ECLI:NL:RBLIM:2026:793, Rechtbank Limburg, 26-01-2026, ROE 25/3051
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2026-01-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingswet. Bouwstop en last onder dwangsom opgelegd vanwege het uitvoeren van bouwwerkzaamheden zonder omgevingsvergunning. Geen reden om van handhavend optreden af te zien.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 25/3051
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 januari 2026 in de zaak tussen
    
      [naam] , uit Sint Odiliënberg, verzoekster
    (gemachtigde: mr. D.N. Lavain),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roerdalen, het college 
      (gemachtigden: B.G.J. Knubben en J. Simonis).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over een bouwstop en een last onder dwangsom die aan verzoekster zijn opgelegd. Verzoekster is het daar niet mee eens en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Zij verzoekt om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt zij aan de hand van de gronden van verzoekster.
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af, omdat zij in dit stadium van de procedure geen reden ziet voor het oordeel dat het college niet handhavend mocht optreden. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het bestreden besluit van 27 november 2025 heeft het college zijn beslissing van 17 november 2025 tot het opleggen van een bouwstop op schrift gesteld en tevens aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd. Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      2.1.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 14 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster, de gemachtigde van verzoekster en de gemachtigden van het college. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Totstandkoming van het besluit 
      
    
    
    
      1.	Verzoekster is eigenaar van het perceel aan de [adres] te Sint Odiliënberg. Op 17 november 2025 is een gemeentelijke toezichthouder ter plaatse geweest. Op dat moment vonden bouwwerkzaamheden op het perceel plaats. Verzoekster heeft daarvoor geen omgevingsvergunning. De toezichthouder heeft daarom ter plaatse een bouwstop opgelegd. Verzoekster was zelf niet aanwezig tijdens de controle. Daarom heeft de toezichthouder haar op 18 november 2025 een e-mailbericht gestuurd waarin is aangegeven dat aan haar een bouwstop is opgelegd.
    
    
    
      1.1.
      Op 25 november 2025 is nogmaals een controle uitgevoerd door een toezichthouder. De toezichthouder constateerde dat ondanks de opgelegde bouwstop toch bouwwerkzaamheden plaatsvonden.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft met het bestreden besluit van 27 november 2025 zijn beslissing tot het opleggen van een bouwstop op schrift gesteld en aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat zij de bouwwerkzaamheden niet mag hervatten. Doet verzoekster dit toch, zonder dat de benodigde omgevingsvergunning is verleend, dan verbeurt zij een dwangsom van € 30.000,- ineens. Het college heeft daarbij de volgende gedragingen geconstateerd:
      
        
          het slopen van een bestaand bouwwerk zonder sloopmelding;
        
        
          het plaatsen van een stalen constructie met een hoogte van ongeveer zes meter;
        
        
          binnen het hoofdgebouw verwijderen van dragende muren en/of balken en het uitvoeren van andere interne verbouwingen zonder de vereiste vergunning.
        
      
      
    
    
      1.3.
      Volgens het college zijn deze gedragingen in strijd met artikelen 5.1, eerste lid, onder a, en 5.1, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet. Daarnaast is het slopen zonder sloopmelding volgens het college in strijd met artikel 7.10, eerste lid, van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).
      
    
    
      1.4.
      Verzoekster heeft bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit. Zij heeft daarnaast op 9 december 2025 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouwactiviteit en voor het afwijken van het omgevingsplan ‘Omgevingsplan gemeente Roerdalen’ (het omgevingsplan). Op deze aanvraag is nog niet beslist. Vanwege de bouwstop heeft zij hangende haar bezwaarprocedure om een voorlopige voorziening verzocht.
      
    
    
      1.5.
      Op 16 december 2025 heeft het college aan verzoekster een e-mailbericht gestuurd met een lijst werkzaamheden die vergunningvrij en daarom toegestaan zijn.
      
    
    
      1.6.
      Desgevraagd heeft het college aangegeven de bouwstop niet op te willen schorten. Verzoekster heeft om een ordemaatregel verzocht in afwachting van de behandeling ter zitting van het verzoek om voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter heeft de ordemaatregel afgewezen.
      
      
      
        
          Spoedeisend belang
        
      
      
      
        2.	Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, als tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. De voorzieningenrechter zal daarom eerst beoordelen of verzoekster een voldoende spoedeisend belang heeft.
      
    
    
      2.1.
      
        Gelet op de aard van spoedeisende bestuursdwang zoals in dit geval door het college is toegepast, is de voorzieningenrechter van oordeel dat sprake is van een spoedeisend belang aan de zijde van verzoekster. Zij kan immers op dit moment niet verder gaan met de bouwwerkzaamheden.
        
          Heeft het college terecht overtredingen geconstateerd?
        
      
      
      3. De voorzieningenrechter overweegt het volgende over de vaststelling door het college dat sprake is van overtredingen. Allereerst constateert de voorzieningenrechter dat tussen partijen niet in geschil is dat verzoekster zonder sloopmelding sloopwerkzaamheden heeft uitgevoerd waarvoor zij een sloopmelding had moeten doen. Op dat punt is sprake van een overtreding. De sloopwerkzaamheden zijn echter inmiddels al afgerond. Ter zitting is ook gebleken dat het uitvoeren van sloopwerkzaamheden zonder melding niet doorslaggevend is geweest voor het handhavend optreden van het college. Wel is voor handhavend optreden beslissend geweest dat op dat moment een geheel nieuwe stalen constructie werd opgetrokken en dat constructieve bouwwerkzaamheden werden uitgevoerd op het perceel. De voorzieningenrechter zal deze twee overtredingen achtereenvolgens bespreken.
      
      4. Over de plaatsing van de nieuwe stalen constructie overweegt de voorzieningenrechter het volgende. Verzoekster heeft in het verzoekschrift betoogd dat deze werkzaamheden reeds vergund zijn en dat de constructie is toegestaan op grond van artikel 7.2 van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Roerdalen – 2e herziening’, onderdeel van het omgevingsplan. Op de plek waar de stalen constructie staat, stond immers eerst een gebouw, dat in verval was geraakt en daarom gesloopt is. Ter zitting heeft verzoekster echter erkend dat de stalen constructie in strijd is met het omgevingsplan, omdat niet wordt voldaan aan de eis voor vergunningvrij bouwen dat het bouwwerk niet hoger is dan 5 meter, genoemd in artikel 22.27, onder 5, van het omgevingsplan. Verweerder heeft dus terecht een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet vastgesteld. 
      
    
    
      4.1.
      Ook overweegt de voorzieningenrechter ten aanzien van de vergunningplicht voor een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet dat een omgevingsvergunning voor een geheel gesloopt gebouw niet kan strekken tot het volledig mogen vervangen van dit gebouw. Daarom is de voorzieningenrechter van oordeel dat verzoekster het bouwen van de stalen constructie zonder vergunning als bedoeld in artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet heeft uitgevoerd. Er is daarom door het plaatsen van de nieuwe stalen constructie eveneens sprake van een overtreding van voornoemd artikel.
      
      5. Over de derde door het college geconstateerde overtreding door de constructieve bouwwerkzaamheden overweegt de voorzieningenrechter het volgende. Tussen partijen is niet in geschil dat verzoekster in strijd met artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet handelt, omdat de uitgevoerde bouwwerkzaamheden met betrekking tot het veranderen van de draagconstructie gelet op artikel 2.27, eerste lid, onder b, van het Bbl vergunningplichtig zijn en hiervoor geen vergunning is verleend. Ook op dit punt is dus sprake van een overtreding. Anders dan verzoekster stelt, ziet de voorzieningenrechter daarbij geen aanleiding voor het oordeel dat niet mag worden uitgegaan van het rapport over de controle van 17 november 2025, omdat de toezichthouder zich onbevoegd toegang zou hebben verschaft tot een woongedeelte en daarom de inpandige overtreding niet kan worden vastgesteld. Blijkens de foto’s in het controleverslag was immers geen sprake van bewoning. De toezichthouder was dus bevoegd om de bouwplaats te betreden op grond van artikel 5.15, eerste lid, van de Awb. Dat het college zich niet mocht baseren op het verslag van de controle, volgt de voorzieningenrechter dus niet.
      
      6. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college terecht heeft bepaald dat sprake is van de genoemde overtredingen. De voorzieningenrechter zal daarom vervolgens beoordelen of het college met de bouwstop en de last onder dwangsom handhavend mocht optreden tegen de overtredingen.
      
      
        
          Mocht het college kiezen voor een bouwstop?
        
      
      
      7. Het college heeft op grond van artikel 5:31 Awb ervoor gekozen om niet eerst een last onder bestuursdwang aan verzoekster op te leggen, maar direct een bouwstop. 
      
    
    
      7.1.
      Voor het opleggen van een mondelinge bouwstop is op grond van artikel 5:31, tweede lid, van de Awb vereist dat de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht.
      
    
    
      7.2.
      Zoals verzoekster terecht heeft aangestipt, is in het bestreden besluit niet vermeld waarom de situatie zo spoedeisend was dat het college een bouwstop nodig achtte. Ter zitting heeft het college alsnog toegelicht waarom van spoedeisendheid sprake was. In het rapport over de controle op 17 november 2025 heeft de toezichthouder vermeld dat hij onder andere constateerde dat de vloer op de verdieping geheel vervangen was, een deel van deze vloer (boven de ingang) verwijderd was, stalen balken waren geplaatst op de dragende binnen- en buitenmuren en daartussen houten balken waren aangebracht, meerdere nieuwe binnenmuren waren aangebracht, meermaals containers met puin op het perceel aanwezig waren en een gebouw volledig verwijderd was, waarvoor een staalconstructie van zes meter hoog in de plaats was gekomen. Toen de toezichthouder op de hoogte raakte van de overtredingen was het voor het college, vanwege het ontbreken van een vergunningaanvraag, volstrekt onduidelijk welke werkzaamheden er werden uitgevoerd. Wel was duidelijk dat er veel werkzaamheden plaatsvonden, dat er veel werd gesloopt, dat er constructieve werkzaamheden werden verricht en dat er een geheel nieuwe stalen constructie werd gerealiseerd. De toezichthouder heeft ter plekke geconstateerd dat sprake was van illegale bouwactiviteiten van grote omvang en heeft vanwege de mogelijke gevaren voor de openbare veiligheid en het voorkomen van nog verdergaande overtredingen meteen een bouwstop opgelegd. 
      
    
    
      7.3.
      In lijn met een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college op dat moment bevoegd was om een bouwstop op te leggen gelet op het ontbreken van een bouwvergunning voor de bouwwerkzaamheden, de omvang daarvan en de onbekende gevolgen voor de veiligheid gelet op het ontbreken van een of meerdere benodigde vergunningaanvragen. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om vanwege de manier waarop de bouwstop aan verzoekster is opgelegd het bestreden besluit te schorsen. Voor zover in het bestreden besluit de spoedeisendheid van handhavend optreden onvoldoende is weergegeven, overweegt de voorzieningenrechter dat in de nog te nemen beslissing op het bezwaar van verzoekster hierop nader kan worden ingegaan, mede in het kader van de afweging of de bouwstop en de last onder dwangsom gehandhaafd blijven.
      
      
        
          Hoe zit het met de vergunningvrije werkzaamheden?
        
      
      
      8. Naast het voorgaande heeft verzoekster aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende duidelijkheid biedt welke werkzaamheden niet mogen worden uitgevoerd. Zij wenst namelijk enkele vergunningvrije werkzaamheden uit te voeren waarvan haar niet duidelijk is of deze vallen binnen het bereik van het bestreden besluit en de mondeling opgelegde bouwstop. Volgens verzoekster is het bestreden besluit en de mondeling opgelegde bouwstop daarom niet voldoende duidelijk en te verstrekkend.
      
      9. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het op beide momenten, zowel ten tijde van de mondelinge bouwstop als op het moment van het nemen van het bestreden besluit, onduidelijk was welke werkzaamheden uitgevoerd werden. Zoals hiervoor overwogen was namelijk geen sprake van vergunningaanvragen met onderliggende bouwtekeningen of bouwplannen. Het college heeft daarom in het donker getast ten aanzien van de uit te voeren werkzaamheden en heeft niet anders kunnen handelen dan door alle werkzaamheden te verbieden. Dat het college al direct bij de bouwstop onderscheid had moeten maken tussen vergunningplichtige en vergunningvrije werkzaamheden volgt de rechtbank niet. De werkzaamheden zijn blijkens de foto’s in de controlerapporten namelijk dermate omvangrijk en ingrijpend dat het voor de toezichthouder niet mogelijk was om zelf in te schatten welke werkzaamheden nog zouden worden uitgevoerd. Pas op het moment dat verzoekster op verzoek van het college stukken heeft ingediend op basis waarvan het college de aard van de uit te voeren bouwwerkzaamheden kon beoordelen, heeft het college aan verzoekster aangegeven welke vergunningvrije werkzaamheden zij mocht uitvoeren, ondanks de opgelegde bouwstop met bijbehorende last onder dwangsom.
      
      10. Gelet op voornoemde toelichting van het college ter zitting ziet de voorzieningenrechter in het voorgaande geen aanleiding om het bestreden besluit te schorsen.
      
      
      
        
          Zijn er bijzondere redenen om van handhavend optreden af te zien?
        
      
      
      
        
          Concreet zicht op legalisatie
        
      
      
      11. Verzoekster heeft aangevoerd dat sprake is van concreet zicht op legalisatie, nu zij inmiddels zowel voor inpandige bouwwerkzaamheden als voor het bouwen van de stalen constructie vergunningaanvragen heeft ingediend. 
      
      12. Voor concreet zicht op legalisatie is vereist dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit ten minste een begin moet zijn gemaakt met de voor verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure. De aanvragen waarop verzoekster doelt, dateren echter van na het nemen van het bestreden besluit. Daarnaast is de voorzieningenrechter niet gebleken dat de inmiddels ingediende aanvragen ook zonder meer zullen worden ingewilligd. Deze aanvragen liggen ter beoordeling voor aan het college. Ook hierin ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om het bestreden besluit te schorsen.
      
      
        
          Schade aan het gebouw
        
      
      
      13. Voor zover verzoekster heeft gesteld dat schade aan het gebouw kan ontstaan door de opgelegde bouwstop, constateert de voorzieningenrechter dat het college in het bestreden besluit heeft opgemerkt dat verzoekster – bijvoorbeeld in geval van extreem weer – wel noodmaatregelen mag treffen ter voorkoming van schade. Anders dan verzoekster heeft betoogd, stond het haar dus vrij om noodmaatregelen te treffen teneinde het gebouw te beschermen tegen weersomstandigheden of inbrekers. 
      
      
        
          Geen opzet
        
      
      
      14. Verzoekster heeft betoogd dat het niet haar bedoeling was om zonder vergunningen de verbouwing uit te voeren: het is volgens haar begonnen als een kleine verbouwing, maar in de loop der tijd liepen de door haar ingeschakelde bouwbedrijven tegen steeds grotere problemen aan. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter mocht van verzoekster echter verwacht worden dat zij contact opnam met het college, in ieder geval toen de verbouwing de omvang kreeg waarvoor een vergunning nodig was. Ook het betoog van verzoekster dat zij gerenommeerde bouwbedrijven heeft ingeschakeld, doet er niet aan af dat verzoekster als opdrachtgever de verantwoordelijkheid had om ervoor te zorgen dat zij beschikte over de benodigde vergunningen, al dan niet ingediend door die bouwbedrijven namens verzoekster.
      
      
        
          Evenredigheid
        
      
      
      15. Ten slotte beoordeelt de voorzieningenrechter, los van het voorgaande, of het college desondanks van handhavend optreden af had moeten zien, gelet op de daarbij betrokken belangen van verzoekster. Verzoekster heeft daartoe gesteld dat zij op 2 februari 2026 gehouden is om haar huidige woning op te leveren aan de volgende eigenaar. Indien zij het gebouw aan de [adres] niet kan betrekken, zal zij niet over vervangende woonruimte beschikken, zowel voor haarzelf als voor haar kinderen en haar huisdieren.
      
      16. De voorzieningenrechter constateert dat het college ter zitting kenbaar heeft gemaakt dat het verzoekster voorlopig is toegestaan om delen van het perceel in gebruik te nemen als woning. Verzoekster wenst hiervan echter geen gebruik te maken, omdat de betreffende gebouwen op het perceel niet verwarmd zijn. De voorzieningenrechter is van oordeel dat niet is gebleken dat het voor verzoekster feitelijk onmogelijk is om elders tijdelijke huisvesting voor zichzelf en haar gezin te bemachtigen. De door verzoekster ingediende verklaringen van vrienden dat haar gezin niet bij hen kan logeren, doen er niet aan af dat zij tijdelijk woonruimte kan huren. Daarnaast kan zij haar huisdieren ook elders onderbrengen, mogelijk op het perceel aan de [adres] zelf, in ieder geval wat de twee koeien betreft, of op een andere locatie. Dat verzoekster dat niet wil en liever haar huisdieren bij zich wil houden in plaats van in een pension onder te brengen, begrijpt de voorzieningenrechter. Tegelijk moet worden vastgesteld dat verzoekster zelf de keuze heeft gemaakt om zonder bouwvergunning ingrijpende en omvangrijke bouwwerkzaamheden uit te voeren. Dat door de bouwstop de woning niet klaar is voor de datum van oplevering van haar huidige woning, moet voor rekening en risico van verzoekster komen. Gelet op het belang van het college om handhavend op te treden, ook gelet op de veiligheid en het houden van controle op illegale bouwactiviteiten, afgezet tegen het belang van verzoekster om over huisvesting te beschikken, waarvoor alternatieven bestaan, is de voorzieningenrechter van oordeel dat handhavend optreden in dit geval niet onevenredig is.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    17. Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college bevoegd was om handhavend op te treden, ook in de vorm van de opgelegde mondelinge bouwstop, en dat bij de huidige stand van de procedure geen reden bestaat voor het oordeel dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. De voorzieningenrechter wijst daarom het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.B.L. van der Weele, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. L. van der Genugten, griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op: 26 januari 2026. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              De voorzieningenrechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 26 januari 2026
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Zie de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg van 5 december 2024, ECLI:NL:RBLIM:2024:9005, onder 12 en verder.