ECLI:NL:RVS:2026:526, Raad van State, 04-02-2026, 202306246/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 mei 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad het verzoek van [appellanten] van 20 augustus 2020 om handhavend op te treden tegen de dakopbouw op de [locatie A] in Zaandam afgewezen. [appellanten] zijn eigenaar van de woning aan het adres [locatie B] te Zaandam. In 2018 heeft de eigenaar van de woning aan de [locatie A] te Zaandam (de woning), aan de zijde waar de woning aan het perceel van [appellanten] grenst, een dakopbouw geplaatst. [appellanten] hebben het college verzocht om tot handhaving over te gaan. [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college hun brief van 20 augustus 2020 ten onrechte heeft aangemerkt als een verzoek om handhaving. Met deze brief is het college verzocht uitvoering te geven aan de last onder dwangsom van 13 november 2018. [appellanten] betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college opnieuw op het bezwaar diende te beslissen.

202306246/1/R1.
    Datum uitspraak: 4 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellanten], beiden wonend in Zaandam, gemeente Zaanstad,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 28 augustus 2023 in zaak nr. 22/6283 in het geding tussen:
    [appellanten]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 mei 2022 heeft het college het verzoek van [appellanten] van 20 augustus 2020 om handhavend op te treden tegen de dakopbouw op de [locatie A] in Zaandam afgewezen.
    Bij besluit van 11 november 2022 heeft het college het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 28 augustus 2023 heeft de rechtbank het daartegen door [appellanten] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van
    11 november 2022 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellanten] en [belanghebbende] hebben nadere stukken ingediend.
    Bij besluit van 19 mei 2025 heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 28 augustus 2023 opnieuw een besluit op bezwaar genomen, waarbij het bezwaar van [appellanten] tegen het besluit van 11 mei 2022 opnieuw ongegrond is verklaard.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 25 november 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. Y. Kliphuis, advocaat in Hoofddorp, en mr. M.M. Jobst, is verschenen. Verder is op de zitting [belanghebbende] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt.
    Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 20 augustus 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellanten] zijn eigenaar van de woning aan het adres [locatie B] te Zaandam. In 2018 heeft de eigenaar van de woning aan de [locatie A] te Zaandam (de woning), aan de zijde waar de woning aan het perceel van [appellanten] grenst, een dakopbouw geplaatst. [appellanten] hebben het college verzocht om tot handhaving over te gaan.
    Bij besluit van 14 november 2018 heeft het college de eigenaar van de woning een last onder dwangsom opgelegd tot verwijdering en verwijderd houden van de dakopbouw (met een breedte van ongeveer 6,20 m, een diepte van ongeveer 3 m en een hoogte van ongeveer 2,03 m). Hierbij is aangegeven dat om een einde aan de overtreding te maken er ook voor kan worden gekozen de bestaande dakopbouw aan te passen naar een vergunningvrije dakkapel, overeenkomstig de regels van artikel 2, aanhef en vierde lid, van Bijlage 11 van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
    3.       Bij brief van 20 augustus 2020 hebben [appellanten] het college er op gewezen dat er niet (volledig) aan de last van 14 november 2018 is voldaan. Volgens hen is de dakopbouw niet volledig verwijderd en is in de geplaatste dakkapel een deur aangebracht. Het college heeft deze brief als verzoek om handhaving aangemerkt.
    Op 17 september 2020 heeft een toezichthouder een controle uitgevoerd. Tijdens die controle is geconstateerd dat de dakkapel is voorzien van een deur, zodat het dak kan worden betreden, dat het dak boven de toegangsdeur van de woning is verhoogd en dat de oorspronkelijke steeg tussen [locatie B] en [locatie A] over de gehele lengte is voorzien van een dak.
    Op 1 maart 2021 heeft het college een vooraankondiging handhavend optreden gestuurd aan [belanghebbende]. Daarbij is meegedeeld dat wordt overwogen hem te gelasten de dakopbouw met deur te verwijderen en verwijderd te houden, althans zodanig te wijzigen dat sprake is van een vergunningvrije dakkapel. Ook wordt overwogen hem een last op te leggen het dak van de steeg te verwijderen en verwijderd te houden en een last tot verwijderen en het verwijderd houden van het verhoogde dak boven de toegangsdeur van de woning.
    Op 22 april 2021 heeft [belanghebbende] een omgevingsvergunning voor het legaliseren van de al gerealiseerde overstek en doorlopende luifel aangevraagd. Het college heeft daarvoor op 28 mei 2021 een omgevingsvergunning verleend en bij besluit van 11 mei 2022 het verzoek om handhaving van [appellanten] afgewezen omdat er geen sprake meer zou zijn van overtredingen.
    Het college heeft het besluit van 11 mei 2022 bij het besluit op bezwaar van 11 november 2022 gehandhaafd. Het college stelt zich op het standpunt dat de verleende omgevingsvergunning van 28 mei 2021, voor een overstek en doorlopende luifel, ook betrekking heeft op het verhoogde dak boven de toegangsdeur. Voor de dakkapel is een vergunningsvrij verklaring afgegeven, de overtredingen met betrekking tot de dakkapel zijn inmiddels opgeheven en de deur is verwijderd. Het college stelt verder dat het dak van de steeg geen onderdeel is van het handhavingsverzoek, maar voor de zekerheid wel wordt benoemd. Het college is uit onderzoek gebleken dat het huidige dak van de steeg vergunningsvrij is en wijst in dat kader op artikel 2, lid 3 en onder e, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
    Omvang geding
    4.       Voor zover [appellanten] in hoger beroep hebben verwezen naar de procedure over de verleende omgevingsvergunning van 28 mei 2021 en de klachten over de gemachtigde van het college en medewerkers van het college, overweegt de Afdeling dat dit besluit en deze klachten geen deel uitmaken van deze procedure.
    Voor zover door [appellanten] wordt verwezen naar het besluit van het college van 21 mei 2025, waarbij omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit bouwen op het perceel, overweegt de Afdeling dat, zoals de voorzieningenrechter van de Afdeling in de uitspraak van 11 juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:6453) heeft overwogen, het besluit van 21 mei 2025 geen besluit is als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb en dat dit besluit niet van rechtswege geacht wordt onderwerp te zijn van dit geding.
    Gronden hoger beroep
    5.       [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college hun brief van 20 augustus 2020 ten onrechte heeft aangemerkt als een verzoek om handhaving. Met deze brief is het college verzocht uitvoering te geven aan de last onder dwangsom van 13 november 2018.
    [appellanten] betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college opnieuw op het bezwaar diende te beslissen. Volgens hen is er met het besluit van 13 november 2018 reeds definitief beslist. Bovendien is er door de toezichthouder op 16 september 2020 geconstateerd dat niet aan de last is voldaan.
    5.1.    In de brief van 20 augustus 2020 is het volgende opgenomen:
    "Wij zijn er van uitgegaan dat door uw dienst is gecontroleerd of de eigenaar van [locatie A] zijn uitbouw heeft verwijderd. Vandaag kwam ik er achter dat de uitbouw die op last van de gemeente Zaanstad geheel verwijderd moest worden er voor een groot deel nog steeds staat. Voor het oog aan de straatzijde niet zichtbaar door twee grote bloembakken op het dak voor het resterende deel van de te verwijderen uitbouw. Bijgaand twee foto's, vandaag genomen, als bewijs.
    Tevens is op de foto's te zien dat de nieuwe dakkapel weer gewijzigd is. Er is i.p.v. een raam nu een toegang naar de overdekte steeg, met opstap, waardoor de bewoners buiten kunnen staan/zitten zoals bij een feestje enige tijd geleden. Vanaf dat dak kan door onze twee keukenramen naar binnen worden gekeken. Dat willen wij niet.
    Graag vernemen wij van u welke stappen worden genomen."
    Het college heeft deze brief, gelet op de laatste zin, terecht aangemerkt als een verzoek om handhaving.
    Met het besluit van 13 november 2018 is verder op het handhavingsverzoek uit 2018 beslist. Het gaat in deze procedure om de besluitvorming naar aanleiding van het (nadere) handhavingsverzoek van 20 augustus 2020. Gelet op de vernietiging van het besluit op bezwaar van 11 november 2022, mocht de rechtbank het college opdracht geven tot het nemen van een nieuw besluit op bezwaar.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellanten] betogen dat de rechtbank met het college het verzoek om handhaving te beperkt heeft opgevat. Volgens hen zag het verzoek niet alleen op hetgeen in de brief van 20 augustus 2020 is vermeld, maar is het handhavingsverzoek na de controle op 17 september 2020 in het gesprek met de toezichthouder mondeling aangevuld. Het verzoek om handhaving betreft, anders dan de rechtbank heeft overwogen, ook de overstek en de doorlopende luifel, alsmede het dichttimmeren van een kelderraam, aldus [appellanten].
    6.1.    De rechtbank heeft in overweging 9 van de aangevallen uitspraak terecht overwogen dat in de onderhavige procedure aan de rechtbank ter beoordeling voorligt de weigering van het college om handhavend op te treden naar aanleiding van het verzoek van [appellanten] en dat bij deze beoordeling de inhoud van het verzoek bepalend is voor de omvang van het geding. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kan de reikwijdte van een handhavingsverzoek niet meer worden uitgebreid na het primaire besluit. Van een mondelinge aanvulling van het verzoek is niet gebleken, nog daargelaten dat een dergelijk verzoek niet is aan te merken als een aanvraag waarop het college een beslissing moet nemen. De rechtbank heeft in overweging 10 van de aangevallen uitspraak dan ook terecht vastgesteld dat het verzoek om handhaving van [appellanten] uitsluitend ziet op het niet verwijderde gedeelte van de in 2018 geplaatste dakopbouw en de deur in de nadien geplaatste dakkapel.
    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op het beroep op het gelijkheidsbeginsel.
    7.1.    Zoals hiervoor onder 6 is overwogen zag het verzoek om handhaving van [appellanten] uitsluitend op het niet verwijderde gedeelte van de in 2018 geplaatste dakopbouw en de deur in de nadien geplaatste dakkapel. In het bij de rechtbank ingediende beroepschrift is een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan in de context van het betoog over de luifel, overstek en berging/overkapping van de steeg tussen de woning van [appellanten] en de woning van [belanghebbende]. Daarover ging het handhavingsverzoek en dus de procedure bij de rechtbank niet, dus de rechtbank heeft dit onbesproken mogen laten.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       Voor zover [appellanten] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat er twee bouwaanvragen zijn ingediend, overweegt de Afdeling dat deze procedure uitsluitend gaat over de besluitvorming naar aanleiding van het verzoek om handhaving van 20 augustus 2020 en niet over de omgevingsvergunning. [appellanten] hebben de relevantie van het door hen aangevoerde in deze procedure niet duidelijk gemaakt.
    9.       [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend wegens niet-tijdig beslissen op hun bezwaar, omdat de ingebrekestelling prematuur was en naar zijn aard geen ingebrekestelling was. Zij stellen dat de rechtbank er ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat zij hun vakantie moesten onderbreken om naar een hoorzitting bij het college te gaan.
    9.1.    De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP3711), overwogen dat de door [appellanten] gestuurde ingebrekestelling van 13 augustus 2022 prematuur was en naar zijn aard geen ingebrekestelling is, nu tussen partijen niet in geschil is dat de beslistermijn met betrekking tot het door [appellanten] tegen het besluit van 11 mei 2022 ingediende bezwaar is geëindigd op 15 september 2022. De omstandigheden rondom de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie maken dat niet anders. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat van het verbeurd zijn van dwangsommen geen sprake is.
    Het betoog slaagt niet.
    Nader besluit 19 mei 2025
    10.     De rechtbank heeft het besluit van 11 november 2022 vernietigd. Daaraan heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat het college heeft erkend dat op het verzoek tot handhavend optreden voor zover dit ziet op het niet verwijderde deel van de dakopbouw niet is beslist, dat dit volgens het college kwam omdat het de situatie ter plaatse niet goed in beeld had en dat medewerkers van de gemeente inmiddels ter plaatse waren geweest en het college alsnog zou onderzoeken of tegen het niet verwijderde deel van de dakopbouw en het daar gerealiseerde plat dak moet worden opgetreden, dan wel dat de situatie alsnog kan worden gelegaliseerd. De rechtbank heeft, gelet daarop, geconcludeerd dat het bestreden besluit op dit onderdeel geen stand kan houden en dat opnieuw, maar nu na een zorgvuldige voorbereiding en met een deugdelijke motivering, op het bezwaar dient te worden beslist.
    11.     Bij besluit van 19 mei 2025 heeft het college uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank van 28 november 2023 en opnieuw beslist op het bezwaar van [appellanten] tegen het besluit van 11 mei 2022. Dit besluit van 19 mei 2025 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    12.     Het college heeft zich in het besluit van 19 mei 2025 onder meer op het standpunt gesteld dat sprake is van concreet zicht op legalisatie met betrekking tot het niet verwijderde gedeelte van de in 2018 geplaatste dakopbouw. Het college heeft daarbij betrokken dat [belanghebbende] op 27 maart 2025 een aanvraag omgevingsvergunning heeft ingediend voor legalisatie van het niet verwijderde gedeelte van de in 2018 geplaatste dakopbouw, namelijk een uitbouw met een verhoogd dak, en dat het college bereid is daarvoor omgevingsvergunning te verlenen.
    13.     [appellanten] betogen dat het college ten onrechte de weigering om handhavend op te treden in stand heeft gelaten. Er moet volgens hen worden gehandhaafd omdat er geen concreet zicht op legalisatie is met betrekking tot het verhoogde dak, het bouwwerk inbreuk maakt op hun eigendomsrechten omdat het tegen hun muur is gebouwd en de erfgrens overschrijdt. De weigering te handhaven is volgens [appellanten] onvoldoende deugdelijk gemotiveerd en onzorgvuldig voorbereid.
    [appellanten] betogen verder dat het afstemmen van de weigering om handhavend op te treden op de vrijwel gelijktijdige vergunningverlening in strijd is met het verbod op misbruik van bevoegdheid.
    13.1.  Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    13.2.  Het door [appellanten] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat ten tijde van belang, te weten het besluit van 19 mei 2025, sprake was van concreet zicht op legalisatie. Met het besluit van 21 mei 2025 is inmiddels vergunning verleend voor het niet verwijderde gedeelte van de in 2018 geplaatste dakopbouw. Dat tegen dit besluit nog rechtsbescherming openstaat, maakt niet dat ten tijde van het besluit van 19 mei 2025 geen sprake was van concreet zicht op legalisatie. De rechtmatigheid van het besluit van 21 mei 2025 ligt verder niet in deze procedure ter beoordeling voor.
    Van misbruik van bevoegdheid is verder niet gebleken. Er staat geen rechtsregel in de weg aan het indienen van een aanvraag om omgevingsvergunning voor een bouwwerk dat ook onderwerp is van een handhavingsprocedure. Een dergelijke aanvraag moet verder worden betrokken bij de vraag of sprake is van concreet zicht op legalisatie.
    Het betoog slaagt niet.
    14.     Voor zover [appellanten] betogen dat er een hemelwaterafvoer ontbreekt en dit onrechtmatige hinder oplevert, overweegt de Afdeling dat het verzoek om handhaving van 20 augustus 2020 geen betrekking heeft op het ontbreken van een hemelwaterafvoer. Dit betoog kan dan ook, wat daar verder van zij, niet leiden tot het oordeel dat het besluit van 19 mei 2025 niet rechtmatig is.
    Verzoek om schadevergoeding
    15.     [appellanten] verzoeken de Afdeling op grond van artikel 8:88 van de Awb om het college te veroordelen in de schade die zij hebben geleden, bestaand uit de uren die zij aan de procedure hebben besteed maal een uurtarief van € 30,00.
    15.1.  De posten die [appellanten] hebben opgegeven zien op de kosten waarvoor in artikel 8:75 van de Awb een exclusieve regeling is getroffen, te weten de kosten die zij in verband met de behandeling van het hoger beroep, het beroep en het bezwaar hebben moeten maken. Gelet op het limitatieve en forfaitaire karakter van de exclusieve regeling van de proceskostenveroordeling, is voor een vergoeding van de door [appellanten] gestelde schade in bezwaar en beroep langs de weg van artikel 8:88 van de Awb geen plaats. Het op artikel 8:88 van de Awb gebaseerde verzoek om schadevergoeding dient gelet daarop te worden afgewezen.
    Conclusie
    16.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Het beroep tegen het besluit van 19 mei 2025 is ongegrond.
    17.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 19 mei 2025 ongegrond;
    III.      wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. A.B. Blomberg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    w.g. Blomberg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kos
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2026
    580