ECLI:NL:CRVB:2003:AJ3239, Centrale Raad van Beroep, 27-08-2003, 01/5121 AW, 01/5122 AW, 01/5123 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2003-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Is lid van het bestuur bevoegd tot beslissen op bezwaar; mandaatverlening.

01/5121 AW
      01/5122 AW
      01/5123 AW
    
    
    U I T S P R A A K
    
    in de gedingen tussen:
    
    [appellant], lid van het bestuur van de Dienst voor het kadaster en de openbare registers, appellant,
    
    en
    
    
      [gedaagde 1], wonende te [woonplaats], 
      [gedaagde 2], wonende te [woonplaats],
      [gedaagde 3], wonende te [woonplaats], gedaagden.
    
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
    
    Op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden heeft appellant hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Assen van 3 augustus 2001, nrs. 00/458, 459 en 460 AW P10 G01, waarnaar hierbij wordt verwezen. 
    
    Namens gedaagden is een verweerschrift ingediend.
    
    De gedingen zijn behandeld ter zitting van 17 juli 2003, waar appellant zich heeft laten vertegenwoordigen door [medewerker 1] en [medewerker 2], beiden werkzaam bij de Dienst voor het kadaster en de openbare registers (hierna: Dienst Kadaster). De gedaagden [gedaagde 1] en [gedaagde 3] zijn in persoon verschenen, bijgestaan door mr. N.I. van Os, werkzaam bij het Ambtenarencentrum. Laatstgenoemde is ook opgetreden als gemachtigde van gedaagde [gedaagde 2]. 
    
    II. MOTIVERING 
    
    1. Voor een uitvoerige uiteenzetting van de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraak. Hij volstaat hier met het volgende.
    
    1.1. Ten aanzien van ieder van gedaagden, landmeetkundig medewerkers van de Directie Noord van de Dienst Kadaster, is op 22 maart 1999 een besluit genomen waarbij de inschaling van hun functies is gehandhaafd. Deze besluiten zijn "voor de Raad van Bestuur" getekend door de directeur van genoemde directie. 
    
    1.2. Het door gedaagden tegen die besluiten gemaakte bezwaar is bij beslissingen op bezwaar van 4 mei 2000 (hierna: bestreden besluiten) ongegrond verklaard. Naar verschijningsvorm zijn deze, in de ik-vorm gestelde, besluiten afkomstig van de Raad van Bestuur. De ondertekening heeft plaatsgevonden door appellant, zonder functievermelding. Blijkens zijn eigen standpuntbepaling in de onderhavige procedure en blijkens mededeling van het bestuur van de Dienst Kadaster van 30 oktober 2001, bekendgemaakt in Staatscourant 2001, 217, heeft appellant de bestreden besluiten zelfstandig genomen.
    
    2.1. De door gedaagden tegen de bestreden besluiten ingestelde beroepen zijn bij de aangevallen uitspraak gegrond verklaard. De bestreden besluiten zijn vernietigd en er zijn bepalingen gegeven over de vergoeding van proceskosten en griffierecht. 
    
    2.2. De rechtbank is aan een inhoudelijke behandeling van het partijen verdeeld houdende geschil niet toegekomen. Zij heeft namelijk geconcludeerd dat de bestreden besluiten onbevoegd zijn genomen. Daartoe heeft zij overwogen dat rechtstreeks uit de Organisatiewet Kadaster is af te leiden dat het bestuur (ook genoemd Raad van Bestuur) van de Dienst Kadaster - gezamenlijk - bevoegd is tot het nemen van besluiten als hier in geding. Een vertegenwoordigingsbevoegdheid kan naar haar oordeel niet worden gelijkgesteld met het besturen van de Dienst Kadaster en het in verband hiermee nemen van besluiten. De rechtbank zag voor haar opvatting voorts steun in de door het bestuur zelf vastgestelde Mandaatregeling personele aangelegenheden. Gedaagde kan als lid van het bestuur niet worden gelijkgesteld met het bestuur.
    
    3.1. Door en namens appellant is betoogd dat hij zelfstandig bevoegd is tot het nemen van de bestreden besluiten. Hij heeft daartoe verwezen naar de artikelen 7 en 8 van de Organisatiewet Kadaster, en de memorie van toelichting daarbij, blijkens welke de wetgever heeft willen aansluiten bij hetgeen Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek regelt ter zake van het besturen en vertegenwoordigen van een naamloze vennootschap. Die vertegenwoordiging omvat zowel privaatrechtelijke rechtshandelingen als publiekrechtelijke rechtshandelingen, daaronder begrepen het nemen van besluiten als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht (Awb), aldus appellant. Onder verwijzing naar literatuur betreffende het rechtspersonenrecht wordt geconcludeerd dat de individuele bestuurder die is belast met een bepaalde taak binnen het bestuur - aan appellant is bij bestuursreglement de portefeuille personeel toebedeeld - zelfstandig kan beslissen.
    
    3.2. In het beroepschrift wordt in dat verband nog gesteld: "Zelfstandig wil zeggen optredende als Raad van Bestuur, en niet in naam van de Raad van Bestuur. De bepaling in het bestuursreglement dat de portefeuilleverdeling niet afdoet aan het beginsel van collegiaal bestuur is een noodzakelijk sluitstuk op die constructie. Immers die bepaling waarborgt de eenheid van de Raad van Bestuur. Tevens is geen sprake van het onttrekken van bepaalde zaken aan de collectieve bevoegdheid van de Raad van Bestuur nu bij het afdoen van onderwerpen onderscheid wordt gemaakt tussen onderwerpen van beleidsmatige aard en onderwerpen van uitvoerende aard. De onderwerpen van beleidsmatig niveau komen steeds in de Raad van Bestuur. Inzake de uitvoerende onderwerpen (behoudens extremiteiten) wordt door de portefeuillehouders besloten."
    
    3.3. Verder heeft appellant betoogd dat de bepaling betreffende de vertegenwoordiging  van de Dienst Kadaster van artikel 8 van de Organisatiewet Kadaster - "Behoudens …. vertegenwoordigt het bestuur de Dienst in en buiten rechte. De bevoegdheid tot vertegenwoordiging komt mede toe aan ieder der bestuurders" - betrekking heeft op alle rechtshandelingen, ongeacht of deze van privaatrechtelijke of publiekrechtelijke aard zijn. "Voorts geldt die vertegenwoordigingsbevoegdheid voor alle rechterlijke instanties. Immers bij een andere uitleg zou het Kadaster niet in publiekrechtelijke zin door het bestuur vertegenwoordigd kunnen worden", aldus appellant. Daaraan is toegevoegd: "Aan het feit dat de Awb een mandaatregeling bevat kan niet een andere uitleg van artikel 8 Organisatiewet Kadaster worden ontleend. Evenmin doet daaraan af dat de Organisatiewet Kadaster niet is aangepast n.a.v. de mandaatregeling in de Derde Tranche. Immers in de systematiek van de Organisatiewet Kadaster past mandaat door de Raad van Bestuur aan elk van zijn leden niet. Bovendien heeft artikel 10:4 Awb geen betrekking op het opdragen van de uitoefening van bevoegdheden van een collegiaal bestuursorgaan aan individuele leden van dat orgaan die ten opzichte van dat orgaan niet in een ondergeschiktheidspositie verkeren. Aanpassing van de Organisatiewet Kadaster aan de Derde Tranche van de Awb is dan ook in dat opzicht niet nodig geweest." Met betrekking tot de strekking van artikel 10:4 van de Awb is nog verwezen naar de parlementaire geschiedenis (nota naar aanleiding van het verslag, blz. 87, PG Awb III, p. 445).
    
    4. Namens gedaagden is het oordeel van de rechtbank onderschreven. Volgens hen kan uit de tweede volzin van artikel 8 van de Organisatiewet Kadaster niet worden afgeleid dat elk bestuurslid ter zake van besluiten die betrekking hebben op het besturen van de Dienst Kadaster, waaronder het voeren van een personeelsbeleid en het nemen van beslissingen ter zake van de rechtspositie van medewerkers van de Dienst, zelfstandig bevoegd is deze besluiten te nemen. De verwijzing naar het Burgerlijk Wetboek en de literatuur daarover ondersteunt naar het oordeel van gedaagden niet de stelling van appellant dat hij bevoegd is om besluiten te nemen als bedoeld in de Awb. Met de rechtbank zijn gedaagden van opvatting dat vertegenwoordigingsbevoegdheid niet kan worden gelijkgesteld met publiekrechtelijke bevoegdheid inzake het nemen van besluiten als bedoeld in de Awb. Voorts is in de Mandaatregeling personele aangelegenheden met zoveel woorden bepaald dat door de Raad van Bestuur zelf moet worden beslist op ingediende bezwaarschriften op besluiten die zijn genomen door directeuren in het kader van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    5. De Raad overweegt als volgt.
    
    5.1. Bij de bestreden besluiten is een beslissing op bezwaar genomen als bedoeld in afdeling 7.2 van de Awb ten aanzien van gedaagden, bij de Dienst Kadaster werkzame ambtenaren. Die besluiten betreffen het bepalen van de salarisschaal van die ambtenaren met toepassing van het - krachtens artikel 18 van de Organisatiewet Kadaster vastgestelde -  Bezoldigingsbesluit Kadaster. Ingevolge artikel 24 van dat besluit geschiedt het bepalen van de salarisschaal door het bestuur van de Dienst Kadaster. 
    
    5.2. Tegen de klaarblijkelijk krachtens mandaat namens dat bestuur genomen primaire besluiten van 22 maart 1999 is, overeenkomstig de rechtsmiddelenverwijzing onder die besluiten, bij de Raad van Bestuur bezwaar gemaakt, waarna de bezwaarschriften-procedure ingevolge de Awb is gevolgd. Op 4 mei 2000 heeft gedaagde op bezwaar beslist. Zoals onder 1.2. is vermeld, is die beslissing op bezwaar zelfstandig door appellant genomen als bestuurslid dat belast is met de portefeuille personeel en organisatie.
    
    5.3. De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat tot het nemen van de in geding zijnde besluiten het bestuur bevoegd is. Zulks volgt in de eerste plaats uit artikel 24 van het Bezoldigingsbesluit Kadaster. Tot het nemen van een beslissing op bezwaar is vervolgens ingevolge afdeling 7.2 van de Awb, in verbinding met artikel 1:5, eerste lid, van de Awb, bevoegd het bestuursorgaan dat (bevoegdelijk) het primaire besluit heeft genomen. Van de in afdeling 10.1.1. van de Awb voorziene mogelijkheid om van de bevoegdheid tot het beslissen op een bezwaarschrift mandaat te verlenen, heeft het bestuur van de Dienst Kadaster - met betrekking tot de onderhavige besluitvorming - uitdrukkelijk geen gebruik gemaakt.
    
    5.4. Uit het vorenstaande volgt dat tot het beslissen op bezwaar in de onderhavige gedingen slechts het bestuur van de Dienst Kadaster bevoegd was. Artikel 7, eerste lid,  van de Organisatiewet Kadaster heeft hier geen relevantie omdat dit artikellid niet ziet op het functioneren van het bestuur als bestuursorgaan dat een eigen publiekrechtelijke taak of bevoegdheid uitoefent, maar op het functioneren van het bestuur als orgaan van de rechtspersoon Dienst Kadaster. Ook artikel 8 van de Organisatiewet Kadaster heeft hier geen betekenis nu dat artikel evenmin ziet op de besluitvorming van het bestuur als bestuursorgaan en de wijze waarop die besluitvorming schriftelijk wordt vastgelegd en naar buiten kenbaar wordt gemaakt, maar uitsluitend op de vertegenwoordiging van de rechtspersoon. 
    
    5.5. Dat het bestuur van de Dienst Kadaster - ten tijde hier van belang - een college is, maakt dit een en ander niet anders. In afdeling 10.1.1. van de Awb is geen uitzondering opgenomen voor een bestuursorgaan dat een college is. Behoudens in gevallen waarin bij bijzondere wet andersluidende voorschriften zijn vastgesteld, kan een dergelijk college aan (een of meer van) zijn leden mandaat verlenen, bijvoorbeeld van de bevoegdheid om in naam van het college beslissingen op bezwaar te nemen.
    
    5.6. Tot slot overweegt de Raad dat de uitkomst dat in de onderhavige gedingen slechts het bestuur van de Dienst Kadaster als collectief bevoegd was tot het nemen van de beslissingen op bezwaar, in overeenstemming is met de door dat bestuur zelf gehanteerde zogenoemde Mandaatregeling personele aangelegenheden 1997. In punt 11, onderdeel 2, in verbinding met de aanhef van die regeling (versie II), is met zoveel woorden bepaald dat door de Raad van Bestuur zelf moet worden beslist op ingediende bezwaarschriften op besluiten die zijn genomen door onder anderen de directeuren in het kader van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    6. De Raad komt dan ook tot de slotsom dat de rechtbank terecht de inleidende beroepen van gedaagden gegrond heeft verklaard en de bestreden besluiten heeft vernietigd. Appellant zal ervoor moeten zorgdragen dat nieuwe beslissingen op bezwaar worden genomen. Waar de rechtbank heeft verzuimd dat te bepalen, zal de Raad dit laatste alsnog in zijn uitspraak tot uitdrukking brengen.
    
    7. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding om appellant met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van gedaagden in hoger beroep. Hij stelt deze kosten vast op € 644,- wegens aan gedaagden gezamenlijk verleende juridische bijstand en op € 35,96 en  € 35,96, wegens reiskosten van respectievelijk gedaagde [gedaagde 1] en gedaagde [gedaagde 3].
    
    Beslist wordt als volgt.
    
    III. BESLISSING    
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraak;
      Bepaalt dat appellant ervoor zal zorgdragen dat nieuwe beslissingen op bezwaar worden genomen met inachtneming van deze uitspraak van de Raad;
      Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagden in hoger beroep tot de bedragen die zijn vermeld onder 7., te betalen door de Dienst voor het kadaster en de openbare registers;
      Bepaalt dat van genoemde Dienst een griffierecht wordt geheven van € 348,-. 
    
    
    Aldus gegeven door mr. H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en mr. A. Beuker-Tilstra en mr. M.S.E. Wulffraat-van Dijk als leden, in tegenwoordigheid van M. Pijper als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 27 augustus 2003.
    
    (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    
      (get.) M. Pijper.
      Q