ECLI:NL:CRVB:2004:AO4613, Centrale Raad van Beroep, 26-02-2004, 02/1474 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2004-02-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ontslag burgemeester wegens verstoorde verhoudingen. Is er sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan een hogere uitkering moet worden toegekend?

02/1474 AW
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    de Kroon, vertegenwoordigd door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,  appellante,
    
    en
    
    [gedaagde], wonende te [naam gemeente], gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Namens appellante is op de daartoe bij beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank [naam arrondissement] van 4 februari 2002, nr. Awb 01/540, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Gedaagde heeft een verweerschrift en nadien nog nadere stukken ingediend.
    
    Het geding is behandeld ter zitting van 15 januari 2004, waar namens appellante is verschenen mr. E.J. Daalder, advocaat te 's-Gravenhage en waar gedaagde in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. R.A.A. Duk, eveneens advocaat te 's-Gravenhage.
    
    
    II. MOTIVERING
    
    1. Gedaagde is per 1 juni 1997 voor de duur van zes jaar benoemd tot burgemeester van de gemeente [naam gemeente]. Bij koninklijk besluit van 9 mei 2001 is aan gedaagde wegens verstoorde verhoudingen tussen hem en de gemeenteraad op grond van artikel 61, eerste lid, van de Gemeentewet en artikel 44, eerste lid, van het Rechtspositiebesluit burgemeesters 1994 (hierna: Rpb) met ingang van 1 juni 2001 eervol ontslag verleend. Dit besluit is na bezwaar gehandhaafd bij het bestreden besluit van 20 augustus 2001.
    
    2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het door gedaagde tegen dit bestreden besluit ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, met bepalingen omtrent proceskosten en griffierecht. De rechtbank heeft, kort samengevat, overwogen dat wel van verstoorde verhoudingen sprake was, maar dat appellante niet tot ontslagverlening had mogen besluiten met voorbijgaan aan de namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de Minister) door de Commissaris van de Koningin in de provincie Zeeland (hierna: de CdK) met gedaagde gemaakte afspraken, hierop neerkomend, dat niet tot ontslag zou worden overgegaan voordat tussen gedaagde en de gemeente een afvloeiingsregeling was getroffen die meer zou zijn dan de uitkering waarop gedaagde recht had op grond van de toepasselijke regelgeving. Nu die afspraken niet zijn nagekomen had appellante alleen tot ontslag kunnen overgaan indien gebruik zou zijn gemaakt van de in artikel 46a, vijfde lid, van het Rpb neergelegde bevoegdheid, op grond waarvan appellante bij aanwezigheid van een bijzonder geval ten laste van het Rijk aan een burgemeester die ontslagen wordt een hogere uitkering kan toekennen dan die welke hem op grond van de toepasselijke regeling toekomt. 
    
    3.1. In hoger beroep heeft appellante, eveneens kort weergegeven, aangevoerd dat geen sprake is van afspraken waaraan zij zou zijn gebonden, dat het feit dat de gemeente [naam gemeente] de namens de gemeente gemaakte afspraken niet is nagekomen niet aan appellante valt te verwijten maar daarentegen wel - mede - aan gedaagde, en dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij ziet dat wel degelijk een aantal aanvullende voorzieningen ten gunste van gedaagde en ten laste van het Rijk is getroffen. 
    
    3.2. Van de zijde van gedaagde is een en ander gemotiveerd betwist. Gedaagde heeft voorts in verweer uiteengezet dat geen sprake is van een verstoorde verhouding tussen hem en de gemeenteraad, zodat er ook om die reden geen ontslagbevoegdheid bestond. 
    
    4.1. Artikel 44, eerste lid, aanhef en onder d, van het Rpb bepaalt dat aan de burgemeester anders dan op eigen aanvraag ontslag kan worden verleend op andere gronden. Ingevolge artikel 46a, eerste lid, van het Rpb heeft de burgemeester ten laste van de gemeente recht op een uitkering bij eervol ontslag op de hiervoor bedoelde grond, indien naar het oordeel van de minister de reden van het ontslag is gelegen in een verstoorde verhouding tussen de burgemeester en de gemeenteraad. Op grond van het vijfde lid van dit artikel kan in zeer bijzondere gevallen van ontslag bij koninklijk besluit ten laste van het Rijk ten gunste van de burgemeester van dit artikel worden afgeweken. De bevoegdheid van appellante om aan een burgemeester ontslag te verlenen wegens verstoorde verhoudingen met de gemeenteraad is gelet op het vorenstaande een discretionaire, waarvan de uitoefening door de rechter terughoudend moet worden getoetst.
    
    4.2. In lijn met zijn uitspraak van 16 december 1999, TAR 2000, 29, zal de Raad, gelet op de verwevenheid tussen de beslissing om gebruik te maken van de bevoegdheid tot het verlenen van ontslag en de aan het ontslag ten grondslag gelegde verstoorde verhoudingen, eerst beoordelen of appellante op goede gronden heeft aangenomen dat van zodanige verhoudingen sprake was.  
    
    4.2.1. In dat verband is allereerst van belang dat de raad van de gemeente [naam gemeente] op 22 juni 2000 heeft uitgesproken dat op grond van onherstelbaar verstoorde verhoudingen er geen vertrouwen meer is in een verder functioneren van gedaagde als burgemeester en heeft besloten het vertrouwen in gedaagde op te zeggen en hem te verzoeken de consequenties daarvan met onmiddellijke ingang te aanvaarden. Voorts wijst de Raad op hetgeen de CdK in zijn ambtsbericht aan de Minister heeft geschreven aangaande zijn eigen bemoeienis met de bestuurscrisis in [naam gemeente] en zijn kwalificatie van de verhoudingen als zijnde verstoord. Daarnaast heeft de Raad acht geslagen op hetgeen uit de verslagen van de door de CdK met de wethouders en de fractievoorzitters uit de gemeenteraad gevoerde gesprekken naar voren komt, te weten dat "de rek er geheel uit is" en op de brief van gedaagde waarin hij zijn zienswijze op de gang van zaken en zijn weinig vleiende opvatting over bepaalde personen binnen de gemeente geeft. 
    
    4.2.2. Op grond hiervan kan naar het oordeel van de Raad geen andere conclusie worden getrokken dan dat een vruchtbare voortzetting van de samenwerking tussen gedaagde en de gemeenteraad, en overigens ook tussen gedaagde en het College van burgemeester en de wethouders, in geen enkel opzicht meer was te verwachten. Immers bij (de meerheid van) de gemeenteraad was elk vertrouwen in de burgemeester komen te ontbreken en er bestond geen bereidheid die mening te herzien. Gelet hierop heeft appellante het ontslag niet ten onrechte gebaseerd op de door haar gebezigde grond.
    
    4.3. Met betrekking tot de vraag of appellante haar bevoegdheid op andere gronden ontslag te verlenen overigens op een aanvaardbare wijze heeft gehanteerd overweegt de Raad het volgende.
    
    4.3.1. Blijkens de stukken heeft gedaagde, nadat de gemeenteraad het vertrouwen in hem had opgezegd, gesprekken gevoerd met de CdK. De CdK heeft gedaagde mondeling aangeraden onbetaald verlof te nemen om zich met een advocaat te kunnen wijden aan de behartiging van zijn persoonlijke belangen in het kader van de rechtspositionele afwikkeling. De CdK heeft gedaagde bij brieven van 4 en 7 juli 2000 laten weten dat hij, gedaagde, recht had op wachtgeld ten laste van de gemeente als basis voor een passende afvloeiingsregeling alsmede dat van de zijde van de gemeente was ingestemd met het zo  spoedig mogelijk openen van de onderhandelingen. De CdK heeft daarbij gewezen op de verantwoordelijkheid van de gemeente terzake. Voor de goede orde heeft de CdK gedaagde voorts meegedeeld dat de Minister pas tot ontslag zal overgaan als over deze afvloeiingsregeling overeenstemming is bereikt tussen gedaagde en de gemeente [naam gemeente], de gemeente zich voldoende coöperatief heeft betoond en er naar het oordeel van de Minister in de vrije onderhandelingsruimte in voldoende mate tegemoet is gekomen aan gedaagdes belangen. 
    
    4.3.2. Naar het oordeel van de Raad heeft de CdK daarmee, mede namens de Minister, duidelijk willen maken hoe de procedure die zou leiden tot het ontslag van gedaagde zou moeten verlopen en heeft hij daarbij de gemeente gewezen op haar verantwoordelijkheid ter zake. De mogelijkheid van een bindend advies is daarbij optioneel genoemd. Gedaagde mocht er in het licht van deze brieven op vertrouwen dat de gemeente zich zou inspannen de onderhandelingen tot een goed einde te brengen en dat de Minister, vanuit diens verantwoordelijkheid voor de uitoefening van de ontslagbevoegdheid, zonodig druk op de gemeente zou uitoefenen om op korte termijn tot een aanvaardbare ontslagregeling te komen.
    
    4.3.3. De Raad stelt vervolgens vast dat van de zijde van de gemeente weinig voortvarendheid is betracht, niet daadwerkelijk van een positieve instelling is blijk gegeven en eerst na enige tijd een aanbod is gedaan dat in geen enkel opzicht als reëel was te beschouwen, omdat het veel minder bedroeg dan het bedrag waar gedaagde volgens de wet recht op heeft. Daar staat tegenover dat van de zijde van gedaagde geen enkele waarneembare beweging is gemaakt, niet is gereageerd op het tweede aanbod - dat overeenkwam met het wettelijk voorgeschrevene - en geen enkel tegenbod is gedaan dan wel eisen zijn gesteld. Die opstelling en dat stilzitten waren niet in overeenstemming met de constructieve verhouding die ook van gedaagde bij het voeren van de onderhan-delingen mocht worden verwacht. De verwachting die gedaagde aan de brieven van 4 en 7 juli 2000 kon ontlenen dat niet tot ontslag zou worden overgegaan voordat overeen-stemming tussen hem en de gemeente zou zijn bereikt strekt dan ook niet zover dat appellante ook gehouden zou zijn die opstelling van gedaagde onbeperkt en dus ook na 5 maart 2001 - de datum waarop de gemeenteraad het tweede aanbod als definitief heeft vastgesteld - te blijven honoreren. 
    
    4.3.4. Ten tijde van het primaire besluit mocht appellante zich op het standpunt stellen dat de door de CdK geschetste onderhandelingsfase in dit geval ongebruikt was verstreken en mede als gevolg van gebrek aan voortvarendheid bij gedaagde niet tot overeenstemming had geleid. Appellante stond voor de vraag of zij het bestuurlijk vacuüm dat was ontstaan doordat de raad het vertrouwen in gedaagde had opgezegd, waardoor gedaagde nood-gedwongen moest terugtreden, ook na verloop van 10 maanden en zonder enig uitzicht op een mogelijke oplossing kon laten voortduren. Daarbij is van belang dat de gemeenteraad op 5 maart 2001, in het kader van de besluitvorming over de aan gedaagde toe te kennen uitkering, heeft uitgesproken dat het gewenst is dat op zo kort mogelijke termijn een nieuwe burgemeester kan aantreden. Naar het oordeel van de Raad heeft gedaagde die vraag onder de geschetste omstandigheden in alle redelijkheid ontkennend kunnen beantwoorden.
    
    4.3.5. Gedaagde heeft betoogd dat zijn situatie zo bijzonder is, dat appellant hem geen ontslag had mogen verlenen zonder gebruik te maken van de in artikel 46a, vijfde lid, van het Rpb neergelegde bevoegdheid tot het verlenen van een hogere uitkering, dan de normale uitkering die hem toekwam. Hij heeft er in dit verband op gewezen dat hij indertijd door de vertrouwenscommissie van de gemeenteraad is overgehaald om burgemeester van [naam gemeente] te worden, teneinde daar orde op zaken te stellen, terwijl de gemeenteraad nu op volstrekt losse gronden het vertrouwen in hem had opgezegd. 
    
    4.3.6. De Raad overweegt dienaangaande dat appellante niet tot het handhaven van het verleende ontslag is overgegaan dan nadat de Minister zich het belang van gedaagde had aangetrokken door te voorzien in toekenning van die elementen welke in een afvloeiingsregeling tussen een burgemeester en een gemeente plegen te worden overeengekomen. Aan gedaagde is een verhuiskostenvergoeding toegekend van ƒ 12.000,-, zijn ambtstoelage is doorbetaald tot het einde van de ambtstermijn (1 juni 2003), vergoeding van kosten van rechtsbijstand zal plaatsvinden op basis van declaraties van gedaagdes advocaat tot aan de datum van ontslag en er is een pensioencompensatie voor twee jaar toegekend. De Raad acht de omstandigheden van gedaagde niet zodanig bijzonder dat appellante gehouden zou zijn aan gedaagde nog een verdergaande compensatie te bieden. De Raad wijst er hierbij op dat uit de gedingstukken genoegzaam blijkt dat de gemeenteraad niet in een opwelling het vertrouwen in gedaagde heeft opgezegd, maar dat daar het een en ander aan vooraf is gegaan.
    
    4.4. Het vorenstaande brengt de Raad tot de slotsom dat de aangevallen uitspraak, waarbij het bestreden besluit is vernietigd, niet in stand kan blijven en dat het beroep van gedaagde tegen het bestreden besluit ongegrond moet worden verklaard. 
    
    5. De Raad acht geen termen aanwezig om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht. 
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 20 augustus 2001 ongegrond.
    
     
    Aldus gegeven door mr. J.C.F. Talman als voorzitter en  mr. K. Zeilemaker en mr. R. Kooper als leden, in tegenwoordigheid van mr. L.N. Nijhuis als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 26 februari 2004.
     
    (get.) J.C.F. Talman.
    
    (get.) L.N. Nijhuis.
    
    
      HD
      12.02
      Q