ECLI:NL:CRVB:2008:BG1084, Centrale Raad van Beroep, 02-10-2008, 07-3840 AW + 07-5063 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2008-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Afwijzing aanvraag voor een tegemoetkoming in de ziektekosten. Overschrijding driemaandentermijn. Bijzonder geval: kennelijk is er sprake van een onbedoeld effect in het overgangsrecht.

07/3840 AW en 07/5063 AW 					Q.
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    de Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 4 juni 2007, 06/7072, (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    [Naam betrokkene], wonende te [woonplaats], (hierna: betrokkene)
    
    en
    
    appellant
    
    Datum uitspraak: 2 oktober 2008
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens appellant is hoger beroep ingesteld. 
    
    Namens betrokkene is een verweerschrift ingediend door zijn schoonzoon, [naam schoonzoon], wonende te [plaatsnaam].
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 augustus 2008. Appellant heeft zich laten vertegenwoordigen door 
      H. Hendriks, werkzaam bij KPMG FlexSourcing B.V. te Emmen. Namens betrokkene is verschenen [naam schoonzoon], voornoemd. 
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Betrokkene heeft op 14 april 2006 een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming in de ziektekosten ingevolge de Regeling ziektekostenvoorziening rijkspersoneel (hierna: Zvr-regeling). De aanvraag betrof de periode 1 januari 2005 tot en met 31 december 2005.
    
    
      1.2. Bij besluit van 23 mei 2006 heeft appellant de aanvraag afgewezen omdat deze niet was ingediend binnen de in artikel 8, vierde lid, van de Zvr-regeling voorgeschreven termijn van drie maanden na afloop van de aanvraagperiode (hierna ook: driemaandentermijn). 
      Dit besluit is, na bezwaar, gehandhaafd bij het bestreden besluit van 4 juli 2006. Daartoe heeft appellant overwogen dat blijkens vaste jurisprudentie van deze Raad slechts in die gevallen van deze dwingende termijnbepaling kan worden afgeweken, waarin betrokkene in de absolute onmogelijkheid heeft verkeerd de aanvraag tijdig in te dienen. Betrokkene heeft zich erop beroepen dat hij begin 2006 ten gevolge van de ziekte van Parkinson een heupfractuur heeft opgelopen, en dat hem pas bij thuiskomst uit de revalidatiekliniek op 8 april 2006 is gebleken dat - anders dan hij verondersteld had - zijn echtgenote de (gereed zijnde) aanvraag niet had verzonden. Deze omstandigheden kunnen volgens appellant niet als absolute onmogelijkheid in vorenbedoelde zin worden aangemerkt.
    
    
    2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van betrokkene gegrond verklaard en het bestreden besluit van 4 juli 2006 vernietigd. Daartoe heeft zij overwogen dat er naast de opname van betrokkene nog meer omstandigheden waren waardoor betrokkene en zijn echtgenote in de eerste maanden van 2006 van slag waren, en die de conclusie rechtvaardigen dat het overschrijden van de aanvraagtermijn verschoonbaar was. De rechtbank wijst erop dat betrokkene ook bezig was de verhuizing naar een serviceflat voor te bereiden, dat betrokkene al 80 jaar oud was en dat hij de loonopgave over 2005 pas in maart 2006 ontving, en pas daarna het aanvraagformulier volledig kon invullen.
    
    2.1. Appellant heeft op 3 juli 2007 een nieuw besluit op bezwaar genomen naar aanleiding van de aangevallen uitspraak. Hierop is namens betrokkene gereageerd.
    
    3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep naar voren hebben gebracht overweegt de Raad het volgende.
    
    3.1. De Raad kan appellant volgen in zijn grief dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat het overschrijden van de driemaandentermijn verschoonbaar was. De Raad acht zeer wel voorstelbaar dat de echtgenote van betrokkene in de hectische situatie waarin zij zich bevond van slag was en daardoor vergeten is de tijdig gereed gemaakte aanvraag op de post te doen, en dat door een communicatiestoornis betrokkene ten onrechte in de veronderstelling verkeerde dat de aanvraag tijdig was verzonden. De Raad is echter van oordeel dat genoemde omstandigheden niet voldoen aan de strikt geformuleerde uitzonderingsgrond dat een tijdige indiening van de aanvraag absoluut onmogelijk moet zijn geweest.
    
    3.2. Vervolgens dient de vraag te worden beantwoord of appellant de aanvraag op grond van het ontbreken van zodanige absolute onmogelijkheid zonder meer mocht afwijzen, of dat hij betrokkene bij die afwijzing in de gelegenheid had moeten stellen een nieuwe aanvraag te doen voor een aangepast tijdvak.
    
    3.3. Desgevraagd heeft de vertegenwoordiger van de minister ter zitting verklaard, dat in het verleden bij de afwijzing van een aanvraag wegens overschrijding van de driemaandentermijn betrokkenen schriftelijk gewezen werden op de mogelijkheid een gewijzigde aanvraag te doen waarbij, onder verschuiving van de aanvraagtermijn met een of meer maanden te berekenen vanaf de oorspronkelijke aanvraagdatum, wèl voldaan werd aan de driemaandentermijn. Daartoe werd zelfs een nieuw aanvraagformulier meegezonden met de afwijzing.
    
    3.4. Dat betrokkene niet in de gelegenheid is gesteld tot een dergelijke gewijzigde aanvraag, hangt samen met een verandering in de uitvoeringspraktijk waarbij in de eerste maanden van 2006 werd geanticipeerd op het vervallen van de Zvr-regeling in verband met de invoering van het nieuwe stelsel van zorgverzekering. Vanwege het vervallen van deze regeling zou, aldus (de vertegenwoordiger van) de minister, een gewijzigde aanvraag van betrokkene hoe dan ook niet voor honorering in aanmerking komen, zodat het toezenden van een aanvraagformulier zinloos was. 
    
    
      3.5. Het vervallen van de Zvr-regeling heeft uiteindelijk, met terugwerkende kracht tot en met 1 januari 2006, zijn beslag gekregen bij het Besluit van 17 mei 2006 (Stb. 2006, 256), houdende intrekking van het Besluit tegemoetkoming ziektekosten rijkspersoneeel en de Regeling ziektekostenvoorziening rijkspersoneel (hierna: Intrekkingsbesluit). In artikel II, eerste lid, van het Intrekkingsbesluit is, voor zover hier van belang, bepaald dat aanvragen in beginsel betrekking dienen te hebben op een aaneengesloten tijdvak van 12 maanden, dat uiterlijk loopt tot en met december 2005. Voor aanvragen over een korter tijdvak dan 12 maanden is slechts plaats in het geval dat het aanvraagtijdvak als gevolg van een eerder verleende tegemoetkoming is aangevangen na 1 januari 2005 en loopt tot en met december 2005. In de Nota van toelichting wordt over deze bepaling het volgende opgemerkt: “Wil een aanvraag betrekking hebben op een verkort tijdvak dan moet dat tijdvak ook onmiddellijk worden voorafgegaan door een tijdvak waarover een tegemoetkoming is toegekend.” Aan deze eis kon, zo merkt de Raad op, een eventuele gewijzigde aanvraag van betrokkene niet voldoen.
      Voorts is in artikel II, vierde lid, van het Intrekkingsbesluit nog geregeld dat aanvragers bij de tegemoetkoming over (het laatste deel van) 2005 een (extra) slotuitkering ontvangen van 150% van de tegemoetkoming over 2005 met een maximum van € 2.500,-. De Raad merkt hierbij op dat deze slotuitkering het belang van betrokkene bij het alsnog kunnen indienen van een aanvraag over 2005 navenant groter maakt.
    
    
    
      3.6. Naar de vertegenwoordiger van de minister heeft verklaard is met de in artikel II, eerste lid, van het Intrekkingsbesluit geregelde beperking in het overgangsregime met name beoogd te voorkomen, dat zich kort voor het vervallen van de regeling nog nieuwe aanvragers zouden melden, die niet eerder een Zvr-aanvraag hadden ingediend, en aanspraak zouden willen maken op een tegemoetkoming voor een verkort tijdvak van minder dan 12 maanden. Deze aanvragers zouden, zo merkt de Raad op, tevens (onbedoeld) aanspraak kunnen maken op de slotuitkering, die blijkens de toelichting bij het Intrekkingsbesluit compensatie beoogde te bieden voor de negatieve inkomens-effecten van (voormalig) rijkspersoneel dat soms al vele jaren een Zvr-tegemoetkoming ontving.  
      Bij het ontwerpen van het overgangsregime is volgens de vertegenwoordiger van de minister niet beoogd om een aanvrager als betrokkene, die onweersproken sinds 28 jaar van deze regeling dan wel de daaraan voorafgaande regeling gebruik maakt en nu - voor het laatste jaar - door omstandigheden als hiervoor geschetst te laat is met zijn aanvraag, de mogelijkheid van een gewijzigde aanvraag voor een verkort tijdvak te ontzeggen. De vertegenwoordiger heeft erkend dat een en ander voor betrokkene onredelijk hard uitpakt.
    
    
    3.7. Zoals de Raad reeds herhaaldelijk tot uitdrukking heeft gebracht (CRvB 19 februari 1987, LJN AL7925 en TAR 1987, 106, en CRvB 3 oktober 2001, LJN AD7575, RSV 2001/280 en AB 2001, 377) zijn er bijzondere gevallen denkbaar waarin strikte toepassing van een wettelijk voorschrift van dwingendrechtelijke aard in die mate in strijd is met het ongeschreven recht dat zij op grond daarvan geen rechtsplicht meer kan zijn. De Raad ziet zich gesteld voor de vraag of zich hier een dergelijk bijzonder geval voordoet. Op grond van de beschikbare gegevens beantwoordt de Raad die vraag bevestigend.
    
    3.8. Daartoe heeft de Raad allereerst in aanmerking genomen dat hier - zoals hierboven is uiteengezet - kennelijk sprake is van een onbedoeld effect in het overgangsrecht bij het vervallen van de Zvr. Daarbij acht de Raad nog van belang dat het Intrekkingsbesluit, waarin dit overgangsrecht was opgenomen, ten tijde van het primaire besluit nog niet was vastgesteld, maar dat daarop slechts, door middel van een wijziging in de uitvoeringspraktijk, werd vooruitgelopen.
    
    3.9. Voor het aannemen van een bijzonder geval is temeer aanleiding, daar - naar het de Raad voorkomt - het consequent gehanteerde (en door de Raad in zijn rechtspraak aanvaarde) strikte beleid ten aanzien van overschrijdingen van de driemaandentermijn, dat ook op betrokkene is toegepast, mede gerechtvaardigd werd door de steeds bestaande mogelijkheid om een gewijzigde aanvraag te doen met verschuiving van de aanvraagtermijn. In het geval van betrokkene zijn er, zoals ook namens de minister is erkend, geen goede redenen - anders dan dat het Intrekkingsbesluit niet in dit geval voorziet - om hem de mogelijkheid van een gewijzigde (slot)aanvraag over een verkorte periode te onthouden. 
    
    3.10. De Raad concludeert dat strikte toepassing van het in artikel II, eerste lid, van het Intrekkingsbesluit geregelde overgangsrecht ten opzichte van betrokkene in die mate in strijd is met de eisen van een zorgvuldige voorbereiding en besluitvorming, dat appellant dat artikel in zoverre ten aanzien van betrokkene buiten toepassing had moeten laten. Appellant had derhalve de aanvraag van betrokkene niet zonder meer mogen afwijzen, maar had hem daarbij in de gelegenheid moeten stellen een gewijzigde aanvraag te doen, met verschuiving van de ingangsdatum. Nu appellant dit heeft nagelaten, moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit in zoverre voor vernietiging in aanmerking komt. De aangevallen uitspraak komt, met verbetering van gronden, voor bevestiging in aanmerking, met dien verstande dat appellant een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van de uitspraak van de Raad.
    
    4. Het vorenoverwogene brengt met zich dat aan het naar aanleiding van de aangevallen uitspraak genomen besluit van 3 juli 2007, dat de Raad op grond van het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in dit geding mede beoordeelt, de grondslag is komen te ontvallen, zodat dit besluit moet worden vernietigd. De Raad merkt hierbij nog op dat dit besluit in wezen slechts een herhaling van het door de rechtbank vernietigde besluit behelst en geheel in strijd is met de door de rechtbank gegeven opdracht.
    
    5. De Raad acht termen aanwezig appellant op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 212,36 wegens verletkosten van betrokkenes gemachtigde, op basis van het in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit proceskosten bestuursrecht genoemde maximum bedrag aan verletkosten ad € 53,09 per uur. Aangezien betrokkene geen hoger beroep heeft ingesteld vallen de proceskosten in beroep buiten de omvang van het geding in hoger beroep.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraak, met dien verstande dat appellant een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
      Vernietigt het besluit van 3 juli 2007;
      Veroordeelt appellant in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep tot een bedrag van € 212,36, te betalen door de Staat der Nederlanden.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door J.C.F. Talman als voorzitter en K.J. Kraan en W. van den Brink als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van M.B. de Gooijer als griffier, uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2008.
    					
    (get.) J.C.F. Talman.
    					
    (get.) M.B. de Gooijer.
    
    HD