ECLI:NL:RVS:2008:BC9026, Raad van State, 09-04-2008, 200704644/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juni 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht (hierna: het college) aan [appellante sub 2] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een bunkerstation, waar gas- en smeerolie worden verkocht en verpompt en scheepsartikelen worden verkocht aan [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 14 juni 2007 ter inzage gelegd.

200704644/1.
    
    Datum uitspraak: 9 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellanten sub 1], allen wonend te [woonplaats],
    
    2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 juni 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht (hierna: het college) aan [appellante sub 2] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een bunkerstation, waar gas- en smeerolie worden verkocht en verpompt en scheepsartikelen worden verkocht aan [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 14 juni 2007 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1] (hierna: [appellanten sub 1]) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 juli 2007, en [appellante sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 juli 2007, beroep ingesteld. [appellante sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 augustus 2007.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. [appellante sub 2] heeft haar zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2008, waar [appellanten sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. A.A. Marcus, advocaat te Rotterdam, [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.J.M. Scholtes, ing. A.B. Beljaars en ing. M.K. Moerman, allen werkzaam bij de Milieudienst Zuid-Holland Zuid, en A. Slofstra en drs. M.M. Tabaka, beiden werkzaam bij de Regionale brandweer Zuid-Holland Zuid, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
    2.2.1. [appellanten sub 1] hebben de gronden inzake trillinghinder en hinder ten gevolge van laagfrequent geluid niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan [appellanten sub 1] redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is. 
    
    Omvang geding
    
    2.3. Het besluit van 19 januari 1993, waarbij een vergunning ingevolge de Hinderwet is verleend, het besluit van 14 mei 2003, waarbij met toepassing van de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wet milieubeheer aan de bij besluit van 19 januari 1993 verleende vergunning voorschriften zijn verbonden, en het gedoogbesluit van 6 februari 2004 staan thans niet ter beoordeling. De beroepsgronden van [appellanten sub 1] die daarop betrekking hebben, slagen daarom niet.
    
    Algemeen toetsingskader
    
    2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    Gedeeltelijke intrekking
    
    2.5. Ter zitting hebben [appellanten sub 1] hun beroepsgrond inzake Europese richtlijnen over geluidhinder en luchtkwaliteit ingetrokken.
    
    VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering"
    
    2.6. De VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" bevat - zoals in die brochure ook staat aangegeven - geen normen voor de beoordeling van de aanvraag om krachtens de Wet milieubeheer een vergunning te verlenen. Hetgeen in deze brochure is vermeld, is dan ook niet van betekenis voor het huidige geding. De beroepsgrond van [appellanten sub 1] die daarop betrekking heeft slaagt niet.
    
    Geluid
    
    2.7. [appellanten sub 1] vrezen voor geluidhinder. Zij voeren aan dat de aan de vergunning verbonden geluidgrenswaarden niet toereikend zijn om geluidhinder vanwege het in werking zijn van de inrichting te voorkomen dan wel voldoende te beperken. Voorts richten zij zich tegen een aantal andere in dit verband aan de vergunning verbonden voorschriften. [appellante sub 2] kan zich evenmin verenigen met een aantal van deze voorschriften.
    
    2.7.1. Het college heeft bij de beoordeling van de van de inrichting te duchten geluidhinder de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Handreiking) als uitgangspunt genomen. Voor de bepaling van de geluidbelasting heeft het college zich gebaseerd op de bij de aanvraag behorende geluidrapporten van Adromi B.V. van 11 mei 2004. Voor de bepaling van het referentieniveau van het omgevingsgeluid heeft het college aangesloten bij metingen die zijn verricht op 24, 26 en 31 maart 2004 en bij een memorandum van de Milieudienst Zuid-Holland Zuid van 11 juni 2004 betreffende metingen die van 24 tot en met 28 mei 2004 hebben plaatsgevonden.
    
    2.7.2. In de Handreiking staan richtwaarden vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Bij herziening van vergunningen voor bestaande inrichtingen beveelt de Handreiking aan om opnieuw aan de richtwaarden te toetsen. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau van het omgevingsgeluid tot een maximum van 55 dB(A) etmaalwaarde kan in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol spelen. Wanneer het bestaande vergunde niveau ten gevolge van de inrichting hoger is dan 55 dB(A), dient volgens de Handreiking deze waarde of het referentieniveau van het omgevingsgeluid als maximum te worden gehanteerd.
    
    2.7.3. Het college heeft geluidgrenswaarden gesteld die hoger zijn dan 55 dB(A) en hoger dan het gemeten referentieniveau van het ter plaatse heersende omgevingsgeluid. Het college heeft deze overschrijding toelaatbaar geacht gelet op de eerder vergunde geluidnormen.
    
    2.7.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 november 2007 in zaak nr. 200700629/1) hebben bestaande rechten als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer betrekking op eerder vergunde activiteiten en niet op de milieubelasting daarvan.
    
    Bij de bepaling van het vergunde geluidniveau van de inrichting heeft Adromi B.V. de door de drie zogenoemde leurboten veroorzaakte geluidbelasting betrokken. De Afdeling heeft echter reeds in haar uitspraak van 12 november 2003 in zaak nr. 200304232/3 geoordeeld dat de vergunning van 19 januari 1993 geen betrekking heeft op de leurboten. Gelet daarop is in het onderzoek van Adromi B.V. bij de bepaling van het vergunde geluidniveau van de inrichting ten onrechte de door de drie leurboten veroorzaakte geluidbelasting betrokken.
    
    2.7.5. Uit het memorandum van 11 juni 2004 blijkt, en ter zitting is bevestigd, dat het college zich bij de bepaling van het referentieniveau van het omgevingsgeluid heeft gebaseerd op metingen die tijdens het in werking zijn van de inrichting zijn verricht. De activiteiten die op grond van de vergunning van 19 januari 1993 waren vergund, zijn derhalve ten minste gedeeltelijk betrokken in de bepaling van het referentieniveau.
    
    Volgens de Handreiking geldt als het referentieniveau van het omgevingsgeluid de hoogste van de volgende twee waarden: het L95 van het omgevingsgeluid exclusief de bijdrage van de zogenaamde "niet-omgevingseigen bronnen", of het optredende equivalente geluidniveau in dB(A), veroorzaakt door zoneringsplichtige wegverkeersbronnen, minus 10 dB(A). Uit het memorandum van de Milieudienst Zuid-Holland Zuid van 11 juni 2004 volgt dat in dit geval de eerstgenoemde waarde bepalend is.
    
    In de Richtlijnen voor karakterisering en meting van omgevingsgeluid (IL-HR-15-01) van april 1981 wordt in paragraaf 2.1 het omgevingsgeluid omschreven als het totaal van geluiden dat de akoestische situatie ter plaatse bepaalt, echter met uitzondering van een eventueel reeds aanwezige geluidbron waarover wordt geklaagd, of waarin men uit anderen hoofde speciale interesse heeft, ongeacht of deze bron al dan niet omgevingseigen is.
    
    Gelet hierop hadden de reeds vergunde activiteiten waarvoor opnieuw vergunning is gevraagd bij de bepaling van het referentieniveau van het omgevingsgeluid buiten beschouwing moeten blijven. Het college heeft, door deze activiteiten aan te merken als deel van het omgevingsgeluid, het referentieniveau van het omgevingsgeluid niet op de juiste wijze bepaald.
    
    2.7.6. Bij het stellen van de grenswaarden heeft het college zich gebaseerd op de aldus te hoog vastgestelde referentieniveaus en op de geluidrapporten van Adromi B.V. van 11 mei 2004 waarin ten onrechte de geluidbelasting van de leurboten bij de bepaling van het vergunde geluidniveau is betrokken. Gelet daarop heeft het college in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaard. Tevens berust het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van die wet in zoverre niet op een deugdelijke motivering. De beroepsgronden met betrekking tot geluid slagen reeds daarom.
    
    Conclusie
    
    2.8. Nu het geluidaspect doorslaggevend is voor de beantwoording van de vraag of de vergunning, zoals aangevraagd, kan worden verleend, zijn het beroep van [appellanten sub 1], voor zover ontvankelijk, en het beroep van [appellante sub 2] gegrond en dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden van [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] geen bespreking.
    
    Proceskosten
    
    2.9. Ten aanzien van [appellanten sub 1] is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken. Ten aanzien van [appellante sub 2] dient het college op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van [appellanten sub 1] niet-ontvankelijk voor zover het betreft de beroepsgronden inzake trillinghinder en hinder ten gevolge van laagfrequent geluid;
    
    II. verklaart het beroep van [appellanten sub 1] voor het overige gegrond;
    
    III. verklaart het beroep van [appellante sub 2] gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht van 4 juni 2007, kenmerk DO 03.2046 AB;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht tot vergoeding van bij [appellante sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 805,00 (zegge: achthonderdvijf euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Dordrecht aan [appellante sub 2] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI. gelast dat de gemeente Dordrecht aan [appellanten sub 1] en [appellante sub 2] het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) voor [appellanten sub 1] en € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) voor [appellante sub 2] vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duursma, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Duursma
    
    Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2008
    
    378.