ECLI:NL:RVS:2008:BC3630, Raad van State, 06-02-2008, 200701658/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2006 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor het in hoofdzaak op- en overslaan van zand, grond, grind en bestratingsmateriaal, inname en op- en overslag van bouw- en sloopafval en andere afvalstoffen en het breken van puin met opslag van ongebroken en gebroken puin, gelegen aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 25 januari 2007 ter inzage gelegd.

200701658/1.
    
    Datum uitspraak: 6 februari 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 december 2006 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor het in hoofdzaak op- en overslaan van zand, grond, grind en bestratingsmateriaal, inname en op- en overslag van bouw- en sloopafval en andere afvalstoffen en het breken van puin met opslag van ongebroken en gebroken puin, gelegen aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 25 januari 2007 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief van 6 maart 2007, bij de Raad van State ingekomen op 7 maart 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van [appellant]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2007, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. J.M. Stedelaar, en het college, vertegenwoordigd door H.M.T. Veldkamp en ing. G.H. Mussche, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
    
    Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door J. van de Pas.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Eerst bij nadere memorie heeft [appellant] een grond aangevoerd met betrekking tot grof stof. In dit stadium van de procedure is dit, mede nu niet is gebleken dat dit niet eerder had gekund en gegevens voor de beoordeling van de desbetreffende grond ontbreken, in strijd met de goede procesorde. De Afdeling laat deze grond daarom buiten beschouwing bij de beoordeling van het beroep.
    
    2.2. Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat een aantal activiteiten is vergund zonder dat deze zijn aangevraagd, overweegt de Afdeling het volgende. Uit het stelsel van de Wet milieubeheer volgt dat het bevoegde gezag dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. De in de voorschriften 2.2.6 tot en met 2.2.9 voorgeschreven activiteiten, voor zover het de grijper, stortbunkers, transportbanden en overstorten betreffen, worden niet in de aanvraag vermeld. Ter zitting is door vergunninghoudster aangegeven dat de desbetreffende activiteiten niet in de inrichting plaatsvinden. Verweerder heeft aangegeven dat de bedoelde activiteiten ook niet zijn vergund. Door het niettemin stellen van voorschriften ten aanzien van deze activiteiten is het bestreden besluit in zoverre in strijd met het algemene rechtsbeginsel van zorgvuldigheid genomen. De bedoelde passages van de voorschriften komen derhalve voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.3. [appellant] stelt dat de aanvraag onvoldoende gegevens bevat omtrent de bedrijfsprocessen, de bijbehorende installaties en het geplande gebruik hiervan om deze te kunnen beoordelen.
    
    2.3.1. Gelet op het dictum van het bestreden besluit maken de aanvraag en de genoemde bijlagen en aanvullende gegevens bij de aanvraag onderdeel uit van het bestreden besluit. In deze stukken zijn van de volgens artikel 5.1, eerste lid, van het Inrichtingen en vergunningenbesluit benodigde gegevens, onder andere gegevens omtrent de aard van de inrichting, de indeling, de activiteiten en processen in de inrichting en de ten behoeve daarvan toe te passen installaties en technieken vermeld.
    
    Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd leidt derhalve niet tot het oordeel dat de aanvraag niet voldoet aan het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer of dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu. De beroepsgrond faalt.
    
    2.4. Voor zover [appellant] aanvoert dat geen bouwvergunning is verleend en vreest dat de bouwvergunning geen rekening houdt met de vereisten die volgen uit het bestreden besluit, overweegt de Afdeling dat het ontbreken van een bouwvergunning er niet aan in de weg staat dat krachtens de Wet milieubeheer een vergunning wordt verleend. Een eventuele bouwvergunning speelt ook geen rol bij de beoordeling van het onderhavige besluit. Ingevolge artikel 20.8 van de Wet milieubeheer treedt het bestreden besluit echter niet eerder in werking dan nadat de betrokken bouwvergunning is verleend.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de toegestane opslaghoogte in de inrichting zich niet verdraagt met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer en kan reeds om die reden niet slagen.
    
    2.6. [appellant] vreest dat de aan de vergunning verbonden voorschriften niet worden nageleefd. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en kan om die reden niet slagen.
    
    2.7. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.8. Het beroep van [appellant] richt zich in het bijzonder tegen de vergunde activiteit puinbreken met opslag van ongebroken puin en alle daaraan gerelateerde activiteiten voor zover het geluidoverlast en emissie van fijn stof betreft.
    
    2.9. [appellant] stelt dat onduidelijk is of de in de vergunning opgenomen geluidgrenswaarden nageleefd kunnen worden. Hij betoogt dat uit de vergunning onvoldoende blijkt welke soort puinbreker in de inrichting aanwezig mag zijn en welke verwerkingscapaciteit en bedrijfstijd deze puinbreker heeft. Tevens stelt hij dat in het akoestische onderzoek de transportbewegingen en de activiteiten op het terrein van de inrichting niet zijn meegenomen. Voorschrift 3.1.4 is daarnaast volgens [appellant] onvoldoende gespecificeerd om naleving van de geluidgrenswaarden voor wat betreft de puinbreker te controleren.
    
    2.9.1. Uit de aanvraag, die onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit, blijkt dat vergunninghoudster een gecertificeerde mobiele puinbreker huurt die wordt geplaatst in een nog te realiseren hal waarin het puinbreken zal plaatsvinden. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de Afdeling terecht gebaseerd op de kengetallen van de aangevraagde mobiele puinbreker.
    
    Ingevolge voorschrift 6.2.5 van de vergunning is de verwerkingscapaciteit van de puinbreker begrensd tot maximaal 50.900 ton puin per jaar. Uit het akoestische rapport, dat onderdeel uitmaakt van de aanvraag en dus van het bestreden besluit, blijkt dat voor de puinbreker een bedrijfsduur geldt van tien uur per dag tussen 07.00 en 19.00 uur waarop de inrichting in werking is. Mede in aanmerking genomen het deskundigenbericht is deze bedrijfsduur representatief te achten.
    
    2.9.2. Het ongebroken en gebroken puin zal bij een representatieve bedrijfssituatie niet alleen op dagen dat er wordt gebroken worden aan- en afgevoerd, maar verspreid over het jaar plaatsvinden. Er wordt pas gebroken op het moment dat er voldoende puin is verzameld voor een effectieve inzet van de puinbreker. Gelet op de bevindingen in het deskundigenbericht is in het akoestische onderzoek uitgegaan van een reëel aantal puintransportbewegingen. Bij het akoestische rapport is eveneens de bijdrage van de shovel aan de geluidbelasting betrokken. De shovel verricht op het terrein van de inrichting handelingen ten behoeve van overslagactiviteiten van voornamelijk puin en granulaat.
    
    Gelet op het vorenstaande en in aanmerking genomen het deskundigenbericht heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het college bij beoordeling van de geluidbelasting vanwege de activiteiten in de inrichting is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten. Dit leidt derhalve niet tot het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat met een zorgvuldige bedrijfsvoering de aan de vergunning verbonden geluidgrenswaarden naleefbaar zijn. De beroepsgrond faalt.
    
    2.9.3. Voorschrift 3.1.4 van de vergunning dient als controlevoorschrift van de naleving van de geluidvoorschriften. In tegenstelling tot hetgeen [appellant] betoogt, wordt met dit voorschrift niet het moment waarop vergunninghoudster aan de geluidwaarden moet voldoen, uitgesteld.
    
    Van de controlemeting zal door vergunninghoudster een rapportage bij het college worden ingediend. Het college dient te bezien of deze meting is verricht tijdens een representatieve bedrijfssituatie voor wat betreft de geluidbelasting. Gelet op artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer heeft verweerder terecht voorschrift 3.1.4 als voorschrift ter controle van de naleving van de geluidvoorschriften verbonden aan de vergunning.
    
    2.10. [appellant] betoogt dat het onderzoek naar de uitstoot van zogenoemd fijnstof (zwevende deeltjes (PM10)) onvoldoende is. Nu de mobiele kraan zonder roetfilter en de verkeersbewegingen niet zijn meegenomen, is onduidelijk of aan de grenswaarden van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005) wordt voldaan.
    
    2.10.1. Het college stelt zich op het standpunt dat hij bij het bepalen van de bijdrage van de inrichting aan de achtergrondconcentratie zwevende deeltjes is uitgegaan van de aangevraagde hoeveelheid te breken puin en de aangevraagde overige activiteiten en bewegingen die emissies veroorzaken. In het eerste verspreidingsrapport van augustus 2006 is het college voor de puinbreker uitgegaan van het maximale aantal bedrijfsuren van 3120 in een jaar. Naar aanleiding van een zienswijze heeft het college een herberekening gemaakt, neergelegd in een rapport van 5 december 2006. Hierin is uitgegaan van de capaciteit van de puinbreker van 100 ton/uur waarmee een aantal van 500 bedrijfsuren overeenkomt. Het eerste rapport is maatgevend voor de beoordeling van de transporten van en naar de inrichting en de opslag van puin. Op de uitkomsten van het tweede rapport is het standpunt van het college voor overige uitstoot van zwevende deeltjes gebaseerd.
    
    Uitgaande van een worst case-situatie bedraagt de jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes volgens het college op de grens van de inrichting 26 μg/m³. Het aantal dagen overschrijding van de daggemiddelde concentratie zwevende deeltjes bedraagt in dit geval 37 dagen. Met de voorgeschreven roetfilter op de shovel zal het aantal dagen overschrijding van de daggemiddelde concentratie zwevende deeltjes 30 dagen bedragen.
    
    Volgens het college wordt hiermee aan de grenswaarden uit het Blk 2005 voldaan.
    
    2.10.2. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005, voor zover hier van belang, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit de in artikel 20 genoemde grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) in acht.
    
    Ingevolge artikel 20 van het Blk 2005 gelden voor zwevende deeltjes de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
    
    a. 40 μg/m3 als jaargemiddelde concentratie;
    
    b. 50 μg/m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
    
    2.10.3. Volgens het deskundigenbericht blijkt uit de rekenresultaten van het eerste rapport dat de bijdrage vanwege de transportbewegingen van en naar de inrichting leidt tot een verhoging van de achtergrondconcentratie van de concentratie zwevende deeltjes noch tot een toename van het aantal dagen dat de norm wordt overschreden. Het standpunt van het college dat de transportbewegingen op het terrein van de inrichting verwaarloosbaar zijn ten opzichte van de maatgevende concentraties is, in aanmerking genomen het deskundigenbericht, juist te achten.
    
    Mede gelet op het deskundigenbericht is het standpunt van het college dat door de korte gebruiksduur van de mobiele kraan van 15 minuten per dag, de kraan op jaarbasis een verwaarloosbare bron van uitstoot van zwevende deeltjes is, niet onjuist.
    
    Ter zitting is onweersproken gesteld dat de shovel van vergunninghoudster is voorzien van een geïntegreerde gesloten roetfilter dat zelfregenererend werkt. Verweerder is bij beoordeling van de uitstoot voor wat betreft de shovel met roetfilter uitgegaan van een fijnstofreductie van 70%. Gelet op het deskundigenbericht is dit, uitgaande van de nieuwe shovel van vergunninghoudster met een gesloten roetfilter (een zogenaamde af-fabriek shovel), een representatieve aanname. Volgens het deskundigenbericht is het regenererende vermogen van het roetfilter bepalend voor het behoud van een hoog reductiepercentage van de uitstoot van fijn stof bij een shovel. Naar het oordeel van de Afdeling kan met de bedoelde nieuwe shovel van vergunninghoudster een hoog verwijderingsrendement van de uitstoot van zwevende deeltjes door de shovel gewaarborgd blijven. In voorschrift 2.1.3 is echter geen shovel met een zelfgenererende, geïntegreerde roetfilter voorgeschreven. Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Deze beroepsgrond van appellant is gegrond.
    
    2.10.4. De kengetallen voor de uitstoot van zwevende deeltjes door het puinbreken en de opslag van puin waarmee verweerder in de verspreidingsberekeningen heeft gerekend, zijn gebaseerd op emissiefactoren van EPA, uitgaande van het besproeien van het materiaal bij opslag en bij het breken ervan. In die kengetallen is een 90% reductie van zwevende deeltjes door het sproeien ten opzichte van niet sproeien verdisconteerd. De EPA-kengetallen zijn volgens het deskundigenbericht algemeen aanvaard voor het gebruik bij vergunningverlening. Uit bijlage 7 'Milieurisico's' van de aanvraag blijkt dat vergunninghoudster bij het puinbreken onder andere nevelsproeiers wil inzetten voor het verminderen van de stofemissie, een mobiele sproei-installatie wil inzetten bij de op- en overslag van zand en grind en daarnaast de valhoogte van materialen en de snelheid van vrachtwagens op het terrein van de inrichting wil beperken. Volgens het deskundigenbericht zijn deze maatregelen die zien op het terugdringen van stofemissie bij de bron noodzakelijk om de in de berekeningen gehanteerde reductie te waarborgen. Verweerder heeft deze bijlage van de aanvraag echter geen onderdeel laten uitmaken van de vergunning. Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Deze beroepsgrond van appellant is gegrond.
    
    Voor wat betreft de uitstoot van zwevende deeltjes door op- en overslag van zand en grond concludeert het deskundigenbericht dat het college een worst case situatie heeft berekend nu de totale opslag van materialen aanzienlijk minder is dan de hoeveelheid waarmee is gerekend. De uitkomst van de berekening is naar het oordeel van de Afdeling, gelet op het deskundigenbericht, op dit punt derhalve toereikend te achten.
    
    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de vergunde activiteiten leiden tot een overschrijding van de grenswaarden op grond van het Blk 2005. Dit beroepsonderdeel slaagt niet.
    
    2.11. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op hierna te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    2.12. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 20 december 2006, kenmerk MPM3847, voor zover het voorschrift 2.1.3 en 2.2.6 helemaal, voorschrift 2.2.7 voor zover het "een grijper mag pas worden geopend en", voorschrift 2.2.8 voor zover het "Alle stortbunkers, transportbanden, overstorten en", voorschrift 2.2.9 voor zover het "grijpers" betreft en het dictum voor zover daarin niet bijlage 7 'Milieurisico's' van de aanvraag is opgenomen;
    
    III. bepaalt dat voorschrift 2.1.3 komt te luiden: In de inrichting mag uitsluitend gebruik worden gemaakt van een af-fabriek shovel die is voorzien van een geïntegreerde zelfregenererende roetfilter;
    
    IV. bepaalt dat bijlage 7 "Milieurisico's" van de aanvraag onderdeel uitmaakt van de vergunning, voor zover het onderdeel 7.1 aangaande de voorgenomen maatregelen ter reductie van vrijkomend stof tijdens het puinbreken en de op- en overslag van zand en grind betreft;
    
    V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
    
    VI. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1113,93 (zegge: elfhonderddertien euro en drieënnegentig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Gelderland aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VIII. gelast dat de provincie Gelderland aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Hennekens w.g. Sparreboom
    
    Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2008
    
    43-495.