ECLI:NL:RVS:2026:637, Raad van State, 04-02-2026, 202406943/3/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:711, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken de daarin beschreven gebreken in het besluit van de raad van de gemeente Echt-Susteren van 26 september 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie] Susteren" te herstellen. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder 8.2 overwogen dat partijen het ter zitting over eens zijn geworden dat het maximumaantal personen dat in de appartementen mag verblijven, beter handhaafbaar is door de opname van een maximumaantal appartementen in het bestemmingsplan. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling hierin aanleiding gezien om te oordelen dat het plan niet met de vereiste zorgvuldigheid is vastgesteld. Daarnaast heeft de Afdeling in de tussenuitspraak onder 9.2 overwogen dat uit de plantoelichting blijkt dat de raad een andere parkeernorm voor de huisvesting van arbeidsmigranten voor ogen heeft dan die daarvoor geldt op grond van de planregels. De Afdeling heeft in verband daarmee overwogen dat het bestemmingsplan onvoldoende is gemotiveerd en ook in zoverre onzorgvuldig is vastgesteld.

202406943/3/R1.
    Datum uitspraak: 4 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Resort Limburg B.V., gevestigd in Apeldoorn,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Echt-Susteren,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:711, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken de daarin beschreven gebreken in het besluit van de raad van 26 september 2024 tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie] Susteren" te herstellen.
    Bij beschikking van 10 juli 2025 heeft de Afdeling op verzoek van de raad de hersteltermijn verlengd tot 26 oktober 2025.
    Bij besluit van 17 oktober 2025 heeft de raad het bestemmingsplan opnieuw en gewijzigd vastgesteld.
    Resort Limburg en V.O.F. Camping Hommelhof (De Hommelhof) zijn in de gelegenheid gesteld een zienswijze over het besluit van 17 oktober 2025 naar voren te brengen. Resort Limburg heeft bij brief van 3 december 2025 van die gelegenheid gebruik gemaakt. De Hommelhof heeft van die gelegenheid geen gebruik gemaakt.
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Beroep tegen het besluit van 26 september 2024 en de tussenuitspraak
    1.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder 8.2 overwogen dat partijen het ter zitting over eens zijn geworden dat het maximumaantal personen dat in de appartementen mag verblijven, beter handhaafbaar is door de opname van een maximumaantal appartementen in het bestemmingsplan. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling hierin aanleiding gezien om te oordelen dat het plan niet met de vereiste zorgvuldigheid is vastgesteld.
    Daarnaast heeft de Afdeling in de tussenuitspraak onder 9.2 overwogen dat uit de plantoelichting blijkt dat de raad een andere parkeernorm voor de huisvesting van arbeidsmigranten voor ogen heeft dan die daarvoor geldt op grond van de planregels. De Afdeling heeft in verband daarmee overwogen dat het bestemmingsplan onvoldoende is gemotiveerd en ook in zoverre onzorgvuldig is vastgesteld.
    Verder heeft de Afdeling in de tussenuitspraak onder 10.2 overwogen dat de raad zich in de plantoelichting weliswaar op het standpunt heeft gesteld dat na het verloop van de periode van 10 jaar op de locatie waar arbeidsmigranten worden gehuisvest, een doorstart zal worden gemaakt binnen de toeristisch recreatieve sector, maar dat het bestemmingsplan dit niet mogelijk maakt. De Afdeling heeft daarover overwogen dat het bestemmingsplan daarom niet getuigt van een goede ruimtelijke ordening.
    Tot slot heeft de Afdeling in de tussenuitspraak onder 11.3 overwogen dat het niet duidelijk is wat er in de planregels met het begrip "onzelfstandige wooneenheid" is bedoeld en dat de raad ter zitting heeft erkend dat dit berust op een fout, en dat het bestemmingsplan ook in zoverre onzorgvuldig tot stand is gekomen.
    2.       Gelet op wat in de tussenuitspraak is overwogen, is het beroep van Resort Limburg tegen het besluit van 26 september 2024 gegrond. Dit besluit moet wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) en artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening worden vernietigd.
    3.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling aan de raad de opdracht gegeven om de gebreken in het besluit van 26 september 2024 te herstellen met inachtneming van wat in de tussenuitspraak onder 8.2, 9.2, 10.2 en 11.3 is overwogen.
    Beroep tegen het herstelbesluit van 17 oktober 2025
    4.       Ter uitvoering van de opdracht in de tussenuitspraak heeft de raad bij besluit van 17 oktober 2025 (het herstelbesluit) het bestemmingsplan opnieuw vastgesteld. De planregels zijn daarin zo gewijzigd dat voor de gronden met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" nu is bepaald dat: deze zijn aangewezen voor maximaal 50 onzelfstandige wooneenheden; er minimaal 0,8 parkeerplaats aanwezig moet zijn per bewoner/recreant; en dat die gronden na het verloop van 10 jaar gebruikt mogen worden - kortgezegd - als een camping met onder meer vakantieappartementen en ondergeschikte horeca. Daarnaast is in de planregels nu een definitie van het begrip "onzelfstandige wooneenheid" opgenomen.
    5.       Het beroep van Resort Limburg heeft op grond van artikel 6:19 van de Awb van rechtswege mede betrekking op het herstelbesluit. Wat zij als zienswijze naar voren heeft gebracht, zal de Afdeling aanmerken als de gronden van het beroep van rechtswege tegen het herstelbesluit. Geen beroepsgronden zijn aangevoerd tegen de regeling in het bestemmingsplan over het parkeren. De beroepsgronden die wel zijn aangevoerd zal de Afdeling hierna bespreken.
    -vakantieappartementen
    6.       Resort Limburg betoogt dat het aantal vakantieappartementen dat na het verloop van 10 jaar op de gronden met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" is toegestaan zal toenemen ten opzichte van de huidige planologische situatie, terwijl de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid hiervan niet heeft gemotiveerd.
    6.1.    Op grond van artikel 14.1 van de regels van het vorige  bestemmingsplan "Buitengebied" is het toegestaan om de gronden met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" aan de [locatie] (hierna: het perceel) te gebruiken voor 19 appartementen.
    Op grond van artikel 4.1 van de regels van het bestemmingsplan "[locatie] Susteren", zoals dat gewijzigd is vastgesteld met het herstelbesluit, is het na het verloop van een periode van 10 jaar na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan mogelijk om de gronden van dat perceel met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" te gebruiken voor 29 vakantieappartementen.
    6.2.    Het bestemmingsplan zoals dat bij het herstelbesluit is gewijzigd, voorziet planologisch gezien in een toename van 10 vakantieappartementen ten opzichte van het bestemmingsplan "Buitengebied".
    Het is aan de raad om te motiveren dat dit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Dit heeft de raad gedaan door in het herstelbesluit te motiveren dat de reden voor de planologische toename van het aantal vakantieappartementen is dat op het perceel nu feitelijk al 29 recreatieappartementen worden gebruikt. De Afdeling begrijpt het standpunt van de raad zo dat hij de huidige feitelijke situatie wenselijk en in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht, en dat hij de 10 bestaande vakantieappartementen daarom, in de eindsituatie, heeft willen legaliseren.
    Resort Limburg heeft niet aangegeven met welk ruimtelijke belang de raad in dit verband onvoldoende rekening zou hebben gehouden noch de reden dat de huidige feitelijke situatie vanuit een ruimtelijk oogpunt volgens haar onaanvaardbaar zou zijn. Het dossier bevat ook anderszins geen aanwijzingen die het aannemelijk maken dat dit het geval is. Het betoog biedt daarom geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het bestemmingsplan op dit punt een gebrek bevat.
    Het betoog slaagt niet.
    -planregeling kampeermiddelen
    7.       Resort Limburg betoogt dat de planregels met betrekking tot kampeermiddelen ondeugdelijk zijn. Volgens Resort Limburg had in de eerste plaats een maximale maatvoering voor kampeermiddelen in de planregels opgenomen moeten worden. Nu de raad dit niet heeft gedaan is de planologische ruimte volgens Resort Limburg op dit punt onbeperkt. In de tweede plaats is het volgens Resort Limburg onduidelijk wat de regels zijn voor kampeermiddelen die als gebouw kwalificeren.
    7.1.    In artikel 1.36 van de planregels is "kampeermiddel" gedefinieerd als: "a. een tent, een tentwagen, een kampeerauto of een caravan;
    b. enig ander onderkomen en enig ander voertuig of gewezen voertuig of een gedeelte daarvan, voor zover geen bouwwerk zijnde."
    Artikel 4.1 van de planregels luidt voor zover van belang als volgt:
    "De voor 'Recreatie - Verblijfsrecreatie' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    b. Verblijfsrecreatie, na ommekomst van de periode van 10 jaar zoals bedoeld in artikel 4.1 onder a sub 3, met dien verstande dat:
    […]
    2. Het aantal kampeermiddelen niet meer mag bedragen dan 15, met dien verstande dat in de periode van 15 maart tot en met 31 oktober het aantal kampeermiddelen niet meer mag bedragen dan 25."
    In artikel 1.25 van de planregels is "bouwwerk" gedefinieerd als: "elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt."
    In artikel 1.30 van de planregels is "gebouw" gedefinieerd als:
    "elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt."
    Uit artikel 4.2 van de planregels volgt dat gebouwen alleen binnen het bouwvlak opgericht mogen worden, een maximale goothoogte mogen hebben van 6,6 m en een maximale bouwhoogte van 11 m en dat de maximale oppervlakte gelijk is aan de oppervlakte van de bestaande gebouwen.
    7.2.    De Afdeling is van oordeel dat de raad heeft mogen afzien van het opnemen van een beperking van de maximale omvang van kampeermiddelen in het bestemmingsplan. Een "kampeermiddel" dat geen bouwwerk is, zal naar zijn aard namelijk een beperkte omvang hebben. Daarnaast hebben de gronden met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie", waarop het plaatsen van kampeermiddelen is toegestaan, een beperkte oppervlakte, en is in de planregels bepaald wat het maximum aantal kampeermiddelen is dat is toegestaan. De ruimtelijke uitstraling van kampeermiddelen die geen bouwwerk zijn, is met de planregels dus wel degelijk beperkt.
    Voor zover er een situatie is waarin een gebouw valt onder de definitie van het begrip "kampeermiddel" zoals dat is gedefinieerd in artikel 1.36 van de planregels - daargelaten of de planregels ruimte laten voor een dergelijke situatie -, zal dat bouwwerk moeten voldoen aan de afmetingen die in artikel 4.2 van de planregels zijn neergelegd. Ook in dat geval is de ruimtelijke uitstraling van een dergelijk kampeermiddel dus wel degelijk beperkt. Daarnaast is het niet zo dat de planregels voor deze situatie  onduidelijk of rechtsonzeker zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    ¬-rechtszekerheid wooneenheid
    8.       Resort Limburg betoogt dat de definitie van "onzelfstandige wooneenheid" in het bestemmingsplan ondeugdelijk en onlogisch is. Volgens Resort Limburg volgt uit de definitie dat iedere woonruimte waarbij de keuken, de douche en het toilet worden gedeeld, doordat meer dan één persoon gebruik maakt van de woonruimte, onzelfstandig is. Volgens Resort Limburg is er dan in letterlijke zin geen sprake van een onzelfstandige woonruimte. Volgens haar zou het daarom logischer zijn als bepaald zou worden dat de keuken, de douche en het toilet gedeeld moeten worden met bewoners van andere wooneenheden. Op die manier kan er werkelijk gesproken worden van een onzelfstandige wooneenheid, aldus Resort Limburg.
    8.1.    In artikel 1.47 van de planregels is "onzelfstandige wooneenheid" gedefinieerd als: "woonruimte waarbij de keuken, douche en toilet wordt gedeeld met andere bewoners."
    In artikel 4.1, aanhef en onder a, luidt als volgt:
    "De voor 'Recreatie - Verblijfsrecreatie' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a.       bewoning door arbeidsmigranten in maximaal 50 onzelfstandige wooneenheden, met dien verstande dat: […]
    2. het aantal verblijvende personen maximaal 120 bedraagt;"
    8.2.    De Afdeling overweegt dat de raad heeft voldaan aan de onder 1 van deze uitspraak besproken wens van partijen om het maximum aantal personen dat in verband met de huisvesting van arbeidsmigranten mag verblijven, beter handhaafbaar te maken. Zoals is vermeld in overweging 8.2 van de tussenuitspraak, waren partijen het er op de zitting bij de Afdeling over eens dat dit bereikt kon worden door in het bestemmingsplan een maximum aantal appartementen op te nemen dat gebruikt mag worden voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Artikel 4.1, onder a, onder 1, van de planregels, in samenhang gelezen met artikel 1.47 van de planregels, leidt ertoe dat voor dat doeleinde maximaal 50 onzelfstandige wooneenheden gebruikt mogen worden.
    Artikel 1.47 van de planregels maakt in dit verband voldoende duidelijk wat er met een "onzelfstandige wooneenheid" is bedoeld. Dat de woonruimten die onder de definitie van "onzelfstandige wooneenheid" vallen, volgens Resort Limburg in letterlijke zin niet onzelfstandig zouden kunnen zijn - wat daar ook van zij - maakt niet dat de planregeling ondeugdelijk is. Het doel dat met de planregel is beoogd, zoal hierboven is besproken, wordt immers bereikt.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het beroep tegen het besluit van 26 september 2024 is gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd.
    10.     Het beroep tegen het herstelbesluit van 17 oktober 2025 is ongegrond.
    Proceskosten
    11.     De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Echt-Susteren tot vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie] Susteren" van 26 september 2024 gegrond;
    II.       vernietigt dat besluit;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van de raad van de gemeente Echt-Susteren tot gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan "[locatie] Susteren" van 17 oktober 2025 ongegrond;
    IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Echt-Susteren tot vergoeding van bij Resort Limburg B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.335,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat de raad van de gemeente Echt-Susteren aan Resort Limburg B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 371,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2026
    195-1082