ECLI:NL:RVS:2008:BD3077, Raad van State, 04-06-2008, 200703489/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-06-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 april 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (hierna: het college) aan de stichting Nationale Stichting tot Exploitatie van Casinospelen in Nederland, handelend onder de naam Holland Casino Utrecht (hierna: Holland Casino Utrecht), een vergunning, als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, verleend voor het oprichten en in werking hebben van een casino, gelegen aan de Overste den Oudenlaan 2 te Utrecht, voor een tijdsduur van maximaal vijf jaar. Dit besluit is op 11 april 2007 ter inzage gelegd.

200703489/1.
    
    Datum uitspraak: 4 juni 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht en de vereniging Bewoners Overleg City Project, beide gevestigd te Utrecht,
    
    appellanten,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 april 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (hierna: het college) aan de stichting Nationale Stichting tot Exploitatie van Casinospelen in Nederland, handelend onder de naam Holland Casino Utrecht (hierna: Holland Casino Utrecht), een vergunning, als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, verleend voor het oprichten en in werking hebben van een casino, gelegen aan de Overste den Oudenlaan 2 te Utrecht, voor een tijdsduur van maximaal vijf jaar. Dit besluit is op 11 april 2007 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben de stichting Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (hierna: de stichting) en de vereniging Bewoners Overleg City Project (hierna: de vereniging) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 mei 2007, beroep ingesteld.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de Stab) heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. De stichting, de vereniging en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 april 2008, waar de stichting en de vereniging, vertegenwoordigd door drs. C. van Oosten, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Enschede, ir. A.M.M. Baggei en ir. J.H.M. Kerp, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is Holland Casino Utrecht, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te 's-Gravenhage, G.J. Kristiaan, ir. J.E.J. Dakhort en ing. B.M. Oortwijn, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het college heeft ter zitting betoogd dat de op 2 en 3 april 2008 door de stichting en de vereniging bij de Afdeling ingediende reactie op het deskundigenbericht en nadere toelichting van de beroepsgronden wegens strijd met de goede procesorde buiten de beoordeling van het beroep moeten blijven.
    
    2.1.1. Ingevolge artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen.
    
    De Afdeling heeft de zaak op 14 april 2008 ter zitting behandeld. Gelet op artikel 8:58, eerste lid, van de Awb konden partijen tot en met 3 april 2008 nadere stukken indienen. De stichting en de vereniging hebben op 2 en 3 april 2008 - dus voorafgaand aan het verstrijken van de daarvoor geldende termijn - nadere stukken bij de Afdeling ingediend. Het college heeft ter zitting op deze stukken inhoudelijk gereageerd. Dit in aanmerking genomen, alsmede de aard en inhoud van de stukken, is de Afdeling van oordeel dat de goede procesorde zich er niet tegen verzet dat de stukken bij de beoordeling van het beroep worden betrokken.
    
    2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.3. De stichting en de vereniging betogen dat de gevolgen van de inrichting voor de luchtkwaliteit niet deugdelijk zijn onderzocht en dat derhalve niet vast staat of voor stikstofdioxide (NO2) kan worden voldaan aan de grenswaarden als opgenomen in het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Besluit) (oud). Hiertoe voeren zij aan dat bij het onderzoek is uitgegaan van een onbetrouwbaar verkeersmodel en van een onjuist aantal bezoekers, alsmede dat de achtergrondconcentratie op onjuiste wijze is berekend. Voorts is volgens de stichting en de vereniging de verkeersintensiteit onderschat. Daarbij wijzen zij op verschillende door of namens het college opgestelde rapporten, waarin de verkeersintensiteiten hoger liggen dan in het bij het bestreden besluit gehanteerde rapport. Verder is volgens de stichting en de vereniging ten onrechte van een bezettingsgraad van 2,8 personen per auto uitgegaan, is ten onrechte niet uitgegaan van stagnerend verkeer, zijn de gehanteerde verkeersstromen onjuist en is niet met al het aankomend verkeer rekening gehouden.
    
    2.3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat bij het onderzoek naar de luchtkwaliteit terecht is uitgegaan van een aantal bezoekers van 600.000 omdat dit aantal is aangevraagd en dat uit dit onderzoek blijkt dat verlening van de vergunning niet in strijd is met het Besluit (oud). Daartoe wijst het college op het in zijn opdracht opgestelde onderzoeksrapport "Toetsing luchtkwaliteit tijdelijk Holland Casino Utrecht" van 3 april 2007. Uit dat rapport blijkt volgens het college dat, voor zover hier van belang, voor de stof stikstofdioxide (NO2) wordt voldaan aan de in het Besluit (oud) opgenomen grenswaarden.
    
    2.3.2. Holland Casino Utrecht heeft een vergunning aangevraagd voor 600.000 bezoekers. Bij de beoordeling van de aanvraag mag de grondslag ervan niet worden verlaten. Daarom is bij het onderzoek naar de luchtkwaliteit terecht van dit aantal uitgegaan. Wanneer het werkelijke aantal bezoekers hoger is dan het vergunde aantal, voorziet de Awb in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen om naleving van de vergunning af te dwingen.
    
    De beroepsgrond faalt in zoverre.
    
    2.3.3. De stichting en de vereniging hebben niet aannemelijk gemaakt dat het verkeersmodel, waarop het onderzoeksrapport van 3 april 2007 is gebaseerd, onbetrouwbaar is.
    
    De beroepsgrond faalt in zoverre.
    
    2.3.4. Bij de berekening van de luchtkwaliteit is in samenspraak met TNO uitgegaan van gecorrigeerde achtergrondconcentraties om dubbeltelling te voorkomen. De Stab is na bestudering van de stukken, waaronder de uiteenzetting met betrekking tot de gecorrigeerde achtergrondconcentraties, tot de conclusie gekomen dat deze benadering niet onjuist is. Daartoe is volgens de Stab van belang dat het toepassen van deze correctie met het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: het RIVM) is besproken en het RIVM heeft aangegeven dat deze benadering - op enkele ondergeschikte punten na - voldoet. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat de achtergrondconcentraties op onjuiste wijze zijn berekend.
    
    De beroepsgrond faalt in zoverre.
    
    2.3.5. Anders dan de stichting en de vereniging betogen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat in het onderzoeksrapport van 3 april 2007 geen rekening zou zijn gehouden met al het inkomend verkeer, de gehanteerde verkeersstromen onjuist zijn en ten onrechte is uitgegaan van een bezettingsgraad van 2,8. Hiertoe is van belang dat uit het deskundigenbericht volgt dat bij het onderzoek niet is uitgegaan van onjuiste gegevens. Volgens de Stab bestaat geen aanleiding om aan de berekende verkeersintensiteit te twijfelen. Over de discrepantie tussen de verschillende rapporten op het punt van de verkeersintensiteit merkt de Stab op dat deze wordt veroorzaakt door een gewijzigde modellering als gevolg van (verkeers)maatregelen op stedelijk niveau en dat niet is gebleken dat de verkeersintensiteit, als gevolg van de te nemen maatregelen op onjuiste wijze is berekend. Voorts wijst de Stab erop dat - anders dan de stichting en de vereniging betogen - niet had hoeven worden uitgegaan van stagnerend verkeer omdat hiervan alleen gedurende de spitsperioden sprake is en bij de berekeningen dient te worden uitgegaan van een gemiddeld verkeersbeeld. Nu de Afdeling geen aanleiding ziet aan de bevindingen van de Stab te twijfelen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de gevolgen van de inrichting voor de luchtkwaliteit niet deugdelijk zijn onderzocht en dat daarom niet vast staat of voor stikstofdioxide (NO2) kan worden voldaan aan de grenswaarden zoals opgenomen in het Besluit (oud)
    
    De beroepsgrond faalt in zoverre.
    
    2.4. Het beroep is ongegrond.
    
    2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Van Leeuwen
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2008
    
    373-491.