ECLI:NL:CRVB:2008:BC4538, Centrale Raad van Beroep, 24-01-2008, 06-6265 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2008-01-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Intrekking met terugwerkende kracht van aanvankelijk besluit tot treffen minnelijke regeling. Geen vaste aanstelling als ambtenaar.

06/6265 AW
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [appellant]
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 27 september 2006, 06/146 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Roermond (hierna: college)
    
    
    
    
    
    
    
    Datum uitspraak: 24 januari 2008
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 december 2007. Appellant is verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door 
      mr. V.L.S. van Cruijningen, advocaat te ’s-Hertogenbosch, en J.W.M. Koppers, werkzaam bij de gemeente Roermond.
    
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Onder verwijzing naar de aangevallen uitspraak voor een uitvoeriger weergave van de voor dit geding relevante feiten en omstandigheden volstaat de Raad met het navolgende.
    
    1.1. Appellant is met ingang van 16 augustus 2002 in tijdelijke dienst bij de gemeente Roermond aangesteld. Nadat de tijdelijke aanstelling tweemaal verlengd was en appellant op 4 augustus 2004 mondeling kenbaar was gemaakt dat zijn aanstelling na 15 augustus 2004 niet verder verlengd zou worden, hebben partijen op 16 augustus 2004 overeen-stemming bereikt over een minnelijke regeling, waarna deze bij beslissing van 8 september 2004 (hierna ook: minnelijke regeling) door het college is geformaliseerd. De kern van de regeling bestond uit ontslagname door appellant uit zijn tijdelijke aanstelling met ingang van 16 augustus 2004 en het faciliteren door het college van de herstart van appellants voormalige eigen bedrijf. Appellant zou op basis van een overeenkomst van opdracht als zelfstandige gedurende 18 maanden voor de gemeente diensten verrichten als akoestisch deskundige met wederzijdse inachtneming van nauwkeurig vastgelegde voor-waarden. Voorts zou een door het college vastgestelde beoordeling, waartegen appellant bezwaar had gemaakt, als vervallen gelden en appellant zou geen aanspraak maken op een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet. 
    
    
      1.2. Nadat de belastingdienst op een verzoek van appellant om een zogenoemde Verklaring arbeidsrelatie (VAR) had besloten, en na bezwaar had gehandhaafd, dat de voordelen van appellant uit de advieswerkzaamheden ten behoeve van de gemeente werden aangemerkt als loon uit dienstbetrekking, heeft het college bij beslissing van 
      21 december 2004, nr. 2004/16985, (hierna: besluit 1) besloten dat de minnelijke regeling als vervallen gold en dat de tijdelijke aanstelling van appellant per 16 augustus 2004 met toepassing van artikel 8:12, eerste lid, van de Regeling arbeidsvoorwaarden gemeente Roermond (RAGR) was beëindigd. Bij beslissing van eveneens 21 december 2004, 
      nr. 2004/17070, (hierna: besluit 2) is aan appellant vanwege het vervallen van de minnelijke regeling en het niet ongedaan kunnen maken van de door hem geleverde arbeidsprestatie een vergoeding toegekend van € 10.000,-, onder verrekening van een voorschot van € 5.000,-.
      Bij besluit van 12 december 2005 (hierna: bestreden besluit) is het door appellant gemaakte bezwaar tegen de besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
    
     
    1.3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank zich als bestuursrechter onbevoegd verklaard om kennis te nemen van de vraag of al dan niet een civielrechtelijke arbeids-relatie tussen appellant en het college is ontstaan, het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, de bezwaren tegen de besluiten 1 en 2 niet-ontvankelijk verklaard en daarbij bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; ten slotte zijn bepalingen gegeven over griffierecht en proceskosten.
    
    
      1.4. Appellants hoger beroep strekt ertoe dat de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit vernietigd worden. 
      Het college acht evenals appellant de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar onjuist en blijft overigens van opvatting dat het bestreden besluit in rechte stand kan houden.
    
    
    2. De Raad overweegt het volgende.
    
    3.1. De Raad stelt ambtshalve vast dat de beroepsgronden bij de rechtbank geen betrek-king hadden op het bestreden besluit, voor zover daarbij besluit 2 was gehandhaafd. De rechtbank is dus buiten de omvang van het geding getreden door het bestreden besluit mede te vernietigen voor zover dit betrekking had op besluit 2. In zoverre komt de aangevallen uitspraak dan ook voor vernietiging in aanmerking.
    
    3.2. De rechtbank heeft het bezwaar tegen besluit 1 niet-ontvankelijk verklaard omdat besluit 1 geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuurswet (Awb) was. De omstandigheid dat de kern van besluit 1 het vervallen verklaren van de minnelijke regeling behelst, brengt mee dat de vraag of besluit 1 een besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb, afhangt van de vraag of de bij de beslissing van 8 september 2004 getroffen minnelijke regeling als een zodanig besluit heeft te gelden.
    
    3.2.1. Naar vaste jurisprudentie van de Raad (CRvB 4 november 2004, LJN AR6107 en TAR 2005, 8) gelden tussen een bevoegd gezag en zijn (gewezen) ambtenaar gemaakte afspraken (overeenkomsten) als nadere regeling inzake de rechtspositie van de (gewezen) ambtenaar. Aangezien het besluit van 8 september 2004 een regeling behelst over de beëindiging van de tijdelijke aanstelling van appellant, kan de Raad niet tot een andere conclusie komen dan dat besluit 1 een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb is en eveneens een besluit, waarbij een (gewezen) ambtenaar belanghebbende is. Aan de omstandigheid dat de overeenstemming tussen partijen over de minnelijke regeling tot stand kwam na afloop van de tijdelijke aanstelling en het formele besluit door het college nog enige dagen later werd genomen komt dan geen betekenis toe.
    
    3.2.2. Derhalve is besluit 1, waarbij de minnelijke regeling vervallen is verklaard, eveneens een besluit in de zin van de Awb. In aanmerking genomen dat de Raad ook overigens geen grond ziet voor een niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen besluit 1, leidt het vorenstaande tot de conclusie dat de rechtbank ten onrechte het bezwaar tegen besluit 1 niet-ontvankelijk heeft verklaard en heeft bepaald dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Ook in zoverre komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking.
    
    4. De Raad is van oordeel dat de zaak geen nadere behandeling door de rechtbank behoeft en zal daarom zelf de vraag beantwoorden of het bestreden besluit in rechte stand kan houden. 
    
    4.1. Namens het college is ter zitting desgevraagd erkend dat de vervallenverklaring van de minnelijke regeling in wezen de intrekking met terugwerkende kracht van het aanvankelijke besluit tot het treffen van de minnelijke regeling behelst. Het college beroept zich dienaangaande op dwaling en ziet deze als voldoende reden voor deze intrekking.
    
    4.2. Naar vaste jurisprudentie  van de Raad (CRvB 15 maart 2007, LJN BA1958 en TAR 2007, 143) komt een bestuursorgaan in beginsel de bevoegdheid toe een gemaakte fout te herstellen, mits het daartoe strekkende besluit niet in strijd is met het rechtszekerheids-beginsel en ook overigens geen sprake is van strijd met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig algemeen rechtsbeginsel.  
    
    
      4.2.1. Het college trekt uit de beslissing van de belastingdienst de conclusie dat partijen gedwaald hebben over de gevolgen van de minnelijke regeling. Voor het college vormde, aldus de gemachtigde van het college, het werken als zelfstandige door appellant, respectievelijk de erkenning daarvan door de belastingdienst door middel van een VAR, een essentieel onderdeel van de regeling. Toen dat wegviel achtte het college het onmogelijk om de gemaakte afspraken gestand te doen.
      De Raad kan dit standpunt niet onderschrijven.
      De minnelijke regeling vermeldt niets over het aanvragen of verkrijgen van een VAR, laat staan dat blijkt dat dit een (ontbindende) voorwaarde vormde. 
      De door het college als dwaling aangemerkte omstandigheid is naar het oordeel van de Raad niet zozeer een noodzakelijkerwijs te herstellen fout, maar louter een verkeerde inschatting van de gevolgen van de getroffen regeling. De Raad kan niet inzien waarom de gevolgen van deze verkeerde inschatting volledig voor risico van appellant dienen te komen.
    
    
    4.2.2. De Raad stelt voorts vast dat ten gevolge van de beslissing van de belastingdienst het college verplicht is tot afdracht van loonbelasting en sociale premies over hetgeen het college aan appellant voor diens werkzaamheden verschuldigd is. De Raad is van oordeel dat gezien deze nogal beperkte gevolgen een (zwaarwegend) belang voor het college bij de herroeping van de regeling ontbreekt. Die verplichte afdracht zal er mogelijkerwijs toe leiden dat de door het college bij de minnelijke regeling afgesproken maximale kosten voor de gemeente ten bedrage van € 95.000,- (exclusief BTW) eerder bereikt zullen zijn. De eventuele juridische gevolgen van de door appellant vanaf 16 augustus 2004 conform de minnelijke regeling feitelijk verrichte werkzaamheden zijn - naar de Raad voorkomt - in elk geval niet ongedaan te maken door de regeling met terugwerkende kracht in te trekken. 
    
    4.2.3. Het vorenstaande brengt mee dat het bestreden besluit, voor zover daarbij het bezwaar tegen besluit 1 ongegrond is verklaard, niet op een draagkrachtige motivering berust en voor vernietiging in aanmerking komt. Aangezien het gebrek dat aan het bestreden besluit kleeft, eveneens kleeft aan besluit 1 en dit gebrek niet bij een nieuw besluit op bezwaar hersteld kan worden, zal de Raad besluit 1 herroepen.
    
    4.3. Het vorenstaande brengt ook mee dat de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het bestreden besluit in zoverre is vernietigd, op andere gronden voor bevestiging in aanmer-king komt. Ook de bepalingen van de rechtbank over het griffierecht en de proceskosten komen voor bevestiging in aanmerking.
    
    4.4. Appellant heeft naar aanleiding van besluit 1 steeds de stelling betrokken dat hij ten gevolge van de uit hoofde van de minnelijke regeling verrichte werkzaamheden een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd dan wel een aanstelling als ambtenaar in vaste dienst heeft verkregen. 
    
    4.4.1. Met betrekking tot de vraag of er een arbeidsovereenkomst tot stand is gekomen onderschrijft de Raad het oordeel in de aangevallen uitspraak dat de rechtbank handelend als bestuursrechter tot het beantwoorden van die vraag onbevoegd is. De Raad voegt hieraan toe dat de burgerlijke rechter hiervoor de bevoegde rechter is.
    
    4.4.2. In verband met appellants stelling dat hij vanaf 16 augustus 2004 een aanstelling als ambtenaar in vaste dienst heeft verkregen, stelt de Raad vast dat de bij de minnelijke regeling gemaakte afspraken laten zien dat het college appellant niet opnieuw wenste aan te stellen als ambtenaar. Dit was voor appellant ook volstrekt duidelijk. Waar de inhoud van het besluit van 8 september 2004 dus reeds een beletsel vormt voor het verkregen hebben van een ambtelijke aanstelling valt ook geen bepaling in de RAGR aan te wijzen op grond waarvan appellant die ambtelijke aanstelling verkregen zou hebben. Zoals namens het college ter zitting overtuigend uiteen is gezet voldoet appellants situatie niet aan de omschrijving van artikel 8:12, eerste lid, tweede volzin, van de RAGR. Appellants aanstelling als ambtenaar is niet feitelijk gehandhaafd, aangezien immers tussen appellant 
     
    en het college een eigenstandige regeling voor de arbeidsverhouding vanaf 16 augustus 2004 tot stand is gekomen. 
    
    4.4.3. Op grond van het vorenstaande kan het bestreden besluit voor zover daarbij is beslist dat appellant geen vaste aanstelling als ambtenaar heeft en het college appellant deze aanstelling ook niet zal geven, in rechte stand houden. In zoverre komt het beroep tegen het bestreden besluit voor ongegrondverklaring in aanmerking.
    
    5. Omdat al het vorenoverwogene leidt tot een in niet onbelangrijke mate andersluidend dictum dan in de aangevallen uitspraak is verwoord, geeft de Raad er mede uit een oogpunt van duidelijkheid, de voorkeur aan de aangevallen uitspraak in haar geheel te vernietigen met uitzondering van de bepalingen inzake griffierecht en proceskosten en te doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen.
    
    6. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding het college op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep tot een bedrag van € 322,- aan kosten van juridische bijstand en € 35,38 aan reiskosten .
    
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak met uitzondering van de bepalingen inzake griffierecht en proceskosten;
      Verklaart de rechtbank handelend als bestuursrechter onbevoegd voor zover het de civielrechtelijke relatie tussen appellant en het college betreft;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 12 december 2005 gegrond en vernietigt dit besluit, voor zover daarbij het bezwaar tegen besluit 1 ongegrond is verklaard;
      Verklaart het beroep tegen het besluit van 12 december 2005 ongegrond voor zover daarbij is beslist dat appellant vanaf 16 augustus 2004 geen aanstelling als ambtenaar heeft;
      Herroept besluit 1;
      Veroordeelt het college in de proceskosten van appellant in hoger beroep tot een bedrag van in totaal € 357,38, te betalen door de gemeente Roermond;
      Bepaalt dat de gemeente Roermond aan appellant het door hem in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 211,- vergoedt;
    
    
     
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en 
      M.C. Bruning en K.J. Kraan als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van 
      M.R.S. Bacon als griffier, uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2008.
    
    
    
    
    
    (get.) G.P.A.M. Garvelink-Jonkers.
    
    
    
    
    (get.) M.R.S. Bacon.