ECLI:NL:CBB:2026:48, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 10-02-2026, 23/1888
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2026-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom. Aardappelmoeheid. Beëindigen van de teelt van aardappelen in een gebied waarvoor een aardappelteeltverbod geldt. Om overtreding aan te nemen is boos opzet niet vereist. Geen strijd met het evenredigheidsbeginsel.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1888 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 10 februari 2026 in de zaak tussen
    Maatschap [naam] , te [woonplaats]
    (gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. P.M.M. van Bennekom)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 22 juni 2023 (dwangsombesluit) heeft de minister aan Maatschap [naam] een last onder dwangsom opgelegd.
    
    
    
      Met de uitspraak van 25 juli 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:400) heeft de voorzieningenrechter van het College het verzoek van Maatschap [naam] om een voorlopige voorziening te treffen afgewezen.
    
    
    
      Met twee afzonderlijke besluiten van 15 augustus 2023 (invorderingsbesluit I en II) heeft de minister bij Maatschap [naam] twee dwangsommen van elk € 1.000,- ingevorderd wegens het niet voldoen aan het dwangsombesluit. 
    
    
    
      Met het besluit van 19 september 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van Maatschap [naam] tegen het dwangsombesluit ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Maatschap [naam] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 11 december 2025. Aan de zitting heeft de gemachtigde van de minister deelgenomen.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      Maatschap [naam] exploiteert een akkerbouwbedrijf en pacht gronden voor de teelt van pootaardappelen.   
      
    
    
      1.2
      Een toezichthouder van de Stichting Nederlandse Algemene Keuringsdienst voor zaaizaad en pootgoed van landbouwgewassen (NAK) heeft in het kader van een controle op de naleving van aardappelteelt in een verbodsgebied op 9 juni 2023 een controle uitgevoerd op percelen die in gebruik waren bij Maatschap [naam] . In het van de controle naar waarheid opgemaakte rapport van bevindingen van 13 juni 2023 staat dat op percelen die in gebruik waren bij Maatschap [naam] een aardappelteeltverbod gold en dat de toezichthouder heeft waargenomen dat op die percelen aardappelen zijn gepoot.  
      
    
    
      1.3
      Op basis van dit rapport van bevindingen heeft de minister met het dwangsombesluit een last onder dwangsom opgelegd voor overtreding van artikel 37 van de Regeling plantgezondheid. Twee percelen waarop Maatschap [naam] aardappels heeft gepoot zijn aangewezen in bijlage 8 bij de Regeling plantgezondheid, waardoor daarop geen aardappelen in de volle grond mogen worden geteeld. Maatschap [naam] is opgedragen om de geconstateerde overtreding vóór 5 juli 2023 op te heffen, door vóór die datum de teelt van aardappelen op deze twee percelen te beëindigen. De minister heeft aan de last een dwangsom van € 500,- per perceel per controle gekoppeld, met een maximumbedrag van € 1.500,- per perceel. De last heeft een geldigheidsduur van een maand. Volgens de minister is Maatschap [naam] als akkerbouwer verantwoordelijk voor het voorkomen van de verspreiding van aaltjes, die aardappelmoeheid veroorzaken.  
      
    
    
      1.4
      Op 13 en 21 juli 2023 heeft de toezichthouder van de NAK bij hercontroles geconstateerd dat op beide percelen een aardappelgewas groeide.   
      
    
    
      1.5
      In het bestreden besluit heeft de minister de bezwaren van Maatschap [naam] ongegrond verklaard en het dwangsombesluit gehandhaafd. 
      
    
    
      1.6
      Met de invorderingsbesluiten I en II heeft de minister Maatschap [naam] meegedeeld dat bij de hercontroles op 13 juli 2023 en 21 juli 2023 is gebleken dat niet is voldaan aan de last onder dwangsom en dat daarom twee keer een dwangsom van € 1.000,- wordt ingevorderd. 
      
    
    
      1.7
      Maatschap [naam] is het niet eens met de besluiten van de minister.
      
      
        
          Standpunt van partijen
        
      
      
      
        
          Standpunt van Maatschap [naam]
        
      
      
    
    
      2.1
      Maatschap [naam] kreeg van de verpachter percelen aangeboden voor de teelt van pootaardappelen. Om vast te stellen dat de percelen geschikt waren voor de teelt van aardappelen heeft Maatschap [naam] onderzoek laten doen door de NAK naar aardappelmoeheid (AM) op deze percelen. De NAK heeft de percelen geïnspecteerd en monsters genomen. Dat heeft geleid tot een onderzoeksverklaring AM van 3 januari 2023 dat er geen besmetting is aangetroffen. Vervolgens heeft Maatschap [naam] besloten om op deze percelen pootaardappelen te gaan telen. Maatschap [naam] verkeerde in de veronderstelling dat zij zich strikt aan de geldende regels heeft gehouden. Zij wist niet dat twee van de drie percelen in een gebied lagen waar geen aardappelen geteeld mogen worden. De twee percelen liggen precies op de grens van het gebied. De NAK heeft Maatschap [naam] er in het kader van het verzochte onderzoek naar aardappelmoeheid niet op gewezen dat de percelen onderdeel zijn van een teeltverbod, terwijl zij kon weten dat de maatschap daar pootaardappelen zou gaan telen. 
      
    
    
      2.2
      Het evenredigheidsbeginsel brengt met zich mee dat het opheffen van de overtreding op de minst bezwaarlijke wijze dient plaats te vinden. In dat kader zal ook gekeken moeten worden naar proportionaliteit. Het doel van de wetgever, het voorkomen van aardappelmoeheid, moet daarbij voor ogen worden gehouden. Dat doel had in dit geval ook op een andere wijze bereikt kunnen worden dan door vernietiging van de aardappelen. Vernietiging van de aardappelen heeft geleid tot een schadepost van meer dan € 30.000,-. Ten eerste gaat het om pootaardappelen die resistent zijn voor aardappelmoeheid. Ten tweede kan ook op andere wijze worden gegarandeerd dat er geen aardappelmoeheid zal gaan optreden, namelijk door de pootaardappelen na de oogst in depot te zetten en te bemonsteren. Als dan uit onderzoek is gebleken dat geen sprake is van een besmetting dan kan de partij worden vrijgegeven. Dit blijkt volgens Maatschap [naam] uit een overgelegde verklaring van een agrarisch schade-expert.
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
    
    
      3.1
      Voor zover is bedoeld een beroep te doen op het vertrouwensbeginsel, kan dit niet slagen. Maatschap [naam] heeft niet aannemelijk gemaakt dat er van de zijde van de overheid concrete en ondubbelzinnige toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht. De omstandigheid dat de NAK Maatschap [naam] niet op het teeltverbod heeft gewezen kan naar de mening van de minister niet als zodanig worden aangemerkt. De NAK wist bij de aanvraag van het onderzoek niet welk gewas zou worden geteeld. De aanvraag kan bijvoorbeeld ook zijn gedaan in verband met boomkwekerijgewassen, vaste planten of bloembolgewassen. Van de NAK kan niet worden verlangd dat zij aanslaat op de naam van de aanvrager; zij handelt duizenden aanvragen per jaar af. Bovendien is Maatschap [naam] een professionele akkerbouwer. Zij houdt zich al jaren bezig met de teelt van aardappelen. De aardappelteeltverbodsgebieden zijn niet nieuw en zijn zowel via de regelgeving als via de website van de NVWA eenvoudig in te zien. Gelet op haar specifieke kennis en deskundigheid en haar eigen onderzoeksplicht had zij moeten beseffen dat het uitblijven van een reactie of gedraging van de NAK niet betekent dat zij daar aardappelen op deze percelen had mogen telen. 
      
    
    
      3.2
      
        Volgens de minister was de maatregel verder geschikt en noodzakelijk om het doel –
         het niet telen van aardappelen in een aardappelteeltverbodsgebied – te bereiken. Hij ziet geen aanleiding voor de conclusie dat het handhavend optreden met het dwangsombesluit in dit geval onevenredig is. De door Maatschap [naam] voorgestelde optie om de aardappelen eerst te laten groeien en te rooien en dan te laten keuren, is geen aanvaardbaar alternatief.
      
      
      
        
          Beoordeling door het College 
        
      
      
      
        
          Dwangsombesluit
        
      
      
    
    
      4.1
      In het dwangsombesluit heeft de minister geconstateerd dat Maatschap [naam] een overtreding heeft begaan van artikel 37 van de Regeling plantgezondheid, waarin is bepaald dat aardappelen niet worden geteeld in de volle grond op een terrein of perceel, gelegen in een in bijlage 8 aangewezen gebied. Zoals de minister op de zitting heeft toegelicht, is artikel 37 van de Regeling plantgezondheid gebaseerd op artikel 20, eerste lid, aanhef en onder b, en het tweede lid, van de Plantgezondheidswet en artikel 6, aanhef en onder b, van het Besluit plantgezondheid. De bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen volgt uit artikel 28 van de Plantgezondheidswet, in samenhang gelezen met artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.  
      
    
    
      4.2
      Naar het oordeel van het College heeft de minister terecht vastgesteld dat Maatschap [naam] het aardappelteeltverbod heeft overtreden. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat op twee percelen, die in gebruik zijn bij Maatschap [naam] en zich bevinden in een gebied waarvoor een aardappelteeltverbod geldt, aardappelen zijn gepoot. Maatschap [naam] heeft deze bevindingen ook niet betwist. Dat Maatschap [naam] niet op de hoogte was van het verbod en hierop ook niet is gewezen door de NAK in het kader van het AM-onderzoek, maakt niet dat geen sprake is van een overtreding. Om een overtreding van het teeltverbod aan te nemen is niet vereist dat opzettelijk wederrechtelijk (met zogenoemd boos opzet) is gehandeld. Kennis bij aardappeltelers over de voorschriften over aardappelteelt, waaronder het teeltverbod, wordt verondersteld. De minister was dus bevoegd om handhavend op te treden.
      
    
    
      4.3
      Het dwangsombesluit is in dit geval een geschikt middel om te waarborgen dat de overtreding van het aardappelteeltverbod wordt beëindigd. Het betoog van Maatschap [naam] dat de overtreding ook op minder belastende wijze had kunnen worden beëindigd, volgt het College niet. Op de zitting heeft de minister uitgelegd waarom de minister niet heeft toegestaan dat de aardappelen nog wat langer, gedurende de beoogde teeltperiode, in de grond konden blijven. Hij heeft toegelicht dat de wortelgroei van aardappels de ontwikkeling van aaltjes stimuleert. Hoe eerder de aardappels uit de grond worden verwijderd, hoe eerder de ontwikkeling van aaltjes stopt. De door Maatschap [naam] voorgestelde optie is daarmee ook naar het oordeel van het College geen aanvaardbaar alternatief. De enkele omstandigheid dat Maatschap [naam] schade heeft geleden door de pootaardappelen voortijdig te rooien, maakt het dwangsombesluit niet onevenwichtig. Het dwangsombesluit is dan ook niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel.  
      
      
        
          Invorderingsbesluiten: geen gronden
        
      
      
    
    
      4.4
      Maatschap [naam] heeft te kennen gegeven zich niet te kunnen vinden in de invorderingsbesluiten, maar zij heeft niet toegelicht waarom zij het niet eens is met die invorderingsbesluiten. Het College ziet dan ook geen aanleiding om een oordeel te geven over deze besluiten. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      5 Het beroep is ongegrond.   
      
      6 De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. D. Brugman en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. C.D.V. Efstratiades, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 februari 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. J.H. de Wildt	w.g. C.D.V. Efstratiades
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 5:32, eerste lid
      Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    
    
      
        Plantgezondheidswet
      
    
    
    
      Artikel 20, eerste lid, aanhef en onder b, en het tweede lid
    
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot:
    b. andere maatregelen voor de beheersing van risico’s op schadelijke organismen.
    2. Het is verboden te handelen in strijd met de maatregelen, bedoeld in het eerste lid, onder b.
    
    
      Artikel 28 
      Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet en van het bepaalde bij of krachtens verordening 2016/2031, verordening 2017/625 met betrekking tot beschermende maatregelen tegen schadelijke organismen bij planten en EU gedelegeerde- en uitvoeringshandelingen van verordening 2016/2031 en van verordening 2017/625.
    
    
    
      
        Besluit plantgezondheid
      
    
    
    
      Artikel 6, aanhef en onder b
      Bij ministeriële regeling kunnen regels worden gesteld voor de beheersing van risico’s op schadelijke organismen bij planten, plantaardige producten en ander materiaal op het gebied van onder meer:
    
    b. teeltvoorschriften;
    
    
      
        Regeling plantgezondheid
      
    
    
    
      Artikel 37
      Aardappelen worden niet geteeld in de volle grond op een terrein of perceel, gelegen in een in bijlage 8 aangewezen gebied.
    
    
    
      Bijlage 8, onder 5
      
        het gebied in de gemeente [plaats 1] , omsloten door: de sloot gelegen haaks op de [locatie] bij […] (in het verlengde van de [adres 1] in de Belgische gemeente [gemeente] , nabij [plaats 2] ), het kavelpad tussen deze sloot en de bocht in de [adres 2] , een denkbeeldige lijn tussen de bocht in de [adres 2] en de hoek van de [adres 3] – [adres 4] , [adres 3] , [adres 5] , [adres 6] , [adres 7] , [adres 8] , [adres 9] , [adres 10] , [adres 11] , [adres 12] , [adres 13] , [adres 14] , [adres 15] , [adres 16] , [adres 17] , [adres 18] , de [locatie] tot aan […]