ECLI:NL:RVS:2004:AO1952, Raad van State, 21-01-2004, 200300269/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 april 2001, kenmerk 2125, heeft verweerder aan [vergunninghoudster] krachtens de Wet milieubeheer een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor haar inrichting betreffende een hout- en rubberhandel en bouwmarkt, gelegen op het perceel [locatie], kadastraal bekend gemeente Oudewater, sectie […], nummer […].

200300269/1.
      Datum uitspraak: 21 januari 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Oudewater,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 april 2001, kenmerk 2125, heeft verweerder aan [vergunninghoudster] krachtens de Wet milieubeheer een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor haar inrichting betreffende een hout- en rubberhandel en bouwmarkt, gelegen op het perceel [locatie], kadastraal bekend gemeente Oudewater, sectie […], nummer […].
    
    Bij uitspraak van 27 maart 2002 heeft de Afdeling dit besluit vernietigd. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft verweerder vergunninghoudster om aanvullende informatie verzocht met betrekking tot de opslag van materialen, de risico’s van brandoverslag bij calamiteiten en het geluidaspect in relatie tot de slijpwerkzaamheden van rubberen matten. Deze aanvullende informatie is bij brief van 24 juni 2002, aangevuld met enkele rapporten, door vergunninghoudster overgelegd.
    
    Bij besluit van 14 november 2002, kenmerk 2125(2)/2002, heeft verweerder opnieuw aan vergunninghoudster een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor haar inrichting. Dit besluit is op 4 december 2002 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 13 januari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 16 januari 2003, en appellant sub 2 bij brief van 9 januari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 13 januari 2003, beroep ingesteld. Appellant sub 2 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 10 februari 2003.
    
    Bij brief van 21 maart 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant sub 2 en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 14 juli 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 november 2003, waar appellant sub 2 in persoon en bijgestaan door mr. B.J. Berton, advocaat te Zoetermeer, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.J.W. Hoek, advocaat te Alphen aan den Rijn, en mr. ing. N.M. Heemskerk, G.E.M. van Opstal en ing. S. Janse, gemachtigden, zijn verschenen.
      Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Winkelhuijzen, advocaat te Alphen aan den Rijn, en [directeur], en G.J. Jonker, gemachtigde, daar verschenen.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Voorop dient te worden gesteld dat het beroepschrift van appellanten sub 1 op naam is gesteld van zowel [appellant sub 1A] als [appellant sub 1B], maar alleen door eerstgenoemde is ondertekend. De Afdeling gaat er in verband hiermee van uit dat [appellant sub 1A] heeft beoogd beroep in te stellen mede namens [appellant sub 1B]. Bij het beroepschrift zijn evenwel geen machtiging of andere stukken overgelegd waaruit blijkt dat hij [appellant sub 1B] vertegenwoordigt.
    
        [appellant sub 1A] is bij aangetekende brief van 16 januari 2003 verzocht de vertegenwoordiging aan te tonen. Hij is tot en met 13 februari 2003 hiertoe in de gelegenheid gesteld onder vermelding dat, indien dat niet binnen de gestelde termijn gebeurt, er rekening mee moet worden gehouden dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk wordt verklaard.
    
        Vaststaat dat [appellant sub 1A] de vertegenwoordiging niet binnen de aldus gestelde termijn heeft aangetoond. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat hij in verzuim is geweest. Gelet op het vorenstaande is het beroep, voorzover ingesteld namens [appellant sub 1B], niet-ontvankelijk.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        [appellant sub 1A] heeft het beroepsonderdeel inzake de controle van de door vergunninghoudster ingestuurde gegevens door de Milieudienst of een andere onafhankelijke instantie niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan hem redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van [appellant sub 1A] in zoverre niet-ontvankelijk is.
    
    2.3.    Uit de stukken is gebleken dat de bedrijfsbebouwing waar hout en rubber worden bewerkt en opgeslagen, is gelegen op het noordelijk deel van het perceel van de onderwerpelijke inrichting. Op het buitenterrein van dit deel van het perceel worden rubbermatten geslepen. De bouwmarkt, waar bouwmaterialen worden verkocht en een zagerij aanwezig is, is gelegen op het zuidelijk deel van het perceel. Aan het eind van het kalenderjaar wordt in een in de hout- en rubberhandel geplaatste bunker, voorzien van een sprinkerinstallatie, vuurwerk opgeslagen en verkocht aan particulieren.
    
        Ten westen en zuiden van de inrichting ligt woonbebouwing. Ten oosten en deels ten noorden van de inrichting worden nieuwe woonwijken ontwikkeld. De dichtstbijzijnde woning van derden bevindt zich op een afstand van ongeveer vijf meter ten zuidoosten van de grens van de inrichting. De woning van appellant sub 2 is gelegen op ongeveer 17 meter ten westen van de grens van de inrichting.
    
    2.4.    Het bestreden besluit heeft, voorzover hier van belang, betrekking op een uitbreiding van het bedrijfsterrein aan de oostzijde van de inrichting ten behoeve van expeditie en opslag en op het plaatsen van een geluidscherm. Deze veranderingen houden verband met het gebruik van een nieuw aan te leggen oostelijke randweg.
    
    2.5.    Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat het beroep van appellant sub 2 zich beperkt tot de gronden met betrekking tot de brandveiligheid en de naleefbaarheid van de piekgeluidgrenswaarden.
    
    2.6.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.7.    [appellant sub 1A] en appellant sub 2 menen dat de verleende vergunning onvoldoende voorschriften bevat met betrekking tot de gevaren en de nadelige gevolgen voor de directe omgeving van de inrichting in het geval zich calamiteiten voordoen. Appellanten voeren in dit verband aan dat de bij de vergunning behorende bescheiden geen duidelijkheid verschaffen over de hoeveelheid brandbaar materiaal dat in de inrichting aanwezig is en over de brandwerende maatregelen die door vergunninghoudster dienen te worden getroffen. Verder meent appellant sub 2 dat in de berekeningen die op verzoek van verweerder door vergunninghoudster zijn overgelegd, ten onrechte is uitgegaan van een maximale stralingsbelasting op woningen van derden in plaats van op de erfgrens.  
    
    2.7.1.    Verweerder is van mening dat de vergunning voldoende voorschriften bevat met betrekking tot de gevaren en de nadelige gevolgen voor de directe omgeving van de inrichting in het geval zich calamiteiten voordoen. Verder acht verweerder een stralingsbelastingsnorm van 15 kW/m2 op gevels van woningen van derden juist. Hij baseert zich hierbij op de NEN 6068, het Brandbeveiligingsconcept beheersbaarheid van brand van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en de bij hem op basis van onderzoek aanwezige gegevens. Zijns inziens kan ruimschoots aan deze stralingsbelastingsnorm worden voldaan. De berekeningen in het meergenoemde rapport, opgesteld door EGM adviseurs op 20 juni 2002, zijn gebaseerd op een ‘worst case’-benadering, aldus verweerder. Bovendien is volgens hem bij de verkregen resultaten nog geen rekening gehouden met de effecten van compartimentering. Verder stelt verweerder dat het terrein en de gebouwen goed bereikbaar zijn voor hulpdiensten. Gelet op het vorenstaande hoeven zijns inziens geen voorschriften aan de vergunning te worden verbonden met betrekking tot verdere beperking van de stralingswarmte ten gevolge van een eventuele vuurhaard.
    
    2.7.2.    Wat betreft de hoeveelheid en wijze van opslag van brandbare materialen, overweegt de Afdeling als volgt.
    
        Uit het door EGM adviseurs opgestelde aanvullende rapport van 20 juni 2002, verzonden op 24 juni 2002, kenmerk B01185, dat deel uitmaakt van de aanvraag, blijkt dat in de hout- en rubberhandel opslag van ongeveer 2.500 m3 hout in pakketvorm plaatsvindt. Op 40% van de oppervlakte van het noordelijk deel van het buitenterrein vindt eveneens opslag van hout, rubber en PVC-producten met een opslaghoogte van ongeveer twee meter plaats. De opslag op de overige delen van het buitenterrein is in het rapport buiten beschouwing gelaten vanwege het incidentele karakter ervan en vanwege de kleine hoeveelheden en de steeds wisselende plaatsen. Uit de bij dit rapport gevoegde tekeningen blijkt waar het hout, het rubber en de PVC-producten worden opgeslagen.
    
        Nu het rapport van EGM adviseurs blijkens het dictum deel uitmaakt van het bestreden besluit, is de Afdeling van oordeel dat de bij de vergunning behorende bescheiden voldoende duidelijkheid verschaffen over de hoeveelheid en wijze van opslag van brandbare materialen en verweerder in zoverre geen nader voorschrift aan de vergunning heeft hoeven te verbinden. Het beroep van [appellant sub 1A] en appellant sub 2 is in zoverre ongegrond. Vergunninghoudster is overigens gebonden aan de in de aanvraag en voornoemd rapport opgenomen maximale hoeveelheden.
    
    2.7.3.    Wat betreft de brandwerende maatregelen, overweegt de Afdeling als volgt.
    
        In §2.2 van het genoemd rapport is aangegeven welke brandveiligheidsvoorzieningen zijn getroffen. Het betreft het indelen van het nieuwbouwgedeelte van de bouwmarkt in brandcompartimenten met een oppervlakte van ten hoogste 1.000 m2. Het oude bouwdeel is niet ingedeeld in compartimenten. Verder is de hout- en rubberhandel ingedeeld in compartimenten met een oppervlakte van ten hoogste 2.500 m2. Beide gebouwen zijn voorzien van rookmelders met doormelding naar de brandweer en in beide gebouwen zijn vluchtrouteaanduidingen, brandslanghaspels en draagbare blusmiddelen aanwezig. In voorschrift 13.3 is bepaald dat jaarlijks controle van de blusmiddelen plaatsvindt.
    
        Niet is gebleken dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voor het stellen van strengere eisen in verband met de brandwerendheid en de brandveiligheid geen noodzaak bestaat. Hierbij heeft de Afdeling mede het hierna volgende in aanmerking genomen.    
    
    2.7.4.    Wat betreft de stralingsbelasting op de gevels van woningen van derden, overweegt de Afdeling als volgt.
    
        Uit het rapport van EGM adviseurs blijkt dat op basis van de aanbevelingen in het TNO-rapport van 11 februari 2000, kenmerk 1999-CVB-R1919, waarnaar wordt verwezen, een berekening van de stralingsbelasting door brand in de hout- en rubberhandel en door brand op het noordelijk en oostelijk deel van het buitenterrein is gemaakt. De stralingsbelasting is telkens berekend op de gevel van de dichtstbijgelegen woning. Als uitgangspunt is onder meer gehanteerd dat de stralingsbelasting niet meer mag bedragen dan 15 kW/m2 op de gevels van deze woningen.
    
        Uit het rapport blijkt dat aan deze norm wordt voldaan. Bij de berekening van de stralingsbelasting is uitgegaan van een brand over de volledige breedte van het terrein en van een bronstralingswaarde van 100 kW/m2 voor een brand met open pallets. Verder wordt in het rapport ervan uitgegaan dat gedurende deze brand nog geen brandweerinzet heeft plaatsgevonden en dat de brand aan de naar een woning gerichte zijde plaatsvindt.
    
        Uit het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak blijkt dat de diverse materialen niet over de volledige breedte van het terrein worden opgeslagen en dat in de inrichting met vaste pakketten hout wordt gewerkt waarvoor een lagere bronstralingswaarde geldt. Voorts worden het hout, het rubber en de PVC-producten op het buitenterrein zodanig opgesteld dat er voldoende manoeuvreerruimte is en dat de aanrijroute naar de inrichting ruim is. Verder is gebleken dat er meerdere in- en uitritten op het terrein zijn, waardoor de brandweer snel ter plaatse kan zijn. Bovendien bevindt zich langs de terreingrens nabij de buitenopslag een openbare weg van waaruit een brand goed is te bestrijden.
    
        Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat niet is gebleken dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in dit geval de stralingsnorm, wat daar als zodanig ook van zij, niet kon worden gesteld op gevels van woningen van derden.
    
        Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.8.    Voorzover [appellant sub 1A] vreest dat op het als parkeerstrook aangegeven terrein tussen de bedrijfshal en woningen aan de Lijnbaan opslag van materialen zal plaatsvinden, en hij meent dat verweerder zijn verantwoordelijkheid dient te nemen wat betreft het handhaven van de omvang van de opslag op het terrein van de inrichting, is de Afdeling van oordeel dat deze beroepsgronden geen betrekking hebben op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en om die reden niet kunnen slagen. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de vergunning.
    
    2.9.    Appellant sub 2 merkt verder op dat naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2002 op een aantal immissiepunten de toegestane geluidbelasting is aangescherpt, waaraan volgens hem niet kan worden voldaan. Gelet op het vorenstaande is zijns inziens sprake van een impliciete weigering.
    
    2.9.1.    Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder de “Handreiking industrielawaai en vergunningverlening“ (hierna: de Handreiking) toegepast, waarin piekgeluidgrenswaarden zijn opgenomen van ten hoogste 70 dB(A). Verweerder heeft in voorschrift 9.3 bepaald dat in afwijking van het gestelde in voorschrift 9.2 het maximaal geluidniveau (LAmax) ten gevolge van verkeersbewegingen met vrachtwagens ter plaatse van de immissiepunten 2, 11, 12 en 25 niet meer mag bedragen dan respectievelijk 73, 74, 71 en 72 dB(A). De Afdeling stelt vast dat de waarden van de punten 11, 12 en 25 overeenkomen met de in het aanvullende rapport van Ramakers genoemde waarden, dat is opgesteld op 26 juni 2002. Dit rapport, dat deel uitmaakt van het bestreden besluit, ziet op de piekgeluidgrenswaarden bij verplaatsing van de slijpwerkzaamheden van de noordkant naar het oostelijk deel van het terrein. De waarde voor immissiepunt 2 komt kennelijk overeen met de waarde in het oorspronkelijke akoestisch onderzoeksrapport van Ramakers van 23 augustus 2000 dat onderdeel uitmaakt van de aanvraag. Bij nadere memorie van 30 oktober 2003 heeft verweerder onder meer een nader rapport, opgesteld door Ramakers op 5 september 2003, toegezonden. In dit rapport staat dat bij de in het rapport van 26 juni 2002 opgenomen berekeningen van de maximale geluidbelasting (Lmax) abusievelijk de maximale geluidbelasting van bron 308, te weten de motwagen, is meegenomen. Deze bron is komen te vervallen vanwege een andere werkwijze binnen de inrichting. De piekgeluidbelasting zal hierdoor op een aantal immissiepunten lager zijn, zodat aan de in de voorschriften 9.2 en 9.3 opgenomen piekgeluidgrenswaarden kan worden voldaan, aldus verweerder.
    
    2.9.2.    Uit het bestreden besluit en het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak blijkt dat in het aanvullende rapport van Ramakers van 26 juni 2002 ten aanzien van de piekniveaus ten gevolge van het slijpen een bedrijfsduurcorrectie van 7,8 dB(A) is toegepast, omdat deze activiteit slechts twee uur per dag plaatsvindt. Nog afgezien van de vraag of verweerder in redelijkheid hogere waarden dan 70 dB(A) in de voorschriften 9.2 en 9.3 heeft kunnen opnemen, is het niet duidelijk of en zo ja, in hoeverre de daarin genoemde piekgeluidgrenswaarden haalbaar zijn. Daarbij overweegt de Afdeling dat het niet is toegestaan een bedrijfsduurcorrectie ten aanzien van piekgeluiden toe te passen, aangezien piekniveaus juist de maximale geluidbelasting weergeven die op een immissiepunt kan worden ontvangen. Het wegvallen van de piekgeluidbelasting die optreedt ten gevolge van de motwagen en die thans niet meer aan de orde zou zijn, heeft naar het oordeel van de Afdeling geen gevolgen voor de hoogte van de piekgeluidbelasting ten gevolge van de slijpactiviteiten.
    
    2.9.3.    Nu verweerder onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de totale piekgeluidbelasting vanwege de inrichting, is de Afdeling van oordeel dat het besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht onzorgvuldig is voorbereid. Gelet hierop dient het bestreden besluit te worden vernietigd.
    
    2.10.    Het beroep van appellant sub 2 is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Het beroep van [appellant sub 1A], voorzover ontvankelijk, is ongegrond.
    
    2.11.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk voorzover het is ingesteld namens [appellant sub 1B];
    
    II.    verklaart het beroep van [appellant sub 1A] niet-ontvankelijk voorzover het de grond inzake de controle van de door vergunninghoudster ingestuurde gegevens door de Milieudienst of een andere onafhankelijke instantie betreft;
    
    III.    verklaart het beroep van [appellant sub 1A] voor het overige ongegrond;
    
    IV.    verklaart het beroep van appellant sub 2 gegrond;
    
    V.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oudewater van 14 november 2002, kenmerk 2125(2)/2002;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oudewater in de door appellant sub 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Oudewater te worden betaald aan appellant;
    
    VII.    gelast dat de gemeente Oudewater aan appellant sub 2 het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 109,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.C. Rijntjes, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll    w.g. Rijntjes
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2004
    
    194-353.