ECLI:NL:HR:1999:AA3879, Hoge Raad, 17-12-1999, C98/130HR
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 1999-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: -

17 december 1999
      Eerste Kamer
      Nr. C98/130HR
    
    
    
      Hoge Raad der Nederlanden
      Arrest
    
    
    in de zaak van:
    
    
      DE GEMEENTE CASTRICUM,
      gevestigd te Castricum,
      EISERES tot cassatie,
      advocaat: voorheen mr J.L. de Wijkerslooth,
      thans mr G. Snijders,
    
    
    t e g e n
    
    
      [Verweerder],
      wonende te [woonplaats],
      VERWEERDER in cassatie,
      advocaat: mr J.K. Franx.
    
    
    
      1.	Het geding in feitelijke instanties
      	Verweerder in cassatie [..] heeft bij exploit van 
      30 januari 1995 eiseres tot cassatie - verder te noemen: 
      de Gemeente - gedagvaard voor de Rechtbank te Haarlem en 
      gevorderd:
      1. voor recht te verklaren dat de Gemeente jegens [ver-
      weerder] ter zake van de in de dagvaarding omschreven 
      feiten en grondslagen aansprakelijk is voor de door 
      hem geleden schade wegens onrechtmatig handelen van de 
      Gemeente en
      2. de Gemeente te veroordelen tot betaling van een bedrag 
      van ƒ 83.708,13 alsmede een bedrag aan schadevergoeding 
      nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de 
      wet, alles te vermeerderen met de wettelijke rente
      vanaf 20 mei 1993.
    
    
    
      	De Gemeente heeft de vorderingen bestreden.
      	De Rechtbank heeft bij vonnis van 6 augustus 1996:
      1. voor recht verklaard dat de Gemeente jegens [verweerder]
       onrechtmatig heeft gehandeld en deswege voor de 
      als gevolg daarvan door [verweerder] geleden schade 
      aansprakelijk is, door bij besluit van het college van 
      burgemeester en wethouders van 11 september 1992 een 
      beslissing op [verweerder]’ vergunningaanvraag aan te 
      houden;
      2.	de Gemeente veroordeeld tot vergoeding van de door   
      [verweerder] in de administratieve beroepsprocedure 
      tegen het besluit van het college van burgemeester en 
      wethouders van 11 september 1992 gemaakte redelijke 
      kosten van juridische bijstand en adviseurskosten, 
      voor zover [verweerder] in die procedure opkwam tegen 
      de onder 1 bedoelde aanhouding, nader op te maken bij 
      staat.
    
    
    
      	Tegen dit vonnis heeft [verweerder] hoger beroep 
      ingesteld bij het Gerechtshof te Amsterdam. De Gemeente 
      heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
      	Bij tussenarrest van 15 januari 1998 heeft het Hof 
      de zaak naar de rol verwezen om [verweerder] in de gele-
      genheid te stellen zijn stellingen nader te verduidelij-
      ken en iedere verdere beslissing aangehouden.
      	Het tussenarrest van het Hof is aan dit arrest ge-
      hecht.
    
    
    
      2.	Het geding in cassatie
      	Tegen het tussenarrest van het Hof heeft de Gemeen-
      te beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding 
      is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      	[Verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van 
      het beroep.
      	De zaak is voor partijen toegelicht door hun advo-
      caten.
      	De conclusie van de plaatsvervangend Procureur-
      Generaal strekt tot verwerping van het beroep, met ver-
      oordeling van de Gemeente in de kosten.
    
    
    
      3.	Beoordeling van het middel
      (i) 	[Verweerder] is van 1988 tot 18 juni 1993 eigenaar 
      geweest van een in de gemeente Castricum gelegen perceel 
      grond.
      (ii) 	Op dit perceel zijn in mei 1992 ten behoeve van   
      [verweerder] werkzaamheden verricht tot omzetting van 
      grond.
      (iii) Bij brieven van 27 mei en 16 juli 1992 heeft de    
      Gemeente [verweerder] gelast deze werkzaamheden te beëin-
      digen, op de grond dat hij geen aanlegvergunning had, als 
      vereist volgens het voorbereidingsbesluit van 29 november 
      1990.
      (iv) 	Bij brief van 21 juli 1992 hebben Gedeputeerde Sta-
      ten van Noord-Holland [verweerder] eveneens gelast de 
      werkzaamheden te beëindigen, op de grond dat hij niet be-
      schikte over de ingevolge de Ontgrondingenwet vereiste 
      vergunning.
      (v) 	Vervolgens heeft [verweerder] in de maand juli 1992 
      aan de Gemeente verzocht hem een aanlegvergunning te ver-
      lenen, en aan het provinciaal bestuur een ontgrondings-
      vergunning verzocht.
      (vi) 	Het College van burgemeester en wethouders heeft de 
      beslissing op het verzoek van [verweerder] bij besluit 
      van 11 september 1992 aangehouden. Dit besluit houdt on-
      der meer het volgende in:
      “Ingevolge artikel 46, lid 2 van de Wet op de Ruimtelijke
      Ordening hebben wij besloten de beslissing op uw aanvrage 
      aan te houden. De aanhouding duurt totdat omtrent de 
      goedkeuring van het bestemmingplan is beslist.(…)
      Geen toepassing zal worden gegeven aan het bepaalde 
      in het achtste lid van artikel 46 omdat naar onze 
      mening de grondomzetting niet in overeenstemming 
      zou zijn met de doelstellingen van het bestemmingsplan 
      Buitengebied, met name wat betreft het conserverende 
      karakter van het plan en het streven tot behoud en 
      waar mogelijk versterking van de landschappelijke- en natuurwetenschappelijke waarden.”
    
    
    
      (vii) Tegen dit besluit heeft [verweerder] bij de gemeen-
      teraad een voorziening gevraagd. Naar aanleiding hiervan 
      heeft de Gemeente advies ingewonnen bij de Directeur 
      Landbouw, Natuur en Openluchtrecreatie van het Ministerie 
      van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Deze heeft bij 
      brief van 30 november 1992 laten weten geen overwegende 
      bezwaren te hebben tegen het verlenen van de aanlegver-
      gunning.
      (viii)Een schrijven van 5 januari 1993 van het College 
      van burgemeester en wethouders aan de Commissie voor 
      ruimtelijke ordening en volkshuisvesting van de Gemeente  
      houdt onder meer in:
      “In het bezwaarschrift wordt terzake van de aanhouding 
      door de heer [verweerder] verwezen naar een 
      uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad 
      van State waarin, in afwijking van vroegere uitspraken, 
      de conclusie wordt getrokken dat de aan-
      houdingsplicht niet geldt in een situatie zoals die 
      hier aan de orde is, te weten een aanlegvergunning 
      gebaseerd op een voorbereidingsbesluit.
      In deze situatie dient de vergunning geweigerd of 
      verleend te worden, terwijl ook Gedeputeerde Staten 
      geen verklaring van geen bezwaren meer hoeven af te 
      geven. Dit onderdeel van het bezwaar achten wij ge-
      grond. Bij de door de gemeenteraad te nemen beslis-
      sing kan hierin worden voorzien.”
    
    
    
      (ix) 	Op 28 januari 1993 heeft de gemeenteraad de bezwa-
      ren van [verweerder] gegrond verklaard en hem alsnog een 
      aanlegvergunning verleend. Op 23 maart 1993 heeft hij een 
      ontgrondingsvergunning verkregen.
    
    
    
      3.2	In deze procedure stelt [verweerder] zich op het 
      standpunt dat de Gemeente onrechtmatig jegens hem heeft 
      gehandeld door bij besluit van 11 september 1992 het ver-
      zoek om de aanlegvergunning aan te houden in plaats van 
      daarop (in positieve zin) te beslissen, ten gevolge waar-
      van hij schade heeft geleden in de vorm van inkomstender-
      ving en van kosten van juridische bijstand en adviseurs-
      kosten. Hij vordert 1) voor recht te verklaren dat de Ge-
      meente voor die door hem geleden schade aansprakelijk is, 
      en 2) de Gemeente te veroordelen tot betaling van een 
      schadevergoeding ten bedrage van ƒ 83.708,13 ter zake van 
      inkomstenderving en adviseurskosten en tot betaling van 
      een nader bij staat op te maken schadevergoeding ter zake 
      van de kosten van juridische bijstand.
      	De Rechtbank heeft de vordering ter zake van de in-
      komensschade niet toewijsbaar geoordeeld, voor recht ver-
      klaard dat de Gemeente aansprakelijk is voor de (overige) 
      schade die [verweerder] heeft geleden door de aanhouding 
      van de beslissing op [verweerder]’ vergunningaanvraag, en 
      de Gemeente veroordeeld tot vergoeding van de door [ver-
      weerder] in de administratieve beroepsprocedure gemaakte 
      kosten van juridische bijstand en adviseurskosten, nader 
      op te maken bij staat.
      	In hoger beroep heeft het Hof de zaak naar de rol 
      verwezen teneinde [verweerder] in de gelegenheid te stel-
      len zijn stellingen met betrekking tot de door hem gele-
      den schade, waaronder de adviseurskosten  en kosten van 
      juridische bijstand, te verduidelijken en te onderbouwen 
      als in rov. 5.12 aangegeven. Voorafgaand aan die beslis-
      sing heeft het Hof onder meer overwogen (rov. 5.5):
      “Het primaire besluit van de gemeente tot aanhouding van 
      de vergunningaanvraag was in strijd met de wettelijke 
      regelingen, zoals deze in de jurisprudentie van de Raad 
      van State zijn uitgelegd. Het nemen van een besluit in 
      strijd met de wet is onrechtmatig en deze onrechtmatigheid 
      moet aan de gemeente op grond van verkeersopvattingen worden 
      toegerekend, ook als haar geen enkel verwijt zou treffen.”
    
     
    
      3.3	Onderdeel 1 van het middel keert zich tegen deze 
      overweging met het, door het Hof verworpen, betoog dat  
      het nemen van een primair besluit dat in de bezwaarfase 
      wordt herzien niet zonder meer een onrechtmatige daad van 
      de Gemeente oplevert welke op grond van de verkeersopvat-
      tingen aan haar kan worden toegerekend. Het Hof had moe-
      ten bezien op grond van welke feiten en omstandigheden de 
      onrechtmatige gedraging aan de Gemeente kon worden toege-
      rekend. Behoudens het geval, aldus voorts het onderdeel, 
      dat de primaire besluitvorming dermate ernstige gebreken 
      vertoonde, dat gezegd moet worden dat een bestuursorgaan 
      tegen beter weten in een onrechtmatig besluit heeft geno-
      men, dan wel wanneer sprake is van een bijzonder geval, 
      dient de in de bestuurlijke voorprocedure geleden schade 
      voor rekening van [verweerder] te blijven. 
    
    
    
      3.4	Het onderdeel faalt. In cassatie is niet bestreden 
      dat het primaire besluit - het besluit tot aanhouding van 
      de beslissing op het verzoek om een aanlegvergunning -  
      berust op een onjuiste uitleg van de wet en derhalve on-
      rechtmatig is. Een zodanig onrechtmatig handelen moet 
      steeds aan het betrokken overheidslichaam worden toegere-
      kend. In dat geval is immers sprake van een oorzaak welke 
      - in de bewoordingen van art. 6:162 lid 3 BW -  krachtens 
      de in het verkeer geldende opvattingen voor rekening van 
      dat lichaam komt (HR 20 februari 1998, nr. 16474, NJ 
      1998,526).
    
    
    
      3.5	Onderdeel 2 keert zich tegen het in rov. 5.12 van 
      het Hof besloten liggende oordeel dat de door [verweer-
      der] gevorderde kosten van juridische bijstand gemaakt in 
      de bezwaarfase in beginsel - voorzover [verweerder] erin 
      slaagt deze aannemelijk te maken - in aanmerking komen 
      voor vergoeding door de Gemeente. Het strekt ten betoge 
      dat op het voetspoor van de jurisprudentie van de be-
      stuursrechter moet worden aangenomen dat, behoudens de 
      onder 3.2 genoemde uitzonderingsgevallen, de in de be-
      stuurlijke voorprocedure gemaakte kosten van rechtsbij-
      stand niet dienen te worden aangemerkt als redelijke kos-
      ten ter vaststelling van schade en aansprakelijkheid als 
      bedoeld in artikel 6:96 lid 2 onder b BW dan wel als re-
      delijke kosten ter verkrijging van voldoening buiten 
      rechte als bedoeld in art. 6:96 lid 2 onder c BW.
    
    
    
      3.6	Ook dit onderdeel faalt. Naar vaste rechtspraak van 
      de Hoge Raad kunnen kosten van juridische bijstand in een 
      geval als het onderhavige, ook voorzover die kosten ge-
      maakt zijn in de bezwaarfase, op grond van art. 6:96 lid 
      2 BW voor vergoeding in aanmerking komen indien zowel het 
      inroepen van die bijstand als de kosten daarvan redelijk 
      zijn. Anders dan het onderdeel betoogt, bestaat er geen 
      grond om voor de toewijsbaarheid van een vordering tot 
      vergoeding van de in de bezwaarfase gemaakte kosten van 
      rechtsbijstand aanvullende eisen te stellen, die niet hun 
      grondslag vinden in de regels  die in het algemeen gelden 
      voor de toewijsbaarheid van een vordering tot schadever-
      goeding op grond van onrechtmatige daad. Ook de omstan-
      digheid, dat in de geschiedenis van de totstandkoming van 
      art. 8:75 Awb tot uitdrukking is gebracht dat de in een 
      bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten in beginsel 
      voor rekening van de belanghebbende moeten blijven en 
      slechts in bijzondere gevallen voor vergoeding in aanmer-
      king dienen te komen, leidt, anders dan het onderdeel 
      kennelijk nog betoogt, niet tot een ander oordeel van de 
      burgerlijke rechter dan hiervoor is gegeven. Daarbij kan 
      nog worden gewezen op het volgende. Blijkens de geschie-
      denis van de totstandkoming van art. 8:75  heeft de wet-
      gever zich vooralsnog bewust onthouden van regelgeving 
      met betrekking tot kosten van rechtsbijstand in de be-
      zwaarfase en regelend optreden afhankelijk gesteld van de 
      rechtsontwikkeling (zie Parl. Gesch. Awb, Tweede Tranche, 
      blz. 489-491). De wetgever heeft zich voorts op het 
      standpunt gesteld “dat de regeling die is getroffen voor 
      de kosten van bijstand tijdens de procedure voor de 
      rechtbank niet in aanmerking komt voor de bezwaarschrift-
      procedure. Wellicht zou dat tot een te vergaande kosten-
      veroordeling leiden. Een uitsluiting van die kosten is 
      ook niet goed mogelijk, omdat er in een aantal gevallen 
      duidelijk redenen kunnen zijn om die kosten wel te ver-
      goeden. Dit punt moet dus aan de rechter worden overgela-
      ten.” (Parl. Gesch. Awb, t.a.p. blz 498, rechter kolom).
    
    
    
      4.	Beslissing
            	De Hoge Raad:
      	verwerpt het beroep;
      	veroordeelt de Gemeente in de kosten van het geding 
      in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van     
      [verweerder] begroot op ƒ 1.827,20 aan verschotten en          
      ƒ 3.000,-- voor salaris.
    
    
    
      	Dit arrest is gewezen door de vice-president    
      Mijnssen als voorzitter en de raadsheren Neleman,      
      Herrmann, Van der Putt-Lauwers en Fleers, en in het open-
      baar uitgesproken door de raadsheer Heemskerk op        
      17 december 1999.