ECLI:NL:RVS:2025:5943, Raad van State, 11-12-2025, BRS.25.000690
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 mei 2025 heeft de minister betrokkene in bewaring gesteld.

BRS.25.000690
    ECLI:NL:RVS:2025:5943
    Datum uitspraak: 11 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
    de minister van Asiel en Migratie,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, van 2 juni 2025 in zaak nr. NL25.23115 in het geding tussen:
    [betrokkene]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 mei 2025 heeft de minister betrokkene in bewaring gesteld.
    Bij uitspraak van 2 juni 2025 heeft de rechtbank het daartegen door betrokkene ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de maatregel van bewaring met ingang van die dag bevolen en schadevergoeding toegekend.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    Betrokkene, vertegenwoordigd door mr. S.L. Sarin, advocaat in Zaandam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.        Op 7 april 2025 heeft de minister betrokkene in bewaring gesteld op grond van artikel 59b, eerste lid, van de Vw 2000 (hierna: de eerste maatregel). Op 21 mei 2025 heeft de minister deze maatregel opgeheven en aansluitend betrokkene in bewaring gesteld op grond van artikel 59, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 (hierna: de tweede maatregel).
    1.1.        De rechtbank heeft zowel het vervolgberoep tegen de eerste maatregel, als het beroep tegen de tweede maatregel behandeld. De minister heeft over de tweede maatregel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
    1.2.        Deze uitspraak gaat over de vraag of de onrechtmatigheid van de eerste maatregel, als gevolg van een te late omzetting, doorwerkt in de tweede maatregel en deze daarom ook onrechtmatig maakt.
    De uitspraak van de rechtbank
    2.        In het vervolgberoep tegen de eerste maatregel heeft de rechtbank vastgesteld dat de eerste maatregel te laat is omgezet in de tweede maatregel. Betrokkene heeft zijn beroep tegen de afwijzing van zijn asielverzoek op 16 mei 2025 ingetrokken. De minister had de eerste maatregel daarom uiterlijk op 18 mei 2025 moeten omzetten. Het is niet in geschil dat dit pas op 21 mei 2025 is gebeurd, en betrokkene daardoor drie dagen op de verkeerde grondslag in bewaring heeft gezeten. De eerste maatregel is daarom volgens de rechtbank onrechtmatig vanaf 19 mei 2025.
    2.1.        Vervolgens heeft de rechtbank in het beroep tegen de tweede maatregel geoordeeld dat de te late omzetting een ernstige schending is van het fundamentele recht van betrokkene op vrijheid en dat de vaststelling van de onrechtmatigheid in het vervolgberoep daarom moet doorwerken in de beoordeling van de tweede maatregel.
    2.2.        Naar het oordeel van de rechtbank is het standpunt van de minister dat betrokkene het beroep tegen de afwijzing van zijn asielverzoek kort voor het weekend heeft ingetrokken en in het weekend geen medewerkers beschikbaar zijn om de maatregel van bewaring te kunnen omzetten, onvoldoende om tot een ander oordeel te komen. Dat in het weekend geen medewerkers beschikbaar zijn komt immers voor risico van de minister. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de minister op basis van de rechtspraak van de Afdeling al een termijn van twee kalenderdagen is gegund om een maatregel bij een grondslagwijziging tijdig om te zetten. Gelet op de relatieve eenvoud waarmee de onrechtmatige bewaring van betrokkene na het intrekken van zijn beroep had kunnen worden voorkomen (uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2353, onder 8.1), heeft de rechtbank geoordeeld dat ook de tweede maatregel vanaf het begin onrechtmatig is.
    Het hoger beroep van de minister
    3.        In haar enige grief betoogt de minister dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de onrechtmatigheid van een eerdere maatregel in beginsel de opvolgende maatregel niet van aanvang af onrechtmatig maakt. Daarnaast is er volgens de minister in dit geval geen sprake van de uitzondering op dat uitgangspunt dat er een ernstige schending is van het recht om in vrijheid te worden gesteld. Een te late omzetting door logistieke omstandigheden kan volgens de minister niet worden geduid als een ernstig gebrek, als bedoeld in de rechtspraak van de Afdeling.
    3.1.        De minister betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in de uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2023 sprake was van een vergelijkbaar geval. In die uitspraak leidden twee gebreken in de eerdere maatregel ertoe dat betrokkene in die zaak bijna een maand ten onrechte in bewaring heeft gezeten.
    3.2.        De minister verwijst verder naar het arrest van 4 oktober 2024, Bouskoura, ECLI:EU:C:2024:868, waarin het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat een onrechtmatig geworden maatregel niet hoeft te leiden tot opheffing van een rechtmatig opgelegde nieuwe bewaring op een andere autonome rechtsgrondslag, en dat in een dergelijk geval moet worden voorzien in een schadeloosstelling aan de persoon die ten onrechte in bewaring is gehouden.
    3.3.        Volgens de minister heeft het Hof in punt 54 van het arrest Bouskoura daarnaast geoordeeld dat echter geen sprake mag zijn van enige kwade trouw of misleiding door de autoriteiten. Bij de omzetting van de eerste maatregel, nadat betrokkene zijn asielverzoek had ingetrokken, heeft zij niet te kwader trouw gehandeld. Ook was er volgens de minister geen sprake van misleiding.
    De overkoepelende rechtsvraag
    4.        De grief van de minister en de wijze waarop verschillende zittingsplaatsen van de rechtbank Den Haag het arrest Bouskoura uitleggen, roepen de vraag op of de Afdeling naar aanleiding van dat arrest haar vaste rechtspraak over de doorwerking van de onrechtmatigheid van een eerdere maatregel in een opvolgende maatregel moet wijzigen. De Afdeling zal eerst deze vraag beantwoorden en daarna beoordelen of de onrechtmatigheid van de eerste maatregel in dit geval maakt dat de tweede maatregel ook onrechtmatig is.
    De beoordeling van het hoger beroep
    Het uitgangspunt: de onrechtmatigheid van een eerdere maatregel maakt een opvolgende maatregel niet direct onrechtmatig
    5.        Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat de verplichting om de onrechtmatigheid van een eerdere maatregel te betrekken bij de beoordeling van een opvolgende maatregel niet automatisch betekent dat deze laatste ook onrechtmatig is. Voor een opvolgende maatregel die op een andere wettelijke grondslag is gebaseerd, gelden namelijk andere vereisten die beoordeeld moeten worden op grond van de omstandigheden die aan die specifieke maatregel ten grondslag liggen. Zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 16 juni 2023, onder 7.2.
    5.1.        De Afdeling stelt vast dat het Hof in het arrest Bouskoura, punt 58, deze vaste rechtspraak heeft bevestigd, door te overwegen dat de vaststelling dat een bewaringsmaatregel onrechtmatig is, niet in alle gevallen impliceert dat de betrokkene onmiddellijk in vrijheid wordt gesteld, voor zover die invrijheidstelling feitelijk niet meer mogelijk is omdat de voortzetting van de bewaring rechtsgeldig wordt gerechtvaardigd op basis van een andere autonome rechtsgrondslag. Om die reden moet volgens het Hof in beginsel worden voorzien in een schadeloosstelling voor personen die ten onrechte in bewaring zijn gehouden, om de schade te vergoeden die zij als gevolg van de onrechtmatige vrijheidsontneming hebben geleden.
    5.2.        Uit het arrest kan daarnaast worden afgeleid dat de onrechtmatigheid van een eerdere maatregel in beginsel geen afbreuk doet aan de rechtmatigheid van een opvolgende, op een andere autonome grondslag gebaseerde maatregel (punt 53 in samenhang gelezen met de punten 46 tot en met 48). De bevoegde rechterlijke autoriteit is daarom niet verplicht om deze persoon onmiddellijk in vrijheid te stellen op de enkele grond dat een eerdere vastgestelde bewaringsmaatregel onrechtmatig is geworden.
    De uitzondering: de onrechtmatigheid werkt wel door als sprake is van een ernstige schending van het aan de vreemdeling toekomende recht om in vrijheid te worden gesteld
    6.        De Afdeling heeft tot dusver als uitzondering op dit uitgangspunt aangenomen dat de onrechtmatigheid van een eerdere maatregel wel kan doorwerken als het gebrek een ernstige schending oplevert van het aan de betrokkene toekomende recht om in vrijheid te worden gesteld wanneer de bewaring onrechtmatig is. Dat recht omvat mede het recht op een effectief rechtsmiddel om de rechtmatigheid van de bewaring vast te stellen. Op die manier betrekt de bewaringsrechter de onrechtmatigheid van een eerdere maatregel bij de toetsing van een opvolgende maatregel en verbindt daar zo nodig gevolgen aan, zonder dat die onrechtmatigheid altijd doorwerkt (uitspraken van de Afdeling van 12 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2083, onder 5 tot en met 6.1, van 16 juni 2023, onder 7.2, en van 25 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1206, onder 3.2).
    De Afdeling legt hieronder uit waarom zij in het arrest Bouskoura geen aanleiding ziet deze uitzondering te wijzigen. Zij is namelijk van oordeel dat het Hof zelf geen uitzondering heeft geformuleerd en de lidstaten enige ruimte heeft gegeven om een uitzondering te maken op het uitgangspunt dat de onrechtmatigheid van een eerdere maatregel in beginsel geen afbreuk doet aan de rechtmatigheid van een opvolgende maatregel die gebaseerd is op een andere autonome rechtsgrondslag.
    6.1.        In punt 54 van het arrest Bouskoura wijst het Hof erop dat de handhaving van een vrijheidsontnemende maatregel, wil deze in overeenstemming zijn met het doel om de betrokkene tegen willekeur te beschermen, onder meer inhoudt dat bij de uitvoering van de vrijheidsontnemende maatregel geen sprake mag zijn van enige kwade trouw of misleiding door de autoriteiten, dat die in overeenstemming moet zijn met het doel van de beperkingen die door de desbetreffende alinea van artikel 5, eerste lid, van het EVRM zijn toegestaan en dat er een verband is tussen de grond die wordt aangevoerd en de vrijheidsontneming in kwestie.
    6.2.        Hoewel de opbouw van het arrest erop zou kunnen duiden dat het Hof met deze overweging zelf een uitzondering formuleert op de regel dat de onrechtmatigheid van een eerdere maatregel in beginsel geen afbreuk doet aan de rechtmatigheid van een opvolgende, op een andere autonome grondslag gebaseerde maatregel, wijst de Afdeling erop dat iedere afzonderlijke maatregel van bewaring aan de in punt 54 van het arrest genoemde vereisten moet voldoen. Dat volgt uit het arrest van het EHRM van 29 januari 2008, Saadi tegen het Verenigd Koninkrijk, ECLI:CE:ECHR:2008:0129JUD001322903, paragraaf 69 tot en met 74, en het arrest van het Hof van 15 februari 2016, N., ECLI:EU:C:2016:84, punt 81, waar het Hof naar verwijst. In punt 54 van het arrest Bouskoura komt de vraag wanneer de onrechtmatigheid van de eerste maatregel doorwerkt in de tweede maatregel niet aan de orde.
    6.3.        Naar het oordeel van de Afdeling laat het Hof in zijn bewoordingen wel enige ruimte voor de lidstaten om een eigen uitzondering te maken. In de punten 53 en 61 en in het dictum van het arrest Bouskoura, overweegt het Hof dat de rechter "niet verplicht" is de betrokkene onmiddellijk in vrijheid te stellen wanneer een eerdere bewaringsmaatregel onrechtmatig is geworden. Ook overweegt het Hof in de punten 53, 58 en 60 dat de onrechtmatigheid van een eerdere maatregel "in beginsel" geen afbreuk doet aan de rechtmatigheid van een opvolgende maatregel, en dat daarom "in beginsel" moet worden voorzien in een schadeloosstelling.
    6.4.        De Afdeling ziet, gelet op het voorgaande, geen aanleiding haar vaste rechtspraak te wijzigen dat de onrechtmatigheid van een eerdere maatregel doorwerkt in een opvolgende maatregel als het gebrek in de eerdere maatregel een ernstige schending oplevert van het aan de vreemdeling toekomende recht om in vrijheid te worden gesteld.
    De toepassing op de voorliggende zaak
    7.        Zoals onder 2 van deze uitspraak is weergegeven, is het niet in geschil dat betrokkene in dit geval drie dagen ten onrechte op een onjuiste wettelijke grondslag in bewaring is gehouden.
    7.1.        Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de Afdeling van oordeel dat in dit geval geen sprake is van een ernstige schending van het recht om in vrijheid te worden gesteld wanneer de bewaring onrechtmatig is. De rechtbank heeft weliswaar terecht overwogen dat het ontbreken van medewerkers in het weekend om een maatregel om te zetten, geen bijzondere omstandigheid is die het achterwege blijven van de benodigde omzetting rechtvaardigt (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ6909, onder 2.1.2). Maar de relatief korte periode dat betrokkene op een onjuiste wettelijke grondslag is vastgehouden, levert ook met die ontoereikende verklaring nog geen ernstige schending op, als bedoeld in de uitspraken van de Afdeling van 12 juni 2018, onder 6.1, van 26 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:885, onder 3.2, en van 16 juni 2023, onder 8.1.
    7.2.        De gevolgen zijn bijvoorbeeld niet van dezelfde aard als in laatstgenoemde uitspraak van 16 juni 2023, waar ook de rechtbank naar verwijst. In dat geval is wel een ernstige schending vastgesteld, omdat meerdere gebreken in de eerste maatregel resulteerden in een onrechtmatige vrijheidsontneming van bijna een maand.
    7.3.        De Afdeling wijst ter vergelijking ook op haar uitspraak van 11 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3508, onder 3.3.3, waarin een vrijheidsontneming op een onjuiste wettelijke grondslag van negen dagen niet heeft geleid tot een ernstige schending.
    7.4.        De grief slaagt.
    De conclusie van het hoger beroep
    8.        Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover zij het beroep tegen de tweede maatregel in zaak nr. NL25.23115 gegrond heeft verklaard. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
    Het beroep
    Lichter middel
    9.        Betrokkene betoogt dat de minister een lichter middel had moeten toepassen, omdat uit de vertrekgesprekken van 24 april 2025 en 22 mei 2025 volgt dat hij mee wil werken aan zijn vertrek naar Egypte. Hij is bereid om naar de ambassade te gaan en een vliegticket te boeken. Daarnaast stelt hij de IOM benaderd te hebben, die hij eerder niet kende. Ook stelt hij dat hij in het in het kader van terugkeer een toestemmingsverklaring heeft ondertekend.
    9.1.        De Afdeling stelt voorop dat betrokkene de zware gronden 3a, 3b, 3c, 3d en 3i, en de lichte gronden 4a, 4b, 4c en 4d, niet heeft bestreden. Ook na ambtshalve toetsing oordeelt de Afdeling dat deze gronden terecht aan de maatregel van bewaring ten grondslag zijn gelegd. Gelet op het onttrekkingsrisico dat in beginsel uit de toelichting bij deze gronden volgt, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat een lichter middel niet kon volstaan. Betrokkene heeft zijn vertrekwens niet geconcretiseerd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2855, onder 4.1). Daarnaast volgt uit de toelichting bij de gronden onder meer dat hij eerder met onbekende bestemming is vertrokken gedurende zijn asielprocedure, hij eerder de mogelijkheid heeft gehad om zelfstandig te vertrekken, maar daar geen gevolg aan heeft gegeven, en hij gedurende een lange periode geen aantoonbare poging heeft gedaan om identiteitsdocumenten te verkrijgen. Deze gedragingen doen afbreuk aan de gestelde bereidheid om zelfstandig te vertrekken.
    9.2.        De eerste beroepsgrond faalt.
    Voortvarendheid
    10.        Betrokkene betoogt dat de minister niet voldoende voortvarend aan zijn uitzetting heeft gewerkt, omdat de Dienst Terugkeer en Vertrek (hierna: DT&V) onzorgvuldig is omgegaan met een kopie van zijn paspoort, waardoor de DT&V die verloren was. Hierdoor duurt het terugkeerproces langer dan had gemoeten.
    10.1.        Op 21 mei 2025 heeft de minister betrokkene in bewaring gesteld. Om te laten zien dat zij voortvarend aan de uitzetting werkt, heeft de minister de volgende feiten genoemd op de zitting, die betrokkene verder niet heeft bestreden. Op 22 mei 2025 heeft de minister een vertrekgesprek gevoerd met betrokkene. Op 23 mei 2025 heeft de minister een laissez-passer aangevraagd bij de Egyptische autoriteiten.
    Zij heeft daarmee voldoende voortvarend gehandeld, door op de tweede en derde dag van de bewaring daadwerkelijke handelingen gericht op de uitzetting van betrokkene te verrichten. Voor zover de DT&V geen beschikking meer had over de kopie, ziet de Afdeling ook daarin geen grond voor het oordeel dat de minister onvoldoende voortvarend heeft gehandeld, gelet op de handelingen die zij binnen een kort tijdsbestek heeft verricht.
    10.2.        De tweede beroepsgrond faalt.
    De conclusie van het beroep
    11.        De Afdeling ziet ook ambtshalve geen reden om de bewaring onrechtmatig te achten. Het beroep is ongegrond.
    12.        De Afdeling wijst het verzoek om schadevergoeding af in het beroep tegen de tweede maatregel met zaak nr. NL25.23115.
    12.1.        Zij merkt daarover op dat de rechtbank ten gevolge van beide beroepen schadevergoeding heeft toegekend voor vijftien dagen (19 mei 2025 tot en met 2 juni 2025) onrechtmatige bewaring, van 15 x € 100,00 per dag verblijf in een detentiecentrum = € 1.500,00. Zij heeft ook ten gevolge van beide beroepen een proceskostenvergoeding toegekend ten hoogte van € 2.721,00 (2 punten voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
    12.2.        Betrokkene wordt dus geen schadevergoeding toegekend voor de periode van 21 mei 2025 tot en met 2 juni 2025, voor zover dat de duur van de tweede maatregel betreft. Daarnaast hoeft de minister niet de proceskosten te vergoeden voor het beroepschrift ingediend in het beroep met zaak nr. NL25.23115. De minister hoeft ook geen proceskosten voor het hoger beroep te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.        vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen, van 2 juni 2025, voor zover zij het beroep in zaak nr. NL25.23115 gegrond heeft verklaard;
    III.        verklaart het beroep in die zaak ongegrond;
    IV.        wijst het verzoek om schadevergoeding in dat beroep af.
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.I. Schipper, griffier.
    w.g. De Poorter
    voorzitter
    w.g. Schipper
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2025
    872-1111