ECLI:NL:RVS:2010:BM7129, Raad van State, 09-06-2010, 200904163/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-06-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 september 2005 heeft de raad een verzoek van [wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna gezamenlijk: [wederpartij]) om vergoeding van planschade afgewezen.

200904163/1/H2.
      Datum uitspraak: 9 juni 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de raad van de gemeente Etten-Leur,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 20 april 2009 in zaak nr. 08/3178 in het geding tussen:
    
    [wederpartij A] en [wederpartij B]
    
    en
    
    appellant.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 september 2005 heeft de raad een verzoek van [wederpartij A] en [wederpartij B] (hierna gezamenlijk: [wederpartij]) om vergoeding van planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 26 mei 2008 heeft de raad het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 april 2009, verzonden op 28 april 2009, heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de raad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 juni 2009, hoger beroep ingesteld. De grond van het beroep zijn aangevuld bij brief van 7 juli 2009.
    
    [wederpartij] hebben een verweerschrift ingediend.
    
    [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
    
    Bij besluit van 28 september 2009, verzonden op 5 oktober 2009, heeft de raad het door [wederpartij] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    [wederpartij] hebben tegen dit besluit bij brief, bij de rechtbank ingekomen op 16 november 2009, beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep ter verdere behandeling naar de Afdeling doorgezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 december 2009, waar de raad, vertegenwoordigd door G.M.J. van Peperstraten, ambtenaar in dienst van de gemeente, en [wederpartij], beiden in persoon en bijgestaan door mr. A.M.L. Josten, werkzaam bij Achmea Rechtsbijstand te Tilburg, zijn verschenen.
    
    Bij brief van 22 december 2009 heeft de Afdeling partijen medegedeeld dat het onderzoek in de zaak is heropend. Voorts heeft zij de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: de StAB) als deskundige benoemd. Deze heeft op 12 maart 2010 een deskundigenbericht uitgebracht. Partijen hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht en ingestemd met het achterwege laten van een nadere behandeling van de zaak ter zitting. De Afdeling heeft het onderzoek daarop gesloten.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals dit gold ten tijde hier van belang, kent de gemeenteraad, voor zover een belanghebbende ten gevolge van een vrijstelling, als bedoeld in artikel 19 van de WRO schade lijdt of zal lijden welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.2. [wederpartij] hebben verzocht om vergoeding van de waardevermindering van het ten tijde van belang aan hen toebehorende perceel met woning aan de [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) als gevolg van een krachtens artikel 19 WRO genomen vrijstellingsbesluit om de verbouwing van het pand aan het Grauwe Poldervoetpad 2-4 ten behoeve van het realiseren van een restaurant/bistro met terras (hierna: het bouwwerk) te kunnen vergunnen. Het bouwwerk ligt ten oosten van het perceel op gronden die behoren bij panden aan de Bisschopsmolenstraat 66 tot en met 72 (hierna: de panden).
    
    2.2.1. Voor de gronden waarop het bouwwerk is gelegen gold het bestemmingsplan "Grauwe Polder I", dat daaraan de bestemming "Tuin en Erf III" toekende.
    
    Ingevolge artikel II, onder 14, lid A, van de planvoorschriften mogen gronden met deze bestemming worden bebouwd:
    
    I. met bouwwerken voor de uitoefening van handels- en ambachtelijke bedrijfsdoeleinden, met dien verstande dat deze bouwwerken slechts mogen worden opgericht uitsluitend ten dienste van de op hetzelfde bouwperceel aanwezige winkel, dienstverlenend- of horecabedrijf als bedoeld in artikel 6a;
    
    II. dan wel met een vrijstaand bijgebouw ten dienste van de daarbij behorende woning, indien binnen de aansluitende bouwstrook E20-HO(W) alleen een woning wordt opgericht.
    
    Het plan kent aan de gronden waarop de panden zijn gelegen de bestemming "Klasse E20-HO(W)" toe.
    
    Ingevolge artikel II, onder 6a, lid A, van de planvoorschriften mag de als zodanig bestemde grond worden bebouwd met:
    
    I. vrijstaande of dubbele woningen, waarvan de benedenverdieping geheel dan wel gedeeltelijk als winkel, dienstverlenend- of als horecabedrijf mag worden ingericht;
    
    II. dan wel met winkels, dienstverlenende- en horecabedrijven.
    
    2.2.2. Bij uitspraak van 8 maart 2007, zaak nr. 06/3439, heeft de rechtbank een eerder door de raad genomen besluit op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar vernietigd, omdat de raad bij de gemaakte planvergelijking van onjuiste uitgangspunten was uitgegaan.
    
    Bij uitspraak van 7 november 2007, zaak nr. 200702669/1, heeft de Afdeling het daartegen door de raad ingestelde hoger beroep ongegrond verklaard en de aangevallen uitspraak bevestigd.
    
    2.2.3. De raad heeft het verzoek hierop ter nadere advisering voorgelegd aan Oranjewoud Legal, die op 13 maart 2008 een rapport heeft uitgebracht. In het besluit van 26 mei 2008 heeft de raad zich op advies van Oranjewoud op het standpunt gesteld dat [wederpartij] door de planologische wijziging niet in een nadeliger situatie zijn komen te verkeren. De raad heeft daarbij van belang geacht dat onder het oude planologische regime ondermeer de mogelijkheid bestond om het bouwwerk te gebruiken als opslagruimte of werkplaats ten dienste van een in de panden gevestigde meubelzaak, als worstmakerij en rokerij ten dienste van een slagerswinkel of als ruimte waarin noten worden gebrand en gefrituurd ten dienste van een kaaswinkel. Volgens de raad is de hiermee gepaard gaande parkeeroverlast en hinder van geur en van geluid van het laden en lossen van vrachtwagens vergelijkbaar met hinder en overlast van het thans mogelijk gemaakte zelfstandig functionerende horecabedrijf.
    
    De rechtbank heeft dit besluit wegens strijd met artikelen 3:2, 3:9 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vernietigd.
    
    2.3. De raad betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 26 mei 2008 onvoldoende is gemotiveerd. De raad wijst in dit verband op een nader aan hem uitgebracht advies van Oranjewoud van 7 juli 2009, dat hij vervolgens in het geding heeft gebracht.
    
    2.3.1. Het door de raad ingenomen standpunt dat, hoewel het bouwwerk onder het oude planologische regime niet snel een publieksfunctie kon hebben, de onder het oude planologische regime mogelijke hinder niettemin vergelijkbaar is met hinder van het thans mogelijk gemaakte zelfstandige horecabedrijf, is zonder nadere motivering niet aannemelijk. Voor zover de raad ter nadere motivering verwijst naar het nader rapport van Oranjewoud van 7 juli 2009, wat daar ook van zij, kan dat het aan het besluit van 26 mei 2008 klevende motiveringsgebrek niet helen, reeds omdat dit rapport dateert van na dat besluit.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. De raad betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de raad heeft miskend dat bij de beantwoording van de vraag of planschade redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van [wederpartij] zou behoren te blijven, geen betekenis toekomt aan de geringe omvang daarvan.
    
    2.4.1. De raad heeft zich in het besluit van 26 mei 2008, in navolging van het rapport van Oranjewoud van 13 maart 2008, op het standpunt gesteld dat de planologische wijziging [wederpartij] niet in een nadeliger situatie heeft gebracht en dat geen sprake is van voor vergoeding in aanmerking komende planschade. De vraag of geleden planschade ten laste van [wederpartij] zou behoren te blijven was derhalve, anders dan de rechtbank veronderstelt, niet in geschil. Het betoog leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, nu de rechtbank het besluit van 26 mei 2008, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, terecht wegens een motiveringsgebrek heeft vernietigd.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.6. Bij besluit van 28 september 2009 heeft de raad, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar en dit opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit is, gelet op artikel 6:24, eerste lid, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, eveneens onderwerp van dit geding.
    
    2.6.1. De raad heeft zich op advies van Oranjewoud van 7 juli 2009 op het standpunt gesteld dat de planologische wijziging [wederpartij] niet in een nadeliger situatie heeft gebracht. Volgens de raad bestond, naast de eerder vermelde mogelijkheden, onder het oude planologische regime de mogelijkheid om het bouwwerk te gebruiken als magazijn ten dienste van een in de panden gevestigde supermarkt, als restaurant, feestzaal, overdekt terras of opslagruimte ten dienste van een in de panden gevestigd café of restaurant. De raad stelt dat hinder van een dergelijk gebruik van het bouwwerk, zoals het geluid van het opruimen van flessen en het stapelen van kratten, ook na sluitingstijd van een restaurant of café, vergelijkbaar is met hinder van het thans mogelijk gemaakte zelfstandig horecabedrijf. De planologische wijziging heeft geen toename van het aantal bezoekers tot gevolg, omdat de te exploiteren oppervlakte gelijk is gebleven. Voorts bestond de mogelijkheid om de gronden waarop de bebouwing is gelegen, na sloop van die bebouwing, te gebruiken als terras ten dienste van een in de panden gevestigd horecabedrijf, waarvan de hinder zelfs groter kon zijn dan die van het thans mogelijk gemaakte horecabedrijf, aldus de raad.
    
    2.7. [wederpartij] voeren aan dat de raad ten onrechte stelt dat onder het oude planologische regime de mogelijkheid bestond om het bouwwerk te gebruiken als feestzaal of overdekt terras ten behoeve van een in de panden gevestigd horecabedrijf.
    
    2.7.1. De Afdeling heeft in voormelde uitspraak van 7 november 2007 overwogen dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de verbouwing van het bouwwerk voor de inrichting van een horecabedrijf onder het oude planologische regime reeds was toegestaan. Zij heeft daartoe onder meer van belang geacht dat ingevolge artikel II.14 van de planvoorschriften bouwwerken alleen mochten worden opgericht voor de uitoefening van handels- en ambachtelijke bedrijfsdoeleinden.
    
    Bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar diende met inachtneming van deze uitspraak een volledige heroverweging plaats te vinden. Daarbij diende, gelet op de uitspraak van de Afdeling, uitgangspunt te zijn dat gebruik van het bouwwerk voor horeca-activiteiten ingevolge artikel II.14 van de planvoorschriften niet was toegestaan. De raad heeft zich derhalve ten onrechte op het standpunt gesteld dat onder het oude planologische regime de mogelijkheid bestond om het bouwwerk te gebruiken als feestzaal of overdekt terras ten dienste van een in de panden gevestigd horecabedrijf. Hieruit volgt voorts dat het standpunt van de raad dat de mogelijkheid bestond om de gronden waarop de bebouwing is opgericht te gebruiken als terras ten dienste van een in de panden gevestigd horecabedrijf en dat de voor horeca te exploiteren oppervlakte na de planologische wijziging gelijk is gebleven, evenmin kan worden gevolgd.
    
    Het betoog slaagt.
    
    
      2.8. [wederpartij] betogen voorts dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij door de planologische wijziging niet in een nadeliger situatie zijn komen te verkeren, omdat hinder van het voorheen mogelijke gebruik van het bouwwerk ten dienste van de panden vergelijkbaar is met hinder van het thans mogelijk gemaakte zelfstandig horecabedrijf. Zij voeren aan dat het bouwwerk onder het oude planologische regime functioneel ondergeschikt was aan de panden en niet open stond voor bezoekers. 
      2.8.1. De Afdeling heeft de StAB na heropening van het onderzoek verzocht om, voor zover thans van belang, een planvergelijking te maken en aan te geven of zij het oordeel van de raad deelt.
    
    
    Volgens het bericht van de StAB van 12 maart 2010 heeft de planologische wijziging een toename van hinder tot gevolg, omdat het bouwwerk thans een zelfstandige horecafunctie heeft met een aantrekkende werking op verkeer en bezoekers. Bij een ondergeschikte, niet publieke functie, zoals op grond van het oude planologische regime was toegestaan, was daar volgens de StAB geen sprake van. Dit heeft tot gevolg dat zich nabij het perceel meer personen op gaan houden, waardoor meer hinder ontstaat van geluid, een aantasting van de privacy en verkeer- en parkeeroverlast. De StAB heeft daarbij in aanmerking genomen dat het binnenterrein van de panden reeds gebruikt kon worden als terras. Volgens de StAB zijn [wederpartij] door de planologische wijziging daarom in een beperkt nadeliger situatie komen te verkeren.
    
    De raad heeft bij brief van 31 maart 2010 medegedeeld in te kunnen stemmen met de conclusie van de StAB. Nu de Afdeling voorts geen aanknopingspunten ziet voor het oordeel dat het bericht van de StAB onjuist is of anderszins onzorgvuldig tot stand is gekomen, slaagt het betoog derhalve.
    
    2.9. [wederpartij] voeren verder aan dat de raad heeft miskend dat in de zijmuur van de bebouwing een raam zit, waardoor zij extra hinder van geur en geluid hebben ondervonden van het mogelijk gemaakte zelfstandig horecabedrijf, met name ook in de tuin.
    
    2.9.1. Het betoog faalt, reeds omdat de realisering van het zijraam niet als een gevolg van de planologische wijziging kan worden aangemerkt, nu dit ook onder het oude planologische regime mogelijk was.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.10. Hetgeen [wederpartij] overigens aanvoeren met betrekking tot de wijze waarop de bevoorrading van het restaurant plaatsvindt en de mogelijkheid voor bezoekers om hun auto's al dan niet betaald te parkeren in de omgeving, ziet op de feitelijke situatie nabij de bebouwing en kan evenmin als een gevolg van de planologische wijziging worden aangemerkt.
    
    Het faalt derhalve.
    
    2.11. De conclusie van het vorenstaande is dat het beroep tegen het besluit van 28 september 2009 gegrond is. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven. Daartoe is het volgende van belang.
    
    2.12. M.A.J. Klijsen, taxateur te Oosterhout, heeft op 23 februari 2010 in opdracht van de StAB een rapport opgesteld en de planschade getaxeerd op nihil. De StAB heeft toegelicht dat het planologisch nadeel te beperkt is om zich te laten vertalen naar een waardevermindering van de woning. Daartoe is volgens de StAB van belang dat de woning al in de directe nabijheid ligt van verschillende voorzieningen in het centrum van Etten-Leur die een aantrekkende werking op verkeer en bezoekers hebben. Nu het planologisch nadeel alleen bestaat uit extra overlast als gevolg van een aantrekkende werking op verkeer en bezoekers, zal de beperkte toename van die overlast geen relevante invloed hebben op de waarde van de woning, aldus de StAB.
    
    De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het bericht van de StAB onjuist is of anderszins gebreken vertoont. Anders dan [wederpartij] kennelijk veronderstellen, heeft de StAB rekening gehouden met de omstandigheid dat het zelfstandig horecabedrijf direct achter het perceel is gevestigd. Voor zover Klijsen in het taxatierapport niet heeft gemotiveerd waarom de planschade wordt getaxeerd op nihil, zoals [wederpartij] aanvoeren, heeft de StAB dat in haar bericht aan de Afdeling wel voldoende gedaan. Voor nader onderzoek, zoals [wederpartij] hebben verzocht, bestaat daarom geen aanleiding. Het betoog dat Klijssen ten onrechte niet is ingegaan op door hen overgelegde taxatierapporten, faalt, gelet op de opdracht aan de StAB en de omstandigheid dat deze rapporten in de onderhavige procedure niet zijn overgelegd. De conclusie van het voorgaande is dat de raad het door [wederpartij] gemaakte bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om planschade, ondanks de aan het besluit van 28 september 2009 onder 2.11. geconstateerde gebreken, terecht ongegrond heeft verklaard, zodat aanleiding is te bepalen dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven.
    
    2.13. De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het door [wederpartij A] en [wederpartij B] ingestelde beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Etten-Leur van
    
    28 september 2009, kenmerk 90/2009/9348, gegrond;
    
    III. vernietigt dat besluit;
    
    IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    V. veroordeelt de raad van de gemeente Etten-Leur tot vergoeding van bij [wederpartij A] en [wederpartij B] in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 994,49 (zegge: negenhonderdvierennegentig euro en negenenveertig cent), waarvan € 966,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de ander;
    
    VI. bepaalt dat van de raad van de gemeente Etten-Leur een griffierecht van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) wordt geheven.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. Larsson-van Reijsen
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2010
    
    344.