ECLI:NL:CRVB:2006:AX8567, Centrale Raad van Beroep, 08-06-2006, 05-2417 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2006-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Functiebeschrijving en functiewaardering. Beslissing op bezwaar is ten onrechte als een nieuw primair besluit aangemerkt. 
        Complexe en deels foutieve besluitvorming schept procedurele onduidelijkheid.

05/2417 AW 
    
    
    
    
    
    
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    
    Meervoudige kamer
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    
    
    
    
    op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonende te [woonplaats] (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 23 maart 2005, 04/532 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen op Zoom (hierna: College)
    
    
    
    
    
    Datum uitspraak: 8 juni 2006
     
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    Namens het College is een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 mei 2006. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. H.J. Weekers, werkzaam bij ARAG rechtsbijstand. Gedaagde heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.G. Kerkhof, advocaat te ’s-Hertogenbosch, en J. Sengers en W.J.L. Kruf, beiden werkzaam bij de gemeente Bergen op Zoom.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Naar aanleiding van een reorganisatie van de sector Maatschappelijke Dienstverlening is appellant per 1 januari 2002 geplaatst in de functie van Kwaliteitsmedewerker bij het bureau Kwaliteit en Ondersteuning van de afdeling Inkomen. Bij besluit van 14 oktober 2002 is een beschrijving van deze functie vastgesteld, is deze functie gewaardeerd en heeft salarisinpassing per 1 januari 2002 plaatsgevonden. Gelet op het waarderingsresultaat bleef appellant ingeschaald in schaal 9.
    
    1.2. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen alle onderdelen van dit besluit. Naar aanleiding van de bezwaren van appellant en anderen is de functiebeschrijving aangepast. Bij besluit van 15 juli 2003 heeft het College de gewijzigde functiebeschrijving van appellant vastgesteld en het besluit van 14 oktober 2002 ingetrokken.
    
    1.3. In navolging van de in het besluit van 15 juli 2003 opgenomen bezwaarclausule heeft appellant bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Nadat appellant in september 2003 uit correspondentie met betrekking tot de behandeling van zijn bezwaar had begrepen dat slechts zijn bezwaar tegen de functiebeschrijving zou worden behandeld en niet het bezwaar tegen de functiewaardering, heeft hij verzocht om een besluit van het College omtrent deze gescheiden behandeling van zijn bezwaren. Het College heeft dit bevestigd bij brief van 19 september 2003, waarbij als reden voor de gescheiden behandeling is aangegeven dat de waarderingscommissie eerst wil weten of de beschrijving onherroepelijk is, omdat de functie recent ook al was voorgelegd.
    
    1.4. Appellant heeft hierop verzocht uit rechtspositioneel oogpunt met spoed een waarderings- en inschalingsbesluit te nemen en heeft tegen de gang van zaken bezwaar gemaakt. Het College heeft bij brief van 11 november 2003 aan hem meegedeeld dat zijn verzoek om over te gaan tot functiewaardering wordt afgewezen en dat een waarderingsbesluit zal worden genomen zodra de beschrijving van de door hem beklede functie onherroepelijk vaststaat. Ook hiertegen heeft appellant bezwaar gemaakt.
    
    1.5. Bij besluit van 3 februari 2004 is het bezwaar van appellant tegen het intrekken van het besluit van 14 oktober 2002 primair niet-ontvankelijk en subsidiair ongegrond verklaard en is het bezwaar tegen de functiebeschrijving ongegrond verklaard. 
    
    2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het tegen het besluit van 3 februari 2004 ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    3.1. In hoger beroep heeft appellant aangevoerd dat de rechtbank miskent dat tijdig bezwaar is gemaakt tegen de intrekking van het besluit betreffende de functiewaardering. Met betrekking tot de inhoud van de functiebeschrijving is aangevoerd dat hierin moet worden opgenomen dat appellant een bijdrage levert aan het strategische en tactische beleid. Ten onrechte is weggevallen de vertaling van het door de kwaliteitsmedewerker opgestelde uitvoeringsbeleid naar procedures, processen en werkinstructies. Verder is namens appellant betoogd dat het niet nemen van een functiewaarderingsbesluit in strijd is met de artikelen 3.1.1.4. en 3.1.1.5 van de Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Bergen op Zoom (verder: Arbeidsvoorwaardenregeling). In genoemde artikelen zijn geen bepalingen opgenomen die het mogelijk maken dat de functie pas wordt gewaardeerd als sprake is van een in rechte onherroepelijk besluit met betrekking tot de functiebeschrijving. Appellant acht dit bovendien in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en met een evenwichtige afweging van belangen, nu appellant lange tijd in onzekerheid wordt gelaten omtrent de definitieve uitkomst van de waardering van zijn functie.
    
    3.2. Namens het College is aangevoerd dat in het geval van appellant is afgeweken van de normale procedure door niet na de beschrijving van de functie deze meteen ook te waarderen, maar met waarderen te wachten totdat de functiebeschrijving onherroepelijk is geworden. Dit heeft als reden dat in de afgelopen jaren beschrijvingen en waarderingen van de functie van appellant tot veel bezwaar- en beroepsprocedures hebben geleid. Om deze reden zijn ook de eerdere beschrijving en de daaraan verbonden besluiten tot waardering en tot inpassing ingetrokken. Appellant heeft verder volgens het College niet tijdig bezwaar gemaakt tegen het besluit tot intrekking van het eerdere besluit. In dit verband is appellant verweten dat hij de grenzen van de waarheid opzoekt door thans te trachten alsnog te bereiken dat er een inhoudelijk oordeel over het intrekkingsbesluit wordt gegeven. Er zou geen enkele verplichting bestaan voor het College om gelijktijdig met de vaststelling van de beschrijving het functiewaarderingsbesluit te nemen, temeer niet nu het bestendige praktijk is dat welk besluit dan ook dat ten aanzien van de beschrijving en waardering wordt genomen ten opzichte van appellant, door appellant wordt aangevochten. Appellant zou de sleutel voor een snelle zekerheid omtrent de uitkomst van de functiewaardering zelf in handen hebben. Ten aanzien van de inhoud van de functiebeschrijving zijn de grieven van appellant gemotiveerd bestreden. 
    
    4. De Raad overweegt als volgt.
    
    4.1. Allereerst kan de Raad hetgeen namens het College is gesteld omtrent het door appellant opzoeken van de grenzen van de waarheid bij zijn bezwaar tegen de intrekking van het besluit van 14 oktober 2002 niet volgen, hetgeen zal blijken uit de hierna volgende overwegingen. Ook het verbinden van negatieve kwalificaties aan het feit dat appellant in het verleden meermalen gebruik heeft gemaakt van zijn rechtsmiddelen tegen besluiten met betrekking tot beschrijving en waardering van zijn functie, acht de Raad onjuist. 
    
    4.2. De Raad is voorts van oordeel dat, nu bij het besluit van 15 juli 2003 is beslist op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 14 oktober 2002, het besluit van 15 juli 2003 ten onrechte door het College als een nieuw primair besluit is aangemerkt. Er is dus ook ten onrechte een nieuwe bezwaarprocedure gevolgd. Het bezwaarschrift van appellant had op grond van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) door het College als beroepschrift moeten worden doorgestuurd naar de rechtbank. Het besluit van het College van 4 februari 2004 komt dus voor vernietiging in aanmerking. 
    
    4.3. Bij het op bezwaar genomen besluit van 15 juli 2003, zoals nader gemotiveerd bij het besluit van 4 februari 2004, is slechts een beslissing genomen met betrekking tot het bezwaar van appellant tegen de beschrijving van zijn functie. Op zijn bezwaren tegen de waardering en de inschaling is ten onrechte niet beslist, hetgeen leidt tot vernietiging van dit besluit. De Raad overweegt hierbij nog dat, nu de bezoldiging van de ambtenaar ingevolge de artikelen 3:1:1 en 3:1:1:13 van de Arbeidsvoorwaardenregeling wordt vastgesteld naar de op grond van functiewaardering bepaalde schaal (tenzij de wijze van functioneren zich daartegen verzet), het in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel wordt geacht om de ambtenaar langdurig in onzekerheid te laten omtrent de aan zijn functiebeschrijving verbonden waardering. Ook de artikelen 3:1:1:4 en 3:1:1:5 van deze regeling wijzen op een samenhangend geheel van functiebeschrijving en -waardering. Dit blijkt ook uit de normaal door het College gevolgde procedure, waarbij beschrijving en waardering van de functie en de bijbehorende inschaling kort na elkaar plaatsvinden. 
    
    4.4. Gezien hetgeen onder 4.2. en 4.3. is overwogen, komt de Raad niet meer toe aan de grieven van appellant ten aanzien van de niet-ontvankelijkverklaring, respectievelijk ongegrondverklaring van zijn bezwaar tegen de intrekking van het besluit van 14 oktober 2002 bij het besluit van 3 februari 2004. Wel merkt de Raad op dat door de complexe en deels foutieve besluitvorming, zoals hiervoor is weergegeven, procedurele onduidelijkheid is geschapen.
    
    5. De Raad zal thans bezien of de rechtsgevolgen van het besluit van 15 juli 2003, voorzover daarbij de functiebeschrijving in gewijzigde vorm is vastgesteld, in stand kunnen blijven.
    
    5.1. De grief van appellant dat in de beschrijving een van zijn taken ontbreekt, namelijk vertaling van beleid naar procedures, processen en werkinstructies, treft doel. Tussen partijen is niet in geding dat de functie van appellant die taak omvat en dat deze taak ook was opgenomen in de bij het primaire besluit van 14 oktober 2002 vastgestelde functie-beschrijving. De Raad acht het ook niet juist dat na bezwaar ten nadele van appellant deze taak uit de bestreden functiebeschrijving is verwijderd. Dit klemt temeer, nu in andere functies vertaling van beleid in die zin wel als taak is opgenomen en het blijkens de gedingstukken juist de bedoeling is geweest de beschrijving van appellant op dit punt in overeenstemming te brengen met de beschrijving van de functie van beleidsmedewerker afdeling Werk/inkoopcoördinator.
    
    5.2. De Raad kan appellant niet volgen in zijn grief met betrekking tot de beschrijving van zijn bijdrage aan het beleid. Gezien de wijze waarop de sector Maatschappelijke Dienstverlening is ingericht, zoals blijkt uit het inrichtingsplan van die sector van december 2001, vindt strategische en tactische beleidsvorming met name plaats in het zogenoemde beleidsatelier. De kwaliteitsmedewerker neemt weliswaar deel aan beleidsvorming, maar dit betreft de uitvoeringsaspecten. Appellant heeft de Raad er niet van kunnen overtuigen dat hij structureel deelneemt aan strategische en tactische beleidsvorming.
    
    5.3. De onder 5. gestelde vraag moet, gezien hetgeen onder 5.1. is overwogen, ontkennend worden beantwoord. 
    
    6. Gezien het vorenstaande dienen de besluiten van het College van 23 december 2003 en 15 juli 2003 te worden vernietigd. Ook de aangevallen uitspraak, waarbij die besluiten in stand zijn gelaten, komt voor vernietiging in aanmerking. Het College zal een nieuw besluit op alle bezwaren van appellant dienen te nemen, met inachtneming van hetgeen de Raad in deze uitspraak heeft overwogen. De Raad vertrouwt erop dat het College dit besluit thans met voortvarendheid zal nemen.
    
    7. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding het College op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van appellant in eerste aanleg tot een bedrag van € 322,- en in hoger beroep tot een bedrag van € 644,- aan kosten van rechtsbijstand. 
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 3 februari 2004 gegrond;
      Vernietigt de besluiten van het College van 15 juli 2003 en 3 februari 2004;
      Bepaalt dat het College een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      Veroordeelt het College in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 966,-, te betalen door de gemeente Bergen op Zoom;
      Bepaalt dat de gemeente Bergen op Zoom aan appellant het door hem in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 343,- vergoedt.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en A. Beuker-Tilstra en C.P.J. Goorden als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van P.W.J. Hospel als griffier, uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2006.
    
    
    (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    
    (get.) P.W.J. Hospel.
    
    
    
      HD
      26.05