ECLI:NL:RVS:2026:737, Raad van State, 11-02-2026, 202406359/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 maart 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 10.000,00. [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Den Haag (de woning). De woning verhuurde hij aan een vrouw met haar twee kinderen. Naar aanleiding van een melding van de Politie-eenheid heeft de Haagse Pandbrigade (de HPB) de woning op 20 september 2022 geïnspecteerd. De HPB constateerde dat de woning niet werd bewoond door de huurster en haar kinderen, maar onzelfstandig werd bewoond door vijf personen. Het college heeft de boete opgelegd, omdat appellant in strijd met artikel 5:2, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 de woning onzelfstandig heeft verhuurd zonder de daarvoor benodigde vergunning. Als eigenaar kon [appellant] beschikken over de woning. Ook heeft hij de overtreding aanvaard. Gebleken is namelijk dat [appellant] op de hoogte was van de onzelfstandige bewoning.

202406359/1/A2.
    Datum uitspraak: 11 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 september 2024 in zaak nr. 23/7017 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 maart 2023 heeft het college [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 10.000,00.
    Bij besluit van 2 oktober 2023 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 10 september 2024 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 november 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.J. Tavasszy, advocaat in Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.M.T. Konings, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Den Haag (de woning). De woning verhuurde hij aan een vrouw met haar twee kinderen. Naar aanleiding van een melding van de Politie-eenheid heeft de Haagse Pandbrigade (de HPB) de woning op 20 september 2022 geïnspecteerd. De HPB constateerde dat de woning niet werd bewoond door de huurster en haar kinderen, maar onzelfstandig werd bewoond door vijf personen.
    Besluitvorming
    3.       Het college heeft [appellant] naar aanleiding van het inspectierapport een boete van € 10.000,00 opgelegd. Hij heeft in strijd met artikel 5:2, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (de Verordening) de woning onzelfstandig verhuurd zonder de daarvoor benodigde vergunning. Als eigenaar kon [appellant] beschikken over de woning. Ook heeft hij de overtreding aanvaard. Gebleken is namelijk dat [appellant] op de hoogte was van de onzelfstandige bewoning. Eén van de aanwezige bewoners heeft aan de HPB verklaard dat hij de huisbaas, "[naam]", kent en dat de huur maandelijks contant aan hem wordt betaald. Nu [appellant] desondanks geen toezicht heeft gehouden op het gebruik van de woning, heeft hij de zorgplicht geschonden, aldus het college.
    Uitspraak van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] terecht is aangemerkt als overtreder. Het college mocht hem daarom een boete opleggen. Daartoe heeft zij als volgt overwogen.
    4.1.    De overtreding van onvergunde onzelfstandige bewoning is een overtreding die direct verband houdt met de manier waarop een woning wordt gebruikt. [appellant] kon dus als eigenaar van de woning daarover beschikken, ook als hij de woning heeft verhuurd.
    4.2.    Daarnaast heeft [appellant] de overtreding aanvaard. Hij heeft niet de zorg betracht die in redelijkheid van hem kon worden gevraagd om de overtreding te voorkomen. Eén van de tijdens de inspectie aanwezige bewoners heeft tegen de HPB verklaard: "wij kennen de huisbaas, "[naam]", hij komt hier de huur ophalen: wij betalen € 400,00 per persoon cash per maand voor dit huis, […]." Hieruit blijkt dat [appellant] contact had met de bewoners. De rechtbank is [appellant] niet gevolgd in de stelling dat een vriend van de huurster zich voor hem heeft uitgegeven. Nu [appellant] op de hoogte was van de onderhuur, had dit voor hem aanleiding moeten zijn om te controleren of de woning rechtmatig werd gebruikt. Verder is niet gebleken dat [appellant] afspraken had met de huurster over controle op het gebruik van de woning of dat een verbod op onderhuur is bedongen, aldus de rechtbank.
    5.       De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het gelijkheidsbeginsel niet is geschonden. De situatie van [appellant] is niet gelijk aan die van de huurster. Ook is niet gebleken van de bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college de boete had moeten matigen.
    Beoordeling van het hoger beroep
    6.       Het hoger beroep van [appellant] komt er in de kern op neer dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat hij (functioneel) overtreder is. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij beschikkingsmacht had over de woning en dat hij de overtreding heeft aanvaard. [appellant] is nooit betrokken geweest bij de onzelfstandige onderverhuur van de woning door de huurster. Zij heeft namelijk, in strijd met de huurovereenkomst, de woning onderverhuurd aan de bewoners. Er is verder nooit aanleiding geweest om te vermoeden dat de woning onzelfstandig werd bewoond doordat de huurster de woning had onderverhuurd.
    6.1.    Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om natuurlijke personen in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 23 februari 1954, ECLI:NL:HR:1954:3 (IJzerdraad-arrest), en van 8 december 2015, ECLI:NL:HR:2015:3487. Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan. Vergelijk de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, onder 1.11.
    6.2.    De Afdeling is van oordeel dat [appellant] kon beschikken over de omzetting van de woning in onzelfstandige woonruimten, zonder de daarvoor benodigde vergunning. Deze overtreding houdt namelijk direct verband met de wijze waarop de woning wordt gebruikt. De eigenaar van een woning kan in de regel beschikken over dergelijk gebruik van zijn woning, ook als hij deze heeft verhuurd (zie de uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2501, onder 5.1, en vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071, onder 9.3).
    6.3.    Het college heeft evenwel, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet aangetoond dat [appellant] de overtreding heeft aanvaard. De enkele omstandigheid dat [appellant] de woning niet regelmatig heeft gecontroleerd, is onvoldoende voor het oordeel dat hij als functioneel overtreder moet worden aangemerkt. Ook de enkele verklaring aan de HPB van een bewoner dat de huur maandelijks contant aan "[naam]" werd betaald is niet voldoende, nu deze door [appellant] wordt betwist en er geen verdere aanwijzingen zijn overgelegd waaruit volgt dat [appellant] daadwerkelijk langs kwam bij de woning en dus op de hoogte was of kon zijn van de onzelfstandige bewoning. Niet valt uit te sluiten dat dat een andere persoon met de naam "[naam]" is of iemand die zich voor hem heeft uitgegeven. Daarbij komt dat uit door [appellant] overgelegde bankafschriften volgt dat [persoon] maandelijks een bedrag aan hem overmaakte onder vermelding van "huur", voor het laatst op 4 september 2022, dus ruim twee weken voor de inspectie. [persoon] beschikte op die datum ook nog over een huurcontract met [appellant] voor de woning en stond daar ook in september 2022 nog met haar twee kinderen ingeschreven. Het college heeft geen andere signalen aangevoerd op grond waarvan kan worden aangenomen dat [appellant] niet de zorg heeft betracht die in redelijkheid van hem kon worden verwacht. Niet is gebleken dat hij eerder dan de brief van 28 september 2022 op de hoogte was of kon zijn dat de woning onzelfstandig werd bewoond. Het college heeft niet gesteld, noch onderbouwd dat [appellant] op de hoogte was of kon zijn van de melding van de Politie-eenheid, die aanleiding is geweest voor de inspectie door de HPB. Gelet op het voorgaande is de rechtbank ten onrechte tot het oordeel gekomen dat [appellant] kan worden aangemerkt als overtreder. Dit betekent dat het college hem ten onrechte een boete van € 10.000,00 heeft opgelegd. Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 2 oktober 2023 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen omdat niet is voldaan aan artikel 5:1, tweede lid, van de Awb. Zij ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien. De Afdeling zal daarom het besluit van 13 maart 2023 herroepen.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 september 2024 in zaak nr. 23/7017;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van 2 oktober 2023, kenmerk B.2.23.1037.001;
    V.       herroept het besluit van 13 maart 2023, kenmerk 202221467/8576002;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.736,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 463,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.T.J. van de Voort, griffier.
    w.g. Drop
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van de Voort
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2026
    1062
     
    BIJLAGE - WETTELIJK KADER
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:1
    […].
    2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
    […].
    Artikel 5:46
    […].
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […].
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […].
    Artikel 35
    1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8, eerste en tweede lid, artikel 21, artikel 22, eerste lid, artikel 23a, eerste of derde lid, artikel 23b, eerste en tweede lid, artikel 23c, eerste lid, artikel 23d of artikel 23e, van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26, of de aanwijzing, bedoeld in artikel 33a, onderdeel b. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    […].
    Huisvestingsverordening Den Haag 2023
    Artikel 5:1 Woonruimten met een vergunningplicht voor onttrekking, omzetting of woningvorming
    1. Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle zelfstandige woonruimten behorend tot een gebouw gelegen in alle wijken van Den Haag.
    […].
    Artikel 5:2 Vergunningplicht onttrekking, omzetting of woningvorming
    De in artikel 5:1 genoemde woonruimten mogen niet zonder vergunning:
    […].
    b. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimten voor drie of meer personen worden omgezet;
    […].
    Artikel 7:2 Bestuurlijke boete
    1. Voor overtreding van de artikelen 8, 21, 22, 23a, 23b, 23c of 41 van de Huisvestingswet 2014, of het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26 van de Huisvestingswet 2014, kunnen burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen.
    2. De bestuurlijke boete wordt verhoogd met 100 procent van het boetebedrag dat in bijlage II bij deze verordening is bepaald, indien de overtreding is begaan bij een bedrijfsmatige exploitatie van woonruimte.
    Bijlage II behorend bij de Huisvestingsverordening Den Haag 2023
    Bestuurlijke boetes als bedoeld in artikel 7:2, vierde lid van deze verordening.