ECLI:NL:RBGEL:2026:834, Rechtbank Gelderland, 05-02-2026, ARN 24_4804
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2026-02-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: De bestuursrechter is niet bevoegd om kennis te nemen van het beroep van eiseres. De inhoudelijke criteria voor het verstrekken van een tegemoetkoming worden niet in beslissende mate bepaald door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Omdat de Stichting Tijdelijk Noodfonds Energie geen bestuursorgaan is, is ook geen sprake van een besluit in de zin van de Awb waartegen bezwaar dan wel beroep kan worden ingesteld.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 24/4804 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      
        
          [eiseres]
        , uit [plaats], eiseres
      
      
        en
      
      
    
    Stichting Tijdelijk Noodfonds Energie, de Stichting
    (gemachtigde: M.F.A. Dankbaar).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de beslissing van de Stichting om het bezwaarschrift van eiseres niet in behandeling te nemen. Het bezwaar van eiseres was gericht tegen het e-mailbericht van de Stichting van 27 mei 2024 waarin staat dat eiseres geen aanvraag om een tegemoetkoming uit het Tijdelijk  Noodfonds Energie meer kan indienen, omdat de einddatum om een aanvraag te doen al is verstreken.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de Stichting geen bestuursorgaan is, waardoor ook geen sprake van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waartegen bezwaar dan wel beroep kan worden ingesteld. Dit betekent dat de rechtbank als bestuursrechter niet bevoegd is om kennis te nemen van het beroep van eiseres. De rechtbank mag en kan het beroep van eiseres daarom niet inhoudelijk behandelen.
      
    
  
  
    Procesverloop
    2. Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming uit het Tijdelijk Noodfonds Energie. Met het e-mailbericht van 27 mei 2024 heeft de Stichting eiseres laten weten dat zij geen aanvraag om een tegemoetkoming uit het Tijdelijk  Noodfonds Energie meer kan indienen, omdat de einddatum om een aanvraag te doen al is verstreken. Eiseres heeft vervolgens bezwaar gemaakt tegen het e-mailbericht van 27 mei 2024.
    
    
      2.1.
      Met het e-mailbericht van 11 juni 2024 heeft de Stichting het bezwaar van eiseres niet in behandeling genomen, omdat er geen bezwaarmogelijkheid bestaat. 
      
    
    
      2.2.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing van 11 juni 2024.
      
    
    
      2.3.
      De Stichting heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      2.4.
      Omdat de rechtbank in een vergelijkbare zaak al uitspraak heeft gedaan over de vraag of de Stichting een bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1 van de Awb, heeft de rechtbank partijen laten weten dat zij een zitting niet nodig vindt, tenzij een van de partijen aangeeft mondeling op een zitting wil worden gehoord. Omdat partijen daarna niet om een zitting hebben gevraagd, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten en de zaak niet behandeld op een zitting.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. Een belanghebbende, zoals eiseres, kan bezwaar maken tegen een besluit. Wat onder een besluit wordt verstaan, staat in artikel 1:3, eerste lid van de Awb: een beslissing is een besluit wanneer deze afkomstig is van een bestuursorgaan, een publiekrechtelijke grondslag heeft, schriftelijk is en een rechtsgevolg in het leven roept. Wanneer aan één van deze vereisten niet wordt voldaan, is geen sprake van een besluit in de zin van de Awb.
    
    
    
      3.1.
      De Stichting stelt dat zij geen bestuursorgaan is. Dit betekent volgens de Stichting dat zowel het e-mailbericht van 27 mei 2024 als het e-mailbericht van 11 juni 2024 geen  besluiten zijn in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Alleen een bestuursorgaan kan immers een besluit nemen in de zin van de Awb waartegen bezwaar dan wel beroep kan worden ingesteld.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank zal gelet hierop in deze zaak allereerst beoordelen of de Stichting kan worden aangemerkt als een bestuursorgaan. Als dit niet het geval is, dan is geen sprake van een besluit in de zin van de Awb en kan eiseres niet bij de bestuursrechter terecht om haar geschil voor te leggen.
      
      
        
          Is de Stichting een bestuursorgaan?
        
      
      4. Op grond van artikel 1:1, eerste lid, van de Awb wordt onder een bestuursorgaan verstaan:
      a. a) een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld (a-orgaan),
      b) een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed (b-orgaan).
      
    
    
      4.1.
      De Stichting is, als stichting naar burgerlijk recht, geen orgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. De Stichting kan echter een bestuursorgaan zijn als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Dan moet het met openbaar gezag zijn bekleed. Daarvoor is bepalend of de Stichting een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van een rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Bijvoorbeeld de bevoegdheid om afwijzend te beslissen op een aanvraag om een financiële tegemoetkoming.
      
    
    
      4.2.
      
        Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, zoals in dit geval, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan. Gaat het echter om organen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken, zoals bijvoorbeeld een tegemoetkoming in de energiekosten, dan kan zich een uitzondering op deze regel voordoen. Dan zijn die privaatrechtelijke organen toch een bestuursorgaan. Deze uitzondering doet zich voor als aan twee cumulatieve vereisten is voldaan. Het eerste vereiste is dat de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate worden bepaald door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Bijvoorbeeld door een minister of door de gemeenteraad. Dat wordt het inhoudelijke vereiste genoemd. Daarbij geldt dat niet is vereist dat het bestuursorgaan of die bestuursorganen ook zeggenschap hebben over de beslissing over een verstrekking in een individueel geval.
        Het tweede vereiste is dat de verstrekking van deze uitkeringen of voorzieningen in overwegende mate, dat wil zeggen in beginsel voor twee derden of meer, wordt gefinancierd door een of meer bestuursorganen als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb. Dit is het financiële vereiste.
      
      
    
    
      4.3.
      
        Vast staat dat de door de Stichting verstrekte tegemoetkomingen uit het Tijdelijk Noodfonds Energie in overwegende mate worden gefinancierd door de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Twee derden van het beschikbare budget in het Tijdelijk Noodfonds komt van het Rijk. Aan het financiële vereiste wordt dus voldaan.
        Vraag is dan of ook aan het inhoudelijke vereiste wordt voldaan. De Stichting meent van niet. Op de zitting van de eerder genoemde beroepszaak is door de Stichting toegelicht dat binnen een consortium van energiebedrijven een hulproute is ontwikkeld voor de hoge energiekosten na de inval van Rusland in Oekraïne. Energiebedrijven vreesden dat energierekeningen onbetaald zouden blijven, dat problematische schulden zouden ontstaan en dat huishoudens uiteindelijk van de energielevering zouden moeten worden afgesloten als er geen financiële hulp zou komen voor huishoudens met een laag inkomen. Een dergelijke afsluiting raakt ook de financiële belangen van de energiebedrijven. Om hieraan tijdig het hoofd te kunnen bieden is het Tijdelijk Noodfonds Energie bedacht. Het initiatief kwam van een consortium bestaande uit Schuldenlab NL, de Nederlandse Schuldhulproute en verschillende grote energieleveranciers. Nadat de contouren van de aanpak in de steigers stonden, is het ministerie van SZW benaderd voor co-financiering. Daarbij is onder meer gesproken over de afbakening van de doelgroep: welke inkomensgrens wordt gehanteerd en welke percentage van het inkomen moet aan energiekosten zijn besteed. Verder is gesproken over allerlei uitvoeringstechnische zaken, zoals bijvoorbeeld het voldoen aan privacywetgeving en eisen van gegevensverwerking waar het gaat om het verzamelen van inkomensgegevens. Vanuit het consortium is vervolgens een Plan van Aanpak opgesteld, met daarin opgenomen de voorgenomen afbakening van de doelgroep, te hanteren uitgangspunten, rekenbedragen en uitwerkingen van diverse technische en juridische probleempunten. Die volledig ontwikkelde opzet is vervolgens ter financiering voorgelegd aan de energiebedrijven en het ministerie als potentiële financierende partijen. Als reactie daarop heeft het ministerie de wens geuit om de doelgroep te verbreden en ook middeninkomens in aanmerking te laten komen voor een tegemoetkoming. Omdat de Stichting op dat moment het budget vanuit de energieleveranciers en de ontwikkelings- en uitvoeringskosten inzichtelijk had en het ministerie de bereidheid toonde het budget in dat geval te verhogen, kon gehoor worden gegeven aan deze wens. De beslissing om het energieloket daadwerkelijk te openen lag bij de Stichting. Daarbij waren niet alle risico’s volledig afgedekt, bijvoorbeeld waar het ging om de gegevensverwerking op grond van de AVG. De Stichting heeft uiteindelijk de knoop doorgehakt en heeft de beslissing genomen om door te gaan. Vervolgens zijn de in overleg vastgestelde criteria als voorwaarden in de subsidiebeschikking vastgelegd en is, iets later dan de Stichting aanvankelijk voor ogen had, de burger in de gelegenheid gesteld om aanvragen te doen.
      
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank stelt vast dat de minister van SZW betrokkenheid heeft gehad en sturing heeft gegeven op de totstandkoming van de criteria die gelden om voor een tegemoetkoming uit het Tijdelijk Noodfonds in aanmerking te komen. De door de Stichting opgestelde kaders zijn beoordeeld en besproken en op verzoek van het ministerie aangepast. Daarmee is sprake van zeggenschap in de opgestelde criteria. De in de subsidiebeschikking neergelegde voorwaarden zijn bovendien dusdanig specifiek en objectief vormgegeven, dat de speelruimte waarbinnen de Stichting kan opereren daardoor in min of meer beslissende mate wordt bepaald. Dit wijst er op dat de Stichting niet langer eindadressaat is maar moet worden gezien als een tussenstation waarlangs de publiekrechtelijke actor (hier de minister) zijn inhoudelijke eisen stelt ten aanzien van de besteding van de beschikbaar gestelde gelden. Dat pleit voor de conclusie dat de Stichting een bestuursorgaan is.
      
    
    
      4.5.
      Toch oordeelt de rechtbank dat dit in dit geval niet zo is. Gelet op de hiervoor weergegeven uiteenzetting namens de Stichting, kan niet worden gesproken van een zodanige rol van de minister dat hij de inhoudelijke criteria voor het verstrekken van geldelijke uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate heeft bepaald. In de subsidiebeschikking heeft de minister weliswaar specifieke en gedetailleerde criteria opgenomen ten aanzien van het toepassingsbereik, maar deze voorwaarden zijn in een eerder stadium binnen het consortium tot stand gekomen en na gezamenlijk overleg met het ministerie nader vastgesteld. Van het eenzijdig ‘opleggen’ van selectiecriteria is geen sprake. Daarmee kan niet worden gezegd dat de Stichting enkel fungeert als ‘doorgeefluik’ van gelden die door het Rijk beschikbaar worden gesteld. De Stichting kon eigenstandig afwijken van de voorwaarden die in de subsidiebeschikking zijn gesteld, om maatwerk te kunnen leveren als een concrete situatie daar om vroeg.
      
    
    
      4.6.
      Eiseres heeft nog gesteld dat de Stichting een bestuursorgaan is, omdat dat blijkt uit de brief van 29 februari 2024 van de Nationale Ombudsman. Dit maakt het oordeel van de rechtbank echter niet anders, omdat uit hetgeen hiervoor is overwogen blijkt dat, anders dan de Nationale Ombudsman in zijn brief schrijft, niet is voldaan aan het inhoudelijke vereiste.
      
    
    
      4.7.
      Slotsom is dat de Stichting niet kan worden aangemerkt als bestuursorgaan.
    
  
  
    
      Conclusie en gevolgen
    
    
      5. Omdat de Stichting geen bestuursorgaan is, is ook geen sprake van een besluit in de zin van de Awb waartegen bezwaar dan wel beroep kan worden ingesteld. Dit betekent dat de rechtbank als bestuursrechter niet bevoegd is om kennis te nemen van het beroep van eiseres. De rechtbank mag en kan het beroep van eiseres daarom niet inhoudelijk behandelen.
    
    
    
      5.1.
      Eiseres kan zich met deze zaak uitsluitend tot de burgerlijke rechter wenden op de in het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering bepaalde wijze.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart zich onbevoegd;
      
      
        bepaalt dat voor deze zaak uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. van Hoof, rechter, in aanwezigheid van mr.L. Janssen, griffier. Uitgesproken in het openbaar op:
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Rechtbank Gelderland, ECLI:NL:RBGEL:2025:10366.
  
  
     Artikel 8:57 van de Awb maakt dat mogelijk.
  
  
     ABRvS 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379.
  
  
     Rechtbank Gelderland, ECLI:NL:RBGEL:2025:10366.
  
  
     Dit volgt uit artikel 8:71 van de Awb.