ECLI:NL:RVS:2008:BD2654, Raad van State, 28-05-2008, 200704876/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-05-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 mei 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een veehouderij aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 7 juni 2007 ter inzage gelegd.

200704876/1.
    
    Datum uitspraak: 28 mei 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    
    2. de stichting Stichting Varkens Nee, gevestigd te Tholen,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 29 mei 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een veehouderij aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 7 juni 2007 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 juli 2007, en de stichting Stichting Varkens Nee bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 juli 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep van Stichting Varkens Nee zijn aangevuld bij brief van 31 juli 2007.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2008, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. M.J. Smaling, Stichting Varkens Nee, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door A. Pavić, B.J. Hanning en drs. P.J. van de Reest, zijn verschenen. Verder is daar [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    Milieu-effectrapportage
    
    2.1. Stichting Varkens Nee betoogt dat het college ten onrechte niet op grond van artikel 7.8b, eerste lid, van de Wet milieubeheer, heeft geëist dat bij de voorbereiding van het bestreden besluit een milieu-effectrapport moet worden gemaakt. Een milieu-effectrapport biedt volgens haar een goede gelegenheid om de milieugevolgen van de inrichting te onderzoeken.
    
    2.1.1. Ingevolge artikel 7.8b, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, moet het bevoegd gezag beslissen of vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die de activiteit in kwestie voor het milieu kan hebben bij de voorbereiding van het betrokken besluit een milieu-effectrapport moet worden gemaakt.
    
    2.1.2. Stichting Varkens Nee merkt terecht op dat bij het maken van een milieu-effectrapport de milieugevolgen van de inrichting worden onderzocht. Hierin behoefde het college echter op zichzelf geen aanleiding te zien om het maken van een milieu-effectrapport te eisen. Ook zonder het maken van een milieu-effectrapport wordt onderzoek gedaan naar de milieugevolgen. Het college moet immers op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht de voor het nemen van het besluit nodige kennis over de feiten vergaren.
    
    Het college heeft zich, kort en in de woorden van de Afdeling weergegeven, op het standpunt gesteld dat de activiteit waarvoor hier vergunning wordt verleend - te weten de uitbreiding van een veehouderij met een varkensstal - niet zodanig bijzonder is, noch zodanig bijzondere milieugevolgen heeft, dat het maken van een milieu-effectrapport zou moeten worden geëist. Daarbij heeft het college erop gewezen dat uit een onderzoek naar de natuurgebieden in de omgeving van de inrichting blijkt dat ook uit dat oogpunt geen sprake is van een bijzondere situatie.
    
    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder met deze motivering niet heeft mogen beslissen dat het maken van een milieu-effectrapport niet is vereist.
    
    Algemeen toetsingskader
    
    2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    Beste beschikbare technieken
    
    2.3. [appellant sub 1] betoogt dat het college de stallen van de inrichting ten onrechte als in aanmerking komende beste beschikbare technieken heeft beschouwd. Volgens hem geldt dat alleen in veehouderijen waar luchtwassers worden gebruikt, de beste beschikbare technieken worden toegepast. Stichting Varkens Nee betoogt dat het college niet, of op onjuiste wijze, heeft beoordeeld of de beste beschikbare technieken worden toegepast, dan wel dat het bestreden besluit op dit punt onvoldoende is gemotiveerd.
    
    2.3.1. Ingevolge de Regeling aanwijzing BBT-documenten moet het college bij de bepaling van de voor een inrichting als hier aan de orde in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening houden met het BREF Intensieve veehouderij (hierna: "het BREF").
    
    In het BREF is vermeld welke technieken als in aanmerking komende beste beschikbare technieken in verband met de emissie van lucht uit stallen kunnen worden beschouwd. Het college heeft blijkens de motivering van het bestreden besluit rekening gehouden met het BREF. In zoverre heeft, anders dan Stichting Varkens Nee betoogt, een juiste beoordeling van de in aanmerking komende beste beschikbare technieken plaatsgevonden.
    
    In het BREF is het toepassen van nageschakelde technieken ter behandeling van de stallucht wel genoemd als mogelijke techniek, maar bij het overzicht van beste beschikbare technieken niet genoemd. Dit betekent dat volgens het BREF het toepassen van een nageschakelde techniek, zoals een luchtwasser, geen vereiste is om een bepaald staltype als beste beschikbare techniek aan te merken.
    
    Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 10.1 moeten, voor zover hier van belang, de stalsystemen binnen de inrichting voldoen aan de Groen labelnummers BB.98.10.065 en BB.99.02.070.
    
    Het stalsysteem BB.98.10.065 is reeds aanwezig binnen de inrichting, en wordt bij de thans verleende revisievergunning opnieuw vergund. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 13 december 2006 in zaak nr. 200601180/1) moet dit stalsysteem in een dergelijk geval worden beschouwd als een in het BREF opgenomen in aanmerking komende beste beschikbare techniek.
    
    Verder is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 juli 2007 in zaak nr. 200609173/1), ook het stalsysteem BB.99.02.070 een in het BREF opgenomen in aanmerking komende beste beschikbare techniek.
    
    Gezien het voorgaande heeft het college, rekening houdend met het BREF, in redelijkheid kunnen oordelen dat binnen de inrichting de in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Gezien de verwijzing in het bestreden besluit naar het BREF acht de Afdeling het besluit op dit punt, anders dan Stichting Varkens Nee betoogt, niet ondeugdelijk gemotiveerd.
    
    De beroepsgronden falen.
    
    Ammoniakemissie
    
    2.4. [appellant sub 1] en Stichting Varkens Nee betogen dat de vergunning had moeten worden geweigerd vanwege de ammoniakemissie van de inrichting. Stichting Varkens Nee betoogt dat binnen 250 meter afstand van de inrichting een als zeer kwetsbaar gebied in de zin van de Wet ammoniak en veehouderij aan te merken bloemdijk ligt. Beide appellanten betogen dat ook als er geen zeer kwetsbaar gebied binnen deze afstand ligt, de vergunning vanwege de ammoniakemissie moet worden geweigerd.
    
    2.4.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet ammoniak en veehouderij betrekt het bevoegd gezag bij beslissing inzake de vergunning voor de oprichting of verandering van een veehouderij de gevolgen van ammoniakemissie uit de tot de veehouderij behorende dierenverblijven uitsluitend op de wijze die is aangegeven bij of krachten de artikelen 4 tot en met 7.
    
    Uit het derde lid volgt, voor zover hier van belang, dat een vergunning voor een gpbv-installatie - zoals hier aan de orde - in afwijking van het eerste lid eveneens geweigerd wordt, indien niet kan worden voldaan aan voorschriften die vanwege de technische kenmerken en de geografische ligging van de installatie of vanwege de plaatselijke milieuomstandigheden aan de milieuvergunning moeten worden verbonden, maar die niet met toepassing van de in aanmerking komende beste beschikbare technieken kunnen worden gerealiseerd.
    
    Uit artikel 6 van de Wet ammoniak en veehouderij volgt dat een vergunning als thans aan de orde slechts kan worden geweigerd wanneer de veehouderij geheel of gedeeltelijk is gelegen in een zeer kwetsbaar gebied of in een zone van 250 meter rond zo'n gebied.
    
    2.4.2. Uit artikel II van de wet van 17 februari 2007, houdende wijziging van de Wet ammoniak en veehouderij (Stb. 2007, 103), volgt dat in dit geding als zeer kwetsbaar gebieden moeten worden aangemerkt: de gebieden die op 30 april 2007 werden aangemerkt als kwetsbaar gebied als bedoeld in artikel 2 van de Wet ammoniak en veehouderij, zoals dat artikel destijds luidde.
    
    In artikel 2 van de Wet ammoniak en veehouderij zoals dat destijds luidde is, voor zover hier van belang, bepaald dat als kwetsbaar gebied worden aangemerkt: gebieden die deel uitmaken van de ecologische hoofdstructuur en onmiddellijk voorafgaand aan het vervallen van de Interimwet ammoniak en veehouderij als voor verzuring gevoelig krachtens artikel 1, tweede lid, van de Interimwet ammoniak en veehouderij waren aangemerkt.
    
    Ingevolge artikel 1, tweede lid, van de Interimwet ammoniak en veehouderij, samen met artikel 2 van de Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij konden onder omstandigheden de landschapselementen 'bloemdijken' met een oppervlakte van ten minste 5 hectare als voor verzuring gevoelig gebied worden aangemerkt.
    
    2.4.3. In opdracht van het college is in 2006 de bloemdijkvegetatie in een gebied met een straal van één kilometer rond de inrichting onderzocht door het bureau Van der Goes en Groot. De resultaten zijn neergelegd in het rapport "Enkele dijken op Tholen" (hierna: het bloemdijkrapport). In het bloemdijkrapport is onder meer vermeld dat de bloemdijkvegetatie in een straal van 250 meter rond de inrichting een maximale oppervlakte van ongeveer 0,06 hectare heeft, en de oppervlakte bloemdijkvegetatie in het totale onderzoeksgebied slechts 0,72 hectare bedraagt. Gezien dit rapport moet naar het oordeel van de Afdeling worden aangenomen dat binnen 250 meter afstand van de inrichting geen bloemdijkvegetaties met een oppervlakte van 5 hectare of meer aanwezig zijn geweest. Reeds hierom staat vast dat binnen 250 meter afstand van de inrichting niet een als zeer kwetsbaar gebied aan te merken bloemdijk aanwezig is.
    
    2.4.4. Nu gezien het voorgaande de inrichting niet binnen een afstand van 250 meter van een zeer kwetsbaar gebied ligt, geven de artikelen 4 tot en met 7 van de Wet ammoniak en veehouderij geen grond voor weigering van de vergunning.
    
    Vervolgens staat nog ter beoordeling of artikel 3, derde lid, van de Wet ammoniak en veehouderij een grond geeft voor weigering van de vergunning. Dit is het geval indien het vanwege de ligging van de inrichting en de plaatselijke milieuomstandigheden nodig zou zijn om voorschriften ter beperking van de ammoniakemissie aan de milieuvergunning te verbinden waaraan met toepassing van de beste beschikbare technieken niet zou kunnen worden voldaan.
    
    2.4.5. Het college heeft geïnventariseerd welke natuurgebieden in de omgeving aanwezig zijn, en hoe gevoelig deze zijn voor ammoniakdepositie. Het gaat daarbij om de in de omgeving gelegen dijken, en om de natuurgebieden De Bree, de Krabbenkreek en het Rammergors.
    
    2.4.6. De dijken zijn volgens het college niet gevoelig voor verzuring. Voor zover Stichting Varkens Nee dit bestrijdt onder verwijzing naar het rapport "Kwaliteit dijkflora op Tholen en Sint-Philipsland" uit 2001 en de zogenoemde Natuurwaardenkaart 1998, wijst het college erop dat deze twee documenten niet op recent onderzoek zijn gebaseerd, en bovendien op onderdelen globaal van opzet zijn. Het college hecht dan ook een grotere waarde aan het bloemdijkrapport, nu daarin verslag wordt gedaan van gedetailleerd en recent onderzoek naar de vegetatie in de omgeving van de inrichting. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet op dit standpunt mocht stellen. Het college kon op basis van het bloemdijkrapport concluderen dat de dijken in de omgeving van de inrichting niet gevoelig zijn voor verzuring.
    
    2.4.7. Het gebied De Bree ondervindt volgens het college geen nadelige gevolgen van de ammoniakemissie van de inrichting. Dit is door Stichting Varkens Nee niet met concrete argumenten bestreden. De Afdeling gaat ervan uit dat het standpunt van het college juist is.
    
    2.4.8. Het op 1300 meter afstand van de inrichting gelegen gebied Krabbenkreek en het op drie kilometer afstand gelegen gebied Rammergors maken deel uit van het natuurgebied Oosterschelde. Dit gebied is bij besluit van 28 november 1989 aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4 van richtlijn 79/409/EEG. Ingevolge artikel V, eerste lid, van de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen (Stb. 2005, 195), geldt een dergelijke aanwijzing als besluit als bedoeld in artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998. Het gebied Oosterschelde is daarom een ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 beschermd gebied, waarop het in de artikelen 19a en verder van deze wet geregelde rechtsregime van toepassing is. De gevolgen van de inrichting voor dit gebied dienen daarom te worden beoordeeld in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 en niet in het kader van de thans aan de orde zijnde verlening van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer. Voor het aan de milieuvergunning verbinden van nadere (ammoniak)voorschriften ter bescherming van dit gebied is dan ook geen plaats.
    
    2.4.9. Gezien het voorgaande heeft het college kunnen concluderen dat de ligging van de inrichting en de plaatselijke milieuomstandigheden geen aanleiding geeft om de ammoniakemissie van de inrichting met nadere vergunningvoorschriften te beperken. Reeds hierom verplicht artikel 3, derde lid, van de Wet ammoniak en veehouderij niet tot het weigeren van de vergunning.
    
    2.4.10. De beroepsgronden met betrekking tot de emissie van ammoniak falen.
    
    Vergunningvoorschrift 10.1
    
    2.5. Stichting Varkens Nee kan zich niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift 10.1. In dit voorschrift is, voor zover hier van belang, met betrekking tot de in de inrichting aanwezige stallen bepaald welk staltype moet worden toegepast, en wat per stal de maximale ammoniakemissie per dierplaats per jaar mag zijn. Volgens Stichting Varkens Nee kan dit voorschrift intern tegenstrijdig worden wanneer de Regeling ammoniak en veehouderij wordt gewijzigd.
    
    De Afdeling volgt dit betoog niet. In het voorschrift - dat overigens op aandringen van Stichting Varkens Nee in de huidige vorm aan de vergunning is verbonden - is geen verband gelegd met de Regeling ammoniak en veehouderij. Een eventuele wijziging van deze regeling brengt dan ook geen wijziging teweeg in de inhoud van het voorschrift. Deze beroepsgrond faalt.
    
    Stankhinder
    
    2.6. Stichting Varkens Nee betoogt tot slot dat het college bij de beoordeling van de door de inrichting veroorzaakte stankhinder ten onrechte de omrekeningsfactoren van dierplaatsen naar het aantal mestvarkeneenheden van de Richtlijn veehouderij en stankhinder van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Richtlijn) heeft gehanteerd, omdat in de Regeling stankemissie veehouderijen in landbouwontwikkelings- en verwevingsgebieden (hierna: de Regeling stankemissie) afwijkende omrekeningsfactoren zijn opgenomen. Het toepassing van de laatstgenoemde factoren leidt tot vaststelling van een groter aantal mestvarkeneenheden.
    
    De Afdeling heeft eerder overwogen (uitspraak van 24 maart 2004 in zaak nr. 200304128/1) dat de omrekeningsfactoren uit de Regeling stankemissie niet kunnen worden aanvaard als meest recente milieutechnische inzichten wanneer, zoals hier, de Regeling stankemissie niet van toepassing is en de stankhinder wordt beoordeeld aan de hand van de Richtlijn. In dat geval moeten de omrekeningsfactoren van de Richtlijn worden beschouwd als de meest recente milieutechnische inzichten. De Afdeling ziet thans geen aanleiding voor een ander oordeel. Het college heeft dan ook terecht bij de beoordeling van de stankhinder deze omrekeningsfactoren toegepast.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    Slotsom
    
    2.7. De beroepen zijn ongegrond.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Van der Zijpp
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2008
    
    262.