ECLI:NL:RVS:2004:AP8242, Raad van State, 07-07-2004, 200306199/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 februari 2003, kenmerk DGWM/2002/11668, heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd wegens overtreding van de voorschriften G.7, O.2 en O.5, verbonden aan de aan appellante bij besluit van 26 april 2001, kenmerk DWM/2001/4265, verleende revisievergunning voor haar inrichting op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te [plaats].

200306199/1.
      Datum uitspraak: 7 juli 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 februari 2003, kenmerk DGWM/2002/11668, heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd wegens overtreding van de voorschriften G.7, O.2 en O.5, verbonden aan de aan appellante bij besluit van 26 april 2001, kenmerk DWM/2001/4265, verleende revisievergunning voor haar inrichting op de percelen [locatie 1] en [locatie 2] te [plaats].
    
    Bij besluit van 1 augustus 2003, kenmerk DGWM/DMB/03/5051, verzonden op 6 augustus 2003, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 15 september 2003, bij de Raad van State ingekomen op 17 september 2003, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 18 december 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 16 maart 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juni 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door [directeur], en drs. ing. H.L. van der Linden, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.J. de Vries en ing. P.D. Acda, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
        Ingevolge het tweede lid strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
    
        Ingevolge het derde lid wordt voor het opleggen van een last onder dwangsom niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
    
    2.2.    Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte niet het advies van de bezwarencommissie-Awb van de provincie Zuid-Holland heeft overgenomen. Gelet op dat advies had verweerder volgens haar de opgelegde lasten onder dwangsom moeten heroverwegen. Appellante stelt dat ten tijde van het bestreden besluit geen sprake meer was van overtreding van voorschrift G.7, omdat toen reeds de 300 ton grond, waarmee zij in overtreding was, was afgevoerd. Bovendien is de partij hout waar de last tevens betrekking op heeft volgens haar geen afvalstof als bedoeld in dit voorschrift. Appellante acht het in verband met het zogenoemde Rietbaanproject niet langer zinvol een bodemrisico-analyse uit te voeren als bedoeld in voorschrift O.2 en bodembeschermende maatregelen te treffen als bedoeld in voorschrift O.5. Zij stelt ten tijde van het bestreden besluit wel reeds het in voorschrift O.2 voorgeschreven rapport te hebben overgelegd. Op basis van dit rapport betoogt appellante dat reeds met de huidige voorzieningen een verwaarloosbaar bodemrisico kan worden bereikt. Appellante merkt voorts op dat de nieuwe scheepssloophelling als bedoeld in voorschrift O.5 niet meer op de huidige locatie zal worden aangelegd. Daarbij wijst zij er op dat ter plaatse nog slechts stalen casco’s worden gesloopt die vrij zijn van bodembedreigende materialen.
    
    2.3.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden ten aanzien van de geconstateerde overtredingen. Hij stelt zich verder op het standpunt dat vanwege het ontbreken van vloeistofdichte vloeren in gedeelten van de inrichting geen verwaarloosbaar bodemrisico valt te verwachten. Gelet hierop meent hij dat het uitvoeren van een risicobeperkend bodemonderzoek noodzakelijk is. Zolang niet is gebleken dat met andere voorzieningen dan in de vergunning is voorgeschreven, kan worden volstaan, acht verweerder het noodzakelijk dat een vloeistofdichte vloer en afwatering worden aangebracht op de scheepssloophelling en de daarbij behorende opslagterreinen. Verder heeft verweerder bij zijn beslissing om lasten onder dwangsom op te leggen in aanmerking genomen dat definitieve besluitvorming over het Rietbaanproject ontbreekt.
    
    2.4.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5.    Het Rietbaanproject, waarnaar appellante verwijst, strekt tot het realiseren van woningen ter plaatse van onder meer de onderhavige inrichting. Daarom beoogt appellante de inrichting te verplaatsen naar een nieuwe locatie.
    
        Blijkens de begeleidende brief bij het advies van de bezwarencommissie-Awb, gedateerd 24 juni 2003, kenmerk DMB/2003/2459, heeft appellante tijdens de hoorzitting ten overstaan van de commissie medegedeeld dat definitieve besluitvorming over de uitvoering van het Rietbaanproject en daarmee over de verplaatsing van de inrichting zal plaatsvinden vóór 30 juni 2003. Om die reden heeft de commissie in deze brief verweerder in overweging gegeven ten aanzien van de handhavingsacties een praktische oplossing voor te staan waarbij verweerder, indien de door appellante genoemde realisering van het Rietbaanproject zich daadwerkelijk zou voordoen, de opgelegde lasten onder dwangsom in heroverweging zal nemen. De commissie geeft in die brief echter tevens te kennen dat, indien met betrekking tot het Rietbaanproject én de verplaatsing van de inrichting per 30 juni 2003 geen besluitvorming heeft plaatsgevonden, naar haar oordeel de bezwaren van appellante ongegrond dienen te worden verklaard en het primaire besluit dient te worden gehandhaafd.
    
        Vast staat dat op 30 juni 2003 nog geen concrete besluitvorming aangaande de realisatie van het Rietbaanproject had plaatsgevonden. Ook ten tijde van het bestreden besluit was daarvan nog geen sprake. Reeds hierom heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het advies van de bezwarencommissie-Awb in zoverre niet behoefde te worden gevolgd. Het beroep treft in zoverre dan ook geen doel.
    
    2.6.    Ingevolge voorschrift G.7 mag in de inrichting nabij de scheepssloperij maximaal 80 m3 scheepsafval, niet zijnde schroot, en in het overige deel van de inrichting maximaal 80 m3 overige bedrijfsafvalstoffen worden opgeslagen. Deze afvalstoffen moeten worden opgeslagen in de daarvoor bestemde containers en worden afgevoerd naar een daartoe bevoegde en ingerichte verwerkingsinrichting.
    
    2.6.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van het primaire besluit in de inrichting in strijd met voorschrift G.7 meer dan 80 m3 scheepsafval, niet zijnde schroot, was opgeslagen, namelijk een partij van ongeveer 500 m3 (gelijk aan ongeveer 300 ton) verontreinigde grond. Deze partij werd buiten de containers opgeslagen, zonder bodembeschermende voorzieningen.
    
        Verder staat als door appellante ter zitting erkend vast dat ten tijde van het primaire besluit op het terrein van de inrichting enkele partijen afvalhout lagen opgeslagen buiten daarvoor bestemde containers. Ter zitting is gebleken dat dit hout afkomstig was van de sloop van schepen. Appellante heeft daarbij te kennen gegeven dat de desbetreffende partijen hout zijn verkocht aan een derde ten behoeve van het gebruik als openhaardhout. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat, anders dan appellante betoogt, deze partijen hout kunnen worden aangemerkt als (overige) bedrijfsafvalstoffen als bedoeld in voorschrift G.7. Verweerder heeft zich in zoverre derhalve terecht bevoegd geacht om handhavend op te treden.
    
        Bepalend is of ten tijde van het primaire besluit sprake was van een overtreding op grond waarvan verweerder bevoegd was handhavend op te treden. Blijkens de stukken was ten tijde van de bestreden beslissing op bezwaar bedoelde hoeveelheid verontreinigde grond afgevoerd. Derhalve was in zoverre voldaan aan de last. De Afdeling overweegt echter dat, anders dan appellante kennelijk veronderstelt, het enkele feit dat het primaire handhavingsbesluit gedeeltelijk is nagekomen door te voldoen aan een van de daarbij opgelegde lasten, in zoverre nog niet de rechtmatigheid ontneemt aan dat primaire besluit. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder in zoverre niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen.
    
    2.7.    Ingevolge voorschrift O.2 dient uiterlijk één jaar na het van kracht worden van deze vergunning aan de directeur c.q. het hoofd van de regio Zuid een Bodem-Risico-Rapport te worden toegezonden. In dit rapport dient een bodemrisico-analyse van de gehele inrichting te worden uitgevoerd conform de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming (hierna: de NRB).
    
    2.7.1.    Vast staat dat appellante niet binnen één jaar na het van kracht worden van de bij besluit van 26 april 2001 verleende vergunning een bodemrisicorapport heeft toegezonden als bedoeld in voorschrift O.2. Eerst bij brief van 30 juli 2003 heeft appellante een zogenoemd bodemrisico-analyserapport naar verweerder verzonden. Verweerder heeft daarop te kennen gegeven dat het ingediende rapport niet geheel voldoet aan de NRB. Gelet hierop heeft verweerder zich terecht bevoegd geacht om een last onder dwangsom op te leggen wegens overtreding van voorschrift O.2.
    
    2.7.2.    De NRB, waarnaar voorschrift O.2 verwijst en waaraan verweerder toepassing beoogt te geven, strekt tot het vaststellen van toereikende voorzieningen of maatregelen voor de bodembescherming van bedrijfsterreinen. Uitgangspunt van de NRB is het bereiken van een beschermingsniveau waarbij kan worden gesproken van een verwaarloosbaar risico van bodemverontreiniging. Door in aanmerking te nemen dat in delen van de inrichting geen bodembeschermende vloeistofdichte voorzieningen zijn aangebracht, heeft verweerder in redelijkheid het uitvoeren van een bodemonderzoek conform de NRB noodzakelijk kunnen achten. Het betoog van appellante dat reeds met de aanwezige voorzieningen een verwaarloosbaar bodemrisico wordt bereikt, maakt dat, wat daar ook van zij, niet anders. De Afdeling merkt voorts op dat de desbetreffende last slechts strekt tot het toezenden van een rapport als bedoeld in voorschrift O.2 en niet tot het treffen van bodembeschermende maatregelen als zodanig.
    
        Hoewel volgens appellante de daadwerkelijke realisatie van het Rietbaanproject eind 2005 zal aanvangen, viel – zoals hiervoor reeds is overwogen – ten tijde van het bestreden besluit geenszins te verwachten dat het bedrijf op korte termijn zou worden verplaatst. Er was geen sprake van concreet uitzicht op legalisatie. Het voorgaande in aanmerking nemende, ziet de Afdeling in het door appellante aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in zoverre niet in redelijkheid een last onder dwangsom heeft kunnen opleggen.
    
    2.8.    Ingevolge voorschrift O.5 dienen de scheepssloophelling en de daarbij behorende opslagterreinen voor 30 juni 2002 te worden aangelegd. De vloer moet vloeistofdicht zijn en afwaterend zijn aangelegd naar putten die aangesloten zijn op de bedrijfsriolering.
    
    2.8.1.    Niet in geschil is dat de nieuwe scheepssloophellling met bijbehorende opslagterreinen ten tijde van het primaire besluit nog niet was aangelegd. Verweerder heeft zich derhalve terecht bevoegd geacht om handhavend op te treden wegens overtreding van voorschrift O.5.
    
    2.8.2.    In de onderhavige procedure staat slechts de rechtmatigheid van het bestreden besluit ter beoordeling. Blijkens de stukken heeft appellante eerst na het bestreden besluit, te weten bij brief van 30 september 2003, aan verweerder verzocht de vigerende vergunning onder meer wat voorschrift O.5 betreft te wijzigen. Gelet hierop, alsmede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot het Rietbaanproject, heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid handhavend kunnen optreden ten aanzien van de overtreding van voorschrift O.5.
    
    2.9.    Het beroep is ongegrond.
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.D. Geertsema, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll    w.g. Geertsema
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2004
    
    335.