ECLI:NL:RVS:2009:BJ5530, Raad van State, 19-08-2009, 200806318/1/M2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-08-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 februari 2007 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Eska Graphic Board B.V. (hierna: Eska) een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 10.60, eerste lid, (oud) van de Wet milieubeheer, bezien in samenhang met artikel 26, eerste lid, van de Verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (hierna: de Verordening).

200806318/1/M2.
      Datum uitspraak: 19 augustus 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Eska Graphic Board B.V., gevestigd te Sappemeer, gemeente Hoogezand-Sappemeer,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 februari 2007 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Eska Graphic Board B.V. (hierna: Eska) een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 10.60, eerste lid, (oud) van de Wet milieubeheer, bezien in samenhang met artikel 26, eerste lid, van de Verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (hierna: de Verordening).
    
    Bij besluit van 8 juli 2008 heeft de minister het door Eska hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft Eska bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 augustus 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 21 november 2008.
    
    De minister heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juli 2009, waar Eska, vertegenwoordigd door mr. drs. L.A.J. Spaans, advocaat te Amsterdam, en door B. Bodewes en S. Misker, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. J.P.J. Geurts, mr. K. Ulmer, drs. P.J.M. van Oosterhout en J. Roosma, onderscheidenlijk werkzaam bij het ministerie, SenterNovem en de VROM-Inspectie, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting gehoord de rechtspersonen naar Duits recht Sita Kommunalservice West GmbH, Tönsmeier Entsorgung GmbH & Co. KG, DST Wertstoffsortierung U. Recycling GmbH, FKS Wertstoff-Sortierbetrieb GmbH en SULO Süd-West GmbH & Co. KG, vertegenwoordigd door mr. F.G. van Dam, advocaat te Rotterdam, en door J.J.W. van Zinderen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij besluit van 30 juni 2009 heeft de minister de aan Eska opgelegde last onder dwangsom ingetrokken. De Afdeling acht niet op voorhand onaannemelijk dat Eska, zoals zij ter zitting heeft gesteld, schade heeft geleden in verband met aanpassingen van haar bedrijfsvoering vanwege de opgelegde last. Gelet hierop moet ervan worden uitgegaan dat Eska nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep.
    
    2.2. Aan de bij het bestreden besluit gehandhaafde last onder dwangsom heeft de minister ten grondslag gelegd dat op 23 oktober 2006 en 15 januari 2007 door de VROM-Inspectie is geconstateerd dat vanuit Duitsland vrachten verontreinigd papier- en kartonafval werden overgebracht naar Eska, zonder dat daarvoor kennisgeving overeenkomstig de Verordening was gedaan.
    
    2.3. Eska voert aan dat de minister er ten onrechte van uitgaat dat zich op 23 oktober 2006 en 15 januari 2007 een overtreding heeft voorgedaan van artikel 10.60, eerste lid, (oud) van de Wet milieubeheer, bezien in samenhang met artikel 26, eerste lid, van de Verordening. Volgens Eska was voor de overbrenging van de betrokken papier- en kartonresten, afkomstig uit een sorteerproces van met behulp van het inzamelsysteem "Gelbe Sacken" gescheiden ingezameld huishoudelijk verpakkingsafval en gepakt tot zogenoemde PPK-balen (Papier, Pappe, Kartonnage), geen kennisgeving vereist. Eska betoogt dat de PPK-balen onder bijlage II bij de Verordening, de groene lijst van afvalstoffen, vallen. De minister duidt de PPK-balen volgens Eska ten onrechte aan als een mengsel van afvalstoffen. Volgens haar wordt het huishoudelijk verpakkingsmateriaal uit de "Gelbe Sacken" in Duitsland zodanig uitgesorteerd dat de daaruit afkomstige PPK-balen moeten worden aangemerkt als een monostroom, waarop code GI 010, dan wel code GI 014 van de groene lijst van toepassing is. Dat de PPK-balen ook in enigerlei mate andere stoffen dan papier en karton bevatten, maakt niet dat de PPK-balen niet onder deze codes vallen, aldus Eska.
    
    2.4. De minister stelt zich op het standpunt dat de PPK-balen vanwege de aanwezigheid daarin van andere stoffen dan papier en karton niet kunnen worden aangemerkt als papier- en kartonafval als bedoeld onder code GI 010, dan wel code GI 014 van de groene lijst. Het door middel van de "Gelbe Sacken" ingezamelde huishoudelijke verpakkingsafval betreft volgens de minister een mengsel van stedelijk/huishoudelijk afval waarop code AD 160 van bijlage III bij de Verordening, de oranje lijst van afvalstoffen, van toepassing is. Dit verpakkingsafval is volgens de minister in Duitsland niet behoorlijk gesorteerd, als gevolg waarvan de uit het sorteerproces voortgekomen PPK-balen het karakter van mengsel van stedelijk/huishoudelijk afval niet hebben verloren. Aan dit standpunt legt de minister ten grondslag dat de PPK-balen tot 10% uit zogenoemde stoorstoffen, zoals tetraverpakkingen, kunststoffen, metalen en glas, bestaan, waarbij 7% als papier- en kartonvreemde stoorstoffen moeten worden aangemerkt. De minister acht het percentage van 7% te groot. Het betreft volgens de minister ook geen aan papier- en kartonafval inherente verontreinigingen. Ter onderbouwing van zijn oordeel verwijst de minister onder meer naar de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 25 juni 1998 in zaak nr. C-192/96, Jur. 1998, p. I-4029 (AB 1998, 339) en de naar aanleiding daarvan gedane uitspraak van de Afdeling van 29 april 1999 in zaken nrs. E03.95.1115-A en E03.95.1116-A (JM 1999/120).
    
    2.5. Ingevolge artikel 10.60, eerste lid, (oud) van de Wet milieubeheer is het verboden handelingen te verrichten als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de Verordening.
    
    Ingevolge artikel 26, eerste lid, van de Verordening, voor zover hier van belang, wordt als sluikhandel beschouwd elke overbrenging van afvalstoffen die geschiedt zonder kennisgeving aan alle betrokken bevoegde autoriteiten overeenkomstig deze verordening.
    
    Ingevolge artikel 1, derde lid, onder a, van de Verordening, voor zover hier van belang, valt de overbrenging van afvalstoffen die alleen zijn bestemd voor nuttige toepassing en die in bijlage II worden genoemd, niet onder de bepalingen van deze verordening.
    
    In de inleidende zin van bijlage II is vermeld dat afvalstoffen, of zij nu op de groene lijst van afvalstoffen zijn opgenomen of niet, niet als afvalstoffen van de groene lijst mogen worden vervoerd indien zij dermate met andere stoffen verontreinigd zijn dat a) de aan die afvalstoffen verbonden risico's zodanig toenemen dat ze voor opname op de oranje of rode lijst in aanmerking komen, of b) terugwinning van die afvalstoffen op milieuverantwoorde wijze onmogelijk wordt.
    
    2.6. Zoals voortvloeit uit de uitspraak van 29 oktober 2008 in zaak nr. 200800027/1), moeten de PPK-balen worden aangemerkt als afvalstoffen. Tussen partijen is niet in geschil dat de PPK-balen naar Eska werden overgebracht ter nuttige toepassing. Voor het antwoord op de vraag of voor de overbrenging van de PPK-balen naar Nederland een kennisgeving was vereist, is daarom bepalend of deze balen mochten worden vervoerd als afvalstoffen van de groene lijst.
    
    2.7. Uit het arrest van het Hof van 25 juni 1998 in zaak nr. C-192/96 volgt dat ingezameld stedelijk/huishoudelijk afval slechts onder de groene lijst kan vallen indien het gescheiden is ingezameld of na ongescheiden inzameling behoorlijk is gesorteerd. De minister heeft naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd waarom de PPK-balen, gegeven de samenstelling daarvan, niet zouden kunnen worden beschouwd als het resultaat van een voldoende behoorlijke sortering van het door middel van de "Gelbe Sacken" ingezamelde huishoudelijke verpakkingsafval en bijgevolg als papier- en kartonafval als bedoeld onder code GI 010, dan wel code GI 014. Voor zover de minister zich op het standpunt stelt dat de in de PPK-balen aanwezige andere stoffen dan papier en karton niet als inherente verontreinigingen kunnen worden beschouwd, overweegt de Afdeling dat de minister het door hem gemaakte onderscheid tussen inherente verontreinigingen en andere verontreinigingen onvoldoende heeft gemotiveerd. De minister acht, zo begrijpt de Afdeling, in het kader van de vraag of een verontreiniging als inherent kan worden beschouwd de herkomst van het betrokken afval van doorslaggevend belang. Blijkens het arrest van het Hof van 25 juni 1998 is de herkomst van afvalstoffen echter op zichzelf niet bepalend voor de indeling ervan in de groene, oranje of rode lijst van de bijlagen II, III en IV van de Verordening.
    
    2.8. Voor zover de minister uit de uitspraak van de Afdeling van 29 april 1999 in zaken nrs. E03.95.1115-A en E03.95.1116-A afleidt dat een partij afval die voor 7,7% uit stoorstoffen bestaat, moet worden aangemerkt als het resultaat van ontoereikende sortering, berust dit standpunt op een onjuiste uitleg van die uitspraak. Het ging in de uitspraak van 29 april 1999 om uit sortering van huishoudelijk afval voortgekomen balen kunststofafval waarin ook andere stoffen voorkwamen. Blijkens de uitspraak bestond één van deze balen voor 25% uit andere stoffen dan kunststof. Een andere baal bestond voor 7,7% uit andere stoffen en bevatte daarnaast een zestal scherpe patronen munitie. Op basis van deze omstandigheden tezamen is de Afdeling in de uitspraak van 29 april 1999 tot het oordeel gekomen dat de betrokken partij afval door de minister terecht was aangemerkt als stedelijk/huishoudelijk afval als bedoeld onder code AD 160.
    
    2.9. Ter zitting heeft de minister ter onderbouwing van zijn standpunt dat tot 7% met andere stoffen verontreinigd papier- en kartonafval niet als het resultaat van een behoorlijk sorteerproces kan worden beschouwd nog aangevoerd dat er sorteerinstallaties zijn waarmee de mate van verontreiniging tot 1 of 2% kan worden beperkt en de in Duitsland voor het sorteren van het huishoudelijk verpakkingsafval uit de "Gelbe Sacken" gebruikte installatie in staat zou moeten zijn om de verontreiniging tot 3% te beperken. Dat het wellicht mogelijk is om de verontreiniging tot minder dan 7% te beperken, wat er overigens van de door de minister genoemde percentages zij, noopt op zichzelf echter niet tot het oordeel dat een verontreiniging tot 7% niet meer kan worden aangemerkt als het resultaat van een toereikende sortering.
    
    2.10. Gelet op het vorenstaande, heeft de minister zijn standpunt dat zich op 23 oktober 2006 en 15 januari 2007 een overtreding heeft voorgedaan van artikel 10.60, eerste lid, (oud) van de Wet milieubeheer, bezien in samenhang met artikel 26, eerste lid, van de Verordening, op grond waarvan de minister bevoegd was tot handhavend optreden jegens Eska, onvoldoende gemotiveerd. Het bestreden besluit berust, gelet hierop, in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering.
    
    2.11. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Hetgeen voor het overige in beroep is aangevoerd, behoeft geen bespreking.
    
    2.12. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 8 juli 2008, kenmerk VI/BZ 2008061412;
    
    III. veroordeelt de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Eska Graphic Board B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.010,43 (zegge: duizendtien euro en drieënveertig cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV. gelast dat de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Eska Graphic Board B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll w.g. Van Grinsven
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2009
    
    462.