ECLI:NL:RBSGR:2007:BB0711, Rechtbank 's-Gravenhage, 26-07-2007, AWB 07/3070 BESLU
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2007-07-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: is verwerking van de Antilliaanse afkomst in de VIA en gemeentelijke casusoverleggen noodzakelijk  met het oog op een zwaarwegend algemeen belang als bedoeld in de Wet bescherming persoonsgegevens? De rechtbank stelt vast dat niet is voldaan aan de beleidsvoorwaarde dat op redelijke termijn wetgeving op komst is die de verwerking van persoonsgegevens omtrent etniciteit van risicojongeren zal gaan regelen. Verweerder heeft gehandeld in strijd met het eigen beleid. Het bestreden besluit is niet deugdelijk gemotiveerd. Beroep is gegrond.

Uitspraak  
     
    
    
      Rechtbank 's-Gravenhage
      sector bestuursrecht
      derde afdeling, meervoudige kamer 
    
    
    Reg. nr. AWB 07/3070 BESLU
    
    
    
      UITSPRAAK
      als bedoeld in artikel 8:77
      van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    
    
    Uitspraak in het geding tussen
    
    de Stichting Overlegorgaan Caribische Nederlanders (OCaN), gevestigd te Den Haag, eiseres,
    
    en
    
    het College bescherming persoonsgegevens (CBP), verweerder.
    
    
      Derde partijen: de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie, voorheen de
      Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (hierna: de
      Minister);
      de Burgemeesters van Rotterdam, Almere, Amersfoort,
      Amsterdam, Arnhem, Breda, Capelle aan den IJssel,
      Dordrecht, Den Haag, Den Helder, Eindhoven, Groningen,
      Leeuwarden, Lelystad, Nijmegen, Schiedam, Tilburg,
      Vlaardingen, Vlissingen, Zoetermeer en Zwolle
      (tezamen de zogenoemde 21 Antillianengemeenten), hierna
      te noemen de burgemeesters.
    
    
    
    I. Ontstaan en loop van het geding
    
    Onder Antillianen wordt in deze uitspraak verstaan: Antillianen en Arubanen. 
    
    Bij brief van 22 december 2005 heeft de Minister het CBP verzocht ontheffing te verlenen op grond van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) voor het verwerken van persoonsgegevens omtrent Antilliaanse afkomst in de (landelijke) Verwijsindex Antillianen (VIA) en de gemeentelijke casusoverleggen Antillianen.
    
    Bij besluit van 11 december 2006 heeft verweerder aan de Minister en de burgemeesters onder het stellen van vijf voorschriften ontheffing als bedoeld in artikel 23, eerste lid onder e, van de Wbp verleend voor de verwerking van persoonsgegevens omtrent etniciteit in de VIA en de gemeentelijke casusoverleggen. Deze ontheffing is geldig tot uiterlijk 11 december 2008.
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. Op 13 maart 2007 vond de hoorzitting in bezwaar plaats.
    
    Bij besluit van 3 april 2007 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard, onder intrekking van één voorschrift.
    
    Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 26 april 2007 beroep ingesteld.
    
    De Minister heeft, mede namens de burgemeesters, zijn schriftelijke zienswijze gegeven.
    
    verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft daarop gereageerd bij brief van 4 juli 2007.
    
    
      De zaak is op 6 juli 2007 ter zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar voorzitter, R.A.M. Pieters en drs. N.H. Arendshorst, bijgestaan door mr. P. Nicolaï, advocaat te Amsterdam. 
      verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L. van Duuren. 
      De Minister en de burgemeesters hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden mr. C.J. Kleijs, werkzaam bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, en drs. A.C.C. Quirijnen, projectleider van het VIA-project, medewerker bij het ministerie van Justitie.
    
    
    
    II. Motivering
    
    1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Wbp wordt onder verwerking van persoonsgegevens verstaan elke handeling of elk geheel van handelingen met betrekking tot persoonsgegevens, waaronder in ieder geval het verzamelen, vastleggen, ordenen, bewaren, bijwerken, wijzigen, opvragen, raadplegen, gebruiken, verstrekken door middel van doorzending, verspreiding of enige andere vorm van terbeschikkingstelling, samenbrengen, met elkaar in verband brengen, alsmede het afschermen, uitwissen of vernietigen van gegevens.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, van de Wbp wordt onder verantwoordelijke verstaan de natuurlijke persoon, rechtspersoon of ieder ander die of het bestuursorgaan dat, alleen of tezamen met anderen, het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt.
    
    Ingevolge artikel 6 van de Wbp worden persoonsgegevens in overeenstemming met de wet en op behoorlijke en zorgvuldige wijze verwerkt. 
    
    Ingevolge artikel 7 van de Wbp worden persoonsgegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden verzameld.
    
    Ingevolge artikel 8, aanhef en onder e, van de Wbp mogen persoonsgegevens slechts worden verwerkt indien de gegevensverwerking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak door het desbetreffende bestuursorgaan dan wel het bestuursorgaan waaraan de gegevens worden verstrekt.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, Wbp worden persoonsgegevens slechts verwerkt voor zover zij, gelet op de doeleinden waarvoor zij worden verzameld of vervolgens worden verwerkt, toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig zijn.
    
    Ingevolge artikel 16 van de Wbp, voor zover thans van belang, is de verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands ras verboden behoudens het bepaalde in paragraaf 2 van Hoofdstuk 2 van de Wbp. 
    
    Ingevolge artikel 23, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wbp is, onverminderd de artikelen 17 tot en met 22, het verbod om persoonsgegevens als bedoeld in artikel 16 te verwerken niet van toepassing voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang, passende waarborgen worden geboden ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer en dit bij wet wordt bepaald dan wel het College ontheffing heeft verleend. Het College kan bij de verlening van ontheffing beperkingen en voorschriften opleggen.
    
    
      De rechtbank gaat uit van het volgende.
      Op 22 december 2005 heeft de Minister een aanvraag gedaan om ontheffing te verlenen voor het verwerken van persoonsgegevens omtrent (Antilliaanse) afkomst (etniciteit) in de landelijke VIA. De VIA beoogt informatie van locale instanties met betrekking tot Antilliaanse risicojongeren (tot 25 jaar) met een meervoudige problematiek bijeen te brengen, zoals informatie met betrekking tot werk, wonen, zorg, uitkering, onderwijs, politie (openbare orde en veiligheid) en justitie (strafrechtelijk). De landelijke VIA bevat niet de locaal bekende informatie zelf, maar verwijst naar deze locaal bekende informatie uit de gemeentelijke casusoverleggen. In de loop van de aanvraagprocedure is gebleken dat de aanvraag betreft het geheel van de gegevensverwerking zowel in de VIA als in het kader van de gemeentelijke casusoverleggen, hetgeen impliceerde dat de aanvraag ook namens de gemeenten werd gedaan, waarbij de burgemeesters als verantwoordelijken werden aangewezen. Na de hoorzitting in bezwaar hebben de diverse burgemeester van de 21 Antillianengemeenten schriftelijk bevestigd medeaanvragers te zijn.
    
    
    De VIA en de gemeentelijke casusoverleggen hebben tot doel het wegwerken van de achterstandspositie van Antilliaanse jongeren alsmede het aanpakken en terugdringen van criminaliteit veroorzaakt door deze jongeren en het verlenen van integrale persoonsgerichte hulp aan Antilliaanse jongeren op gemeentelijk niveau. Omdat de doelgroep zeer mobiel is en een deel daarvan niet in de Gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) is ingeschreven, wordt met behulp van de verwijsgegevens in de VIA inzichtelijk gemaakt of in andere gemeenten informatie met betrekking tot de risicojongere van Antilliaanse afkomst bekend is.
    
    Niet in geschil is dat de verwerking in de VIA en de gemeentelijke casusoverleggen van persoonsgegevens van uitsluitend Antillianen die aan de (overige) gestelde criteria voldoen, waarbij het begrip Antilliaan is gedefinieerd als een persoon die is geboren, of van wie een van de ouders is geboren, op de Nederlandse Antillen of Aruba, een ingevolge artikel 16 van de Wbp in beginsel verboden verwerking is. Het betreft immers de verwerking persoonsgegevens omtrent ras in de ruime betekenis van dit woord waaronder ook is te begrijpen afkomst. Voorts is niet in geschil dat deze verwerking niet is toegestaan op grond van het bepaalde in een of meer van de artikelen 17 tot en met 22 van de Wbp.
    
    Eiseres heeft aangevoerd dat de verleende ontheffing zich niet verdraagt met het bepaalde in artikel 1 van de Grondwet, de artikelen 1, 2 en 5 van het Internationaal Verdrag inzake de Uitbanning van alle Vormen van Rassendiscriminatie (IVUR), met artikel 26, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, met artikel 14 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en de algemene non-discriminatiebepalingen in artikel I van het XIIe Protocol bij het EVRM, met de EG Richtlijn tegen rassendiscriminatie en met het bepaalde in artikel 7a van de Algemene wet gelijke behandeling, omdat de ontheffing niet is verleend voor de verwerking van persoonsgegevens omtrent ras (van risicojongeren) in het algemeen, maar uitsluitend betrekking heeft op risicojongeren van Antilliaanse afkomst.
    
    Het beroep op artikel 7a van de Algemene wet gelijke behandeling faalt omdat deze bepaling niet ziet op de verwerking van persoonsgegevens.
    
    Het beroep op de artikelen 1, 2 en 5 van het IVUR faalt omdat deze bepalingen zich uitsluitend richten tot de verdragsluitende partijen en zich niet lenen voor rechtstreekse toepassing.
    
    De overige door eiseres genoemde verdragsbepalingen laten volgens vaste jurisprudentie het maken van onderscheid slechts toe indien er voor dat onderscheid een gerechtvaardigd (legitiem) doel bestaat en het onderscheid voor het bereiken van dat doel passend (doelmatig) en proportioneel is.
    
    De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wbp neergelegde criterium "noodzakelijk met het oog op een zwaarwegend algemeen belang" dient te worden uitgelegd in het licht van deze verdragsbepalingen. Van een noodzaak met het oog op een zwaarwegend algemeen belang tot verwerking van persoonsgegevens omtrent ras is derhalve eerst sprake indien er voor die verwerking een gerechtvaardigd (legitiem) doel bestaat en de verwerking voor het bereiken van dat doel passend (doelmatig) en proportioneel is. 
    
    De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat op grond van de door haar genoemde verdragsbepalingen verwerking van persoonsgegevens met betrekking tot alleen Antilliaanse afkomst in alle omstandigheden, behoudens positieve discriminatie, verboden is. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat artikel 23, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wbp de implementatie is in de nationale wetgeving van artikel 8 van Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (hierna: de Richtlijn). Artikel 8 van de Richtlijn laat de mogelijkheid open dat onder de vermelde strikte voorwaarden verwerking van persoonsgegevens omtrent afkomst, ook met betrekking tot één etnische groep, mag plaatsvinden. Voor het oordeel dat artikel 8 van de Richtlijn strijdig is met genoemde verdragsbepalingen bestaat geen grond. 
    
    Het geschil spitst zich derhalve toe op de vraag of de verwerking van de Antilliaanse afkomst in de VIA en gemeentelijke casusoverleggen noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang als bedoeld in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wbp. 
    
    
      Met betrekking tot het te hanteren toetsingskader stelt de rechtbank voorop dat uit het bepaalde in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wbp niet blijkt dat verweerder bij de invulling van de betekenis van het begrip "noodzakelijk met het oog op een zwaarwegend algemeen belang" beoordelingsvrijheid toekomt. De rechtbank dient daarom vol te toetsen of verweerder in het onderhavige geval terecht tot het oordeel is gekomen dat er sprake is van een noodzaak met het oog op een zwaarwegend algemeen belang. Dit geldt des te meer nu, zoals hiervoor overwogen, het begrip "noodzakelijk met het oog op een zwaarwegend algemeen belang”, dient te worden uitgelegd in het licht van de genoemde verdragsbepalingen. 
      Indien eenmaal is vastgesteld dat er sprake is van een noodzaak met het oog op een zwaarwegend algemeen belang, komt verweerder de bevoegdheid toe ontheffing te verlenen als bedoeld in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wbp. Daarbij komt verweerder beleidsvrijheid toe om te bepalen in welke gevallen hij van deze bevoegdheid gebruik maakt. Bij het gebruikmaken van deze bevoegdheid mag verweerder beleid hanteren en dient hij overeenkomstig dit beleid te beslissen tenzij bijzondere omstandigheden tot afwijking van dit beleid nopen. 
    
    
    De rechtbank ziet geen aanleiding het oordeel van verweerder en derde partijen over de ernst van de problematiek met betrekking tot Antilliaanse risicojongeren en de urgentie van het zoeken naar een oplossing voor deze problematiek voor onjuist te houden. De ernst van de problematiek en de urgentie om deze te aan te pakken is voldoende onderbouwd en blijkt uit de door de Minister in zijn zienswijze opgesomde stukken, waaronder de notitie Antilliaanse risicojongeren van 4 oktober 2004 van de toenmalige Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II, 2004-2005, 26 283, nr. 19), de brief van 4 april 2006 van die minister aan de Tweede Kamer met als bijlage het rapport "Schatting van aantal in Nederland verblijvende Antillianen die niet ingeschreven zijn in de GBA" en het rapport van februari 2007 "Verslaafd aan een flitsende levensstijl - Criminaliteit van Antilliaanse Rotterdammers". Laatstgenoemd rapport is niet aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd, maar kan en mag dienen als een in beroep gegeven nadere onderbouwing van het door verweerder eerder ingenomen standpunt over de ernst van de problematiek met betrekking tot Antilliaanse risicojongeren. 
    
    
      Met betrekking tot de VIA is de rechtbank evenwel van oordeel dat de verwerking in die verwijsindex van gegevens omtrent de Antilliaanse afkomst van risicojongeren, niet een passend middel is om het daarmee beoogde doel te bereiken.
      De noodzaak tot het verwerken van persoonsgegevens omtrent Antilliaanse afkomst in een landelijk verwijsregister is volgens verweerder en derde partijen gelegen in de ongrijpbaarheid van een deel van de Antilliaanse risicojongeren, die -naar de rechtbank voldoende acht aangetoond - zich in geringere mate dan gemiddeld het geval is, laten inschrijven in de GBA en die daarbij een grotere mate van mobiliteit, in de zin van verplaatsing van woon- of verblijfplaats van en naar de Antillen en tussen de steden, vertonen.
      Eiseres heeft echter terecht opgemerkt dat vastgesteld kan worden dat het overgrote deel van de risicojongeren van Antilliaanse afkomst die voldoen aan de voorwaarden om in de VIA te worden opgenomen, wel in de GBA zijn opgenomen. Naar het oordeel van de rechtbank is onvoldoende aannemelijk geworden dat het probleem van de ongrijpbaarheid en het niet ingeschreven zijn in de GBA, niet met een minder vergaand middel dan een landelijke verwijsindex met betrekking tot uitsluitend Antilliaanse risicojongeren kan worden ondervangen. Aan een index waarbij niet wordt geselecteerd naar afkomst maar waarbij alleen het voldoen aan de knelpuntencriteria en het niet ingeschreven zijn in de GBA de maatstaf voor vermelding vormen, zijn niet dezelfde pricipiële bezwaren verbonden als aan een index waarop slechts één etnische groepering wordt geplaatst.
    
    
    De rechtbank acht derhalve de noodzaak met het oog op een zwaarwegend algemeen belang tot het verwerken van persoonsgegevens omtrent Antilliaanse etniciteit in de VIA niet aangetoond. Daaruit volgt dat verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wbp niet de bevoegdheid toekwam ontheffing te verlenen voor die verwerking in de VIA. Het bestreden besluit berust in zoverre op een onjuiste toepassing van genoemde wetsbepaling.
    
    Bovendien is de rechtbank van oordeel dat zowel ten aanzien van de VIA als de gemeentelijke casusoverleggen geldt dat de ontheffing is verleend in strijd met het beleid dat verweerder ten aanzien van het verlenen van ontheffingen op dit punt hanteert.
    
    
      Dit beleid houdt in dat verweerder alleen ontheffing op basis van artikel 23, aanhef en onder e, van de Wbp verleent indien sprake is van verwerking van persoonsgegevens die incidenteel van aard is en ook overigens voldoet aan de in de Wbp gestelde eisen. Voor een structurele verwerking wordt slechts ontheffing verleend wanneer op redelijke termijn wetgeving op komst is die de verwerking zal gaan regelen. Voor een pilot, inhoudende een structurele verwerking voor een bepaalde termijn, zal aangegeven moeten worden of na positieve evaluatie de verwerking wettelijk geregeld zal worden. 
      Niet in geschil is dat het in het onderhavige geval gaat om een structurele verwerking.
    
    
    De rechtbank onderschrijft uitdrukkelijk het in dit beleid vervatte uitgangspunt dat het in de eerste plaats aan de formele wetgever is om de keuze te maken om in kader van gemeentelijk casusoverleggen en/of landelijke verwijsindex(en) over te gaan tot een verwerking van persoonsgegevens omtrent ras. De tekst van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wbp stelt formele wetgeving voorop. Het belang van formele wetgeving (in tegenstelling tot andere vormen van materiële wetgeving) wordt bevestigd in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel (Kamerstukken II 1997-1998, 25 892, nr. 3, blz. 125). Het hoeft geen betoog dat het hier gaat om een inbreuk op een fundamenteel rechtsbeginsel, te weten dat persoonsgegevens omtrent ras niet mogen worden verwerkt, zodat het maken van een structurele uitzondering op dit beginsel een keuze is die in de eerste plaats door de formele wetgever dient te worden gemaakt. Het door verweerder gevoerde beleid sluit hierop aan. 
    
    
      In verband met het hierboven weergegeven beleid heeft verweerder te kennen gegeven dat de Minister voornemens is bij formele wet een algemene Verwijsindex risicojongeren (VIR) tot stand te brengen, wanneer de evaluatie van de VIA, die is aan te merken als een pilot, positief uitvalt.
      Ter zitting en uit de stukken is echter gebleken dat nog geen enkel initiatief tot wetgeving op dit punt is genomen, dat de totstandkoming en inhoud van de VIR onduidelijk, althans afhankelijk van een nader te houden pilot is en dat nog niet is beslist of wordt voortgegaan met het vermelden van afkomst dan wel vermelden van uitsluitend Antilliaanse afkomst. 
      De rechtbank stelt derhalve vast dat niet is voldaan aan de beleidsvoorwaarde dat op redelijke termijn wetgeving op komst is die de verwerking van persoonsgegevens omtrent etniciteit van risicojongeren zal gaan regelen. Evenmin bestaat voldoende zekerheid dat na positieve evaluatie van de VIA en de gemeentelijke casusoverleggen de verwerking van persoonsgegevens omtrent etniciteit van risicojongeren wettelijk zal worden geregeld. Verweerder heeft dus gehandeld in strijd met het eigen beleid. Bijzondere omstandigheden die noopten tot afwijking van dat beleid zijn gesteld noch gebleken. Het bestreden besluit is in dit opzicht niet deugdelijk gemotiveerd.
    
    
    Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens een onjuiste toepassing van artikel 23, aanhef en onder e, van de Wbp en wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. 
    
    De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking. Het beroep is gegrond.
    
    Verweerder dient opnieuw op de bezwaren van eiseres te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Verweerder dient daarbij ook te beslissen op het verzoek van eiseres om vergoeding van de kosten die in verband met het bezwaar zijn gemaakt. 
    
    Verweerder wordt veroordeeld in de door eiseres in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte kosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-, te weten € 322,- voor het beroepschrift en € 322,- voor het verschijnen ter zitting bij een zaak van gemiddeld gewicht.
    
    
    III. Beslissing
    
    De Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT DOENDE:
    
    verklaart het beroep gegrond;
    
    vernietigt het bestreden besluit van 3 april 2007;
    
    draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
    
    bepaalt dat het College bescherming persoonsgegevens aan eiseres het door vrouwhaar betaalde griffierecht, te weten € 285,--, vergoedt;
    
    veroordeelt verweerder in de proceskosten ten bedrage van € 644,--, welke kosten het College bescherming persoonsgegevens aan eiseres dient te vergoeden;
    
    
    Rechtsmiddel
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    
    Aldus gegeven door mr. C.C. Dedel-van Walbeek, mr. E. Kouwenhoven en mr. C. Fetter, en in het openbaar uitgesproken op 26 juli 2007, in tegenwoordigheid van de griffier mr. J.A. Leijten.