ECLI:NL:RVS:2008:BC3041, Raad van State, 30-01-2008, 200702977/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-01-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 november 2006 (hierna: het primaire besluit) heeft het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel (hierna: het college) [appellante] een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van haar compostbedrijf op het adres [locatie] te [plaats].

200702977/1.
      Datum uitspraak: 30 januari 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hooijmans Compost B.V., gevestigd te Kerkdriel, gemeente Maasdriel,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 november 2006 (hierna: het primaire besluit) heeft het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hooijmans Compost B.V. (hierna: Hooijmans) een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van haar compostbedrijf op het adres Oostenbroekweg 19 te Velddriel.
    
    Bij besluit van 13 maart 2007, verzonden op 19 maart 2007, heeft het college het door Hooijmans hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft Hooijmans bij brief van 26 april 2007, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 23 mei 2007.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van H. de Jong en J. van der Chijs. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2007, waar Hooijmans, vertegenwoordigd door haar directeur J.A.M. Hooijmans en mr. S.W. Boot, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Broeren, advocaat te Breda, ing. R.C.H.M. Kroon en F. Kabbouti, ambtenaren in dienst van de gemeente, en ing. W.A.J.M. Dekkers, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het college heeft aan de hand van geurmetingen geconstateerd dat de geurgrenswaarde die is opgenomen in het aan de bij besluit van 8 maart 1994 krachtens de Hinderwet voor de inrichting verleende vergunning verbonden voorschrift 7.1, in zeer ruime mate wordt overschreden. In dit voorschrift is, voor zover hier van belang, bepaald dat als gevolg van de opslag en bewerking van materiaal de geurconcentratie van 1 geureenheid per kubieke meter bij woningen en andere gevoelige objecten in woongebieden en de bebouwde kom niet meer dan 2% van de tijd mag worden overschreden.
    
    2.2.    Vaststaat dat de in voorschrift 7.1 gestelde geurgrenswaarde ten tijde van het nemen van het primaire besluit en het bestreden besluit werd overschreden, zodat het college bevoegd was om ter zake handhavend op te treden.
    
    2.3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4.    Hooijmans stelt dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit concreet zicht op legalisatie bestond, nu zij op 5 maart 2007 bij het college een ontvankelijke aanvraag om een revisievergunning heeft ingediend.
    
    2.4.1.    Het college heeft Hooijmans onder meer bij brief van 21 mei 2007 medegedeeld dat de op 5 maart 2007 ingediende aanvraag nog diende te worden aangevuld met onder meer een onderbouwing van de emissiekengetallen uit het geurrapport. Naar het oordeel van de Afdeling was er aldus ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen ontvankelijke aanvraag ingediend. Verder is ter zitting gebleken dat ten tijde van het nemen van bestreden besluit onduidelijk was of deze aanvraag zou kunnen leiden tot een positief besluit waarbij de gevraagde vergunning zou worden verleend. Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie bestond. Deze grond faalt.
    
    2.5.    Hooijmans voert aan dat zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college had behoren af te zien van handhaving. In dit verband voert zij aan dat het college er geen rekening mee heeft gehouden dat zij op eigen initiatief is begonnen met het treffen van kostbare geurreducerende maatregelen, zoals het installeren van een tijdelijk biobed. Verder betoogt zij dat de last is gebaseerd op een verouderde geurgrenswaarde en het college ten onrechte de vergunning van 8 maart 1994 heeft gehandhaafd. Zij stelt dat het college na het nemen van het primaire besluit geen klachten over geurhinder meer heeft ontvangen en dat het ondanks andersluidende toezeggingen van de wethouder ten onrechte toch is overgegaan tot inning van verbeurde dwangsommen.
    
    2.5.1.    De voorzitter van de Afdeling heeft bij uitspraak van 27 november 2006, in zaak nr. 200608351/1 (www.raadvanstate.nl), in het kader van het verzoek van Hooijmans om ten aanzien van het primaire besluit een voorlopige voorziening te treffen, geoordeeld dat de vergunning van 8 maart 1994 de voor de inrichting geldende vergunning is en dat het college terecht de geurgrenswaarde uit die vergunning heeft gehandhaafd. Bij het bestreden besluit heeft het college het primaire besluit gehandhaafd. De Afdeling ziet geen aanleiding om hierover thans een ander standpunt dan de voorzitter in te nemen en verwijst voor de motivering van dat standpunt naar genoemde uitspraak.
    
    2.5.2.    De door Hooijmans genoemde omstandigheden dat zij vrijwillig is begonnen met het treffen van geurreducerende maatregelen en dat er na het nemen van het primaire besluit geen klachten meer zijn ontvangen, nemen niet weg dat de geurgrenswaarde uit voorschrift 7.1 ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog steeds werd overschreden. Hooijmans was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit reeds geruime tijd op de hoogte van het feit dat verweerder, gezien de door omwonenden ondervonden ernstige stankhinder, de grote overschrijding van de gestelde geurgrenswaarde en de omstandigheid dat de geurbelasting vanwege de inrichting volgens onderzoek van de VROM-inspectie leidde tot onacceptabele risico's voor de volksgezondheid, handhavend zou optreden tegen deze overtreding en van het gebruik van de desbetreffende bevoegdheid niet licht zou afzien. Voor zover het beroep van appellant betrekking heeft op toezeggingen over de invordering van verbeurde dwangsommen, kan dit aspect niet in deze procedure worden beoordeeld, nu niet de bestuursrechter maar de burgerlijke rechter bevoegd is kennis te nemen van geschillen omtrent invordering van verbeurde dwangsommen.
    
        De door Hooijmans genoemde omstandigheden zijn dan ook geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan behoort te worden afgezien van handhaving, zodat het college de last onder dwangsom in zoverre terecht heeft opgelegd en de last in bezwaar terecht heeft gehandhaafd. Deze grond faalt.
    
    2.6.    Hooijmans betoogt dat de hoogte van de opgelegde dwangsom disproportioneel en onevenredig is. Verder voert zij aan dat het college bij het primaire besluit zonder motivering de opgelegde dwangsom heeft verhoogd ten opzichte van de vooraankondiging van de dwangsombeschikking.
    
    2.6.1.    Er is geen grond is voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Deze grond faalt.
    
    2.7.    Hooijmans stelt dat de termijn gedurende welke zij de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd te kort is, waardoor de opgelegde last een stopzetting van de productie tot gevolg zou hebben. Zij betoogt dat het college een termijn had moeten stellen waarbinnen het mogelijk was om een tijdelijk biobed te realiseren. In dit verband voert zij aan dat de realisatie van dit tijdelijke biobed door overmacht is vertraagd, nu de aanlevering van boomschors - hetgeen het geurreducerende bestanddeel van het biobed is - tijdelijk niet mogelijk was.
    
    2.7.1.    Het college heeft een begunstigingstermijn gesteld van zeven dagen na de verzenddatum van het primaire besluit. Het college stelt dat het mogelijk was om binnen deze termijn de overtreding te beëindigen door de inname van grondstoffen direct terug te voeren of te staken. In die situatie konden alle grondstoffen na zeven dagen zo ver verwerkt zijn dat deze naar het zogenoemde tunnelgebouw konden zijn overgebracht. In dat geval zou aan de gestelde geurgrenswaarde kunnen worden voldaan. Verder stelt het college dat het uitvoeren van de last geen volledige stillegging van het bedrijf tot gevolg hoefde te hebben, aangezien Hooijmans ook de mogelijkheid had om bepaalde producten extern aan te voeren waardoor de fase van het productieproces in het tunnelgebouw - die nauwelijks geuremissie veroorzaakt - had kunnen worden voortgezet.
    
    2.7.2.    Ingevolge artikel 5:32, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    2.7.3.    Een begunstigingstermijn moet toereikend zijn om de overtreding te kunnen opheffen. Uit het geurrapport van 22 januari 2007, opgesteld door PRA Odournet B.V. (hierna: het geurrapport), blijkt dat het productieproces uit drie fasen bestaat, waarvan de eerste twee fasen de grootste geurbelasting veroorzaken. Fase 1 en 2 nemen bij elkaar meer dan zeven dagen in beslag. Ook al zou Hooijmans de productie direct verminderen, dan nog zouden de verschillende productiestappen tot aan het tunnelgebouw mogelijk langer duren dan zeven dagen, waardoor op voorhand onduidelijk was of een termijn van zeven dagen voldoende was om de last te kunnen uitvoeren zonder dat een dwangsom zou worden verbeurd. De gestelde begunstigingstermijn is dan ook in strijd met artikel 5:32, vijfde lid van de Algemene wet bestuursrecht. Deze grond slaagt.
    
    2.8.    Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover het de daarin gestelde begunstigingstermijn betreft. Het beroep is voor het overige ongegrond. De Afdeling ziet aanleiding om op hierna te melden wijze in de zaak te voorzien en overweegt daartoe het volgende. De voorzitter van de Afdeling heeft bij uitspraak van 27 november 2006 een voorziening getroffen die ertoe strekte dat tot 27 december 2006 geen dwangsommen konden worden verbeurd. De Afdeling ziet geen aanleiding om hierover thans een ander standpunt dan de voorzitter in te nemen en zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dat is vernietigd.
    
    2.9.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Nu Hooijmans tevens heeft verzocht om vergoeding van de proceskosten in de bezwaarfase, worden deze kosten hierbij, nu het primaire besluit wordt herroepen wegens aan het college te wijten onrechtmatigheid, in aanmerking genomen.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel van 13 maart 2007, kenmerk 1513, voor zover daarin is bepaald dat binnen een termijn van zeven dagen na de verzenddatum van het besluit van 16 november 2006 de maatregelen moeten worden getroffen om de overtreding van voorschrift 7.1 van de vergunning van 1994 te beëindigen;
    
    III.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel van 16 november 2006, kenmerk G1120500048, voor zover daarin is bepaald dat binnen een termijn van zeven dagen na de verzenddatum van dit besluit de maatregelen moeten worden getroffen om de overtreding van voorschrift 7.1 van de vergunning van 1994 te beëindigen;
    
    IV.    bepaalt dat de begunstigingstermijn in het besluit van 16 november 2006 als volgt komt te luiden:
    
    "Vóór 27 december 2006 moeten de maatregelen worden getroffen om de overtreding van voorschrift 7.1 van de vergunning van 1994 te beëindigen.";
    
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
    
    VI.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hooijmans Compost B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Maasdriel aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hooijmans Compost B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VIII.    gelast dat de gemeente Maasdriel aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hooijmans Compost B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, voorzitter, en mr. H.P.J.A.M. Hennekens en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Oosting    w.g. Fransen
      voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2008
    
    407-517.