ECLI:NL:RBUTR:2001:AB1568, Rechtbank Utrecht, 23-02-2001, SBR 99/1469
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2001-02-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: -

ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE UTRECHT
    
    
    Reg. nr.: SBR 99/1469
    
    
      UITSPRAAK van de arrondissements-
      rechtbank te Utrecht, enkelvoudige kamer
      voor de behandeling van bestuursrechtelijke
      zaken, in het geding tussen:
    
    
    
      [eiseres]
      wonende te [woonplaats],
      e i s e r e s,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht,
      v e r w e e r d e r
    
    
    
    1. VERLOOP VAN DE PROCEDURE.
    
    Bij besluit van 14 juli 1999, verzonden 20 juli 1999, heeft verweerder de bezwaren van de heer [derde] tegen het besluit van 6 januari 1999 deels ongegrond en deels gegrond verklaard. Laatstgenoemd besluit houdt in de eerste plaats in de weigering om een  bouwvergunning te verlenen aan [derde] en, in de tweede plaats, de eveneens aan [derde] gerichte aanschrijving, onder aanzegging van bestuursdwang, om een zonder vergunning uitgevoerde verbouwing in de panden [straat] 4 en 6 te [woonplaats] ongedaan te maken en om het gebruik van de begane grond van [straat] 6 voor horecadoeleinden te staken. 
    
    Tegen het besluit van 14 juli 1999 heeft mr. C.L.J.M. de Waal, advocaat te Utrecht, namens eiseres op 22 juli 1999 beroep bij deze rechtbank ingesteld. 
    
    Op 10 september 1999 heeft verweerder de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
    
    Het geding is behandeld ter zitting van 13 december 2000, waar eiseres in persoon is verschenen en waar haar gemachtigde mr. De Waal voornoemd namens haar het woord heeft gevoerd. Verweerder is vertegenwoordigd door mr. P.Ch. van Doorn.
    
    
    2. OVERWEGINGEN.
    
    
      Feiten
      De panden [straat] 4 en 6, thans eigendom van [derde] respectievelijk eiseres, zijn in het verleden beide bewoond geweest door de familie [familie eiseres]. Op de begane grond van nummer 4 was aanvankelijk een vishandel en sinds 1968 een cafetaria gevestigd. Een gedeelte van de begane grond van [straat] 6 werd eveneens gebruikt ten behoeve van het cafetaria, waartoe op enig moment een doorgang is gemaakt tussen beide panden. Ook op de tweede verdieping is de woningscheidende muur doorgebroken. Sinds 1993 is [derde] eigenaar van het pand [straat] 4. Hij heeft het gecombineerde gebruik van de begane grond van zijn eigen pand en tevens van het naburige pand nummer 6 voortgezet en drijft aldaar een broodjeszaak. Eiseres, die tot 1995 gehuwd is geweest met [echtgenoot eiseres], is na haar echtscheiding eigenares geworden van het pand [straat] 6. Eiseres en [derde] zijn toen overeengekomen dat [derde] het bestaande gebruik van de begane grond van nummer 6 zou voortzetten; daartegenover stond dat eiseres de tweede verdieping van nummer 4 als woonruimte zou gebruiken. Eiseres en [derde] hebben ter zake een huurovereenkomst gesloten. Nadien is de verstandhouding tussen eiseres en [derde] verslechterd, hetgeen heeft geleid tot pogingen van eiseres om een einde te maken aan bovenomschreven situatie.
    
    
    In augustus 1997 heeft eiseres de afdeling Stadsontwikkeling van verweerder verzocht om een inspectie uit te voeren in de panden [straat] 4 en 6. Bij brief van 10 september heeft zij verweerder verzocht [derde] en zonodig ook haarzelf aan te schrijven teneinde de oorspronkelijke toestand van beide panden te herstellen. Op 10 december 1997 heeft verweerder zowel eiseres als [derde] bericht dat bij inspectie van hun panden is geconstateerd dat daarin veranderingen zijn aangebracht zonder dat daarvoor bouwvergunningen zijn verleend. Voorts is vastgesteld dat de aldus ontstane situatie strijdig is met het bestemmingsplan en het Bouwbesluit. Aangezien naar het oordeel van verweerder beide eigenaren het in hun macht hebben de strijdige situatie op te heffen, is aan hen het verzoek gericht om hetzij afzonderlijk, hetzij gezamenlijk, binnen drie maanden een voorstel c.q. aanvraag om bouwvergunning in te dienen, teneinde te komen tot herstel van de vorige toestand dan wel tot legalisatie van de bestaande toestand. Aangezien eiseres en [derde] niet tot overeenstemming hebben kunnen komen over een voorstel of aanvraag, heeft eiseres aangekondigd [derde] in kort geding te zullen dagvaarden. [Derde] heeft uiteindelijk op 2 juli 1998 een aanvraag om bouwvergunning, gericht op legalisering van de bestaande toestand, bij verweerder ingediend. 
    
    Bij besluit van 6 januari 1999, verzonden 12 januari 1999, heeft verweerder aan [derde] medegedeeld dat de door hem verzochte bouwvergunning wordt geweigerd wegens strijdigheid met het bestemmingsplan “Wijk C” (hierna: het bestemmingsplan). Gelet op artikel 21, zesde lid, van het  bestemmingsplan mag binnen de voor de onderhavige panden geldende bestemming Gemengde Bebouwing 7 (GB7), in totaal niet meer dan 300 m2 vloeroppervlakte ten behoeve van horecabedrijven worden gebruikt. 
    
    Uit onderzoek is gebleken dat genoemd aantal vierkante meters reeds ruim is overschreden. Verweerder is evenmin bereid om vrijstelling te verlenen ex artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, aangezien ook in het ontwerpbestemmingsplan Horecadifferentiatie Binnenstad niet in uitbreiding van de horecafunctie is voorzien. De illegaal aangebrachte doorgangen zijn in strijd met de artikelen 14, eerste en tweede lid, en 196 van het Bouwbesluit.
    
    Aangezien legalisering van de bestaande toestand niet mogelijk is  gebleken, heeft verweerder [derde] aangeschreven om binnen vier maanden de illegale doorbraken in de woningscheidende muren op de begane grond en op de tweede verdieping ongedaan te maken en voorts het horecagebruik op de begane grond te beëindigen.
    
    Aan eiseres is op dezelfde datum een vrijwel gelijkluidend besluit gezonden, waarbij ook zij is aangeschreven om binnen vier maanden de illegale doorbraken in de woningscheidende muren op de begane grond en op de tweede verdieping ongedaan te maken.
    
    [Derde] is tegen het aan hem gerichte besluit van 6 januari 1999 in bezwaar gekomen. Hij heeft daarbij aangevoerd dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan en het Bouwbesluit en voorts gewezen op het feit dat verweerder het gebruik als horecabedrijf op de begane grond van de panden [straat] 4 en 6 sinds jaar en dag heeft gedoogd en dat beëindiging daarvan voor hem onevenredige gevolgen zal hebben. De hoorzitting heeft plaatsgevonden op 19 mei 1999, alwaar ook namens eiseres als belanghebbende het woord is gevoerd.
    
    Bij besluit van 14 juli 1999, verzonden op 20 juli 1999, heeft verweerder het bezwaar van [derde] tegen de weigering van de bouwvergunning ongegrond, en het bezwaar tegen de bestuursdwangaanschrijving gegrond verklaard. Bij brief van 14 juli 1999, verzonden 20 juli 1999, heeft verweerder eiseres medegedeeld dat het aan haar gerichte besluit van 6 januari  1999 is ingetrokken. Eiseres heeft vervolgens beroep ingesteld tegen de jegens [derde] genomen beslissing.
    
    Ter zitting is gebleken dat [derde] inmiddels de broodjeszaak heeft verpacht aan [pachter], doch dat hij nog steeds eigenaar is van het pand [straat] 4.
    
    
      Standpunten van partijen
      Verweerder is van oordeel dat het gebruik van de begane grond van [straat] 6 voor horecadoeleinden in strijd is met artikel 21, zesde lid, van de planvoorschriften. Dit gebruik valt echter onder het overgangsrecht, vervat in artikel 59 van de voorschriften, omdat reeds ten tijde van het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan in mei 1987, de begane grond van [straat] 6 in gebruik was ten behoeve van het horecabedrijf, welk gebruik onafgebroken is voortgezet. 
    
    
    Op welk tijdstip de doorgang op de begane grond precies totstandgekomen is, doet volgens verweerder daarbij niet ter zake; ook in de periode voorafgaand aan die illegale verbouwing vond op nummer 6 reeds opslag ten behoeve van de horeca plaats. Verweerder heeft zich derhalve na heroverweging niet bevoegd geacht het bestaande gebruik te beëindigen met toepassing van bestuursdwang. 
    
    Voor wat betreft de illegale verbouwingen in beide panden stelt verweerder zich op het standpunt dat daarvoor niet alsnog bouwvergunningen kunnen worden verleend, terwijl voorts de wijze waarop de doorgangen zijn gerealiseerd, in strijd is met de in het Bouwbesluit neergelegde eisen ten aanzien van brand- en geluidwerendheid. Verweerder acht zich ten aanzien van deze situatie in beginsel bevoegd om met bestuursdwang op te treden, doch meent dat de uitvoering daarvan voor [derde] onevenredige gevolgen zal hebben, waarbij tevens een rol speelt dat op grond van het overgangsrecht het bestaande gebruik mag worden voortgezet. Het verplaatsen van de keuken naar de eerste verdieping van nummer 4 is zowel vanwege ruimtegebrek als vanwege strijd met het bestemmingsplan geen redelijk alternatief. Verweerder stelt voorts dat [derde] ter zake niet als overtreder kan worden aangemerkt, aangezien de verbouwingen hebben plaatsgevonden voordat hij eigenaar is geworden van nummer 4. Bovendien acht verweerder het langs bestuurlijke weg ingrijpen in de tussen [derde] en eiseres geldende eigendoms- en huurverhoudingen onjuist, nu het eigenlijke, uit privaatrechtelijke verhoudingen voortkomende geschil nog niet langs de daartoe geëigende weg is opgelost. Verweerder heeft aldus besloten om van bestuursdwang af te zien, onder de voorwaarde dat eiseres en [derde] alsnog zullen voldoen aan de eisen van hoofdstuk 2 van het Bouwbesluit, op de wijze die in het door [derde] ingediende bouwplan is aangegeven, binnen zes maanden na de verzending van het besluit van 20 juli 1999.
    
    Ter zitting heeft verweerder er nog op gewezen dat eiseres geen bezwaar heeft gemaakt tegen het aan haar gerichte besluit van 14 juli 1999, waarbij het besluit van 6 januari 1999, onder verwijzing naar de gronden en voorwaarden opgenomen in jegens [derde] genomen besluit van dezelfde datum, is ingetrokken. Daardoor zou verweerder niet meer bij machte zijn om, bij gegrondverklaring van het beroep, al diegenen aan te schrijven die het in hun macht hebben om een einde te maken aan de illegale situatie. Overigens zou verweerder pas over kunnen gaan tot uitvoering van bestuursdwang nadat is gebleken dat niet is voldaan aan de voorwaarden die zijn verbonden aan de beslissing om af te zien van bestuursdwang. 
    
    Eiseres meent dat verweerder ten onrechte het overgangsrecht van toepassing heeft verklaard op het gebruik als horecabedrijf van de begane grond van [straat] 6 en om die reden van bestuursdwang heeft afgezien. Zij stelt dat bedoeld gebruik niet voor medio 1987 is aangevangen. De doorgang tussen beide panden is eerst medio 1988 aangebracht; daarvoor was de ruimte in gebruik als opslagruimte voor de bewoners van nummer 6 en deels voor opslag van het horecabedrijf. Reeds voor het van kracht worden van het bestemmingsplan was het gebruik als horecabedrijf illegaal, hetgeen verweerder niet bekend was. 
    
    Om die reden kan geen sprake zijn van toepassing van het overgangsrecht, immers daartoe is in ieder geval noodzakelijk dat verweerder op de hoogte is van de illegale situatie en deze bewust heeft gedoogd, hetgeen niet het geval is. De weigering om bestuursdwang toe te passen is voorts slechts gerechtvaardigd indien verweerder mogelijkheden tot gedogen of legalisatie aanwezig acht. Eiseres meent dat dergelijke mogelijkheden in dit geval ontbreken. Ten slotte wijst eiseres erop dat [derde] van het herstel van de woningscheidende muren weliswaar hinder zal ondervinden, doch dat dit de exploitatie van zijn bedrijf niet onmogelijk behoeft te maken: de keuken kan verplaatst worden naar de eerste verdieping van zijn eigen pand. Verweerder had derhalve de aanschrijving moeten handhaven.
    
    
      Toepasselijk recht
      Artikel 44, eerste lid, Woningwet bepaalt dat het verboden is te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders.
    
    
    Volgens artikel 21, zesde lid van de planvoorschriften behorende bij het bestemmingsplan “Wijk C”, van kracht geworden op 19 mei 1987, mag binnen de voor de onderhavige panden geldende bestemming GB7, in totaal niet meer dan 300 m2 vloeroppervlakte ten behoeve van horecabedrijven worden gebruikt. Ingevolge artikel 59, eerste lid van de planvoorschriften is het, zolang de bestemming ingevolge het plan niet is verwezenlijkt, verboden wijziging te brengen in het gebruik dat van bouwwerken en gronden werd gemaakt op het tijdstip waarop de goedkeuring van het plan onherroepelijk is geworden, tenzij de wijziging tot gevolg heeft dat het gebruik meer of geheel in overeenstemming wordt gebracht met de bestemming ingevolge het plan. 
    
    In de artikelen 14, eerste en tweede lid, en 196 van het Bouwbesluit zijn eisen op het gebied van brandwerendheid en geluidsbeperking opgenomen.
    
    Artikel 5:24, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) schrijft voor dat de beschikking tot toepassing van bestuursdwang wordt bekendgemaakt aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak ten aanzien waarvan bestuursdwang zal worden toegepast en aan de aanvrager.
    
    
      Beoordeling van het geschil
      De rechtbank stelt allereerst vast dat eiseres als belanghebbende kan worden aangemerkt bij het jegens [derde] genomen besluit van 14 juli 1999. Immers, de in dat besluit opgenomen overwegingen ten aanzien van het gebruik van een gedeelte van het aan eiseres in eigendom toebehorende pand, alsmede de beslissing van verweerder om af te zien van bestuursdwang, raken rechtstreeks de belangen van eiseres. Ook de voorwaarden die aan het afzien van bestuursdwang zijn verbonden hebben mede betrekking op eiseres, nu deze zien op een door beide eigenaren, eiseres en [derde], gezamenlijk te verrichten prestatie. Dat eiseres tegen de intrekking van de aan haar gerichte aanschrijving geen bezwaar heeft gemaakt, doet daaraan niet af. 
    
    
    
    Verweerder zal, indien aan de gestelde voorwaarden niet zal worden voldaan, wederom over kunnen gaan tot toepassing van bestuursdwang. Daarbij zal eiseres zich, evenals verweerder zelf heeft geconcludeerd, niet kunnen beroepen op de formele rechtskracht van de jegens haar genomen beslissing.
    
    Op grond van de gedingstukken gaat de rechtbank ervan uit dat sinds 1968 op de begane grond van [straat] 4 een horecabedrijf is gevestigd, dat voor zijn opslag gebruik maakt van de begane grond van [straat] 6. Tussen de tweede verdieping van beide panden is een doorgang gemaakt zonder dat daarvoor tevoren een bouwvergunning is aangevraagd. De rechtbank acht voldoende aannemelijk dat deze doorbraak in 1970 is gerealiseerd. Op een later tijdstip is een doorbraak gemaakt op de begane grond, eveneens zonder bouwvergunning, waarna de begane grond van [straat] 6 tevens in gebruik genomen is als keuken. Eiseres heeft niet eenduidig kunnen aantonen wanneer de doorbraak is gemaakt en wanneer het gebruik als keuken is aangevangen. Zowel het jaar 1987 als het jaar 1988 zijn genoemd. Bij ontbreken van enig nader bewijs gaat de rechtbank ervan uit dat de doorbraak en de gebruikswijziging van de begane grond van [straat] 6 in 1987 hebben plaatsgehad. Voorts staat vast dat dit gebruik sindsdien niet is gewijzigd. Vaststaat dat het gebruik voor horecadoeleinden van nummer 6 in strijd is met artikel 21 van de planvoorschriften en dat legalisatie van dat gebruik door middel van de verlening van een bouwvergunning niet mogelijk is. 
    
    De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij gebreke van exacte gegevens over het tijdstip van de verbouwing en de gebruiksverandering van de begane grond van [straat] 6 er in redelijkheid van heeft kunnen uitgaan dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan de gebruikswijziging reeds was gerealiseerd, zodat op dit gebruik het overgangsrecht van artikel 59 van de planvoorschriften van toepassing is. Verweerder heeft zich dan ook terecht niet bevoegd geacht ter zake met bestuursdwang op te treden.
    
    Ten aanzien van de doorgangen op de begane grond en de tweede verdieping staat vast dat deze zijn gerealiseerd in strijd met artikel 40, eerste lid, van de Woningwet. Voorts voldoen de doorgangen niet aan de artikelen 14, eerste en tweede lid, en 196 van het Bouwbesluit. Gelet hierop was verweerder bevoegd - en volgens vaste jurisprudentie in beginsel verplicht - om bestuursdwang toe te passen teneinde deze illegale situatie te doen beëindigen. Gezien het bepaalde in artikel 5:24, derde lid, van de Awb, alsmede de vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, inhoudende dat niet alleen de overtreder kan worden aangeschreven doch tevens degene die het in zijn macht heeft de illegale situatie te beëindigen, was verweerder gerechtigd om zowel eiseres als [derde] aan te schrijven, ondanks het feit dat beiden eerst na het totstandkomen van de illegale verbouwingen eigenaar zijn geworden van hun panden. Verweerder heeft evenwel in zijn heroverweging en na afweging van de in aanmerking komende belangen, geen gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid. 
    
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder daarbij terecht in aanmerking genomen dat herstel in de oorspronkelijke toestand tot gevolg zal hebben dat de exploitatie van het bedrijf van [derde] ernstig zal worden belemmerd.
    
    Verweerder heeft tevens in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat hij zich niet wenst te mengen in het tussen [derde] en eiseres met betrekking tot hun privaatrechtelijke verhouding bestaande geschil. 
    
    Het vorenoverwogene heeft de rechtbank tot de conclusie gebracht dat verweerder terecht en op goede gronden na de heroverweging in bezwaar heeft besloten dat hij niet bevoegd is bestuursdwang toe te passen ten aanzien van het gebruik van de begane grond van het pand [straat] 6 voor horecadoeleinden en dat hij voorts in redelijkheid heeft kunnen besluiten onder voorwaarden  af te zien van bestuursdwang ten aanzien van herstel van de panden [straat] 4 en 6 in de oorspronkelijke bouwkundige toestand.
    
    Aangezien ook overigens niet is gebleken van een reden op grond waarvan zou moeten worden geoordeeld dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, dient het beroep ongegrond te worden verklaard. Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten.
    
    De rechtbank beslist als volgt.
    
    
    3. BESLISSING.
    
    De arrondissementsrechtbank te Utrecht,
    
    recht doende,
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. M.S.E. Wulffraat-van Dijk, lid van de enkelvoudige kamer, en in het openbaar uitgesproken op 23 februari 2001.
      				.
    
    
    De griffier:					het lid van de enkelvoudige kamer:
    
    
    
    
    
      J.D. Koteris		G.C. van Gelein Vitringa-Boudewijnse
      (bij afwezigheid van 
      mr. M.S.E. Wulffraat-van Dijk)
    
    
    
    Afschrift verzonden op:
    
    Tegen deze uitspraak staat, binnen zes weken na de dag van bekendmaking hiervan, voor belanghebbenden hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA  ‘s-Gravenhage.