ECLI:NL:CRVB:2003:AN8620, Centrale Raad van Beroep, 13-11-2003, 00/6606 AW, 01/2752 AW, 01/2753 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2003-11-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ontslag wegens vertrouwenscrisis en onherstelbare verstoring van de arbeidsverhouding. Is het ontslag "op andere gronden" gerechtvaardigd? Is met de ontslaguitkering appellant tekort gedaan?

00/6606 AW, 01/2752 AW en 01/2753 AW
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    [appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
    
    en
    
    het algemeen bestuur van het [naam WVS], gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Namens appellant is op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 1 november 2000, nr. 99/375 AW VI, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Bij besluit van 12 februari 2001, gecorrigeerd bij besluit van 20 februari 2001, heeft gedaagde een nieuw besluit genomen.
    
    Naar aanleiding van dit nieuwe besluit is namens appellant een memorie ingezonden.
    
    Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend.
    
    Partijen hebben nadere stukken ingezonden.
    
    
      Het geding is behandeld ter zitting van 9 oktober 2003, waar appellant in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg. Gedaagde heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.M.M.B. Maes, advocaat te 's-Hertogenbosch, door L. de Jaeger, voorzitter, en door P. Havermans, secretaris.
      Op verzoek van gedaagde is als getuige gehoord [getuige], wonende te [woonplaats].
    
    
    II. MOTIVERING
    
    1. Voor een meer uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met het volgende.
    
    1.1. Appellant was werkzaam als [naam functie] van het [naam WVS] (hierna: WVS). In die hoedanigheid heeft hij een aantal nieuwbouwprojecten van WVS begeleid, laatstelijk een project te Etten-Leur en een project te Roosendaal. 
    
    
      1.2. Voor deze projecten is bij de vaststelling van de begroting van WVS voor het jaar 1997 een bedrag van in totaal 
      18 miljoen gulden uitgetrokken. Op 7 april 1997 heeft het dagelijks bestuur van WVS, op voorstel van appellant, onder meer besloten als architect het bureau OAF te kiezen en de architect opdracht te geven de wensen om te zetten in definitieve plannen. Voor de begeleiding van de projecten is een stuurgroep ingesteld, waarin ook een lid van het dagelijks bestuur zitting heeft genomen. In april en juni 1997 heeft appellant aan OAF mondelinge opdrachten verstrekt tot het vervaardigen van ontwerpen, het voorbereiden en gereed maken van de aanvragen om bouwvergunning en het maken van de bestekken. Op 26 november 1997 hebben de financial controller en het hoofd inkoop van WVS een voor appellant bestemd memo opgesteld, waarin werd gewezen op een aantal aan de nieuwbouwprojecten verbonden financiële risico's, zoals het ontbreken van goede afspraken met OAF en een dreigende overschrijding van de begroting. Begin december 1997 heeft appellant aan OAF een mondelinge vervolgopdracht verstrekt, door hemzelf aangeduid als een "complete opdracht". Onderhandelingen over de schriftelijke vastlegging van de relatie met OAF hebben niet tot overeenstemming geleid. Wel zijn in december 1997 de eerste palen geheid.
    
    
    1.3. In een openbare vergadering van gedaagde op 15 december 1997 is geïnformeerd naar de stand van zaken rond de nieuwbouw en gevraagd wat er waar is van geruchten over de hoogte van het architectenhonorarium. Appellant heeft toen, wat betreft het architectenhonorarium, verwezen naar het maximale bouwkrediet van 18 miljoen gulden. Hij heeft gesteld dat de nieuwbouw binnen deze kredietmarge bleef en dat er verder niets aan de hand was.
    
    1.4. Vanaf 27 januari 1998 is in de regionale pers een groot aantal negatieve berichten verschenen over de financiële aspecten van de nieuwbouw van WVS. Op 29 januari 1998 heeft appellant het dagelijks bestuur een schriftelijke toelichting verstrekt, welke daags daarna door het dagelijks bestuur met appellant is besproken. Op 6 februari 1998 heeft appellant wederom met het dagelijks bestuur vergaderd, ter voorbereiding van de openbare vergadering van gedaagde van 9 februari 1998. In laatstgenoemde vergadering is van de zijde van het dagelijks bestuur, in tegenwoordigheid van appellant, een uiteenzetting gegeven die er in hoofdzaak op neerkwam dat het een "turn key-project" betrof waarbij OAF naast de eigenlijke bouw ook de bijkomende zogeheten C-opdrachten verzorgde, dat OAF eerder betrokken is geweest bij nieuwbouw van WVS te Bergen op Zoom en dat kosten zijn bespaard door een zelfde bouwconcept toe te passen. Daarbij is uitdrukkelijk aangegeven dat WVS in ieder geval zou blijven binnen het vastgestelde bouwkrediet van 18 miljoen gulden.
    
    1.5. In opdracht van gedaagde is de gang van zaken rond de nieuwbouw onderzocht door het vaste accountantskantoor van WVS en een daaraan gelieerd juridisch adviesbureau. Hun bevindingen zijn neergelegd in rapporten gedateerd 20 februari 1998, 23 maart 1998, 23 april 1998 en 24 april 1998. Daarin is onder meer kritiek geleverd op het honorarium van OAF, dat met inachtneming van een aantal onzekere factoren als minstens 1 miljoen gulden te hoog werd ingeschat, op het feit dat appellant niet het initiatief heeft genomen om de offerte van OAF door een externe deskundige te laten toetsen en appellant het bestuur niet tijdig op de hoogte heeft gesteld van het moeizame en langdurige verloop van de onderhandelingen met OAF. Voorts is kritiek geleverd op het feit dat de opdrachtverstrekking aan OAF uitsluitend mondeling heeft plaatsgevonden waardoor de gefactureerde kosten voor WVS niet goed beheersbaar zijn gebleken, op het achterwege blijven van een tijdige raming van de totale kosten ten behoeve van het bestuur van WVS, alsmede op het ontbreken van een deugdelijke onderbouwing voor de zienswijze van appellant dat de nieuwbouw binnen het beschikbare budget van 18 miljoen gulden zou kunnen worden gerealiseerd.
    
    1.6. Met ingang van 26 februari 1998 is appellant op non-actief gesteld. Bij brief van 14 augustus 1998 heeft gedaagde appellant in kennis gesteld van het voornemen hem met toepassing van artikel 8:8, eerste lid, van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling en Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) ontslag te verlenen wegens de tussen hen opgetreden vertrouwenscrisis en onherstelbare verstoring van de arbeidsverhouding, alsmede op grond van artikel 8:8, tweede lid, zoals die bepaling ten tijde hier van belang luidde, aan het ontslag een uitkering te verbinden welke niet uitgaat boven de wachtgeldregeling. Nadat appellant in de gelegenheid was gesteld zich te verantwoorden, heeft gedaagde bij besluit van 28 september 1998, overeenkomstig zijn voornemen, aan appellant met ingang van 1 oktober 1998 eervol ontslag verleend en bij wijze van ontslagregeling het bepaalde in hoofdstuk 10 van de CAR/UWO van overeenkomstige toepassing verklaard. Bij het bestreden besluit van 26 januari 1999 heeft gedaagde dit besluit na bezwaar gehandhaafd.
    
    1.7. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het ontslag in rechte houdbaar geoordeeld, doch het bestreden besluit vernietigd op de grond dat de getroffen uitkeringsregeling in redelijkheid geen stand kan houden. Daarbij heeft de rechtbank als haar oordeel uitgesproken dat een nieuwe ontslagregeling ten minste zou moeten inhouden dat hoofdstuk 10 van de CAR/UWO van overeenkomstige toepassing wordt verklaard met dien verstande dat het uitkeringspercentage gedurende drie maanden op 90% en vervolgens op 85% van de laatstgenoten bezoldiging wordt bepaald.
    
    1.8. Beide partijen hebben hoger beroep ingesteld. Gedaagde heeft tevens een verzoek ingediend tot het treffen van een voorlopige voorziening met toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Nadat dit verzoek door de fungerend president van de Raad bij uitspraak van 18 januari 2001, nr. 00/6363 AW-VV, was afgewezen, heeft gedaagde om pragmatische redenen zijn hoger beroep ingetrokken en alsnog het in rubriek I genoemde besluit van 12 februari 2001 genomen. Een kennelijke misslag in dit besluit is door gedaagde bij besluit van 20 februari 2001 hersteld. Aldus is aan appellant een wachtgelduitkering toegekend naar een percentage dat is verhoogd tot 85% over de periode tot aan het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd. Nu gedaagde met deze besluiten niet geheel aan het hoger beroep van appellant is tegemoetgekomen, wordt dit beroep met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, in samenhang met artikel 6:24 van de Awb geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 12 februari 2001, zoals gecorrigeerd bij besluit van 20 februari 2001.
    
    2. In geschil is in de eerste plaats of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het aan appellant verleende ontslag in rechte stand houdt. De Raad overweegt hieromtrent als volgt.
    
    2.1. Het ontslag is met toepassing van artikel 8:8, eerste lid, van de CAR/UWO verleend op andere gronden dan in de daaraan voorafgaande artikelen van hoofdstuk 8 vermeld. Deze "andere gronden" houden, kort gezegd, in dat appellant als [naam functie] van WVS niet langer het vertrouwen van gedaagde bezit.
    
    2.2. Uit hoofde van zijn functie van [naam functie] was appellant belast met de hoogste ambtelijke leiding over de bedrijfsuitoefening van WVS. Deze bijzondere positie, waarin appellant rechtstreeks aan het bestuur verantwoording schuldig was, brengt met zich dat het oordeel of appellant het in hem te stellen vertrouwen heeft verloren tot op grote hoogte aan gedaagde is voorbehouden en door de bestuursrechter slechts dienovereenkomstig terughoudend kan worden getoetst.
    
    2.3. Voor het opzeggen van het vertrouwen moet wel een voldoende feitelijke grondslag aanwezig zijn. Aan die eis is naar het oordeel van de Raad voldaan. 
    
    2.3.1. De Raad wil aannemen dat appellant, wat betreft de informatievoorziening aan het bestuur, bij het opzetten van de onderhavige nieuwbouwprojecten in de periode van april tot omstreeks november 1997 niet wezenlijk anders heeft gehandeld dan bij de eerdere bouwprojecten die hij heeft begeleid. Deze wijze van informatievoorziening moet weliswaar als karig worden bestempeld, maar is kennelijk door gedaagde, het dagelijks bestuur en (de bestuursvertegenwoordiger in) de stuurgroep aanvaard. 
    
    
      2.3.2. Een en ander neemt niet weg dat appellant begin december 1997 - zo al niet reeds op of omstreeks 26 november 1997 - signalen hebben bereikt die er onmiskenbaar op wezen dat bij andere betrokkenen binnen WVS ernstige twijfel was gerezen aan de betrouwbaarheid van OAF, aan de inhoud en de afdwingbaarheid van de met OAF gemaakte afspraken en aan de mogelijkheid om de nieuwbouw nog binnen het door gedaagde vastgestelde budget van 18 miljoen gulden tot stand te brengen. Het is appellant aan te rekenen dat hij hierin geen aanleiding heeft gezien het bestuur hierover eigener beweging in te lichten en dat hij, door het dagelijks bestuur geconfronteerd met geruchten, niet gedetailleerd opening van zaken heeft gegeven doch heeft volstaan met verklaringen die erop neerkwamen dat sprake was van misverstanden en dat er niets aan de hand was. In die opstelling heeft appellant volhard en hij heeft ook laten gebeuren dat het dagelijks bestuur 
      - nadat de eerste berichten in de pers waren verschenen - de van hem verkregen onvolledige informatie aan gedaagde heeft doorgegeven. 
      2.3.3. Daarbij is de Raad niet kunnen blijken dat appellant erop mocht vertrouwen dat deze geruststellende informatie in overeenstemming was met de werkelijke stand van zaken. Appellant heeft, naar hij als getuige in een arbitrale procedure tussen WVS en OAF heeft bevestigd, bij herhaling mondelinge opdrachten aan OAF verstrekt. Hoewel het daarbij ging om aanzienlijke bedragen, ook in verhouding tot de totale bouwkosten, zijn die opdrachten achteraf slechts summier op schrift gesteld, zodat de strekking ervan en de verbintenissen die eruit voortvloeiden onvoldoende kenbaar waren. Pogingen om alsnog tot een schriftelijk contract te komen zijn op niets uitgelopen en de reeds genoemde arbitrale procedure is nodig geweest om enige klaarheid te brengen in de wederzijdse rechten en verplichtingen. Appellant heeft in de loop der tijd - en ook nog ter zitting van de Raad - wisselende verklaringen afgelegd over de vraag of de totale bouwkosten, inclusief de kosten van OAF binnen het budget van 18 miljoen gulden vielen en of in de kosten van OAF ook de aanschafkosten van de bijkomende installaties (de C-opdrachten) waren begrepen. Dit was te meer onduidelijk, nu OAF zich reeds in juli 1997 bij herhaling ondubbelzinnig op het standpunt had gesteld dat de bijkomende kosten, toen geschat op circa 3 miljoen gulden, boven op het budget van 18 miljoen gulden zouden komen. Het moet appellant duidelijk zijn geweest dat dit cruciale punten waren, omdat gedaagde ervan uitging dat het budget van 18 miljoen gulden - berekend op basis van een aan de ervaring ontleend bedrag per vierkante meter bouwoppervlak - voldoende moest zijn om de bouwprojecten in hun geheel te realiseren.
    
    
    2.4. Onder deze omstandigheden heeft gedaagde zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voortzetting van de dienstbetrekking niet van hem kon worden gevergd en dat ontslag "op andere gronden" gerechtvaardigd en geboden was.
    
    3. Met betrekking tot de ontslaguitkering overweegt de Raad als volgt.
    
    3.1. Aan een ontslag als het onderhavige dient een financiële regeling te worden verbonden welke ten minste gelijk is aan de geldende wachtgeldregeling. Bij de beantwoording van de vraag of met een regeling op dat niveau kan worden volstaan, komt vooral betekenis toe aan het aandeel dat ieder van partijen heeft gehad in het ontstaan en het voortbestaan van de verstoorde verhoudingen.
    
    3.2. Nu gedaagde zijn hoger beroep heeft ingetrokken en met het besluit van 20 februari 2001 kennelijk gevolg heeft willen geven aan de aangevallen uitspraak, moet de Raad ervan uitgaan dat, naar de rechtbank heeft overwogen, de ontstane situatie niet alleen aan appellant is toe te rekenen. De Raad acht dit oordeel van de rechtbank in het licht van hetgeen onder 2.3.1. is overwogen overigens geenszins onbegrijpelijk.
    
    3.3. Voor zover appellant wil betogen dat de rechtbank heeft bedoeld dat gedaagde een regeling zou vaststellen die uitgaat boven hetgeen in de aangevallen uitspraak is vermeld, kan de Raad dit betoog niet onderschrijven. De rechtbank heeft klaarblijkelijk (slechts) willen aangeven dat een regeling die beneden het door haar genoemde niveau blijft, de rechterlijke toetsing niet zal kunnen doorstaan. Door precies op het door de rechtbank geformuleerde niveau te gaan zitten, heeft gedaagde geen onjuiste uitvoering aan de aangevallen uitspraak gegeven. Daarbij gaat de Raad ervan uit dat gedaagde de aangevallen uitspraak nauwkeurig heeft willen volgen en dat in het besluit van 20 februari 2001 dus ook moet worden gelezen dat de uitkering gedurende de eerste drie maanden na het ontslag geen 85% maar 90% van de laatstgenoten bezoldiging bedraagt.
    
    3.4. Appellant kan niet staande houden dat onvoldoende aandacht is besteed aan de kwestie van zijn pensioenopbouw, nu de rechtbank bij de bepaling van de uitkeringspercentages nadrukkelijk heeft meegewogen dat een partiële pensioenopbouw zou plaatsvinden en gedaagde zich daarbij kennelijk heeft aangesloten. 
    
    
      3.5. Gelet op hetgeen onder 2.3.2 en 2.3.3 is overwogen, is de Raad van oordeel dat appellant met de bij het besluit van 
      12 februari 2001, zoals gewijzigd bij besluit van 20 februari 2001, getroffen regeling niet is tekort gedaan. Daarbij kan in het midden blijven hetgeen partijen verder omtrent de feiten verdeeld houdt.
    
    
    
      4. De slotsom luidt dat de aangevallen uitspraak, voorzover aangevochten, voor bevestiging in aanmerking komt en dat het beroep dat moet worden geacht te zijn gericht tegen het besluit van 12 februari 2001, zoals gewijzigd bij besluit van 
      20 februari 2001, ongegrond zal worden verklaard.
    
    
    5. Voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb bestaat geen aanleiding.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraak, voorzover aangevochten;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 12 februari 2001 ongegrond.
    
    
    Aldus gegeven door mr. H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en mr. A. Beuker-Tilstra en mr. R. Kooper als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Okyay-Bloem als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 13 november 2003.
    
    (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    
      (get.) P.M. Okyay-Bloem.
      Q.