ECLI:NL:RVS:2025:6384, Raad van State, 24-12-2025, 202403166/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 juni 2021 heeft de minister besloten een rapport van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd over de stichting openbaar te maken. Bij besluit van 22 december 2021 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De stichting heeft een zelfstandig dagbehandelcentrum met als aandachtsgebied poliklinische cardiologische zorg en onderzoek en behandeling van patiënten met dysautonomie en ME/CVS. De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: de inspectie) heeft op 4 maart 2021 bezoek gebracht aan de kliniek. Aanleiding voor het bezoek waren mede de opmerkingen over de telefonische bereikbaarheid van de kliniek voor andere zorgaanbieders en over de geboden zorg aan patiënten met ME/CVS. De inspectie heeft rapport opgemaakt van het bezoek en daarin tekortkomingen bij de stichting vastgesteld. Verder heeft de inspectie geconcludeerd dat de stichting maatregelen moet nemen om de tekortkomingen te herstellen.

202403166/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 december 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de stichting Cardiozorg (hierna: de stichting), gevestigd in Hoofddorp,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 11 april 2024 in zaak nr. 22/328 in het geding tussen:
    de stichting,
    en
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 juni 2021 heeft de minister besloten een rapport van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd over de stichting openbaar te maken.
    Bij besluit van 22 december 2021 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 april 2024 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 december 2021 vernietigd voor zover dat ziet op het onderdeel continuïteit van de zorg en het besluit van 28 juni 2021 in zoverre herroepen.
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De stichting heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2025, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. H.S. Eisenberger, advocaat in Heemskerk, vergezeld van mr. Y. van der Linden, advocaat in Helmond, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.L. van Zelst-de Vries, mr. R. van Rijn, J.H.G. Vos en E.A.J. Schoonen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       Het wettelijk kader staat in de bijlage van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       De stichting heeft een zelfstandig dagbehandelcentrum met als aandachtsgebied poliklinische cardiologische zorg en onderzoek en behandeling van patiënten met dysautonomie en ME/CVS. De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (hierna: de inspectie) heeft op 4 maart 2021 bezoek gebracht aan de kliniek. Aanleiding voor het bezoek waren mede de opmerkingen over de telefonische bereikbaarheid van de kliniek voor andere zorgaanbieders en over de geboden zorg aan patiënten met ME/CVS.
    Besluitvorming
    3.       De inspectie heeft rapport opgemaakt van het bezoek en daarin tekortkomingen bij de stichting vastgesteld. Verder heeft de inspectie geconcludeerd dat de stichting maatregelen moet nemen om de tekortkomingen te herstellen.
    4.       Bij besluit van 29 juni 2021, aangevuld bij besluit van 22 december 2021, heeft de minister besloten om het rapport van de inspectie openbaar te maken. De minister heeft erop gewezen dat hij verplicht is om het rapport te publiceren op grond van artikel 44, eerste lid, van de Gezondheidswet, in samenhang gelezen met onderdeel II, artikel 3.1, van de bijlage bij het Besluit openbaarmaking toezicht- en uitvoeringsgegevens Gezondheidswet en Jeugdwet. Het bezwaar van de stichting bevat geen aanknopingspunten voor het standpunt dat het rapport feitelijke onjuistheden bevat.
    Afsluitbrief van 6 januari 2022
    5.       De inspectie is in haar afsluitbrief van 6 januari 2022 ingegaan op de herstellingen van Cardiozorg naar aanleiding van het rapport. De inspectie heeft geconcludeerd dat 10 van de 11 in het rapport geconstateerde tekortkomingen in voldoende mate zijn hersteld.
    Uitspraak van de rechtbank
    6.       De rechtbank heeft overwogen dat de inspectie in het rapport is uitgegaan van de onjuiste aanname dat de stichting onvoldoende bereikbaar is. Voor deze vaststelling in het rapport was dus onvoldoende feitelijke basis aanwezig, zodat de minister dit niet mocht publiceren.
    7.       De rechtbank heeft verder overwogen dat de stichting de overige feitelijke vaststellingen in het rapport niet heeft betwist. Zij heeft daarom de openbaarmaking van het grootste deel van het rapport in stand gelaten. De rechtbank is niet ingegaan op de bezwaargronden van Cardiozorg, voor zover zij in algemene zin heeft opgemerkt dat die in beroep als herhaald en ingelast moeten worden beschouwd.
    Hoger beroep
    8.       De stichting voert aan dat de rechtbank ten onrechte meerdere beroepsgronden niet besproken heeft. De rechtbank heeft niet onderkend dat de minister niet heeft onderbouwd dat voor de feitelijke vaststellingen voldoende feitelijke basis aanwezig is. De stichting betoogt dat de inspectie ten onrechte heeft vastgesteld dat de verleende zorg niet regulier van aard is. Dit wekt de suggestie dat de verleende zorg alternatief is, terwijl de stichting vindt dat zij zorg aanbiedt conform de recente wetenschappelijke inzichten. De openbaarmaking van het rapport heeft een aanzienlijke impact op de reputatie van de stichting. Twee grote zorgverzekeraars hebben inmiddels hun overeenkomst met de stichting beëindigd. De stichting betoogt dat voor een effectieve rechtsbescherming ook conclusies en oordelen van de inspectie in rechte aangevochten moeten kunnen worden.
    9.       Uit verschillende onderdelen van het rapport blijkt dat de beoordelingssystematiek en de toegekende scores van de inspectie niet op orde zijn, aldus de stichting. Zo is de steekproef van 5 dossiers op een totaal van 852 dossiers, als onderdeel van het criterium dossiervoering, niet representatief. Verder kan de stichting niet voldoen aan de verplichting tot vergelijking met andere zorgaanbieders, omdat er geen vergelijkbare zorgaanbieders zijn. Daarnaast is de methodiek van de inspectie niet inzichtelijk en was de stichting niet op de hoogte van het beoordelingskader, zodat zij niet wist dat zij deze scores zou krijgen.
    Oordeel van de Afdeling
    Toetsingskader
    10.     De actieve openbaarmakingsregeling als bedoeld in artikel 44 van de Gezondheidswet is op 1 februari 2019 ingevoegd bij de Wet van 14 november 2016 tot wijziging van de Gezondheidswet en de Wet op de jeugdzorg teneinde een mogelijkheid op te nemen tot openbaarmaking van informatie over de naleving en uitvoering van regelgeving, besluiten tot het opleggen van sancties daarbij inbegrepen (Stb. 2016, 448).
    10.1.  De Afdeling heeft in haar uitspraken van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2089 en 30 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1970, overwogen dat de wetgever het van belang heeft geacht dat informatie van de toezichthouder over de naleving en uitvoering van regelgeving door de inspectie openbaar wordt gemaakt. Uit de wetsgeschiedenis van de wet van 14 november 2016 volgt dat de toetsing van een openbaarmakingsbesluit door de bestuursrechter beperkt is tot de vraag of voor de vaststellingen van feitelijke aard in het rapport een voldoende feitelijke basis aanwezig is. De waardering van feiten en oordelen daarover maken geen deel uit van de door de bestuursrechter te verrichten toetsing, evenmin als conclusies die op die waarderingen en oordelen zijn gebaseerd.
    10.2.  De Afdeling ziet aanleiding haar rechtspraak in zoverre te nuanceren dat de toetsing van een openbaarmakingsbesluit door de bestuursrechter zich ook kan uitstrekken tot conclusies en oordelen die evident niet volgen uit de feiten. Het kan daarbij gaan om conclusies en oordelen die niet op in het rapport benoemde feiten zijn gebaseerd of die gezien de feiten evident te verstrekkend zijn. Deze rechtsopvatting is in lijn met de verwachting van de wetgever dat geschillen over de openbaarmaking zich beperken tot de vraag of de te openbaren informatie correct is en of ten gevolge daarvan de openbaarmaking kan plaatsvinden (Kamerstukken II 2014-15, 34 111 nr. 3, p. 11). Gelet op de in artikel 44, eerste lid, van de Gezondheidswet voorgeschreven openbaarmaking en de in die bepaling genoemde belangen daarbij, kan de bestuursrechter niet treden in een indringender toetsing van in een rapport opgenomen oordelen en conclusies.
    10.3.  Een belangenafweging is niet aan de orde behoudens voor zover het gaat om persoonsgegevens die in het openbaarmakingsbesluit zijn vermeld. In dat geval dient in het kader van artikel 8 van het EVRM te worden beoordeeld of de voorgenomen openbaarmaking geen ontoelaatbare inbreuk maakt op de in dit artikel vervatte bescherming van het privéleven.
    Kennisname van normen
    11.     Voor zover Cardiozorg betoogt dat de door de inspectie gehanteerde normen niet inzichtelijk waren, heeft de minister er terecht op gewezen dat de inspectie de actuele versie van het Toetsingskader Particuliere Klinieken heeft opgenomen op haar website. Hierin zijn de onderdelen die worden getoetst opgenomen in een tabel, met de wettelijke grondslag en de normen die de inspectie stelt, zodat Cardiozorg daarvan op de hoogte kon zijn voorafgaand aan het inspectiebezoek.
    12.     Het betoog slaagt niet.
    Niet-reguliere zorg
    13.     In het inspectierapport is het criterium ‘Voorlichting patiënten’ beoordeeld met ‘voldoet niet aan de norm’. Volgens de inspectie werden CVS-patiënten onvoldoende geïnformeerd dat de behandelingen niet altijd conform de richtlijn ‘Gedragsinterventies bij CVS’ waren (zie richtlijnendatabase.nl van de Federatie Medisch Specialisten).
    14.     Zoals ter zitting van de Afdeling besproken, gaat de beoordeling door de inspectie alleen over het voorlichten van patiënten over de verhouding van de behandelingen met de richtlijn. Het betoog van Cardiozorg dat haar behandelingen conform de huidige wetenschappelijke consensus zijn en de richtlijn is verouderd, doet niet af aan de beoordeling van de inspectie dat de voorlichting van patiënten hierover niet voldeed aan de geldende norm. Cardiozorg heeft deze beoordeling niet weersproken noch aannemelijk gemaakt dat zij patiënten wel voldoende hierover informeerde. Uit de afsluitbrief van de inspectie van 6 januari 2022 en de toelichting van de minister ter zitting, begrijpt de Afdeling dat Cardiozorg inmiddels wel voldoet aan de norm.
    15.     Het betoog slaagt niet.
    Dossiervoering
    16.     De minister heeft toegelicht dat de inspectie standaard vijf dossiers van een zorgaanbieder controleert en beoordeelt of die compleet zijn. Als alle vijf bekeken dossiers compleet zijn, is de conclusie ‘voldoet aan de norm’. Als niet alle bekeken dossiers compleet zijn, hanteert de inspectie, in plaats van alleen vast te stellen dat niet is voldaan aan de norm, een gradatie in haar beoordeling. Bij geen of één compleet dossier is de conclusie ‘voldoet niet aan de norm’. Bij twee of drie complete dossiers is de conclusie ‘voldoet grotendeels niet aan de norm’. Bij vier complete dossiers is de conclusie ‘voldoet grotendeels aan de norm’.
    17.     In twee dossiers van Cardiozorg ontbrak het informed consent van de patiënt. In één dossier was het niet duidelijk met welke behandeling de patiënt had ingestemd. In alle vijf dossiers was het behandelverslag summier en niet navolgbaar welke cardioloog de patiënt had gezien en de behandeling had voortgezet. In het inspectierapport is het criterium ‘dossierbeheer’ beoordeeld met ‘voldoet grotendeels niet aan de norm’.
    18.     Cardiozorg heeft de in het inspectierapport opgenomen feiten niet betwist. Zij heeft wel de juistheid betwist van de conclusie dat grotendeels niet is voldaan aan de norm.
    19.     Uit de toelichting van de inspectie begrijpt de Afdeling dat als een dossier niet compleet is, bijvoorbeeld als het informed consent voor een behandeling van de patiënt ontbreekt, in ieder geval niet is voldaan aan de norm. Alle dossiers van de zorgaanbieder moeten dus in beginsel compleet zijn. Verder begrijpt de Afdeling uit de toelichting dat de conclusie ‘voldoet grotendeels niet aan de norm’ minder negatief is dan de conclusie ‘voldoet niet aan de norm’. De Afdeling is daarom van oordeel dat de conclusie van de inspectie over de dossiervoering niet evident onjuist is, in de zin dat die evident niet zou volgen uit de feiten. De inspectie heeft namelijk geconstateerd dat verschillende dossiers tekortkomingen hebben en niet compleet zijn. Anders dan Cardiozorg betoogt, is voor de conclusie dat (grotendeels) niet voldaan is aan de norm, niet vereist om meer dossiers te controleren.
    20.     Het betoog slaagt niet.
    Vergelijking zorguitkomsten
    21.     In het inspectierapport is opgenomen dat de zorguitkomsten van Cardiozorg niet inzichtelijk waren, bijvoorbeeld via de website. Het criterium ‘Kwaliteitsbeleid algemeen: vergelijking zorguitkomsten’ is beoordeeld met ‘voldoet niet aan de norm’. Verder heeft de inspectie in een e-mail van 9 maart 2021 en een brief van 14 juni 2021 aan Cardiozorg toegelicht dat de zorgaanbieder op grond van artikel 7, eerste lid, en tweede lid, aanhef onder a, van de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg is verplicht om op systematische wijze gegevens betreffende de kwaliteit van de zorg te verzamelen en registreren op zodanige wijze dat de gegevens voor eenieder vergelijkbaar zijn met gegevens van andere zorgaanbieders van dezelfde categorie. Cardiozorg kan hier op verschillende manieren aan voldoen. Het wordt niet van Cardiozorg gevraagd om haar zorguitkomsten te vergelijken met die van andere zorgaanbieders, maar om gegevens van de kwaliteit van de zorg zodanig te registreren dat eenieder deze kan vergelijken met andere zorgaanbieders.
    22.     Zoals de minister heeft onderkend, biedt Cardiozorg een combinatie aan van poliklinische cardiologische zorg en onderzoek en behandeling van patiënten met dysautonomie en ME/CVS, die andere zorgaanbieders niet tezamen op dezelfde manier aanbieden. Dat doet er niet aan af dat Cardiozorg gegevens over de kwaliteit van de door haar geleverde zorg zou kunnen publiceren op zodanige wijze dat eenieder haar zorguitkomsten kan vergelijken met andere zorgaanbieders, zoals bijvoorbeeld reguliere zorgaanbieders van poliklinische cardiologische zorg. Ook zou eenieder daaruit kunnen opmaken wat op dat vlak de verschillen tussen de zorgaanbieders zijn, zoals vertegenwoordigers van de inspectie ter zitting hebben toegelicht. De feitelijke vaststelling van de inspectie dat Cardiozorg deze gegevens niet ter vergelijking heeft opgenomen, is dus juist.
    23.     Het betoog slaagt niet.
    Bezwaargronden
    24.     De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat Cardiozorg, voor zover zij heeft opgemerkt dat zij bepaalde bezwaargronden in algemene zin beschouwt als herhaald en ingelast in beroep, daarmee niet heeft aangevoerd waarom het besluit van 22 december 2021 onjuist is. De minister is in zijn besluit van 22 december 2021 ingegaan op deze bezwaargronden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat deze gronden alleen al daarom niet kunnen slagen.
    25.     In hoger beroep heeft Cardiozorg deze bezwaargronden alsnog integraal overgenomen. Zij is echter niet ingegaan op de motivering van de rechtbank over deze gronden. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om over deze bezwaargronden anders te oordelen dan de rechtbank heeft gedaan. Zij kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en haar overweging onder 5.1, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    26.     Het betoog slaagt niet.
    27.     De Afdeling komt tot de slotsom dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het besluit van de minister in zoverre in stand kan blijven.
    Conclusie
    28.     Het hoger beroep is ongegrond.
    29.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het hoger beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Schuurman, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Schuurman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2025
    284-1100
     
    Bijlage
     
    Wettelijk kader
    Gezondheidswet
    Artikel 44
    1. Het Staatstoezicht op de volksgezondheid maakt, na een daartoe strekkend besluit van een bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen bestuursorgaan, de bij die maatregel aan te wijzen onder hem berustende informatie openbaar inzake het toezicht op of de uitvoering van bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen regelgeving, teneinde de naleving van die regelgeving te bevorderen, het publiek inzicht te geven in de wijze waarop dat toezicht en die uitvoering worden verricht en wat de resultaten van die verrichtingen zijn. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen anderen die met het toezicht op de naleving of met de uitvoering van de op grond van de eerste volzin aangewezen regelgeving zijn belast, dan wel de organisatie waarvoor zij werkzaam zijn, in plaats van het Staatstoezicht worden belast met openbaarmaking als bedoeld in de eerste volzin.
    […]
    Besluit openbaarmaking toezicht- en uitvoeringsgegevens Gezondheidswet en Jeugdwet
    Artikel 2
    1. De in de bijlage aangewezen bestuursorganen besluiten tot openbaarmaking van de informatie zoals aangewezen in de bijlage die betrekking heeft op het toezicht en de uitvoering van de in het betreffende onderdeel van de bijlage aangewezen regelgeving, voor zover die informatie betrekking heeft op in het betreffende onderdeel aangewezen domeinen.
    2. De in de bijlage genoemde, met openbaarmaking belaste inspectiedienst, maakt de in het betreffende onderdeel van de bijlage aangewezen informatie, bedoeld in het eerste lid, openbaar.
    3. De met openbaarmaking belaste inspectiedienst vermeldt via het communicatiemiddel, bedoeld in artikel 3, eerste lid, de context waarbinnen de op grond van het eerste lid aangewezen toezichtinformatie is verkregen en ten aanzien waarvan tot openbaarmaking is besloten door in ieder geval inzichtelijk te maken hoe in algemene zin toezicht wordt uitgeoefend en wat het toezichtbeleid inhoudt.
     
    Bijlage
     
    Onderdeel II
    Openbaarmaking door de IGJ
    1. Toezichtsdomein: het domein van de onder 2 genoemde regelgeving voor zover ambtenaren van de IGJ toezicht houden op de naleving daarvan.
    2. Regelgeving op de naleving waarvan het toezicht wordt uitgeoefend:
    […]
    - Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg
    […]
    3.1 Binnen het kader van het toezichtsdomein, bedoeld onder 1, en binnen het kader van de aangewezen regelgeving, bedoeld onder 2, wordt informatie openbaar gemaakt over:
    a. schriftelijk vastgestelde documenten van met toezicht belaste ambtenaren van de IGJ bevattende uitkomsten van controles en onderzoeken als bedoeld in artikel 44, derde lid, onderdeel a van de Gezondheidswet, verkregen in de uitoefening van hun taak, voor wat betreft de naleving van de onder 2 vermelde regelgeving, waarin hun eindoordeel is neergelegd, met uitzondering van:
    […]