ECLI:NL:RVS:2008:BE8846, Raad van State, 20-08-2008, 200706157/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-08-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 juli 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe (hierna: het college) aan de maatschap [vergunninghoudster] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een veehouderij en tuinbouwbedrijf aan de [locatie 1] te [plaats]. Dit besluit is op 18 juli 2007 ter inzage gelegd.

200706157/1.
      Datum uitspraak: 20 augustus 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      [appellante], gevestigd te [plaats], en anderen,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 juli 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe (hierna: het college) aan de maatschap [vergunninghoudster] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een veehouderij en tuinbouwbedrijf aan de [locatie 1] te [plaats]. Dit besluit is op 18 juli 2007 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellante] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 augustus 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 21 september 2007.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. [appellante] en anderen hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2008, waar [appellante] en anderen, van wie [naam een der appellanten] in persoon, bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, en het college, vertegenwoordigd door W. Foppen en T. Polman, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. J.A.J.M. van Houtum, [gemachtigden], als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellante] en anderen hebben hun beroepsgrond dat vergunningverlening in strijd is met het Besluit luchtkwaliteit 2005 ter zitting ingetrokken.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.2. Het college voert aan dat de grond dat de woning aan de [locatie 2] ten onrechte is aangemerkt als een bedrijfswoning bij de inrichting en de grond over de gevolgen van de aanleg van de N837 voor het referentieniveau van het omgevingsgeluid niet-ontvankelijk zijn, omdat deze gronden door [appellante] en anderen niet als zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren zijn gebracht.
    
    2.2.1. Uit artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij besluiten inzake een milieuvergunning worden de beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt.
    
    2.2.2. [appellante] en anderen hebben met betrekking tot onder meer geluidhinder een zienswijze naar voren gebracht. De grond dat de woning aan de [locatie 2] ten onrechte is aangemerkt als een bedrijfswoning bij de inrichting en de grond over de gevolgen van de aanleg van de N837 voor het referentieniveau van het omgevingsgeluid zien eveneens op geluidhinder. Er bestaat in zoverre geen aanleiding het beroep niet-ontvankelijk te verklaren. Anders dan het college kennelijk meent, staat artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht er niet aan in de weg dat tegen een in de zienswijzenfase aan de orde gesteld besluitonderdeel in beroep nieuwe gronden worden aangevoerd.
    
    Terinzagelegging stukken
    
    2.3. [appellante] en anderen stellen dat de bepaling van het referentieniveau en een tekening met daarop een gewijzigde in- en uitrit van de inrichting ten onrechte niet ter inzage hebben gelegen met het ontwerpbesluit.
    
    Het college stelt dat de betrokken stukken wel met het ontwerpbesluit ter inzage hebben gelegen. De Afdeling ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Deze grond faalt.
    
    Geluidhinder
    
    2.4. [appellante] en anderen betogen dat de in vergunningvoorschrift 3.1 gestelde grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de representatieve bedrijfssituatie onvoldoende bescherming bieden tegen onaanvaardbare geluidhinder. Zij betwisten het standpunt van het college dat deze grenswaarden aansluiten bij het akoestisch karakter van de omgeving. In dat verband voeren zij aan dat de referentieniveaus van het omgevingsgeluid ter plaatse van de in voorschrift 3.1 opgenomen beoordelingspunten niet op juiste wijze zijn bepaald. [appellante] en anderen voeren verder aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het kantoor in de uitbouw bij de woning [locatie 3] en de woning [locatie 2] geen bescherming tegen geluidhinder toekomt.
    
    2.4.1. Het college heeft voor de beoordeling van de van de inrichting te duchten geluidhinder de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (verder te noemen: de Handreiking) als uitgangspunt gehanteerd. In de Handreiking is ten aanzien van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau bepaald dat zolang er geen gemeentelijke nota industrielawaai is vastgesteld bij het opstellen van de geluidvoorschriften gebruik moet worden gemaakt van de systematiek van richt- en grenswaarden zoals die in hoofdstuk 4 van de Handreiking is opgenomen. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau tot een maximum van 55 dB(A) kan volgens de Handreiking in sommige gevallen aanvaardbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol spelen.
    
    2.4.2. In voorschrift 3.1 zijn grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de representatieve bedrijfssituatie gesteld ter plaatse van verschillende beoordelingspunten bij de woningen [locatie 3] en [locatie 2]. Voor het kantoor in de uitbouw van de woning [locatie 3] is in voorschrift 3.1 geen beoordelingspunt opgenomen. Naar het oordeel van het college komt dit kantoor geen bescherming toe tegen geluidhinder. Het college stelt zich verder op het standpunt dat met het stellen van grenswaarden ter plaatse van de woning [locatie 2] niet is bedoeld deze woning - volgens het college een bedrijfswoning bij de inrichting - bescherming tegen geluidhinder toe te kennen. Deze woning is in voorschrift 3.1 opgenomen als referentiepunt in westelijke richting van de inrichting, aldus het college.
    
    2.4.3. De Afdeling ziet, mede gelet op hetgeen hierover is opgemerkt in het deskundigenbericht, geen aanleiding voor het oordeel dat, zoals [appellante] en anderen stellen, de referentieniveaus van het omgevingsgeluid ter plaatse van de in voorschrift 3.1 opgenomen beoordelingspunten niet op juiste wijze zijn bepaald. Voor zover [appellante] en anderen in dit verband aanvoeren dat rekening gehouden had moeten worden met een afname van het verkeer op de Drielse Rijndijk als gevolg van de aanleg van de N837, overweegt de Afdeling dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de mogelijke gevolgen van de aanleg van de N837 voor het verkeer op de Drielse Rijndijk ten tijde van het bestreden besluit onvoldoende gewis waren om deze bij de beoordeling te betrekken.
    
    2.4.4. Naar het oordeel van de Afdeling is niet aannemelijk geworden dat in het kantoor bij de woning [locatie 3] regelmatig gedurende een langere periode van de dag mensen verblijven, zodat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat aan dit kantoor geen bescherming tegen geluidhinder toekomt. Het college kan echter niet worden gevolgd in het standpunt dat de woning aan de [locatie 2] geen bescherming tegen geluidhinder toekomt, omdat deze als bedrijfswoning bij de inrichting moet worden aangemerkt. Niet is gebleken van een zodanige band tussen deze woning en de inrichting dat de woning als bedrijfswoning bij de inrichting kan worden aangemerkt. De enkele omstandigheid dat de woning wordt bewoond door de moeder van [gemachtigde] is daarvoor onvoldoende. De woning [locatie 2] is in de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende aanvraag ook niet als bedrijfswoning aangemerkt, maar als woning van derden. Het college heeft zich onder deze omstandigheden niet op het standpunt kunnen stellen dat de woning als bedrijfswoning bij de inrichting kan worden aangemerkt. Blijkens het bestreden besluit is de ter plaatse van de achtergevel van deze woning gestelde grenswaarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau hoger dan het daar bepaalde referentieniveau van het omgevingsgeluid. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom deze grenswaarde toereikend is ter voorkoming van onaanvaardbare geluidhinder. Voor zover het college zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat deze grenswaarde aanvaardbaar is, gelet op de rechten die ontleend kunnen worden aan eerder voor de inrichting verleende vergunningen, heeft zij dit standpunt onvoldoende gemotiveerd. Het bestreden besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering. In zoverre slaagt de grond.
    
    2.4.5. De Afdeling overweegt dat de overige in voorschrift 3.1 gestelde grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de representatieve bedrijfssituatie niet hoger zijn dan de ter plaatse van de betrokken beoordelingspunten bepaalde referentieniveaus van het omgevingsgeluid, zodat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze grenswaarden voldoende bescherming bieden tegen onaanvaardbare geluidhinder. In zoverre faalt de grond.
    
    2.5. [appellante] en anderen betogen dat vergunningvoorschrift 3.4, waarin voor de incidentele bedrijfssituatie hogere grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau zijn opgenomen, onvoldoende bescherming biedt tegen onaanvaardbare geluidhinder. In dit verband voeren zij onder meer aan dat bij het vaststellen van de grenswaarden voor de incidentele bedrijfssituatie in de dagperiode onderscheid gemaakt had moeten worden tussen het gebruik van de hogedrukreiniger en de aan- en afvoer van varkens.
    
    2.5.1. Ten aanzien van de incidentele bedrijfssituatie heeft het college aansluiting gezocht bij paragraaf 5.3 van de Handreiking. Daarin is onder meer vermeld dat een ontheffing kan worden verleend om maximaal 12 dagen per jaar activiteiten uit te voeren die meer geluid veroorzaken dan de geluidgrenzen voor de representatieve bedrijfssituatie uit de vergunning. Het gaat dan om bijzondere activiteiten, welke niet worden gerekend tot de representatieve bedrijfssituatie.
    
    2.5.2. In voorschrift 3.4 zijn voor de incidentele bedrijfssituatie hogere grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de dag-, avond- en nachtperiode gesteld dan welke gelden voor de representatieve bedrijfssituatie. Daarbij is vermeld dat de incidentele bedrijfssituatie ten hoogste 12 keer per jaar mag plaatsvinden.
    
    2.5.3. Blijkens het akoestisch rapport bij de aanvraag bestaat de incidentele bedrijfssituatie in de dagperiode uit het gebruik van een hogedrukreiniger gedurende twee keer per jaar en de aan- en afvoer van varkens gedurende acht keer per jaar. De stelling van [appellante] en anderen dat het gebruik van de hogedrukreiniger voor een belangrijk deel verantwoordelijk is voor de hogere geluidbelasting tijdens de incidentele bedrijfssituatie in de dagperiode en dat voor de aan- en afvoer van varkens volstaan had kunnen worden met lagere grenswaarden, wordt bevestigd in het deskundigenbericht. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom in voorschrift 3.4 voor beide activiteiten dezelfde grenswaarde is opgenomen. In zoverre berust het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering.
    
    Stankhinder
    
    2.6. [appellante] en anderen voeren aan dat het college de vergunning had moeten weigeren, aangezien sprake is van een uit oogpunt van stankhinder overbelaste situatie. Volgens hen gaat het college er ten onrechte van uit dat vergunningverlening in zoverre gebaseerd kan worden op bestaande rechten. Het college had nader moeten onderzoeken of de onderliggende oprichtingsvergunning uit 1970 als gevolg van onderbezetting deels is komen te vervallen op grond van artikel 27 van de Hinderwet, aldus [appellante] en anderen. Verder wijzigt volgens [appellante] en anderen de verdeling van de mestvarkeneenheden over de verschillende stallen ten opzichte van de eerder vergunde situatie, hetgeen volgens hen leidt tot een verschuiving van het stankzwaartepunt in de richting van de woning [locatie 3]. De uit oogpunt van stankhinder overbelaste situatie is volgens [appellante] en anderen bovendien zodanig dat het college inbreuk had moeten maken op de voor de inrichting bestaande rechten. In dat verband achten zij van belang dat het kantoor in de uitbouw van de woning [locatie 3] op korte afstand van de stallen van de inrichting is gelegen.
    
    2.6.1. Ingevolge artikel 27, derde lid, van de Hinderwet, dat gold tot de inwerkingtreding van de Wet milieubeheer op 1 maart 1993, verviel de vergunning, wanneer een gedeelte van de inrichting was verwoest dan wel gedurende drie achtereenvolgende jaren buiten werking was geweest, voor dat gedeelte.
    
    Ingevolge artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag bij de verlening van een revisievergunning de rechten die de vergunninghouder aan eerder verleende vergunningen ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van afdeling 8.1.2 van de wet.
    
    2.6.2. Het college heeft bij de beoordeling van de van de inrichting te duchten stankhinder de richtlijn "Veehouderij en stankhinder" van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de richtlijn) gehanteerd, voor zover het de omrekeningsfactoren naar mestvarkeneenheden en de minimaal aan te houden afstanden betreft. Voor zover het de categorie-indeling betreft, heeft het college de brochure "Veehouderij en Hinderwet" van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer gehanteerd. Bij de beoordeling van de cumulatieve stankhinder heeft het college het rapport "Beoordeling cumulatie stankhinder door intensieve veehouderij" (Publicatiereeks Lucht 46) als uitgangspunt genomen.
    
    2.6.3. Vaststaat dat niet wordt voldaan aan de op grond van de richtlijn aan te houden afstanden. Vaststaat verder dat het bij het bestreden besluit vergunde aantal mestvarkeneenheden gelijk is aan het aantal mestvarkeneenheden waarop de voor de inrichting in 1970 op grond van de Hinderwet verleende milieuvergunning betrekking had.
    
    2.6.4. Door [appellante] en anderen zijn enkele omstandigheden genoemd waaruit volgens hen kan worden afgeleid dat de bezetting van de varkensstallen van de inrichting in de periode tot 1 maart 1993 niet steeds in overeenstemming is geweest met de vergunning uit 1970. Voor verval van rechten op grond van artikel 27, derde lid, van de Hinderwet als gevolg van onderbezetting is evenwel vereist dat deze onderbezetting zich in de periode tot 1 maart 1993 gedurende drie achtereenvolgende jaren onafgebroken heeft voorgedaan. De door [appellante] en anderen genoemde omstandigheden zijn onvoldoende om te oordelen dat daarvan in dit geval sprake is geweest. Het college behoefde in deze omstandigheden evenmin aanleiding te zien om op dit punt nader onderzoek te doen. De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] en anderen aanvoeren geen aanleiding voor het oordeel dat de bij het bestreden besluit verleende vergunning als gevolg van een andere verdeling van de mestvarkeneenheden over de stallen van de inrichting een verslechtering inhoudt ten opzichte van de in 1970 verleende vergunning. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat voor het houden van de bij het bestreden besluit vergunde dieren rechten kunnen worden ontleend aan deze vergunning.
    
    2.6.5. Zoals hiervoor in overweging 2.4.2 is overwogen, is niet aannemelijk geworden dat in het kantoor bij de woning [locatie 3] regelmatig gedurende een langere periode van de dag mensen verblijven. Het kantoor kan om die reden niet als voor stankgevoelig object worden aangemerkt. Mede gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen [appellante] en anderen aanvoeren geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij de beslissing over vergunningverlening met toepassing van afdeling 8.1.2 van de Wet milieubeheer inbreuk had moeten maken op de voor het houden van dieren bestaande rechten. Deze grond faalt.
    
    2.7. [appellante] en anderen stellen dat het openhouden van deuren, luiken en ramen van de stallen op korte afstand van omliggende woningen tot onaanvaardbare stankhinder leidt. Vergunningvoorschrift 1.6.6 biedt volgens hen in zoverre onvoldoende bescherming, nu het daarin opgenomen verbod op het openhouden van deuren, luiken en ramen een uitzondering bevat voor zover de deuren, luiken en ramen een functie hebben voor het inlaten van lucht. [appellante] en anderen twijfelen verder aan de handhaafbaarheid van dit voorschrift. Volgens hen had het college toepassing van zelfsluitende deuren, luiken en ramen moeten voorschrijven.
    
    2.7.1. De Afdeling stelt vast dat de door [appellante] en anderen bedoelde uitzondering in voorschrift 1.6.6 enkel betrekking heeft op deuren, luiken en ramen die een functie hebben voor het inlaten van lucht in stallen waarin ten gevolge van mechanische ventilatie een onderdruksituatie heerst. Gebleken is dat daarvan in geen van de vergunde stallen van de inrichting sprake is. Deze in voorschrift 1.6.6 opgenomen uitzondering is derhalve overbodig, hetgeen ook door het college is erkend. Door deze uitzondering in voorschrift 1.6.6 op te nemen heeft het college in strijd gehandeld met het algemene beginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen. In zoverre slaagt de grond. De Afdeling ziet echter geen aanleiding voor het oordeel dat voorschrift 1.6.6 onvoldoende handhaafbaar is. Het college heeft in redelijkheid kunnen afzien van het voorschrijven van zelfsluitende deuren, luiken en ramen. In zoverre faalt de grond.
    
    Beste beschikbare technieken
    
    2.8. [appellante] en anderen stellen zich op het standpunt dat de in de inrichting toegepaste stalsystemen niet overeenkomen met de daarvoor in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
    
    2.8.1. Het college heeft in het bestreden besluit bij de beantwoording van de vraag of de stalsystemen overeenkomen met de daarvoor in aanmerking komende beste beschikbare technieken in de eerste plaats aansluiting gezocht bij het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderij (hierna: het Besluit huisvesting) en de daarin opgenomen termijnen waarbinnen bestaande stallen niet hoeven te voldoen aan de in het Besluit huisvesting gestelde emissiewaarden. Het Besluit huisvesting was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit echter nog niet in werking getreden. Het college heeft in het bestreden besluit ten onrechte geanticipeerd op de inwerkingtreding van het Besluit huisvesting. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet berust op een deugdelijke motivering.
    
    Conclusie
    
    2.9. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
    
    2.10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe van 3 juli 2007;
    
    III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe tot vergoeding van bij [appellante] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 674,18 (zegge: zeshonderdvierenzeventig euro en achttien cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Overbetuwe aan [appellante] en anderen onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    IV. gelast dat de gemeente Overbetuwe aan [appellante] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Van Grinsven
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2008
    
    462.