ECLI:NL:CRVB:2008:BD6532, Centrale Raad van Beroep, 30-06-2008, 08-2215 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2008-06-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Afwijzing buitenstage van raio buiten de advocatuur. Het bestreden besluit is onzorgvuldig voorbereid en is niet deugdelijk gemotiveerd.

08/2215 AW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    [Appellante],
    
    en
    
    de Minister van Justitie (hierna: verweerder)
    
    Datum uitspraak: 30 juni 2008 
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellante heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 29 februari 2008, kenmerk SSR 2008/082/WW (hierna: bestreden besluit).
    
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 mei 2008. Appellante is in persoon verschenen en verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. M.B. de Witte- van den Haak, advocaat te ’s-Gravenhage, en mr. W.A.J. Wezenberg, werkzaam bij het Studiecentrum Rechtspleging te Zutphen (hierna: SSR).
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. De Raad gaat op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Appellante is in 2003 gestart als rechterlijk ambtenaar in opleiding (hierna: raio) en wil na haar opleiding gaan werken als officier van justitie. De duur van de door appellante als raio te volgen, in beginsel twee jaar durende, buitenstage is met zes maanden bekort omdat appellante voorafgaande aan haar raio-opleiding een tweede universitaire studie heeft gedaan.  
    
    
      1.2. Appellante, die momenteel zes maanden van haar buitenstage bij de Nationale Recherche doorbrengt, heeft op 20 december 2007 aan SSR gevraagd de resterende (twaalf) maanden van haar buitenstage te mogen doorbrengen bij de [naam dienst] (hierna: [dienst]). Als motivering voor haar verzoek heeft appellante aangevoerd dat informatie van de [dienst] steeds vaker als startinformatie gebruikt wordt bij strafrechtelijke onderzoeken en soms zelfs al wordt gebruikt als bewijs in strafzaken, zodat het haar zeer belangrijk lijkt om, als toekomstig officier van justitie, die organisatie beter te leren kennen. Appellante heeft erop gewezen dat de [dienst] heeft aangeboden haar op drie onderdelen te zullen inzetten die passen binnen de eisen die het Bora en SSR stellen aan de buitenstage, waaronder procesvertegenwoordiging. 
      1.3. Het verzoek van appellante is bij primair besluit van 17 januari 2008 door de opleidingsadviseur van SSR afgewezen. Na bezwaar is deze afwijzing door het college van bestuur van SSR bij het bestreden besluit gehandhaafd. Aan dit besluit ligt de overweging ten grondslag dat de buitenstage in principe in de advocatuur plaatsvindt en dat het slechts bij uitzondering mogelijk is de buitenstage (deels) daarbuiten door te brengen. Appellante is al toegestaan zes maanden van haar stage buiten de advocatuur door te brengen; voor nog een uitzondering wordt geen aanleiding gezien. Evenmin is het college van bestuur ervan overtuigd dat appellante door de tijdens haar studie bij twee verschillende advocatenkantoren verrichte werkzaamheden zoveel ervaring heeft opgedaan dat om die reden van een stage in de advocatuur kan worden afgezien. 
    
    
    1.4. Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij stelt dat haar stage voldoet aan de criteria die daaraan door SSR worden gesteld. Zo gaat zij ook bij de [dienst] proceservaring opdoen, omdat zij namens de minister zal optreden in beroepszaken die zijn aangespannen tegen de [dienst]. Volgens haar staat de buitenstage bij de Nationale Recherche er niet aan in de weg dat ook het resterende deel van de buitenstage buiten de advocatuur wordt doorgebracht. Van een verplichting de buitenstage in de advocatuur door te brengen, is haars inziens overigens geen sprake. Een buitenstage bij de [dienst] verschilt volgens appellante niet veel van andere, door SSR goedgekeurde, stages buiten de advocatuur, in welk verband appellante zich heeft beroepen op het gelijkheidsbeginsel. Bovendien meent appellante dat de door haar langdurig opgedane ervaring in de advocatuur wel moet meetellen. 
    
    
      1.5. In het verweerschrift voert verweerder aan dat gezien het doel van de buitenstage, te weten het werk van de rechter en de officier van justitie van een andere kant bekijken en het leren behartigen van belangen van justitiabelen in het maatschappelijk verkeer, die stage in principe in de advocatuur plaatsvindt. Daarbij moet het gaan om werkzaamheden met procesactiviteiten van een behoorlijk hoog gehalte en dient er contact te zijn met rechtzoekenden en de rechtspraak. Het is niet toegestaan, indien de buitenstage wordt gesplitst in twee delen en een deel daarvan al buiten de advocatuur wordt doorgebracht, het andere deel van de stage ook buiten de advocatuur te doen. De proceservaring, die appellante bij de [dienst] zal opdoen, is in vergelijking met die in de advocatuur beperkt en eenzijdig. Het doel van de buitenstage wordt naar de mening van verweerder met een stage bij de [dienst], die behoort tot de overheid, niet behaald.
      Verweerder verwerpt het door appellante gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel. Erkend wordt dat er in het verleden buitenstages zijn toegestaan, waarvan het doel niet geheel in lijn lag met hetgeen daarmee werd nagestreefd. In 2005 is echter het Handboek Raio regelingen (hierna: Handboek 2005) ingevoerd en sedertdien wordt strikter de hand gehouden aan de uitgangspunten van de buitenstage zoals neergelegd in het Handboek 2005. 
    
    
    2. De Raad overweegt als volgt. 
    
    2.1. Met betrekking tot de opleiding en rechtspositie van raio’s zijn ingevolge de artikelen 145, tweede lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie en artikel 54, tweede lid, van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren regels gesteld in het Bora.
    
    
      2.1.1. Artikel 2 van het Bora luidt: 
      Er is een opleiding die ten doel heeft toekomstige rechterlijke ambtenaren de kennis, de vaardigheden en de ervaring te verschaffen, die nodig zijn om een rechtsprekende functie, dan wel de functie van Officier van Justitie te kunnen uitoefenen. De opleiding duurt zes jaar en omvat een binnenstage, een buitenstage en een theoretisch vormingsprogramma.
    
    
    
      2.1.2. Artikel 3 van het Bora luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
      1. …..
      2. De buitenstage wordt elders dan bij een rechtbank of arrondissementsparket doorgebracht. Onze Minister (van Justitie) bepaalt op voorstel van de rector, waar deze stage wordt doorgebracht. Tijdens de buitenstage worden werkzaamheden verricht die kunnen bijdragen aan het verwerven van kennis, vaardigheden en ervaring, dienstig voor de uitoefening van de in artikel 2 genoemde functies.
      3. De tijdsduur en volgorde van de binnenstage en buitenstage worden geregeld in het opleidingsreglement, bedoeld in artikel 12.
      4. ……
    
    
    2.1.3. Artikel 9 van het Bora bepaalt dat SSR belast is met de uitvoering van de raio-opleiding.
    
    2.1.4. Artikel 11 van het Bora bepaalt dat de Raad voor de rechtspraak en het College van procureurs-generaal gezamenlijk een rector en conrector van de opleiding aanwijzen en artikel 12 van het Bora bepaalt dat SSR een opleidingsreglement dient vast te stellen.
    
    2.2.1. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat er geen rector of conrector is aangewezen en dat de leiding van SSR berust bij het college van bestuur van SSR. Dat college vervult echter, aldus verweerder ter zitting, niet de rol van rector als bedoeld in het tweede lid van artikel 3 van het Bora. In zoverre is die bepaling volgens verweerder een dode letter geworden. 
    
    2.2.2. Hoewel het naar het oordeel van de Raad minst genomen opmerkelijk moet worden genoemd dat in strijd met de voorschriften geen rector is aangewezen, respectievelijk dat de regelgever het Bora niet in overeenstemming heeft gebracht met een kennelijk aanvaarde praktijk, leest de Raad artikel 3, tweede lid, van het Bora aldus dat de minister van Justitie zonder voorafgaand voorstel bepaalt waar de raio de buitenstage doorbrengt. Die bevoegdheid is via een keten van (onder)mandaatbesluiten uiteindelijk in het Mandaatbesluit bevoegdheden raio’s SSR (Stcrt. 2008, 88) neergelegd bij de opleidings-adviseur. Daarbij is voorts bepaald dat op een bezwaar tegen een besluit van de opleidingsadviseur beslist wordt door het college van bestuur van SSR. Hoewel, zoals ook verweerder erkent, in zowel het primaire besluit als het bestreden besluit verzuimd is tot uitdrukking te brengen dat deze besluiten in (onder)mandaat zijn genomen namens de minister, zal de Raad met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de onvolledige ondertekening van die besluiten geen gevolgen verbinden, nu niet gebleken is dat appellante hierdoor in haar belangen is geschaad.
    
    2.3. SSR heeft niet het in artikel 12 bedoelde opleidingsreglement vastgesteld.
    
    3.1. Het bestreden besluit is gebaseerd op het Bora, alsmede op het Handboek 2005. Blijkens de inleiding zijn in het Handboek 2005 de arbeidsvoorwaarden van de raio’s systematisch in kaart gebracht en zijn beleidsregelingen opgenomen die door het college van bestuur van SSR zijn vastgesteld op het gebied van de arbeidsvoorwaarden en de raio-opleiding. Hoewel in het bestreden besluit wordt verwezen naar in het Handboek 2005 neergelegde beleidsregels, is van beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb, geen sprake. Verweerder heeft er ter zitting terecht op gewezen dat de bevoegdheid om hier beleidsregels vast te stellen niet is gemandateerd. Er kan worden gesproken van een vaste gedragslijn, een bestendige praktijk. 
    
    3.2. De Raad is van oordeel dat verweerder zich in dit geval op goede gronden baseert op de praktijk zoals die is neergelegd in het Handboek 2005, hoewel de hier aan de orde zijnde buitenstage wordt aangevangen na 1 april 2008, met ingang van welke datum een herziene en geactualiseerde versie van het Handboek 2005 is verschenen. Er is immers een ruime voorbereidingstijd nodig en de aanvraag en beslissing daarop dateren van vóór 1 april 2008. Het feit dat appellante in 2003 met haar opleiding is begonnen, betekent niet dat zij zich wat betreft de buitenstage, die voor haar in 2008 is aangevangen, kan beroepen op de praktijk van vóór 2005.
    
    3.3. De praktijk in de jaren vanaf 2005 houdt in dat de buitenstage in principe in de advocatuur plaatsvindt. SSR hanteert ten aanzien van een stageplaats de volgende criteria: de stage duurt minimaal één jaar en moet zelfstandig juridisch werk (procesactiviteiten) betreffen van een behoorlijk hoog gehalte. Uitgangspunt is een stage in de algemene praktijk waarin de raio op meerdere deelgebieden van het recht werkzaam is. Ook is van belang dat de raio in de stage contact heeft met rechtzoekenden. Het moet werk betreffen waarbij de raio contact heeft met de rechtspraak. Verder mag de raio, met toestemming van SSR, zijn buitenstage verdelen over maximaal twee verschillende stagegevers. Bij uitzondering acht SSR het mogelijk de buitenstage (deels) door te brengen buiten de advocatuur, bijvoorbeeld bij een maatschappelijke organisatie, in het bedrijfsleven of bij buitenlandse juridische instanties. Zo is er voor de raio’s structureel een stageplaats bij de Raad van Europa te Straatsburg beschikbaar. 
    
    3.4. Gelet op het bepaalde in artikel 3, tweede lid, van het Bora, alsmede op het feit dat verweerder appellante wel wilde toestaan om in plaats van bij de Nationale Recherche zes maanden bij de [dienst] stage te lopen (en het resterende deel in de advocatuur), kan worden aangenomen dat een stage bij de [dienst], zoals door appellante verzocht, op zichzelf voldoet aan de eisen, die het Bora en (ook) SSR stellen aan (een deel van) de buitenstage. Opgemerkt wordt dat het Openbaar Ministerie blijkens de gedingstukken positief staat tegenover een stage van een toekomstig officier van justitie bij de [dienst].
    
    3.5. Voor zover verweerder wil stellen dat slechts eenmaal een uitzondering kan worden gemaakt op een stage buiten de advocatuur, hetgeen zou inhouden dat in elk geval gedurende ten minste één jaar stage dient te worden gelopen in de advocatuur, moet met appellante worden opgemerkt dat een zodanige beperking niet uit het Bora en ook niet zonder meer uit het Handboek 2005 valt af te leiden. Dat de bestendige praktijk niet onbegrijpelijk en ook niet onaanvaardbaar of onredelijk is, laat onverlet - nu een wettelijk voorschrift met betrekking tot het volgen van een stage in de advocatuur ontbreekt - dat er onder omstandigheden aanleiding is voor het maken van een uitzondering op het uitgangspunt dat (een deel van) de buitenstage wordt gedaan in de advocatuur.
    
    3.6. Niet betwist is dat appellante bij de [dienst] proceservaring zal opdoen en contact zal hebben met de rechtspraak. Dat blijkt ook uit de brief van het plaatsvervangend hoofd van de [dienst] aan het college van bestuur van SSR van 28 april 2008. Daarmee komt appellante reeds in de buurt van wat wordt beoogd met een buitenstage in de advocatuur.  
    
    3.7. Verweerder heeft de vraag of appellante met de door haar opgedane ervaring in de advocatuur voldoende advocatuurwerk heeft gedaan om te voldoen aan de in dat kader dan nog te stellen eisen, ontkennend beantwoord. Zoals onder 1.3 is vermeld, is verweerder er niet van overtuigd dat appellante door haar werk - tijdens haar studie - bij twee advocatenkantoren zoveel ervaring heeft opgedaan dat om die reden van een stage in de advocatuur kan worden afgezien. Waarop dit is gebaseerd, blijkt niet. Van zorg-vuldig onderzoek naar de aard en inhoud van de hier bedoelde werkzaamheden is geen sprake geweest. Niet blijkt waarom verweerder kennelijk zo weinig gewicht heeft toegekend aan de door appellante gestelde jarenlange ervaring als juridisch medewerker bij advocatenkantoor S (strafrecht) en bij O-advocaten (arbeidsrecht en faillissements-recht) en evenmin dat hij dit redelijkerwijs heeft mogen doen, gegeven de te verrichten proceswerkzaamheden bij de [dienst]. Appellante heeft volgens haar zeggen niet alleen ‘in de keuken gekeken’ van de advocatuur, maar daarin daadwerkelijke en relevante ervaring opgedaan. Hierbij merkt de Raad op dat het Handboek Raio-regelingen 2008 het hebben van contact met rechtzoekenden en met de rechtspraak niet meer als onvoorwaardelijke criteria stelt; thans wordt gesproken over “bij voorkeur”.
    
    4. De Raad komt dan ook tot de conclusie dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. Het beroep van appellante is dus gegrond en het bestreden besluit moet wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb worden vernietigd. Omdat niet zonder meer vaststaat welk besluit zal moeten worden genomen, kan de Raad niet voldoen aan het verzoek van appellante om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Verweerder moet met inachtneming van deze uitspraak van de Raad opnieuw op het bezwaar van appellante beslissen.
    
    4.1. Voor zover daarbij nog zou worden toegekomen aan het beroep van appellante op het gelijkheidsbeginsel, overweegt de Raad dat dit beroep niet slaagt. Appellante heeft weliswaar voorbeelden genoemd van stages buiten de advocatuur, waarvoor SSR toestemming heeft verleend, maar zij heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat er inhoudelijk sprake was van vergelijkbare gevallen met betrekking tot de inhoud van die stages en de opleiding en ervaring van de betrokken raio’s.  
     
    4.2. De Raad acht het verder geraden dat verweerder met voortvarendheid een nieuw besluit neemt. Een langere termijn dan de gebruikelijke termijn om te beslissen op bezwaar, zonder de mogelijkheid van verdaging, acht de Raad daarvoor niet noodzakelijk en wenselijk. Met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb zal de Raad daarom een termijn stellen van maximaal zes weken.
    
    5. De Raad is tot slot niet gebleken van door appellante gemaakte proceskosten die op grond van artikel 8:75 van de Awb voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep; 
    
    Recht doende:
    
    
      Verklaart het beroep gegrond:
      Vernietigt het bestreden besluit;
      Draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      Bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellante het door haar betaalde griffierecht van € 145,- vergoedt. 
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en J.Th. Wolleswinkel en G.F. Walgemoed als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van M.B. de Gooijer als griffier, uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2008.
    
    (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    (get.) M.B. de Gooijer.
    
    HD
    
    Q