ECLI:NL:RVS:2025:6132, Raad van State, 17-12-2025, 202408083/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 januari 2023 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een aanvraag van [wederpartij] om zijn schulden bij GGN Incasso ter hoogte van € 111.899,84 en € 3.319,22 en bij Bazuin &amp; Partners ter hoogte van € 94.954,36 over te nemen afgewezen. Deze uitspraak gaat over een besluit op grond van de regeling voor overneming en betaling van private schulden die is opgenomen in de Wet hersteloperatie toeslagen. In hoofdstuk 4 van de Wht is geregeld onder welke voorwaarden gedupeerden in aanmerking komen voor het overnemen en betalen van private schulden. [wederpartij] heeft op 5 december 2011 bij zijn ouders een hypothecaire lening van € 100.000,00 afgesloten. Voor die lening heeft hij de woningen aan de Gangesdreef 26 en de Grifstraat 39-BS in Utrecht als onderpand gebruikt. Deze lening is later overgenomen door Bazuin &amp; Partners. Omdat [wederpartij] niet meer kon voldoen aan zijn betalingsverplichtingen, heeft Bazuin &amp; Partners [wederpartij] op 12 april 2018 aangemaand de geldschuld binnen twee dagen te voldoen. Vervolgens is op 24 april 2018 tot executie overgegaan.    [wederpartij] is erkend gedupeerde van de toeslagenaffaire.

202408083/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Financiën,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 november 2024 in zaak nr. 24/170 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 januari 2023 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een aanvraag van [wederpartij] om zijn schulden bij GGN Incasso ter hoogte van € 111.899,84 en € 3.319,22 en bij Bazuin & Partners ter hoogte van € 94.954,36 over te nemen afgewezen.
    Bij besluit van 28 november 2023 heeft de minister, in diens hoedanigheid van rechtsopvolger van de Belastingdienst/Toeslagen, het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de schulden bij GGN Incasso alsnog overgenomen.
    Bij uitspraak van 25 november 2024 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 november 2023 vernietigd voor zover dat op de schuld bij Bazuin & Partners betrekking heeft, het besluit van 26 januari 2023 herroepen voor zover daarbij die schuld niet is overgenomen, bepaald dat deze schuld voor overname in aanmerking komt en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 28 november 2023.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 22 oktober 2025, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J. Rhebergen en mr. drs. A. Divis-Stein, en [wederpartij], bijgestaan door mr. K. Felix en mr. J.R.R. Oevering, advocaten in Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Deze uitspraak gaat over een besluit op grond van de regeling voor overneming en betaling van private schulden die is opgenomen in de Wet hersteloperatie toeslagen (hierna: de Wht).
    2.       In hoofdstuk 4 van de Wht is geregeld onder welke voorwaarden gedupeerden in aanmerking komen voor het overnemen en betalen van private schulden. De voor dit geschil relevante bepalingen van die wet zijn opgenomen in de bijlage.
    Inleiding
    3.       [wederpartij] heeft op 5 december 2011 bij zijn ouders een hypothecaire lening van € 100.000,00 afgesloten. Voor die lening heeft hij de woningen aan de Gangesdreef 26 en de Grifstraat 39-BS in Utrecht (hierna: de woningen) als onderpand gebruikt. Deze lening is later overgenomen door Bazuin & Partners. Omdat [wederpartij] niet meer kon voldoen aan zijn betalingsverplichtingen, heeft Bazuin & Partners [wederpartij] op 12 april 2018 aangemaand de geldschuld binnen twee dagen te voldoen. Vervolgens is op 24 april 2018 tot executie overgegaan.
    4.       [wederpartij] is erkend gedupeerde van de toeslagenaffaire. Hij heeft de Belastingdienst/Toeslagen onder meer verzocht om overname van zijn private schuld bij Bazuin & Partners van € 94.954,36.
    Besluitvorming
    5.       Aan de besluitvorming over de schuld bij Bazuin & Partners is ten grondslag gelegd dat de resterende hoofdsom van een hypothecaire lening niet wordt overgenomen en dat verder niet is gebleken dat [wederpartij] de woningen, die hij in onderpand heeft gegeven, heeft verkocht, zodat ook geen sprake is van een restschuld die kan worden overgenomen.
    Uitspraak van de rechtbank
    6.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de private schuld van [wederpartij] bij Bazuin & Partners moet overnemen. Uit de memorie van toelichting bij de Wht volgt dat de wetgever niet of niet ten volle rekening heeft gehouden met een geval, waarin de hypotheekschuld niet is aangegaan voor de aanschaf van een onroerend goed, maar het hypotheekrecht is gevestigd ten behoeve van een al bestaande lening met een andere bestemming, zoals in deze procedure aan de orde is. Er is daarom ruimte voor een evenredigheidstoets. In dit geval is gebleken van dusdanig bijzondere omstandigheden, dat artikel 4.1, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wht buiten toepassing moet blijven. De situatie van [wederpartij] sluit meer aan bij de situatie waarbij een private geldlening is vastgelegd via een notariële akte in de vorm van een hypotheekakte. Daarbij komt dat, gezien de eigen rol van de minister bij het ontstaan van de financiële problemen en het doel van de herstelwetgeving toeslagenaffaire, bij de uitleg van onduidelijkheden in de wetgeving en/of toepassing van het evenredigheidsbeginsel, moet worden uitgegaan van zoveel mogelijk bescherming van gedupeerden, aldus de rechtbank.
    Beoordeling van het hoger beroep
    7.       De minister betwist het oordeel van de rechtbank dat artikel 4.1, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wht buiten toepassing moet blijven. De wetgever heeft niet beoogd om hoofdsommen van hypothecaire leningen voor gedupeerde ouders af te betalen. Dergelijke kredieten moeten worden gezien als reguliere manieren van financiering. Het gaat niet om een schuld die voortkomt uit een betalingsprobleem. In dit verband moet ook het in onderpand geven van onroerend goed voor een lening die niet is aangegaan voor de aanschaf van een woning worden uitgesloten van overname. Er is bewust een onderscheid gemaakt tussen hypothecaire leningen en andere leningen. Voor hypothecaire leningen gelden doorgaans andere voorwaarden en lagere rentes ten opzichte van andere leningen. Daarbij kan een schuldeiser zich in het geval van een hypothecaire lening op de opbrengst van de verkoop van een woning verhalen, waardoor er geen sprake is van een drukkende schuldenlast die niet zelf kan worden voldaan en aan de nieuwe start in de weg staat. Dit is het uitgangspunt van de private schuldenaanpak. Verder is het eigen handelen van de overheid verdisconteerd in de opzet van de hersteloperatie. Door ook de hypothecaire lening, zoals die in deze zaak voorligt, over te nemen, wordt aan het doel van de schuldenaanpak - het zo veel mogelijk creëren van een nieuwe start - voorbij gegaan. Omdat de lening bij Bazuin & Partners een resterende hoofdsom is van een hypothecaire lening, komt die niet voor overname in aanmerking. De rechtbank heeft dit miskend, aldus de minister.
    7.1.    Omdat de Wht een wet in formele zin is, kan de bestuursrechter artikel 4.1, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wht alleen toetsen aan algemene rechtsbeginselen als zich bijzondere omstandigheden voordoen, die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever en die de toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht, dat die toepassing achterwege moet blijven. Daarbij kan het ook gaan om gevolgen van de toepassing van een wettelijke bepaling die niet stroken met wat de wetgever kan hebben bedoeld of voorzien (zie de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772).
    7.2.    Zoals de AfdeIing in haar uitspraak van 15 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2040, heeft overwogen, zijn de door de wetgever gemaakte keuzes en de achtergrond daarvan uitvoerig toegelicht in de memorie van toelichting van de Wht (Kamerstukken II, 2021/22, 36 151, nr. 3). Daaruit volgt onder meer dat de schuldenaanpak voor gedupeerde ouders is gericht op het zoveel mogelijk realiseren van een nieuwe start en niet is bedoeld voor het herstellen van onrecht. Als gevolg hiervan zijn er gedupeerde ouders die na de hersteloperatie met schulden achterblijven (Kamerstukken II, 2021/22, 36 151, nr. 3, p. 41-42). Sommige schulden zijn uitgesloten van overname. Alleen op 1 juni 2021 openstaande betalingsachterstanden op geldschulden worden overgenomen, niet de toekomstige termijnen. Het is namelijk niet het doel van de regeling om ouders volledig te vrijwaren van betalingsverplichtingen. Bij hypothecaire leningen kan het voorkomen dat na meerdere niet betaalde maandelijkse termijnen de hoofdsom van de lening opeisbaar wordt. In die situatie wordt onderscheid gemaakt tussen de opeisbare achterstallige betalingen enerzijds en de hoofdsom anderzijds. Alleen de opeisbare achterstallige betalingen worden overgenomen. Ook de resterende hoofdsommen van andere leningen worden niet overgenomen of betaald, tenzij die vanwege betalingsachterstanden opeisbaar zijn geworden. Het gaat dan bijvoorbeeld om hoofdsommen van consumptieve kredieten, zoals persoonlijke leningen, doorlopende kredieten, negatieve saldi op betaalrekeningen, aankopen op afbetaling, private leases en huurkoop. Als ook de hoofdsom voor 1 juni 2021 opeisbaar is geworden, door bijvoorbeeld betalingsachterstanden, wordt deze wel in zijn geheel betaald. Dit om te voorkomen dat de schuldeiser voor die opeisbare hoofdsom alsnog incassomaatregelen neemt en de gedupeerde ouder daardoor in de problemen komt.
    7.3.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wht volgt dat de wetgever heeft beoogd uitsluitend de opeisbare achterstallige betalingen van de hypothecaire lening over te nemen en niet de hoofdsom. In artikel 4.1, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wht is een duidelijk onderscheid gemaakt tussen de opeisbare achterstallige betalingen van de hypothecaire lening, die worden overgenomen, en de hoofdsom daarvan, die niet wordt overgenomen. Alleen de restschuld na verkoop van of verhaal op de verhypothekeerde zaak wordt overgenomen. Hoewel een hypothecaire lening veel wordt gebruikt ter financiering van een woning, is er geen aanknopingspunt om aan te nemen dat de wetgever niet heeft voorzien dat de geldsom, die wordt verkregen met de hypothecaire lening, ook een ander doel kan hebben dan enkel de aanschaf van een onroerend goed. De aard van de hypothecaire lening wordt immers niet bepaald door het doel van de lening, maar door de vorm van zekerstelling. Omdat het hier niet gaat om een situatie die niet door de wetgever onder ogen is gezien, had de rechtbank niet de ruimte om artikel 4.1, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wht te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Het betoog slaagt.
    Tussenconclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. De Afdeling beoordeelt hierna het besluit van 28 november 2023 in het licht van de daartegen door [wederpartij] aangevoerde gronden, voor zover deze gronden, gelet op het voorgaande, nog bespreking behoeven.
    Beoordeling van het beroep
    9.       [wederpartij] betoogt dat de minister ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de hardheidsclausule van artikel 9.1 van de Wht. De beslaglegging op zijn huurinkomsten is een bijzondere omstandigheid. Daar komt bij dat de schuld, doordat beslag is gelegd op zijn inkomen en hij niet in staat is om maandelijks op de schuld af te lossen, is aan te merken als problematisch. Door de schuldenproblematiek kampt hij nog altijd met de geestelijke gevolgen van de kinderopvangtoeslagaffaire.
    9.1.    In de Wht is in artikel 9.1, tweede lid, aanhef en onder a, een hardheidsclausule opgenomen, op grond waarvan de minister kan afwijken van artikel 4.1, voor zover de toepassing daarvan, gelet op het belang dat de bepaling beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
    9.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 12 februari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:456, kan de hardheidsclausule worden toegepast in bijzondere situaties, waarbij toepassing van de bepaling zelf, gelet op de ratio ervan, onbillijk uitpakt of wanneer sprake is van schrijnende omstandigheden waardoor toepassing van de wettelijke bepaling achterwege moet blijven. Of het daarbij gaat om een situatie die door de wetgever in algemene zin is of kan zijn voorzien, is daarbij niet van doorslaggevend belang. Bij schrijnende omstandigheden kan bijvoorbeeld worden gedacht aan serieuze en structurele financiële nood, aan ernstige medische omstandigheden of aan andere ontwrichtende persoonlijke omstandigheden. Daarbij gaat het niet zozeer om omstandigheden die zich hebben voorgedaan in de periode waarin de toeslagenaffaire zich voltrok en die vanzelfsprekend in veel gevallen schrijnend zijn geweest en tot schade kunnen leiden en ook vaak hebben geleid en waarvoor de herstelmaatregelen uit de Wht beogen een oplossing te bieden. Het moet gaan om actuele omstandigheden die samenhangen met (de gevolgen van) een weigering om de schulden over te nemen of te compenseren. Met het toepassen van de hardheidsclausule wordt een uitzondering gemaakt op de gebruikelijke toepassing van de regel. Dat betekent dat degene die er een beroep op doet, in ieder geval inzichtelijk moet maken waar de bijzondere of schrijnende situatie in zijn of haar geval uit bestaat, en dit zo concreet mogelijk moet onderbouwen.
    9.3.    De Afdeling is van oordeel dat de minister geen toepassing hoefde te geven aan de hardheidsclausule. Hoewel [wederpartij] stelt dat het niet (kunnen) aflossen van de schuld bij Bazuin & Partners heeft geleid tot het leggen van beslag op de huurinkomsten uit de woningen, is niet gebleken dat hij daardoor nu in serieuze en structurele financiële nood verkeert. [wederpartij] heeft geen inzicht gegeven in zijn actuele financiële situatie. Verder hangen de door [wederpartij] aangevoerde persoonlijke omstandigheden, zoals de psychische klachten door de kinderopvangtoeslagaffaire, niet samen met de besluitvorming in het kader van de schuldenregeling of de gevolgen daarvan, maar volgen deze uit de terugvordering van de kinderopvangtoeslagen. De Afdeling vindt het invoelbaar dat [wederpartij] het hem aangedane onrecht hersteld wil zien, maar daarvoor kunnen gedupeerde ouders een beroep doen op de compensatieregeling en de O/G-tegemoetkoming, de forfaitaire regeling en, in sommige gevallen, een aanvullende vergoeding van werkelijke schade. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    10.     Het beroep is ongegrond.
    11.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 november 2024 in zaak nr. 24/170;
    III.      verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. C.H. Bangma en mr. M.C Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Den Ouden
    voorzitter
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025
    452-1062
     
    BIJLAGE
     
    WETTELIJK KADER
    Wet hersteloperatie toeslagen
    Artikel 4.1. Overneming of betaling privaatrechtelijke geldschulden gedupeerde aanvrager kinderopvangtoeslag, partner en ex-partner van gedupeerde aanvrager kinderopvangtoeslag
    1. Onze Minister neemt op aanvraag de geldschulden en kosten over op grond van artikel 155 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek van een aanvrager van een kinderopvangtoeslag die in aanmerking komt voor toepassing van een herstelmaatregel als bedoeld in artikel 2.7 of diens partner, bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, onderdelen b of c, of een ex-partner die in aanmerking komt voor de compensatie, bedoeld in artikel 2.14h, eerste lid, en aan wie deze is toegekend, tenzij op die aanvrager, die partner of die ex-partner artikel 4.6 of 4.7 van toepassing is.
    2. De geldschulden die worden overgenomen:
    a. zijn ontstaan na 31 december 2005;
    b. waren voor 1 juni 2021 opeisbaar; en
    c. zijn niet voldaan op het tijdstip waarop de aanvraag wordt gedaan.
    3. Geldschulden en kosten die worden overgenomen, zijn:
    a. een geldschuld die is ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser;
    b. een geldschuld die niet is ontstaan door een in de normale uitoefening van een beroep of bedrijf verrichte rechtshandeling van de schuldeiser indien deze is vastgelegd in een notariële akte die is verleden in de periode tussen 1 januari 2006 en 1 juni 2021 of blijkt uit een rechterlijke uitspraak indien de daaraan voorafgaande ingebrekestelling of dagvaarding of het daaraan voorafgaande verzoekschrift dateert van voor 1 juni 2021, waarbij geldt dat de zaak bij de rechtbank binnen een redelijke termijn na de dagtekening van de ingebrekestelling aanhangig moet zijn gemaakt;
    […].
    4. Geldschulden en kosten die niet worden overgenomen zijn:
    a. de resterende hoofdsom van een hypothecaire lening, ook als die vanwege betalingsachterstanden opeisbaar is geworden, tenzij het een restschuld betreft na verkoop van of verhaal op de verhypothekeerde zaak;
    […].
    Artikel 9.1. Hardheidsclausule
    1. De Dienst Toeslagen kan bij een besluit over toekenning van compensatie, een tegemoetkoming of vergoeding, kwijtschelding van bestuursrechtelijke schulden of betaling van bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke schulden afwijken van 2.1, 2.6, 2.7, 2.10, 2.11, 2.11a, 2.11b, 2.14, 2.14a, 2.16, 2.17, 3.1, 4.6, 4.7 of 6.1 voor zover toepassing van het desbetreffende artikel gelet op doel of strekking ervan zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard voor degene die aanspraak wil maken op de toekenning.
    2. Voor zover toepassing gelet op het belang dat de bepaling beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard kan:
    a. Onze Minister afwijken van artikel 2.15, 2.15a, 3.13, 4.1, 4.2 of 4.3;
    […].