ECLI:NL:RBSGR:2008:BD9486, Rechtbank 's-Gravenhage, 28-07-2008, 07/4012 AW
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2008-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Ontslag op andere gronden, artikel 99 ARAR. Verstoorde arbeidsrelatie in overwegende mate aan eiser te wijten. Ontslag houdt geen verband met eisers melding van vermoeden van een misstand (klokkenluidersregeling). Beroep op vertrouwensbeginsel slaagt niet: Toezeggingen dat eiser kon terugkeren naar zijn oude functie moeten worden bezien in het licht van de reïntegratie van eiser.

Rechtbank ‘s-Gravenhage
      sector bestuursrecht
      derde afdeling, meervoudige kamer 
    
    
    Reg.nr. AWB 07/4012 AW
    
    
    
      UITSPRAAK
      als bedoeld in artikel 8:77
      van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
    
    
    
    Uitspraak in het geding tussen
    
    [eiser], wonende te [woonplaats],
    
    en
    
    de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, verweerder.
    
    
    I Ontstaan en loop van het geding
    
    
      Bij besluit van 14 september 2006 heeft verweerder eiser met ingang van 
      1 januari 2007 ontslag verleend op de voet van artikel 99 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (hierna: ARAR) en aan dit ontslag een vergoeding verbonden conform het in artikel 99, tweede lid, van het ARAR gegeven minimum.
    
    
    
      Eiser heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt bij brief van 26 oktober 2006. Hij is op 16 januari 2007 omtrent zijn bezwaar gehoord door de Algemene Bezwarenadviescommissie VROM (hierna: de Commissie). De Commissie heeft op 3 april 2007 advies uitgebracht aan verweerder.
      Bij besluit van 3 mei 2007 heeft verweerder het bezwaar van eiser overeenkomstig het advies van de Commissie ongegrond verklaard.
    
    
    Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 1 juni 2007 beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
    
    Het beroep is op 11 juli 2008 ter zitting behandeld. Eiser is in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.B. de Witte-van den Haak en [directeur Auditdienst] 
    
    
    II Motivering
    
    1. De rechtbank gaat bij de beoordeling van het geschil uit van de volgende feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Eiser is - met een onderbreking van enkele jaren - vanaf 1989 werkzaam geweest bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: VROM) en is met ingang van 1 mei 2001 aangesteld als senior auditor bij de Auditdienst. [A.] was directeur van de Auditdienst, [B.] eindverantwoordelijke accountant en tevens lid van het managementteam en [C.] de direct leidinggevende van eiser.
    
    1.2. Tot medio 2004 hebben zich ten aanzien van het functioneren en de persoon van eiser geen bijzonderheden voorgedaan.
    
    1.3. In 2004 is eiser belast met de controle van de Rijksgebouwendienst (hierna: Rgd). In juli 2004 heeft eiser te kennen gegeven zich niet te kunnen vinden in het opnemen van een egalisatierekening in de jaarrekening van de Rgd.
    
    1.4. Op 12 oktober 2004 heeft een functioneringsgesprek plaatsgevonden tussen eiser, [B.] en [C.]. De algemene conclusie omtrent het functioneren van eiser was: “Goed, gewaardeerde collega”.
    
    1.5. Tijdens een gesprek omtrent de egalisatierekening van de Rgd op 27 oktober 2004 tussen eiser, [A.] en [C.] is eiser de opdracht gegeven om aan de hand van de dossiers uit 1999 de opname van de egalisatierekening in de jaarrekening van de Rgd te onderbouwen.
    
    1.6. Op 28 oktober 2004 heeft eiser een memo inzake de egalisatierekening verspreid onder de leden van het managementteam. Hierin heeft eiser onder meer het volgende geschreven: “Inleiding. Tussen mij en [C.] bestaat een verschil van inzicht of de post egalisatierekening in de jaarrekening van de Rgd voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften, te weten BW 2, titel 9. (…) [[C.]] meldde mij dat “hij hier langzamerhand schijtziek van wordt”. Voorts deelde [C.] mee dat hij geen inhoudelijk overleg over de egalisatierekening wilde voeren. (…) Conclusie. Op grond van bovenstaande bevindingen kom ik tot de conclusie dat het opnemen van de post egalisatierekening in de jaarrekening van de Rgd niet in overeenstemming is met de eisen van getrouwheid.”
    
    1.7. Eiser heeft de Algemene Rekenkamer buiten medeweten van zijn leidinggevenden geïnformeerd over zijn opvatting aangaande de egalisatierekening.
    
    1.8. Op 25 januari 2005 heeft [A.] een gesprek gevoerd met eiser. Tijdens dit gesprek heeft eiser bewoordingen gebruikt als “ik word doodgezwegen” en “hier is sprake van regelrechte boekhoudfraude” In dit verband heeft eiser tevens gerefereerd aan Ahold en Enron.
    
    1.9. Eiser is sinds 31 januari 2005 niet meer belast met de controle van de Rgd.
    
    
      1.10. In een memo van 4 februari 2005 heeft [B.] aan eiser geschreven: “Persoonlijke verhouding. Gisterenmiddag bespraken wij met [C.] en [persoon D.] bij [A.] op de kamer de Rgd-problematiek. Wat mij trof is jouw opstelling naar mij toe. Ik begrijp die omslag niet; blijkbaar is er iets gebeurd. Als dat zo is, nodig ik je uit om dat met mij te bespreken.
      Professionele opvattingen. Ik constateer met betrekking tot de problematiek van functiescheiding bij de Rgd dat jij voor wat betreft de consequenties voor de strekking van de accountantsverklaring vooringenomen bent. Ik maak me daar ernstig zorgen om. Het gaat in dit verband niet om gelijk krijgen, het gaat erom dat een accountant op professionele wijze tot zijn oordeel komt.”
    
    
    1.11. Eiser heeft zich op 4 februari 2005 ziekgemeld wegens psychische klachten. Vanaf die dag heeft eiser geen werkzaamheden meer vervuld in zijn eigen functie.
    
    
      1.12. Bij brief van 8 maart 2005 heeft eiser [A.] het volgende medegedeeld: “Zowel mondeling als schriftelijk (notitie van 28 oktober 2004) heb ik bij jou de problematiek rond de egalisatierekening in de jaarrekening van de Rgd aangekaart. Ik verzoek je dit te beschouwen als een melding van een vermoeden van een misstand in overeenstemming met de regeling procedure inzake het omgaan met een vermoeden van een misstand. Overigens betreur ik het dat het DT van de AD tot mijn arbeidsongeschiktheid niet inhoudelijk op deze problematiek wilde ingaan.”
      Op 15 maart 2005 hebben eiser en [A.] in onderling overleg besloten deze brief aan te houden en hoeft [A.] geen actie te ondernemen.
    
    
    
      1.13. In het plan van aanpak reïntegratie van 11 april 2005 is als einddoel van de reïntegratie vermeld “gehele of gedeeltelijke werkhervatting bij een andere werkgever. Medewerker zoekt naar alternatieve werkkring. Directeur Auditdienst onderzoekt alternatieve werkkring bij zijn collega directeuren en neemt [eiser] mee in traject Transmissie Huursubsidie.” 
      Onder ‘Afspraken’ is ‘Arbeidsverhoudingen’ als probleemveld aangekruist: “Onvoldoende steun van leidinggevende/collega’s conflict met collega/leidinggevende: ‘mediation’ door de arbodienst of andere externe deskundige, overplaatsing. Van belang is de inzet van werkgever en werknemer om tot een oplossing te komen.”
    
    
    
      1.14. In een, niet ondertekend, concept van afspraken tussen eiser en [A.] van 13 mei 2005 is onder meer het volgende opgenomen: 
      “2. Het uiteindelijke doel van alle acties die in het recente verleden (sinds de ziekmelding van [eiser]) zijn afgesproken en nog worden afgesproken is om de arbeidsrelatie van [eiser] met de AD/VROM per 1 januari 2006 te beëindigen. (…) 
      5. Indien het op 1 januari 2006 niet is gelukt een andere dienstbetrekking te vinden, dan zal [eiser], ook al is het uitdrukkelijk niet de intentie van alle partijen, terugkeren in zijn oude functie bij de auditdienst VROM. (…) 
      7. [eiser] ziet af van inwerking zetten van de klokkenluidersregeling.”
    
    
    1.15. Bij brief van 4 juli 2005 heeft de toenmalige gemachtigde van eiser verweerder voorgesteld om in redelijk overleg tot een billijke beëindigingsregeling te komen. Een dergelijke regeling is niet tot stand gekomen.
    
    1.16. Medio augustus 2005 is eiser tweemaal getroffen door een hartaanval.
    
    1.17. In een e-mail van 21 november 2005 heeft eiser te kennen gegeven zijn schrijven van 15 maart 2005 in te trekken. Als gevolg daarvan herleeft eisers brief van 8 maart 2005 waarin melding wordt gemaakt van een vermoeden van een misstand. De plv.-Secretaris-Genereaal bevestigt in zijn brief van 23 november 2005 dat een onderzoek zal plaatsvinden.
    
    1.18. Bij brief van 10 januari 2006 heeft de Secretaris-Generaal een reactie gegeven op eisers melding van een vermoeden van een misstand. Zij ziet vooralsnog geen aanleiding om te concluderen dat sprake is van een grove schending van regelgeving of beleidsregels dan wel enige andere vorm van misstand op grond van de Klokkenluidersregeling, maar wil de resultaten van verdiepend onderzoek van de Algemene Rekenkamer afwachten zodat zij deze in haar finale standpunt kan betrekken.
    
    1.19. Bij brief van 30 mei 2006 heeft de Secretaris-Generaal eiser op de hoogte gesteld van de passage over de egalisatierekening uit het rapport van de Algemene Rekenkamer van mei 2008. De Algemene Rekenkamer signaleert met betrekking tot de egalisatierekening een spanning met de in de Comptabiliteitswet 2001 opgenomen eis van deugdelijke weergave, maar zal dit niet betrekken in haar oordeel over het Jaarverslag 2005 van VROM omdat de Rgd open en transparant heeft gecommuniceerd over het bestaan en doel van de egalisatierekening. 
    
    1.20. Verweerder heeft eiser gefaciliteerd in het vinden van een andere werkplek. Dit heeft geresulteerd in een detachering van eiser bij een project in Macedonië. Een detachering bij het VROM Administratiekantoor is niet doorgegaan. Ook heeft verweerder contacten gelegd met (de auditdiensten van) andere ministeries en de Belastingdienst.
    
    1.21. Eiser heeft [A.] op 1 juni 2006 per e-mail bericht dat hij volledig, dus ook situatief, hersteld is en op 6 juni 2006 zijn werkzaamheden bij de auditdienst hervat. Uiteindelijk heeft eiser om escalatie te voorkomen verlof opgenomen tot en met 20 juni 2006.
    
    
      1.22. Bij besluit van 19 juni 2006 is eiser met ingang van 21 juni 2006 buitengewoon verlof van korte duur met behoud van bezoldiging verleend.
      Bij besluit van 26 juli 2006 is eiser met onmiddellijke ingang in zijn ambt geschorst.
      Het verzoek van eiser om ten aanzien van beide besluiten een voorlopige voorziening te treffen is bij uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 3 augustus 2006 (reg.nr. AWB 06/5899 AW) afgewezen.
    
    
    1.23. In de brief van 15 september 2006 heeft de Secretaris-Generaal haar oordeel omtrent de melding aan eiser kenbaar gemaakt: van een grove schending van regelgeving of beleidsregels is geen sprake. Zij acht eisers melding van het vermoeden van een misstand binnen het ministerie van VROM van 8 maart 2005 dan ook niet terecht en zij zal daaraan geen verdere gevolgen geven.
    
    2. De standpunten van partijen
    
    2.1. Verweerder stelt zich onder verwijzing naar het advies van de Commissie op het standpunt dat sprake is van een verstoorde arbeidsrelatie, ontstaan doordat eiser de uitkomst van het onderzoek naar de misstand niet kon accepteren. Eisers houding is bepalend geweest voor het ontstaan en voortbestaan van de vertrouwensbreuk, zodat een uitkering conform het in artikel 99, tweede lid, van het ARAR gegeven minimum volstaat. Verweerder heeft voldoende inspanning geleverd om voor eiser elders een werkplek te vinden.
     
    2.2. Eiser kan zich niet vinden in het ontslag, omdat geen sprake is van een duurzaam verstoorde arbeidsverhouding met de directeur Auditdienst. Voor zover daarvan wel sprake is, is het ontstaan en voortbestaan daarvan volledig toe te schrijven aan de directeur Auditdienst. Het bestreden besluit is niet voldoende gemotiveerd, omdat niet is ingegaan op het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde arbeidsverhoudingen en de financiële compensatie. Eiser doet een beroep op het vertrouwensbeginsel, omdat het bevoegd gezag minimaal vier keer schriftelijk heeft toegezegd dat hij kon terugkeren in zijn reguliere functie bij de Auditdienst VROM. Voorts doet eiser een beroep op de wettelijk vastgelegde rechtsbescherming voor melders van misstanden.
    
    3. Beoordeling
    
    3.1. De bevoegdheid van verweerder om een ambtenaar wegens verstoorde verhoudingen (artikel 99 van het ARAR) te ontslaan is van discretionaire aard. De rechtbank toetst besluiten waarbij een bestuursorgaan gebruik heeft gemaakt van zijn discretionaire bevoegdheid terughoudend. De vraag of sprake is van een verstoorde werkrelatie is van feitelijke aard en dient de rechtbank volledig te toetsen.
    
    
      3.2. Op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een verstoorde verhouding tussen eiser en zijn voormalige werkomgeving. De ontkenning door eiser van het bestaan van verstoorde arbeidsverhoudingen komt de rechtbank niet geloofwaardig voor.
      Dat aan eiser juist vanwege de melding van zijn vermoeden van een misstand ontslag is verleend kan niet worden afgeleid uit de gedingstukken, zodat het beroep op de rechtsbescherming voor zogenoemde klokkenluiders niet slaagt.
      Verweerder was derhalve bevoegd om eiser te ontslaan en mocht daar ook in redelijkheid toe overgaan, nu pogingen om in der minne een oplossing voor het gerezen probleem te vinden niet tot resultaat hebben geleid.
    
    
    3.3. De rechtbank is van oordeel dat de toezeggingen dat eiser kon terugkeren naar zijn oude functie, moeten worden bezien in het licht van de reïntegratie van eiser na zijn hartproblemen. Het doel van reïntegratie is werkhervatting door de werknemer na een ziekteperiode. Hiernaast waren partijen in dezelfde periode in onderhandeling om te komen tot een beëindiging van de arbeidsrelatie. Het was slechts vanwege de door eiser gevraagde financiële compensatie dat geen overeenstemming is bereikt. Gelet op deze omstandigheden kon eiser aan een dergelijke algemene toezegging niet het vertrouwen ontlenen dat hij niet zou worden ontslagen. Overigens is eiser ontslagen uit zijn eigen functie, met de daarbij behorende rechtspositie.
    
    3.4. De rechtbank dient vervolgens na te gaan of verweerder er in redelijkheid mee heeft kunnen volstaan om eiser de minimaal toe te kennen uitkering te verlenen. Ter beantwoording van die vraag dient te worden bezien of verweerder terecht heeft geoordeeld dat het in overwegende mate aan eiser te wijten is dat tot ontslag overgegaan moest worden. 
    
    
      3.5. De rechtbank is van oordeel dat de verstoring van de arbeidsverhoudingen en daarmee de reden voor het ontslag in overwegende mate gezocht moet worden in de handelwijze van eiser. De rechtbank heeft daarbij de volgende omstandigheden in aanmerking genomen.
      In 2004 heeft eiser het opnemen van de egalisatierekening in de jaarrekening van de Rgd aan de orde gesteld, maar hij vond hiervoor niet het door hem gewenste gehoor. Ondanks dat de directeur [A.] eiser op 27 oktober 2004 de opdracht heeft gegeven om aan de hand van dossiers uit 1999 de opname van de egalisatierekening in de jaarrekening van de Rgd te onderbouwen, heeft eiser op 28 oktober 2004 een memo verspreid met het standpunt dat het opnemen van de post egalisatierekening in de jaarrekening van de Rgd niet in overeenstemming is met de eisen van getrouwheid. Buiten medeweten van zijn leidinggevenden heeft hij de Algemene Rekenkamer geïnformeerd over zijn opvatting aangaande de egalisatierekening. Eiser heeft volhard in zijn kritiek over de egalisatierekening van de Rgd. Zo heeft hij tijdens een gesprek met zijn directeur [A.] op 25 januari 2005 de term “boekhoudfraude” in de mond genomen en in verband gebracht met Ahold en Enron. 
      Ook uit de zienswijze van eiser op het voorgenomen ontslag en zijn opstelling in de beroepsfase maakt de rechtbank op dat eiser zich nog altijd niet heeft neergelegd in het opnemen van een egalisatierekening in de jaarrekening van de Rgd.
    
    
    
      3.6. Aangezien de verstoorde arbeidsrelatie in overwegende mate aan eiser is te wijten, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen komen tot ontslagverlening met toekenning van de minimumuitkering als bedoeld in artikel 99, tweede lid, van het ARAR. Verweerder hoefde eiser daarnaast niet ook nog een vergoeding toe te kennen voor de kosten van pensioenopbouw of inkomensverlies.
      Nu het besluit naar het oordeel van de rechtbank niet onrechtmatig is, is er geen grond voor toekenning van de door eiser gevraagde vergoeding van immateriële schade of kosten van rechtsbijstand.
    
    
    3.7. Naar het oordeel van de rechtbank berust het bestreden besluit op een deugdelijke motivering. Hoewel de Commissie in het advies van 3 april 2007 vaststelt dat eiser ten aanzien van het ontslag twee bezwaarpunten heeft, namelijk de melding van een vermoeden van een misstand en de terugkeergarantie, is zij wel degelijk ingegaan op de overige gronden van eisers bezwaar. Dat de drie overige gronden van bezwaar niet expliciet als zodanig zijn benoemd, doet daar niet aan af. Van schending van het motiveringsbeginsel is derhalve geen sprake.
    
    3.8. Het beroep is ongegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding een der partijen te veroordelen in de door de andere partij gemaakte proceskosten.
    
     
    III Beslissing
    
    De Rechtbank 's-Gravenhage,
    
    RECHT DOENDE:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    IV Rechtsmiddel
    
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
    
     
    
    Aldus gegeven door mrs. F. Brekelmans, C. Fetter en M.M.F. Holtrop en in het openbaar uitgesproken op 28 juli 2008, in tegenwoordigheid van de griffier mr. S.A. Molemans.