ECLI:NL:RVS:2010:BN8585, Raad van State, 29-09-2010, 200908761/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-09-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 november 2007 heeft de minister de bijdragen aan de gemeente in de kosten van opsporing en ruiming van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog voor het project Venkoelen vastgesteld op € 818.974,59 voor 2003 en € 323.432,01 voor 2004, en na verrekening met de reeds betaalde voorlopige bijdragen een bedrag van € 2.268,40 teruggevorderd.

200908761/1/H2.
      Datum uitspraak: 29 september 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Venlo
      (lees: de gemeente Venlo),
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 12 oktober 2009 in zaak nr. 08/1097 in het geding tussen:
    
    de gemeente
    
    en
    
    de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 november 2007 heeft de minister de bijdragen aan de gemeente in de kosten van opsporing en ruiming van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog voor het project Venkoelen vastgesteld op € 818.974,59 voor 2003 en € 323.432,01 voor 2004, en na verrekening met de reeds betaalde voorlopige bijdragen een bedrag van € 2.268,40 teruggevorderd.
    
    Bij besluit van 18 juni 2008 heeft de minister het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 12 oktober 2009, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank het door de gemeente daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de gemeente bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 november 2009, hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 april 2010, waar de gemeente, vertegenwoordigd door mr. C.H.J.M. Michels, werkzaam bij de gemeente, en de minister, vertegenwoordigd door drs. J.J.M. Schipper, werkzaam bij de Dienst Regelingen van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, zijn verschenen.
    
    Bij brief van 31 mei 2010 heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht het onderzoek heropend. De minister heeft de verzochte nadere inlichtingen toegezonden. De gemeente heeft haar zienswijze daarop naar voren gebracht. Met toestemming van partijen is afgezien van een verdere behandeling van de zaak ter zitting.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 2, derde lid, van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (hierna: het Bijdragebesluit 1999), zoals dat vóór 1 januari 2003 van toepassing was, zijn de kosten van werkzaamheden die verband houden met de opsporing of ruiming van explosieven voor rekening van het bestuursorgaan, met dien verstande dat voor een aantal soorten kosten van rechtswege in bepaalde gevallen een bijdrage kan worden toegekend.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, stelt de minister jaarlijks het bedrag vast tot welke ten hoogste verplichtingen kunnen worden aangegaan voor de opsporing en ruiming van explosieven.
    
    Ingevolge het tweede lid worden de bestuursorganen vóór 1 oktober van het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar in kennis gesteld van het bedrag bedoeld in het eerste lid.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt de bijdrage toegekend voorzover de op de begroting toegestane ruimte voor het aangaan van verplichtingen niet wordt overschreden.
    
    Ingevolge het zesde lid wordt bij het vaststellen van de bijdrage rekening gehouden met een eigen bijdrage van het bestuursorgaan.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, worden de ingevolge dit besluit voor een bijdrage in aanmerking komende kosten, onverminderd paragraaf 2, vergoed tot ten hoogste 90%, voor zover de op grond van paragraaf 3 in aanmerking komende kosten van een opsporing of ruiming uitgaan boven de ten laste van het bestuursorgaan blijvende drempelbijdrage.
    
    Ingevolge het tweede lid wordt de in het eerste lid bedoelde drempelbijdrage per opsporing of ruiming bepaald door het aantal inwoners per 1 januari van het jaar voorafgaand aan het jaar waarin de werkzaamheden in uitvoering zijn genomen te vermenigvuldigen met € 2,27 tot een maximum van € 45.378,02.
    
    Ingevolge artikel 13, eerste lid, dient het bestuursorgaan om in aanmerking te kunnen komen voor een bijdrage de declaratie vóór 1 oktober van het jaar volgend op de beëindiging van de opsporings- of ruimingswerkzaamheden bij de minister in.
    
    Ingevolge het tweede lid, wordt bij opsporingswerkzaamheden met een doorlooptijd langer dan 12 maanden per kalenderjaar een declaratie ingediend.
    
    Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, dient het bestuursorgaan bij de declaratie te overleggen, een kopie van de passage uit de gemeenterekening van het desbetreffende jaar en de toelichting daarop, tezamen met het verslag en de verklaring van de accountant, die met het onderzoek van de rekening is belast, voor zover deze betrekking hebben op de inkomsten en uitgaven ter zake van de bijdragen.
    
    Ingevolge artikel 16, tweede lid, worden de bijdragen voor opsporingen toegekend naar rato van het beschikbare bedrag indien de verplichtingenruimte, bedoeld in artikel 3, eerste lid, niet toereikend is.
    
    2.2. Bij brieven van 22 september 2003 en 13 september 2004 heeft de gemeente de minister verzocht een bijdrage te verstrekken op grond van het Bijdragebesluit 1999 voor de facturen van in totaal onderscheidenlijk € 1.366.352,88 en € 679.028,74 betreffende een door Saricon B.V. van 2002 tot en met 2004 uitgevoerde opsporing en ruiming van munitie uit de Tweede Wereldoorlog voor de locatie Venkoelen (hierna: de locatie).
    
    Bij besluit van 22 november 2007 heeft de minister, uitgaande van een uitkeringspercentage van 62% voor 2003 en 48% voor 2004, de bijdragen aan de gemeente voor 2003 onderscheidenlijk 2004 vastgesteld op € 818.974,59 en € 323.432,01 en in totaal € 2.268,40 aan teveel betaalde voorlopige bijdragen van de gemeente teruggevorderd.
    
    2.3. De gemeente betoogt dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat de minister in strijd met het zorgvuldigheids- en rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld, omdat de gemeente niet tijdig in kennis is gesteld van de verplichtingenruimte voor 2003 en 2004 bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 (hierna: het budget), zodat de gemeente haar handelen en besluitvorming hierop niet heeft kunnen afstemmen.
    
    2.3.1. In de rijksbegroting is het budget vastgesteld op ongeveer € 30 miljoen per jaar voor de jaren 2003 en 2004. De bekendmaking hiervan heeft op Prinsjesdag 2002 onderscheidenlijk 2003 plaatsgevonden. Voorts heeft de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken bij brief van 13 juni 2002 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 28 000 VII, nr. 62) maatregelen gericht op beheersing van de kosten aangekondigd. Aangezien de werkzaamheden voor het project hebben plaatsgevonden van september 2002 tot en met mei 2004, heeft de gemeente tijdig kennis kunnen nemen van de beperking van het budget voor 2003 en 2004 en haar handelen en besluitvorming hierop kunnen afstemmen. Het betoog faalt.
    
    2.4. De gemeente voert verder aan dat haar op grond van het Bijdragebesluit 1999 van 2000 tot en met 2002 jaarlijks een bijdrage is toegekend van 90% van de voor een bijdrage in aanmerking komende kosten, waartoe de minister het budget in die jaren steeds ophoogde. Door bij besluit van 22 november 2007 deze bestendige gedragslijn niet te volgen en geen afbouwregeling voor de gemeente te treffen, heeft de minister volgens de gemeente in strijd met het zorgvuldigheids- en het vertrouwensbeginsel gehandeld. De rechtbank is daaraan ten onrechte voorbij gegaan, aldus de gemeente.
    
    2.4.1. Ook dit betoog faalt. Uit artikel 3, eerste en vijfde lid, gelezen in samenhang met artikel 16, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999, en uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepalingen (nota van toelichting, blz. 15; Stb. 1999, 402) volgt dat het budget jaarlijks wordt vastgesteld, en dat aan gemeenten niet meer wordt toegekend dan dit budget toelaat. Voorts volgt hieruit dat als het budget ontoereikend is, de bijdrage voor opsporingen, onder aftrek van de drempelbijdrage, op een lager uitkeringspercentage dan 90% wordt vastgesteld naar rato van het beschikbare bedrag. Aan het vastgestelde uitkeringspercentage van 90% voor 2000 tot en met 2002 kon de gemeente dan ook niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat een hiermee overeenkomende aanspraak bestond voor de daaropvolgende jaren. Ook lag, gelet op deze berekeningsmethode, een afbouwregeling niet in de rede. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de door de gemeente aangevoerde gronden met betrekking tot de schending van het zorgvuldigheids- en vertrouwensbeginsel geen doel treffen.
    
    2.5. De rechtbank heeft volgens de gemeente voorts ten onrechte geen betekenis gehecht aan de omstandigheid dat de rijksoverheid kort na de oorlog explosieven op de locatie bijeen heeft gebracht om deze tot ontploffing te brengen, de zogenaamde 'springputten'. De gemeente verwijst naar een brief van 18 december 1947 waarin de rijksoverheid haar verantwoordelijkheid hiervoor heeft erkend en heeft vermeld dat zij voor ruiming zou zorgen, indien de gemeente nog explosieven zou aantreffen. Deze bijzondere omstandigheid had de minister volgens de gemeente ertoe moeten brengen de bijdrage op 90% van de kosten vast te stellen.
    
    2.5.1. Dit betoog faalt eveneens. De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft bij voormelde brief van 13 juni 2002 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer medegedeeld dat uit het onderzoeksrapport "Munitieruiming in de periode 1944-1947" volgt, dat aan het einde van de Tweede Wereldoorlog en in de jaren direct daarna de ruiming van explosieven in springputten zeer waarschijnlijk niet in alle gevallen volledig is geweest en dat nog een grote hoeveelheid explosieven in de grond aanwezig moet worden geacht. In de brief is tevens gesteld dat het gemeentebestuur primair verantwoordelijk is voor de lokale veiligheid, dat de rijksoverheid niettemin medebetrokken is vanuit het belang van openbare veiligheid, en dat de verantwoordelijkheidsverdeling in dezen is neergelegd in het Bijdragebesluit 1999: het gemeentebestuur beslist over opsporing en ruiming van explosieven en kan vervolgens, onder voorwaarden, een bijdrage in de gemaakte kosten van de zijde van het rijk verkrijgen.
    
    Gelet op het voorgaande, kan aan de aanwezigheid van springputten op de locatie niet de betekenis worden gehecht die de gemeente daaraan gehecht wil zien.
    
    2.6. De gemeente betoogt vervolgens dat de rechtbank heeft miskend dat de minister de uitkeringspercentages voor 2003 en 2004, vastgesteld op 62% respectievelijk 48%, onjuist heeft berekend. Volgens de gemeente heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de minister bij de berekening hiervan is uitgegaan van de netto declaraties van gemeenten en dat de gemeente het tegendeel niet aannemelijk heeft gemaakt. Zij verwijst daartoe naar het op grond van de Wet openbaarheid van bestuur genomen besluit van de minister van 23 september 2005 (hierna: het WOB-besluit) ter zake van in 2003 aan de gemeenten toegekende bijdragen en naar een overzicht van in 2003 toegekende bijdragen dat bij brief van 11 juni 2008 aan het college van burgemeester en wethouders van Utrecht is verstrekt. De gemeente leidt uit die stukken af dat de minister de uitkeringspercentages voor 2003 en 2004 niet op grond van de netto declaraties van gemeenten, maar op grond van de - hogere - bruto declaraties heeft vastgesteld, waardoor de gemeente is benadeeld.
    
    2.6.1. In het besluit op bezwaar van 18 juni 2008 heeft de minister vermeld dat het budget in 2003 € 30,5 miljoen bedroeg en dat voor ongeveer € 48 miljoen aan declaraties was ingediend, hetgeen tot een uitkeringspercentage van 62% heeft geleid.
    
    In zijn verweerschrift in beroep en hoger beroep is de minister tot hetzelfde uitkeringspercentage voor 2003 gekomen aan de hand van een budget in 2003 van ongeveer € 30 miljoen afgezet tegen een bedrag van € 48 miljoen aan kosten die voor een bijdrage in aanmerking komen, bestaande uit ruim € 61 miljoen aan declaraties waarvan zijn afgetrokken de bijdragen voor gemeenten die recht hebben op een uitkeringspercentage van 100, de drempelbijdragen, de eindafrekeningen die betrekking hadden op voorgaande jaren alsmede de kosten die niet voor een bijdrage in aanmerking komen.
    
    Na heropening van het onderzoek heeft de minister desgevraagd bij brief van 25 juni 2010 nadere berekeningen overgelegd (hierna: de laatste berekeningen). Daaruit is gebleken dat het totaal aan bruto declaraties ongeveer € 62 miljoen bedraagt, en het verschil tussen dit bedrag en de ongeveer € 48 miljoen aan declaraties als gesteld in het besluit op bezwaar - die ook grotendeels uit het WOB-besluit kunnen worden afgeleid - bestaat uit ruim € 13 miljoen aan niet in behandeling genomen declaraties, die de minister niet in het WOB-besluit en evenmin in het besluit op bezwaar of de verweerschriften heeft vermeld. Verder is uit de laatste berekeningen gebleken dat de minister bij de berekening van het uitkeringspercentage over 2003 het beschikbare budget voor 2003 niet heeft gedeeld door de bruto declaraties van ongeveer € 62 miljoen, maar door de netto declaraties van ongeveer € 38 miljoen, te weten het bedrag dat resteert nadat van de bruto declaraties zijn afgetrokken de buiten behandeling gestelde aanvragen, de drempelbijdragen, de kosten die niet voor een bijdrage in aanmerking komen, de eindafrekeningen en de aanspraken waarop een ander uitkeringspercentage van toepassing is.
    
    De gemeente kan worden toegegeven dat de berekeningen van de minister zoals weergegeven in het besluit op bezwaar of in verweer niet overeenkomen met die zoals verstrekt in de laatste berekeningen. Alle berekeningen van de minister komen evenwel uit op hetzelfde uitkeringspercentage. De laatste berekeningen maken voorts inzichtelijk dat het uitkeringspercentage is berekend aan de hand van de netto declaraties. De op 27 juli 2010 ingekomen reactie van de gemeente op de laatste berekeningen maakt dit niet anders.
    
    De gemeente heeft daarin terecht opgemerkt dat de minister in de laatste berekeningen van de begroting van € 30 miljoen heeft afgetrokken zowel de eindafrekeningen over voorgaande jaren van ongeveer € 1 miljoen als ongeveer € 5 miljoen aan bijdragen waarop een ander uitkeringspercentage - van 100%, 90% of 50% voorschot - van toepassing is. Aangezien deze uitgaven op het budget voor 2003 drukken, acht de Afdeling dit evenwel niet onjuist.
    
    Dat, zoals de gemeente met juistheid heeft opgemerkt, enkele declaraties van de gemeenten Apeldoorn en Zaanstad niet in het WOB-besluit voorkwamen en niet door de minister zijn overgelegd, terwijl deze wel in de laatste berekeningen zijn opgenomen, geeft op zichzelf geen aanleiding aan te nemen dat de minister deze declaraties ten onrechte ten laste van het budget van 2003 heeft gebracht, daargelaten dat deze declaraties relatief gering zijn en daarom geen invloed van betekenis hebben op het uitkeringspercentage.
    
    De stelling van de gemeente in die reactie dat in het aan de gemeente Eindhoven gerichte bijdragebesluit van 20 november 2003, dat was overgelegd bij het WOB-besluit, een andere drempelbijdrage en andere niet vergoedbare kosten zijn vermeld en een ander kortingspercentage is toegepast dan in de laatste berekeningen, is onjuist. Weliswaar zijn in de laatste berekeningen de bedragen uitgesplitst, maar bij doorrekening zijn deze gelijk, hetgeen ook blijkt uit de vastgestelde bijdrage die zowel in de laatste berekeningen als in het besluit van 20 november 2003 € 2.770.000,00 bedraagt.
    
    De rechtbank is tot de juiste slotsom gekomen dat het uitkeringspercentage voor het jaar 2003 aan de hand van netto declaraties is berekend. Geen aanleiding bestaat om voor het jaar 2004 anders te oordelen. Voorts zijn de aan de beperkingen van het percentage ten grondslag liggende berekeningen niet onjuist gebleken. Het betoog faalt.
    
    2.7. De gemeente betoogt tenslotte dat de rechtbank heeft miskend dat de minister bij de berekening van de uitkeringspercentages ten onrechte declaraties van gemeenten ten laste van het budget voor 2003 en 2004 heeft gebracht die betrekking hebben op andere jaren, waardoor de gemeente is benadeeld. Ter toelichting wijst de gemeente op artikel 13, eerste lid, van het Bijdragebesluit 1999 en op een besluit van de minister van 20 april 2005 waarin is gesteld dat een declaratie die in 2004 is ingediend onder het budget voor 2004 valt en niet kan worden doorgeschoven naar 2005 gezien het systeem van het Bijdragebesluit 1999.
    
    2.7.1. Ook dit betoog faalt. De minister heeft terecht betoogd dat het kasstelsel het uitgangspunt is, hetgeen betekent dat de uitgaven worden toegerekend aan het jaar waarin deze zijn betaald. Gebleken is dat de declaraties waarop het betoog van de gemeente ziet declaraties betreffen die weliswaar vóór 2003 zijn ingediend, maar toen onvolledig waren en eerst in 2003 of 2004 zijn gecompleteerd. Gelet op het kasstelsel heeft de minister deze dan ook terecht toegerekend aan 2003 of 2004, de jaren waarin de declaraties volledig waren en de minister tot betaling kon overgaan. De stelling van de gemeente dat de minister voor deze declaraties reserveringen had moeten treffen in het jaar van indiening hiervan faalt, aangezien dit niet met het kasstelsel strookt en de mogelijkheid tot het treffen van voorzieningen door de minister niet in de toepasselijke regelgeving is neergelegd. Het besluit van 20 april 2005 van de minister waarnaar de gemeente heeft verwezen, heeft betrekking op een declaratie die in 2004 volledig was, zodat de vergelijking met de declaraties die hier aan de orde zijn niet opgaat.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Lubberdink w.g. Van Meurs-Heuvel
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 september 2010
    
    47-615.