ECLI:NL:CRVB:2004:AO8183, Centrale Raad van Beroep, 08-04-2004, 02/4050 AW, 02/4051 AW , 02/4052 AW , 02/4053 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2004-04-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Is de opgelegde meldingsplicht een besluit of een normaal sturingsmiddel? Houdbaarheid besluiten met betrekking tot ontnemen van werkzaamheden en dienstreizen.

02/4050 AW
      02/4051 AW 
      02/4052 AW 
      02/4053 AW
    
    
    U I T S P R A A K
    
    in de gedingen tussen:
    
    
      [betrokkene 1] 
      [betrokkene 2]
      beiden wonende te [woonplaats], appellanten tevens gedaagden (hierna: betrokkenen),
    
    
    en
    
    het College van bestuur van de Erasmus Universiteit Rotterdam, gedaagde tevens appellant (hierna: het College).
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
    
    Betrokkenen en het College hebben hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Utrecht (de rechtbank) van 7 mei 2002, nrs. SBR 2001/2065 en SBR 2001/2068, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Partijen hebben over en weer een verweerschrift ingediend.
    
    De gedingen zijn behandeld ter zitting van de Raad van 6 februari 2004, waar betrokkenen in persoon zijn verschenen en waar het College zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. G.J.M. Cartigny, advocaat te Rotterdam.
    
    II. MOTIVERING
    
    De feiten
    
    1. Voor een uitvoeriger weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de uitspraak van de rechtbank van 22 mei 2001, nrs. SBR 2000/2308, SBR 2001/155, SBR 2000/2309, SBR 2000/2310, SBR 2000/2311 en SBR 2000/2312 (uitspraak 1) alsmede naar de thans aangevallen uitspraak. Hier wordt volstaan met het volgende.
    
    1.1. Betrokkenen zijn werkzaam bij de Erasmus Universiteit Rotterdam (EUR) als universitair docent op het vakgebied [naam vakgebied]. Zij waren onder meer belast met het (plaatsvervangend) accountmanagementschap (het accountmanagementschap) voor Azië. Tussen partijen is een conflict ontstaan over de uitvoering van een door betrokkenen op verzoek van het College en gefaciliteerd met zogenoemde impulsgelden, ontwikkeld postdoctoraal programma genaamd EU Asia Law LL.M. Na goedkeuring stelde het College geld beschikbaar om het programma te verwezenlijken. Daartoe zou het volgens het College moeten worden ondergebracht in de aan de EUR gelieerde besloten vennootschap [naam B.V.], onderdeel van de [naam Holding], en als contract-onderwijs aange-boden kunnen worden. Het onderbrengen bij [naam B.V.] vonden betrokkenen echter niet aantrekkelijk. Zij achtten nadien voor het welslagen van het project zelfs ontkoppeling van de EUR noodzakelijk en hebben het door hen ontwikkelde LL.M. programma-concept in exclusieve licentie verstrekt aan de door hen opgerichte [de Stichting] Law (de stichting). 
    
    1.2. Ten aanzien van betrokkenen zijn op 13 augustus 1998, 19 februari 1999, 3 augustus 1999 en 6 oktober 1999 primaire besluiten genomen. Deze besluiten zijn, na gemaakt bezwaar, bij besluiten van 15 februari 1999 onderscheidenlijk 11 mei 2000 gehandhaafd. Het bezwaar tegen het besluit van 19 februari 1999 is door de rechtbank als beroepschrift behandeld. 
    
    1.3. De rechtbank heeft bij uitspraak 1 de beroepen tegen de in 1.2. vermelde besluiten op bezwaar gegrond verklaard en deze besluiten vernietigd. Het door betrokkenen gedane verzoek om schadevergoeding heeft zij daarbij afgewezen. Partijen hebben in deze uitspraak berust.
    
    1.4. Bij het thans bestreden besluit van 19 juli 2001 heeft het College opnieuw op de bezwaren van betrokkenen beslist. Daarbij heeft het College de in het primaire besluit van 13 augustus 1998 vervatte beslissing van de Decaan gehandhaafd het door betrokkenen beklede accountmanagementschap met onmiddellijke ingang te laten vervallen en onder te brengen bij de Dean of International Relations (beslissing 1). Voorts heeft het College de in het besluit van 15 februari 1999 gehandhaafde beslissing van de Decaan betrokkenen op te dragen hem tijdig te informeren over alle door hen voorgenomen buitenlandse dienstreizen, vervangen door de opdracht van het College zelf aan betrokkenen de Decaan tijdig te informeren over alle door hen voorgenomen buitenlandse dienstreizen (beslissing 2). Tenslotte heeft het College bepaald dat indien de stichting daadwerkelijk activiteiten gaat ontplooien dan wel indien betrokkenen zelf ten behoeve van de stichting activiteiten gaan ontplooien, betrokkenen dit vooraf aan de Decaan kenbaar dienen te maken (beslissing 3).
    
    1.5. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen van betrokkenen ongegrond verklaard. 
    
    
      De bevoegdheid van de rechtbank
      2. De Raad wijst erop dat ingevolge artikel 8:7, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet de rechtbank maar de rechtbank Rotterdam bevoegd was op de beroepen van betrokkenen te beslissen. De rechtbank heeft de beroepen in verband met algemene afspraken tussen beide gerechten behandeld omdat de Decaan rechter-plaatsvervanger is bij de rechtbank Rotterdam, en deze rechtbank een mogelijke schijn van partijdigheid wenste te vermijden. De toepasselijke wettelijke voorschriften inzake de relatieve competentie, zoals die voorschriften ten tijde hier van belang luidden, maken een hierop gerichte verwijzing evenwel niet mogelijk. In de gegeven omstandigheden ziet de Raad echter aanleiding om met toepassing van artikel 28 van de Beroepswet de onbevoegdheid van de Rechtbank voor gedekt te verklaren en de aangevallen uitspraak als bevoegdelijk gedaan aan te merken.
    
    
    Het hoger beroep van betrokkenen met betrekking tot de beslissingen 1 en 2
     
    
      3. Betrokkenen keren zich met betrekking tot beslissing 1 alleen tegen het laten vervallen van het account- managementschap. Dit besluit is gebaseerd op het oordeel van de Decaan dat sprake is van een vertrouwensbreuk tussen hem en betrokkenen. De Decaan kan er naar zijn oordeel niet op vertrouwen dat betrokkenen als houder van het accountmanagementschap zich volledig en uitsluitend zullen inzetten voor de belangen van de faculteit. Hij acht het waarschijnlijk dat betrokkenen zich tevens zullen inzetten voor de belangen van de stichting. Deze stichting stelt zich blijkens haar statutaire doelstelling activiteiten ten doel die als concurrerend moeten worden beschouwd voor de EUR. 
      Bij beslissing 2 heeft het College betrokkenen opgedragen om de Decaan tijdig te informeren over alle door hen voorgenomen buitenlandse dienstreizen. Na beoordeling van de aard en de noodzaak van de (dienst-) reis zal de Decaan hen dan berichten welke status hij aan deze reis toekent (dienstreis of geen dienstreis) en of de faculteit deze reis (deels) zal financieren. Onder tijdig informeren verstaat het College minimaal twee weken voor de vertrekdatum. Wanneer de Decaan van oordeel is dat het geen buitenlandse dienstreis betreft, maar bijvoorbeeld een privé-reis die (deels) in de werkuren valt, kunnen betrokkenen voor deze reis verlof aanvragen. Aan beslissing 2 ligt evenzeer ten grondslag de eerder vermelde vertrouwensbreuk tussen de Decaan en betrokkenen, alsmede het feit dat de Decaan het waarschijnlijk acht dat betrokkenen tijdens eventuele dienstreizen zich tevens zullen inzetten voor de belangen van de stichting.
    
    
    3.1. Betrokkenen hebben ten aanzien van de beslissingen 1 en 2 gelijke gronden tegen de aangevallen uitspraak aangevoerd, die zij ondersteund hebben met vele argumenten ontleend aan het nationale en internationale recht. De Raad ziet de kern van hun betoog echter liggen in de stelling dat het College met de in geding zijnde beslissingen belangen behartigt die niet tot zijn taak behoren of kunnen behoren. Het standpunt van betrokkenen komt er in wezen op neer dat artikel 1.3, eerste lid, van de Wet op het hoger onderwijs en het wetenschappelijk onderzoek (Whw) in de weg staat aan zowel het laten vervallen van het accountmagementschap als aan het opleggen van de verplichting voorgenomen buitenlandse dienstreizen bij de Decaan te melden, omdat deze bepaling de publieke taak van het College begrenst en het College binnen zijn publieke taak niet de bevoegdheid heeft de commerciële belangen van [naam B.V.] te beschermen door concurrerende activiteiten te verhinderen. Volgens betrokkenen is de wettelijke taak van het College beperkt tot initieel onderwijs. Omdat eventuele werkzaamheden van betrokkenen ten behoeve van of met betrekking tot de stichting behoren tot het post-initiële onderwijs en niet tot het initiële onderwijs, strekt de wettelijke bevoegdheid van het College op grond van de Whw zich naar het oordeel van betrokkenen niet uit tot de activiteiten van betrokkenen met betrekking tot de stichting. Door niettemin hen een verantwoordelijkheid te ontnemen en beperkingen op te leggen met betrekking tot hun activiteiten en die van de stichting door middel van de beslissingen 1 en 2, maakt het College zich schuldig aan détournement de pouvoir. 
    
    3.2. De Raad volgt betrokkenen niet in het oordeel dat het College geen bevoegdheid toekomt met betrekking tot de in de beslissingen 1 en 2 voorziene activiteiten van betrokkenen omdat de EUR ten aanzien daarvan geen enkele taak zou hebben. Blijkens artikel 1.3, eerste lid, tweede volzin, van de Whw - zoals deze bepaling ten tijde hier van belang luidde - hebben universiteiten tot taak het verzorgen van wetenschappelijk onderwijs en het verrichten van wetenschappelijk onderzoek en dienen zij in elk geval initiële opleidingen te verzorgen, wetenschappelijk onderzoek te verrichten en te voorzien in de opleiding tot wetenschappelijk onderzoeker of technologisch ontwerper en dragen zij kennis over ten behoeve van de maatschappij. De wettelijke taak van de universiteit is dan ook niet beperkt tot het verzorgen van initiële opleidingen. De Raad is voorts van oordeel dat het College noch op grond van bepalingen van nationaal recht, noch van internationaal recht de bevoegdheid kan worden ontzegd om ter financiering van initiële of post-initiële onderwijsvormen gebruik te maken van gelden verkregen via door de EUR speciaal daartoe opgerichte en geëxploiteerde privaatrechtelijke rechtspersonen.
    
    3.4. Met betrekking tot de vraag of beslissing 1 overigens de rechterlijke toetsing kan doorstaan overweegt de Raad dat, zoals ook de rechtbank heeft vastgesteld, de elementen die in de functiebeschrijving van universitair docent voorkomen, naar hun aard overeenkomen met activiteiten die de stichting op het oog heeft om haar statutaire doel te bereiken. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat het College op goede gronden heeft besloten het besluit van de Decaan te handhaven het accountmanagement van betrokkenen te doen vervallen. Met de rechtbank neemt de Raad daarbij in aanmerking dat bij het College, gelet op het doel van de door betrokkenen opgerichte stichting, te weten het bevorderen van de rechtswetenschap en het wederzijds begrip in Europees-Aziatische context door onder meer het verzorgen van onderwijs, de gerechtvaardigde vrees kon ontstaan dat betrokkenen de in hun positie van accountmanager vergaarde kennis en contacten mede zouden gaan gebruiken ten behoeve van hun activiteiten voor de stichting. De Raad voegt hieraan toe dat de voorgeschiedenis van het tussen partijen ontstane conflict over het desbetreffende post-initiële programma voldoende aanknopingspunten biedt voor de gegrondheid van die vrees van het College. Ook naar het oordeel van de Raad komt het College voorts de bevoegdheid toe bepaalde - in het geval van betrokkenen geenszins ingrijpende - wijzigingen aan te brengen in hun werkzaamheden. Ten slotte is de Raad van oordeel dat ook overigens niet gezegd kan worden dat het College in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot het doen vervallen van het accountmanagementschap, zodat beslissing 1 terecht door de rechtbank in stand is gelaten. 
    
    3.5. Met betrekking tot de in het bestreden besluit vervatte beslissing 2 onderschrijft de Raad evenzeer hetgeen de rechtbank heeft overwogen. Dit betekent dat de dienstopdracht aan betrokkenen om, in afwijking van de in de faculteit gegroeide praktijk, tevoren de Decaan te informeren over een voorgenomen buitenlandse reis, ook de toetsing van de Raad kan doorstaan. Het gevolg geven aan deze dienstopdracht stelt de Decaan in staat vooraf te toetsen of de desbetreffende reis noodzakelijk is in het kader van de aan betrokkenen opgedragen werkzaamheden. Met de rechtbank acht de Raad - waarbij de Raad evenzeer let op de voorgeschiedenis van het tussen partijen gerezen conflict over het door betrokkenen ontwikkelde post-initiële programma - het alleszins begrijpelijk dat bij het College de gerechtvaardigde vrees bestaat dat betrokkenen, gelet op het doel van de door hen opgerichte stichting, eventuele buitenlandse dienstreizen tevens zullen benutten ten behoeve van de activiteiten voor de door hen opgerichte stichting. Deze activiteiten vertonen immers een zodanige verwevenheid met een deel van het facultaire beleid, te weten de relaties met Azië, dat daardoor het gevaar van belangen- verstrengeling aanwezig moet worden geacht. Met de rechtbank acht de Raad het dan ook alleszins aanvaardbaar dat het College het risico van die belangenverstrengeling tot een minimum wenst te beperken. Beslissing 2 berust dan ook op goede gronden en ook overigens kan niet gezegd worden dat het College niet in redelijkheid tot de desbetreffende dienstopdracht heeft kunnen komen, zodat geconstateerd moet worden dat de rechtbank beslissing 2 terecht in stand heeft gelaten.
    
    Het hoger beroep van partijen inzake beslissing 3
    
    4. De Raad zal eerst het hoger beroep van het College behandelen omdat het antwoord op de daarin aan de orde gestelde vraag bepalend is of aan het hoger beroep van betrokkenen kan worden toegekomen. 
    
    4.1. Het hoger beroep van het College richt zich tegen het oordeel van de rechtbank de opdracht van het College aan betrokkenen de Decaan te informeren wanneer de stichting daadwerkelijk activiteiten gaat ontplooien dan wel indien zijzelf ten behoeve van de stichting activiteiten gaan ontplooien, aan te merken als een dienstopdracht die een op rechtsgevolg gericht rechtsoordeel bevat, en daarom een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De rechtbank acht hierbij van belang dat naar het oordeel van het College de desbetreffende activiteiten als voor de EUR concurrerende activiteiten moeten worden aangemerkt en dat deze activiteiten niet verenigbaar zijn met de aanstelling van betrokkenen als universitair docent. De omstandigheid dat nog niet duidelijk is wat de gevolgen zullen zijn wanneer betrokkenen daadwerkelijk activiteiten voor hun stichting gaan ontplooien kan daaraan volgens de rechtbank niet afdoen omdat zij het voor betrokkenen onredelijk bezwarend acht wanneer van hen wordt verlangd dat zij de betreffende activiteiten gaan ontplooien om vervolgens af te wachten door welke mogelijke sancties zij zullen worden getroffen.
    
    4.2. Het College acht deze zienswijze onjuist omdat naar zijn oordeel er nog geen sprake is van een besluit maar slechts van een nadere uiteenzetting van zijn standpunt inzake de verplichting van betrokkenen om toekomstige activiteiten te melden.
    
    4.3. De Raad overweegt dat de door betrokkenen in stichtingsverband beoogde werkzaamheden, activiteiten betreffen die behoren tot de werkzaamheden van betrokkenen in hun functie van universitair docent, reden waarom het College die beoogde stichtingsactiviteiten als voor de EUR concurrerende activiteiten ziet. Terzijde stelt de Raad daarbij vast dat de rechtbank dan ook ten onrechte de vergelijking heeft getrokken met op grond van de Regeling Nevenwerkzaamheden EUR 1994 meldingsplichtige nevenwerkzaamheden. Ingevolge artikel 1, aanhef, en onder iv, de definitiebepaling, van deze regeling en de toelichting op deze bepaling, vallen de desbetreffende activiteiten niet onder het begrip "nevenwerk- zaamheden" in de zin van die regeling en behoeven zij dus niet op die grond aan het College te worden gemeld. De omstreden beslissing betrokkenen de bedoelde activiteiten vooraf te laten melden aan de Decaan, is naar het oordeel van de Raad in de gegeven context slechts op te vatten als een normaal sturingsmiddel in de interne verhoudingen, waarvan de leiding van een organisatie zich kan bedienen en bedoeld om de Decaan in staat te stellen te beoordelen of het ontplooien van die activiteiten tot maatregelen aanleiding geeft. Het middel vervult aldus mede de functie betrokkenen te behoeden voor situaties die door de rechtbank als onredelijk bezwarend zijn aangemerkt, namelijk dat zij eerst de betreffende activiteiten gaan ontplooien om vervolgens af te wachten door welke mogelijke sancties zij zullen worden getroffen. Die aanwijzing om voorgenomen activiteiten te melden is daarom niet aan te merken als een besluit waarbij het (rechtspositionele) belang van betrokkenen rechtstreeks is betrokkenen of als een andere handeling als bedoeld in artikel 8:1, tweede lid, van de Awb en derhalve niet als een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit of andere handeling. Het hoger beroep van het College slaagt derhalve en de aangevallen uitspraak moet in zoverre worden vernietigd. 
    
    4.4. Gelet op dit oordeel van de Raad behoeft het hoger beroep van betrokkenen geen behandeling meer.
    
    De proceskosten
    
    5. De Raad acht geen termen aanwezig toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb inzake vergoeding van proceskosten. 
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak, voorzover daarbij ongegrond is verklaard het beroep van betrokkenen tegen de in het bestreden besluit vervatte mededeling dat activiteiten van de stichting en activiteiten van betrokkenen voor de stichting vooraf gemeld moeten worden;
      Verklaart het beroep van betrokkenen tegen voornoemde mededeling niet-ontvankelijk; Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      Bepaalt dat het door betrokkenen in eerste aanleg en in hoger beroep gestorte griffierecht van in totaal € 267,10 aan hen wordt vergoed door de Erasmus Universiteit Rotterdam.
    
    
    Aldus gegeven door mr. G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en mr. T. Hoogenboom en mr. K.J. Kraan als leden, in tegenwoordigheid van mr. E.G.J. Broekhuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 april 2004.
    
    (get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
    
    
      (get.) E.G.J. Broekhuizen.
      Q