ECLI:NL:RVS:2007:BB2934, Raad van State, 05-09-2007, 200700706/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-09-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 december 2006 heeft verweerder aan de naamloze vennootschap "N.V. Afvalverwerking Rotterdam", thans "AVR-Afvalverwerking B.V." (appellante sub 2) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor afvalverwerking op het perceel Brielselaan 175 te Rotterdam. Dit besluit is op 21 december 2006 ter inzage gelegd.

200700706/1.
      Datum uitspraak: 5 september 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid "Coöperatie Mobilisation For The Environment U.A.", gevestigd te Nijmegen,
      2.    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "AVR-Afvalverwerking B.V.", gevestigd te Rotterdam,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 december 2006 heeft verweerder aan de naamloze vennootschap "N.V. Afvalverwerking Rotterdam", thans "AVR-Afvalverwerking B.V." (appellante sub 2) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor afvalverwerking op het perceel Brielselaan 175 te Rotterdam. Dit besluit is op 21 december 2006 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 24 januari 2007, bij de Raad van State ingekomen op 25 januari 2007, en appellante sub 2 bij brief van 30 januari 2007, bij de Raad van State ingekomen op 1 februari 2007, beroep ingesteld.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 27 april 2007 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 1. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2007, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek, en appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. J.W.R.M. Sluiter en J.P. Luteijn, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J. Schrijnemaekers-Spätjens, ing. H. Boschloo, drs. R.J. van Doorn en ir. J.R.F. van der Sluis, ambtenaren van de DCMR Milieudienst Rijnmond, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ter zitting heeft appellante sub 1 haar beroep, voor zover dit betrekking heeft op de grond dat verweerder bij het vaststellen van de emissiegrenswaarden ten onrechte de geografische ligging en de plaatselijke milieuomstandigheden niet heeft betrokken, ingetrokken.
    
    2.2.    Verweerder betoogt dat het beroep van appellante sub 1 niet-ontvankelijk moet worden verklaard voor zover zij stelt dat ten onrechte is nagelaten een voorschrift aan de vergunning te verbinden waarin de maximale verbrandingscapaciteit van de installatie is bepaald.
    
        Uit artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht vloeit voort dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij besluiten inzake een milieuvergunning worden de beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt (uitspraak van 1 november 2006, in zaak no. 200602308/1, AB 2007, 95). Nu de beroepsgrond over de verbrandingscapaciteit onder meer betrekking heeft op luchtverontreiniging waarover een zienswijze naar voren is gebracht, staat artikel 6:13 er niet aan in de weg dat deze grond eerst in beroep wordt aangevoerd.
    
    2.3.    Het bestreden besluit heeft betrekking op een inrichting waarin in een afvalverbrandingsinstallatie, bestaande uit vier roosterovens, huishoudelijke en bedrijfsafvalstoffen worden verbrand. De bij de verbranding vrijkomende rookgassen worden gereinigd in een rookgasreinigingsinstallatie. De vrijkomende verbrandingswarmte wordt gebruikt voor het opwekken van elektrische energie.
    
    2.4.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
        Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.5.    Volgens appellante sub 1 bestaat er geen duidelijkheid over de omvang van de vergunde activiteiten en, als gevolg hiervan, de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, nu verweerder heeft nagelaten een voorschrift aan de vergunning te verbinden waarin de maximale verbrandingscapaciteit van de installatie is bepaald.
    
    2.5.1.    Ter zitting heeft verweerder verklaard dat beoogd is een maximale verbrandingscapaciteit van 400.000 ton per jaar te vergunnen, hetgeen ook blijkt uit de considerans van het bestreden besluit, maar dat verzuimd is dit in een voorschrift neer te leggen. In de bij de aanvraag gevoegde aanvullende gegevens van 27 april 2006, die blijkens het dictum deel uitmaken van de vergunning, staat de maximale verbrandingscapaciteit per jaar vermeld, te weten 426.000 ton per jaar of zoveel meer naar gelang de stookwaarde van de afvalstoffen afneemt. Gelet hierop geeft ook de aanvraag om milieuvergunning geen duidelijkheid over de vergunde capaciteit van de installatie. De rechtszekerheid en het belang van de bescherming van het milieu vereisen dat een vergunning duidelijkheid biedt over de omvang van de vergunde activiteiten en hun milieugevolgen. Het bestreden besluit is aldus in strijd met het algemene rechtsbeginsel van de rechtszekerheid. Voorts is het bestreden besluit in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Het beroep treft in zoverre doel.
    
    2.6.    Volgens appellante sub 1 zijn de in voorschrift C1.4 gestelde emissiegrenswaarden te hoog, nu uit emissiecijfers van voorgaande jaren blijkt dat met lagere grenswaarden kan worden volstaan en voor een aantal stoffen een minimalisatieverplichting geldt. In dit verband stelt zij dat verweerder met betrekking tot de emissie van NH3 ten onrechte geen emissiegrenswaarde van 5 mg/Nm3 heeft gesteld. Verder betoogt zij dat verweerder met betrekking tot zware metalen, cadmium, thallium, kwik, dioxinen en furanen ten onrechte een emissiegrenswaarde heeft gesteld die is gebaseerd op een daggemiddelde. Tot slot is volgens haar onduidelijk wat de status is van de in voorschrift C1.4 opgenomen streefwaarden.
    
        Appellante sub 2 kan zich niet verenigen met de in voorschrift C1.4 gestelde emissiegrenswaarden voor koolmonoxide (hierna: CO). Volgens haar heeft verweerder bij het stellen van deze emissiegrenswaarden ten onrechte geen rekening gehouden met incidentele bedrijfssituaties waarbij verhoogde emissies van CO plaatsvinden, zoals het op- en afstoken van de roosterovens. Gelet hierop staat volgens haar bij voorbaat vast dat de emissiegrenswaarden voor CO zullen worden overschreden.
    
    2.6.1.    Ingevolge voorschrift C1.2 dienen de roosterovens tenminste te voldoen aan de in het Besluit verbranden afvalstoffen gestelde eisen, behoudens het bepaalde in voorschrift C1.4.
    
        Ingevolge voorschrift C1.4, voor zover hier van belang, gelden in afwijking van voorschrift C1.2 de in de bij het voorschrift behorende tabel aangegeven daggemiddelde emissiegrenswaarden en jaargemiddelde emissiestreefwaarden voor de emissies van de roosterovens. Ten aanzien van de emissie van CO geldt tot 30 oktober 2007 een daggemiddelde emissiegrenswaarde van 45 mg/Nm3. Vanaf 30 oktober 2007 geldt een daggemiddelde emissiegrenswaarde van 30 mg/Nm3. Tevens geldt voor de emissie van CO een halfuursgemiddelde emissiegrenswaarde van 100 mg/Nm3 als 100-percentiel. Ten aanzien van de emissie van NH3 geldt een daggemiddelde emissiegrenswaarde van 10 mg/Nm3.
    
    2.6.2.    Wat betreft de emissiestreefwaarden die in voorschrift C1.4 zijn opgenomen, overweegt de Afdeling dat, gelet op de tekst van dit voorschrift waarin is vermeld dat ten aanzien van deze streefwaarden een inspanningsverplichting geldt, voldoende blijkt dat deze het karakter hebben van richtwaarden. Het beroep slaagt in zoverre niet.
    
    2.6.3.    Ter zitting heeft verweerder verklaard dat in voorschrift C1.4 ten onrechte is vermeld dat de emissiegrenswaarden voor dioxinen en furanen, kwik, de som van cadmium en thallium en de som van zware metalen als een daggemiddelde waarde dienen te worden berekend. Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. De beroepsgrond slaagt derhalve.
    
    2.6.4.    Ten aanzien van de emissie van NH3 overweegt de Afdeling dat verweerder ter zitting heeft verklaard dat bij nadere beschouwing in de voorschriften een strengere emissiegrenswaarde voor NH3 had moeten zijn opgenomen, aangezien metingen hebben uitgewezen dat deze strengere norm haalbaar is. Het besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. De beroepsgrond slaagt.
    
    2.6.5.    Voor zover appellante sub 2 betoogt dat de emissiegrenswaarden voor CO te streng zijn, overweegt de Afdeling als volgt. In het deskundigenbericht is, voor zover hier van belang, vermeld dat tijdens op- en afstoken van de roosterovens hogere emissies van CO ontstaan beneden een temperatuur van 500 ºC. Als gevolg hiervan kan de in voorschrift C1.4 opgenomen emissiegrenswaarde voor CO van 30 mg/Nm3 niet altijd worden nageleefd. Dit voorschrift heeft derhalve tot gevolg dat de blijkens de aanvraag beoogde bedrijfsvoering onmogelijk is, zodat het opnemen van dit voorschrift neerkomt op een weigering van de gevraagde vergunning. De beroepsgrond slaagt.
    
    2.7.    Appellante sub 1 stelt dat verweerder er ten onrechte van uit is gegaan dat met betrekking tot het terugwinnen van energie de beste beschikbare technieken worden toegepast. Hiertoe voert zij aan dat het thermisch rendement van de installatie van 72% lager is dan de in het BREF-document Afvalverbranding genoemde waarde van 80%.
    
    2.7.1.    Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 1, tweede lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten (hierna: de regeling) houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken (hierna: de bbt) in ieder geval rekening met de documenten vermeld in tabel 1 van de bij deze regeling behorende bijlage, voor zover het de daarbij vermelde gpbv-installaties betreft. In tabel 1 van de bijlage bij de regeling is als document onder meer het BREF-document Afvalverbranding (hierna: het BREF-document) opgenomen.
    
        Blijkens de considerans van het bestreden besluit heeft verweerder bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken, voor zover hier van belang, het BREF-document gehanteerd.
    
    2.7.2.    Volgens het BREF-document kan met toepassing van de bbt een thermisch rendement van tenminste 80% behaald worden. In het deskundigenbericht is vermeld dat een dergelijk rendement met de huidige installatie niet behaald kan worden, mede gelet op het vervallen van een aparte heetwaterketel ten behoeve van de levering van warmte aan het stadsverwarmingsnet. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat de bevindingen in het deskundigenbericht in zoverre juist zijn. Derhalve is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. De beroepsgrond slaagt.
    
    2.8.    Nu de hierboven behandelde aspecten bepalend zijn voor de beantwoording van de vraag of de gevraagde vergunning kan worden verleend, zijn de beroepen gegrond en dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd. Gelet hierop komt de Afdeling niet meer toe aan de bespreking van de overige beroepsgronden.
    
    2.9.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Van door appellante sub 2 gemaakte, voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 14 december 2006, kenmerk 340644;
    
    III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 35,83 (zegge: vijfendertig euro en drieëntachtig cent); het dient door de provincie Zuid-Holland aan appellante sub 1 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV.    gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor appellante sub 1 en € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor appellante sub 2 vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Schaafsma    w.g. Sparreboom
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 september 2007
    
    255-542.