ECLI:NL:RBDHA:2026:1692, Rechtbank Den Haag, 19-01-2026, SGR 23/3647
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2026-01-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beschikking kostenverhaal; bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en onvoldoende gemotiveerd; het college heeft de gehanteerde verrekenmethodiek onvoldoende inzichtelijk gemaakt en heeft de berekende bijdrage ten onrechte geindexeerd

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 23/3647 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 19 januari 2026 in de zaak tussen
    
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigden: mr. M.H. Fleers en mr. C.A.B. Geertman),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag 
    (gemachtigde: mr. M.C. Remeijer-Schmitz).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een beschikking kostenverhaal. Eiseres is het niet eens met deze beschikking omdat zij vindt dat het in rekening gebrachte bedrag te hoog is en op onzorgvuldige wijze is vastgesteld. Aan de hand van de beroepsgronden van eiseres beoordeelt de rechtbank of het college de beschikking aan eiseres mocht opleggen.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Het college heeft de gehanteerde verrekenmethodiek onvoldoende inzichtelijk gemaakt en heeft de berekende bijdrage ten onrechte geïndexeerd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het besluit van 8 oktober 2020 heeft het college aan eiseres een beschikking kostenverhaal opgelegd van € 512.658,97. Met het bestreden besluit van 18 april 2023 op het bezwaar van eiseres is het college – in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie – bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft daarop gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft een nader stuk ingediend. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 8 december 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres, vergezeld door [naam 1] en [naam 2] , en de gemachtigde van het college, vergezeld door [naam 3] en [naam 4] . 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
      3. Eiseres is een projectontwikkelaar. Op 7 maart 2019 heeft eiseres een aanvraag reservering gebruiksruimte gedaan voor het project Pegasus (voorheen 100% Sociaal) in de Binckhorst in Den Haag. Op 11 november 2019 heeft eiseres een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. Deze omgevingsvergunning is op 13 oktober 2020 verleend. De omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van driehonderd sociale huurwoningen, 4.303 m2 bedrijfsruimte en 6.638 m2 kantoorruimte met parkeergelegenheid en het realiseren van een in- en uitrit ter plaatse van de Wegastraat 48 tot en met 58 (even), Pegasusstraat 7 en 11, Orionstraat 11, 15 en 18 en Komeetweg 17.
    
    
    
      3.1.
      Op 8 oktober 2020 heeft het college een besluit kostenverhaal genomen. Met dit besluit heeft het college bij eiseres een bedrag van € 512.658,97 in rekening gebracht, omdat bouwplannen in de Binckhorst moeten bijdragen aan de investeringen die de gemeente in dat gebied heeft gedaan. Het college heeft het verschuldigde bedrag gebaseerd op het bruto vloeroppervlak van het bouwplan en heeft het berekende bedrag over twee jaar met 2% geïndexeerd. Hiertoe heeft het college verwezen naar het bestemmingsplan “Chw Omgevingsplan Binckhorst” en de hierbij behorende beleidsregel kostenverhaal. 
      
    
    
      3.2.
      Met het bestreden besluit heeft het college het besluit kostenverhaal gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering hiervan. Het college heeft toegelicht dat omvangrijke publieke investeringen vereist zijn om de Binckhorst te transformeren van een bedrijvenlocatie naar een gemengd stedelijk gebied. Het afdwingen van een bijdrage van initiatiefnemers is volgens het college een belangrijke pijler om deze investeringen te kunnen bekostigen. Het college acht dit redelijk, omdat nieuwe functies in het gebied profiteren van de publieke investeringen die hierin zijn gedaan. Volgens het college geldt hierbij een vaste bijdrage per functie. Bovendien wordt een verrekening toegepast, waarmee bij wijziging van een bestaande functie de hoogte van de gevraagde bijdrage voor de nieuwe functie wordt verrekend met de bijdrage voor de oude functie. Bij het vergunde bouwplan heeft het college aangenomen dat sprake is van twee zelfstandige objecten (Plot 1 en Plot 2). Per plot is onderscheid gemaakt tussen nieuw te realiseren functies binnen het bestaande bouwvlak/bouwvolume en daarbuiten. Alleen voor de functies buiten het bestaande bouwvolume van elk plot moet door eiseres worden afgerekend. Dit bedrag bestaat uit € 55.276,45 voor Plot 1 en € 457.382,52 voor Plot 2. In het bestreden besluit heeft het college verder toegelicht dat de datum van binnenkomst van de aanvraag beslissend is voor de toepasselijke normen voor kostenverhaal. Omdat eiseres de aanvraag voor de omgevingsvergunning op 11 november 2019 heeft ingediend, heeft het college het berekende kostenverhaal voor twee jaar geïndexeerd met 2%. 
      
      
        
          Toetsingskader
        
        4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat het bestreden besluit vóór die datum is bekendgemaakt, is in deze zaak het oude recht van toepassing. Dat volgt uit artikel 4.5 van de Invoeringswet Omgevingswet. 
      
      
    
    
      4.1.
      Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Chw Omgevingsplan Binckhorst” (het bestemmingsplan). Dit is een zogenoemd bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Met een dergelijk bestemmingsplan kon de gemeenteraad, vooruitlopend op de Omgevingswet, gebruik maken van extra mogelijkheden. 
      
    
    
      4.2.
      Uit artikel 7c, zesde lid, van het Besluit uitvoering Chw (BuChw) volgt dat een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte ook regels mag bevatten waarvan de uitleg bij de uitoefening van een bij die regels aan te geven bevoegdheid afhankelijk wordt gesteld van beleidsregels. 
      
    
    
      4.3.
      In artikel 7v, eerste lid, van het BuChw is bepaald dat in het bestemmingsplan ook regels over kostenverhaal mogen worden opgenomen. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze bepaling volgt dat in een regeling voor kostenverhaal in bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte gewerkt kan worden met open normen. De reden hiervoor is dat het bij organische gebiedsontwikkeling vooraf nog niet in detail duidelijk is welke activiteiten precies worden verricht en welke bijbehorende kosten voor publieke voorzieningen worden gemaakt. Daardoor is vooraf ook niet duidelijk welke kosten aan welke activiteit worden toegerekend. Het werken met open normen biedt flexibiliteit op die onderdelen. 
      
    
    
      4.4.
      De werken, werkzaamheden en maatregelen waarvoor het bevoegd gezag kosten mag verhalen zijn vastgelegd in artikel 7v, twintigste lid, van het BuChw. Het gaat hierbij onder andere om het aanleggen van voorzieningen en de daarvoor benodigde maatregelen. Deze kosten worden verhaald op degene die de activiteiten verricht die worden genoemd in artikel 7v, negentiende lid, van het BuChw. Deze activiteiten betreffen onder andere de bouw van een of meer hoofdgebouwen; de uitbreiding van een gebouw met ten minste 1.000 m2 bruto-vloeroppervlakte; de verbouwing van een of meer aaneengesloten gebouwen die voor andere doeleinden in gebruik of ingericht waren, voor detailhandel, dienstverlening, kantoor of horecadoeleinden, mits de cumulatieve oppervlakte van de nieuwe gebruiksvormen ten minste 1.500 m2 bruto-vloeroppervlakte bedraagt; de wijziging van het gebruik van een locatie, voor zover dat in het bestemmingsplan is bepaald. 
      
    
    
      4.5.
      De kosten mogen alleen worden verhaald voor zover deze worden gedragen door de waardestijging die de locatie als gevolg van een activiteit heeft of zal hebben. Dit volgt uit artikel 7v, derde lid, van het BuChw. Kosten worden op grond van artikel 7v, vierde lid, van het BuChw alleen verhaald voor zover de werken, werkzaamheden en maatregelen toerekenbaar zijn aan (een deel van) de gebieden bedoeld in het tiende lid en voor zover de kosten proportioneel zijn in verhouding tot het profijt dat de gebieden, of een deel daarvan, van de werken, werkzaamheden of maatregelen ondervinden. Dit worden de criteria van proportionaliteit, profijt en toerekenbaarheid genoemd. Artikel 7v, elfde lid, van het BuChw bepaalt dat de kosten in of op grond van het bestemmingsplan of de omgevingsvergunning worden verdeeld over de activiteiten of over samenhangende activiteiten. 
      
    
    
      4.6.
      Artikel 20, onder a, van het bestemmingsplan bepaalt dat artikel 7v van het BuChw van toepassing is. Het artikel bepaalt onder b dat bouwplannen naar oppervlakte, gemeten in vierkante meter bruto vloeroppervlak, bijdragen aan de investeringen in de Binckhorst zoals opgenomen in de Beleidsregel kostenverhaal. Uit artikel 20 van het bestemmingsplan volgt verder dat voor het kostenverhaal eerst een voorlopige bijdrage wordt bepaald en dat binnen drie maanden na uitvoering van de in het omgevingsplan voorziene werken, werkzaamheden en maatregelen een afrekening wordt vastgesteld. Dit artikel beschrijft onder c en d hoe de voorlopige bijdrage wordt bepaald. Deze bepalingen luiden: 
      
      
        de voorlopige bijdrage wordt bepaald door achtereenvolgens:
      
      
        1. de gewichtsfactor per categorie, zoals genoemd onder d te vermenigvuldigen met de basiseenheid per categorie, zoals genoemd in de Beleidsregel Kostenverhaal, waarmee het aantal gewogen eenheden wordt berekend;
        2. de totale voorlopige investeringen te delen door de het totaal van alle gewogen eenheden, waarmee de bruto bijdrage wordt berekend;
        3. op basis van de verwachte waardesprong op het moment van aanvraag omgevingsvergunning of verzoek om reservering toegestane functie ten opzichte van de op 26 mei 2016 toegestane activiteit een correctie op de bruto bijdrage toe te passen, waarmee de netto bijdrage wordt berekend;
        4. op de netto bijdrage als bedoeld onder 3 een indexeringspercentage van 2% per jaar over de periode van het moment van bekendmaking van de beleidsregel tot de datum van de indiening van de aanvraag om omgevingsvergunning of het verzoek om reservering (afgerond op kalenderjaar) toe te passen;
      
      
        bij het bepalen van de voorlopige bijdrage als bedoeld onder c wordt per categorie de volgende gewichtsfactor aangehouden:
      
      
      
        
          
        
      
      
    
    
      4.7.
      De Beleidsregel Kostenverhaal (de beleidsregel) geeft een uitwerking van de in artikel 20, onder b, van het bestemmingsplan opgenomen regel dat bouwplannen bijdragen aan de investeringen in de Binckhorst. In de beleidsregel zijn de totale kosten opgenomen die de gemeente denkt te moeten maken voor de benodigde investeringen. Ook zijn de totale verwachte opbrengsten uit kostenverhaal berekend. De bijdragen per vierkante meter bruto vloeroppervlak (bvo) zijn in de beleidsregel vastgesteld op € 45,- voor bedrijfsruimte, € 75,- voor kleinschalige kantoren en dienstverlening, € 85,- voor detailhandel volumineus en € 100,- voor de functies kleinschalige detailhandel en horeca. Voor het realiseren van sociale huurwoningen is geen bijdrage verschuldigd. 
      
      
        
          Standpunten van partijen 
        
        5. Eiseres vindt dat het college een onjuiste verrekenmethodiek heeft toegepast en daarom een te hoog bedrag aan kosten heeft verhaald. Volgens eiseres volgt de door het college toegepaste verrekenmethodiek niet uit de beleidsregel en heeft deze ook geen andere juridische grondslag, zodat sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Volgens eiseres zou kostenverhaal op grond van de beleidsregel moeten plaatsvinden over het toegevoegde aantal vierkante meters per functie, in dit geval bedrijfsruimte en kantoorruimte. Hierbij moet wat eiseres betreft een vergelijking worden gemaakt tussen het aantal vierkante meters waarvoor de omgevingsvergunning is aangevraagd en het aantal vierkante meters van de voorheen reeds toegestane activiteit. Het college heeft dit volgens eiseres ten onrechte niet gedaan en een verrekening gemaakt die op twee manieren nadelig voor haar uitpakt. In de eerste plaats heeft het college ten onrechte onderscheid gemaakt tussen Plot 1 en Plot 2. Het college heeft deze plots als twee losse ontwikkelingen beschouwd, terwijl de plots volgens eiseres als één geheel moeten worden gezien. Het betreft namelijk een project op twee naastgelegen percelen, waarvoor één omgevingsvergunning is verleend. Doordat het college Plot 1 en Plot 2 in het kader van het kostenverhaal heeft opgeknipt in twee afzonderlijke projecten, kan de 3.230,7 m2 kantoorruimte die in de oude situatie al aanwezig was op Plot 1, niet worden verrekend met nieuwe kantoorruimte op Plot 2. In de tweede plaats vindt eiseres dat het college ten onrechte onderscheid heeft gemaakt tussen het ruimtegebruik binnen en buiten het reeds aanwezige bouwvolume, waarbij ten onrechte slechts verrekening heeft plaatsgevonden tussen functies die binnen het bestaande bouwvolume worden gerealiseerd. Dit resulteert er bijvoorbeeld in dat de kantoorruimte die op Plot 1 is voorzien op de 22e etage, niet kan worden verrekend met de kantoorruimte die op Plot 1 reeds aanwezig was op de begane grond en op de eerste en tweede verdieping. Eiseres acht deze handelwijze niet redelijk. Volgens eiseres moet verrekend kunnen worden met de voorheen aanwezige functies, ongeacht of de nieuwe functies zich binnen of buiten het voorheen bestaande bouwvolume bevinden. De directe omgeving van het bouwplan en de openbare ruimte waren in de oude situatie immers al ingericht op een substantieel aantal vierkante meters kantoorruimte en bedrijfsruimte. Eiseres vindt dat zij daarom slechts beperkt profijt heeft van deze publieke voorzieningen voor zover de functies in het nieuwe bouwplan overeenkomen met de voorheen aanwezige functies. Zij stelt dat zij uitsluitend een bijdrage is verschuldigd over het aantal vierkante meters waarmee bestaande functies worden uitgebreid. De wijze waarop het college thans heeft verrekend voldoet volgens eiseres daarom niet aan de voorwaarden van profijt en proportionaliteit. 
      
      
    
    
      5.1.
      Subsidiair betoogt eiseres dat de beleidsregel onverbindend is omdat deze in strijd is met de rechtszekerheid. Onder verwijzing naar een conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal Nijmeijer bepleit eiseres een meer indringende toetsing van deze beleidsregel dan de gebruikelijke exceptieve toetsing. Eiseres acht dit gerechtvaardigd, omdat de beleidsregel nodig is om artikel 20, onder b, van het bestemmingsplan in te vullen. Daarmee is volgens eiseres sprake van een verlengde normstelling, waarmee de regels van het bestemmingsplan feitelijk zijn verschoven van het bestemmingsplan naar de beleidsregel. Eiseres stelt dat haar rechtsbescherming daarmee wordt aangetast, nu tegen de beleidsregel geen rechtstreeks beroep open staat.  
      
      6. Het college stelt zich op het standpunt dat het verhaalde bedrag op de juiste wijze is vastgesteld. Volgens het college mocht de gebruikte verrekenmethodiek worden toegepast. Het beleid is een uitwerking van artikel 20, onder b, van het bestemmingsplan. Uit het beleid volgt duidelijk welke tarieven van toepassing zijn. Ook de waardesprong was vooraf bekend. De beleidsregel is daarom niet evident in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Bovendien moet het college altijd toetsen aan artikel 7v van het BuChw. Elk bouwplan moet volgens het college bijdragen aan de investeringen in de Binckhorst, volgens de tarieven die zijn vastgelegd in de beleidsregel. Daarbij maakt het niet uit waar het bouwplan wordt gerealiseerd. Alle vierkante meters die buiten het bestaande bouwvlak worden gerealiseerd, worden in beginsel afgerekend. Het college heeft bij dit specifieke project uit coulance een verrekening toegepast. Bij wijziging van functie is rekening gehouden met de hoogte van de gevraagde bijdrage van de oude functie. Als het tarief van de nieuwe functie hoger ligt, is dat verrekend. Daarbij heeft het college alleen onderscheid gemaakt tussen Plot 1 en Plot 2 om het aantal vierkante meters inzichtelijk te maken. Het college vindt dat artikel 7v, elfde lid, van het BuChw uit gaat van het schaalniveau van het hele bestemmingsplan en nadrukkelijk niet één bouwplan betreft, zodat in dit geval geen sprake is van ‘samenhangende activiteiten’.
      
      
        
          Is de beleidsregel onverbindend? 
        
      
      7. Het meest verstrekkende betoog van eiseres betreft de onverbindendheid van de beleidsregel. De rechtbank zal dit betoog daarom eerst beoordelen. De rechtbank komt tot het oordeel dat de beleidsregel niet onverbindend is wegens strijd met hoger recht of het rechtszekerheidsbeginsel. Daartoe wordt het volgende overwogen.  
      
    
    
      7.1.
      Een bestemmingsplan mag open normen bevatten die verwijzen naar beleid. In sommige gevallen moet de beleidsregel waarnaar de bestemmingsplanregel verwijst echter buiten toepassing gelaten worden of onverbindend worden verklaard. Dat is mogelijk als de beleidsregel zich niet verdraagt met de planregel waarop de beleidsregel is gebaseerd of met ander hoger geschreven recht, algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel.
      
    
    
      7.2.
      In artikel 20, onder b, van het bestemmingsplan staat dat bouwplannen naar oppervlakte, gemeten in vierkante meter bruto vloeroppervlak, bijdragen aan de investeringen in de Binckhorst zoals opgenomen in de Beleidsregel Kostenverhaal. In artikel 20, onder c en d, van het bestemmingsplan is uitgewerkt welke stappen doorlopen moeten worden nadat op grond van de beleidsregel het bruto vloeroppervlak is vermenigvuldigd met de vastgestelde bijdrage per functie. In de beleidsregel is naar het oordeel van de rechtbank duidelijk uiteengezet welke investeringen (zoals bedoeld in artikel 20 van het bestemmingsplan) de gemeente wenst te doen in de Binckhorst en welke opbrengsten aan kostenverhaal de gemeente verwacht. Ook de tarieven die voor de verschillende functies gelden per vierkante meter bruto vloeroppervlak zijn opgenomen in de beleidsregel. Deze systematiek, waarmee in het bestemmingsplan is vastgelegd dat bouwplannen in de Binckhorst per vierkante meter bijdragen aan de investeringen in de Binckhorst en waarmee in de beleidsregel is uitgewerkt om welke investeringen het gaat en welke prijs per vierkante meter van een bouwplan in beginsel betaald moet worden, is naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk. Wie van plan is een bouwplan te realiseren, kan op basis van de beleidsregel vaststellen welk bedrag aan kostenverhaal het uitgangspunt zal vormen voor de voorlopige bijdrage die wordt berekend aan de hand van artikel 20, onder c en d, van het bestemmingsplan. In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de beleidsregel onvoldoende duidelijk en daarom in strijd met de rechtszekerheid is. Ook is de beleidsregel niet in strijd met de planregel waarvan zij een uitwerking vormt. De planregel bepaalt immers niet – zoals eiseres kennelijk wenst – dat de beleidsregel een verrekenmethodiek zou moeten bevatten waarmee het vloeroppervlak van nieuwe functies kan worden weggestreept tegen het vloeroppervlak van bestaande functies. De beleidsregel is daarom niet onverbindend. Het bestreden besluit mocht zodoende gebaseerd worden op de beleidsregel. 
      
      
        
          Mocht het college de verrekenmethodiek toepassen?
        
        8. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen en onvoldoende is gemotiveerd waar het de gehanteerde verrekenmethodiek betreft. De rechtbank overweegt daartoe als volgt. 
      
      
    
    
      8.1.
      Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat in dit geval is geconstateerd dat het onverkort toepassen van de beleidsregel zou leiden tot een te hoog bedrag aan kostenverhaal. Daarom heeft een verrekening plaatsgevonden waarbij vierkante meters vloeroppervlak voor functies in het vergunde bouwplan, voor een deel zijn weggestreept tegen vierkante meters vloeroppervlak van reeds aanwezige functies. Naar het oordeel van de rechtbank betoogt eiseres terecht dat de uitgangspunten die bij deze verrekening zijn gehanteerd en de wijze waarop de verrekening heeft plaatsgevonden, onvoldoende inzichtelijk zijn gemaakt. Met name is het de rechtbank niet duidelijk geworden waarom het college onderscheid heeft gemaakt tussen Plot 1 en Plot 2, terwijl sprake is van één vergund bouwplan. Het gevolg van dat onderscheid is dat geen verrekening kan plaatsvinden tussen vierkante meters bouwoppervlak die zich in de onderscheiden Plots bevinden, maar een duidelijke reden om dit onderscheid te maken heeft het college niet kunnen geven. Dit geldt eveneens voor de keuze van het college om geen verrekening toe te passen bij functies die zich weliswaar binnen hetzelfde plot bevinden, maar op een andere verdieping dan waar deze functie zich voorheen bevond. In zoverre kleeft aan het bestreden besluit een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. 
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank volgt het college niet voor zover het zich op het standpunt heeft gesteld dat de verrekening slechts uit coulance heeft plaatsgevonden en dat eiseres hier  louter voordeel van heeft gehad. Het vierde lid van artikel 7v van het BuChw bepaalt dat kosten alleen worden verhaald voor zover de door de gemeente uit te voeren werken, werkzaamheden en maatregelen toerekenbaar zijn aan het gebied waarin de kosten worden verhaald. Ook worden de kosten alleen verhaald voor zover deze proportioneel zijn in verhouding tot het profijt dat de gebieden, of een deel daarvan, van de werken, werkzaamheden en maatregelen ondervinden. Artikel 20, onder a, van het bestemmingsplan  bepaalt dat artikel 7v van het BuChw van toepassing is. De rechtbank leidt hieruit af dat het college bij kostenverhaal – ook in het geval van een organische gebiedsontwikkeling – gebonden is aan de criteria van profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid. Naar het oordeel van de rechtbank moet het college daarom vaststellen of bepaalde door de gemeente uit te voeren werken, werkzaamheden en maatregelen worden verricht ten behoeve van een bepaalde gebiedsontwikkeling. Als dat zo is, moet het college vervolgens vaststellen in welke mate de kosten van die werkzaamheden zijn toe te rekenen aan de gebiedsontwikkeling. Een dergelijke beoordeling kan ertoe leiden dat blijkt dat de kosten niet in verhouding staan tot het profijt dat een bouwplan zal hebben van de investeringen van de gemeente. In dat geval is een verrekening de aangewezen manier om te bepalen welk deel van de kosten wordt verhaald. Die verrekening dient op inzichtelijke en begrijpelijke wijze plaats te vinden. Dat is in het bestreden besluit niet gebeurd.
      
    
    
      8.3.
      Daar komt bij dat eiseres onweersproken heeft gesteld dat zij er op basis van gesprekken met de gemeente van uit is gegaan dat een verrekening op de door haar bedoelde wijze zou plaatsvinden, waarin het vloeroppervlak van nieuwe functies in ruimere mate zou kunnen worden weggestreept tegen het vloeroppervlak van voorheen bestaande functies. Eiseres stelt dat zij op grond van die verwachting ook keuzes heeft gemaakt bij de indeling van het bouwplan. Eiseres heeft in dit verband bijvoorbeeld gewezen op de keuze om een kantoorfunctie op de 22e verdieping te vestigen, in de veronderstelling dat de vierkante meters van deze functie weggestreept zouden kunnen worden tegen de voorheen aanwezige kantoorfunctie op de begane grond en eerste en tweede verdieping. Eiseres heeft zodoende onweersproken toegelicht dat een voorafgaand inzicht in de wijze van verrekening tot andere keuzes bij het bouwplan zou hebben geleid, waardoor in ruimere mate verrekend had kunnen worden en de te verhalen kosten lager hadden kunnen uitvallen. Dat betekent dat het college niet gevolgd kan worden in het standpunt dat de gemaakte verrekening slechts uit coulance heeft plaatsgevonden en voor eiseres louter voordeel heeft opgeleverd.   
      
    
    
      7.3.
      Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Deze beroepsgrond slaagt. 
      
      
        
          Mocht het college het bedrag indexeren?
        
      
      9. Eiseres vindt dat het college het verhaalde bedrag ten onrechte heeft geïndexeerd. Tussen het moment van bekendmaken van de beleidsregel en de aanvraag reservering gebruiksruimte zaten namelijk maar twee weken. Dat het college desondanks een indexering heeft toegepast, is volgens eiseres in strijd met artikel 20 van het bestemmingsplan.  
      
      10. Het college stelt zich op het standpunt dat zij de berekende bijdrage over twee jaar met twee procent per jaar moest indexeren. In de beleidsregel staat dat de opbrengsten met 2% per jaar stijgen en dat voor eenzelfde ontwikkeling elk jaar een iets hogere bijdrage betaald dient te worden om prijs- en rente-effecten op te vangen. Volgens het college moet het daarbij uitgaan van het prijspeil op 1 januari 2017. Aangezien eiseres de reservering gebruiksruimte op 7 maart 2019 heeft gedaan, moest het college het bedrag twee keer met twee procent indexeren. 
      
    
    
      10.1.
      Artikel 20, onder c, onder 4 van het bestemmingsplan bepaalt dat de berekende netto bijdrage met twee procent per jaar wordt geïndexeerd. Dit indexeringspercentage wordt op grond van deze bepaling berekend over de periode van het moment van bekendmaking van de beleidsregel tot de datum van de indiening van de aanvraag om omgevingsvergunning of het verzoek om reservering (afgerond op kalenderjaar). De beleidsregel is bekendgemaakt op 21 februari 2019. Op 7 maart 2019 heeft eiseres het verzoek om reservering van de gebruiksruimte gedaan. Dat is twee weken na bekendmaking van de beleidsregel. De planregel bood daarmee geen grondslag om de berekende bijdrage te indexeren. Dat in de beleidsregel mogelijk iets anders staat, doet, wat hiervan ook zij, daar niet aan af. Deze beroepsgrond slaagt.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Gelet op wat hiervoor onder 8 en verder is overwogen, is het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen en onvoldoende gemotiveerd. Het bestreden besluit is daarom genomen in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het college met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb opdragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres.
    
    
    
      11.1.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding voor haar proceskosten. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert twee punten op (een punt voor het indienen van het beroepschrift en een punt voor het verschijnen op de zitting) met een waarde per punt van € 934,-, met een wegingsfactor 1. Toegekend wordt in totaal € 1.868,-.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiseres.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M. de Groes, voorzitter, en mr. A.C. de Winter en mr. T.A. Oudenaarden, leden, in aanwezigheid van mr. M.M. Wesselo, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 19 januari 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Zie artikel 2.4 van de Crisis- en herstelwet (Chw) en artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw.
  
  
     Zie de Nota van Toelichting bij het BuChw, Stb. 2018, 438, blz. 56 en 57.
  
  
     Conclusie Staatsraad Advocaat-Generaal Nijmeijer van 5 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1367.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 mei 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:700.