ECLI:NL:RBOBR:2023:1093, Rechtbank Oost-Brabant, 16-03-2023, 22/87
Rechtbank Oost-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-03-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: De rechtbank is van oordeel dat het college de omgevingsvergunning terecht heeft geweigerd, omdat een supermarkt binnen de projectlocatie niet is toegestaan op grond van het geldende bestemmingsplan. De rechtbank heeft voor dat oordeel gekeken naar de bedoeling van de planwetgever zoals deze uit de toelichting op het bestemmingsplan volgt, omdat de rechtbank de planregels niet duidelijk acht.

RECHTBANK OOST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SHE 22/87 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 maart 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [eisers] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. R.J.G. Bäcker),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bernheze, het college 
      (gemachtigde: mr. H.G.M. van der Westen).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres over de weigering van haar omgevingsvergunning voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘handelen in strijd met de regels van ruimtelijke ordening’, ten behoeve van het verbouwen van een gedeelte van een kas aan de [adres] (de projectlocatie) tot een supermarkt.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de aanvraag met het besluit van 22 juni 2021 afgewezen, omdat de vestiging van een supermarkt in een gedeelte van het pand volgens het college in strijd is met het bestemmingsplan en hij geen medewerking wil verlenen aan afwijking daarvan. Met het besluit van 30 november 2021 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit) is het college bij de weigering van de omgevingsvergunning gebleven.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 17 januari 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college deelgenomen. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. Eerst zet de rechtbank de feiten op een rij. De rechtbank beoordeelt daarna of het college terecht de aanvraag omgevingsvergunning heeft geweigerd. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 
    De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De voor de beoordeling van het beroep van belang zijnde regels zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    3. Eiseres is eigenaar van de gronden en opstallen aan de [adres] . Eiseres heeft het plan opgevat om het bestaande tuincentrum gedeeltelijk te verbouwen en te ontwikkelen tot een supermarkt. Hiervoor heeft eiseres een omgevingsvergunning aangevraagd.
    
    
      
        De geldende planregels
      
    
    
    4. Op basis van het geldende bestemmingsplan “De Kommen van Bernheze” rust op de gronden van de projectlocatie de bestemming "Detailhandel" met de functieaanduiding ‘tuincentrum’. 
    Ingevolge artikel 6.1 van de planregels zijn de voor "Detailhandel" aangewezen gronden bestemd voor:
    
      
        detailhandel;
      
      
        (…);
      
      
        (…);
      
      
        ter plaatse van de aanduiding ‘tuincentrum’: tuincentrum;
      
    
    
      In artikel 1.31 van de planregels is detailhandel gedefinieerd als “het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen die die goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit.” 
      De planregels kennen geen begripsomschrijving voor een supermarkt of een tuincentrum. 
    
    
    
      
        Beoordeling van het geschil
      
    
    
    5. Volgens eiseres past het bouwplan binnen het geldende bestemmingsplan. De verbeelding en de planregels zijn duidelijk. De functieaanduiding ‘tuincentrum’ betekent volgens haar dat detailhandel in de vorm van een tuincentrum uitsluitend is toegestaan ter plaatse van de functieaanduiding ‘tuincentrum’, maar de functieaanduiding ‘tuincentrum’ er niet aan in de weg staat dat op gronden met die aanduiding andere vormen van detailhandel, waaronder een supermarkt, zijn toegestaan. Eiseres verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) inzake Sint Pancras. Volgens eiseres volgt haar uitleg van de planregels ook uit de gehanteerde bestemmingsplansystematiek. Naast een functieaanduiding ‘tuincentrum’ komt namelijk ook een functieaanduiding ‘wonen’ voor. Deze laatste functieaanduiding kan volgens eiseres niet inhouden dat op de locaties waar deze functieaanduiding voorkomt uitsluitend gewoond mag worden, omdat anders een afzonderlijke woonbestemming zou zijn opgenomen. Volgens eiseres volgt uit de bestemmingsplansystematiek dat de gehanteerde functieaanduidingen een ander gebruik dan overeenkomstig de betreffende functieaanduiding niet uitsluiten. Tot slot voert eiseres aan dat het in de toelichting gestelde conserverende karakter van het bestemmingsplan haar uitleg van de planregels niet uitsluit. 
    
    
      5.1.
      Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan niet past binnen het geldende bestemmingsplan. Volgens het college zijn de verbeelding en de planregels namelijk duidelijk. De functieaanduiding ‘tuincentrum’ betekent volgens het college dat ter plaatse van de functieaanduiding ‘tuincentrum’ uitsluitend een tuincentrum is toegestaan, en geen andere vormen van detailhandel. Volgens het college volgt dit ook uit de gehanteerde bestemmingsplansystematiek. Een andere uitleg van de planregels maakt de functieaanduiding ‘tuincentrum’ volgens het college namelijk zinledig. Het college stelt zich tot slot op het standpunt dat ook uit de toelichting blijkt dat de planwetgever heeft beoogd om op de projectlocatie uitsluitend een tuincentrum toe te staan.
      
    
    
      5.2.
      
        Niet in geschil is dat een supermarkt past binnen de begripsomschrijving van detailhandel. De vraag die moet worden beantwoord is of het bepaalde in artikel 6.1, aanhef en onder a en d, van de planregels inhoudt dat ter plaatse van de functieaanduiding ‘tuincentrum’ uitsluitend een tuincentrum is toegestaan, of dat ook andere vormen van detailhandel mogelijk zijn, waaronder een supermarkt. 
        In wat eiseres aanvoert ligt de opvatting besloten dat de functieaanduiding ‘tuincentrum’ gelezen moet worden als een locatiebeperking. Dit zou inhouden dat een tuincentrum alleen mag worden geëxploiteerd op een locatie waarop een gelijkluidende functieaanduiding ligt, maar dat ook reguliere detailhandelsfuncties zijn toegestaan. Daar waar de functieaanduiding ‘tuincentrum’ ontbreekt, zouden geen detailhandelsactiviteiten in de vorm van een tuincentrum mogen worden ontplooid. De activiteit van een tuincentrum wordt dus beperkt naar locatie. 
        In wat het college aanvoert ligt de opvatting besloten dat de functieaanduiding ‘tuincentrum’ gelezen moet worden als een gebruiksbeperking. Dit zou inhouden dat ter plaatse van de functieaanduiding ‘tuincentrum’ uitsluitend die activiteiten zouden zijn toegestaan en dat andere vormen van detailhandel niet zouden zijn toegestaan. Het gebruik van de locatie wordt dus beperkt tot het gebruik als tuincentrum.
      
      
    
    
      5.3.
      Het is vaste rechtspraak van de Afdeling dat de op de planverbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis, dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven, indien de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst noch op zichzelf, noch in samenhang, duidelijk zijn. Als deze toelichting ook geen soelaas biedt, wordt aangeknoopt bij het normale spraakgebruik.
      
    
    
      5.4.
      Artikel 6.1, aanhef en onder d, van de planregels geeft op zichzelf bezien geen uitsluitsel over de vraag of een supermarkt is toegestaan op een perceel met de functieaanduiding ‘tuincentrum’. In dit artikelonderdeel kan namelijk zowel een gebruiksbeperking als een locatiebeperking worden gelezen. Dit is anders dan in de door eiseres genoemde uitspraak inzake Sint Pancras. In die zaak is in de bestemmingsomschrijving het woord “uitsluitend” opgenomen. Zoals de Afdeling overweegt, bepaalt juist de plaats van dit woord in de bestemmingsomschrijving in die zaak of sprake is van een locatiebeperking of van een gebruiksbeperking. Het woord “uitsluitend” ontbreekt echter in de bestemmingsomschrijving van artikel 6.1, aanhef en onder d van de planregels. 
      
    
    
      5.5.
      De rechtbank is verder van oordeel dat de planregels, in onderlinge samenhang bezien, evenmin uitsluitsel bieden over de vraag of een supermarkt is toegestaan op een perceel met de functieaanduiding ‘tuincentrum’. De rechtbank kijkt daarvoor naar de bestemming "Detailhandel" en de bij die bestemming horende planregels waaraan moet worden getoetst. De rechtbank is van oordeel dat, anders dan het college betoogt, een andere uitleg van de functieaanduiding ‘tuincentrum’ dan die van gebruiksbeperking niet inhoudt dat de in artikel 6.1 opgenomen functieaanduidingen zinledig worden. Hoewel de functieaanduidingen in artikel 6.1, onder b tot en met e, passen binnen het begrip ‘detailhandel’, kan het opnemen van de functieaanduidingen namelijk ook inhouden dat juist die specifieke vormen van detailhandel niet zijn toegestaan op een locatie waar die aanduidingen ontbreken. Verder valt niet uit te sluiten dat de planwetgever de ene functieaanduiding in de bestemmingsomschrijving van artikel 6.1 heeft willen aanmerken als een locatiebeperking en de andere als een gebruiksbeperking. Dat het bestemmingsplan een aparte woonbestemming kent, is daarom, anders dan eiseres aanvoert, alleen van belang voor de uitleg van de functieaanduiding ‘wonen’. 
      
    
    
      5.6.
      Omdat de planregels niet duidelijk zijn, komt bij de uitleg van de planregels betekenis toe aan de toelichting op het bestemmingsplan. De rechtbank stelt vast dat de toelichting niet specifiek handelt over de toevoeging van nieuwe supermarkten binnen Nistelrode. Evenmin is de toevoeging van een nieuwe supermarkt opgenomen als voorziene ruimtelijke ontwikkeling. Uit de toelichting volgt wel dat het bestemmingsplan overwegend een conserverend karakter heeft en dat het bestemmingsplan voornamelijk een beheersplan betreft, wat volgens de planwetgever wil zeggen dat de bestaande ruimtelijke situatie wordt bestemd en van een actuele bestemmingsregeling wordt voorzien. Hieruit leidt de rechtbank af dat de bedoeling van de planwetgever kennelijk was om niet meer toe te staan dan wat reeds planologisch mogelijk was onder de vigeur van het vorige planologisch regime. Dit voorgaande planologische regime betreft het bestemmingsplan “ [adres] ”, zoals vastgesteld op 25 maart 1999. Op basis van dit bestemmingsplan was aan de gronden binnen de projectlocatie de bestemming ‘Tuincentrum/hoveniersbedrijf’ toegekend. Het bestemmingsplan “ [adres] ” bood geen mogelijkheden tot detailhandel in de vorm van een supermarkt. Op grond hiervan is de rechtbank van oordeel dat de planwetgever met artikel 6.1, aanhef en onder d, van de planregels kennelijk heeft beoogd om het gebruik van de gronden op de projectlocatie te beperken tot het gebruik als tuincentrum en hoveniersbedrijf. Een supermarkt is daarom niet, op grond van het bepaalde in artikel 6.1, onder a, van de planregels, toegestaan. Het college heeft daarom de omgevingsvergunning terecht geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan. Het college heeft aangegeven niet te willen meewerken aan een afwijking van het bestemmingsplan om het bouwplan alsnog mogelijk te maken. Eiseres heeft tegen dit onderdeel van de besluitvorming geen gronden gericht.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. de Lange, rechter, in aanwezigheid van mr. M.J.A.B. Elsman, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2023.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              De rechter is verhinderd om 
              de uitspraak te ondertekenen.
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als u het niet met deze uitspraak eens bent, kunt u een hoger beroepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarin u uitlegt waarom u het niet met de uitspraak eens bent. Het hoger beroepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Deze datum ziet u hierboven. 
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Bestemmingsplan De Kommen van Bernheze
      
    
    
    
      Artikel 6 Detailhandel
    
    
    
      6.1
      
        Bestemmingsomschrijving
        De voor “Detailhandel” aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      
        
          detailhandel;
        
        
          ter plaatse van de aanduiding ‘detailhandel volumineus’: detailhandel in volumineuze goederen;
        
        
          ter plaatse van de aanduiding 'speciale vorm van detailhandel - witgoed': een detailhandel voor witgoed;
        
        
          ter plaatse van de aanduiding ‘tuincentrum’: tuincentrum;
        
        
          ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van detailhandel - bouwmarkt’: bouwmarkt;
        
        
          ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’: een bedrijfswoning;
        
        
          ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van wonen - wonen op de verdieping’: wonen op de verdieping;
        
        
          ter plaatse van de aanduiding ‘wonen’: wonen;
        
        
          ter plaatse van de aanduiding 'karakteristiek': tevens het behoud, beheer en herstel van de cultuurhistorische waarden van de op het perceel voorkomende monumentale en/of cultuurhistorische waardevolle gebouwen;
        
      
      met bijbehorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, wegen en paden, parkeervoorzieningen, groenvoorzieningen, water en voorzieningen voor de waterhuishouding, tuinen en erven.
      
    
  
  
     Uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1466.