ECLI:NL:RVS:2008:BC1503, Raad van State, 09-01-2008, 200703534/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-01-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 augustus 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Halderberge (hierna: het college) aan Eneco Milieu B.V. (hierna: Eneco Milieu) vrijstelling verleend voor het realiseren van een windturbinepark, bestaande uit vijf windturbines in lijnopstelling langs de Sint Antoinedijk te Oud-Gastel (hierna: de locatie), met dien verstande dat deze windturbines voldoen aan het bepaalde in de ruimtelijke onderbouwing van 23 juni 2003.

200703534/1.
      Datum uitspraak: 9 januari 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.    de vereniging "Belangenvereniging West-Brabants Polderlandschap", gevestigd te Moerdijk,
      2.    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      "Eneco Milieu B.V.", gevestigd te Utrecht,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak in de zaken nrs. 06/2314 en 06/2315 van de rechtbank Breda van 13 april 2007 in het geding tussen:
    
    [wederpartij] en appellante sub 1
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Halderberge.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 augustus 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Halderberge (hierna: het college) aan Eneco Milieu B.V. (hierna: Eneco Milieu) vrijstelling verleend voor het realiseren van een windturbinepark, bestaande uit vijf windturbines in lijnopstelling langs de Sint Antoinedijk te Oud-Gastel (hierna: de locatie), met dien verstande dat deze windturbines voldoen aan het bepaalde in de ruimtelijke onderbouwing van 23 juni 2003.
    
    Bij besluit van 18 augustus 2005 heeft het college aan Eneco Milieu reguliere bouwvergunning verleend voor het plaatsen van vijf windturbines en een transformatorhuisje op de locatie.
    
    Bij besluit van 14 maart 2006 heeft het college, voor zover thans van belang, de daartegen door [wederpartij] en de Belangenvereniging West-Brabants Polderlandschap (hierna: WBP) gemaakte bezwaren gegrond verklaard en onder aanvulling van de motivering besloten tot handhaving van de besluiten van 16 en 18 augustus 2005.
    
    Bij uitspraak van 13 april 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, de daartegen door [wederpartij] en WBP ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 14 maart 2006 vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van die uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben WBP bij brief van 21 mei 2007, bij de Raad van State ingekomen op 22 mei 2007, en Eneco Milieu bij brief van 25 mei 2007, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. WBP heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 18 juni 2007. Eneco Milieu heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 25 juni 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij besluit van 21 augustus 2007 heeft het college opnieuw beslist op de bezwaren van [wederpartij] en WBP, deze bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 18 augustus 2005 vernietigd voor zover het de daarbij behorende tekening van 24 april 2003 betreft en de vrijstelling en bouwvergunning voor het overige gehandhaafd.
    
    [wederpartij], die in de gelegenheid is gesteld als partij aan het geding deel te nemen, heeft bij brief van 22 augustus 2007 een reactie ingediend.
    
    Bij brieven van 23 augustus 2007 heeft WBP nadere reacties ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van WBP. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 november 2007, waar WBP, vertegenwoordigd door [voorzitter], [secretaris], bijgestaan door G. Hombrink, Eneco Milieu, vertegenwoordigd door ir. M.T. Dijkstra en J.A.P. Kloet, bijgestaan door mr. J.H.M. Berenschot, advocaat te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Timmermans, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. I.F.M. Kwint, daar gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het betoog van Eneco Milieu dat de rechtbank niet heeft onderkend dat WBP niet als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, gelezen in samenhang met het derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan worden aangemerkt, voor zover haar beroep betrekking heeft op geluidsaspecten, faalt. Blijkens haar statuten stelt WBP zich ten doel instandhouding van het polderlandschap en alles wat daar rechtstreeks of zijdelings mee verband houdt. Haar belang is rechtstreeks bij het besluit van 14 maart 2006 betrokken. Dat de geluidsaspecten geen betrekking zouden hebben op belangen waarvoor WBP bescherming zoekt, zoals Eneco Milieu heeft gesteld, doet niet aan het zijn van belanghebbende van WBP af, reeds omdat voor een dergelijke nadere beoordeling van het belang van WBP geen grondslag te vinden is in de wet.
    
    2.2.    Het bouwplan voorziet in het oprichten van vijf windturbines met een ashoogte van 78 m, geplaatst op een basis van 2 m, en van een transformatorhuisje. Vanaf de Sint Antoinedijk leidt een toegangsweg naar elk van de windturbines. Het gezamenlijk vermogen van de windturbines bedraagt 10 MW. Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Halderberge West". Om medewerking aan het bouwplan te verlenen heeft het college met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vrijstelling verleend.
    
    2.3.    De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] en WBP gegrond verklaard en het besluit van 14 maart 2006 vernietigd, omdat de bij de bouwvergunning behorende tekeningen onderling tegenstrijdig zijn, onduidelijkheid bestaat omtrent de gevolgen van het geluidsniveau van de windturbines voor de omwonenden en de aan de vrijstelling verbonden voorwaarde te vaag is. Het betoog van Eneco Milieu richt zich tegen deze overwegingen. Het betoog van WBP richt zich tegen de overwegingen van de rechtbank die niet tot vernietiging van het besluit van 14 maart 2006 hebben geleid.
    
    Ten aanzien van het hoger beroep van WBP
    
    2.4.    Het betoog van WPB dat zij in haar belangen is geschaad door de omstandigheid dat het besluit van het college van 29 juli 2003 om geen milieueffectrapportage (hierna: MER) op te stellen alleen in de Halderbergse Bode is gepubliceerd, faalt. Het besluit om geen MER op te stellen dient te worden aangemerkt als een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van een besluit als bedoeld in artikel 6:3 van de Awb. Deze beslissing treft WBP niet los van het voor te bereiden besluit rechtstreeks in haar belang en kan, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, eerst in het kader van de vergunningverlening en de beroepsprocedure daarover aan de orde worden gesteld.
    
        In hetgeen WBP heeft betoogd, ziet de Afdeling voorts geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich in het kader van de m.e.r.-beoordeling niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen MER behoeft te worden opgesteld, nu niet is gebleken van bijzondere omstandigheden of milieuknelpunten die een diepgaand onderzoek naar alternatieven en milieueffecten in het kader van een MER wenselijk maken. Bovendien gold ten tijde van het besluit van 14 maart 2006 geen m.e.r.-beoordelingsplicht meer, omdat de drempelwaarde als bedoeld in categorie 22.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994, zoals dat luidt per 8 februari 2005, is bepaald op 15 MW en het gezamenlijk vermogen van dit project beneden deze drempelwaarde is gelegen.
    
    2.5.    WBP betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college in redelijkheid geen gebruik heeft mogen maken van de verklaring van geen bezwaar van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college van gedeputeerde staten) van 26 juli 2005, nu de daarin gegeven motivering met betrekking tot de landelijke inpassing van het bouwplan onjuist is.
    
    2.5.1.    Dit betoog faalt eveneens. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, ligt de locatie op de bij de uitvoeringsnota "Brabant voor de wind" (hierna: de uitvoeringsnota) behorende indicatieve kaart "Mogelijkheden en belemmeringen voor windenergie" in het als geel gemarkeerd gebied, hetgeen betekent dat het plaatsen van windturbines in dit gebied alleen is toegestaan als de leefomgeving, de natuurwaarden, het landschap en de gebruiksfuncties in de omgeving worden behouden dan wel versterkt. Gelet op de omstandigheid dat voor het bouwplan aansluiting is gezocht bij zichtbare lijnelementen in het landschap, de Sint Antoinedijk, en dat in de nabije omgeving van het bouwplan meer elementen zichtbaar zijn die de openheid van het landschap beperken, heeft het college van gedeputeerde staten zich in zijn verklaring van geen bezwaar van 26 juli 2005 op het standpunt gesteld dat het bouwplan voldoet aan de randvoorwaarden uit de uitvoeringsnota. De rechtbank heeft aangenomen dat het college van gedeputeerde staten daarmee heeft bedoeld dat met het bouwplan de in dit gebied aanwezige waarden worden behouden en terecht geoordeeld dat dit standpunt niet onjuist is. Zoals de rechtbank voorts met juistheid heeft overwogen, is de volgens WBP niet kritische en niet objectieve toetsing van het bouwplan door het college van gedeputeerde staten de consequentie van de uitvoeringsnota en de ruime mate van beleidsvrijheid die gemeenten door de provincie worden gelaten. Dit vormt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geen aanleiding voor het oordeel dat het college in redelijkheid geen gebruik heeft mogen maken van de verklaring van geen bezwaar.
    
    2.6.    Het betoog van WBP dat de rechtbank heeft miskend dat het college de afwijking van het negatieve welstandsadvies van de commissie Welstandszorg Noord-Brabant (hierna: de welstandscommissie) van 25 november 2003 onjuist heeft gemotiveerd, faalt ook. Blijkens de Nota Windenergie Halderberge is voor de regio West-Brabant een zogenoemde quick scan uitgevoerd naar de mogelijkheden voor het plaatsen van windturbines. Op grond van een aantal zoekcriteria zijn negen potentiële windturbinelocaties in beeld gebracht en daarvan is gebleken dat de Sint Antoinedijk veruit de meest geschikte locatie is voor het ontwikkelen van een windmolenpark. Deze locatie betreft een open landschap.
    
        Door de welstandscommissie is voor het bouwplan aan het college een negatief advies uitgebracht, omdat deze commissie van mening is dat het bouwplan de rust en de weidsheid van het open landschap waar de Sint Antoinedijk is gelegen aantast. Anders dan WBP betoogt, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat dit advies tot consequentie heeft dat windturbines naar hun aard niet kunnen voldoen aan redelijke eisen van welstand, aangezien windturbines voor het behalen van voldoende rendement in een open landschap geplaatst moeten worden. Nu het college zich op grond van de intentieverklaring "Regionale Ontwikkeling Windenergie West-Brabant" van 26 juni 2002 heeft verplicht tot het opwekken van windenergie en uit de Nota Windenergie Halderberge blijkt dat de Sint Antoinedijk daarvoor veruit de meest geschikte locatie is, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het college met een beroep op maatschappelijke, milieuhygiënische en economische belangen in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van voormeld welstandsadvies.
    
    Ten aanzien van het hoger beroep van Eneco Milieu
    
    2.7.    Eneco Milieu betoogt dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 14 maart 2006 geheel heeft vernietigd en dat een partiële vernietiging van dat besluit zou hebben volstaan.
    
    2.7.1.    Dit betoog faalt. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de bij de bouwvergunning behorende tekeningen van 12 mei 1999 en 24 april 2003 onderling strijdig zijn wat betreft de lengte van de toegangswegen naar de windturbines. Nu uit de bouwvergunning niet blijkt dat alleen op de tekening van 12 mei 1999 de juiste lengten van de toegangswegen naar de windturbines staan weergegeven en aldus niet blijkt op welke plaats de windturbines zijn voorzien, kon de rechtbank niet volstaan met een partiële vernietiging van het besluit van 14 maart 2006.
    
    2.8.    Eneco Milieu betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aan de vrijstelling verbonden voorwaarde zo vaag is geformuleerd dat daaruit niet kan blijken aan welke eisen de windturbines exact dienen te voldoen. Daarnaast betoogt Eneco Milieu dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college alsnog een beslissing dient te nemen op het - onder verwijzing naar het rapport "Hoge molens vangen veel wind II; geluidsbelasting door windturbines in de nacht" van de natuurkundewinkel van de Rijksuniversiteit Groningen en het proefschrift "The sounds of high winds" van G.P. van den Berg gemotiveerde - betoog van WBP dat het in de nacht door windturbines bereikte geluidsniveau anders berekend moet worden dan standaard gebeurt, omdat in de nacht het maximale toerental eerder wordt bereikt dan overdag. 
    
    2.8.1.    Dit betoog slaagt. Niet in geschil is dat op het windturbinepark het Besluit voorzieningen en installaties milieubeheer (hierna: het Besluit) van toepassing is. Zoals ook is aangegeven in paragraaf 5.4.3. van de ruimtelijke onderbouwing "Halderberge, windturbinepark Sint Antoinedijk" van 23 juni 2003 (hierna: de ruimtelijke onderbouwing), mag ingevolge voorschrift 1.1.1 van bijlage 2 behorende bij het Besluit, voor zover thans van belang, het niveau van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr, LT) op de gevel van woningen niet meer bedragen dan 50 dB(A) tussen 7:00 uur en 19:00 uur, 45 dB(A) tussen 19:00 uur en 23:00 uur en 40 dB(A) tussen 23:00 uur en 7:00 uur. Ingevolge voorschrift 5.1.3 van bijlage 1 behorende bij het Besluit worden metingen ten behoeve van de bepaling van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr, LT) op de gevel van een woning of andere geluidgevoelige gebouwen en geluidsgevoelige terreinen en de beoordeling daarvan, uitgevoerd met inachtneming van de zogeheten Windnormcurve (hierna: de WNC-40) in bijlage 3. Bij het vaststellen van deze curve is een grenswaarde van 40 dB(A) voor de nachtperiode als uitgangspunt genomen.
    
        Eneco Milieu heeft ter zitting onweersproken gesteld dat de geluidproductie van de windmolens maximaal is bij windsnelheden van 8 m/s en hoger. Op grond van de WNC-40 bedraagt bij dergelijke windsnelheden het referentieniveau van de geluidsemissie 44 dB(A). Gelet hierop is op kaart 4 van de ruimtelijke onderbouwing een geluidscontour van 44 dB(A) ingetekend. Nu daarnaast, zoals blijkt uit paragraaf 5.4.3. van de ruimtelijke onderbouwing, via het terugregelen van de meest westelijk gelegen windturbine (T1) de geluidsbelasting voor de binnen de 44 dB(A)-geluidscontour gelegen woning binnen de normwaarde blijft, voldoet het bouwplan gedurende alle perioden per etmaal aan de in het Besluit gestelde geluidseisen volgens de WNC-40. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat de ter beheersing van het geluidsniveau van de windturbines aan de vrijstelling verbonden voorwaarde te vaag en voor meerdere uitleg vatbaar is.
    
        Het college dient derhalve niet alsnog te beslissen op het door WBP in beroep naar voren gebrachte betoog, dat op grond van voormeld rapport van de natuurkundewinkel van de Rijksuniversiteit Groningen en voormeld proefschrift van G.P. van den Berg, het in de nacht door windturbines bereikte geluidsniveau anders moet worden berekend dan standaard gebeurt, nu daarvoor, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, geen aanleiding bestaat.
    
        Anders dan WBP betoogt, is de in de ruimtelijke onderbouwing opgenomen geluidswaardeberekening voldoende, nu het bouwplan voorziet in windturbines met een rotordiameter van meer dan 50 m en de afstand van de windturbines tot de dichtstbijzijnde woning meer dan 300 m bedraagt als bedoeld in artikel 6, zevende lid, van het Besluit. Niet is gebleken dat voormelde berekening onjuist is.
    
    2.9.    Het hoger beroep van WBP is ongegrond. Het hoger beroep van Eneco Milieu is gegrond. Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, nu het dictum daarvan juist is. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    Ten aanzien van het besluit van 21 augustus 2007
    
    2.10.    Bij besluit van 21 augustus 2007 heeft het college opnieuw beslist op de door WBP en [wederpartij] gemaakte bezwaren. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, aangemerkt als een besluit waartegen beroepen van WBP en [wederpartij] zijn gericht en geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    
    2.11.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.8.1. is overwogen, staat in beroep nog uitsluitend ter beoordeling of de door de rechtbank terecht geconstateerde strijdigheid tussen de bij de bouwvergunning behorende tekeningen bij het nieuwe besluit op bezwaar is opgeheven. Aangezien het college het besluit van 18 augustus 2005 heeft herroepen, in die zin dat is bepaald dat de tekening van 24 april 2003 geen deel uitmaakt van de bouwvergunning, stelt de Afdeling vast dat het college, voor zover daartoe in het licht van het vorenoverwogene aanleiding bestond, op juiste wijze gevolg heeft gegeven aan de uitspraak van de rechtbank. Voor zover de toegangswegen naar de windturbines qua lengte afwijken van hetgeen daaromtrent is bepaald op de bij de bouwvergunning behorende tekening van 12 mei 1999, is dat een kwestie van handhaving.
    
    2.12.    De beroepen zijn ongegrond.
    
    2.13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    verklaart de beroepen tegen het besluit van 21 augustus 2007 ongegrond.  
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen 			w.g. Lodder
      Voorzitter    					ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2008
    
    17-531.