ECLI:NL:GHARL:2025:6990, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 04-11-2025, 23/2682
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2025-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges. Aanvraag omgevingsvergunning bouw distributiecentrum. Maatstaf van heffing. Bouwkosten.

GERECHTSHOF ARNHEM - LEEUWARDEN
    Locatie Leeuwarden
    
    
      nummer BK-ARN 23/2682
      uitspraakdatum: 4 november 2025
    
    
    
      
        Uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer
      
    
    
    
      op het hoger beroep van 
    
    
    
      
        
          [belanghebbende] B.V. te [vestigingsplaats] (hierna: belanghebbende)
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 27 juli 2023, nummer LEE 21/4048, in het geding tussen belanghebbende en
    
    
    
      
        de heffingsambtenaar van het Noordelijk Belastingkantoor (hierna: de heffingsambtenaar).
    
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1
      De heffingsambtenaar heeft bij kennisgeving (hierna: aanslag) met dagtekening 12 juni 2020 aan belanghebbende een bedrag van € 887.345,25 aan leges in rekening gebracht in verband met het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning.
      
    
    
      1.2
      Bij uitspraak op bezwaar heeft de heffingsambtenaar het bezwaar van belanghebbende ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.3
      Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het beroep bij uitspraak van 27 juli 2023 ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.4
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.5
      Belanghebbende heeft voor de zitting een nader stuk ingediend.
      
    
    
      1.6
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 september 2025 te Leeuwarden. Daarbij zijn verschenen en gehoord [naam1] en [naam2] namens belanghebbende, bijgestaan door mr. M.W. van Nijendaal , als de gemachtigde van belanghebbende, alsmede mr. [naam3] namens de heffingsambtenaar, bijgestaan door [naam4] .
      
    
    
      1.7
      Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat bij deze uitspraak is gevoegd.
      
      
      
    
  
  
    
      2De vaststaande feiten
    
    
      2.1
      Op 1 november 2016 is door het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente Groningen de Beleidsregel voor het vaststellen van de leges omgevingsvergunning activiteit bouwen (hierna: de Beleidsregel) vastgesteld. De beleidsregel is op 14 november 2016 in het Gemeenteblad gepubliceerd (2016, nr. 157797).
    
    
      2.2
      Op 31 oktober 2018 heeft de Raad van de gemeente Groningen de Verordening op de heffing en invordering van leges 2019 (hierna: de Legesverordening) met de daarbij horende Tarieventabel vastgesteld. De Legesverordening is met de daarbij horende Tarieventabel  op 14 november 2018 in het Gemeenteblad gepubliceerd (2018, nr. 243075).
      
    
    
      2.3
      Op 19 maart 2019 heeft het college onder verwijzing naar artikel 5 van de Beleidsregel de Kengetallen toetsing bouwkosten (hierna: de Kengetallen) vastgesteld en die op 1 april 2019 gepubliceerd in het Gemeenteblad (2019, nr. 76568). De Kengetallen gelden voor aanvragen gedaan voor1 maart 2020. 
      
    
    
      2.4
      Belanghebbende heeft op 6 december 2019 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor de bouw van een distributiecentrum voor een supermarktketen, in opdracht van [bedrijf1] B.V.
      
    
    
      2.5
      In de vergunningaanvraag staat als bruto vloeroppervlak 35.905 m² vermeld; de bouwkosten zijn hierin geschat op € 14.374.240.
      
    
    
      2.6
      Op 1 april 2020 is aan belanghebbende de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
      
    
    
      2.7
      Bij brief van 15 mei 2020 heeft de heffingsambtenaar de volgende informatie over de bouwkosten opgevraagd bij belanghebbende. De heffingsambtenaar heeft onder meer geschreven:
      
      
        “Voor het behandelen van de aanvraag brengen wij kosten in rekening, ook wel leges genoemd. Wij berekenen het legesbedrag aan de hand van de bouwkosten. Hierbij vragen wij u om een van de volgende documenten aan te leveren:
      
      
      
        - Een raming van de bouwkosten (excl. BTW)
      
      
      
        - Een begroting van de aannemingssom
      
      
        - Een opdracht of gunningbrief”.
      
    
    
      2.8
      Bij brief van 29 mei 2020 heeft belanghebbende een raming van de bouwkosten aan de heffingsambtenaar gestuurd ten bedrage van € 20.566.303,35 exclusief omzetbelasting.
      
    
    
      2.9
      Met dagtekening 12 juni 2020 is een bedrag van € 887.345,25 aan leges aan belanghebbende in rekening gebracht, berekend aan de hand van een bedrag aan bouwkosten van € 27.849.607,00.
      
    
    
      2.10
      De heffingsambtenaar heeft volgens de uitspraak op bezwaar de bouwkosten aan de hand van kengetallen als volgt berekend.
      
      
        
          
          
          
          
          
          
          
            
              
                ruimte voor bijeenkomst
              
              
                573 m²
              
              
                x
              
              
                € 557
              
              
                =
              
              
                € 319.161
              
            
            
              
                bedrijfs-/industriefunctie nieuwbouw met kantoren
              
              
                2.879 m²
              
              
                x
              
              
                € 557
              
              
                =
              
              
                € 1.603.603
              
            
            
              
                wasstraat
              
              
                300 m²
              
              
                x
              
              
                € 557
              
              
                =
              
              
                € 167.100
              
            
            
              
                bedrijfs-/industriefunctie nieuwbouw Distributie Centrum
              
              
                40.695 m²
              
              
                x
              
              
                € 633
              
              
                =
              
              
                € 25.759.935
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                Totaal
              
              
                44.447 m²
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                € 27.849.799
              
            
          
        
      
      
    
    
      2.11
      In bijlage 2 bij haar brief van 8 mei 2023 heeft belanghebbende tekeningen van het distributiecentrum en de bijgebouwen overgelegd. Daarin is de volgende berekening van het bruto vloeroppervlak opgenomen:
      
      
        “Distributiecentrum
      
      
      
        
          Begane grond 35577 m²
        
      
      
      
        
          Tussenverdieping 383 m²
        
      
      
      
        
          Eerste verdieping 6074 m²
        
      
      
      
        
          Totaal: 42034 m²
        
      
      
      
        
          Wasstraat:
        
      
      
      
        
          Begane grond 328 m²
        
      
      
      
        
          Eerste verdieping 69 m²
        
      
      
      
        
          Totaal: 397 m²”.
      
      
      
    
  
  
    
      3Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen
    
    
      3.1
      In geschil is of de heffingsambtenaar de aan belanghebbende opgelegde aanslag op het juiste bedrag heeft vastgesteld.
      
    
    
      3.2
      Belanghebbende beantwoordt deze vraag ontkennend en concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en vermindering van de bestreden aanslag tot een bedrag van € 655.792,50. 
      
    
    
      3.3
      De heffingsambtenaar beantwoordt de hiervoor – onder 3.1 – vermelde vraag bevestigend en concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
      
    
    
      3.4
      Beide partijen hebben voor hun standpunt aangevoerd wat is vermeld in de van hen afkomstige stukken. Daaraan hebben zij ter zitting toegevoegd hetgeen is vermeld in het aan deze uitspraak gehechte proces-verbaal van de zitting.
      
      
    
  
  
    
      4Beoordeling van het geschil
    
    
      4.1
      Belanghebbende heeft gesteld dat de heffingsambtenaar de bestreden aanslag leges ten onrechte heeft berekend op basis van de bouwkosten aan de hand van de Kengetallen. Zij betoogt daartoe – kort gezegd – dat de Kengetallen een beleidsregel vormen en dat geen sprake is van krachtens artikel 10 van de Legesverordening gegeven nadere algemeen verbindende voorschriften. In beleidsregels is het opnemen van een zelfstandige normstelling niet toegestaan, aldus belanghebbende.
    
    
      4.2
      De heffingsambtenaar heeft daartegenover gesteld dat de Beleidsregel geen nieuwe bevoegdheden bevat en dat deze slechts een nadere invulling geeft aan de Legesverordening. 
    
    
      4.3
      Op grond van het bepaalde in artikel 229, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet kunnen gemeenten rechten heffen voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Deze bevoegdheid omvat onder meer het vaststellen van de onderhavige aanslag leges.
      
    
    
      4.4
      In artikel 217 van de Gemeentewet (tekst 2019) is bepaald dat een belastingverordening, in de daartoe leidende gevallen, vermeldt de belastingplichtige, het voorwerp van de belasting, het belastbare feit, de heffingsmaatstaf, het tarief, het tijdstip van ingang van de heffing, het tijdstip van beëindiging van de heffing en hetgeen overigens voor de heffing en de invordering van belang is. 
      
    
    
      4.5
      Artikel 5, eerste lid, van de Legesverordening bepaalt dat de leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij die verordening behorende tarieventabel.
      
    
    
      4.6
      In artikel 10 van de Legesverordening 2019 is bepaald dat het college van burgemeester en wethouders nadere regels kan geven met betrekking tot de heffing en de invordering van de leges.
      
    
    
      4.7
      De Beleidsregel en de krachtens de Beleidsregel gegeven Kengetallen, hiervoor – onder 2.1 respectievelijk 2.3 – genoemd, zijn beleidsregels in de zin van artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), zo blijkt uit de tekst van de Beleidsregel.
      
    
    
      4.8
      Op grond van art. 1:3, vierde lid, van de Awb wordt onder 'beleidsregel' verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
    
    
      4.9
      Anders dan algemeen verbindende voorschriften kunnen beleidsregels geen bevoegdheden in het leven roepen. Beleidsregels kunnen slechts handelen over een bevoegdheid waarover het bestuursorgaan reeds beschikt (Kamerstukken II 1994/95, 23 700, nr. 5, p. 43, punt 5.7.).
    
    
      4.10
      De Rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat artikel 10 van de Legesverordening 2019 een (ruime) delegatiebepaling is en dat het college van burgemeester en wethouders op grond daarvan de Beleidsregel en de Kengetallen heeft vastgesteld. Naar het oordeel van het Hof, zijn de Beleidsregel en de Kengetallen niet krachtens de Legesverordening gegeven, maar vormen zij beleidsregels in de zin van artikel 4:81 van de Awb die niet hun grondslag vinden in artikel 5 of 10 van de Legesverordening. 
      
    
    
      4.11
      De heffingsambtenaar heeft evenwel betoogd dat de heffingsmaatstaf die is gehanteerd voor de berekening van de hoogte van de bestreden aanslag leges wel haar grondslag vindt in de Legesverordening. Hij verwijst in dat kader naar artikel 2.1.1. van de bij de Legesverordening  behorende Tarieventabel.
    
    
      4.12
      Partijen houdt daarmee, naar het Hof begrijpt, ook verdeeld of de Legesverordening voor het onderhavige geval de heffingsmaatstaf bevat. 
      
    
    
      4.13
      Zoals blijkt uit hetgeen onder 4.5  is overwogen, verwijst de Legesverordening voor de maatstaf van heffing uitsluitend naar de bij die verordening behorende Tarieventabel. 
      
    
    
      4.14
      
        In de Tarieventabel is onder 2.2.1. e.v. bepaald dat, indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, het tarief bedraagt:
        indien de bouwkosten € 455.000,- of minder bedragen: € 38,65 voor elk geheel bedrag van € 1.000,- van de bouwkosten met een minimum van € 115,-,
        indien de bouwkosten meer dan € 455.000,- bedragen: € 17.585,75 vermeerderd met € 31,75 voor elk geheel bedrag van € 1.000,- van de bouwkosten boven € 455.000,-.
      
      
    
    
      4.15
      De maatstaf van heffing wordt dus gevormd door de bouwkosten. Onder ‘bouwkosten’ wordt volgens art. 2.1.1.1 van de Tarieventabel 1 – voor zover hier van belang verstaan de aannemingssom exclusief omzetbelasting, bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme administratieve voorwaarden voor de uitvoering van werken en van technische installatiewerken 2012 (UAV 2012; Stcrt. 2012, 1567), voor het uit te voeren werk, of voor zover deze ontbreekt een raming van de kosten die voortvloeien uit aangegane verplichtingen voor de fysieke realisatie (het bouwen) van de bouwwerken, de omzetbelasting niet inbegrepen. Een nadere invulling van de maatstaf van heffing (de bouwkosten) bevat de Tarieventabel niet. 
      
    
    
      4.16
      De Beleidsregel bepaalt – onder 5. – dat de bouwkosten zoals opgegeven door de aanvrager om bouwvergunning, worden getoetst aan de normberekening; waaronder volgens de Beleidsregel wordt verstaan: berekening van de bouwkosten aan de hand van de kengetallen. In de Beleidsregel is onder 6. bepaald dat indien de bouwkosten zoals opgegeven door de aanvrager meer dan 5% afwijken van de normberekening, de aanvrager om een nadere onderbouwing kan worden gevraagd, waartoe in ieder geval kunnen dienen: een gunningbrief, een overeenkomst met begroting waaruit de bouwwerkzaamheden en de prijs blijken op basis van UAV 2012 en/of een raming voor alle werkzaamheden waarvoor vergunning is aangevraagd. De kengetallen worden jaarlijks vastgesteld door het college. In de Beleidsregel is – onder 8. – bepaald dat, indien de nadere onderbouwing kennelijk onaannemelijk wordt bevonden, de leges worden vastgesteld aan de hand van de normberekening.
    
    
      4.17
      In het onderhavige geval leidt toepassing van de Beleidsregel tot een hogere maatstaf van heffing dan door belanghebbende bepleit.
    
    
      4.18
      Naar het oordeel van het Hof, ontbreekt voor de bedoelde verhoging van de maatstaf van heffing (de bouwkosten) een grondslag in de Legesverordening en de daarbij behorende Tarieventabel. De bestreden aanslag leges kan daarom niet in stand blijven, maar moet worden verminderd naar één die is gebaseerd op een raming van de kosten die voortvloeien uit aangegane verplichtingen voor de fysieke realisatie (het bouwen) van de bouwwerken, de omzetbelasting niet inbegrepen.
    
    
      4.19
      
        Op de heffingsambtenaar rust de last om aannemelijk te maken dat de door hem gehanteerde maatstaf van heffing, de bouwkosten, is gebaseerd op een raming van de kosten die voortvloeien uit aangegane verplichtingen voor de fysieke realisatie (het bouwen) van het onderhavige bouwwerk. Daarvan is geen sprake. De heffingsambtenaar heeft desgevraagd ter zitting van het Hof verklaard dat hij in hoger beroep ter onderbouwing van de aanslag leges berekend naar de bouwkosten, uitsluitend baseert op berekeningen van Arcade van 15 februari 2023, die zijn overgelegd na de zitting van de Rechtbank in het kader van een overleg om tot een minnelijke regeling te komen. In die berekeningen zijn de bouwkosten achteraf berekend op € 36.487.562,60. De heffingsambtenaar heeft niet aangegeven in hoeverre sprake is geweest van meerwerk ten opzichte van een voor de heffing van leges relevante kostenraming. Ter zitting heeft de heffingsambtenaar zich op het standpunt gesteld dat het door belanghebbende voorgestane bedrag aan bouwkosten van € 20.556.303,35 en de door Arcade achteraf bepaalde bouwkosten, gemiddeld en schattenderwijs ongeveer leiden tot de bij de aanslagregeling in aanmerking genomen maatstaf van heffing. Naar het oordeel van het Hof heeft de heffingsambtenaar daarmee niet voorzien in een raming als bedoeld onder 4.18, daargelaten dat de heffingsambtenaar de door hem voorgestane bouwkosten ook voor het overige niet aannemelijk heeft gemaakt. Ook belanghebbende heeft dat niet gedaan. Ondanks dat daar door de heffingsambtenaar herhaaldelijk om is gevraagd, heeft belanghebbende niet de aannemingsovereenkomst overgelegd, maar volstaan met overlegging van een op 29 mei 2020 afgegeven kostenraming, waarin volgens de heffingsambtenaar belangrijke onderdelen van het bouwproject ontbreken. Dit kan daarom niet dienen als basis voor de onder 4.18 bedoelde raming. Gelet daarop en gelet op hetgeen partijen over en weer dienaangaande hebben verklaard en overgelegd, ziet het Hof aanleiding de bouwkosten in goede justitie vast te stellen en wel op € 25.000.000. Gelet op het bepaalde in hoofdstuk 2 van de hiervoor – onder 4.13 – aangehaalde Tarieventabel leidt dit tot een aanslag leges van € 796.889,50 (€ 17.585,75 vermeerderd met € 31,75 voor elk geheel bedrag van € 1.000 van de bouwkosten boven € 455.000, te weten 24.545 x 31,75 = € 779.303,75).
        
          Slotsom
          Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep gegrond. 
      
      
      
    
  
  
    
      5Griffierecht en proceskosten
    
    
      5.1
      Het Hof ziet aanleiding de heffingsambtenaar te gelasten het door belanghebbende in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht te vergoeden.
      
    
    
      5.2
      De proceskosten van belanghebbende zijn in overeenstemming met het Besluit proceskosten bestuursrecht te berekenen op 1 punt (bezwaarschrift) x € 647 x wegingsfactor 1 = € 647,  vermeerderd met 2 punten (beroepschrift en verschijnen ter zitting)  € 907  wegingsfactor 1 = € 1.814 (voor de procedure in eerste aanleg) en 2 punten (hogerberoepschrift en verschijnen ter zitting)  € 907  wegingsfactor 1 = €  1.814 (voor het hoger beroep) aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, in totaal derhalve € 4.275. 
      
      
    
  
  
    
      6Beslissing 
    
    
      Het Hof:
    
    
      – vernietigt de uitspraak van de Rechtbank,
      – verklaart het tegen de uitspraak op bezwaar van de heffingsambtenaar ingestelde beroep gegrond,
      – vernietigt de uitspraak op bezwaar van de heffingsambtenaar,
      – vermindert de aanslag leges tot € 796.889,50,
      – veroordeelt de heffingsambtenaar in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van € 4.275, 
      – gelast dat de heffingsambtenaar aan belanghebbende het betaalde griffierecht vergoedt, te weten € 360 in verband met het beroep bij de Rechtbank en € 548 in verband met het hoger beroep bij het Hof.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P. van der Wal, voorzitter, mr. G.B.A. Brummer en mr.  E.C.G. Okhuizen, in tegenwoordigheid van mr. H. de Jong als griffier.
    
    
    
      De beslissing is op 4 november 2025 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
      De griffier,	De voorzitter,
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              (H. de Jong)
            
            
              (P. van der Wal)
            
          
        
      
    
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is in Mijn Rechtspraak geplaatst. Indien u niet digitaal procedeert, is een afschrift aangetekend per post verzonden op
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl.
      Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie www.hogeraad.nl).
      Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen:
    
    1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak gevoegd;
    2 - ( alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn;
    3 - het beroepschrift moet ten minste het volgende vermelden:
    
      	a. de naam en het adres van de indiener;
      	b. de dagtekening;
      	c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
       	d. de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.