ECLI:NL:RBROT:2008:BD1780, Rechtbank Rotterdam, 28-04-2008, 08/1075
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2008-04-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Weigering inrichtings- en horecavergunning voor wat betreft terras. Consolidatiebeleid in horecanota. Niet is getoetst aan de in het beleid opgenomen uitzonderingsmogelijkheden. Op basis van een nadere belangenafweging treft de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Sector Bestuursrecht
      Voorzieningenrechter
    
    
    
      Reg.nr.: VHOREC 08/1075-NIFT
      	 VHOREC 08/1193-NIFT
    
    
    Uitspraak naar aanleiding van het verzoek om voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht
    
    in de gedingen tussen
    
    [Verzoekers], wonende te [woonplaats], verzoekers,
    
    en
    
    
      de burgemeester van de gemeente Rotterdam, verweerder 1, en
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder 2, (samen verweerders).
    
    
    
    
      1	Ontstaan en loop van de procedure
      Op 19 juli 2007 hebben verzoekers een vergunning aangevraagd voor de exploitatie van de inrichting “La Cuisine Mediterrane” aan de Pannekoekstraat 22a te Rotterdam als restaurant. Tevens hebben verzoekers ten behoeve van de inrichting een aanvraag ingediend ter verkrijging van een vergunning het horecabedrijf uit te oefenen.
    
     
    Bij besluit van 6 februari 2008 heeft verweerder 1 vergunning verleend voor de inrichting en het verzoek om een terras te plaatsen aan de voorgevel van de inrichting geweigerd.
    
    Bij besluit van eveneens 6 februari 2008 heeft verweerder 2 vergunning verleend voor het uitoefenen van het horecabedrijf en het verzoek voor het uitoefenen van het horecabedrijf op een terras geweigerd.
    
    Tegen deze besluiten (hierna: bestreden besluiten) hebben verzoekers bij brief van 12 februari 2008 bezwaar gemaakt.
    
    Voorts hebben verzoekers bij brief van 5 maart 2008 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 april 2008. Verzoekers waren aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.B.H. Fijneman.
    
    
      2	Overwegingen
      Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan, indien tegen een besluit bij de rechtbank beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de rechtbank, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
    
    
    Voor zover de daartoe uit te voeren toetsing meebrengt dat de rechtmatigheid van het bestreden besluit wordt beoordeeld, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter een voorlopig karakter en is dat oordeel niet bindend voor de beslissing op bezwaar of eventueel in de hoofdzaak.
    
    Verzoekers hebben met ingang van 1 juli 2007 de huurovereenkomst van de winkel (horeca)ruimte Pannekoekstraat 22A-24A te Rotterdam van L.F. Yam overgenomen met de bedoeling daarin een restaurant te vestigen. Vervolgens hebben zij een exploitatievergunning en een vergunning ingevolge de Drank- en Horecawet aangevraagd.
    
    
      In de bijlage behorende bij de exploitatievergunning heeft verweerder 1 de weigering van het verzoek ten aanzien van de uitbreiding van de inrichting met een terras geweigerd, omdat dit niet past in het in de Horecanota 2007-2011 opgenomen beleid. Daarbij heeft verweerder 1 onder meer overwogen: 
      dat de inrichting is gevestigd in de Pannekoekstraat in het Laurenskwartier, waarvoor een consolidatiebeleid geldt en dat de aanvraag een vergroting (uitbreiding met een terras van 21 m2) van de bestaande inrichting inhoudt, waardoor de woon- en leefsituatie nadelig wordt beïnvloed;
      dat de Centrumraad op 9 oktober 2007 een positief advies heeft uitgebracht in afwijking van het in de Horecanota vervatte beleid, met als redenen dat het terras past binnen de visie van het binnenkort vast te stellen terraszoneringsbeleid en dat in de praktijk al sprake was van een terras;
      dat voorafgaand aan de aanvraag niet is gebleken dat feitelijk een terras werd geëxploiteerd en dat daarom geen sprake van legalisatie kan zijn;
      dat het genoemde terraszoneringsbeleid in verband met het consolidatiebeleid alleen geldt voor een inrichting met een exploitatievergunning met een bestaand terras;
      dat een nog vast te stellen terraszoneringsbeleid geen aanleiding geeft af te wijken van de Horecanota;
      dat de Centrumraad haar advies onvoldoende heeft onderbouwd;
      dat uit de schriftelijke verklaring van de vorige ondernemer is gebleken dat het terras voor het laatst medio 1996 is gebruikt en dat van dit gebruik geen bewijzen zijn in de vorm van een verleende terrasvergunning of betaalde precariorechten.
    
    
    
      In hun bezwaarschrift hebben verzoekers aangevoerd dat
      -	de Centrumraad heeft besloten een beperkt gevelterras toe te staan, maar dat de betrokken dienst Stedebouw en Volkshuisvesting (hierna: dS+V) van mening is dat de motivering van de Centrumraad onvoldoende is onderbouwd en daarom de vergunning heeft geweigerd;
      -	dS+V in tegenspraak met eerdere mededelingen ten onrechte van mening is dat de aan de vorige eigenaar Yam afgegeven terrasvergunning te lang geleden is;
      -	het standpunt van dS+V onbegrijpelijk is omdat uit de Horecanota blijkt dat kwaliteitsverbeterende horeca gewenst is;
      -	dS+V bevooroordeeld is en zich niet verdiept in het doen en laten van een ondernemer.
    
    
    Ter zitting hebben verzoekers nog aangevoerd dat volgens de Horecanota consolidatie niet inhoudt dat er helemaal geen ontwikkelingen meer kunnen plaatsvinden. Tevens heeft het verzoekers bevreemdt dat de behandelend ambtenaar zich nimmer ter plekke van de situatie op de hoogte heeft gesteld. Ook hebben zij er op gewezen dat zij een kwalitatief goede zaak hebben, die een positieve invloed heeft op de omgeving. Het laatste wordt onderschreven door de wijkagent, aldus verzoekers.
    
    Ter onderbouwing van hun spoedeisend belang hebben verzoekers aangevoerd dat zij na het positieve advies van de Centrumraad in september vorig jaar het terrasmeubilair hebben besteld en dat zij dat nu hebben. Bovendien begint het terrasseizoen in het voorjaar en derven zij als gevolg van het ontbreken van het terras inkomsten.
    
    De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
    
    Ingevolge artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a. van de APV - voor zover hier van belang - kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, indien naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de inrichting door de aanwezigheid van de inrichting nadelig wordt beïnvloed.
    
    
      Ingevolge het derde lid van dit artikel houdt de burgemeester bij de toepassing van de in het vorige lid genoemde weigeringsgrond rekening met:
      a.het karakter van de straat en van de wijk waarin de inrichting is gelegen of zal komen te liggen;
      b. de aard van de inrichting;
      c. de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van de inrichting;
      d. de wijze van bedrijfsvoering van de exploitant of beheerder van de inrichting in deze of in andere inrichtingen.
    
    
    In art. 27 eerste lid, aanhef en onder b, van de Drank- en Horecawet is bepaald dat een vergunning wordt geweigerd, indien redelijkerwijs moet worden aangenomen, dat de feitelijke toestand niet met het in de aanvraag vermelde in overeenstemming zal zijn.
    
    De voorzieningenrechter overweegt dat de bevoegdheid van verweerder om een exploitatievergunning - geheel of gedeeltelijk - te weigeren discretionair van aard is, hetgeen inhoudt dat verweerder ter zake beleidsvrijheid is gelaten. De (wijze van) gebruikmaking van deze bevoegdheid dient door de voorzieningenrechter terughoudend te worden beoordeeld. De gedingen zijn beperkt tot de weigering een terras aan de voorgevel van de inrichting te plaatsen, waarmee de weigering om het horecabedrijf op het terras uit te oefenen samenhangt.
    
    Verweerder heeft voor de gebruikmaking van zijn bevoegdheden - voor zover hier van belang - beleid ontwikkeld dat is opgenomen in de Horecanota 2007-2011. 
    
    Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, heeft verweerder met dit beleid in zijn algemeenheid de grenzen van een redelijke beleidsbepaling niet overschreden. 
    
    
      In de Horecanota is voor het Laurenskwartier onder meer het volgende beleid vastgesteld:
      “Voor de overige delen van het gebied, waaronder de Pannekoekstraat, geldt het consolidatiebeleid. Op die manier blijft er een goede balans tussen wonen en horeca.”
    
    
    
      Onder hoofdstuk 4.1.2 Consolideren is in de Horecanota vermeld:
      “Het consolidatiebeleid beoogt de positie van de horeca te handhaven ten opzichte van de overige maatschappelijke functies. In de aangewezen consolidatiegebieden worden geen nieuwe inrichtingen toegestaan. Het consolidatiebeleid geldt tevens voor iedere afzonderlijke bestaande inrichting. Niet toegestaan worden het vergroten van het aantal vierkante meters vloeroppervlakte (met inbegrip van de terrassen), … Het aantal horecabedrijven dat op het moment van inwerkingtreding van deze horecanota of een deelgemeentelijke horecanota legaal in een bepaald gebied aanwezig is, geldt hierbij als uitgangspunt.”
    
    
    Binnen het consolidatiebeleid gelden drie vormen van gewenste uitbreiding, waaronder het “beperkt ontwikkelen” met terrassen bij bestaande inrichtingen. In het gebiedsgerichte beleid wordt steeds aangegeven welke van de drie vormen van beperkt ontwikkelen worden toegestaan. 
    
    “Met het ‘beperkt ontwikkelen met terrassen’ kan in een bepaald gebied een uitbreiding van het aantal of de afmeting van terrassen worden toegestaan. Voor deze gebieden geldt dat een uitbreiding van het aantal horecabedrijven niet gewenst is, vanwege de reeds aanwezige druk op het woon- en leefklimaat of vanwege de wankele balans tussen de diverse in het gebied aanwezige functies.”
    
    Uit hoofdstuk 4.1.4 van de Horecanota blijkt eveneens dat in bijzondere gevallen marginale uitbreiding van de oppervlakte van bestaande horeca-inrichtingen in consolidatiegebieden niet per definitie in strijd hoeft te zijn met het beleid: “Een bijzondere omstandigheid kan zijn gelegen in de verwachting dat het woon- en leefklimaat zal verbeteren door de kwalitatieve verbetering van een horecagelegenheid. Bij beoordeling van aanvragen wordt daarom zoveel mogelijk gekeken naar de individuele omstandigheden. Het kan ook betekenen dat ondanks het consolidatiebeleid of zelfs verminderingsbeleid toch de vestiging van een nieuwe onderneming wordt toegestaan. Uiteraard moet er dan sprake zijn van bijzondere omstandigheden die een afwijking van het beleid rechtvaardigen. Hiervan kan sprake zijn als de (deel)gemeente verwacht dat het woon- en leefklimaat in sterke mate positief wordt beïnvloed door de komst van de nieuwe horecagelegenheid. Zo wordt maatwerk geleverd in die gebieden waar dit wenselijk en mogelijk wordt geacht.”
    
    Gelet op het hiervoor aangehaalde beleid kan worden betwijfeld of het bestreden besluit rechtmatig is en bij het besluit op bezwaar kan worden gehandhaafd. Het verzoek van verzoekers tot het treffen van een voorlopige voorziening zal dan ook met name aan de hand van een belangenafweging worden beoordeeld.
    
    De voorzieningenrechter stelt vast dat de Horecanota, zoals de gemachtigde van verweerder ter zitting heeft bevestigd, in samenspraak met de deelgemeenten (waaronder de Centrumraad) is vastgesteld. Voorts stelt de voorzieningenrechter vast dat de Centrumraad, weliswaar met een gebrekkige motivering, een positief advies heeft uitgebracht ten aanzien van de vestiging van een gevelterras bij de inrichting van verzoekers. Tevens heeft de vorige eigenaar eveneens over een vergunning voor een terras beschikt. Vanuit het oogpunt van planologische regelingen danwel van de zijde van de politie bestaan tegen het terras geen bezwaren.
    
    De voorzieningenrechter stelt aan de hand van de Horecanota vast dat in een als consolidatiegebied bestempeld deel van de stad zoals het Laurenskwartier het “beperkt ontwikkelen” met terrassen bij bestaande inrichtingen mogelijk is. Tevens stelt de voorzieningenrechter vast dat de Horecanota in bijzondere gevallen marginale uitbreiding van de oppervlakte van bestaande horeca-inrichtingen mogelijk maakt in consolidatiegebieden. Een bijzondere omstandigheid vormt daarbij de kwalitatieve verbetering van een horecagelegenheid. Aan de hiervoor vermelde in het beleid opgenomen onderwerpen heeft verweerder in zijn motivering geen aandacht geschonken, terwijl verzoekers nadrukkelijke op de kwaliteit van hun restaurant en de positieve invloed die deze zaak op de omgeving zou hebben, hebben gewezen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het daarbij niet gaat om een ‘bijzondere unieke situatie’ zoals verzoekers is voorgehouden. De stelling van de zijde van verweerder dat een terras altijd als een verslechtering van het woon- en leefklimaat in de omgeving moet worden uitgelegd, acht de voorzieningenrechter te algemeen van aard. Tevens kan uit het positieve advies van de Centrumraad worden afgeleid dat deze welwillend staat tegenover de plaatsing van een gevelterras bij de inrichting van verzoekers en dit mogelijk als een verbetering ziet voor de omgeving.
    
    De voorzieningenrechter betrekt ook bij de belangenafweging ten gunste van verzoekers de lange duur van de afhandeling van de vergunningaanvragen en de verdere procedure. Immers verzoekers hebben hun aanvraag reeds op 19 juli 2007 ingediend, terwijl de vergunningen eerst op 6 februari 2008 zijn verleend. Voorts hebben verzoekers op 12 februari 2008 hun bezwaar ingediend en wordt de hoorzitting, naar ter zitting van de rechtbank bekend is geworden, pas gehouden op 14 mei 2008, waarna het onzeker is wanneer het besluit op bezwaar bekend zal worden gemaakt. De mededeling dat het dagelijks bestuur van de Centrumraad in de vergadering van 18 september 2007 heeft besloten een beperkt gevelterras toe te staan, welk besluit aan het bureau Vergunningen kenbaar zou worden gemaakt, ‘waarna de vergunning afgegeven zal worden’, heeft door zijn stelligheid in die zin bij verzoekers verwachtingen gewekt dat zij terrasmeubilair zijn gaan bestellen. 
    
    Onder deze omstandigheden ziet de voorzieningenrechter, na afweging van de betrokken belangen, aanleiding een voorlopige voorziening te treffen als hierna vermeld.
    
    De voorzieningenrechter ziet voorts aanleiding met toepassing van artikel 8:82, vierde lid, van de Awb te bepalen dat het door verzoekers betaalde griffierecht van  € 145,-- door de gemeente Rotterdam wordt vergoed.
    
    Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      3	Beslissing
      De voorzieningenrechter,
    
    
    recht doende:
    
    wijst het verzoek om voorlopige voorziening toe, in die zin dat de besluiten van verweerder van 6 februari 2008 worden geschorst voor zover daarbij de vergunningen een terras te exploiteren en het horecabedrijf op een terras uit te oefenen zijn geweigerd, met dien verstande dat verweerder wordt opgedragen verzoekers te behandelen als ware hen deze vergunningen verleend, tot en met zes weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar van verzoekers,
    
    bepaalt dat de gemeente Rotterdam aan verzoekers het betaalde griffierecht van € 145,-- vergoedt.
    
    
    
    
      Aldus gedaan door mr. L.A.C. van Nifterick, voorzieningenrechter, en door deze en 
      mr. E. Kleingeld-Top, griffier, ondertekend.
    
    
    De griffier:	De voorzieningenrechter:
    
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 april 2008.
    
    Afschrift verzonden op: