ECLI:NL:RVS:2009:BK3640, Raad van State, 18-11-2009, 200900678/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 november 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) geweigerd aan [appellante] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer te verlenen voor het veranderen van de inrichting aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 12 december 2008 ter inzage gelegd.

200900678/1/M1.
      Datum uitspraak: 18 november 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 november 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) geweigerd aan [appellante] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer te verlenen voor het veranderen van de inrichting aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 12 december 2008 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 januari 2009, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 september 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, R.A.M. van Rooij en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.C. Speelman, drs. A. Weener en A.J.P. van Eck, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.2. [appellante] betoogt dat het college de gevraagde vergunning ten onrechte heeft geweigerd. Zij merkt in dit verband op dat het college wat de emissies als gevolg van de wijziging van de installatie betreft ten onrechte heeft getoetst aan de algemene emissie-eisen van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (InfoMil; hierna: de NeR) in plaats van aan de emissie-eisen van de Bijzondere Regeling A2 "Groenvoerdrogerijen" van paragraaf 3.3 van de NeR (hierna: de Bijzondere Regeling). Daartoe voert [appellante] aan dat sprake is van een wijziging van de bestaande installatie en niet van een nieuwe installatie, waarvan het college uitgaat. Zij wijst daarbij op paragraaf 2.5.4 van de NeR en de eerder in 1987 voor de inrichting verleende oprichtingsvergunning voor het drogen van groenvoeders met een met steenkool gestookte droogtrommel. Volgens [appellante] sluit het college ten onrechte aan bij de definitie van 'bestaande installatie' in artikel 2, sub 4, van de Richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (thans: 2008/1/EG, hierna: de IPPC-richtlijn), omdat de installatie geen gpbv-installatie is en deze richtlijn derhalve niet van toepassing is. Voorts is volgens [appellante] geen sprake van een ingrijpende verandering van de bestaande installatie die, zoals het college betoogt, de typering als nieuwe installatie rechtvaardigt. De gevraagde verandering betreft uitsluitend de wijziging van de wijze van stoken, door middel van steenkool in plaats van aardgas, en het in verband hiermee vervangen van de twee aardgasbranders door een roosterbedoven. Door het tegelijkertijd verminderen van de verwerkingscapaciteit zal deze wijziging van het productieproces, met uitzondering van de emissies van SO2 en zware metalen die thans niet plaatsvinden, niet leiden tot een toename van de totale emissie ten opzichte van de huidige vergunde situatie.
    
    2.3. Het college betoogt onder verwijzing naar de Bijzondere Regeling dat het gebruik van steenkool als brandstof in nieuw te bouwen installaties niet in overeenstemming is met het uitgangspunt van de Bijzondere Regeling. Volgens het college wordt in de aangevraagde situatie de bestaande installatie zodanig ingrijpend veranderd dat de installatie als nieuw te bouwen installatie dient te worden aangemerkt. In verband hiermee stelt het college zich op het standpunt dat de met de gevraagde wijziging van de installatie verband houdende emissies terecht zijn getoetst aan de algemene emissie-eisen van de NeR. [appellante] heeft volgens het college onvoldoende onderbouwd dat de gevraagde wijziging van de installatie kan voldoen aan de algemene emissie-eisen voor SOx en NOx en naar de mening van het college kan de door de installatie veroorzaakte stofemissie van 33 mg/mo3 niet worden vergund.
    
    2.4. Het college heeft bij het nemen van het bestreden besluit aansluiting gezocht bij de NeR. De NeR is in tabel 2 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten aangewezen als document waarmee het bevoegd gezag op grond van artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer rekening houdt bij het bepalen van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
    
    De Afdeling stelt voorop dat in de NeR niet is omschreven wat onder de term 'nieuw te bouwen installatie' in de Bijzondere Regeling dient te worden verstaan.
    
    2.4.1. Ten behoeve van de inrichting zijn eerder vergunningen krachtens de Wet milieubeheer verleend. De op 21 mei 2003 verleende vergunning voorziet in een tweetal drogers voor het drogen van groenvoerders waarbij de ene wordt gestookt door middel van aardgas en de andere door middel van aardgas en bio-olie. De aanvraag die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt voorziet in de wijziging van de installatie die door middel van aardgas wordt gestookt. In de aanvraag en de aanvullingen daarop bij brieven van Ingenieursbureau Oranjewoud B.V. van 26 september 2007, 30 november 2007 en 31 maart 2008 en de brief van 13 augustus 2008 van Dutch Dryers B.V., die door [appellante] bij haar zienswijze ten aanzien van het ontwerpbesluit is gevoegd, is de aangevraagde wijziging van de installatie nader beschreven. Ter zitting is deze nader toegelicht.
    
    Hieruit is gebleken dat de wijze van stoken van de drooginstallatie wordt gewijzigd. De twee bestaande branders op aardgas worden vervangen door een roosterbedoven die werkt door middel van het stoken met steenkool. Daartoe wordt een kolenvergassingsinstallatie aan de bestaande installatie toegevoegd. Met deze verandering hangt samen de wijziging van het productieproces. Met betrekking tot het productieproces wijzigen onder meer het aantal draaiuren alsmede de droogcapaciteit van de droger, het functioneren alsmede het onderhoud van de installatie en de overschakeling van water naar een kalkmelkoplossing als vloeistof in de natte wasser. Door het stoken met steenkool wijzigt de samenstelling van de rookgassen. Anders dan in de thans vergunde situatie met het stoken door middel van aardgas betekent dit onder meer een emissie van SO2 en zware metalen. Voorts is er sprake van aanvoer en opslag van steenkool alsmede opslag en afvoer van restproducten.
    
    De hiervoor genoemde verandering van de installatie en de daarmee samenhangende wijziging van het productieproces vormen, gezien hun aard en omvang, naar het oordeel van de Afdeling voldoende aanwijzingen, dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een nieuw te bouwen installatie als bedoeld in de Bijzondere Regeling.
    
    2.4.2. In paragraaf 3.2 van de NeR zijn voor inrichtingen geldende algemene emissie-eisen neergelegd. In het onderhavige geding is echter sprake van een groenvoerdrogerij. Op groenvoerdrogerijen zijn in beginsel de emissie-eisen uit de Bijzondere Regeling van toepassing.
    
    Nu in de Bijzondere Regeling is bepaald dat het gebruik van steenkool als brandstof in nieuw te bouwen installaties niet is toegestaan en uit het voorgaande volgt dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een nieuw te bouwen installatie, heeft het college de aanvraag in redelijkheid mogen toetsen aan de algemene emissie-eisen van de NeR.
    
    2.5. Het beroep is ongegrond.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Plambeck
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2009
    
    159-625.