ECLI:NL:RVS:2025:4004, Raad van State, 20-08-2025, 202404700/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-08-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juni 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Vught twee lasten onder dwangsom aan [appellant] opgelegd. [appellant] exploiteert [bedrijf], een restaurant en cocktailbar aan de [locatie] in Helvoirt. Op het terras van [bedrijf] stond een tent van ongeveer 19,5 m bij 11 m. [appellant] beschikte niet over een voor die tent noodzakelijke omgevingsvergunning. Naar aanleiding van klachten van omwonenden over geluidshinder vanwege met name de versterkte muziek op het terras van [bedrijf] heeft het college geluidsmetingen laten verrichten en daarna lasten onder dwangsom opgelegd.

202404700/1/R4.
    Datum uitspraak: 20 augustus 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]), handelend onder de naam bedrijf[, beiden wonend in Helvoirt, gemeente Vught,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-­Brabant van 4 juli 2024 in zaken nrs. 23/738 en 23/739 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Vught.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 juni 2022 heeft het college twee lasten onder dwangsom aan [appellant] opgelegd.
    Bij besluit van 6 september 2022 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de volgens het college door [appellant] verbeurde dwangsommen van in totaal € 16.000,00.
    Bij besluit van 14 februari 2023 heeft college het door [appellant] tegen het besluit van 10 juni 2022 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 24 februari 2023 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 6 september 2022 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 4 juli 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 14 februari 2023 ingestelde beroep ongegrond verklaard en het door [appellant] tegen het besluit van 24 februari 2023 ingestelde beroep gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit van 24 februari 2023 vernietigd, het besluit van 6 september 2022 herroepen, bepaald dat het college over mag gaan tot invordering van een bedrag van € 12.000,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 maart 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.J. Driessen, advocaat in Vianen, gemeente Land van Cuijk, en het college, vertegenwoordigd door I.A.G.J. Reijnders, mr. B.M.E. Mallens, en A. Vos, vergezeld door ir. J.R. Brouwer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 10 juni 2022 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit), zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] exploiteert [bedrijf], een restaurant en cocktailbar aan de [locatie] in Helvoirt. Op het terras van [bedrijf] stond een tent van ongeveer 19,5 m bij 11 m. [appellant] beschikte niet over een voor die tent noodzakelijke omgevingsvergunning. Naar aanleiding van klachten van omwonenden over geluidshinder vanwege met name de versterkte muziek op het terras van [bedrijf] heeft het college geluidsmetingen laten verrichten en daarna lasten onder dwangsom opgelegd.
    3.       Bij het besluit van 10 juni 2022 heeft het college [appellant] gelast per direct te voldoen aan het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau als bedoeld in artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit (hierna: last I). Het college heeft de dwangsom vastgesteld op € 4.000,00 per constatering per dag dat die geluidsnormen niet worden nageleefd, met een maximum van € 16.000,00.
    Bij dat besluit heeft het college [appellant] ook gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo te beëindigen en beëindigd te houden door de tent binnen twee weken na de verzenddatum van dat besluit te verwijderen en verwijderd te houden (hierna: last II). Het college heeft de dwangsom vastgesteld op € 250,00 per week dat de overtreding niet is beëindigd, met een maximum van € 1.500,00.
    4.       Het besluit van 6 september 2022 heeft alleen betrekking op dwangsommen die [appellant] volgens het college heeft verbeurd omdat last I niet is nageleefd.
    Hogerberoepsgronden over last II
    Vertrouwensbeginsel
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in de omstandigheid dat de tent al geruime tijd op het terras aanwezig was geen reden is gelegen om last II onevenredig te achten. [appellant] voert aan dat toezichthouders van de gemeente tijdens eerdere controles geen opmerkingen hebben gemaakt over de tent. Gelet daarop mocht hij erop vertrouwen dat het college niet tot handhaving zou overgaan, zo betoogt [appellant].
    5.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij of zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    5.2.    [appellant] heeft op de zitting te kennen gegeven dat de tent ongeveer acht maanden op het terras van [bedrijf] heeft gestaan. Bij brief van 25 mei 2022 heeft het college aan [appellant] het voornemen kenbaar gemaakt om last II op te leggen als de tent niet wordt verwijderd. [appellant] heeft de tent pas verwijderd na de bekendmaking van het besluit van 10 juni 2022. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] uit het tijdsverloop vanaf de plaatsing van de tent op het terras tot aan het moment waarop hij wist dat het college voornemens was om last II op te leggen, ook als in deze periode controles bij [bedrijf] hebben plaatsgevonden waarbij de toezichthouders geen opmerkingen over de tent hebben gemaakt, hoe dan ook niet kunnen afleiden dat het college ten aanzien van de tent niet tot handhaving zou overgaan. Gelet daarop is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college niet heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel.
    Het betoogt slaagt niet.
    Concreet zicht op legalisatie
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voldoende heeft onderbouwd waarom het bij zijn beoordeling of sprake is van concreet zicht op legalisatie van de tent geen aanleiding heeft gezien om af te wijken van het advies van de commissie ruimtelijke kwaliteit en erfgoed van 23 mei 2022 (hierna: de crk). [appellant] voert aan dat het welstandsadvies is gebaseerd op welstandseisen die niet specifiek betrekking hebben op horecagelegenheden.
    6.1.    Het college heeft zich in het kader van een zogenoemde voortoets laten adviseren door de crk. In het welstandsadvies staat dat de tent niet voldoet aan de geldende welstandscriteria voor overkappingen. Gelet daarop heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het geen medewerking zal verlenen aan legalisering van de tent.
    6.2.    Wat [appellant] heeft aangevoerd, biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat dit standpunt van het college rechtens onhoudbaar is en dat het college de vereiste omgevingsvergunning, als [appellant] die zou aanvragen, niet zal kunnen weigeren.
    Het betoog slaagt niet.
    Overige redenen
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat ook in wat hij overigens heeft aangevoerd geen grond is gelegen voor het oordeel dat sprake is van een bijzonder geval op grond waarvan het college van het opleggen van last II had moeten afzien. [appellant] voert aan dat last II onevenwichtig en onredelijk bezwarend is, dat het college open had moeten staan voor overleg, dat de klachten van de omwonenden niet waren gericht tegen de aanwezigheid van de tent en dat de tent geen bron is geweest van overlast.
    7.1.    Wat [appellant] aanvoert, biedt geen grond voor het oordeel dat sprake is van een bijzonder geval als hiervoor bedoeld onder 5.1.
    Het betoog slaagt niet.
    Ontbreken waarschuwingsbrief
    8.       [appellant] voert aan dat het college niet heeft gemotiveerd waarom het is afgeweken van het handhavingsbeleid door geen waarschuwingsbrief te sturen voorafgaand aan het schriftelijke voornemen tot het opleggen van last II. [appellant] heeft dit niet eerder aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgrond dus niet inhoudelijk bespreken.
    Hogerberoepsgronden over invordering
    Geluidsmetingen
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit de geluidsmetingen blijkt dat de geldende geluidnormen zijn overschreden. [appellant] voert aan dat uit het rapport van 27 juni 2022 dat is opgesteld naar aanleiding van de geluidmetingen (hierna: het geluidsrapport) niet blijkt dat voorbijrijdende auto’s en aankomende en vertrekkende bezoekers zijn weggefilterd. Daaruit blijkt volgens [appellant] ook niet dat de muziek duidelijk hoorbaar was.
    9.1.    Aan een invorderingsbesluit dient een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundig persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5416,onder 4.1.
    9.2.    De geluidsmetingen zijn verricht, en het geluidsrapport is opgesteld, door de Omgevingsdienst Brabant Noord (hierna: de ODBN). Het gaat om onbemande metingen van 10 tot en met 20 juni 2022 en bemande metingen in de avond- en nachtperioden op 11, 17 en 18 juni 2022. Het geluidsrapport vermeldt dat gedurende verschillende periodes sprake was van hoorbaar muziekgeluid dat afkomstig was vanuit [bedrijf] en dat dit ook tijdens de bemande metingen is waargenomen. De aan de invordering ten grondslag gelegde meetresultaten hebben betrekking op het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau.
    Uit het proces-verbaal van de rechtbankzitting blijkt dat een geluidsdeskundige daar heeft toegelicht op welke wijze piekgeluiden van het verkeer uit de beoordeling zijn weggelaten en waarom de gebruikte meetresultaten volledig kunnen worden toegerekend aan muziekgeluid dat afkomstig is vanuit [bedrijf]. Op de zitting van de Afdeling heeft Brouwer, die als geluidsdeskundige werkzaam is bij de ODBN, namens het college toegelicht dat de geluidsmetingen zijn uitgevoerd in overeenstemming met de Handleiding meten en rekenen industrielawaai (hierna: de handleiding). Brouwer heeft verder toegelicht dat de meetresultaten twee componenten hebben, te weten tijd en tonen. Beide componenten worden in een tabel geplaatst met tijd op de ene as en toonhoogte op de andere as. Op het moment dat een auto langsrijdt, ontstaan er veel tonen en ontstaat er een streep in de tijd die zichtbaar is in de tabel. Zodra de auto voorbij is gereden, verdwijnt de streep weer. De meetresultaten tussen deze strepen worden achteraf op kantoor uitgefilterd en opgeslagen. De piekgeluiden van de auto’s hebben met deze werkwijze geen invloed om de meetresultaten. Ten aanzien van het muziekgeluid geldt dat dit geluid veel zachter is dan het geluid van een voorbijrijdende auto. Aan het eind van de avond gaat de muziek uit en dan blijft alleen het achtergrondgeluid over. Op dat moment gaat het geluidsniveau omlaag en staat vast dat het eerder gemeten geluid muziekgeluid betrof, aldus Brouwer.
    9.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college voldoende inzichtelijk gemaakt hoe het tot de vaststelling van de meetresultaten is gekomen. In wat [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor twijfel aan de deugdelijkheid van de meetresultaten die het college aan de invordering ten grondslag heeft gelegd. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om tot invordering over te gaan van op 11, 12 en 17 juni 2022 verbeurde dwangsommen door het niet naleven van last I.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     [appellant] betoogt verder dat de rechtbank zijn beroepsgrond over het gebrek aan duidelijkheid over de beëdiging of erkenning van degene die de geluidsmetingen heeft verricht, ten onrechte heeft afgedaan door te overwegen dat een geluidsdeskundige op grond van de handleiding niet hoeft te zijn beëdigd of erkend. [appellant] voert aan dat hij twijfelt aan de deskundigheid van degene die de aan het besluit van 24 februari 2023 ten grondslag liggende geluidsmetingen heeft verricht, omdat het college geen diploma’s of certificaten van die persoon heeft overgelegd.
    10.1.  Op de zitting heeft Brouwer namens het college toegelicht dat de geluidsmetingen het werk zijn van een team van geluidsdeskundigen en dat alle teamleden voldoen aan de kennisvereisten als vermeld in de handleiding. Degene wiens naam is vermeld in het geluidsrapport, is een van de bij de geluidsmetingen betrokken geluidsdeskundigen. Ook die persoon voldoet aan alle kennisvereisten, aldus Brouwer.
    10.2.  Naar het oordeel van de Afdeling geeft het aangevoerde geen reden tot twijfel aan de juistheid van de hiervoor onder 10.1 vermelde toelichting. Gelet daarop het kan aangevoerde niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    Het betoog slaagt niet.
    Tussentijdse kennisgeving
    11.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet verplicht was hem tussentijds te waarschuwen dat dwangsommen zijn verbeurd. [appellant] voert aan dat hij de geluidsklachten serieus heeft genomen en de geluidsproductie heeft aangepast. [appellant] stelt dat het college hem heeft benadeeld door hem niet steeds voorafgaand aan het verbeuren van een opvolgende dwangsom te informeren over de laatst verbeurde dwangsom. Zou hij wel tussentijds zijn geïnformeerd, dan had hij de geluidsproductie verder kunnen aanpassen en zo kunnen voorkomen dat nieuwe dwangsommen zouden worden verbeurd. Gelet daarop is de invordering van de verbeurde dwangsommen onevenredig, zo betoogt [appellant].
    11.1.  Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    11.2.  Last I brengt met zich dat [appellant] op opeenvolgende dagen een dwangsom kan verbeuren. De uitspraak van de rechtbank heeft tot gevolg dat de beslissing tot invordering betrekking heeft op dwangsommen die [appellant] op 11, 12 en 17 juni 2022 heeft verbeurd. Daargelaten de vraag of, gelet op het tijdsverloop tussen die data, redelijkerwijs van het college kon worden verwacht [appellant] tussentijds te informeren, is het de verantwoordelijkheid van [appellant] om zich aan last I te houden. De Afdeling ziet in het achterwege laten van tussentijdse kennisgevingen als hier bedoeld geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. Vergelijk de uitspraak van 16 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2018:894, onder 6.3.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, voor zover aangevallen. Dit betekent dat de opgelegde lasten blijven gelden en dat het college € 12.000,00 mag invorderen.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2025
    610-1142