ECLI:NL:RBROE:2001:AB2700, Rechtbank Roermond, 06-06-2001, 00 / 955 + 01 / 17 WRO19 K1
Rechtbank Roermond — Uitspraak 
Datum: 2001-06-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Delegatiebesluit ex art. 19.1 WRO wegens strijd met de rechtszekerheid onverbindend.
      
      
        Weigering vergunning en vrijstelling (art. 19.1 en art. 19.2 WRO nieuw) voor de bouw van een seniorenwoning. In het delegatiebesluit van 01-05-2000 heeft de raad besloten:
        "De bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling van het geldende bestemmingsplan ingevolge artikel 19 lid 1 WRO te delegeren aan het college van burgemeester en wethouders, met uitzondering van de gevallen waarin de gemeenteraad nog geen standpunt heeft ingenomen over het te voeren beleid in een gebied waarop het vrijstellingsverzoek betrekking heeft."
      
      
      De rechtbank is van oordeel dat door deze formulering van de delegatie de omvang en reikwijdte van de over te dragen bevoegdheid onvoldoende duidelijk gegeven is en als zodanig ook niet objectief bepaalbaar. Delegatie op de wijze zoals thans voorligt, leidt ertoe dat in elk zich aandienend geval het aan de delegataris (B&W) is om uit te maken of zich een geval als in het delegatiebesluit bedoeld voordoet. Daarbij heeft diezelfde delegataris alle vrijheid om in iedere casus een eigen antwoord en uitleg te geven op de vraag of de delegans (de Raad) wel of geen standpunt heeft ingenomen over het te voeren beleid. Dat dit tot onduidelijkheden leidt, blijkt reeds uit het onderhavige geval. Met eiser is de rechtbank van oordeel dat bij delegatie van bevoegdheid een verwijzing naar door de delegans vastgesteld beleid slechts aan de orde kan zijn voor zover het gaat om uitoefening van die bevoegdheid en niet voor zover het om de toekenning van die bevoegdheid gaat. Het delegatiebesluit moet wegens strijd met de rechtszekerheid onverbindend worden geacht. 
      
      
      
        Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sevenum, verweerder. 
        mrs. F.J.C. Huijbers, L.A. Gruijters, L.M.J.A. Dassen

ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE ROERMOND
      meervoudige kamer voor bestuursrechtelijke zaken
    
    
    UITSPRAAK
    
    
    Procedurenrs.	:	00/955 + 01/17 WRO19 K1
    
    Inzake	:	A, wonende te B, eiser,
    
    tegen	:	het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Sevenum, verweerder.
    
    
    
      Datum en aanduiding van det bestreden besluiten:
      de brieven d.d. 24 oktober 2000 + 18 december 2000,
      kenmerk: JB.
    
    
    Datum van behandeling ter zitting: 9 mei 2001.
    
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN.
    
    Bij brief van 26 april 2000 heeft eiser zich tot het gemeentebestuur van de gemeente Sevenum gewend met het verzoek hem vrijstelling als bedoeld in artikel 19, lid 1 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) te verlenen, alsmede een voorbereidingsbesluit te nemen als bedoeld in artikel 21 WRO, zulks teneinde de bouw van een seniorenwoning op de gronden gelegen achter het pand aan de […]straat 49 te B mogelijk te maken. Deze aanvraag is aangevuld bij schrijven van 9 juni 2000 met het verzoek hem een vrijstelling te verlenen als bedoeld in het tweede lid van artikel 19 WRO, zoals die wet luidt sedert 3 april 2000.
    
    Bij besluit van 18 augustus 2000 heeft verweerder sub 1 (hierna: B&W) afwijzend gereageerd op de aanvraag als geheel onder verwijzing naar artikel 4:6 van de Awb. Tegen dit besluit is namens eiser een bezwaarschrift ingediend bij het gemeentebestuur, welk bezwaarschrift zich tevens richtte tegen de zogenaamde fictieve afwijzing op de aanvraag tot het nemen van een voorbereidingsbesluit door de Raad.
    
    Bij het in de aanhef van deze uitspraak genoemde besluit van 24 januari 2000 (hierna besluit I) heeft B&W het bezwaar gegrond verklaard voor zover aan de afwijzing artikel 4:6 van de Awb ten grondslag was gelegd en vervolgens in heroverweging besloten geen vrijstelling ingevolge artikel 19, leden 1 en 2 WRO te verlenen, alsmede een bouwvergunning te weigeren.
    
    Bij het in de aanhef genoemde besluit van 18 december 2000 (hierna: besluit II) heeft verweerder sub II (hierna: de Raad) eveneens het bezwaar gegrond verklaard voor zover er toepassing was gegeven aan artikel 4:6 van de Awb en voorts besloten niet over te gaan tot het nemen van een voorbereidingsbesluit.
    
    Tegen deze besluiten is bij deze rechtbank beroep ingesteld.
    
    De door verweerders ter uitvoering van artikel 8:42 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ingezonden stukken en het verweerschrift zijn in afschrift aan de gemachtigde van eiser gezonden.
    
    De beroepen zijn gevoegd behandeld ter meervoudige zitting van de rechtbank op 9 mei 2001, waar eiser in gezelschap van zijn echtgenote is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. J.M.H.F. Teunissen, en waar verweerders zich hebben doen vertegenwoordigen door mw mr. J.C.M.G. Beusmans.
    
    
    II. OVERWEGINGEN.
    
    
      Eiser is eigenaar van het perceel […]straat 49 te B, kadastraal bekend gemeente B, sectie […] nummer […].  Dit (hoek)perceel is aan de voorzijde gelegen aan de […]straat en aan de zijkant aan de openbare weg "[…]".  Laatstgenoemde weg verbindt de […]straat en de daaraan parallel lopende weg "[…]berg". Op de gronden van het perceel rust ingevolge het vigerende bestemmingsplan "Kern Sevenum" de bestemming "Woondoeleinden W".
      Op de plankaart is ter plaatse aan de zijde van "[…]" geen bouwgrens aangegeven. Dit heeft ertoe geleid dat de eerder door eiser ingediende bouwvergunningaanvragen voor een seniorenwoning op het achter de woning gelegen perceelsgedeelte op grond van de planvoorschriften (artikelen 2.02, lid 3A, aanhef en onder 3 juncto 1.01, aanhef en onder 10) zijn afgewezen.    
      Tegen deze afwijzingen stonden toentertijd voor eiser geen rechtsmiddelen open, dan wel kon het aanwenden daarvan niet tot het door eiser gewenste resultaat leiden. Immers, een besluit ex artikel 21 WRO was op grond van de toentertijd geldende wettelijke bepalingen niet appellabel en B&W was op grond van artikel 44 Woningwet gehouden de bouwvergunning te weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan en voorts niet bevoegd om te anticiperen,  daar niet aan de formele vereisten van het toentertijd geldende artikel 19 WRO was voldaan. 
    
    
    
      Eiser heeft in de wijziging van de WRO nieuwe mogelijkheden gezien en heeft bij brief van 26 april 2000, aangevuld bij schrijven van 9 juni 2000 met het oog op het verstrijken van de in het vierde lid van artikel 19 WRO genoemde tienjaren termijn bij het gemeentebestuur de aanvraag ingediend, zoals hiervoor onder rubriek I vermeld. Hierbij heeft hij onderbouwd aangegeven waarom het bouwplan naar zijn mening ruimtelijk verantwoord en inpasbaar is.
      Bij besluit van B&W van 18 augustus 2000 is de aanvraag met toepassing van het bepaalde in artikel 4:6, tweede lid  van de Awb in zijn geheel afgewezen onder verwijzing naar de eerdere aanvragen en onder de overweging dat er geen nieuwe feiten en omstandigheden zijn aan te wijzen; een wetswijziging zou niet als zodanig kunnen worden aangemerkt.
    
    
    Tegen dit besluit van B&W is bezwaar ingediend bij het gemeentebestuur, welk bezwaar naast de weigering vrijstelling te verlenen -uitdrukkelijk- ook gericht was tegen een besluit als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en sub b van de Awb van de Raad om te beslissen op het verzoek tot het nemen van een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 21 van de WRO.
    
    
      In het kader van de gevolgde bezwaarprocedure is eiser in de gelegenheid gesteld om te worden gehoord ter hoorzitting van 26 september 2000. Van het aldaar verhandelde is verslag opgemaakt. 
      Vervolgens heeft B&W besloten zoals hierboven in rubriek I vermeld,  waarbij voor wat betreft de toepasselijkheid van artikel 4:6, lid 2 van de Awb het advies d.d. 16 oktober 2000 van de daartoe bevoegde commissie is gevolgd.  Aan dit besluit (I) heeft B&W voorts ten grondslag gelegd dat het tweede lid van artikel 19 WRO niet toepasbaar is omdat het bouwplan, gelet op de woningbouw in het […]veld  niet past binnen het woningbouwcontingent, terwijl voor toepassing van het eerste lid van artikel 19 WRO gelet op het bepaalde in het vierde lid geen plaats is, aangezien het bestemmingsplan Kern Sevenum ouder is dan 10 jaar.
    
    
    Bij besluit II heeft de Raad alsnog -reëel- afwijzend beslist op het verzoek een voorbereidingsbesluit te nemen, daarbij overwegend dat het nemen van een voorbereidingsbesluit voor de bouw van een seniorenwoning achter de […]straat 49 in strijd zou komen met het algemene belang, te weten het ontstaan van een onaanvaardbaar woonklimaat, omdat de woning tussen de achtergevels van twee bestaande woningen zou komen te liggen, alsmede de aan Sevenum toegekende richtcijfers.
    
    
      Eiser heeft zich met deze besluiten niet kunnen verenigen en heeft beroep aangetekend. Hierbij heeft hij -kort weergegeven- tegen besluit I aangevoerd dat:
      - het delegatiebesluit  van 1 mei 2000 waarbij aan B&W de beslissingsbevoegdheid zou zijn gedelegeerd terzake verzoeken ex artikel 19, lid 1 WRO onverbindend is, zodat het besluit onbevoegd is genomen;
      - ten onrechte is nagelaten eiser (opnieuw) te horen en de commissie om (inhoudelijk) advies te vragen, alvorens op het bezwaar te beslissen;
      - ten onrechte bouwvergunning is geweigerd, aangezien geen aanvraag -al dan niet fictief- voorlag;
      - de motivering voor de afwijzing ondeugdelijk is.
    
    
    Tegen besluit II heeft eiser als formeel gebrek aangevoerd dat wanneer het bestreden besluit als besluit op bezwaar moet worden aangemerkt, niet voldaan is aan de hoorplicht. Ten materiële heeft hij bestreden dat het bouwplan niet zou voldoen aan alle daaraan te stellen planologische vereisten en heeft hij het standpunt ingenomen dat de overweging dat de voor Sevenum toegekende richtcijfers niet toereikend zijn, de conclusie dat er uit oogpunt van goede ruimtelijke ordening geen reden bestaat de planologische medewerking te verlenen, niet kan dragen. 
    
    Ten aanzien van besluit I overweegt de rechtbank allereerst dat onbestreden is gebleven en ook uit de onderliggende gedingstukken kan worden opgemaakt dat door eiser geen aanvraag om bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet is ingediend. 
    
    
      Gelet op het systeem van de Woningwet kan een dergelijke vergunning dan ook niet worden verleend, of zoals in casu geweigerd. In zoverre komt het besluit derhalve reeds voor vernietiging in aanmerking.
      De rechtbank acht de verschillende onderdelen van het bestreden besluit evenwel naar hun aard niet één zodanig onlosmakelijk geheel dat niet meer aan de beoordeling van de andere onderdelen van het bestreden besluit, te weten de weigering om vrijstelling te verlenen, toegekomen zou kunnen worden. Alvorens over te gaan tot een beoordeling ten materiële, zal de rechtbank eerst de procedurele aspecten toetsen.
    
     
    
      Betreffende de vraag of in dit geval voldaan is aan de hoorplicht ex artikel 7:2 Awb overweegt de rechtbank dat niet volgehouden kan worden dat ter hoorzitting het verzoek om vrijstelling ten materiële aan de orde is geweest. Weliswaar is blijkens het verslag door eisers gemachtigde ingegaan op de planologische situatie, doch dit uitsluitend ter weerlegging van verweerders standpunt dat er sprake zou zijn van een herhaalde aanvraag. Zijdens verweerder is ter hoorzitting uitsluitend betoogd dat er geen sprake zou zijn van een feitelijk gewijzigde situatie. De overwegingen zoals thans neergelegd in het bestreden besluit zijn ter hoorzitting niet verwoord. Ook heeft de Commissie zich daaromtrent niet uitgelaten en dienaangaande ook niet geadviseerd. Nog daargelaten of de overweging terzake de inpasbaarheid binnen het woningcontingent kan worden aangemerkt als een feit of omstandigheid in de zin van artikel 7:9 van de Awb, is de rechtbank van oordeel dat B&W door het niet opnieuw horen en advies vragen aan de daartoe bevoegde Commissie in strijd heeft gehandeld met de zorgvuldigheid. Eiser heeft zich immers over deze afwijzingsgrond in zijn bezwaarschrift nog niet kunnen uitlaten. (Vgl: CBB 28-02-1996, AB 1996/393) 
      Dit klemt temeer nu ook het horen op voet van artikel 4:8 Awb achterwege is gebleven, zodat verweerder geen, dan wel onvoldoende kennis heeft genomen van eisers stellingen en daarop ook inhoudelijk niet heeft gereageerd. Nu eiser geacht kan worden hierdoor in zijn procesbelang te zijn geschaad, komt het bestreden besluit reeds hierom voor vernietiging in aanmerking.
    
           
    De rechtbank wil uit proceseconomisch oogpunt de vraag of het delegatiebesluit al dan niet onverbindend is en B&W geacht kan worden bevoegd te hebben beslist op de aanvraag tot vrijstelling ex artikel 19, eerste lid van de WRO niet onbeantwoord laten en overweegt dienaangaande als volgt.
    
    In het delegatiebesluit van 1 mei 2000 heeft de Raad besloten:
    
    "De bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling van het geldende bestemmingsplan ingevolge artikel 19 lid 1 WRO te delegeren aan het college van burgemeester en wethouders, met uitzondering van de gevallen waarin de gemeenteraad nog geen standpunt heeft ingenomen over het te voeren beleid in een gebied waarop het vrijstellingsverzoek betrekking heeft;". 
    
    De rechtbank is van oordeel dat door deze formulering van de delegatie de omvang en reikwijdte van de over te dragen bevoegdheid onvoldoende duidelijk gegeven is en als zodanig ook niet objectief bepaalbaar. 
    
    
      Delegatie op de wijze zoals thans voorligt, leidt ertoe dat in elk zich aandienend geval het aan de delegataris (B&W) is om uit te maken of zich een geval als in het delegatiebesluit bedoeld voordoet. Daarbij heeft diezelfde delegataris alle vrijheid om in iedere casus een eigen antwoord en uitleg te geven op de vraag of de delegans (de Raad) wel of geen standpunt heeft ingenomen over het te voeren beleid. Dat dit tot onduidelijkheden leidt, blijkt reeds uit het onderhavige geval, waarbij B&W zich op het standpunt heeft gesteld dat van voeren van beleid reeds gesproken kan worden indien de Raad zich al eens over een bouwaanvraag voor het betreffende perceel heeft uitgelaten. Op de eerste plaats geeft dit standpunt blijk van een onjuiste opvatting omtrent wat onder beleid dient te worden verstaan -nog daargelaten dat van beleid in de zin van de Awb in ieder geval geen sprake is- en wel in dier voege dat bezwaarlijk gesproken kan worden van beleid indien de standpuntbepaling geacht moet worden uitsluitend te zien op een concreet geval, en op de tweede plaats ziet de opvatting van B&W eraan voorbij dat er sprake kan zijn -zoals in casu- van gewijzigde omstandigheden.
      Met eiser is de rechtbank van oordeel dat bij delegatie van bevoegdheid een verwijzing naar door de delegans vastgesteld beleid slechts aan de orde kan zijn voor zover het gaat om uitoefening van die bevoegdheid en niet voor zover het om de toekenning van die bevoegdheid gaat. 
    
    
    De rechtbank is van oordeel dat op grond van bovenstaande overwegingen het delegatiebesluit wegens strijd met de rechtszekerheid onverbindend moet worden geacht. Het vorenstaande brengt met zich dat het besluit (I) onbevoegd genomen is voorzover daarbij is beslist omtrent de vrijstelling ex artikel 19, lid 1 WRO, zodat het besluit (I) ook op deze grond in rechte geen stand kan houden.
    
    Aangaande besluit II overweegt de rechtbank als volgt.
    
    
      Ingevolge artikel 6:2, aanhef en sub b van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep het niet tijdig nemen van een besluit met een besluit gelijk gesteld. Eiser heeft tegen een besluit als in dit artikellid bedoeld bezwaar ingesteld. Dit maakt dat het op dit bezwaar gevolgde besluit van het daartoe bevoegde bestuursorgaan is aan te merken als een besluit op bezwaar, waartegen ingevolge het systeem van de Awb rechtstreeks beroep bij de rechtbank kan worden ingesteld.
      De rechtbank ziet geen aanleiding om dienaangaande in dit geval anders te oordelen, temeer nu er ook nog steeds sprake is van -inhoudelijk-  één en dezelfde aanvraag. 
    
    
    
      Gezien de hierboven weergegeven feiten en beroepsgronden ligt ook in dit geschil vooreerst de vraag voor of in het onderhavige geval geacht kan worden voldaan te zijn aan de hoorplicht zoals neergelegd in artikel 7:2 van de Awb.
      De rechtbank beantwoordt die vraag onder de navolgende overwegingen eveneens ontkennend. 
    
    
    
      Het horen van de bezwaarmaker maakt een essentieel onderdeel uit van de bezwaarprocedure. Naar aanleiding van het bezwaarschrift heeft in het onderhavige geval een hoorzitting plaatsgevonden. Dit maakt dat wellicht strikt genomen naar de letter van artikel 7:2 Awb geoordeeld zou kunnen worden dat daarmee aan de hoorplicht is voldaan.  De rechtbank is evenwel van oordeel dat alhoewel in artikel 7:2, eerste lid van de Awb niet een algemene verplichting is opgenomen tot het opnieuw horen in een geval als het onderhavige (reëel besluit naar aanleiding van een bezwaar tegen een fictieve weigering), dit niet weg neemt dat het onder omstandigheden uit een oogpunt van zorgvuldigheid noodzakelijk kan zijn om belanghebbenden bij het nemen van de (thans voor het eerst) inhoudelijke beslissing op de aanvraag opnieuw te horen. Een dergelijke situatie doet zich naar dezerzijds oordeel in casu voor. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de inhoudelijkheid, anders dan dat verweerder blijkens het verweerschrift veronderstelt, de vraag behelst of er planologische gronden voorliggen waarom aan het verzoek tot het nemen van een voorbereidingsbesluit niet kan worden tegemoetgekomen. 
      Blijkens het verslag en het advies van de Commissie is de inhoudelijke kant van de kwestie in voege zoals hiervoor aangegeven ter hoorzitting niet aan de orde geweest. Voorts blijkt uit het verslag en het advies dat de Raad geen bemoeienis heeft gehad met het horen en moet er zelfs aan getwijfeld worden of de Raad überhaupt wel op de hoogte was van de aanvraag, het bezwaar en de in dat kader gehouden hoorzitting, nu uit het verslag blijkt en ook overigens niet wordt betwist dat door B&W het verzoek tot het nemen van een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 21 WRO, voorafgaand aan het horen in het geheel niet aan de Raad is voorgelegd. Op grond van bovenstaande overwegingen is de rechtbank van oordeel dat besluit II wegens strijd met de zorgvuldigheid en artikel 7:2 van de Awb in rechte geen stand kan houden.
    
    
    Ter zitting is door eisers gemachtigde nog uitdrukkelijk een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en in dit verband verwezen naar een recent verleende bouwvergunning aan dhr X voor een woning aan de […]straat 39. Daargelaten in hoeverre deze grief in de onderhavige procedure als tardief zou moeten worden aangemerkt, kan een oordeel van de rechtbank dienaangaande gezien het vorenoverwogene thans achterwege blijven en kunnen de in dit kader aangevoerde feiten en omstandigheden bij een hernieuwde heroverweging worden ingebracht en meegewogen.
      
    Ter voorlichting van partijen, doch ten dezen ten overvloede overweegt de rechtbank nog dat bij een beslissing als de onderhavige uitgangspunt dient te zijn de vraag of het bouwplan uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening (on)gewenst is. Dat maakt dat aan een weigering niet de toegekende richtcijfers als zodanig ten grondslag kunnen worden gelegd. In zoverre berust het besluit mitsdien op een ondeugdelijke grondslag. Ten aanzien van besluit II wordt derhalve beslist zoals nader aangegeven in rubriek III.
    
    De rechtbank acht tenslotte termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde in artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van de beroepen, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen te weten, twee afzonderlijke beroepschriften, en nadere schriftelijke uiteenzetting en het verschijnen ter zitting, worden 3,5 punten toegekend. Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met de wegingsfactor 1.
    
    
    III. BESLISSING.
    
    
    De arrondissementsrechtbank te Roermond;
    
    gelet op het bepaalde in de artikelen 8:70, 8:72, 8:74 en 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht;
    
    verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten; 
     
    veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eiser begroot op ƒ 2.485,-- (zijnde de kosten van rechtsbijstand) te vergoeden door de gemeente Sevenum;
    
    bepaalt dat voormelde gemeente aan eiser de door deze gestorte griffiegelden ad 2 x  ƒ 225,-- volledig vergoedt.
    
    Aldus gedaan door mrs. F.J.C. Huijbers, L.A. Gruijters en L.M.J.A. Dassen (voorzitter), in tegenwoordigheid van dhr. mr. L.M.J. Timmermans als griffier en in het openbaar uitgesproken op 6 juni 2001.
    
    
    
      Voor eensluidend afschrift:
      de wnd. griffier:
    
    
    
    
    
    
    
      verzonden op: 6 juni 2001
      AC-H
    
    
    
    Voor belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak het rechtsmiddel hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te 's-Gravenhage De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken.