ECLI:NL:RBZWB:2025:9135, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 17-09-2025, BRE 25/1076 en 25/1359
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Tussenuitspraak, omgevingsvergunning crisisnoodopvang, buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa), art. 16.15b Omgevingswet, bindend adviesrecht gemeenteraad, formeel gebrek.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 25/1076 en 25/1359
  
  
    
      uitspraak van de rechtbank van 17 september 2025 in de zaak tussen
    
      
      1. [eiser 1] B.V.,
    
    2. [eiser 2] B.V.,
    3. [eiser 3] , [eiser 4] en de erven van wijlen heer [erflater] ,
    4. [eiser 5] B.V.
    5. [eiser 6] B.V.,
    6. [eiser 7] B.V.,
    7. de [eiser 8] B.V.,
    8. [eiser 9] V.O.F.,
    9. [eiser 10] B.V.,
    10. [eiser 11] B.V.,
    11. [eiser 12] B.V.,
    12. [eiser 12] Group B.V.,
    13. [eiser 13] B.V.,
    
      allen te [plaats 1] en hierna tezamen eisers 1
      met gemachtigde mr. A.A.M. van Beek
    
    
    
      en 
    
    
  
  
    V.O.F. [eiseres 2] ,
    
      gevestigd te [plaats 1] , hierna eiseres 2
      Met gemachtigde mr. R. Scholten
      
        en
    
    
  
  
    Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Drimmelen, college,
    gemachtigde mr. A. Bil.
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: de publiekrechtelijke rechtspersoon gemeente Drimmelen, gemeente.  
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      Bij besluit van 7 januari 2025 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren tegen een omgevingsvergunning voor het realiseren van een crisisnoodopvang (CNO) op de [adres] te [plaats 2] (perceel) ongegrond verklaard. Eisers 1 en eiseres 2 hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
    
    
    
      De rechtbank heeft de beroepen op 13 augustus 2025 op zitting behandeld. Namens [eiser 11] BV is [naam 1] verschenen. Alle eisers 1 werden vertegenwoordigd danwel bijgestaan door de gemachtigde, die zich liet vergezellen door ir. [naam 2] . Voor eiseres 2 verscheen [naam 3] , die zich liet bijstaan door de gemachtigde. Het college werd vertegenwoordigd door mr. A. Bil, [naam 4] en [naam 5] . Die vertegenwoordigers waren ook namens de vergunninghouder, de gemeente Drimmelen, aanwezig.   
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    1. Feiten
    
    
      Op 10 juni 2024 heeft de gemeente een aanvraag gedaan voor het verbouwen van een leegstaand kantoorpand ten behoeve van het tijdelijk gebruik van dat pand als tijdelijke crisisnoodopvang voor maximaal 75 asielzoekers. De aangevraagde periode is 8 jaar.  
    
    
    
      Op 18 juni 2024 heeft het college de omgevingsvergunning verleend. De bezwaren van eisers 1 en eiseres 2 zijn bij besluit van 7 januari 2025 ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eisers 1 hebben op 11 februari 2025 beroep ingesteld. Eiseres 2 heeft op 19 februari 2025 beroep ingesteld. Op 16 april 2025 heeft het college een verweerschrift over het beroep van eisers 1 ingezonden, waarop eisers 1 per 30 juli 2025 hebben gereageerd. 
      Op 30 juli 2025 heeft het college een verweerschrift over het beroep van eiseres 2 ingediend. 
    
    
    
    2. Het wettelijk kader
    
    
      Op de aanvraag is de Omgevingswet (Ow) van toepassing. De relevante artikelen zijn opgenomen in een bijlage bij deze tussenuitspraak.  
    
    
    3. De beroepsgronden
    
    
      Het (tijdelijk) omgevingsplan dat geldt voor de [adres] in [plaats 2] laat het gebruik voor crisisnoodopvang niet toe. Daarom heeft het college besloten om af te wijken van dit plan door een vergunning te verlenen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Gelet op artikel 8.0a, tweede lid van het Besluit kwaliteit leefomgeving kan zo’n vergunning alleen verleend worden als er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. In de kern vinden alle eisers dat de tijdelijke crisisnoodopvang daar niet aan voldoet. Omdat met deze vergunning geen aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor de asielzoekers kan worden gegarandeerd vrezen zij te worden beperkt in hun bedrijfsvoering. 
    
    
    
      Daarnaast voeren eisers 1 aan dat er onvoldoende participatie heeft plaatsgevonden en dat deze participatie ook te laat is ingezet. Deze eisers wijzen er ook op dat de gemeenteraad in dezen een bindend adviesrecht heeft, waarbij de raad ten onrechte niet van alle zienswijzen, bezwaren en beroepen op de hoogte is gebracht. Eisers 1 vinden voorts dat de opvang in de praktijk niet als crisisnoodopvang, maar als asielzoekerscentrum zal functioneren, waardoor het gebruik van het perceel niet als logies, maar als wonen moet worden gezien. Gelet daarop is het kantoorpand een gevoelig gebouw in de zin van geluidhinder, trillingshinder en externe veiligheid. Aan de eisen die de regelgeving voor geluidhinder, trillingshinder en externe veiligheid stelt, wordt naar het oordeel van eisers 1 niet voldaan. 
    
    
    
      Eiseres 2 wijst op een in de jurisprudentie aangenomen, gebruikelijke spuitvrije zone van 50 meter tussen agrarische gronden en woningen. De afstand van zijn gronden tot het perceel is veel kleiner, namelijk 18 meter. De stelling van het college dat hij op zijn gronden geen bestrijdingsmiddelen zou mogen gebruiken en in de praktijk ook niet gebruikt, is onjuist. Hij wil bijvoorbeeld dit zomerseizoen zijn gronden weer met een onkruidwerend middel ten behoeve van zijn agrarisch bedrijf gaan bespuiten.  
    
    
    4. Beoordeling
    
    
      De rechtbank zal de beoordeling thans beperken tot de beroepsgrond van eisers 1 met betrekking tot de betrokkenheid van de gemeenteraad. 
    
    
    
      In artikel 16.16 Ow is bepaald dat het college in een aantal gevallen slechts tot vergunningverlening mag overgaan als andere bestuursorganen een instemmend advies hebben gegeven. In afwijking daarvan is in artikel 16.15b Ow bepaald dat het advies van de gemeenteraad door het college in acht moet worden genomen. Dit artikel laat geen ruimte voor het college om anders te beslissen dan conform het advies van de gemeenteraad. De rechtbank verwijst daarvoor ook naar de toelichting bij het gewijzigd amendement (Kamerstukken II, 34986, nr. 53) waarin wordt aangegeven dat het advies van de gemeenteraad bindend is. Weliswaar wordt in de daarop volgende parlementaire behandeling die binding enigszins genuanceerd door vooral te benadrukken dat bij een negatief advies de vergunning geweigerd moet worden, maar gelet op de wettekst en de toelichting op het amendement kan de conclusie niet anders zijn dan dat de wetgever heeft willen regelen dat het college ook gebonden is aan een positief advies. Dat laat overigens onverlet dat bij een gecombineerde vergunningaanvraag voor meer activiteiten dan alleen de omgevingsplanactiviteit het college in afwijking van een positief advies van de raad een omgevingsvergunning kan weigeren, als een andere activiteit daar aanleiding voor geeft. 
      Ter zitting heeft het college nog gewezen op de regeling in art.16.85, tweede lid onder b Ow, waarin is bepaald dat een besluit over instemming als bedoeld in art.16.16 Ow onderdeel uitmaakt van het besluit waartegen beroep is ingesteld en niet zelfstandig appellabel is. Het college leidt daaruit af dat zij ruimte heeft om af te wijken van een positief advies van de raad. Anders dan het college meent, is deze regeling hier niet van toepassing, nu het hier gaat om een (bindend) advies als bedoeld in artikel 16.15b Ow en niet over een besluit of advies als bedoeld in artikel 16.16 Ow.  
    
    
    
      Artikel 16.15a, onder b, onder 1̊, van de Ow bepaalt dat de gemeenteraad – bij een aanvraag tot verlening van een omgevingsvergunning – als adviseur geraadpleegd moet worden in de door de gemeenteraad aangewezen gevallen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Als een college ten onrechte de raad niet om advies vraagt, ontbreekt de bevoegdheid van het college om op de vergunningaanvraag te beslissen. Gelet daarop dient de rechtbank steeds ambtshalve te beoordelen of het in artikel 16.15a, onder b, onder 1o bedoelde aanwijzingsbesluit voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten in een concreet geval  noopt tot een adviesrecht van de gemeenteraad. 
    
    
    
      Het gevolg van de keuze van de wetgever is dat de gemeenteraad volledig geïnformeerd moet zijn voordat zij advies kan geven. Het college zal naast de aanvraag dan ook alle zienswijzen en adviezen aan de raad moeten zenden. Het college blijft wel het bevoegde orgaan om op de aanvraag te beslissen; de stelling van eisers 1 dat zij over hun zienswijze niet door het college, maar door de gemeenteraad gehoord hadden moeten worden, is dan ook onjuist.
      Het college kan ervoor kiezen om in een concreet geval de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing te verklaren. In deze zaak heeft het college dit niet heeft gedaan, zodat op deze aanvraag de reguliere procedure van toepassing is. Dat betekent ook dat tegen het primaire besluit bezwaar openstond.  
    
    
    
      Omdat het college door artikel 16.15b Ow geen ruimte heeft om anders te beslissen dat door de raad in haar advies is bepaald, dient de raad ook bij de behandeling van bezwaren  volledig betrokken te worden, zodat het college ten minste de bezwaren en het verslag van de hoorzitting en -indien van toepassing- het advies van de bezwaarschriftencommissie aan de gemeenteraad moet voorleggen. Zolang de raad haar advies niet wijzigt, is het college immers gehouden om dat advies te volgen. Ook hier geldt dat -anders dan eisers 1 menen- de raad niet zelf de bezwaarmakers hoeft te horen. 
    
    
    
      De gemeenteraad van de gemeente Drimmelen heeft met het Delegatiebesluit Omgevingsrecht een aanwijzingsbesluit als bedoeld in artikel 16.15a, onder b onder 1o Ow genomen. In artikel 5.1 van het Delegatiebesluit is bepaald dat de gemeenteraad bij het realiseren van specifieke maatschappelijke voorzieningen gebruik wenst te maken van zijn adviesbevoegdheid. Uit de toelichting bij dit artikel in het Delegatiebesluit volgt dat hieronder maatschappelijke voorzieningen worden verstaan, die normaal gesproken niet zonder meer overal in de woonomgeving of in het overwegende agrarische buitengebied passen, gelet op specifieke eisen ten aanzien van het gebruik, situering en bereikbaarheid. Naar oordeel van de rechtbank is een crisisnoodopvang een maatschappelijke voorziening die normaal gesproken niet zonder meer in de woonomgeving of het buitengebied past. In deze zaak gaat het om een crisisnoodopvang die op een industrieterrein wordt gerealiseerd, wat het vorenstaande bevestigt. Het college had derhalve over de aanvraag advies moeten vragen aan de raad. Dit is niet gebeurd, maar het college heeft dit gebrek hersteld door in de bezwaarfase alsnog advies te vragen aan de raad. 
    
    
    
      De rechtbank volgt eisers 1 niet in de grond dat dit een gebrek is dat niet meer in de beslissing op bezwaar hersteld kan worden. Uit artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat in bezwaar een volledige heroverweging plaatsvindt. Dat geldt dan dus ook voor de beoordeling van de gehonoreerde aanvraag en dus kon dit gebrek in bezwaar hersteld worden. 
    
    
    
      Daartoe was wel vereist dat de gemeenteraad over de aanvraag en de zienswijzen en eventueel over uitgebrachte adviezen moest kunnen beschikken, maar ook over de bezwaren en het verslag van de hoorzitting en het advies van de bezwaarschriftencommissie, voordat zij advies kon uitbrengen. Uit de stukken leidt de rechtbank af dat de raad in ieder geval beschikte over de aanvraag en een toelichting op de procedure door het college, maar uit de stukken valt niet op te maken of de raad bekend was met de zienswijzen en bezwaarschriften en in ieder geval kon de raad niet bekend zijn met de hoorzitting en het advies van de bezwaarschriftencommissie, omdat de raad al op 10 oktober 2024 haar advies heeft gegeven en de hoorzitting pas op 15 oktober 2024 plaatsvond.  
    
    
    
      Met het positieve advies van de raad van 10 oktober 2024 is het hiervoor geconstateerde gebrek dus niet volledig hersteld. De rechtbank zal het college in de gelegenheid stellen om dit gebrek alsnog te herstellen door toepassing te geven aan artikel 8:51a, eerste lid Awb. De rechtbank zal het college in de gelegenheid stellen om aan de raad te vragen of zij, kennisnemend van de zienswijzen, de bezwaarschriften, het verslag van de hoorzitting en het advies van de bezwaarschriftencommissie, bij haar advies van 10 oktober 2024 blijft. Als de raad tot een gewijzigd advies komt, zal het college moeten aangeven welke gevolgen dat heeft voor het bestreden besluit. In beginsel zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op de beroepen. 
    
    
    
      De rechtbank zal de termijn waarbinnen het college het gebrek kan herstellen bepalen op 12 weken na de dag van verzending van deze tussenuitspraak. Als het college hier geen gebruik van wil maken, moet het college dit binnen 2 weken aan de rechtbank meedelen. Als het college wel gebruik maakt van de gelegenheid zal de rechtbank eisers 1 en eiseres 2 in de gelegenheid stellen om binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van het college. 
    
    
    
      Omdat de raad ook een andersluidend advies kan geven, zal de rechtbank iedere verdere beslissing aan houden tot de einduitspraak, ook ten aanzien van het beroep van eiseres 2. Als de raad haar advies wijzigt, kan dat immers ook gevolgen hebben voor dit beroep. Dat betekent ook dat de rechtbank over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - draagt het college op binnen twee weken na de datum van verzending van deze tussenuitspraak de rechtbank mee te delen of het gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
    - stelt het college in de gelegenheid om binnen twaalf weken na de datum van verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen in deze tussenuitspraak;
    - houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
      Deze tussenuitspraak is gedaan op 17 september 2025 door mr. Th. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. N.A. d’Hoore, griffier, en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. De griffier is buiten staat deze uitspraak te ondertekenen. 
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              
            
            
                                     rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Bent u het niet eens met deze uitspraak?
    
      Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
      
        Bijlage relevante wetsartikelen
      
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      Artikel 1:2, eerste lid:
    
    1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 
    
    
      Artikel 7:11:
    
    1. Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. 
    2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroep het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit. 
    
    
      
        Omgevingswet (Ow)
      
    
    
    
      Onderdeel A van de bijlage bij artikel 1.1 van deze wet:
      Voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
      buitenplanse omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende:
    
    a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of
    b. een ander activiteit die in strijd is met het omgevingsplan;
    
    
      Artikel 5.1, eerste lid, sub a, en tweede lid, sub a:
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
    a. een omgevingsplanactiviteit,
    tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.
    2. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgenden activiteiten te verrichten:
    a. een bouwactiviteit, voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.
    
    
      Artikel 5.1, eerste lid en tweede lid, sub b:
    
    1. Voor een omgevingsplanactiviteit worden de regels, bedoeld in artikel 5.18, gesteld met het oog op de doelen van de wet.
    2. De regels strekken er in ieder geval toe dat:
    b. de omgevingsvergunning ook kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties,
    
    
      Artikel 16.15a, sub b, onder 1̊.:
      Op grond van artikel 16.15, eerste lid, worden in ieder geval als adviseur aangewezen:
    
    b. de gemeenteraad als het gaat om:
    1̊. Een aanvraag om een omgevingsvergunning voor in door de gemeenteraad aangewezen gevallen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteit,
    
    
      
        Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)
      
    
    
    
      Artikel 3.18, eerste en vierde lid:
    
    1. Deze afdeling is van toepassing op het geluid door wegen, spoorwegen en industrieterreinen. 
    4. In afwijking van het tweede lid wordt een geluidgevoelig gebouw dat op grond van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is toegelaten voor de duur van niet meer dan tien jaar niet in aanmerking genomen. 
    
    
      Artikel 3.21, eerste lid, sub a:
    
    1. Een geluidgevoelig gebouw is een gebouw of een gedeelte van een gebouw met een:
    a. woonfunctie en nevengebruiksfuncties daarvan;
    
    
      Artikel 5.79, tweede lid, sub a:
    
    2. In afwijking van het eerste lid is deze paragraaf:
    b. met uitzondering van de artikelen 5.82 en 5.83 niet van toepassing op een trillinggevoelig gebouw dat op grond van een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit is toegelaten voor de duur van niet meer dan tien jaar;
    
    
      Artikel 5.82:
      Voor de toepassing van deze paragraaf wordt als één activiteit beschouwd:
    
    a. een activiteit als bedoeld in de afdelingen 3.3 tot en met 3.11 van het Besluit activiteiten leefomgeving; of 
    b. als het gaat om andere activiteiten dan bedoeld onder a, meerdere activiteiten die worden verricht op dezelfde locatie en die:
    
      1̊. rechtstreeks met elkaar samenhangen en met elkaar in technisch verband staan, of
      2̊. elkaar functioneel ondersteunen.
    
    
    
      Artikel 5.83, tweede lid:
    
    2. Een omgevingsplan voorziet erin dat trillingen door een activiteit in trillinggevoelige ruimten van trillinggevoelige gebouwen aanvaardbaar zijn.
    
    
      Artikel 5.90, tweede lid:
    
    2. In afwijking van het eerste lid, is paragraaf 5.1.4.6, met uitzondering van artikel 5.92, niet van toepassing als het gaat om de geur door een activiteit op een geurgevoelig gebouw dat is toegelaten voor een duur van minder dan tien jaar. 
    
    
      Artikel 5.92, tweede lid:
    
    2. Een omgevingsplan voorziet erin dat de geur door een activiteit op geurgevoelige gebouwen aanvaardbaar is. 
    
    
      Artikel 8.0a, tweede lid:
    
    2. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
    
    
      Artikel 8.0b, eerste lid, sub a, en tweede lid:
    
    1. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, anders dan een omgevingsplanactiviteit van provinciaal of nationaal belang, zijn op de beoordeling van de aanvraag van overeenkomstige toepassing:
    a. de regels van hoofdstuk 5;
    2. Een omgevingsvergunning als bedoeld in het eerste lid wordt geweigerd als:
    a. de omgevingsplanactiviteit zou leiden tot een situatie die niet is toegelaten op grond van een regel of instructie als bedoeld in het eerste lid;
    b. de omgevingsplanactiviteit betrekking heeft op een voorbeschermingsregel in het omgevingsplan; of
    de omgevingsplanactiviteit het uitvoeren van een project waarvoor een projectbesluit is vastgesteld door een bestuursorgaan van de provincie of het Rijk belemmert. 
    
    
      
        Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)
      
    
    
    
      Onderdeel B van Bijlage I bij artikel 1.1:
      Voor de toepassing van dit besluit wordt voorts verstaan onder:
    
    
    
      
        logiesfunctie: gebruiksfunctie voor het beiden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen;
    
    
    
      
        logiesgebouw: gebouw of gedeelte van een gebouw met alleen logiesfuncties of nevengebruiksfuncties daarvan, waarin meer dan logiesverblijf ligt, dat is aangewezen op een gezamenlijke verkeersroute;
    
    
    
      
        Delegatiebesluit Omgevingsrecht (Delegatiebesluit)
      
    
    
    
      Artikel 5.1:
      De gemeenteraad wil in de volgende gevallen gebruik maken van zijn adviesbevoegdheid:
    
    5. Maatschappelijke voorzieningen en sportvoorzieningen
    
      5.1
      Het realiseren van specifieke maatschappelijke voorzieningen; 
      
      
        
          Bestemmingsplan Kern Made (Bestemmingsplan)
        
      
      
      
        Artikel 7.1, sub a, c, f en g:
        De voor ‘Bedrijven’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      a. bedrijven die zijn genoemd in ten hoogste categorie 3.2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten;
      c. ter plaatste van de aanduiding ‘bedrijfswoning’ een bedrijfswoning en aan-huis-verbonden-beroepen;
      
        (…)
        en tevens voor:
      
      f. de bij de bedrijven behorende ondergeschikte kantoren en ondergeschikte detailhandel;
      g. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals tuinen, groen, water, nutvoorzieningen, ontsluitingswegen, parkeervoorzieningen en overige verhardingen.