ECLI:NL:RVS:2026:771, Raad van State, 11-02-2026, 202301877/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2022 heeft de raad van de gemeente Altena het bestemmingsplan "Buitengebied Andel: partiële herziening Middenweg ong." vastgesteld. De raad heeft het bestemmingsplan "Buitengebied - Middenweg ong - 2017" voor een aantal percelen in het buitengebied van de kern Andel gewijzigd. Met het plan komt de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 3.5.8 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied - Middenweg ong - 2017" voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten te vervallen. Middenweg Holding en anderen betogen dat het plan in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel is vastgesteld. Daarover voeren zij aan dat de raad geen rekening heeft gehouden met het concrete initiatief van Middenweg Holding en anderen om in het plangebied een glastuinbouwbedrijf en de huisvesting van 274 arbeidsmigranten te realiseren.

202301877/1/R2.
    Datum uitspraak: 11 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Middenweg Holding B.V. en anderen, alle gevestigd dan wel wonend in Andel, gemeente Altena,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Altena,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 december 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Andel: partiële herziening Middenweg ong." (hierna: het plan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben Middenweg Holding en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad en Middenweg Holding en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 28 oktober 2025, waar Middenweg Holding en anderen, vertegenwoordigd dan wel bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat in Nijmegen, en [gemachtigde], de raad, vertegenwoordigd door mr. E.P. Euverman, advocaat in Breda, S. Kammer-Nieuwhuizen en R. Dekker, zijn verschenen. Tevens zijn [belanghebbende] en anderen, bijgestaan dan wel vertegenwoordigd door mr. C.J.R. van Binsbergen, advocaat in Bodegraven, [twee personen], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 9 september 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       De raad heeft het bestemmingsplan "Buitengebied - Middenweg ong - 2017" voor een aantal percelen in het buitengebied van de kern Andel gewijzigd. Met het plan komt de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 3.5.8 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied - Middenweg ong - 2017" voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten te vervallen.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Concreet initiatief
    4.       Middenweg Holding en anderen betogen dat het plan in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel is vastgesteld. Daarover voeren zij aan dat de raad geen rekening heeft gehouden met het concrete initiatief van Middenweg Holding en anderen om in het plangebied een glastuinbouwbedrijf en de huisvesting van 274 arbeidsmigranten te realiseren. Zij wijzen erop dat zij ten tijde van de vaststelling van het plan een omgevingsvergunning voor de realisatie van het glastuinbouwbedrijf en de huisvesting van 274 arbeidsmigranten hadden aangevraagd en dat het college op 6 februari 2023 de omgevingsvergunning heeft verleend. Volgens Middenweg Holding en anderen moet de raad legaal gebruik als zodanig bestemmen. De raad heeft niet gemotiveerd dat nieuwe planologische inzichten aanleiding geven daarvan af te zien en dat het belang bij de beoogde nieuwe bestemming zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen.
    4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat, hoewel hij ten tijde van de vaststelling van het plan bekend was met het concrete initiatief om een glastuinbouwbedrijf en de huisvesting van 274 arbeidsmigranten te realiseren en met de ter verwezenlijking van dat initiatief aangevraagde omgevingsvergunning, hij het initiatief niet hoefde op te nemen in het plan. Volgens de raad weegt het belang van andere potentiële gegadigden die ook een huisvestingslocatie willen realiseren bij een eerlijk stelsel zwaarder dan het belang van Middenweg Holding en anderen bij de instandhouding van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Het verwijderen van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid leidt ertoe dat Middenweg Holding en anderen op gelijke voet komen te staan met andere potentiële gegadigden die ook een huisvestingslocatie willen realiseren en dat eenieder een gelijke kans krijgt op de schaarse rechten.
    4.2.    Anders dan Middenweg Holding en anderen stellen, is er geen sprake van (bestaand) legaal gebruik, nu ten tijde van de vaststelling van het plan op 20 december 2022 de omgevingsvergunning voor de realisatie van het glastuinbouwbedrijf en de huisvesting van 274 arbeidsmigranten nog niet was verleend.
    4.3.    Verder stelt de Afdeling vast dat niet in geschil is dat sprake is van een voldoende concreet initiatief betreffende een ruimtelijke ontwikkeling die de raad bij de vaststelling van het plan had kunnen en moeten betrekken.
    Onder verwijzing naar de uitspraak van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1265, onder 5.1, overweegt de Afdeling dat het enkele feit dat Middenweg Holding en anderen haar concrete initiatief kenbaar heeft gemaakt op zichzelf nog niet betekent dat dit concrete bouwplan ook in het plan dient te worden opgenomen. Weliswaar dient de raad bij de vaststelling van een bestemmingsplan met een concreet bouwplan dat tijdig kenbaar is gemaakt rekening te houden, maar dit houdt slechts in dat de raad dient te bezien of dat initiatief strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening, en gelet op alle daarbij betrokken belangen, in het bestemmingsplan kan worden opgenomen. Uit deze belangenafweging kan voortvloeien dat een concreet bouwplan niet in een bestemmingsplan wordt opgenomen.
    4.4.    Anders dan Middenweg Holding en anderen stellen, is hun concrete bouwplan door de raad bij de vaststelling van het plan in ogenschouw genomen. De Afdeling overweegt dat de raad, als het bevoegde orgaan voor de vaststelling van het plan in het kader van een goede ruimtelijke ordening, een eigen beoordeling heeft gemaakt over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de uitbreidingsplannen van Middenweg Holding en anderen. De raad heeft daarbij in het kader van een goede ruimtelijke ordening het belang van andere potentiële gegadigden die ook een huisvestingslocatie willen realiseren bij een eerlijk stelsel vooropgesteld. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad de wens van Middenweg Holding en anderen tot bedrijfsuitbreiding voldoende in zijn belangenafweging betrokken en heeft hij afdoende gemotiveerd waarom het plan niet in de door Middenweg Holding en anderen gewenste bedrijfsuitbreiding voorziet.
    Het betoog slaagt niet.
    Vervallen van artikel 3.5.8 van de planregels
    5.       Middenweg Holding en anderen betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met het motiveringsbeginsel, omdat de raad niet heeft gemotiveerd waarom de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens Middenweg Holding en anderen vormt de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid de aanleiding voor het plan en heeft de raad geen ruimtelijke onderbouwing voor het plan gegeven. Verder voeren zij aan dat de omstandigheid dat door de aanvraag om omgevingsvergunning onrust is ontstaan en er geen draagvlak voor het project bestaat, geen strijd met een goede ruimtelijke ordening oplevert. Ook voeren Middenweg Holding en anderen aan dat voldaan moet worden aan de voorwaarden van artikel 3.5.8 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied - Middenweg ong - 2017" om in aanmerking te komen voor de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Volgens hen heeft het gemeentebestuur er destijds voor gekozen geen maximumaantal voor de huisvesting van arbeidsmigranten in te stellen.
    5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 3.5.8 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied - Middenweg ong - 2017" in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De raad heeft, nadat is gebleken dat er meer initiatieven voor de huisvesting van arbeidsmigranten waren dan voorheen werd aangenomen, ervoor gekozen nieuwe beleidsregels te maken die voor het gehele gemeentelijke grondgebied gelden. Het is de bedoeling dat dit nieuwe beleid aan iedere initiatiefnemer een eerlijke kans biedt om de huisvesting van arbeidsmigranten mogelijk te maken binnen een stelsel van te verdelen schaarse rechten. Daarbij past het niet om bepaalde locaties daarvan uit te sluiten of voor bepaalde locaties een afwijkende regeling in stand te laten. Het bestemmingsplan "Buitengebied - Middenweg ong - 2017" voorzag in zo’n afwijkende regeling. Verder is in artikel 3.5.8 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied - Middenweg ong - 2017" geen beperking van het aantal te huisvesten arbeidsmigranten opgenomen. Als voldaan wordt aan de voorwaarden van dat artikel kan ook de huisvesting van een groot aantal arbeidsmigranten niet worden geweigerd. Dit strookt niet met hetgeen de raad wenst te bereiken. Het oude beleid waarbij de huisvesting van meer dan 30 personen aanvaardbaar werd geacht is ingetrokken en de raad vindt het van belang nieuw beleid, dat uitgaat van een eerlijke verdeling van de schaarse rechten, te voeren. Het betoog van Middenweg Holding en anderen dat het niet meer mogelijk is om de huisvesting van arbeidsmigranten in het plangebied te realiseren, volgt de raad niet, omdat voortaan een procedure wordt gevolgd waarin eenieder een eerlijke kans krijgt op het schaarse recht.
    5.2.    De Afdeling stelt voorop dat aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
    5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 3.5.8 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied - Middenweg ong - 2017" in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad in zijn afweging heeft meegenomen dat er meer initiatieven voor huisvesting van arbeidsmigranten waren dan voorheen werd aangenomen. Verder heeft de raad mogen betrekken dat voortaan aan iedere initiatiefnemer een eerlijke kans wordt geboden om de huisvesting van arbeidsmigranten mogelijk te maken binnen een stelsel van te verdelen schaarse rechten en dat de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 3.5.8 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied - Middenweg ong - 2017" daar niet bij past. Ook heeft de raad in zijn afweging mogen betrekken dat in artikel 3.5.8 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied - Middenweg ong - 2017" geen beperking is gesteld aan het aantal te huisvesten arbeidsmigranten en dat als aan de voorwaarden wordt voldaan van dat artikel ook de huisvesting van een groot aantal arbeidsmigranten niet kan worden geweigerd. Verder heeft de raad mogen betrekken dat het realiseren van glastuinbouw nog steeds mogelijk is. Daarnaast heeft de raad het ontbreken van draagvlak mogen betrekken bij het vaststellen van het plan. Gelet hierop heeft de raad, na afweging van de betrokken belangen, ervoor mogen kiezen om artikel 3.5.8 van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied - Middenweg ong - 2017" te laten vervallen. De raad heeft in de nota van zienswijzen gemotiveerd waarom de raad deze keuze heeft gemaakt.
    5.4.    Gelet op het voorgaande is van strijd met het motiveringsbeginsel niet gebleken.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het beroep is ongegrond.
    7.       De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Nales
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2026
    680-1150