ECLI:NL:RVS:2008:BC7076, Raad van State, 19-03-2008, 200704499/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 januari 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen (hierna: het college) aan [appellante] aan de [locatie 1] te [plaats] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het niet conform de geldende milieuvergunning opslaan van mest.

200704499/1.
    
    Datum uitspraak: 19 maart 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats], waarvan de maten zijn [maat A] en [maat B], beiden wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 januari 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen (hierna: het college) aan [appellante] aan de [locatie 1] te [plaats] een last onder dwangsom opgelegd vanwege het niet conform de geldende milieuvergunning opslaan van mest.
    
    Bij besluit van 22 mei 2007 heeft het college het door de [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft de [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 juni 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend. Deze is aan het college toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 februari 2008, waar het college, vertegenwoordigd door mr. drs. L.G. Hartman en H. Vermeulen, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het college heeft tijdens controles geconstateerd dat buiten de stallen van de inrichting van [appellante] mest is opgeslagen. Dit acht het college in strijd met voorschrift B-1 van de Hinderwetvergunning van 30 augustus 1988 voor deze inrichting, waarin - kort weergegeven - is bepaald dat buiten de stallen geen mest mag worden opgeslagen. Verder acht verweerder deze overtreding in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde vóór 1 januari 2008, en artikel 13 van de Wet bodembescherming. De bij besluit van 24 januari 2007 opgelegde last onder dwangsom strekt tot voorkoming van herhaling van deze overtreding.
    
    2.2. [appellante] stelt dat de inrichting is gelegen aan de [locatie 2], zodat het college ten onrechte heeft vermeld dat de inrichting is gelegen aan de [locatie 1].
    
    Bij besluit van 5 februari 2002 heeft het college beslist om de woning aan de [locatie 3] te vernummeren naar [locatie 4] en de woning en de inrichting aan de [locatie 2] te vernummeren naar [locatie 1]. Hieruit volgt dat het juiste adres is vermeld. Het betoog mist feitelijke grondslag en faalt om die reden.
    
    2.3. [appellante] voert aan dat het college in de vooraankondiging om een last onder dwangsom op te leggen [appellante] ten onrechte slechts één dag de tijd heeft gegeven om de overtreding te beëindigen.
    
    Een vooraankondiging om een last onder dwangsom op te leggen is geen handeling die is gericht op rechtsgevolg, zodat dit geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht is. De op de vooraankondiging betrekking hebbende grond ziet dan ook niet op de rechtmatigheid van het bestreden besluit en kan om die reden niet slagen.
    
    2.4. [appellante] stelt dat er geen overtreding is, nu - een gedeelte van - de mest buiten het terrein van de inrichting is gelegen. In dit verband voert zij aan dat de politie tijdens een bezoek aan de inrichting geen stank heeft geconstateerd en daarom geen aanleiding zag om een proces-verbaal op te stellen van de vermeende overtreding. Tot slot voert zij aan dat de politierechter voor de vermeende overtreding slechts een voorwaardelijke straf heeft opgelegd.
    
    Ten aanzien van het betoog over de politie en het vonnis van de politierechter overweegt de Afdeling dat het bestreden besluit niet ziet op een strafrechtelijke procedure, zodat deze grond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van het bestreden besluit. De foto's die tijdens een controle op 30 november 2006 zijn genomen tonen aan en uit het verslag van de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie volgt dat er achter de stallen op het terrein van de inrichting mest ligt opgeslagen, zodat het college bevoegd was om ter zake handhavend op te treden. Dat een gedeelte van de mest buiten het terrein van de inrichting was gelegen - wat daar ook van zij - maakt dit niet anders. Deze gronden falen.
    
    2.5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6. [appellante] stelt dat het college had moeten afzien om handhavend op te treden. Hiertoe voert zij aan dat zij overeenkomstig het dwangsombesluit gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om een aanvraag om een milieuvergunning in te dienen, zodat er een concreet zicht op legalisatie bestaat. Nu het college [appellante] slechts twee weken de tijd heeft gegeven om de aanvraag aan te vullen alvorens de aanvraag buiten behandeling te laten, heeft het college ten onrechte beslist dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder stelt zij dat handhavend optreden onredelijk is. Door het uitbreken van de vogelpest kon de mest niet worden afgevoerd, zodat er sprake was van een situatie van overmacht. Hiertoe voert zij aan dat uit een brief van 21 februari 2007 van Mestdistributie Twente B.V. blijkt dat er geen export van mest naar Duitsland mogelijk was. Verder stelt zij dat het college in haar memo van 21 februari 2007 ten onrechte heeft aangegeven dat slechts 6 ton mest is afgevoerd. Tot slot voert zij aan dat de mest was afgedekt met landbouwfolie om de overlast te beperken.
    
    2.6.1. Bij besluit van 28 maart 2007 heeft het college beslist om de bij het college op 5 februari 2007 binnengekomen aanvraag om een veranderingsvergunning voor een mestopslagplaats buiten behandeling te laten, omdat de aanvraag niet volledig is en [appellante] de ontbrekende gegevens in de aanvraag niet binnen een termijn van twee weken heeft aangevuld. Verder heeft het college gesteld dat de geconstateerde wijze van opslag niet vergunbaar is. Het college heeft dan ook terecht geoordeeld dat er ten tijde van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie bestond.
    
    Door het uitbreken van de vogelpest moest [appellante] over een certificaat beschikken voordat de mest kon worden afgevoerd. Het aanvragen van een dergelijk certificaat neemt ongeveer vier dagen in beslag. Binnen de geldigheidsduur van dit certificaat van 10 dagen kan de mest worden afgevoerd. Gelet hierop was het mogelijk om, ondanks de heersende vogelpest, de mest af te voeren. Bovendien lag de mest er al vanaf april 2006 en is [appellante] in ieder geval eind november 2006 er al van op de hoogte gesteld dat de mest moest worden verwijderd. Verder mocht [appellante] vanaf 1 februari 2007 zelf haar mest weer uitrijden. Er bestond dan ook geen situatie van overmacht. Voorts volgt uit de memo van 21 februari 2007 niet dat er slechts 6 ton mest is afgevoerd en is in de brief van 21 februari 2007 van Mestdistributie Twente B.V. niet aangegeven dat er geen mest naar Duitsland kon worden afgevoerd, zodat deze stellingen in zoverre feitelijke grondslag missen. Tot slot is het beperken van de geuroverlast door het afdekken van de mest geen omstandigheid om af te zien van handhaven.
    
    Nu zich geen bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan behoort te worden afgezien van handhaving, heeft het college de last onder dwangsom terecht opgelegd en in bezwaar terecht gehandhaafd. Deze grond faalt.
    
    2.7. [appellante] betoogt dat de hoogte van de opgelegde dwangsom, te weten € 1.000,- per dag, met een maximum van € 7.000,- waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd, onredelijk hoog is en niet in overeenstemming is met de Leidraad dwangsombedragen- en begunstigingstermijnen van Professionalisering Milieuhandhaving Twente, Handboek Handhavingsproces Twente (hierna: het Handboek). Verder stelt zij dat het college niet motiveert waarom wordt afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie om uit te gaan van een dwangsom van € 1.000,- per week in plaats van € 1.000,- per dag.
    
    2.7.1. Uit het Handboek volgt dat in de leidraad slechts enkele voorbeelden en geen uitputtende lijst van dwangsombedragen is opgenomen. De onderhavige overtreding is niet als voorbeeld in de leidraad opgenomen. Niet aannemelijk is geworden dat de hoogte van de opgelegde dwangsom niet in overeenstemming is met de in de leidraad opgenomen voorbeelden. Ook voorts is er geen grond voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Verder blijkt uit het advies van de bezwaarschriftencommissie dat de commissie geen aanleiding ziet om de hoogte van de dwangsom te wijzigen. Het door de commissie genoemde bedrag van € 1.000,- per week in plaats van € 1.000,- per dag berust naar het oordeel van de Afdeling op een kennelijke verschrijving. De motivering van het college wijkt dan ook niet af van het advies van de bezwaarschriftencommissie. Deze grond faalt.
    
    2.8. Het beroep is ongegrond.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Drupsteen w.g. Van Leeuwen
    
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2008
    
    373-517.