ECLI:NL:CRVB:2008:BG9697, Centrale Raad van Beroep, 18-12-2008, 08-3034 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2008-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Uitzending naar Nederlandse Antillen en Aruba. Toelage tijdens de uitzending. Vertrouwensbeginsel.  Gelijkheidsbeginsel. Proceskostenveroordeling.

08/3034 AW
    
      
    Centrale Raad van Beroep
    
    
    Meervoudige kamer
    
    
    U I T S P R A A K
    
    
    
    op het hoger beroep van:
    
    [appellant], (hierna: appellant),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 april 2008, 06/439 en 04/3253 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: minister)
    
    
    Datum uitspraak: 18 december 2008
    
    
    I. PROCESVERLOOP
    
    Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 november 2008. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. M.A. Koelman en mr. F.L. Stoelinga, gemachtigden. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.G.F.M. Hoffmans, advocaat te ’s-Gravenhage, en F.J. Berkenvelde, mr. F. van der Meyden en T. Visser, allen werkzaam bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Op verzoek van appellant is als getuige gehoord mr. R.H. Tieman, voormalig hoofd van de afdeling Internationale Bijstand en Samenwerking van het ministerie van Financiën. 
    
    
    II. OVERWEGINGEN
    
    1. Hierna wordt onder de minister mede verstaan de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties.
    
    2. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gaat de Raad uit van de volgende hier van belang zijnde feiten en omstandigheden.
    
    2.1. Bij besluit van 5 juli 2000 heeft de staatssecretaris van Financiën appellant, werkzaam bij de eenheid Ondernemingen 1 van de Belastingdienst te Rotterdam, voor de periode van 1 september 2000 tot 1 september 2003 in het kader van technische bijstand uitgezonden naar Sint Maarten (Nederlandse Antillen) ter vervulling van de vacature van behandelfunctionaris inning, groepsfunctie I, bij het Landsontvangkantoor te Sint Maarten. Appellant is daarbij voor die periode buitengewoon verlof met behoud van bezoldiging verleend. Tevens is appellant tijdens zijn verblijf te Sint Maarten onder meer een toelage toegekend als vermeld in artikel 3 van de Regeling honorering deskundigen technische bijstand (hierna: honoreringsregeling). Bij besluit van 9 juli 2001 is de plaats van tewerkstelling gewijzigd in Eilandsontvangkantoor te Sint Maarten.
    
    2.2. Op 23 februari 2001 is in werking getreden, met een terugwerkende kracht tot en met 1 oktober 1999, het Besluit van 8 januari 2001, houdende regels inzake het beschikbaarstellen van ambtenaren aan de Nederlandse Antillen en Aruba (hierna: Besluit). Ingevolge artikel 2 van het Besluit kan een ambtenaar in dienst van het Rijk op zijn verzoek door de minister ter beschikking worden gesteld aan de Nederlandse Antillen en Aruba voor het vervullen van een functie bij de overheden in die landen. Voorts is in artikel 4 van het Besluit bepaald dat de minister voor de terbeschikkingstellingen alsmede de voorwaarden waaronder deze plaatsvinden nadere regels vaststelt. 
    
    2.3. Bij brief van 22 juni 2001 heeft de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan onder anderen appellant, onder verwijzing naar het Besluit, bericht dat hij ervoor kon kiezen om in plaats van de op hem van toepassing zijnde uitzendvoorwaarden als hiervoor in 2.1 vermeld, het concept van een regeling overeenkomstig artikel 4 van het Besluit (hierna: concept-Rbana) op hem van toepassing te doen zijn. Bij brief van 4 juli 2001 heeft appellant hierop kenbaar gemaakt te kiezen voor toepasselijkheid van de concept-Rbana.
    
    
      2.4. Bij brief van 13 april 2004 heeft appellant, daarbij onder meer verwijzende naar de “Tijdelijke afspraken uitzendvoorwaarden KLPD RST” (hierna: TAU), de minister verzocht zijn uitzendvoorwaarden te herzien. Bij besluit van 22 juni 2004 heeft de minister dit verzoek afgewezen. Bij besluit van 23 september 2004 (hierna: besluit 1) heeft de minister het bezwaar van appellant tegen het besluit van 22 juni 2004 gegrond verklaard en dit besluit herroepen. Daartoe is overwogen dat de staatssecretaris van Financiën bevoegd is om in deze aangelegenheid te beslissen, zodat het besluit van 22 juni 2004 onbevoegd is genomen. 
      Naar aanleiding van een uitspraak van de rechtbank Roermond van 4 mei 2005 heeft de minister zich nader op het standpunt gesteld dat hij wel bevoegd was om het besluit van 22 juni 2004 te nemen. Op verzoek van appellant heeft hij vervolgens bij besluit van 14 december 2005 (hierna: besluit 2) alsnog inhoudelijk op het bezwaar van appellant beslist. Het bezwaar van appellant is daarbij ongegrond verklaard. 
    
    
    3. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak de beroepen van appellant tegen de besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
    
    4.1. De Raad stelt voorop dat uit artikel 2, bezien in samenhang met artikel 4 van het Besluit, volgt dat de minister (met terugwerkende kracht tot 1 oktober 1999) bevoegd is tot het ter beschikking stellen van rijksambtenaren aan de Nederlandse Antillen en Aruba en ook om te beslissen over de (arbeids)voorwaarden die gelden voor de individuele ter beschikking gestelde ambtenaar. Dit betekent dat de minister, naar tussen partijen ook niet in geschil is, bevoegd was op het verzoek van appellant van 13 april 2004 te beslissen. 
    
    4.2. Appellant heeft ook in hoger beroep aangevoerd dat besluit 2 in strijd is met het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Verder is hij van mening dat de rechtbank gezien de onrechtmatigheid van besluit 1 een proceskostenveroordeling had moeten uitspreken en dit dus ten onrechte heeft nagelaten. Naar aanleiding hiervan overweegt de Raad het volgende. 
    
    5.1. Vertrouwensbeginsel
    
    5.1.1. De Raad wijst erop dat volgens zijn vaste rechtspraak van een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging van de zijde van het bevoegde orgaan sprake moet zijn, wil een beroep op het vertrouwensbeginsel in rechte kunnen worden gehonoreerd. Daarbij moet voor dit geval de kanttekening worden gemaakt dat de minister ter zitting heeft laten weten ook uitlatingen van de zijde van de staatssecretaris van Financiën in deze aangelegenheid voor zijn rekening en verantwoording te nemen, omdat de minister zelf in de veronderstelling heeft verkeerd dat deze staatssecretaris ter zake (mogelijk) bevoegd was en hij de werving, selectie, voorlichting en bepaling van de arbeidsvoorwaarden van ter beschikking gestelde ambtenaren van de belastingdienst (mede) aan deze staatssecretaris heeft overgelaten. 
    
    5.1.2. Naar appellant heeft gesteld heeft hij aan de onder 2.3 vermelde brief van de minister van 22 juni 2001 de verwachting ontleend dat de ministeriële regeling op grond van artikel 4 van het Besluit, zoals deze uiteindelijk van kracht zou worden, op hem van toepassing zou zijn. In die brief wordt immers “vooruitlopend op de formele inwerking-treding” de concept-Rbana aan appellant aangeboden. De Raad kan appellant in deze redenering niet volgen, te meer niet nu in genoemde brief ook is vermeld dat als appellant kiest voor de concept-Rbana, de inhoud van die concept-Rbana op hem van toepassing is. Aldus is hem ook bevestigd bij brief van 28 augustus 2001.
    
    5.1.3. Appellant heeft zich in dit verband voorts beroepen op het ten aanzien van onder anderen appellant genomen besluit van de staatssecretaris van Financiën van 26 november 2001 om “de toelagen zoals vermeld in artikel 3.2. van de RBNA te herberekenen en uit te keren”. Het beroep op dit besluit faalt nu in de aanhef van dit besluit uitdrukkelijk is vermeld dat het gaat om de concept-Rbana. Van een reeds geldende regeling op grond van artikel 4 van het Besluit was toen ook nog geenszins sprake, terwijl het besluit van 26 november 2001 kennelijk zag op een herberekening die aanstonds tot uitvoering diende te komen. Daar komt nog bij dat in een brief van 31 januari 2003 van de plaats-vervangend directeur-generaal Belastingen uitdrukkelijk is meegedeeld dat met de vergoedingen conform de concept-Rbana werd volstaan.
    
    5.1.4. Ter zitting heeft mr. R.H. Tieman, voormalig hoofd van de afdeling Internationale Bijstand en Samenwerking van het ministerie van Financiën, als getuige verklaard dat hij indertijd tegen appellant heeft gezegd dat als appellant voor de concept-Rbana zou kiezen, voor hem de definitieve regeling krachtens artikel 4 van het Besluit zou gelden indien deze gunstiger voor hem zou zijn. Met betrekking tot deze verklaring overweegt de Raad dat het voor de hand ligt dat Tieman er bij het doen van voormelde mededeling aan appellant van is uitgegaan dat de werking van de definitieve regeling mede de periode zou bestrijken waarin appellant was uitgezonden. Een verderstrekkende mededeling kon rechtens ook niet worden gedaan. Deze regeling is echter pas op 23 november 2005 door de minister vastgesteld en na publicatie in de staatscourant op 6 december 2005 in werking getreden. Aan deze regeling is terugwerkende kracht verleend tot 1 juli 2004. Voor het oordeel dat deze beperkte terugwerkende kracht de hier aan te leggen terughoudende rechterlijke toets niet kan doorstaan, is geen grond aanwezig. Weliswaar wordt er in de Nota van toelichting bij het Besluit op geduid dat al per 1 oktober 1999 een verbetering in de rechtspositie van ter beschikking gestelde ambtenaren tot stand moest worden gebracht, maar in feite is dat ook gebeurd door de concept-Rbana toe te passen, die voor de ambtenaren gunstiger was dan de honoreringsregeling. De minister was geenszins gehouden de nog gunstiger uiteindelijk van kracht geworden regeling ook van toepassing te doen zijn op ambtenaren van wie de terbeschikkingstelling lang voordien was geëindigd. Het hoger beroep van appellant kan in zoverre niet slagen.
    
    5.2. Gelijkheidsbeginsel
    
    5.2.1. Appellant heeft erop gewezen dat de onder 2.4 vermelde TAU gunstiger regels kent voor uitgezonden ambtenaren dan welke waren vervat in de concept-Rbana. De TAU is in werking getreden op 15 november 2003 en werkt terug tot 1 september 1997. De TAU bevat tijdelijke uitzendvoorwaarden voor personeel dat door het Korps landelijke politiediensten (Klpd) naar de Nederlandse Antillen en Aruba is uitgezonden om deel uit te gaan maken van het Recherche Samenwerkingsteam (RST). Volgens appellant dienen de regels van de TAU uit een oogpunt van rechtsgelijkheid ook op hem van toepassing te worden verklaard omdat de minister tevens korpsbeheerder is van het Klpd. De Raad deelt deze mening niet. Naar zijn oordeel gaat het hier niet om ambtenaren waarmee appellant op één lijn valt te stellen. De ambtenaren, werkzaam bij het Klpd, vielen immers niet onder het Besluit. Reeds hierom kon voor hen een andere rechtspositie tot stand worden gebracht. Dat hierin bij koninklijk besluit van 30 augustus 2004 wijziging is aangebracht, maakt dit niet anders. Bovendien treden de zogeheten RST-ers, anders dan bij appellant het geval was, niet in dienst van de overheid van de Nederlandse Antillen of Aruba, maar zijn zij werkzaam in een samenwerkingsverband van de landen van het Koninkrijk. Weliswaar zijn ook bij de FIOD werkzame ambtenaren die werden uitgezonden onder de TAU gebracht, maar het betreft hier opsporingsambtenaren van de belastingdienst die bij het Klpd waren gedetacheerd en vanuit het Klpd werkzaamheden zijn gaan verrichten voor het RST. Hun situatie is dus in relevante mate anders dan die van appellant. Ook dit onderdeel van het hoger beroep van appellant slaagt niet.
    
    5.3. Proceskostenveroordeling
    
    5.3.1. Vast staat dat het bij besluit 2 vervangen besluit 1 onrechtmatig is. Nu appellant ook tegen besluit 1 beroep bij de rechtbank had ingesteld, volgt de Raad appellant in zijn stelling dat de rechtbank de minister had moeten veroordelen tot vergoeding van proces-kosten. Appellant is echter tevens van mening dat hij aanspraak heeft op vergoeding van de werkelijk gemaakte kosten, waartoe met toepassing van het derde lid van artikel 2 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) zou moeten worden afgeweken van de regeling van een forfaitaire vergoeding in het eerste lid van dit artikel. In dit verband heeft appellant aangevoerd dat hij de minister na de onder 2.4 bedoelde uitspraak van de rechtbank Roermond meerdere malen om een (nader) standpunt over zijn bevoegdheid in dit geschil heeft gevraagd, maar dat daarop geen reactie kwam. Dit heeft ertoe geleid dat appellant genoodzaakt was de gronden van zijn beroep tegen besluit 1 bij de rechtbank in te dienen, hetgeen zijn toenmalige gemachtigde bij brief van 5 september 2005 heeft gedaan. Appellant is zo nodeloos op kosten gejaagd.    
    
    
      5.3.2. Hieromtrent overweegt de Raad dat in artikel 2, derde lid, van het Bpb is neergelegd dat in bijzondere omstandigheden kan worden afgeweken van het bepaalde in het eerste lid van artikel 2 van het Bpb. De toelichting bij het Bpb vermeldt dat in uitzonderlijke gevallen strikte toepassing van de regeling onrechtvaardig kan uitpakken en dat de rechter in die omstandigheden de volgens het Bpb berekende vergoeding kan verhogen of verlagen. Benadrukt wordt dat het werkelijk moet gaan om uitzonderingen waarbij als voorbeeld wordt genoemd een geval waarin de burger door gebrekkige informatieverstrekking door de overheid op uitzonderlijke hoge kosten voor het verzamelen van het vereiste feitenmateriaal is gejaagd. De omstandigheden die appellant aanvoert kan de Raad niet als bijzondere omstandigheden aanmerken die tot afwijking van de limitatieve en forfaitaire bedragen nopen. Van een uitzonderlijk geval als bedoeld in de toelichting van het Bpb is hier geen sprake. Overigens wordt in de toelichting opgemerkt dat de kostenveroordeling niet is bedoeld als volledige schadevergoeding, maar als tegemoetkoming in de kosten.
      Dit brengt mee dat de rechtbank de minister had moeten veroordelen tot vergoeding van proceskosten ten bedrage van € 322,- voor verleende rechtsbijstand bij indiening van het beroep bij de rechtbank tegen besluit 1. Nu de rechtbank dit niet heeft gedaan komt de aangevallen uitspraak in zoverre voor vernietiging in aanmerking. De Raad zal doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen.
    
    
    6. Van in hoger beroep gemaakte proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
    
     
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep;
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij geen proceskostenveroordeling is uitgesproken; 
      Veroordeelt de minister in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 322,-;
      Bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor het overige. 
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door G.P.A.M. Garvelink-Jonkers als voorzitter en J.Th. Wolleswinkel en M.C. Bruning als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van M. van Berlo als griffier, uitgesproken in het openbaar op 18 december 2008.
    
    
    (get.) G.P.A.M. Gravelink-Jonkers.
    
    
    (get.) M. van Berlo.
    
    
    
    HD
    
    Q