ECLI:NL:CRVB:1991:ZB4693, Centrale Raad van Beroep, 14-11-1991, AW 90/723, AW 90/745
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 1991-11-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Nu aan het KB van 29 oktober 1987 (houdende intrekking van de Querido-regeling) zodanige feilen kleven dat dit door eiser buiten toepassing had behoren te worden gelaten, kunnen de b.b-en -die uitsluitend op die grondslag berusten- deswege niet in stand blijven. Vergelijk AW 89/507 t/m AW 89/522, TAR 91/238.

Uitspraak in de gedingen tussen:
  de Raad van Bestuur van het Academisch Ziekenhuis Utrecht, eiser,
  en
  prof. dr. [gedaagde] , wonende te [woonplaats] , e.a., gedaagden.
  
  I. Ontstaan en loop van de gedingen
  Eiser heeft op de daartoe bij aanvullend beroepschrift (met bijlagen) aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de door het Ambtenarengerecht te Utrecht op 26 november 1990 onder vermelding van diverse nummers tussen partijen gegeven uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen. 
  Namens gedaagde [gedaagde] is afzonderlijk en namens de overige gedaagden gezamenlijk van contra-memorie gediend.
  De gedingen zijn gevoegd behandeld ter terechtzitting van 29 oktober 1991, waar eiser zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. A.C.M. Braams, advocaat en procureur te ”s-Gravenhage. Gedaagde [gedaagde] is in persoon verschenen, bijgestaan door jhr. mr. A.B. van Kinschot, juridisch medewerker van de Landelijke Vereniging van Artsen in Dienstverband, gevestigd te Utrecht. Voorts zijn gedaagden [gedaagden] in persoon verschenen, bijgestaan door mr. N.J.M. de Munnik, advocaat en procureur te Rotterdam, die tevens optrad voor de overige gedaagden.
   
  II. Motivering
  Gedaagden zijn in verschillende wetenschappelijke rangen aangesteld bij de medische faculteit van de Rijksuniversiteit te Utrecht. Naast de aan deze functies ingevolge het Bezoldigingsbesluit Wetenschappelijk Onderwijs (Stb. 1984, 225) verbonden bezoldiging ontvingen zij ten tijde in deze gedingen van belang een toelage gebaseerd op de zogenoemde Querido-regeling. Deze regeling, die op de hierna te vermelden wijze en op de eveneens hierna te vermelden gronden voorzag in een extra-honorering van enkele aangewezen categorieen van wetenschappelijk personeel is tot stand gekomen naar aanleiding van het rapport van 8 oktober 1958 van de Commissie wetenschappelijk personeel medische faculteiten onder voorzitterschap van [naam] , en is neergelegd in de brieven van de Minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen van 6 juli 1961, nr. 79 804 en van 27 november 1961, nr. 82 440 en de daarbij behorende aanwijzingen. 
  Leidende gedachte bij het in het leven roepen van voormelde regeling is geweest dat het terwille van het vereiste niveau van het onderwijs aan de medische faculteiten noodzakelijk was gekwalificeerd wetenschappelijk personeel te werven en te behouden, zulks ter vermijding van de noodsituatie die werd gevreesd doordat, gegeven de omvang van de door dit personeel te verrichten taken en de ten opzichte van functies buiten de universiteiten achterblijvende honorering, van functies bij het wetenschappelijk onderwijs onvoldoende aantrekkingskracht uitging. Teneinde een werkkring voor gekwalificeerd personeel aan de universiteiten aantrekkelijker te maken werd de mogelijkheid geopend om individuele leden van hiertoe aangewezen categorieen in aanmerking te brengen voor een extra-honorering. Tot de aangewezen categorieen behoorden enerzijds de medische specialisten, klinische wetenschappelijke medewerkers met zowel een taak binnen de faculteit op het gebied van onderwijs en onderzoek als ook een taak met betrekking tot de patientenzorg in het academisch ziekenhuis. De andere categorie werd gevormd door de niet-klinici die zich binnen de faculteit bezig houden met de theoretische vakken, doch vandaaruit met adviserende en ondersteunende taken ten behoeve van dat ziekenhuis waren belast. 
  Ten aanzien van de klinici ging de regeling uit van een aanstelling bij het academisch ziekenhuis waaruit de extra-honorering voortvloeide. Ten aanzien van de niet-klinische wetenschappelijk medewerkers werd aangegeven dat aan deze medewerkers op grond van hun meer dan normale dagtaak naast hun wedde voortvloeiend uit de aanstelling als wetenschappelijk medewerker voor hun adviserende taak ten behoeve van het academisch ziekenhuis een bezoldiging werd uitgekeerd, die de totale bezoldiging bracht op hetzelfde peil als de bezoldiging van de klinici. 
  Vast staat dat gedaagden behoren tot de categorie van niet-klinici, dat aan ieder van hen op enig tijdstip voor 1 januari 1984 - het tijdstip waarop de toegang tot deze regeling voor niet-klinici werd gesloten - in het kader van een afzonderlijke aanstelling bij gedaagdes ziekenhuis een toelage op basis van de Querido-regeling is toegekend en dat zij die toelagen ten tijde van de hierna te noemen bestreden besluiten nog genoten. 
  Voor wat de medische specialisten (de klinici) betreft is in 1981 de Honoreringsregeling Medische Specialisten werkzaam in Academische Ziekenhuizen vastgesteld (neergelegd in de brief van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen van 31 december 1981, HW/OP/A 395.893 HW/P 410.002, met de daarbij behorende richtlijn ter effectuering van deze Honoreringsregeling van 14 mei 1982, nr. 401 985), waarbij voor deze categorie beeindiging van de Querido-toelage werd geregeld in die zin dat - in afwachting van de resultaten van een in te stellen functiewaarderingsonderzoek - langs andere weg werd voorzien in een afstemming van de inkomens van deze klinici op die van medisch-specialisten werkzaam in perifere ziekenhuizen. 
  Bij koninklijk besluit van 29 oktober 1987, Stb. 1987, 501 is met ingang van 1 januari 1988 voor degenen die niet vielen onder de evenvermelde Honoreringsregeling, de Querido-toelage afgeschaft, waarbij bij wijze van afbouw erin is voorzien dat gedurende een periode van (in het algemeen) twee jaar een aflopende toelage wordt verstrekt van achtereenvolgens 100%, 75%, 50% en 25% van de laatstgenoten Querido-toelage. 
  Bij brieven van 27 januari 1988 zijn gedaagden, naar de eerste rechter heeft aangenomen namens eiser, van de aldus gefaseerde beeindiging van hun toelage in kennis gesteld. 
  De Raad is van oordeel dat de eerste rechter gedaagden terecht in hun tegen deze brieven gerichte beroepen heeft ontvangen. Naar ”s Raads oordeel strekken deze brieven er niet alleen toe om gedaagden omtrent de totstandkoming en inwerkingtreding van evenvermeld koninklijk besluit te informeren, maar tevens en met name om vast te stellen dat de uit die algemene maatregel van bestuur voortvloeiende eindiging van de door eiser toegekende Querido-toelage ten aanzien van niet-klinici, op ieder van gedaagden van toepassing was. De Raad vindt voorts geen aanleiding om anders dan de eerste rechter de aan die brieven ten grondslag liggende besluiten aan een ander orgaan dan verweerder toe te rekenen, dit ook niet waar het gedaagde De M betreft ondanks de door hem gestelde afwijkende gang van zaken bij de toekenning door eiser van de Querido-toelage. 
  De van de kant van gedaagden in beroep naar voren gebrachte en in hoger beroep herhaalde stellingen komen in het kort hierop neer dat genoemd koninklijk besluit zozeer strijdig is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur dat eiser om die reden toepassing daarvan te hunnen aanzien achterwege had behoren te laten. 
  Vooropgesteld zij, dat in de jurisprudentie reeds eerder tot uitdrukking is gekomen, dat aan de inhoud of wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige feilen kunnen kleven dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Dit betekent dat de rechter (behoudens het geval dat zulk een toetsing hem uitdrukkelijk is ontzegd, zoals met betrekking tot wetten in formele zin het geval is) de bevoegdheid toekomt om te bezien of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor het in concreto genomen besluit kan bieden en biedt. Naar het oordeel van de Raad bieden de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij die toetsing een belangrijk richtsnoer. De omstandigheid dat tegen zulk een algemeen verbindend voorschrift niet rechtstreeks beroep kan worden ingesteld (en derhalve van een volledige toetsing door de rechter van zulk een voorschrift geen sprake kan zijn) doet daaraan niet af. 
  In de toelichting behorende bij het koninklijk besluit van 29 oktober 1987 is als reden voor het vervallen van de Querido-toelage uitsluitend vermeld dat de huidige arbeidsmarktsituatie niet meer overeen komt met die uit de jaren zestig en dat er thans geen sprake meer is van een vergelijkbare noodtoestand waaraan gronden kunnen worden ontleend voor het nog handhaven van de Querido-regeling ten behoeve van de zeer divers samengestelde groep wetenschappelijk personeel niet zijnde medische specialisten als bedoeld in de ”Honoreringsregeling medische specialisten werkzaam in academische ziekenhuizen”. 
  Naar het oordeel van de Raad biedt die enkele verwijzing naar de gewijzigde situatie op de arbeidsmarkt ook in samenhang met de vermelding van de destijds gevreesde noodtoestand een onvoldoende grondslag om de conclusie dat voor beeindiging van de regeling voldoende grond bestaat te dragen. Niet uit het oog mag immers worden verloren dat de Querido-regeling destijds niet uitsluitend als arbeidsmarktknelpuntenregeling in het leven is geroepen, doch dat daarbij blijkens het rapport van de commissie Querido mede in ogenschouw is genomen dat ook waar het de niet-klinici betreft sprake was van het verrichten van verschillende, zij het veelal in elkaar overvloeiende, taken die tezamen culmineerden in een meer dan normale dagtaak, waarvoor een meer dan normale honorering behoorde te worden geboden. Uit de beschikbare stukken en met name uit de bij het koninklijk besluit behorende toelichting blijkt in geen enkel opzicht dat aan dit facet van de Querido-regeling aandacht is besteed, terwijl door en namens gedaagden uitdrukkelijk en onweersproken is gesteld dat de zojuist geschetste situatie die mede tot het in het leven roepen van de Querido-regeling heeft geleid zich te hunnen aanzien ook nu nog voordoet. 
  De Raad kan er daarnaast niet aan voorbijgaan dat de Querido-regeling gedurende meer dan 25 jaren van toepassing is geweest en voorzag in een zodanige toelage dat deze een wezenlijk bestanddeel uitmaakte van de totale bezoldiging van het wetenschappelijk personeel dat daarvoor in aanmerking werd gebracht, en in elk geval van gedaagden. Noch uit het rapport van de commissie-Querido, noch uit de genoemde brieven van de Minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen kan worden afgeleid dat de Querido-regeling uitdrukkelijk tijdelijk was bedoeld, terwijl het een regeling betreft die, zoals hiervoor is overwogen, niet uitsluitend is ingegeven door naar hun aard tijdelijke omstandigheden. 
  Deze situatie, waaraan inherent is dat de begunstigden zich er in de loop der tijd naar levens- en uitgavenpatroon op hebben ingesteld dat de desbetreffende toelage een blijvend deel van hun totale bezoldiging zou vormen, vereist dat met grote zorgvuldigheid en met respect voor de rechtszekerheid van betrokkenen, voortvloeiende uit het bestaan en voortbestaan van de toelage-regeling, de afweging tussen de belangen van de betrokkenen enerzijds en de belangen gemoeid met beeindiging van die regeling anderzijds wordt gemaakt. Naar het oordeel van de Raad voldoet de met het oog hierop in het koninklijk besluit opgenomen afbouwregeling in geen enkel opzicht aan deze eis. Het in twee jaar tot nihil terugbrengen van een toelage die, zoals hiervoor overwogen, een wezenlijk bestanddeel van de totale bezoldiging uitmaakt kan naar ”s Raads oordeel slechts als een ernstige ingreep in die bezoldiging worden aangemerkt. 
  De Raad wil zeker niet stellen dat afbouw van een toelage als hier in geding nimmer op andere wijze zou mogen plaatsvinden dan langs de weg van bevriezing en uitsterving, maar wel is hij van oordeel dat de inbreuk die met zulk een andere wijze van afbouw op de rechtszekerheid van ambtenaren wordt gemaakt, zeker wanneer het zoals in casu om een beperkte groep ambtenaren gaat, terdege gerechtvaardigd moet zijn op grond van andere overwegingen. Die laatste heeft de Raad noch uit de toelichting bij het koninklijk besluit noch overigens kunnen ontwaren. 
  Het hiervooroverwogene houdt het oordeel in dat aan het koninklijk besluit van 29 oktober 1987 zodanige feilen kleven dat dit door eiser buiten toepassing had behoren te zijn gelaten. Nu de bestreden besluiten uitsluitend op die grondslag steunen kunnen die besluiten deswege niet in stand blijven. 
  Beslist wordt derhalve als volgt:
  
  III. Beslissing
  De Centrale Raad van Beroep,
  Recht doende in naam der Koningin!
  Bevestigt de aangevallen uitspraak.
  Toon Meta dataVerberg Meta data
  Meta data
doc-id
da8b3bd07b1467d392f526e85e173c2de0
keyword
BBRA 1984
title
TAR 1991/239: Aan het KB van 29 oktober 1987 tot intrekking van de zogenaamde Querido-regeling kleven zodanige feilen, dat het door eiser buiten to...
primary-class
ruling/commentary
publishing-status
modified
publishing-dates
available-date: 2011-03-31T00:00:00 modified-date: 2011-07-18T00:00:00 revised-date: 1989-11-14T00:00:00 sort-date: 1989-11-14T00:00:00 notification-date:  
searchable
yes