ECLI:NL:RVS:2009:BG9752, Raad van State, 14-01-2009, 200800540/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 november 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Apeldoorn (hierna: de raad) bij besluit van 7 juni 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Bouwhof/De Heeze".

200800540/1.
      Datum uitspraak: 14 januari 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2. wijlen [appellant sub 2],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 november 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Apeldoorn (hierna: de raad) bij besluit van 7 juni 2007 vastgestelde bestemmingsplan "Bouwhof/De Heeze".
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 januari 2008, en wijlen [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 januari 2008, beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 20 februari 2008 en op 6 mei 2008.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2008, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. A.A. Robbers, advocaat te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door P.G.A.L. Evers, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de raad, vertegenwoordigd door P. Geurts, ambtenaar in dienst van de gemeente, bijgestaan door W. Bijsterbosch en P. Jonges.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het plan voorziet in een actuele juridisch planologische regeling voor de Apeldoornse wijk Winkewijert.
    
    2.2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    2.3. [appellant sub 2] stelt dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Kwekerij (KW)" ter plaatse van het perceel [locatie], aan de planregeling voor het buurperceel Bazemolenweg 35, voor zover ter plaatse wordt voorzien in een garage en aan de bestemming "Woondoeleinden (W)" ter plaatse van het perceel Vosbergen 8. Daartoe voert hij als procedureel bezwaar aan dat hij niet in de gelegenheid is gesteld zijn bedenkingen inhoudelijk aan te vullen en evenmin in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord.
    
    2.3.1. [appellant sub 2] heeft in zijn bedenkingen aangegeven dat in het vastgestelde plan onvoldoende aan zijn zienswijze tegemoet is gekomen. Hij heeft daarbij aangegeven dat hij de gronden binnenkort nader zal aanvoeren.
    
    2.3.2. Naar het oordeel van de Afdeling is hiermee voldaan aan de in de term "bedenkingen" besloten liggende motiveringseis. De omstandigheid dat in het bedenkingenschrift is aangekondigd dat nog een nadere toelichting zal worden gegeven, doet hieraan niet af. Voor het college bestond derhalve geen verplichting om [appellant sub 2] een termijn te gunnen voor het nader aanvullen van zijn bezwaren.
    
    Voorts wordt overwogen dat de WRO, noch enig ander wettelijk voorschrift voorziet in een hoorplicht voor het college.
    
    2.3.3. In het beroepschrift wordt voor het overige verwezen naar hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd in zijn bedenkingen en zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op de bedenkingen. Daarbij heeft het college aangegeven in te stemmen met de beantwoording van de zienswijze van [appellant sub 2] zoals verwoord in de zienswijzennota. Er zijn geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging van de zienswijze onjuist zou zijn.
    
    2.4. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Evenmin wordt daarin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    2.5. [appellant sub 1] stelt dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 2.16, zesde lid, van de planvoorschriften. [appellant sub 1] voert daartoe aan dat deze wijzigingsbevoegdheid ten onrechte een ontsluiting mogelijk maakt door een waardevol en ongerept stuk bos met beken en sprengen dat is gelegen binnen de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS). [appellant sub 1] stelt in dat kader dat het ecologisch onderzoek uitermate beperkt en onvolledig moet worden geacht en dat geen rekening is gehouden met de toename van de verkeersintensiteit op de Egerlaan. Volgens [appellant sub 1] klemt dit te meer nu de wijzigingsbevoegdheid voorziet in de enig mogelijke ontsluiting van de in het plan voorziene uitbreiding van de politieacademie. Volgens [appellant sub 1] is het plan in zoverre in strijd met een goede ruimtelijke ordening aangezien een essentieel aspect van de bestemming "Maatschappelijke doeleinden (M)" afhankelijk wordt gesteld van een onzekere gebeurtenis.
    
    2.5.1. De Afdeling vat het beroep in zoverre op als mede te zijn gericht tegen het plandeel met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden (M)" gelegen ten zuiden van de Kwikstraat en ten westen van de Arnhemseweg, dat bij recht voorziet in uitbreiding van de politieacademie ter plaatse.
    
    2.5.2. Ingevolge artikel 2.16, zesde lid, van de planvoorschriften is het college van burgemeester en wethouders bevoegd de bestemming "Bos en natuurgebied" van de gronden met de nadere aanduiding "wijzigingsbevoegdheid verblijfsgebied" te wijzigen in de bestemming "Verblijfsgebied" als bedoeld in artikel 2.14 van de planvoorschriften mits, voor zover thans relevant:
    
    a. de wijziging op basis van een door burgemeester en wethouders aanvaardbaar geacht stedenbouwkundig en landschappelijk inrichtingsplan geschiedt;
    
    b. voldaan wordt aan de relevante natuur- en milieuregelgeving, en
    
    c. ter plaatse van de aanduiding "beken en sprengen" de bepalingen betreffende "beken en sprengen", in acht worden genomen.
    
    2.5.3. Blijkens de plantoelichting voorziet de wijzigingsbevoegdheid in een nieuwe ontsluiting van de politieacademie via de Egerlaan.
    
    In de zienswijzennota is terzake aangegeven dat door een uitbreiding van het programma van de politieacademie de bestaande ontsluitingsweg, die noordelijker ligt, vervangen dient te worden. Volgens de zienswijzennota komen en vertrekken er in de huidige situatie 1000 auto's per etmaal; dit aantal verdubbelt in 2010 naar 2000 auto's per etmaal. Daarbij is aangegeven dat de bestaande ontsluiting die direct aansluit op de Arnhemseweg onvoldoende capaciteit heeft om de toekomstige bezoekerstroom te kunnen verwerken en dat na een uitgebreide afweging de keuze is gemaakt om het terrein te ontsluiten via de Egerlaan.
    
    2.5.4. Niet in geschil is dat de gronden met de aanduiding "wijzigingsbevoegdheid verblijfsgebied" deel uitmaken van de EHS.
    
    Ingevolge het Streekplan Gelderland 2005 is het ruimtelijk beleid voor de EHS-gebieden gericht op behoud, herstel en de ontwikkeling van wezenlijke kenmerken en waarden van een gebied. De bescherming van de wezenlijke kenmerken en waarden vindt plaats door toepassing van een specifiek afwegingskader, het "nee, tenzij"-regime. Binnen de gebieden waar dit regime van kracht is, is bestemmingswijziging niet toegestaan indien de wijziging de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied significant aantast, tenzij er geen reële alternatieven zijn en er sprake is van redenen van groot openbaar belang. Voor ingrepen die aantoonbaar aan de criteria voldoen geldt het vereiste dat de schade zoveel mogelijk moet worden beperkt door mitigerende maatregelen en waar dat niet volstaat, dient te worden gecompenseerd door het realiseren van gelijkwaardig gebied, liefst in of nabij het aangetaste gebied.
    
    2.5.5. Omdat met het bestaan van een door het college goedgekeurde wijzigingsbevoegdheid in het bestemmingsplan de aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven mag worden beschouwd, dient reeds bij dit plan te worden bezien of de met deze wijzigingsbevoegdheid beoogde ontwikkeling in beginsel aanvaardbaar is.
    
    2.5.6. Ten behoeve van het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid is onderzoek gedaan naar de natuurwaarden van het gebied. De resultaten daarvan zijn vastgelegd in het rapport "Quickscan ontsluitingsweg LSOP" (hierna: de quickscan). In de quickscan wordt onder meer geconcludeerd dat op de gronden waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft mogelijk beschermde soorten voorkomen en dat in het kader van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) nader onderzoek nodig is. Voorts wordt geconcludeerd dat bij realisering van de ontsluitingsweg compenserende en mitigerende maatregelen genomen moeten worden. Ook in de zienswijzennota is aangegeven dat de constructie van een brug over de beek een inbreuk maakt op waardevolle natuurwaarden in het gebied en dat inzichtelijk moet worden gemaakt wat de gevolgen zijn van de ingreep en hoe deze gecompenseerd kunnen worden.
    
    Voorts is eerder, in 2006, akoestisch onderzoek verricht naar de geluidbelasting ten gevolge van het verkeer van en naar de politieacademie. De resultaten daarvan zijn vastgelegd in het rapport "Geluid naar de omgeving ten gevolge van de Politieacademie" (hierna: het akoestisch rapport) van 28 maart 2006, opgesteld door Peutz. In dit akoestisch onderzoek is onder meer de geluidbelasting ten gevolge van de nieuwe, door middel van de wijzigingsbevoegdheid voorziene, ontsluiting berekend. Volgens het akoestisch rapport bedraagt de hoogst berekende geluidbelasting ten gevolge van het verkeer op de nieuwe ontsluitingsweg op woningen in de directe omgeving maximaal 48 dB(A).
    
    2.5.7. Het college heeft in navolging van de raad op grond van deze onderzoeken geconcludeerd dat het op voorhand niet onmogelijk is de wijzigingsbevoegdheid toe te passen. Volgens het college en de raad bieden de wijzigingsvoorwaarden voldoende waarborg voor zowel de aanwezige natuurwaarden als het behoud van de beken en sprengen en zullen bij het toepassen van de wijzigingsbevoegdheid de effecten van de ingreep op de kernkwaliteiten en de omgevingscondities nader onderzocht moeten worden. Voorts zal bij het toepassen van de wijzigingsbevoegdheid opnieuw aangetoond moeten worden dat de voorkeursgrenswaarden niet worden overschreden, aldus het college. Het college heeft in het bestreden besluit verder aangegeven dat verwacht wordt dat bij toepassing van de wijzigingsbevoegdheid de noodzaak van de nieuwe ontsluiting aangetoond is, de benodigde onderzoeken worden uitgevoerd en de compenserende en mitigerende maatregelen worden getroffen.
    
    2.5.8. Naar het oordeel van de Afdeling maakt de quickscan onvoldoende inzichtelijk wat de gevolgen van de ontsluitingsweg zijn voor de ter plaatse voorkomende natuurwaarden en soorten. Uit dit onderzoek kan niet worden afgeleid of voor de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid een vrijstelling geldt dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend. Weliswaar komen de vragen of voor de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid een vrijstelling geldt, dan wel een ontheffing op grond van de Ffw nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Ffw, dat doet er niet aan af dat het college geen goedkeuring aan de wijzigingsbevoegdheid had kunnen verlenen, indien en voor zover het op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de Ffw aan de uitvoerbaarheid daarvan in de weg staat. De omstandigheid dat voorts op grond van artikel 2.16, zesde lid, sub b, van de planvoorschriften bij toepassing van de wijzigingsbevoegdheid ook onderzoek moet plaatsvinden in het kader van de Ffw maakt dat niet anders, gelet op het in overweging 2.5.5. opgenomen toetsingskader.
    
    Aangezien de afweging wat betreft natuurwaarden meer omvat dan een toets aan de Ffw had een onderzoek naar de effecten van de ontsluitingsweg op de kernkwaliteiten en de omgevingscondities evenmin mogen ontbreken.
    
    Gelet hierop is evenmin inzichtelijk gemaakt waarom het belang dat is gediend met de aanleg van de ontsluitingsweg zwaarder weegt dan de aantasting van de natuurwaarden, waaronder de landschappelijk en ecologisch waardevolle beken en sprengen in het gebied, terwijl evenmin is gemotiveerd of wordt voldaan aan het geldende beleid ten aanzien van de EHS. Ook is niet gebleken dat de raad in de belangenafweging de door [appellant sub 1] gevreesde toename van de verkeersintensiteit op de Egerlaan heeft betrokken. De raad heeft terzake niet kunnen volstaan met een verwijzing naar het bij het toepassen van de wijzigingsbevoegdheid nader uit te voeren akoestisch onderzoek.
    
    Gelet op het voorgaande is niet bezien of de met de wijzigingsbevoegdheid beoogde ontwikkeling in beginsel aanvaardbaar en uitvoerbaar is. Nu voorts de bestaande ontsluiting van de politieacademie onvoldoende capaciteit heeft om de bezoekersstroom ten gevolge van de in het plan bij recht voorziene uitbreiding van de politieacademie te verwerken, is aldus niet verzekerd dat het plan voorziet in een passende ontsluiting van de politieacademie.
    
    2.5.9. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat artikel 2.16, zesde lid, van de planvoorschriften alsmede het gehele plandeel met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden (M)" gelegen ten zuiden van de Kwikstraat en ten westen van de Arnhemseweg, niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat het college, door de desbetreffende planonderdelen goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO, in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. Uit het vorenstaande volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan de genoemde planonderdelen.
    
    2.5.10. Gezien het vorenstaande behoeven de overige bezwaren geen bespreking meer.
    
    Proceskostenvergoeding
    
    2.6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van [appellant sub 1] te worden veroordeeld. Voor een proceskostenveroordeling bestaat ten aanzien van [appellant sub 2] geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 27 november 2007, kenmerk 2007-0112187, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan
    
    a. artikel 2.16, zesde lid, van de planvoorschriften, en
    
    b. het gehele plandeel met de bestemming "Maatschappelijke doeleinden (M)" gelegen ten zuiden van de Kwikstraat en ten westen van de Arnhemseweg;
    
    III. onthoudt goedkeuring aan de onder II. genoemde planonderdelen;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 27 november 2007 voor zover dit onder II. is vernietigd;
    
    V. verklaart het beroep van wijlen [appellant sub 2] ongegrond;
    
    VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 705,72 (zegge: zevenhonderdvijf euro en tweeënzeventig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00, is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Gelderland aan [appellant sub 1] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII. gelast dat de provincie Gelderland aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge honderdvijfenveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. B.C. Bosnjakovic, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Bosnjakovic
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2009
    
    410-525.