2007 een nieuwe dataset gepubliceerd. De in het rapport van 30 oktober 2006 uitgevoerde berekeningen zijn op basis van de nieuwe verkeersgegevens en deze nieuwe dataset opnieuw uitgevoerd.
    
    Ten aanzien van de stelling van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat ten onrechte in de autonome en in de plansituatie in het verkeersmodel van dezelfde gemiddelde snelheden is uitgegaan is ter zitting van de zijde van de minister onweersproken gesteld, dat in dit geval geen aanleiding bestaat voor aanpassing van de gemiddelde snelheid, aangezien de etmaalgemiddelde snelheid niet wijzigt.
    
    2.9.1. Met betrekking tot het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] gestelde dat de in de rapporten opgenomen verkeersintensiteiten onjuist zijn, omdat geen rekening is gehouden met de verkeersaantrekkende werking van de verbreding van de A2 en de aanleg van de Stadsweg, vermeldt het deskundigenbericht dat geen aanleiding bestaat voor de conclusie dat Rijkswaterstaat en het college van onjuiste veronderstellingen zijn uitgegaan omtrent de alternatieven voor het doorgaande verkeer. Tevens zal op grond van twee rechtens onaantastbare tracébesluiten de A2 ten noorden van het plangebied worden verbreed tot 8 rijstroken en ten zuiden van het plangebied worden verbreed tot 8 rijstroken tussen de knooppunten Oudenrijn en Everdingen en tot 6 rijstroken tussen de knooppunten Everdingen en Deil. Gelet op de notitie van Rijkswaterstaat van 8 november 2007 zijn deze ontwikkelingen ook in de autonome situatie meegenomen. Het deskundigenbericht vermeldt dat de verbreding van de A2 zoals voorzien in het onderhavige plan slechts betrekking heeft op een gering gedeelte van de A2, zodat de verbreding van dit weggedeelte, zeker in relatie tot de verbreding van de overige gedeelten van de A2 geen noemenswaardige reistijdwinst zal opleveren. Ter zitting is van de zijde van de minister van Verkeer en Waterstaat nog nader toegelicht dat uitgaande van de autonome ontwikkeling weliswaar sprake zal zijn van een flessenhals, maar dat reizigers gezien het ontbreken van snellere alternatieven ook in de autonome situatie deze vertraging doorgaans voor lief nemen en reeds gebruik maken van de A2.
    
    Volgens het deskundigenbericht zal ook de aantrekkende werking van het plan voor nieuw stadsverkeer in de spits zeer beperkt zijn.
    
    2.9.2. In de stukken noch in het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ten aanzien van de verkeersintensiteit hebben aangevoerd aanleiding de conclusies van het deskundigenbericht in zoverre in twijfel te trekken.
    
    Berekende concentraties
    
    Gecorrigeerde achtergrondconcentratie
    
    2.10. Volgens het rapport van 30 oktober 2006 zijn de NO2- en PM10 -achtergrondconcentraties gecorrigeerd vanwege dubbeltelling. Voor het berekenen van de dubbeltelling is een TNO-methode gebruikt waarmee wordt beoogd recht te doen aan de specifieke situatie rond Utrecht, aldus het deskundigenbericht.
    
    Voor het plangebied is sprake van een dubbeltelling welke ligt tussen de 3 en 10 microgram/m3 voor NO2 en voor PM10 ongeveer 0,1 microgram/m3 bedraagt. Volgens het deskundigenbericht doet de dubbeltelcorrectie van 10 microgram/m3 zich in het plangebied alleen voor rond het knooppunt Oudenrijn.
    
    Volgens het deskundigenbericht is van de zijde van het RIVM gesteld dat een dubbeltelcorrectie van 3 tot 5 microgram/m3 op, dan wel naast rechte stukken snelweg in de omgeving van Utrecht reëel is. De correctie van 10 microgram per m3 wordt uitzonderlijk hoog geacht, maar kan wel optreden in de directe omgeving van zeer drukke knooppunten, waaronder het knooppunt Oudenrijn, aldus het deskundigenbericht.
    
    2.10.1. Gezien de stukken en het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd geen aanleiding de conclusies van het deskundigenbericht met betrekking tot de dubbeltelcorrecties in twijfel te trekken.
    
    Onderliggend wegennet en de berekening voor de autonome situatie
    
    2.11. Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat door het buiten beschouwing laten van het onderliggende wegennet voor de autonome ontwikkeling, de berekende concentraties lager zijn dan wanneer het onderliggende wegennet wel zou zijn meegenomen, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Blijkens de stukken is voor de autonome ontwikkeling niet het onderliggende wegennet meegenomen, omdat het onduidelijk is hoe de verspreiding van het verkeer over het wegennet zal zijn indien de stadsweg niet zou zijn aangelegd.
    
    Het deskundigenbericht vermeldt dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] moet worden toegegeven dat indien het onderliggende wegennet bij de berekening van de autonome ontwikkeling zou zijn betrokken de berekende concentraties vermoedelijk hoger zouden zijn. Evenwel brengt in dit geval een hogere concentratie in de autonome ontwikkeling met zich dat bij vergelijking van de plansituatie en de autonome ontwikkeling de verbetering van de luchtkwaliteit zal worden vergroot en de verslechtering van de luchtkwaliteit zal worden verkleind, aldus het deskundigenbericht.
    
    2.11.1. Gezien de stukken en het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ten aanzien van het onderliggend wegennet en de berekening voor de autonome ontwikkeling hebben aangevoerd geen aanleiding de conclusies van het deskundigenbericht in twijfel te trekken.
    
    Jaargemiddelde concentratie zuidelijke tunnelmond en percelen [appellant sub 1] en [appellant sub 2]
    
    2.12. Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] stellen dat de kaarten waarop de verschillen voor NO2 en PM10 jaargemiddelde concentraties voor de plansituatie en de autonome ontwikkeling zijn aangegeven, onjuist zijn, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Volgens het deskundigenbericht zijn de berekeningen die ten grondslag liggen aan de genoemde kaart een berekende gemiddelde waarde per jaar. Bij genoemde berekening kan slechts beperkt rekening worden gehouden met het effect van congesties.
    
    Volgens het deskundigenbericht is aannemelijk dat in werkelijkheid de concentraties PM10 en NO2 iets hoger zullen liggen dan de kaarten vermelden. Aangezien dit echter zowel voor de plansituatie als voor autonome ontwikkeling geldt, heeft dit geen gevolgen voor het verschil in concentratie tussen de plansituatie en de autonome ontwikkeling (saldering).
    
    Volgens het deskundigenbericht volgt uit de genoemde kaarten dat de NO2 en PM10-concentratie ter plaatse van de percelen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in de plansituatie enigszins zal toenemen ten opzichte van de autonome situatie, maar dat de concentraties ruim voldoen aan de grenswaarden van het Besluit luchtkwaliteit 2005.
    
    2.12.1. Gezien de stukken en het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ten aanzien van genoemde kaarten hebben aangevoerd geen aanleiding de conclusies van het deskundigenbericht in twijfel te trekken.
    
    Conclusie luchtkwaliteit
    
    2.13. Gezien het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in zoverre ten aanzien van de luchtkwaliteit hebben aangevoerd geen aanleiding de conclusies van het deskundigenbericht in twijfel te trekken.
    
    Evenmin heeft de Afdeling op grond van hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] anderszins hebben aangevoerd, de overtuiging gekregen dat de luchtkwaliteitsonderzoeken gebreken, dan wel leemten in kennis vertonen. Gelet hierop heeft het college de genoemde luchtkwaliteitsonderzoeken aan het bestreden besluit ten grondslag kunnen leggen.
    
    In hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het Besluit luchtkwaliteit 2005 aan de goedkeuring van het bestemmingsplan in de weg staat.
    
    Dit betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] faalt.
    
    Waterberging
    
    2.14. Voorts heeft [appellant sub 1] bezwaar tegen de ligging en de omvang van de in het plan voorziene waterberging, voor zover gelegen op zijn gronden.
    
    2.14.1. Uit het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de waterberging noodzakelijk is voor de waterafvoer van de A2 en de stadsweg. Voor zover [appellant sub 1] stelt dat de waterberging ook elders kan plaatsvinden overweegt de Afdeling dat het bestaan van alternatieven op zichzelf geen grond kan vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het bestemmingsplan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet.
    
    Conclusie
    
    2.15. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn ongegrond.
    
    2.16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond;
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J.C.K.W. Bartel en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.F.W. Tuit, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Tuit
    
    Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2008
    
    425.