ECLI:NL:RBNNE:2026:408, Rechtbank Noord-Nederland, 13-02-2026, LEE 24/3435
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2026-02-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom voor het gebruik van pand door meer dan één huishouden
        In geschil is de vraag of sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 3.22 van de beheersverordening. Uit de beheersverordening volgt dat het perceel van eiser bestemd is voor wonen in het bestaande aantal wooneenheden. In artikel 1 van de beheersverordening is wooneenheid gedefinieerd als een complex van ruimten, bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden, en een huishouden is dan ‘een persoon, dan wel meer personen die in een zekere continue samenstelling met elkaar wonen en gebruik maken van dezelfde voorzieningen zoals keuken/sanitair en entree, én tussen wie een zekere mate van verbondenheid bestaat. 
        De rechtbank is van oordeel dat het college zich in dit geval terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding. Het college heeft voorafgaand aan het bestreden besluit onvoldoende onderzoek gedaan naar de vraag of het pand werd bewoond door één of meerdere huishoudens. Zo heeft het college bij de bewoners geen navraag gedaan over welke activiteiten zij precies samen ondernemen, hoe zij de huur betalen, of zij gezamenlijk (woon)verzekeringen delen en of zij samen op vakantie gaan. Het college handelde daarmee in strijd met haar onderzoeksplicht en het bestreden besluit berust daardoor ook niet op een deugdelijke motivering. De rechtbank ziet echter aanleiding om deze gebreken in het bestreden besluit te passeren. Tijdens de behandeling van het beroep is door het college een ondertekende getuigenverklaring van 11 september 2025 overgelegd. Daarin verklaren twee bewoners tegenover gemeentelijke toezichthouders over de activiteiten die de bewoners van het pand samen ontplooiden en over de verbondenheid van de bewoners. Naar het oordeel van de rechtbank kon het college concluderen, gelet op de eerder vastgestelde feiten en omstandigheden, in samenhang met de verklaring van 11 september 2025, dat er ten tijde van het bestreden besluit geen sprake was van bewoning van het pand door één huishouden. Hoewel de inrichting van het pand niet doorslaggevend is voor de vraag of het pand werd bewoond door één of meerdere huishoudens, mocht het college dit wel betrekken bij de beantwoording van die vraag. Het beeld dat eiser schetst over de continuïteit van de bewoners en hun onderlinge banden wijkt wezenlijk af van het beeld uit de controles, de inschrijvingen in de Basisregistratie Personen en de verklaringen van bewoners. Hoewel aannemelijk is dat bewoners van het pand regelmatig gezamenlijk boodschappen deden en regelmatig gezamenlijk aten, heeft het college in die omstandigheden geen aanleiding hoeven zien voor de conclusie dat sprake was van één huishouden als bedoeld in de beheerverordening. Het college was gelet op het bovenstaande in beginsel bevoegd om handhavend op te treden.
        Het handhavend optreden van het college is in dit geval gericht op het beëindigen en beëindigd houden van overtreding van de vergunningplicht in de Wabo. Dat is de last, zoals bedoeld in artikel 5:31d, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Vaststaat dat het pand op grond van de beheersverordening maar door één huishouden mag worden bewoond. In de beheersverordening is gedefinieerd wat een huishouden is. In het bestreden besluit verwijst het college naar die norm en die definitie. De rechtbank acht daarmee de last voldoende duidelijk. Dat eiser in dit geval een andere visie heeft op of hier sprake is van één huishouden, doet aan de duidelijkheid van de last niets af.
        De rechtbank is van oordeel dat de herstelmaatregel in de last over het terugbrengen van de bewoning in het pand naar een huishouden, niet te verstrekkend is. Die maatregel laat eiser voldoende keuzevrijheid als bedoeld in de vaste rechtspraak. De rechtbank acht de hoogte van de dwangsom gekoppeld aan deze herstelmaatregel niet onevenredig.
        De rechtbank is van oordeel dat de herstelmaatregel in de last ten aanzien van ongeschikt maken van het pand voor bewoning door meerdere huishoudens, wel te verstrekkend is. Hoewel de inrichting van het pand een rol kan spelen bij het beoordelen van de vraag of sprake was van een overtreding, is de enkele aanwezigheid van meerdere keukens en/of badkamers als zodanig geen overtreding van de beheersverordening en volstaat het als de bewoning in overeenstemming wordt gebracht met de eis van één huishouden. Het bestreden besluit is op dit punt genomen in strijd met artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb. Nu die herstelmaatregel te verstrekkend is, is ook de bijbehorende dwangsom onrechtmatig. 
        Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin is gelast dat de woning ongeschikt moet worden gemaakt voor bewoning door meerdere huishoudens en de daaraan gekoppelde dwangsom. Dit betekent dat de last onder dwangsom voor het overige in stand blijft.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 24/3435 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 februari 2026 in de zaak tussen
    
      [eiser], uit [plaats], eiser
    (gemachtigde: mr. L.M. Blankestijn),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen, het college 
    (gemachtigden: mr. H.J. Griede, J. de Groot en J. Timmer).
    
    Als derde-partij nemen aan de zaak deel: - [persoon 1] uit [plaats]
    - [personen 2] uit [plaats],
    - [personen 3] uit [plaats],
    - [personen 4] uit [plaats],
    - [personen 5] uit [plaats],
    - [persoon 6] uit [plaats],
    - [persoon 7] uit [plaats],
    gezamenlijk: de derde-partij(gemachtigde: mr. M.A. Jansen).
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de aan eiser opgelegde last onder dwangsom voor het gebruik van het pand aan de [adres 1]. Eiser is het niet eens met die last. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de last onder dwangsom.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de last aan eiser kon opleggen. Eiser krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    2. In het besluit van 25 januari 2024 heeft het college eiser gelast om uiterlijk op 7 maart 2024 de kamergewijze verhuur van de pand op het perceel [adres 1] (het pand) te beëindigen en beëindigd te houden, bij gebreke waarvan hij een dwangsom van € 20.000,- per week verbeurt, met een maximum van € 100.000,-. Verder heeft het college eiser gelast om uiterlijk op 7 maart 2024 de extra geplaatste keukens, badkamers en toiletten te verwijderen en verwijderd te houden, bij gebreke waarvan hij een dwangsom van € 10.000,- per week verbeurt, met een maximum van € 50.000,-.
    
    3. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dat besluit en een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Bij uitspraak van 12 maart 2024 (bekend onder zaaknummer LEE 24/551) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het besluit van 25 januari 2024 geschorst tot zes weken nadat door het college is beslist op de bezwaren van eiser.
    
    4. Met het bestreden besluit van 1 juli 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij de last onder dwangsom gebleven.
    
    5. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op 3 oktober 2025 nadere stukken ingediend.
    
    6. De rechtbank heeft de bewoners van het pand in de gelegenheid gesteld om als partij aan dit geding deel te nemen en om bij de zitting aanwezig te zijn. Van die gelegenheid is geen gebruik gemaakt. De rechtbank merkt die bewoners daarom niet aan als partij in dit geding.
    
    7. De rechtbank heeft het beroep op 15 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigden van het college, [persoon 1], [persoon 4] en de gemachtigde van de derde-partij.
  
  
    Beoordeling door de rechtbank 
    Vaststaande feiten en omstandigheden
    
    
      8. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    
      8.1.
      Eiser is eigenaar en verhuurder van het pand.
      
    
    
      8.2.
      Op grond van de beheersverordening “Heerenveen Centrum” (de beheersverordening) is het pand bestemd voor ‘Wonen-Lintbebouwing’.
      
    
    
      8.3.
      Op 23 oktober 2022 heeft eiser een aanvraag ingediend voor verlening van een omgevingsvergunning voor kamerverhuur ten behoeve van het huisvesten van tien arbeidsmigranten in tien verschillende kamers in het pand.
      
    
    
      8.4.
      Bij besluit van 17 januari 2023 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
      
    
    
      8.5.
      Op 2 oktober 2023 heeft de derde-partij het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het pand.
      
    
    
      8.6.
      Op 6 november 2023 heeft het college aan eiser het voornemen geuit om handhavend te optreden. Op 16 november 2023 heeft eiser een zienswijze ingediend.
      
    
    
      8.7.
      Op 15 januari 2024 en 22 januari 2024 hebben gemeentelijk toezichthouders controles uitgevoerd in het pand. De toezichthouders hebben hun bevindingen neergelegd in twee inspectierapporten, inclusief foto’s.
      
    
    
      8.8.
      Bij primair besluit van 25 januari 2024 heeft het college de hiervoor in 2. genoemde last aan eiser opgelegd. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt.
    
    
      8.9.
      
        Op 31 januari 2024, 6 februari 2024, 14 februari 2024, 21 februari 2024 en 28 februari 2024 hebben gemeentelijk toezichthouders controles uitgevoerd in het pand. De bevindingen zijn neergelegd in diverse inspectierapporten, inclusief foto’s.
        
          
          Welk recht is van toepassing op dit geval?
          
        
        9. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (Iow) in werking getreden. Als voor de inwerkingtreding van de Ow een aanvraag om een besluit te nemen is ingediend, dan blijft op grond van artikel 4.3 van de Iow het recht gelden zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt
      
      
    
    
      9.1.
      In dit geval is het handhavingsverzoek ingediend op 3 oktober 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
    
    
      9.2.
      De voor de beoordeling van beroep belangrijke regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Zijn aanvullende stukken in strijd met de goede procesorde ingediend?
          
        
        10. Eiser betoogt dat de aanvullende stukken van het college van 3 oktober 2025 in strijd met de goede procesorde zijn ingediend. Eiser stelt dat hij niet goed op die stukken heeft kunnen reageren. Volgens eisers is opvallend dat die stukken dateren van augustus en september 2025 en dat die stukken pas vlak voor de tien-dagen-termijn zijn ingediend. In de stukken staat veel informatie, die eiser niet heeft kunnen controleren. Ook heeft hij geen gelegenheid gehad om in gesprek te gaan met bewoners van het pand. Daar komt bij dat de aanvullende stukken zijn ingediend zonder begeleidend schrijven en dus zonder toelichting over waarom die zo laat zijn ingediend. De stukken mogen daarom niet worden betrokken bij de beoordeling van het beroep, aldus eiser.
      
      
    
    
      10.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat de aanvullende stukken niet in strijd met de goede procesorde zijn ingediend. De stukken zijn ruim vóór de tien-dagen-termijn ingediend. Het college heeft er bewust voor gekozen om die stukken redelijk kort voor de zitting in te dienen. In de stukken staan verklaringen van een aantal bewoners van het pand. Die bewoners zijn onder de indruk van hoe zij op een gegeven moment door eiseres zijn bejegend. Bewoners vreesden door eiser op straat te worden gezet als de stukken eerder werden ingediend, aldus het college.
      
    
    
      10.2.
      Op grond van artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat deze termijn niet bepalend is voor de vraag of het overleggen van nadere stukken in strijd is met de goede procesorde. Voor het antwoord op die vraag is namelijk doorslaggevend of een zinvolle bespreking van de stukken op de zitting kan plaatsvinden. Er is sprake van strijd met de goede procesorde als de nieuwe stukken zo laat worden ingediend en/of zodanig complex of omvangrijk zijn, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren, dat de rechtbank wordt belemmerd in haar voorbereiding van de zitting of dat de goede voortgang van de procedure daardoor op een andere wijze wordt belemmerd.
      
    
    
      10.3.
      Het college heeft op 3 oktober 2025, dus meer dan tien dagen voor de zitting, aanvullende stukken ingediend. Die stukken zijn een inspectierapport van 15 augustus 2025 met drie bijlagen, een getuigenverklaring van 11 september 2025 met vijf bijlagen en een print van zes Whatsapp-berichten. De rechtbank heeft die stukken op 6 oktober 2025 per e-mail aan de gemachtigde van eiser en aan de gemachtigde van de derde-partij toegestuurd. Vaststaat dat die gemachtigden die stukken op 6 oktober 2025 hebben ontvangen.
      
    
    
      10.4.
      
        De rechtbank is van oordeel dat de aanvullende stukken niet in strijd met de goede procesorde zijn ingediend. Gelet op de omvang van die stukken, de aard van die stukken en de resterende tijd tot aan de zitting zijn die stukken niet onredelijk laat ingediend. De rechtbank betrekt de aanvullende stukken daarom bij de beoordeling van het beroep.
        
          Is er in dit geval sprake van een overtreding?
          
        
      
      11. In geschil is de vraag of sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid en onder c, van de Wabo in samenhang met artikel 3.22 van de beheersverordening. Uit de beheersverordening volgt dat het perceel van eiser bestemd is voor wonen in het bestaande aantal wooneenheden. In artikel 1 van de beheersverordening is wooneenheid gedefinieerd als een complex van ruimten, bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden, en een huishouden is dan ‘een persoon, dan wel meer personen die in een zekere continue samenstelling met elkaar wonen en gebruik maken van dezelfde voorzieningen zoals keuken/sanitair en entree, én tussen wie een zekere mate van verbondenheid bestaat. 
      
      12. Eiser betoogt dat er geen sprake is van een overtreding. Volgens eiser benadert het college het begrip ‘huishouden’ enkel vanuit een conservatief en achterhaald oogpunt en heeft het college geen oog voor nieuwe woonontwikkelingen in de maatschappij. Volgens eiser zijn de bewoners een groep vrienden die ervoor hebben gekozen om voor onbepaalde tijd gezamenlijk één huishouden te vormen. Er is sprake van continuïteit en onderlinge verbondenheid. Dat blijkt uit het feit dat er één gezamenlijk huurcontract is. Ook ondernemen de huurders veel gezamenlijke activiteiten, dragen zij gezamenlijk de lasten voor boodschappen en nutsvoorzieningen en zij dragen samen zorg voor schoonmaak en huishouding. Verder is sprake van gebruik van gezamenlijk voorzieningen.
      13. Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de bewoning van het pand niet voldoet aan een huishouden als bedoeld in de beheersverordening. Daarbij wijst het college op de indeling van de woning, op het verloop in de groep bewoners (blijkend uit de inschrijvingen in de Basisregistratie Personen, BRP) en op verklaringen van drie bewoners aan gemeentelijke toezichthouders. Er is volgens het college geen sprake van een continue samenstelling en onderlinge verbondenheid. 
      
      14. De rechtbank is van oordeel dat het college zich in dit geval terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding. Zij overweegt daartoe als volgt.
      
    
    
      14.1.
       Uit vaste jurisprudentie van de ABRvS volgt dat bij de beoordeling van een huishouden gekeken moet worden naar de feitelijke situatie. Bij die beoordeling spelen verschillende factoren een rol, zoals het gebruik van gezamenlijke voorzieningen, het dragen van de gezamenlijke lasten, de continuïteit van de samenstelling van de groep, gezamenlijke activiteiten en het huishouden.
      
    
    
      14.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voorafgaand aan het bestreden besluit onvoldoende onderzoek gedaan naar de vraag of het pand werd bewoond door één of meerdere huishoudens. Zo heeft het college bij de bewoners geen navraag gedaan over welke activiteiten zij precies samen ondernemen, hoe zij de huur betalen, of zij gezamenlijk (woon)verzekeringen delen en of zij samen op vakantie gaan. Het college handelde daarmee in strijd met haar onderzoeksplicht en het bestreden besluit berust daardoor ook niet op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit is daarom genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
      
    
    
      14.3.
      De rechtbank ziet echter aanleiding om deze gebreken in het bestreden besluit met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Zij overweegt daartoe het volgende.
      
        14.3.1.
        Tijdens de behandeling van het beroep is door het college een ondertekende getuigenverklaring van 11 september 2025 overgelegd. Daarin verklaren twee bewoners  tegenover gemeentelijke toezichthouders over de activiteiten die de bewoners van het pand samen ontplooiden en over de verbondenheid van de bewoners. Het college heeft toegelicht dat die bewoners zich op eigen initiatief met een hulpvraag en ondersteuningsverzoek hebben gemeld bij het college, waarna zij verklaringen hebben afgelegd. Anders dan eiser, ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de waarachtigheid van die verklaringen en aan de zorgvuldigheid waarop die verklaringen zijn verkregen. 
        
      
      
        14.3.2.
        Naar het oordeel van de rechtbank kon het college concluderen, gelet op de eerder vastgestelde feiten en omstandigheden, in samenhang met de verklaring van 11 september 2025, dat er ten tijde van het bestreden besluit geen sprake was van bewoning van het pand door één huishouden. Hoewel de inrichting van het pand niet doorslaggevend is voor de vraag of het pand werd bewoond door één of meerdere huishoudens, mocht het college dit wel betrekken bij de beantwoording van die vraag. Het beeld dat eiser schetst over de continuïteit van de bewoners en hun onderlinge banden wijkt wezenlijk af van het beeld uit de controles, de inschrijvingen in de BRP en de verklaringen van bewoners. Hoewel aannemelijk is dat bewoners van het pand regelmatig gezamenlijk boodschappen deden en regelmatig gezamenlijk aten, heeft het college in die omstandigheden geen aanleiding hoeven zien voor de conclusie dat sprake was van één huishouden als bedoeld in de beheerverordening. 
        
        15. Het college was gelet op het bovenstaande in beginsel bevoegd om handhavend op te treden.Is de last onder dwangsom voldoende duidelijk en niet te verstrekkend?
        
        16. Eiser betoogt dat de last onder dwangsom onduidelijk en te verstrekkend is. Volgens eiser is het college ten onrechte voorbijgegaan aan zijn bezwaren. Uit de last volgt niet duidelijk hoeveel en welke personen er wel ter plaatse zouden mogen blijven wonen. Volgens eiser voldoet de last daarmee niet aan het rechtszekerheidsbeginsel.
        Daarnaast betoogt eiser dat de last te verstrekkend is als het gaat om het verwijderen van voorzieningen. In verband met de grootte van het pand is het niet ongewoon om over meerdere voorzieningen te beschikken. Eiser acht dit gedeelte van de last ook overbodig, aangezien het eerste gedeelte van de last over de bewoning voldoende is om het gestelde strijdige gebruik te beëindigen. De last is daarnaast volgens eiser niet evenwichtig omdat voorbijgegaan is aan minder verstrekkende alternatieven en de last lijkt af te wijken van de nieuwe Woonvisie 2023-2028 (de woonvisie).
        
        17. Deze grond slaagt. Daarbij overweegt de rechtbank het volgende.
        
      
    
    
      17.1.
      Uit vaste jurisprudentie van de ABRvS volgt dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd dient te zijn dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen.
      
    
    
      17.2.
      In het bestreden besluit wordt eiser gelast om de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden. In de last is aangegeven dat de overtreding kan worden beëindigd door de bewoning terug te brengen tot een huishouden dat voldoet aan de beschrijving in de beheersverordening en de woning ongeschikt te maken voor bewoning door meerdere huishoudens door het keukenblok in kamer 6 ontoegankelijk te maken en één van de twee badkamers op de eerste etage ontoegankelijk te maken. Deze herstelmaatregelen zijn volgens het college cumulatief. 
      
    
    
      17.3.
      Onderscheid moet worden gemaakt tussen de last en herstelmaatregelen. De last is waar aan moet worden voldaan. De herstelmaatregel is hoe daaraan kan worden voldaan.
      
    
    
      17.4.
      Het handhavend optreden van het college is in dit geval gericht op het beëindigen en beëindigd houden van overtreding van de vergunningplicht in de Wabo. Dat is de last, zoals bedoeld in artikel 5:31d, aanhef en onder a, van de Awb. Vaststaat dat het pand op grond van de beheersverordening maar door één huishouden mag worden bewoond. In de beheersverordening is gedefinieerd wat een huishouden is. In het bestreden besluit verwijst het college naar die norm en die definitie. De rechtbank acht daarmee de last voldoende duidelijk. Dat eiser in dit geval een andere visie heeft op of hier sprake is van één huishouden, doet aan de duidelijkheid van de last niets af.
      
    
    
      17.5.
      Artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen omschrijft. Vaste rechtspraak is dat de overtreder een keuze moet worden gelaten ten aanzien van de middelen die hij wenst toe te passen om aan de overtreding een einde te maken. Vaste rechtspraak is ook dat een herstelmaatregel niet verder mag strekken dan nodig voor opheffing van de overtreding.
      
    
    
      17.6.
      De rechtbank is van oordeel dat de herstelmaatregel in de last over het terugbrengen van de bewoning in het pand naar een huishouden (maatregel a), niet te verstrekkend is. Die maatregel laat eiser voldoende keuzevrijheid als bedoeld in de vaste rechtspraak.
      
    
    
      17.7.
      
        De rechtbank is van oordeel dat de herstelmaatregel in de last ten aanzien van ongeschikt maken van het pand voor bewoning door meerdere huishoudens (maatregel b), wel te verstrekkend is. Hoewel de inrichting van het pand een rol kan spelen bij het beoordelen van de vraag of sprake was van een overtreding, is de enkele aanwezigheid van meerdere keukens en/of badkamers als zodanig geen overtreding van de beheersverordening en volstaat het als de bewoning in overeenstemming wordt gebracht met de eis van één huishouden. Het bestreden besluit is op dit punt genomen in strijd met artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb. 
        
          Zijn de hoogtes van de dwangsommen redelijk?
        
      
      
      18. Eiser betoogt dat de dwangsommen te hoog zijn. Het is voor eiser niet duidelijk waarom het college heeft meegewogen dat hij niet enkel handelt als particulier en dat hij ook andere panden in Heerenveen verhuurt. Dit temeer omdat het college geen inzicht heeft in zijn bedrijfsgegevens. Ook is de hoogte van de dwangsom voor het niet verwijderen van de faciliteiten onvoldoende gemotiveerd, aldus eiser.
      
      19. Deze beroepsgrond slaagt voor zover die ziet op de dwangsom gekoppeld aan het ongeschikt maken van het pand voor bewoning door meerdere huishoudens  (maatregel b). Nu maatregel b te verstrekkend is, is ook de bijbehorende dwangsom onrechtmatig. 
      
      20. Deze beroepsgrond slaagt niet voor zover die ziet op de dwangsom gekoppeld aan het terugbrengen van de bewoning van het pand naar een huishouden (maatregel a). De rechtbank overweegt hierbij het volgende.
      
    
    
      20.1.
      Ingevolge art. 5:32b, derde lid, van de Awb dient de hoogte van een vastgestelde dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. De hoogte van de dwangsom wordt door de bestuursrechter terughoudend getoetst.
      
    
    
      20.2.
      Een dwangsom kan alleen worden verbonden aan de last gericht op het geheel of gedeeltelijk beëindigen van een overtreding. Dat volgt uit artikel 5:31d van de Awb, en uit de boven genoemde rechtspraak waaruit blijkt dat de overtreder een keuze moet worden gelaten ten aanzien van de herstelmaatregelen.
      
    
    
      20.3.
      In de last is een dwangsom van €4.000,- per maand per constatering verbonden aan het beëindigen van de overtreding en beëindigd houden van de overtreding van de vergunningplicht, met een maximum van €40.000,-. Het college heeft de hoogte van deze dwangsom gebaseerd op de potentiële huuropbrengsten bij voortduren van de overtreding. In het bestreden besluit wordt weliswaar genoemd dat eiser niet handelt als particulier, maar de hoogte van de dwangsom op het beëindigen van de overtreding is daar niet op gebaseerd. Daarmee is de hoogte van de dwangsom gekoppeld aan de boogde werking. Naar het oordeel van de rechtbank is de hoogte van deze dwangsom niet onevenredig.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      21. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin is gelast dat de woning ongeschikt moet worden gemaakt voor bewoning door meerdere huishoudens (maatregel b) en de daaraan gekoppelde dwangsom. Dit betekent dat de last onder dwangsom voor het overige in stand blijft.
    
    
    
      21.1.
      Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat het college aan eiser het griffierecht van € 187,-vergoedt. Ook ziet de rechtbank daarin aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten die eiser. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. De gemachtigde heeft het beroepschrift ingediend en aan de zitting deelgenomen. Elke proceshandeling heeft een waarde van € 934,-. Daarnaast heeft eiser recht op vergoeding van reiskosten voor het bijwonen van de zitting. Die reiskostenvergoeding bedraagt € 36,48 (een retourreis met het openbaar vervoer, tweede klasse, tussen [adres 2] en Guyotplein 1 in Groningen). De proceskostenvergoeding bedraagt dan in totaal € 1.904,48. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin is gelast dat de woning ongeschikt moet worden gemaakt voor bewoning door meerdere huishoudens (maatregel b) en de daaraan gekoppelde dwangsom;
      
      
        laat het bestreden besluit voor het overige in stand;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 1.904,48 aan proceskosten aan eiser.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Knuttel, rechter, in aanwezigheid van mr.R.A. Schaapsmeerders, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2026.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      Artikel 3:2
      Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    
    
    
      Artikel 5:31d
      Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    
    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
    b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
    Artikel 5:32a
    1. De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
    
    
      Artikel 5:32b
      (…)
    
    3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
    
    
      Artikel 7:12
    
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.
    
    
      Artikel 6:22
      Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    
    
    
      
        Beheersverordening “Heerenveen Centrum”
      
    
    
    
      
        Artikel 1	Begrippen
      
      In deze regels wordt verstaan onder:
      (…).
      bestaand gebruik:
      het gebruik van de gronden en bouwwerken [(...)] zoals aanwezig op moment van vaststelling van de beheersverordening [(...)] en die niet in strijd waren met het op dat moment geldende bestemmingsplan 'Heerenveen-Centrum' inclusief het daarbij behorende overgangsrecht, voorzover niet uitdrukkelijk is uitgesloten in het bepaalde in artikel 3, lid 3.1, en waaronder in ieder geval wordt begrepen het bestaand gebruik zoals bepaald in lid 3.2 tot en met lid 3.23.
      huishouden:
      een zelfstandig persoon, dan wel samenwonend persoon of personen, die in een zekere continue samenstelling met elkaar wonen en binnen een complex van ruimten gebruik maken van dezelfde voorzieningen zoals keuken, sanitair en entree, én tussen wie een zekere mate van verbondenheid bestaat.
      kamergewijze bewoning:
      het wonen in één wooneenheid door twee of meer personen al dan niet in een zekere continue samenstelling die geen gemeenschappelijke huishouding voeren en/of niet in gezinsverband leven.
      wooneenheid:
      een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden [(...)].
      woonhuis:
      een gebouw, dat één wooneenheid [(...)] omvat.
    
    
    
      
        Artikel 3	Gebruiksregels
      
      Artikel 3.1	Algemene gebruiksregels
      De in het verordeningsgebied [(...)] gelegen gronden en bouwwerken [(...)] mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik [(...)] (…).
    
    
    
      Artikel 3.22	Bestaand gebruik besluitvlak “Wonen-Lintbebouwing”
      Onder bestaand gebruik zoals bedoeld in lid 3.1, sub a, jo. artikel 1, sub 15 [(...)], wordt in ieder geval begrepen het gebruik van gronden en bouwwerken [(...)] ter plaatse van het besluitvlak “Wonen-Lintbebouwing” voor:
    
    a.	wonen in de vorm van vrijstaande, twee-onder-één-kap of aaneengebouwde woningen, waarbij het aantal wooneenheden [(...)] ten hoogste het bestaande aantal mag bedragen, al dan niet in combinatie met ruimte voor een aan-huis-verbonden beroep [(...)] of een kleinschalige bedrijfsmatige activiteit [(...)]; mits de bedrijfsvloeroppervlakte niet meer bedraagt dan 30% van de oppervlakte van de wooneenheid [(...)] met een maximum van 50 m².
    Partiële herziening beheersverordeningen Kamerverhuur
    
    
      Artikel 2 Toepassingsbereik
      De regels in dit plan zijn van toepassing en aanvullend op alle vigerende beheersverordeningen op het moment van vaststelling van deze beheersverordening, met dien verstande dat artikel 3 alleen van toepassing is op de beheersverordening 'Heerenveen-Centrum'
    
    
    
      Artikel 3 Wijziging in de beheersverordening 'Heerenveen-Centrum'
      De regels van de beheersverordening Heerenveen-Centrum worden als volgt gewijzigd:
    
     In artikel 3, lid 3.4, sub m, vervalt de zinssnede 'met inbegrip van kamergewijze bewoning'.
    Artikel 6 Overgangsrecht[…]
    
      6.2
      
        Overgangsrecht gebruik
        a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
        b. Het is verboden het met de beheersverordening strijdige gebruik, bedoeld in onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
        c. Indien het gebruik, bedoeld in onder a, na de inwerkingtreding van de beheersverordening voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
        d. Het bepaalde in onder a is niet van toepassing op gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
      
      
      
        
      
      
    
  
  
     Zie de uitspraken van de ABRvS van 17 juli 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2853) en van 15 oktober 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:4948).
  
  
     Eiser verwijst hierbij naar jurisprudentie, onder meer ABRvS 22 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1739, r.o.6.
  
  
     In dit kader verwijst eiser naar de uitspraak van de ABRvS van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:736.
  
  
     Zie de uitspraak van de ABRvS van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3017.
  
  
     Zie de uitspraak van 20 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1316) en de uitspraak van 5 juli 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1659).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 20 juli 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR2303) en de uitspraak van 9 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1218).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de ABRvS van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2430, r.o.10.4, en van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2700, r.o. 17.
  
  
     Zij bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:504.
  
  
     Het college verwijst daarbij naar de uitspraak van de ABRvS 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:343.