ECLI:NL:RVS:2025:6191, Raad van State, 17-12-2025, 202502847/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juli 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Weert beslist op een verzoek van [partij] om openbaarmaking van documenten. [appellant] is voormalig burgemeester van de gemeente Weert. In De Limburger verscheen op 11 januari 2020 een artikel waarin was geschreven dat [appellant] mogelijk niet integer zou hebben gehandeld bij het verstrekken van subsidies. Voor de gemeenteraad van Weert is dit aanleiding geweest om een integriteitsonderzoek in te stellen. [appellant] heeft op 19 januari 2020 9.133 e-mails uit zijn functionele mailbox verwijderd. Daarna resteerden in die mailbox nog zeven e-mails. Op 29 januari 2020 heeft het college opdracht gegeven om de inhoud van de functionele mailbox van [appellant] met de verwijderde e-mails en zijn werkagenda veilig te stellen. Vervolgens is de kopie van de veilig gestelde e-mails, de andere informatie en de werkagenda (hierna: "de veiliggestelde e-mails") opgeslagen op een externe harde schijf en bewaard in een kluis. [partij] heeft op 7 juli 2020 als journalist bij De Limburger een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur ingediend waarin hij, samengevat, heeft verzocht om documenten of informatie over het handelen en/of functioneren van [appellant] in zijn hoedanigheid als burgemeester van de gemeente Weert.

202502847/1/A3.
    Datum uitspraak: 17 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    [appellant],
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg (hierna: de rechtbank) van 6 mei 2025 in zaak 22/2998 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Weert.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 juli 2022 heeft het college beslist op een verzoek van [partij] om openbaarmaking van documenten.
    Bij besluit gedateerd 31 november 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 mei 2025, ECLI:NL:RBLIM:2025:4356, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 oktober 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.H.A. van der Grinten en mr. H.H. de Vries, advocaten in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door L.W.H.M. Heesen, bijgestaan door mr. T.N. Sanders, advocaat in Breda, zijn verschenen. Voorts is [partij] op de zitting verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is voormalig burgemeester van de gemeente Weert. In De Limburger verscheen op 11 januari 2020 een artikel waarin was geschreven dat [appellant] mogelijk niet integer zou hebben gehandeld bij het verstrekken van subsidies. Voor de gemeenteraad van Weert is dit aanleiding geweest om een integriteitsonderzoek in te stellen. [appellant] heeft op 19 januari 2020 9.133 e-mails uit zijn functionele mailbox verwijderd. Daarna resteerden in die mailbox nog zeven e-mails. Op 29 januari 2020 heeft het college opdracht gegeven om de inhoud van de functionele mailbox van [appellant] met de verwijderde e-mails en zijn werkagenda veilig te stellen. Vervolgens is de kopie van de veilig gestelde e-mails, de andere informatie en de werkagenda (hierna: "de veiliggestelde e-mails") opgeslagen op een externe harde schijf en bewaard in een kluis.
    1.1.    [partij] heeft op 7 juli 2020 als journalist bij De Limburger een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) ingediend waarin hij, samengevat, heeft verzocht om documenten of informatie over het handelen en/of functioneren van [appellant] in zijn hoedanigheid als burgemeester van de gemeente Weert. Meer specifiek wil hij inzicht verkrijgen in de aard en inhoud van de door [appellant] gewiste 9.133 e-mailberichten op het moment dat hij wist dan wel kon weten dat zijn handelen en/of functioneren als burgemeester onderwerp was van onderzoek. Na overleg met het college heeft [partij] zijn verzoek nader gespecificeerd en de onderwerpen van zijn verzoek in omvang beperkt tot een verzoek om e-mails "tranche 1". Het college heeft op het verzoek met inachtneming van de inmiddels in werking getreden Wet open overheid (hierna: de Woo) beslist aan de hand van de kopie met veilig gestelde e-mails. Na onderzoek door een externe advocaat is vastgesteld dat daarin documenten aanwezig zijn die onder de reikwijdte van het Woo-verzoek vallen. Het college heeft bij het besluit van 14 juli 2022 besloten om in tranche 1 1.105 documenten (gedeeltelijk) openbaar te maken. Het geschil gaat over deze 1.105 documenten. Feitelijke openbaarmaking van deze documenten heeft als gevolg van getroffen voorlopige voorzieningen niet plaatsgevonden.
    Uitspraak van de rechtbank
    2.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat het college bevoegd is om op het Woo-verzoek te beslissen, omdat de informatie waarop het verzoek betrekking heeft, ziet op een bestuurlijke aangelegenheid die mede valt onder de bestuurlijke taak van het college. Ook indien de zich feitelijk onder het college bevindende documenten tot de exclusieve bevoegdheid van de burgemeester behoren en de burgemeester derhalve (gedeeltelijk of alleen) bevoegd is om te beslissen op het informatieverzoek en niet het college, leidt dit in dit geval niet tot het oordeel dat deze documenten niet bij het college berusten in de zin van de Woo. De rechtbank volgt het college daarbij in de verwijzing naar artikel 160 van de Gemeentewet.
    De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat ook als [appellant] zou worden gevolgd in zijn standpunt dat een burgemeester - gelet op zijn (deels exclusieve) taken en bevoegdheden - met uitsluiting bevoegd is om informatie die zich bevindt in zijn werkomgeving veilig te stellen en het college hiertoe niet had kunnen besluiten, dit niet kan leiden tot het oordeel dat de besluitvorming daarmee onrechtmatig is waardoor niet tot openbaarmaking mag worden overgegaan. Het college is namelijk, gelet op het doel van de Woo, gehouden om te onderzoeken of de gevraagde informatie onder het college berust of zou moeten berusten en vervolgens te beslissen op dat verzoek. Dat dit volgens [appellant] in strijd is met de AVG kan niet tot een ander oordeel leiden.
    De rechtbank heeft daarna overwogen dat zij uit de besluitvorming afleidt dat het college voldoende zorgvuldigheid heeft betracht bij het verzamelen en onderzoeken van de documenten. [appellant] is daarom volgens de rechtbank niet in zijn privacy geschaad. Over het betoog van [appellant] dat hij vreest voor zijn veiligheid bij openbaarmaking van alle 1.105 documenten, en in het bijzonder bij openbaarmaking van de documenten met nummers 1039, 1041, 1074, 1082 en 1097, heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] dit - al dan niet onder geheimhouding - onvoldoende concreet heeft toegelicht.
    Verder heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij tijdens de hoorzitting in bezwaar in zijn belangen is geschaad.
    Hoger beroep
    Veiligstellen werkomgeving en bevoegdheid college om op het verzoek te beslissen
    3.       [appellant] betoogt, samengevat, dat de rechtbank heeft miskend dat het college de informatie uit de werkomgeving van de burgemeester onrechtmatig heeft verkregen en dat die informatie daarom niet bij het college geacht moet worden te berusten als bedoeld in de Woo. Hij heeft in hoedanigheid van burgemeester besloten om de mails niet te archiveren maar te wissen. Alleen de burgemeester gaat over het verwijderen van inhoud van zijn eigen functionele mailbox. Verder is het onderzoek naar de werkomgeving van de burgemeester gericht op diens taakuitoefening als burgemeester en is dit dus naar zijn aard geen aangelegenheid van het college. De informatie berust volgens [appellant] hoe dan ook niet bij het college, omdat die niet voor het college is bestemd en daarom onrechtmatig door het college is toegeëigend. [appellant] verwijst hiervoor naar staatsrechtelijke en bestuurlijke uitgangspunten en naar de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: de AVG). Om die reden kan het openbaarmakingsbesluit niet rechtmatig zijn genomen. [appellant] voert verder aan dat artikel 160 van de Gemeentewet van het college ook niet de bevoegde Woo-autoriteit maakt.
    Mocht het college de (inhoud van de) mailbox veilig stellen?
    4.       De Afdeling is, anders dan [appellant], van oordeel dat de functionele mailbox van een burgemeester niet onder de persoon die het burgemeestersambt bekleedt, en daarmee ook niet onder die persoon, berust. Zo lang een burgemeester in functie is, is hij de beheerder en gebruiker van het functionele mailaccount van de burgemeester. Daarbij is hij onder meer gebonden aan de regels die de Woo en Archiefwet voor de verstrekking, openbaarmaking en het beheer van overheidsdocumenten stellen. Anders dan [appellant] heeft betoogd, is het verder niet zo dat een persoon die het ambt van burgemeester heeft bekleed na diens defungeren in persoon als enige bevoegd blijft om over de op diens ambtsperiode betrekking hebbende inhoud van de functionele mailbox van de burgemeester te beschikken. Deze bevoegdheid komt toe aan de burgemeester als zodanig, in de persoon van degene die ten tijde van de besluitvorming de functie van burgemeester uitoefent.
    4.1.    De burgemeester is niet alleen een zelfstandig orgaan van de gemeente, maar is daarnaast voorzitter van de raad en van het college. Het college heeft de inhoud van de functionele mailbox van de burgemeester en wat [appellant] daaruit had verwijderd veilig gesteld. Het college mocht dat in dit geval doen, omdat aannemelijk was dat zich in die mailbox, en onder de verwijderde inhoud ervan, ook informatie zou bevinden die betrekking had op aangelegenheden van het college. Ook mocht het college de (verwijderde) inhoud van de functionele mailbox van de burgemeester veiligstellen met het oog op het belang dat e-mails uit de functionele mailbox van de burgemeester in het integriteitsonderzoek van de raad, indien nodig, zouden kunnen worden gebruikt én gelet op het belang te voorkomen dat in strijd met de Archiefwet gegevens te vroeg zouden worden vernietigd waardoor juiste toepassing van de Woo onmogelijk zou kunnen worden. Uit artikel 3 van de Archiefwet 1995 volgt dat het college verplicht is de onder hem berustende archiefbescheiden in goede, geordende en toegankelijke staat te brengen en te bewaren. Gesteld noch gebleken is dat op het moment dat [appellant] de mails uit de mailbox verwijderde de bewaartermijn voor deze mails was verstreken. Het veiligstellen van (de inhoud van) de mailbox was daarmee noodzakelijk voor de vervulling van een wettelijke taak als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder c van de AVG (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2419, onder 4.2). Door het veiligstellen van de mailbox heeft het college daarom niet in strijd met de AVG gehandeld.
    Bevoegdheid college om op het Woo-verzoek te beslissen
    5.       Dat het college de mailbox van de burgemeester mocht veiligstellen, teneinde te voorkomen dat de inhoud ervan verloren zou gaan, betekent niet zonder meer dat het college ook bevoegd was om op het Woo-verzoek te beslissen. Daarbij is van belang dat het Woo-verzoek weliswaar aan het college is gericht, maar uitsluitend ziet op door [appellant] als burgemeester verzonden en ontvangen e-mails. Als gezegd vervult de burgemeester binnen de organen van de gemeente verschillende rollen. Hij heeft de rol van burgemeester als zodanig en daarnaast functioneert hij als burgemeester als voorzitter van de gemeenteraad en voorzitter van het college. Aangenomen moet worden dat in de functionele mailbox van de burgemeester, naast mogelijk persoonlijke e-mails en e-mails over (wettelijke) nevenfuncties, in ieder geval e-mails zullen zitten die betrekking hebben op elk van deze rollen. Daarom gaat het bij een functionele mailbox om documenten die naar hun aard verband houden met de publieke taak die de burgemeester in zijn verschillende rollen vervult (vergelijk artikel 2.1 van de Woo). Het feit dat de burgemeester in verschillende rollen werkzaam is, leidt tot de vraag welk bestuursorgaan binnen de gemeente bevoegd is om te beslissen op een Woo-verzoek dat betrekking heeft op informatie over door een burgemeester verzonden en ontvangen e-mails die zich in de functionele mailbox van een burgemeester bevinden.
    5.1.    Het komt regelmatig voor dat een verzoek om informatie over een bestuurlijke aangelegenheid van het college van burgemeester en wethouders dat aan het college is gericht mede ziet op e-mails die zich in de functionele mailbox van een burgemeester bevinden. Deze e-mails berusten dan zowel onder de burgemeester als voorzitter van het college als onder het college. In een dergelijk geval is het college bevoegd te beslissen over openbaarmaking van de e-mails in de functionele mailbox van de burgemeester. Ter voorbereiding van dat besluit kan de burgemeester of een door hem gemachtigde persoon onderzoek doen in diens functionele mailbox en bezien of en zo ja welke op de aangelegenheid waarop de informatie betrekking hebbende mails zich daarin bevinden. Over de openbaarmaking beslist vervolgens het college. Die situatie deed zich bijvoorbeeld voor in de uitspraak van 3 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1342.
    5.2.    In het onderhavige geval ziet het verzoek uitsluitend op e-mails die zich in de functionele mailbox van de burgemeester bevinden. Gelet op de inhoud van het Woo-verzoek en de daarin genoemde aangelegenheden heeft het verzoek bovendien niet alleen betrekking op informatie die een aangelegenheid van het college betreft. Omdat de functionele mailbox van de burgemeester e-mails kan bevatten die betrekking hebben op een rol van de burgemeester, anders dan als deel van het college, en mogelijk ook op andere bestuurlijke activiteiten of privémails van [appellant], moet in een dergelijk geval eerst een inventarisatie worden gemaakt van de inhoud van de mailbox, om te bepalen welke informatie onder welk orgaan berust. Het ligt, gelet op de inhoud van het Woo-verzoek, op de weg van de burgemeester, dat wil zeggen de persoon die dat ambt op dat moment vervult, dan wel iemand in zijn opdracht, deze inventarisatie te maken. Het college had daarom het Woo-verzoek op grond van artikel 4.2, eerste lid, van de Woo door moeten zenden aan de burgemeester. Dat [appellant] zelf op enig moment niet meer in functie was, stond daar niet aan in de weg. Er is immers altijd iemand die als burgemeester (of diens waarnemer) functioneert.
    5.3.    Voor zover de informatie die zich in de functionele mailbox bevindt een aangelegenheid van de burgemeester in zijn rol van burgemeester als zodanig betreft, is deze informatie alleen bestemd voor de burgemeester en kan alleen de burgemeester een beslissing op het Woo-verzoek nemen. Dat is - voor de goede orde - dus in dit geval niet [appellant] in persoon, ook niet voor zover het gaat om informatie die betrekking heeft op de periode dat hij het ambt van burgemeester bekleedde, maar de ambtsdrager. Ten tijde van de beslissing op het Woo-verzoek was [appellant] immers geen burgemeester meer. Indien dat naar het oordeel van degene die op dat moment de ambtsdrager is of het ambt waarneemt noodzakelijk of wenselijk was, kan diegene daarover met [appellant] overleg plegen.
    5.4.    Het college had, gezien het voorgaande, het Woo-verzoek moeten doorzenden aan de burgemeester - maar niet aan [appellant] in persoon of als gewezen burgemeester - zodat de burgemeester kon bepalen welke informatie uit de functionele mailbox van de burgemeester onder welk orgaan berust. Dit heeft het college ten onrechte niet gedaan. Daarmee heeft het college zijn besluiten van 14 juli 2022 en gedateerd 31 november 2022 in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig voorbereid. Verder heeft de burgemeester ten onrechte niet beslist op het Woo-verzoek voor zover de informatie in de e-mails een aangelegenheid van de burgemeester als zodanig betreft. Dat betekent dat de besluiten van het college voor zover het deze e-mails betreft in zoverre onbevoegd zijn genomen. De Afdeling zal het college opdragen om deze gebreken te herstellen.
    Het betoog slaagt.
    Documenten 1039, 1041, 1074, 1082 en 1097
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij zijn bezwaren tegen openbaarmaking onvoldoende heeft toegelicht en geconcretiseerd. Hij blijft bij zijn standpunt dat door openbaarmaking van de 1.105 documenten, en specifiek van de documenten 1039, 1041, 1074, 1082 en 1097, zijn veiligheid in het geding is. Volgens [appellant] kan in redelijkheid niet van hem worden verwacht dat hij dit verder onderbouwt. Bovendien gaat dit in tegen zijn belangen, namelijk dat niets uit de werkomgeving van de burgemeester door het college openbaar hoort te worden gemaakt en dat het college geen kennis mag verkrijgen over informatie die alleen bij de burgemeester behoort. [appellant] voert daarnaast in dit verband aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college voldoende inspanningen heeft verricht om [appellant] op een zorgvuldige en deugdelijke manier te horen in de bezwaarfase.
    6.1.    De Afdeling heeft de vijf documenten ingezien. Voor de Afdeling is het zonder nadere toelichting van [appellant] niet duidelijk waarom bij openbaarmaking van de documenten de veiligheid van [appellant] in het geding is. Hij heeft hierover bij de rechtbank of de Afdeling, bijvoorbeeld door een vertrouwelijke schriftelijke toelichting, geen inzicht in gegeven en heeft dat ook op de zitting van de Afdeling niet gedaan. Dat heeft hij overigens ook niet gedaan ten aanzien van de andere documenten die het college (gedeeltelijk) openbaar wil maken. Verder is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat [appellant] voldoende in de gelegenheid is gesteld om in de bezwaarfase zijn standpunt over zijn veiligheid naar voren te brengen. De Afdeling onderschrijft wat de rechtbank daarover heeft overwogen. [appellant] heeft in hoger beroep alleen volstaan met een herhaling van zijn betoog.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het college was onbevoegd om een besluit te nemen op het Woo-verzoek voor zover dat verzoek ziet op aangelegenheden die alleen de burgemeester betreffen. Voor zover het gaat om aangelegenheden van het college heeft het college zijn besluiten onzorgvuldig voorbereid.
    8.       De Afdeling ziet vanwege het lange tijdsverloop aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:51d van de Awb. De Afdeling draagt het college op om binnen twaalf weken na verzending van deze tussenuitspraak de onder 5.4 genoemde gebreken te herstellen. Dit kan het college doen door het Woo-verzoek aan de burgemeester door te zenden en hem in de gelegenheid te stellen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De burgemeester moet over e-mails die alleen betrekking hebben op zijn rol als burgemeester, niet zijnde lid van het college, zelf een besluit nemen. Omdat in zoverre door het college onbevoegd is beslist, is dat besluit een beslissing op bezwaar genomen door het wel bevoegde orgaan. Voor zover de e-mails betrekking hebben op een aangelegenheid van het college, dient het college deze beslissing te nemen. Omdat in deze uitspraak onder 6.1 al is beslist over de rechtmatigheid van het besluit tot (gedeeltelijke) openbaarmaking hoeft het college daarbij geen nieuwe belangenafweging te maken. Denkbaar is dat het college, omdat de personen die het burgemeestersambt ten tijde van de besluitvorming bekleedden met de besluiten van het college hebben ingestemd, de burgemeester tot het nemen van de nieuwe beslissing op bezwaar machtigt. Het ligt voor de hand dat ter voorbereiding van de besluiten [appellant] de gelegenheid wordt geboden om diens veiligheid bij openbaarmaking van de stukken te bespreken.
    9.       In de einduitspraak wordt beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Weert op om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak, met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen, de gebreken te herstellen door het verzoek door te sturen naar de burgemeester en vervolgens nieuwe besluiten op bezwaar door het terzake bevoegde orgaan van de gemeente te (laten) nemen en deze op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en de uitkomst aan de Afdeling mee te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E. de Bakker, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. De Bakker
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2025
    1031