ECLI:NL:CRVB:2003:AF6248, Centrale Raad van Beroep, 13-03-2003, 02/3359 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2003-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: -

02/3359 AW
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    [appellante], wonende te [woonplaats], appellante,
    
    en
    
    de directie van de Regionale Economische Ontwikkeling Midden-Limburg B.V., gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Namens appellante is op bij beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 16 mei 2002, nr. 02/37 AW K1, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend.
    
    Bij uitspraak van 22 augustus 2002, nr. 02/3400 AW-VV, heeft de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep een verzoek van appellante tot het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen.
    
    Het geding is behandeld ter zitting van 13 februari 2003, waar appellante in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. drs. A.L. van den Bergh en mr. H.G.M.F. Rothkranz, beiden advocaat te Maastricht. Gedaagde heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J.M. Schoonhoven, werkzaam bij CAPRA, en door H.J.J. van Hooff, directeur van de Regionale Economische Ontwikkeling Midden-Limburg B.V. (hierna: REO).
    
    II. MOTIVERING
    
    1. Voor een meer uitgebreide weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. De Raad volstaat met vermelding van de volgende, als vaststaand aangenomen, gegevens.
    
    1.1. REO, opgericht in 1998 en gevestigd te Roermond, is een regionale ontwikkelingsmaatschappij die kan worden beschouwd als opvolgster van een gemeenschappelijke regeling tussen de gemeente Roermond en enkele naburige gemeenten. Aandeelhouder mogen slechts zijn publiekrechtelijke instellingen en door hen beheerste vennootschappen. De vennootschap wordt bestuurd door een directie onder toezicht van een raad van commissarissen, beide benoemd door de algemene vergadering van aan-deelhouders. In de statuten is bepaald dat, vanwege de overwegende overheidsinvloed op de vennootschap, de arbeidsvoorwaarden van directie en personeel worden beheerst door de ambtelijke rechtspositie bij de gemeente Roermond, zoals deze is of nader zal worden vastgelegd in de Regeling Arbeidsvoorwaarden Gemeente Roermond (RAGR).
    
    1.2. Bij de oprichting van REO is de toenmalige controller van de gemeente Roermond tot directeur benoemd. Ook enkele andere personeelsleden van die gemeente, onder wie appellante, zijn bij de oprichting overgegaan in dienst van REO, met behoud van hun ambtelijke status. Appellante was bij REO werkzaam als financial controller en personeelsfunctionaris.
    
    1.3. Bij besluit van 6 november 2001, na bezwaar gehandhaafd bij het bestreden besluit van 14 december 2001, heeft gedaagde appellante de disciplinaire straf opgelegd van ontslag met ingang van 9 november 2001. Aan dit ontslag heeft gedaagde ten grondslag gelegd dat appellante zich heeft schuldig gemaakt aan zeer ernstig plichtsverzuim, bestaande in het op ontoelaatbare, beschadigende wijze uiten van kritiek op de directeur en het misleiden van gedaagde bij het indelen van haar functie in een hogere schaal.
    
    1.4. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante ongegrond verklaard.
    
    2. Met betrekking tot de aan het ontslag ten grondslag gelegde, als zeer ernstig plichtsverzuim aangemerkte beschuldigingen van appellante aan het adres van de directeur van REO, overweegt de Raad als volgt.
    
    2.1. Tussen partijen is niet in geschil dat appellante, wier functie direct onder de directeur ressorteerde, gerechtigd en onder omstandigheden zelfs verplicht was bij de raad van commissarissen melding te maken van door haar ervaren misstanden in de bedrijfsvoering van REO, het handelen of nalaten van de directeur betreffende. Daarbij is niet doorslaggevend of de melding bij nader onderzoek stand houdt, mits zij te goeder trouw en met het oog op de belangen van REO is gedaan. De Raad neemt deze uitgangspunten over.
    
    2.2. Gedaagde verwijt appellante dat zij niet eerst de directeur zelf met haar kritiek heeft geconfronteerd. De Raad kan dit verwijt niet onderschrijven. De werkverhouding tussen appellante en de directeur, die in het begin zeer goed was, is rond de tweede helft van 2000 onder spanning komen te staan. Zowel in augustus 2000 als begin januari 2001 heeft appellante haar zorgen over de gang van zaken voor de directeur op papier gezet en op of omstreeks 16 januari 2001 heeft zij daarover met de directeur gesproken. Dat de directeur zich bereid toonde appellante in haar kritiek tegemoet te komen, is de Raad niet kunnen blijken.
    
    2.3. Appellante heeft de ontstane situatie voorgelegd aan de directeur Middelen van de gemeente Roermond. Deze heeft haar geadviseerd zich met haar klachten te wenden tot het zijns inziens bevoegde orgaan, de raad van commissarissen, welk advies door appellante is opgevolgd. Gedaagde is van mening dat appellante door de directeur Middelen in te schakelen ten onrechte haar kritiek buiten de organisatie heeft gebracht. Ook dit verwijt kan de Raad niet delen. Vaststaat dat voor het personeel van REO geen instructies bestonden -  in de vorm van een "klokkenluidersregeling" of anderszins - hoe in een situatie als deze te handelen. Daarvan uitgaande, kan appellante niet euvel worden geduid dat zij zich vertrouwelijk tot de directeur Middelen heeft gewend teneinde zich te laten adviseren omtrent de te volgen procedure. Daarbij acht de Raad van belang dat de directeur Middelen voorheen penningmeester van de gemeenschappelijke regeling was, bij de oprichting van REO secretaris van de raad van commissarissen is geworden en na zijn terugtreden uit die functie nog enige tijd als adviseur van die raad is aangebleven. Dat hij inmiddels niet meer aan REO was verbonden, doch werkzaam was bij de grootste aandeelhouder, de gemeente Roermond, leidt niet tot een ander oordeel. Waar de integriteit en de bekwaamheid van de directie van REO in het geding zijn, kan bezwaarlijk van een belangentegenstelling tussen REO en de gemeente Roermond worden gesproken. Bovendien is voldoende aannemelijk geworden dat appellante de directeur Middelen niet in die hoedanigheid, doch als vertrouwenspersoon heeft benaderd.
    
    2.4. Overeenkomstig het advies van de directeur Middelen heeft appellante zich tot de raad van commissarissen gewend. Eerst heeft zij op 19 februari 2001 een gesprek gehad met één van de commissarissen. Op diens aanraden heeft zij zich bij brief van 3 maart 2001 "strikt vertrouwelijk" gewend tot de raad van commissarissen als geheel. Bij brief van 22 maart 2001 heeft de raad van commissarissen appellante verzocht haar acties tegen de directeur te staken dan wel haar uitlatingen binnen een week met concrete feiten en omstandigheden te onderbouwen en zich daarbij van grievende kwalificaties te onthouden. Nadat appellante tevergeefs om (verder) uitstel had verzocht, heeft zij bij brief van 6 april 2001, welke 31 bladzijden telde, 50 gevallen genoemd - waarvan 34 min of meer uitvoerig omschreven - waarin de directeur zich haars inziens op voor REO schadelijke wijze dan wel anderszins onjuist heeft gedragen. De raad van commissarissen heeft de huisaccountant, als deskundige derde, opdracht gegeven de beschreven gevallen te onderzoeken. De accountant heeft op 18 juli 2001 zijn rapport uitgebracht, waarin slechts één beschuldiging, die van gebrekkig agendabeheer, gegrond is bevonden. Vervolgens heeft gedaagde, daarin gesteund door de raad van commissarissen, de procedure in gang gezet die heeft geleid tot het thans in geding zijnde ontslag.
    
    2.5. Gedaagde is van mening dat de door appellante bij de raad van commissarissen naar voren gebrachte beschuldigingen vanwege de toonzetting en de gebezigde kwalificaties als onnodig grievend en bewust beschadigend moeten worden aangemerkt. Dienaangaande stelt de Raad vast dat veel van de gewraakte kwalificaties, bijvoorbeeld "mismanagement" en "gebrekkige interne communicatie", in de wereld van bestuur en bedrijf gebruikelijk zijn als samenvattende aanduiding voor misstanden zoals door appellante aangekaart. Op de wijze waarop zij zijn gebezigd, ontlenen zij hun negatieve lading vooral aan de ernst van de beschuldigingen waarop zij betrekking hebben en zijn zij niet als nodeloos grievend of beschadigend aan te merken. Dit neemt niet weg dat de toonzetting van de door appellante geuite beschuldigingen op sommige punten dusdanig is dat deze onder omstandigheden plichtsverzuim zou kunnen opleveren. In het geval van appellante kan de Raad echter niet tot die conclusie komen. Daarbij is van belang dat de uitlatingen zijn gedaan in strikt vertrouwelijke interne geschriften die zijn opgesteld teneinde een onderzoek naar de beweerde misstanden mogelijk te maken. De raad van commissarissen heeft appellante genoodzaakt het voornaamste stuk, de brief van 6 april 2001, onder grote tijdsdruk op te stellen en heeft haar ondanks een daartoe strekkend verzoek zelfs niet de tijd gegund om vooraf een juridisch adviseur te raadplegen. Bovendien was de toonzetting wederzijds; met name in zijn brief van 5 maart 2001 heeft de directeur zich uitgelaten in bewoordingen die een bevoegd gezag ten aanzien van zijn ambtenaar evenmin passen.
    
    2.6. De resultaten van het accountantsonderzoek dat de raad van commissarissen naar aanleiding van de beschuldigingen van appellante heeft laten instellen zijn neergelegd in het "rapport van feitelijke bevindingen" van de huisaccountant van 18 juli 2001. De bevindingen van de accountant hebben de raad van commissarissen zonder verder onderzoek tot de conclusie geleid dat de door appellante geuite beschuldigingen - afgezien van de ondergeschikte kwestie van het gebrekkige agendabeheer - iedere feitelijke grondslag missen. De Raad is echter van oordeel dat het accountantsrapport voor deze conclusie volstrekt onvoldoende basis bood. Dit volgt reeds uit de ingrijpende voorbehouden die de accountant zelf ten aanzien van aard en omvang van het door hem ingestelde onderzoek heeft gemaakt. Het onderzoek is voorts grotendeels beperkt gebleven tot de in het archief van REO aangetroffen schriftelijke bescheiden, aan de hand waarvan veel van de beschuldigingen naar hun aard niet kunnen worden beoordeeld, alsmede tot formele bevoegdheidskwesties, die veelal aan de materiële kern van de beschuldigingen voorbijgaan. Daar komt bij dat de bevindingen van de accountant mede zijn gebaseerd op gesprekken met de directeur van REO zelf, terwijl de accountant anderzijds - in afwijking van hetgeen de raad van commissarissen appellante in het vooruitzicht had gesteld - heeft nagelaten appellante de gelegenheid te bieden de door haar gestelde feiten en omstandigheden nader toe te lichten. 
    
    2.7. Het vorenstaande betekent overigens evenmin dat de beschuldigingen voor juist moeten worden gehouden. Maar zelfs indien er veronderstellenderwijs van wordt uitgegaan dat zij volledig ongegrond waren, kan de Raad daarin, gegeven de onder 2.1. omschreven uitgangspunten, geen grond vinden om plichtsverzuim aan te nemen. De Raad ziet er niet aan voorbij dat appellante zich in haar eigen positie binnen REO bedreigd voelde, in ieder geval in die zin dat zij zich bij herhaling door de directeur buitenspel gezet achtte en mogelijk ook doordat haar persoonlijke toekomstplannen dreigden te worden doorkruist. Het totaal van de beschikbare gegevens overziende, is de Raad echter niet tot de overtuiging gekomen dat de beschuldigingen van appellante in overwegende mate waren ingegeven door iets anders dan loyaliteit aan REO en zorg over de toekomst van de onderneming die zij vanaf het begin heeft helpen opbouwen. Daarbij acht de Raad nog van groot belang dat niet is gebleken dat appellante op enige wijze de publiciteit heeft gezocht. 
    
    2.8. De Raad komt tot de slotsom dat gedaagde ten onrechte heeft aangenomen dat de door appellante aan het adres van de directeur geuite beschuldigingen plichtsverzuim opleveren. Voor een disciplinaire bestraffing ter zake was geen plaats.
    
    3. Met betrekking tot de kwestie van de inschaling van appellantes functie komt de Raad tot een ander oordeel. Daartoe wordt als volgt overwogen.
    
    3.1. Vanwege de toepasselijkheid van de rechtspositionele voorschriften van de gemeente Roermond, voorzien in de statuten en de daarbij aansluitende aanstelling bij REO, dienen de beschrijving, de waardering en de inschaling van functies bij REO te geschieden overeenkomstig de RAGR en de Regeling functiewaardering van genoemde gemeente. Het gaat daarbij om analoge toepassing, maar dit betekent niet dat mag worden getornd aan materiële waarborgen zoals het opstellen van een functiebeschrijving, de vaststelling daarvan door - in dit geval - de directeur en de inschakeling van een functiewaarderingsdeskundige.
    
    3.2. Het aan appellante gemaakte verwijt dat voor haar geen functiebeschrijving is vastgesteld, treft geen doel. Aannemelijk is geworden dat een beschrijving van appellantes functie aan de directeur is voorgelegd en door deze in overleg met appellante nog vrij ingrijpend is gewijzigd. Daarmee bestond overeenstemming over de beschrijving. Dat deze qua opzet niet spoorde met hetgeen de functiewaarderingsdeskundige voor ogen stond, doet daaraan niet af.
    
    3.3. Appellante heeft, naar moet worden aangenomen, over de waardering van haar aldus beschreven functie contact gehad met de functiewaarderingsdeskundige, maar van een afrondend conceptwaarderingsadvies van deze deskundige, als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Regeling functiewaardering, is niet kunnen blijken. Niettemin heeft appellante de directeur een aan haarzelf gerichte brief ter ondertekening aangeboden, waarin is vermeld dat de definitieve waardering door het waarderingsbureau, op grond van de waarderingssystematiek van de gemeente Roermond, inmiddels heeft plaatsgevonden en dat de waardering leidt tot salarisschaal niveau 12. Deze verwijzing naar een definitief waarderingsadvies was feitelijk onjuist. De brief is door de directeur ondertekend en aan appellante verzonden of ter hand gesteld.
    
    3.4. Dat binnen REO een bedrijfscultuur was ontstaan waarin de regels inzake functiewaardering niet onverkort werden nageleefd - mede gezien de geringe omvang en de bedrijfsmatige werkwijze van de onderneming - kan in dit geval niet ter verontschuldiging dienen. Juist vanwege haar gecombineerde functie van financial controller en personeelsfunctionaris had appellante bij de inschaling van haar eigen functie strikt moeten vasthouden aan de eis van een op schrift gesteld afrondend waarderingsadvies, teneinde iedere schijn van oneigenlijke persoonlijke bevoordeling te vermijden. Dat zij dit niet heeft gedaan, levert plichtsverzuim op.
    
    3.5. Op grond van de stukken is voor de Raad evenwel voldoende aannemelijk geworden dat de directeur van REO appellante voor haar functie een waardering en inschaling overeenkomstig schaal 12 had toegezegd. Op de materiële uitkomst van het functiewaarderings- en inpassingstraject is het plichtsverzuim dus niet van invloed geweest en het oogmerk van appellante was daarop ook niet gericht. Gelet hierop, alsmede op de reeds genoemde lossere bedrijfscultuur, waarin de directie blijkbaar heeft berust, is een disciplinair ontslag naar het oordeel van de Raad onevenredig aan de aard en de ernst van het door appellante gepleegde plichtsverzuim. Een lichte sanctie, bijvoorbeeld een berisping, zou 's Raads toetsing wel hebben kunnen doorstaan.
    
    4. Het vorenstaande betekent dat de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komen. Gedaagde dient een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
    
    5. Met het oog op dit nieuwe besluit merkt de Raad nog op dat op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting duidelijk is geworden dat tussen partijen een onherstelbare vertrouwensbreuk is opgetreden, zodat herstel van de dienstbetrekking uitgesloten moet worden geacht.
    
    6. De Raad acht termen aanwezig om gedaagde met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen tot vergoeding van een bedrag groot € 644,- aan kosten wegens aan appellante in eerste aanleg verleende rechtsbijstand en van een bedrag groot € 644,- aan kosten wegens aan appellante in hoger beroep verleende rechtsbijstand, alsmede tot een bedrag groot € 4,20 aan reiskosten in eerste aanleg en tot een bedrag groot € 35,76 aan reiskosten in hoger beroep, in totaal derhalve € 1.327,96. 
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het inleidend beroep alsnog gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
      Bepaalt dat gedaagde een nieuw besluit neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
      Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.327,96, te betalen door de Regionale Economische Ontwikkeling Midden-Limburg B.V., gevestigd te Roermond;
      Bepaalt dat de Regionale Economische Ontwikkeling Midden-Limburg B.V. aan appellante het door haar in eerste aanleg en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 274,- vergoedt.
    
    
    Aldus gegeven door mr. G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en mr. R. Kooper en prof. mr. F.A.M. Stroink als leden, in tegenwoordigheid van A. de Gooijer als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 13 maart 2003.
    
    (get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
    
    
      (get.) A. de Gooijer.
      Q