ECLI:NL:RBGEL:2026:1906, Rechtbank Gelderland, 11-03-2026, AWB 25/5889, AWB 25/5822
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2026-03-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over de aan vergunninghouders verleende omgevingsvergunning voor de bouw van twee nieuwe woningen en het verkleinen van de bestaande woning. Met een eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter is de beslissing op bezwaar vernietigd. Het college heeft bij besluit van 22 oktober 2025 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college in de nieuwe beslissing op bezwaar voldoende gemotiveerd heeft waarom, ondanks dat het project niet geheel voldoet aan de in de gemeente geldende beleidsregels, sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is dan ook ongegrond. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ARN 25/5889 (verzoek) en 25/5822 (beroep)
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 
    
    op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaken tussen
    
    
      [eiseres] en [eiser] , uit [plaats 1] , eisers
    (gemachtigde: mr. I.E. Nauta),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Harderwijk 
    (gemachtigden: G. Maatkamp en W. van Santen)
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij 1] en [derde-partij 2], uit [plaats 1] (vergunninghouders)
      (gemachtigde: J. van den Hoorn).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de aan vergunninghouders verleende omgevingsvergunning voor de bouw van twee nieuwe woningen en het verkleinen van de bestaande woning op het perceel aan de [locatie] in [plaats 1] . 
    
    
    
      1.1.
      Met een eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter is de beslissing op bezwaar vernietigd. Het college heeft bij besluit van 22 oktober 2025 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college in de nieuwe beslissing op bezwaar voldoende gemotiveerd heeft waarom, ondanks dat het project niet geheel voldoet aan de in de gemeente geldende beleidsregels, sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De voorzieningenrechter is dan ook van oordeel dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is dan ook ongegrond. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af. 
      
    
    
      1.2.
      Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Bij besluit van 10 oktober 2024 heeft het college de betreffende omgevingsvergunning verleend. Bij beslissing op bezwaar van 24 april 2025 heeft het college de omgevingsvergunning in stand gelaten. Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld bij de rechtbank. Bij uitspraak van 30 juli 2025 heeft de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaard en het besluit van 24 april 2025 vernietigd.
    
    
    
      2.1.
      Bij besluit van 22 oktober 2025 (het bestreden besluit) heeft het college een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Eisers zijn het wederom niet eens met de beslissing op hun bezwaar en hebben beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om hangende beroep een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      2.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 25 februari 2026 op zitting behandeld. Eisers en hun gemachtigde hebben deelgenomen aan de zitting. Het college heeft zich op zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Vergunninghouders en hun gemachtigde zijn ook verschenen.
      
    
    
      2.3.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, beslist zij ook op het beroep van eisers daartegen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. De voorzieningenrechter bespreekt hieronder eerst de totstandkoming van het bestreden besluit. Daarna zet zij het wettelijk kader uiteen. Vervolgens wordt de rechtmatigheid van de verleende omgevingsvergunning beoordeeld. Dat doet de voorzieningenrechter aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    4. Vergunninghouders exploiteerden bedrijfsmatig een paardenhouderij aan de [locatie] in [plaats 1] (hierna: het perceel). Zij hebben een omgevingsvergunning aangevraagd voor een erftransformatie op het perceel. Het bouwplan voorziet in het bouwen van twee nieuwe woningen en het verkleinen van de bestaande woning. De achterste woning zal door vergunninghouders worden bewoond, de andere nieuwbouwwoning is bestemd voor de zoon van vergunninghouders en zijn partner. Bij besluit van 10 oktober 2024 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit verleend. 
    
    
      4.1.
      Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning. Voordat het college een beslissing op bezwaar heeft genomen, heeft het advies ingewonnen bij de commissie bezwaarschriften van de gemeente Harderwijk . Op 24 april 2025 heeft het college, in navolging van het advies van de commissie, het bezwaar van eisers ongegrond verklaard. 
      
    
    
      4.2.
      Eisers hebben beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het besluit van 24 april 2025. Bij uitspraak van 30 juli 2025 heeft de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaard (en het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen), omdat de voorzieningenrechter – kort samengevat – van oordeel was dat de omgevingsvergunning was verleend in strijd met de ‘Beleidsregel van de gemeenteraad van de gemeente Harderwijk houdende regels omtrent meer waarde te geven en tegelijkertijd het landschap te ontdoen van ontsierende gebouwen, verval en ongewenst gebruik’ (hierna: de beleidsregel). Om die reden heeft de voorzieningenrechter het besluit van 30 juli 2025 vernietigd. Het college moest volgens de voorzieningenrechter in de nieuw te nemen beslissing op bezwaar heroverwegen of de strijdigheid met de beleidsregel aanleiding vormt om de omgevingsvergunning alsnog te weigeren. Ook kon het college besluiten om de omgevingsvergunning na heroverweging in stand te laten, maar dan zou het nader moeten motiveren waarom er, ondanks strijd met de beleidsregel, in dit concrete geval toch een omgevingsvergunning kan worden verleend.
      
    
    
      4.3.
      Bij besluit van 22 oktober 2025 (het bestreden besluit) heeft het college een nieuwe beslissing op bezwaar genomen en de verleende omgevingsvergunning onder aanvulling van de motivering en met twee nieuwe vergunningvoorschriften in stand gelaten.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
        5. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel waar de woningen gerealiseerd worden, waren vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘Buitengebied 2014’ en het daarmee samenhangende bestemmingsplan ‘Veegplan Buitengebied’ van kracht. Deze bestemmingsplannen maken dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Harderwijk . Op grond van het bestemmingsplan Buitengebied 2014 hebben de gronden waar het bouwplan is voorzien een woonbestemming met de functieaanduiding ‘paardenhouderij’. Het bouwplan is in strijd met artikel 15.1, onder a, van het bestemmingsplan Buitengebied 2014, omdat niet meer dan één woning per bestemmingsvlak is toegestaan.
      
      
    
    
      5.1.
      Een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verleent. In artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
      
    
    
      5.2.
      De voornaamste vraag die in het kader van deze procedure moet worden beantwoord, is dus of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toestaan van de bouw van meer dan één woning voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. 
      
      
        
          Is sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties?
        
        6. Eisers voeren aan dat de omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden, omdat geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Eisers stellen dat niet wordt voldaan aan de beleidsregel (de rood-voor-rood-regeling) die het college toepast. Eisers stellen dat als niet aan alle voorwaarden wordt voldaan, het college geen medewerking mag verlenen. Verder wijzen eisers er – kort samengevat – op dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die rechtvaardigen dat van de beleidsregel wordt afgeweken. Volgens eisers volgt uit artikel 4:84 van de Awb namelijk dat alleen als sprake is van bijzondere omstandigheden van de beleidsregel kan worden afgeweken. Ook stellen eisers dat aan diverse andere voorwaarden uit de beleidsregel niet wordt voldaan.
      
      
    
    
      6.1.
      Een bestuursorgaan kan alleen beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende bevoegdheid of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid. Het college is zelfstandig bevoegd om een omgevingsvergunning te verlenen voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. De voorzieningenrechter stelt vast dat de beleidsregel waar de concrete voorwaarden in zijn opgenomen om woningen op agrarische percelen in het buitengebied ruimtelijk toe te staan, een beleidsregel van de gemeenteraad (en niet van het college) betreft. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het juridisch gezien dus geen beleidsregel van college is. De gemeenteraad kan tenslotte alleen beleidsregels vaststellen ten aanzien van haar toekomende bevoegdheden, en niet van bevoegdheden van het college. Het college is niet gebonden aan beleidsregels van de gemeenteraad. Het is de voorzieningenrechter verder niet gebleken dat het college deze beleidsregel van de gemeenteraad schriftelijk heeft omarmd en als zijn beleidsregel heeft aangemerkt. De toetsing verloopt om die reden niet via artikel 4:84 van de Awb. De voorzieningenrechter beoordeelt daarom niet of sprake is van bijzondere omstandigheden. In de uitspraak van de voorzieningenrechter van 30 juli 2025 is overigens ook niet overwogen dat het college alleen in bijzondere omstandigheden kan afwijken van de beleidsregel.
      
    
    
      6.2.
      Uit de eerdere uitspraak van de voorzieningenrechter volgt wel dat het college in principe alleen medewerking wil verlenen als wordt voldaan aan de beleidsregel van de gemeenteraad. De voorzieningenrechter begrijpt dit zo dat het college in ieder geval vindt dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties als aan die voorwaarden is voldaan. Dat laat onverlet dat, ook als niet aan die voorwaarden uit die beleidsregel is voldaan, sprake kan zijn van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, maar dan zal het college dat wel moeten motiveren. Dat volgt ook uit rechtsoverweging 14 van de uitspraak van de voorzieningenrechter van 30 juli 2025.
      
    
    
      6.3.
      In de nieuwe beslissing op bezwaar heeft het college gemotiveerd waarom volgens hem, ondanks dat het project niet geheel voldoet aan de voorwaarden van de beleidsregel, sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Uit de beleidsregel blijkt dat deze uitsluitend toepasbaar is bij agrarische percelen, maar het college wenst het ook voor dit bouwplan toe te passen (een niet agrarisch perceel met een woonbestemming).
      
    
    
      6.4.
      Het college heeft daar verschillende argumenten voor aangedragen. Het college wijst er bijvoorbeeld op dat de aanwezige paardenhouderij is beëindigd, dat overtollige en ontsierende (agrarische) bebouwing worden verwijderd en dat er samenhang ontstaat in bebouwing, ingepast in de directe omgeving. Daarnaast draagt het project bij aan het vergroten van de woningvoorraad van [plaats 2] en [plaats 1] en daarmee aan het invullen van de woningbehoefte. Het college meent daarom dat met het initiatief een herontwikkeling wordt voorzien die voldoet aan de voorwaarden uit de beleidsregel en daarmee bijdraagt aan de beoogde kwaliteitsverbetering van het buitengebied van [plaats 2] en [plaats 1] , hetgeen in lijn is met de beleidsregel van de gemeenteraad. Dat deze ontwikkeling plaatsvindt op een perceel met een woonbestemming, doet daar volgens het college niet aan af, juist ook omdat er wel een agrarisch bedrijf was gevestigd op het perceel. Al met al vindt het college dat de ontwikkeling een positieve bijdrage levert aan de kwaliteit van het buitengebied, dat er geen belangen van anderen onevenredig worden aangetast en dat daarom sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college hiermee voldoende kenbaar en begrijpelijk heeft gemotiveerd waarom sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en dat het de omgevingsvergunning met deze nadere motivering in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
      
    
    
      6.5.
      
        Eisers hebben nog aangevoerd dat niet wordt voldaan aan voorwaarde 9 en voorwaarde 3 van de beleidsregel, maar dit hebben eisers niet eerder aangevoerd. Bij hernieuwde besluitvorming na een eerdere beroepsprocedure kunnen in beginsel geen nieuwe gronden worden aangevoerd. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kan niet worden aanvaard dat nieuwe beroepsgronden worden aangevoerd die reeds tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen worden gebracht, tenzij het nieuwe besluit de partij in een nadeliger positie brengt. De voorzieningenrechter is van oordeel dat eisers deze betreffende grond ook in de eerdere zaak naar voren hadden kunnen brengen.
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Had het college bindend advies moeten vragen aan de gemeenteraad?
        
        7. Eisers stellen zich op het standpunt dat het college eerst (bindend) advies had moeten vragen aan de gemeenteraad. De gemeenteraad is immers het orgaan dat de beleidsregel heeft vastgesteld. Als van de voorwaarden van die beleidsregel wordt afgeweken, dan moet de gemeenteraad daar advies over hebben uitgebracht, aldus eisers.
      
      
    
    
      7.1.
      
        Uit artikel 16.15a, sub b, van de Omgevingswet in samenhang met de Bindend Advieslijst van de gemeenteraad volgt dat alleen advies aan de gemeenteraad gevraagd hoeft te worden als sprake is van de bouw van meer dan twee woningen. Daar is in dit geval geen sprake van. Van andere redenen waarom verplicht advies gevraagd had moeten worden aan de gemeenteraad is de voorzieningenrechter niet gebleken.
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Zijn de vergunningvoorschriften voldoende duidelijk?
        
        8. Eisers betogen dat nog steeds niet is voldaan aan voorwaarden 1 en 12 van de beleidsregel, omdat de verbonden voorschriften niet deugdelijk zijn. Eisers stellen in dat kader dat de voorschriften onduidelijk en niet handhaafbaar zijn.
      
      
    
    
      8.1.
      In het bestreden besluit is het volgende opgenomen:
      
      
        
          
        
      
      
    
    
      8.2.
      
        De voorzieningenrechter stelt voorop dat de voorschriften duidelijker hadden gekund, omdat staat beschreven dat er een tweetal vergunningvoorschriften worden toegevoegd. Het college heeft op zitting toegelicht dat dit de voorschriften al zijn. Gezien de toelichting op zitting acht de voorzieningenrechter voldoende aannemelijk dat het college deze twee voorschriften aan de omgevingsvergunning heeft verbonden. De voorzieningenrechter volgt eisers echter niet in hun betoog dat de voorschriften té onduidelijk en daarom ondeugdelijk zijn. Uit het bestreden besluit volgt voldoende duidelijk dat beoogd is om vast te leggen dat het bedrijfsmatig exploiteren van een paardenhouderij beëindigd moet worden en beëindigd gehouden moet worden. Een dergelijk voorschrift is ook handhaafbaar; als wel weer gestart wordt met de paardenhouderij, dan wordt in strijd gehandeld met dit vergunningvoorschrift. Ook uit het andere vergunningvoorschrift volgt voldoende duidelijk dat beoogd is om bestuursrechtelijk te borgen dat vergunninghouders moeten voldoen aan het (erf)inrichtingsplan. Aangezien er maar één erfinrichtingsplan is, kan er geen onduidelijkheid over bestaan aan welk erfinrichtingsplan moet worden voldaan. Ook dit vergunningvoorschrift is naar het oordeel van de voorzieningenrechter handhaafbaar.
        De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Het beroep is ongegrond. Omdat de voorzieningenrechter op het beroep heeft beslist, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af.
    
    
    
      9.1.
      Voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht bestaat dan ook geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter verklaart:
    
    - het beroep ongegrond;
    - wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Emaus, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier, en wordt openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
      
        De voorzieningenrechter en de griffier zijn verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Rb. Gelderland (vzr.) 30 juli 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:6233.
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     De bedrijfsmatige paardenhouderij is ondertussen gestaakt en de daarvoor aanwezige opstallen zijn inmiddels gesloopt.
  
  
     Zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Dit volgt uit bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet, waarin het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ is gedefinieerd.
  
  
     Dat volgt uit artikel 4:81 van de Awb.
  
  
     ABRvS 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3213.
  
  
     Rb. Gelderland (vzr.) 30 juli 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:6233, rechtsoverweging 9.1.