ECLI:NL:RVS:2010:BM4963, Raad van State, 19-05-2010, 200907231/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-05-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 juli 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bernheze aan de [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een aannemersbedrijf voor grond-, weg- en waterbouw, welke vergunning met betrekking tot de puinbreker vervalt na een termijn van ten hoogste 28 maanden of zoveel eerder als een beoogde wijziging van het ter plaatse geldende bestemmingsplan van kracht wordt, op het perceel [locatie] te [plaats], gemeente Bernheze.

200907231/1/M1.
      Datum uitspraak: 19 mei 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [plaats], gemeente Bernheze,
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Bernheze,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 juli 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bernheze aan de [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een aannemersbedrijf voor grond-, weg- en waterbouw, welke vergunning met betrekking tot de puinbreker vervalt na een termijn van ten hoogste 28 maanden of zoveel eerder als een beoogde wijziging van het ter plaatse geldende bestemmingsplan van kracht wordt, op het perceel [locatie] te [plaats], gemeente Bernheze.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 september 2009, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 april 2010, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J. de Wit, werkzaam bij de gemeente, is verschenen.
      Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. M. Bos, advocaat te 's-Hertogenbosch, en [gemachtigde], als partij gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    Algemeen toetsingskader
    
    2.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    Bestemmingsplan
    
    2.2. [appellant] betoogt dat het verlenen van de vergunning in strijd is met het bestemmingsplan "Kom Vorstenbosch". Op de percelen van de inrichting die zijn bestemd als bedrijventerrein laat het bestemmingsplan volgens [appellant] slechts bedrijven van de milieuzoneringscategorieën 1 tot en met 3 toe, terwijl het breken van puin met een capaciteit beneden 100.000 ton per jaar in milieuzoneringscategorie 4 valt. Het in de vergunning begrepen en door de inrichting ten behoeve van bedrijfsactiviteiten gebruikte perceel sectie […], […], is volgens [appellant] in het geheel niet bestemd als bedrijventerrein.
    
    2.2.1. Het college voert aan dat zich binnen de bestemming "plaatselijke bedrijven" van het bestemmingsplan "Kom Vorstenbosch" bedrijven uit de milieuzoneringscategorieën 1 tot en met 3 mogen vestigen. Omdat de staat van inrichtingen uit 1987 onvoldoende duidelijkheid biedt omtrent de op het bedrijf van vergunninghoudster toepasselijke categorie, waardoor er volgens het college strikt genomen strijd zou kunnen zijn met het bestemmingsplan, heeft het college aansluiting gezocht bij de Handreiking voor maatwerk in de gemeentelijke ruimtelijke ordeningspraktijk van de VNG. Nu de toepasselijke codes van deze Handreiking vallen onder milieuzoneringscategorie 3 en [vergunninghoudster] heeft aangegeven dat zij voornemens is haar bedrijfsvoering grotendeels te verplaatsen naar Rosmalen, waardoor het puinbreken aan de [locatie] een tijdelijk karakter heeft — in verband waarmee de vergunning voor de puinbreker vervalt na een termijn van 28 maanden of zoveel eerder als een beoogde wijziging van het ter plaatse geldende bestemmingsplan van kracht wordt - bestond er volgens het college geen ruimte om de vergunning te weigeren.
    
    2.2.2. Artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer, zoals deze bepaling bij Wet van 25 juni 2009 (Stb. 2009, 297) met terugwerkende kracht tot 1 juli 2008 is gewijzigd, bepaalt, voor zover hier van belang, dat in afwijking van het eerste lid de vergunning tevens kan worden geweigerd ingeval door verlening van de vergunning strijd zou ontstaan met een bestemmingsplan.
    
    2.2.3. Het college en [vergunninghoudster] hebben ter zitting naar het oordeel van de Afdeling voldoende aannemelijk gemaakt dat de activiteiten voor het eind van 2010 grotendeels worden verplaatst naar een locatie in Rosmalen, waarna op de onderhavige locatie geen puinbreker meer in werking zal zijn of puin of afval zal worden opgeslagen. Uit het verhandelde ter zitting leidt de Afdeling af dat het terrein van de inrichting deels wordt ontwikkeld tot drie bedrijfskavels voor bedrijven in de milieuzoneringscategorieën 1 en 2 en voor een deel een maatbestemming krijgt voor [vergunninghoudster]. Deze plannen zijn opgenomen in het Voorontwerp Bestemmingsplan "Kom Vorstenbosch" dat ter inzage is gelegd en naar verwachting begin 2011 in werking zal treden, waardoor strijd met het huidige bestemmingsplan wordt opgeheven en de bij het bestreden besluit verleende vergunning met betrekking tot de puinbreker vervalt. Onder deze omstandigheden heeft het college in redelijkheid kunnen besluiten dat de vergunning niet krachtens artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer behoefde te worden geweigerd.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    Milieuzonering
    
    2.3. [appellant] betoogt voorts dat, nu bij het breken van puin met een capaciteit onder 100.000 ton per jaar SBI-code 372 van toepassing is, de afstand vanaf de bebouwing tot aan de puinbreker volgens de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" minimaal 300 meter moet bedragen, in plaats van de 130 meter die de afstand nu bedraagt.
    
    De VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" bevat - zoals in die brochure ook staat aangegeven - geen normen voor de beoordeling van de aanvraag om krachtens de Wet milieubeheer een vergunning te verlenen. Hetgeen in deze brochure is vermeld, is in zoverre dan ook niet van betekenis voor het huidige geding.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    Geluid
    
    2.4. [appellant] is bevreesd voor geluidhinder. [appellant] betoogt dat ten onrechte is uitgegaan van een bronvermogen van 105 dB(A) voor de puinbreker in plaats van 110 dB(A). Ook is volgens hem de geluidbelasting van de ondersteunende machines bij het be- en ontladen van de puinbreker en van het storten van het puin ten onrechte niet meegenomen bij de bepaling van de geluidbelasting vanwege de inrichting.
    
    Indien wordt uitgegaan van een bronvermogen van 110 dB(A), zal volgens [appellant] de geluidbelasting ter plaatse van de woning op 130 meter 66 dB(A) bedragen. De geluidnorm van 50 dB(A) die in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) is opgenomen voor de dagperiode van 7.00 uur tot 19.00 uur, is echter beduidend lager, aldus [appellant].
    
    [appellant] betoogt voorts dat de aan te leggen geluidwal niet lang genoeg is en deze over de gehele lengte van zijn woning moet worden geplaatst.
    
    2.4.1. Het college voert aan dat het rapport van adviesbureau Acoustical Measurement and Predictions met kenmerk A.1352-2 van 7 mei 2008 (hierna: het akoestisch rapport), dat deel uitmaakt van de vergunning, zich richt op de totale bedrijfsvoering met inbegrip van het incidenteel breken van puin. Het daarin gehanteerde bronvermogen van 105 dB(A) is volgens het college niet onjuist. Het enkele feit dat [appellant] in zijn zienswijzen spreekt over een puinbreker met een bronvermogen van 113 dB(A), rechtvaardigt volgens het college niet de stelling dat de puinbreker waar het hier om gaat een hoger bronvermogen zou hebben. Het college voert aan dat aan de onderhavige puinbreker al eerder een bronvermogen van 105 dB(A) is toegekend.
    
    2.4.2. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.1.1 is bepaald dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr, LT) veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties en door de in de inrichting verrichte werkzaamheden of activiteiten in de representatieve bedrijfssituatie, ter plaatse van de gevel van de woning van derden niet meer mag bedragen dan 45, 40 en 35 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode.
    
    In voorschrift 3.1.6 is bepaald dat de opslag van puin gelegen aan de zuidzijde van de inrichting, die dient als geluidbuffer, op het moment dat er daadwerkelijk puin wordt gebroken minimaal 4,5 meter hoog dient te zijn. Mocht deze opslag lager zijn mag er geen puin worden gebroken.
    
    2.4.3. De Afdeling stelt voorop dat, anders dan [appellant] kennelijk meent, gelet op artikel 1.4, derde lid, van het Activiteitenbesluit Afdeling 2.8 Geluidhinder van het Activiteitenbesluit op de inrichting niet van toepassing is. Voor de beoordeling van geluidhinder heeft het college aansluiting gezocht bij de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening. Het college heeft de omgeving mogen aanmerken als een rustige woonwijk als bedoeld in hoofdstuk 4 van de Handreiking. De in voorschrift 3.1.1 neergelegde geluidgrenswaarden komen overeen met de richtwaarden die in de Handreiking voor een dergelijke omgeving worden aanbevolen. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze toereikend zijn.
    
    In het akoestisch rapport wordt ten aanzien van de puinbreker een bronvermogen vermeld van 105 dB(A). Dit bronvermogen is bepaald met behulp van methode II.2 van de Handleiding meten en rekenen industrielawaai van 1999 (hierna: de Handleiding), aldus het akoestisch rapport. In het akoestisch rapport wordt voorts rekening gehouden met de geluidbelasting vanwege de mobiele kraan waarmee de puinbreker wordt geladen. Volgens het akoestisch rapport treedt ook bij het in werking zijn van de puinbreker en het be- en ontladen daarvan met de mobiele kraan geen overschrijding van de waarde van 45, 35 en 30 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode op. Daarbij is rekening gehouden met een afscherming van ongeveer 4,5 meter hoogte aan de zuidzijde van de inrichting.
    
    Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling geen aanleiding aan de juistheid van het gestelde in het akoestisch rapport te twijfelen. Ter zitting is onder meer gebleken dat een U-vormige opslag met een hoogte van 4,5 meter wordt toegepast als afscherming tegen geluidhinder. De Afdeling acht voldoende aannemelijk dat aan een waarde van 45, 35 en 30 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode kan worden voldaan. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 3.1.6 toereikend is.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    Zwevende deeltjes
    
    2.5. Uit artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer en het tweede lid van dit artikel, voor zover hier van belang, volgt dat bestuursorganen de bevoegdheid te beslissen op de aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.2 van de Wet milieubeheer, waarvan de uitoefening gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, kunnen uitoefenen in gevallen waarin bij een uitoefening aannemelijk is gemaakt dat die uitoefening niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor in bijlage 2 een grenswaarde is opgenomen.
    
    Ingevolge voorschrift 4.1 van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
    
    a. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
    
    b. 50 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
    
    Ingevolge artikel 66, aanhef en onder a en b, van de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 (hierna: de Regeling), voor zover hier van belang, maakt de Minister vóór 15 maart van ieder kalenderjaar bekend:
    
    a. een overzicht van de grootschalige concentratiegegevens van zwevende deeltjes (PM10) van het voorafgaande kalenderjaar;
    
    b. een overzicht van de prognoses van de grootschalige concentratiegegevens van zwevende deeltjes (PM10) van het tiende kalenderjaar, volgend op het voorafgaande kalenderjaar en van de jaren 2010 en 2020.
    
    Ingevolge artikel 67, eerste lid, van de Regeling maken bestuursorganen bij het door middel van berekening vaststellen van concentraties van verontreinigende stoffen in de buitenlucht gebruik van de gegevens, bedoeld in artikel 66. Ingevolge het tweede lid van dit artikel, voor zover hier van belang, kunnen bestuursorganen in afwijking van het eerste lid andere gegevens gebruiken dan de gegevens bedoeld in artikel 66, onder a of b, indien die andere gegevens zijn goedgekeurd door de minister.
    
    2.5.1. [appellant] betoogt dat als gevolg van de emissie van zwevende deeltjes vanwege de inrichting niet aan de grenswaarden voor zwevende deeltjes wordt voldaan. Hij wijst er op dat bij de aanvraag rapporten van Buro Blauw B.V. zijn gevoegd van luchtkwaliteitsmetingen en -berekeningen uit 2007 en 2008. De onderzoeken van 2007 en 2008 leiden volgens [appellant] tot niet te verklaren verschillende uitkomsten. Hij wijst er in dit verband op dat in het onderzoek van 2008 vergeleken met het onderzoek van 2007 tot een lagere jaargemiddelde concentratie wordt gekomen, terwijl bij dit onderzoek in tegenstelling tot het eerste onderzoek ook rekening is gehouden met (het gebruik van) de puinbreker.
    
    [appellant] betoogt voorts dat de emissie van de naburige inrichting, Timmerbedrijf Van Heertum, had moeten worden meegenomen bij de bepaling van de toegestane concentratie zwevende deeltjes.
    
    2.5.2. Het college voert aan dat aan de gestelde eisen voor de emissie van zwevende deeltjes wordt voldaan. Het college betoogt dat in het rapport uit 2007 gebruik is gemaakt van kaarten met generieke concentraties voor Nederland (GCN) van 2006. Bij de berekening van de concentraties in het rapport van 2008 is gebruik gemaakt van kaarten met generieke concentraties voor Nederland van 2007. Volgens het college blijkt uit deze berekeningen dat de inschattingen van de achtergrondconcentraties in het nieuwste rapport lager uitkomen. De hoogste bijdrage vanwege de inrichting bedraagt volgens het college in 2008 buiten de inrichtingsgrens 0,3 µg/m3. Deze verhoging draagt volgens het college niet in betekenende mate bij aan een verslechtering van de luchtkwaliteit, omdat aannemelijk is dat het in werking zijn van de inrichting een toename van de concentratie veroorzaakt van maximaal 3% (na ingang van het NSL) of 1% (tot ingang van het NSL) van de grenswaarde.
    
    2.5.3. Bij de aanvraag zijn twee rapporten omtrent zwevende deeltjes gevoegd, te weten Luchtkwaliteitstoets fijnstof [vergunninghoudster] met kenmerk BL.2007.3773.02 van 12 november 2007 en Toetsing Wet luchtkwaliteit met kenmerk BL.2008.4276.01 van 29 april 2008, beide opgesteld door Buro Blauw B.V.
    
    De Afdeling overweegt dat de verschillende uitkomsten waar [appellant] op doelt betrekking hebben op de gehanteerde achtergrondconcentratie in respectievelijk 2007 en 2008. In beide gevallen is hier de emissie van zwevende deeltjes vanwege de puinbreker niet in meegenomen, hetgeen terecht is aangezien de achtergrondconcentratie ziet op de concentratie zonder de bijdrage vanwege de inrichting zelf. Voor zover [appellant] betoogt dat de gehanteerde achtergrondconcentratie in 2008, waar in het laatste onderzoek van wordt uitgegaan, gezien de achtergrondconcentratie in 2007, niet juist kan zijn, overweegt de Afdeling dat de achtergrondconcentratie per jaar kan verschillen. Het is niet in strijd met het recht dat wordt uitgegaan van de laatst bekende gevalideerde gegevens, zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 13 december 2006, in zaak nr. 200601180/1.
    
    In beide rapporten is bij het bepalen van de achtergrondconcentratie gebruik gemaakt van de grootschalige concentratiegegevens als bedoeld in artikel 66 van de Regeling. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat het college in zoverre niet heeft mogen uitgaan van de rapporten ten aanzien waarvan - in het licht van artikel 67 van de Regeling - niet kan worden ingezien dat bij het bepalen van de achtergrondconcentratie van zwevende deeltjes Timmerbedrijf Van Heertum als afzonderlijke bron moest worden betrokken.
    
    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college wat de emissie van zwevende deeltjes vanwege de inrichting betreft niet uit heeft mogen gaan van de berekende emissie.
    
    Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor de veronderstelling van [appellant] dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de bijdrage van de inrichting, gezien de aard van de activiteiten en de achtergrondwaarde ter plaatse, niet kan leiden tot een overschrijding van de grenswaarden voor zwevende deeltjes.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    Asbest
    
    2.6. [appellant] vreest dat het puin dat wordt gebroken asbest bevat. Uit het TNO-MEP-rapport R98/281 "Asbest in puin en granulaat" blijkt namelijk dat asbest in puin en puingranulaat structureel is, aldus [appellant].
    
    2.6.1. Het college voert aan dat de vergunning het inzamelen en breken van asbest niet toelaat. In de vergunningaanvraag is vermeld dat het menggranulaat een secundaire bouwstof onder BRL 2506 certificaat betreft. Om die reden stelt het college zich op het standpunt dat [appellant] een toereikend beschermingsniveau wordt geboden.
    
    2.6.2. Gelet op paragraaf 2.6 van de aanvraag, die deel uitmaakt van de vergunning, moet de kwaliteit van het menggranulaat voldoen aan de op het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming gebaseerde beoordelingsrichtlijn BRL 2506. Gelet hierop acht de Afdeling voldoende gewaarborgd dat binnen de inrichting geen asbesthoudend puin mag worden geaccepteerd en aanwezig mag zijn.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    Conclusie
    
    2.7. Het beroep is ongegrond.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll w.g. Kuipers
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2010
    
    271-650.