ECLI:NL:RVS:2003:AO0313, Raad van State, 17-12-2003, 200302074/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 december 2000 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leiden (hierna: het college), voorzover hier van belang, met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals die bepaling gold tot 3 april 2000, (hierna: de WRO) vrijstelling en bouwvergunning verleend aan de Stichting Verbum Dei voor het verbouwen van een kamergewijs bewoond pand (hierna: het pand) tot een gebouw ten behoeve van begeleid wonen op het perceel, plaatselijk bekend [locatie] kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie [-], nr. [-] (hierna: het perceel)

200302074/1.
      Datum uitspraak: 17 december 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      Stichting Levendaal-Oost e.a., allen gevestigd respectievelijk wonend te Leiden,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 20 februari 2003 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 december 2000 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leiden (hierna: het college), voorzover hier van belang, met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, zoals die bepaling gold tot 3 april 2000, (hierna: de WRO) vrijstelling en bouwvergunning verleend aan de Stichting Verbum Dei voor het verbouwen van een kamergewijs bewoond pand (hierna: het pand) tot een gebouw ten behoeve van begeleid wonen op het perceel, plaatselijk bekend [locatie] kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie [-], nr. [-] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 23 oktober 2001 heeft het college het daartegen door appellanten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, met dien verstande dat de verwijzing in het besluit naar de gemeentelijke monumentenvergunning wordt gewijzigd in de vergunning op grond van artikel 11, tweede lid, van de Monumentenwet 1988, van 28 maart 2001.
    
    Bij uitspraak van 20 februari 2003, verzonden op 24 februari 2003, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd voor zover het betrekking heeft op het bezwaar ingediend door de eisers genoemd in rechtsoverweging 2.5, het besluit van 23 oktober 2001 in zoverre herroepen en bepaald dat het bezwaar wat deze eisers betreft niet-ontvankelijk wordt verklaard en dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dat is vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 28 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op 31 maart 2003, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 28 april 2003. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 6 juni 2003 heeft het college van antwoord gediend. Bij brief van 19 juni 2003 heeft de Stichting Exodus Leiden (hierna: Exodus) een memorie ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten en van Exodus. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 september 2003, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. A.R.M. van der Pluijm, advocaat te Leiden, en het college, vertegenwoordigd door S.M. Flohr, I.S. van der Spek en E.J. Plugge, ambtenaren der gemeente, zijn verschenen. Daar is ook gehoord Exodus, vertegenwoordigd door [gemachtigden] bijgestaan door mr. E.A.C. Sandberg, advocaat te Rotterdam.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank van 20 februari 2003 voor zover deze strekt tot ongegrondverklaring van het beroep dat is ingediend door appellanten.
    
    2.2.    Het bouwplan voorziet in een verbouwing van het pand ten behoeve van begeleid wonen. Niet in geschil is dat het voorgenomen gebruik van het pand in strijd is met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Hogewoerd e.o. herziening 1991” op het perceel rustende bestemming eengezinshuizen, meergezinshuizen en bovenwoningen. Teneinde realisering van het bouwplan niettemin mogelijk te maken, hebben burgemeester en wethouders toepassing gegeven aan de zogeheten anticipatieprocedure. Daartoe heeft de raad van de gemeente Leiden op 14 december 1999 voor het perceel een voorbereidingsbesluit genomen, dat op 20 december 1999 in werking is getreden. Bij besluit van 12 september 2000 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college van gedeputeerde staten) verklaringen van geen bezwaar afgegeven.
    
    2.3.    Appellanten hebben in de eerste plaats betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat het voor het volgen van de anticipatieprocedure vereiste planologische kader ontbreekt. Daartoe hebben zij aangevoerd dat de gebruiker van het pand, Exodus, zich tot doel stelt ex-gedetineerden en gedetineerden onder begeleiding te resocialiseren in een periode van zes maanden. Het oorspronkelijke plan betrof alleen de huisvesting van ex-gedetineerden. Omdat het Ministerie van Justitie een vergoeding verstrekt ten behoeve van gedetineerden is de doelgroep uitgebreid en is vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het verbouwen van het pand ten behoeve van de huisvesting van 12 ex-gedetineerden en gedetineerden. Mede gezien het penitentiaire karakter van de bewoning is sprake van een ingrijpende inbreuk op het planologisch regime. Dit betoog slaagt.  
    
    2.4.     In het voorstel van het college aan de raad tot het nemen van het voorbereidingsbesluit is gesteld dat het pand zodanig zal worden aangepast dat het mogelijk is om aan 12 ex-gedetineerden huisvesting te bieden. In de brief van het college van 19 juni 2000 waarbij de bedenkingen tegen het voorgenomen gebruik ongegrond zijn verklaard is gesteld dat namens Exodus naar voren is gebracht dat toezicht/begeleiding in het pand hoogstwaarschijnlijk 24 uur per dag zal plaatsvinden en dat in de toekomst wellicht ook gedetineerden in de laatste fase van hun strafuitzitting in het Exodus Huis komen te wonen. Uit de verklaringen van geen bezwaar blijkt dat het college van gedeputeerde staten heeft ingestemd met de brief van het college van 19 juni 2000. In het besluit waarbij vrijstelling en bouwvergunning voor het verbouwen van het pand ten behoeve van begeleid wonen is verleend is verwezen naar de ongegrondverklaring van de bedenkingen en de verklaringen van geen bezwaar. De vrijstelling en bouwvergunning zijn derhalve verleend ten behoeve van de huisvesting van niet alleen ex-gedetineerden maar ook gedetineerden. Naar ter zitting ook is gebleken bestaat thans, zoals ten tijde van het verlenen van de bouwvergunning al werd voorzien, een derde van de bewoners uit gedetineerden en is het, in verband met de financiering van het project, de bedoeling dat in de toekomst de helft van de bewoners uit gedetineerden zal bestaan.
    
        Aangezien het voorbereidingsbesluit uitdrukkelijk verwijst naar het voorstel van het college en daarin wordt voorgesteld een herziening van de geldende bestemming voor te bereiden ten behoeve van begeleid wonen van 12 ex-gedetineerden in het onderhavige pand, stelt de Afdeling vast dat het voorbereidingsbesluit geen toereikende grondslag biedt voor de in geding zijnde vrijstelling en bouwvergunning, die zijn verleend ten behoeve van begeleid wonen door 12 ex-gedetineerden en gedetineerden.
    
    2.4.1.    De Afdeling stelt vast dat ook indien het voorbereidingsbesluit betrekking zou hebben op de huisvesting van gedetineerden en ex-gedetineerden als met het bestreden besluit voorzien, niet kan worden voldaan aan de bij toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO te stellen eisen. De beslissing om al dan niet te anticiperen dient immers te berusten op een afweging van het belang van onmiddellijke uitvoering van het bouwplan tegen het belang dat eerst de uitkomst van de bestemmingsplanprocedure wordt afgewacht. Daarbij is de te verlangen mate van spoedeisendheid afhankelijk van de omvang van de inbreuk op het geldende planologische regime alsmede van de uitstraling die het project op de omgeving heeft. Indien de inbreuk op de bestaande planologische situatie gering is, behoeven minder zware eisen te worden gesteld aan de mate van spoedeisendheid van het bouwplan en aan het planologische kader waarop wordt vooruitgelopen.
    
        Hoewel de bestemming niet alleen bewoning door een gezin in de traditionele betekenis van het woord, maar ook andere woonvormen toelaat en het pand in het verleden dienovereenkomstig is gebruikt voor groepsbewoning, is de Afdeling van oordeel dat bewoning van het pand door ex-gedetineerden en gedetineerden in de bestaande en beoogde toekomstige verhouding principieel daarvan verschilt, onder meer door het vereiste van voortdurend toezicht. De Afdeling is dan ook van oordeel dat sprake is van een gewijzigde planologische uitstraling van het project op de omgeving en van een ingrijpende inbreuk op het planologische regime. Het planologisch kader dient dan ook uit meer te bestaan dan alleen een voorbereidingsbesluit.
    
    2.4.2.    De vrijstelling en bouwvergunning zijn derhalve in strijd met artikel 19, eerste lid, van de WRO verleend. De rechtbank heeft dit miskend. 
    
    2.5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren. De bestreden beslissing op bezwaar komt eveneens voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    2.6.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 20 februari 2003, AWB 01/4459 WRO19;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leiden van 23 oktober 2001, BV 99.1063;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leiden in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1288,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Leiden te worden betaald aan appellanten;
    
    VI.    gelast dat de gemeente Leiden aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 552,20 (€ 204,20 + € 348,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Voorzitter, en mr. J.G. Treffers en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hirsch Ballin    w.g. Wilbers-Taselaar
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2003
    
    71-398.