ECLI:NL:CRVB:2008:BC4530, Centrale Raad van Beroep, 07-02-2008, 06-3108 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2008-02-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Eervol ontslag ambtenaar op grond van ongeschiktheid anders dan wegens ziels- of lichaamsgebreken. Hoogte toegekende vergoeding.

06/3108 AW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [appellant], (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 21 april 2006, 04/788 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en 
    
    het dagelijks bestuur van het Werkvoorzieningschap Novatec te Leek, als rechtsopvolger van het dagelijks bestuur van het Werkvoorzieningschap Noorderveld te Roden (hierna: bestuur)
    
    Datum uitspraak: 7 februari 2008
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    Namens het bestuur is een verweerschrift ingediend.
     
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 augustus 2007. Appellant is in persoon verschenen en het bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. H. Reit, verbonden aan adviesbureau Reit B.V., en G.P.M. Maas, werkzaam bij het werkvoorzieningschap Novatec.
    
    Na de behandeling ter zitting is het onderzoek heropend. Vervolgens hebben partijen toestemming gegeven tot afdoening buiten (nadere) zitting en heeft de Raad het onderzoek gesloten.
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden. Onder “bestuur” wordt hierna tevens verstaan het dagelijks bestuur van de hiervoor vermelde rechtsvoorganger.
    
    
      1.1. Appellant is per 1 december 1991 voltijds aangesteld als [naam functie] bij het werkvoorzieningschap Noordenveld en is begonnen als [naam functie] cultuur. Nadat problemen rond zijn functioneren waren gerezen, is hij per 11 april 1994 met andere werkzaamheden belast, te weten werkleider papierloods voor 10 uur per week en werkleider trainingscentrum voor 28 uur per week. Incidenteel was hij tevens nog werkzaam als assistent van de chef cultuur. Na een conflict omstreeks maart 1995 met een collega op het trainingscentrum heeft appellant zijn werk als werkleider trainings-centrum gestaakt en vervolgens is afgesproken dat hij, naast zijn functie van werkleider papierloods, acquisitiewerkzaamheden voor het trainingscentrum zou gaan verrichten. Hierbij is hem de toegang tot dat centrum ontzegd. Van 20 maart 1995 tot in april 1995 heeft appellant wegens ziekte geen werkzaamheden verricht. Hij is teruggekomen van zijn aanvankelijke toezegging mee te zullen werken aan een psychologisch onderzoek. 
      Een in de loop van 1995 gehouden functiewaarderingsonderzoek heeft met ingang van 
      1 januari 1995 geleid tot indeling van zowel de functie van werkleider papierloods als die van werkleider trainingscentrum in schaal 7.
    
    
    1.2. Bij besluit van 27 januari 1997 heeft het bestuur aan appellant met toepassing van artikel 8:6 van de Arbeidsvoorwaardenregeling van de gemeente Roden per 1 mei 1997 eervol ontslag verleend op grond van ongeschiktheid anders dan wegens ziels- of lichaamsgebreken. Hierbij is hem wachtgeld toegekend met toepassing van artikel 10:1, eerste lid, onder b, van die regeling. Bij uitspraak van 19 april 2001, 98/2491 AW, heeft deze Raad onder meer het besluit van het bestuur van 26 juni 1997 tot handhaving van het ontslagbesluit vernietigd en bepaald dat het bestuur een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak van de Raad. Daartoe is onder meer overwogen dat het gestelde disfunctioneren van appellant ontoereikend was gemotiveerd. 
    
    1.3. Het bestuur heeft ter uitvoering van die uitspraak op 8 oktober 2001 een nieuw besluit op bezwaar genomen, waarbij onder meer het ontslag wegens ongeschiktheid is gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering. Dit besluit is in zoverre door de rechtbank Groningen bij uitspraak van 17 juni 2003 vernietigd, waarbij in hoofdzaak is overwogen dat geen nader onderzoek heeft plaatsgevonden naar de rol die appellant heeft gespeeld bij het tussen hem en zijn collega ontstane conflict, dat er geen nieuwe of andere stukken zijn ingediend en dat volstaan is met een nadere interpretatie van gegevens in stukken die bij de genoemde uitspraak van de Raad reeds bekend waren. Naar het oordeel van de rechtbank had het bestuur het ongeschiktheidsontslag opnieuw gebaseerd op een ontoereikende feitelijke grondslag. 
    
    
      1.4. Bij het in dit geding bestreden besluit van 21 juni 2004 (hierna: bestreden besluit) heeft het bestuur opnieuw op het bezwaar van appellant beslist. Het bezwaar is gegrond verklaard, het primaire besluit van 27 januari 1997 is ingetrokken en aan appellant is met toepassing van artikel 8:8 van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling voor de sector gemeenten (CAR) met ingang van 1 mei 1997 eervol ontslag verleend wegens een verstoorde arbeidsrelatie. Hierbij is aan appellant een uitkering toegekend waarvan de hoogte en duur gelijk zijn aan die van de uitkering die bij het oorspronkelijke ontslag-besluit van 27 januari 1997 is toegekend; voorts is een extra vergoeding toegekend van
      € 2.500,- en een bedrag van € 322,- ter vergoeding van gemaakte kosten van rechtsbijstand.
    
    
    2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het door appellant tegen het bestreden besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard. Hierbij is, kort samengevat, overwogen dat, gelet op alle feiten en omstandigheden zoals die zich voorafgaande aan de ontslag-datum van 1 mei 1997 in de verhouding tussen appellant en het bestuur hebben voor-gedaan, sprake was van een verstoorde arbeidsrelatie en dat het bestuur in redelijkheid het besluit heeft kunnen nemen om appellant (alsnog) met toepassing van artikel 8:8 van de CAR eervol ontslag te verlenen. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden gezegd dat het bestuur het ontslagbesluit slechts had mogen nemen indien aan appellant een hogere financiële compensatie zou zijn verleend dan de bij het bestreden besluit getroffen regeling.
    
    3. Naar aanleiding van hetgeen partijen in hoger beroep naar voren hebben gebracht, overweegt de Raad het volgende.
    
    3.1. Hij volgt de rechtbank in het oordeel dat in 1997 sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding. Mede als gevolg van de eerdere functioneringsproblemen heeft het conflict tussen appellant en zijn collega op het trainingscentrum in maart 1995 geleid tot een impasse die een vruchtbare samenwerking in de weg stond. Voortzetting van het dienstverband kon onder die omstandigheden redelijkerwijs niet van het bestuur worden verlangd. 
    
    3.2. De Raad kan appellant niet volgen in zijn grief dat de omzetting van het ongeschiktheidsontslag in een ontslag op andere gronden niet zonder meer had mogen geschieden in de bezwaarfase. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat, gelet op de volledige heroverweging die in bezwaar dient plaats te vinden, het bestuur in beginsel bevoegd was de grondslag van het ontslag te wijzigen in een ontslag op grond van artikel 8:8 van de CAR. Daarbij is van belang dat het feitencomplex daarvoor een voldoende basis bood. 
    
    3.3. Evenmin kan de Raad appellant volgen in zijn grief dat het thans gegeven ontslag niet had mogen geschieden met handhaving van de oorspronkelijke ingangsdatum. Volgens vaste rechtspraak (CRvB 9 maart 2006, LJN AV4589 en TAR 2006, 112) is het, indien aan een ontslagbesluit een - niet de ingangsdatum betreffend - gebrek kleeft dat ertoe leidt dat een nieuw ontslagbesluit wordt genomen, niet ten principale ongeoorloofd om de oorspronkelijke ingangsdatum van het ontslag te handhaven, indien die hand-having althans de toetsing aan het geschreven en ongeschreven recht kan doorstaan, waarbij met name valt te denken aan de beginselen van rechtszekerheid en zorgvuldig-heid. In dit geval is de Raad van een zodanige strijd met deze beginselen niet gebleken. Daarbij acht hij doorslaggevend dat het ontslagbesluit kan worden gedragen door het feitencomplex dat zich voordeed in 1997, toen al van een impasse sprake was. Verder wijst de Raad erop dat appellant sedert die tijd niet meer werkzaam is geweest voor het bestuur en voorts is komen vast te staan dat appellant, gezien de aan dit ontslag verbonden uitkering, door het bestuur niet in een financieel nadeliger positie is gebracht dan die waarin hij verkeerde als gevolg van het hem voorheen per 1 mei 1997 gegeven, vernietigde ongeschiktheidsontslag.
    
    3.4. Artikel 8:8 van de CAR, zoals dat luidde ten tijde hier in geding, bepaalt dat het bestuur bij een ontslag “op andere gronden” een regeling dient te treffen waarbij de ambtenaar een uitkering wordt verleend die naar het oordeel van het bestuur met het oog op de omstandigheden redelijk is te achten. Daarbij dient de voorziening minimaal gelijk te zijn aan de uitkering overeenkomstig hoofdstuk 10 van de CAR. Het bestuur heeft de  voorziening in het kader van de heroverweging getroffen nadat het zijn voornemen daartoe aan appellant bekend heeft gemaakt, waarin de financiële regeling was opgenomen en waarop appellant heeft gereageerd. Deze is dus niet overvallen door de uitkomst van de heroverweging.
    
    
      3.5. Het bestuur heeft, vanwege zijn aandeel in het voortbestaan van de  impasse, naast de evenbedoelde minimaal vereiste uitkering een vergoeding toegekend van € 2.500,-. Daarmee kan naar het oordeel van de Raad niet worden gezegd dat het bestuur een voorziening heeft getroffen die met het oog op omstandigheden redelijk is te achten. Het aandeel van het bestuur is daarvoor immers toch groter dan het bestuur kennelijk heeft aangenomen. Zo heeft het bestuur het conflict tussen appellant en zijn collega dat een centrale rol heeft gespeeld in het besluit om aan appellant ontslag te verlenen, niet adequaat en voortvarend aangepakt. Het bestuur heeft buiten beschouwing gelaten dat de genoemde collega met psychische problemen kampte. Zonder grondig onderzoek is geconcludeerd dat appellant werknemers bij het conflict had betrokken, hetgeen altijd stellig door hem is ontkend. Zeker nu appellant goed heeft gefunctioneerd als werkleider papierloods, had een nader onderzoek niet achterwege kunnen blijven. Intussen werden aan appellant slechts werkzaamheden opgedragen van zeer beperkte omvang: hij moest acquisitie plegen voor het trainingscentrum, maar deze taak was niet volledig uitvoerbaar omdat hem de toegang tot het trainingscentrum was ontzegd.
      Tegenover deze feiten komt slechts een beperkt gewicht toe aan het door het bestuur aan appellant aangeboden, maar door appellant uiteindelijk niet gewenste, psychologisch onderzoek en loopbaantraject. 
      Het bestreden besluit kan daarom niet in stand blijven voor zover (slechts) een bedrag van € 2.500,- is toegekend. Naar het oordeel van de Raad is een bedrag van € 10.000,- redelijk te achten. 
    
    
    3.6.1. Appellant heeft verder, kort samengevat, aangevoerd dat bij hem veel spanning en frustratie is ontstaan als gevolg van de aan de handelwijze van het bestuur te wijten duur en de loop van de procedure en hij heeft in dat kader om vergoeding van schade verzocht. De Raad vat dit op als een verzoek om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 
    
    3.6.2. Vanaf de indiening van het bezwaarschrift tegen het primaire besluit van 27 januari 1997 tot aan de datum van deze uitspraak zijn meer dan 10 jaren verstreken. Gelet op de jurisprudentie (CRvB 8 december 2004, LJN AR7273) moet dit als een overschrijding van die termijn worden aangemerkt. Daarbij is in aanmerking genomen dat noch in de zaak zelf, die niet als complex is aan te merken, noch in de opstelling van appellant een rechtvaardiging voor de lange duur van de procedure kan worden gevonden.
    
    3.6.3. De grief van appellant over de lange duur van de procedure richt zich uitsluitend tegen het aandeel van het bestuur in de overschrijding. De Raad stelt vast dat van de totale termijn 1 jaar en ruim 9 maanden is toe te rekenen aan het bestuursorgaan, te weten van 7 maart 1997 tot 26 juni 1997, van 19 april 2001 tot 8 oktober 2001 en van 17 juni 2003 tot 21 juni 2004. Daarmee heeft het bestuursorgaan naar het oordeel van de Raad een onaanvaardbaar lange termijn genomen om zijn besluitvorming over de bezwaren van appellant af te ronden. Op deze wijze is appellant ervan afgehouden om het in artikel 6 van het EVRM neergelegde recht op berechting binnen een redelijke termijn te effectueren. Daarbij is in aanmerking genomen dat ook de procedurele handelwijze van het bestuur niet door de (complexiteit van de) zaak zelf of door de opstelling van appellant wordt gerechtvaardigd.
    
    3.6.4. De Raad acht aannemelijk dat appellant als gevolg van de lange duur van de procedure daadwerkelijk spanning en frustratie heeft ondergaan. De Raad acht om die reden termen aanwezig om het werkvoorzieningschap met toepassing van artikel 8:73 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), bezien in het licht van de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens, te veroordelen tot vergoeding van de door appellant geleden immateriële schade. De te betalen schadevergoeding stelt de Raad vast op een bedrag van € 2.000,-. Hierbij heeft de Raad in aanmerking genomen dat het bestuur geen juiste uitvoering heeft gegeven aan de onder 1.2. genoemde uitspraak van de Raad door opnieuw op basis van dezelfde gegevens een ontslag wegens ongeschiktheid te verlenen, waardoor de procedure onnodig lang heeft geduurd.
    
    3.7. Voor een vergoeding van inkomens- en pensioenschade, zoals door appellant verzocht, ziet de Raad, gezien het oordeel over het ontslag als zodanig, geen grond. 
    
    4. Nu de aangevallen uitspraak op een aantal onderdelen niet in stand kan blijven, zal de Raad, mede uit een oogpunt van duidelijkheid, die uitspraak in haar geheel vernietigen. Hij zal voorts met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand laten wat betreft het verleende ontslag, de daarbij toegekende ontslaguitkering alsmede de vergoeding van € 322,-. De Raad zal voorts met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zelf voorzien in de extra vergoeding van € 10.000,-.   
    
    5. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding om het bestuur op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep tot een bedrag van € 644,- aan kosten van rechtsbijstand, € 160,- aan verletkosten en € 6,84 aan reiskosten en in hoger beroep tot een bedrag van € 41,38 aan reiskosten, in totaal € 852,22. Gelet op het Besluit proceskosten bestuursrecht acht de Raad geen termen aanwezig voor een verdergaande vergoeding van proceskosten.
    
     
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dat besluit;
      Bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven wat betreft het aan appellant verleende ontslag, de hem toegekende ontslaguitkering en de vergoeding van € 322,-;
      Kent aan appellant een vergoeding toe van € 10.000,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      Veroordeelt het werkvoorzieningschap Novatec tot vergoeding van € 2.000,- als aangegeven onder 3.6.4.; 
      Veroordeelt het bestuur in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal
      € 852,22, te betalen door het werkvoorzieningschap Novatec;
      Bepaalt dat het werkvoorzieningschap Novatec aan appellant het door hem in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 347,- vergoedt. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en A. Beuker-Tilstra en J.L.P.G. van Thiel als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van 
      M.J.H. van Baalen als griffier, uitgesproken in het openbaar op 7 februari 2008.
    
    
    
    
    
    
    					(get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    
    
    
    					(get.) M.J.H. van Baalen.
    
    
    
    
      HD
      29.01.
      Q