ECLI:NL:RVS:2007:BB9491, Raad van State, 05-12-2007, 200701853/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-12-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 juni 2006 heeft de gemeenteraad van Breda het bestemmingsplan "Dr. Batenburglaan e.o." vastgesteld.

200701853/1.
      Datum uitspraak: 5 december 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellanten sub 1], allen wonend te [woonplaats],
      2.    de stichting "Stichting Brabantse Milieufederatie" en andere, gevestigd te Tilburg,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 juni 2006 heeft de gemeenteraad van Breda het bestemmingsplan "Dr. Batenburglaan e.o." vastgesteld.
    
    Bij brief van 30 januari 2007, kenmerk 1202405/1259846, heeft verweerder medegedeeld dat het bestemmingsplan op 13 januari 2007 van rechtswege is goedgekeurd.
    
    Tegen deze goedkeuring van rechtswege hebben appellanten sub 1 bij brief van 14 maart 2007, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde dag, en appellanten sub 2 (hierna: BMF en andere) bij brief van 19 maart 2007, bij de Raad van State ingekomen op 21 maart 2007, beroep ingesteld. [appellanten sub 1] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 3 april 2007.
    
    Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
    
    Voor afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van verweerder. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de gemeenteraad en van [partijen], die in de gelegenheid zijn gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Deze stukken zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2007, waar [appellanten sub 1], van wie in persoon [gemachtigden], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg, BMF en andere, vertegenwoordigd door T. Cooijmans, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.J.A.M. van de Laar, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
      Voorts zijn daar als partij gehoord de gemeenteraad van Breda, vertegenwoordigd door drs. J.A.F. Koning, ambtenaar van de gemeente, en [partijen], vertegenwoordigd door mr. B. Baan, advocaat te Etten-Leur.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    Intrekking
    
    2.1.    Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van appellanten [appellanten sub 1] het beroep voor zover dit is ingediend door [1 appellant], ingetrokken.
    
    Overgangsrecht
    
    2.2.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.3.    Het beroep van [appellanten sub 1] voor zover gericht tegen de goedkeuring van de plandelen die voorzien in nieuwe woningen aan de Houtakkerstraat en op ontwikkelingslocatie 8 aan de Dr. Batenburglaan, steunt niet op een bij de gemeenteraad ingediende zienswijze.
    
    Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, onder d, en 56, tweede lid, gelezen in samenhang met de artikelen 23, eerste lid, en 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van het college van gedeputeerde staten, voor zover dit beroep een grondslag heeft in een tegen het ontwerpplan bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze.
    
    Dit is slechts anders voor zover de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp, voor zover het besluit van het college van gedeputeerde staten strekt tot onthouding van goedkeuring, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest terzake een zienswijze in te brengen.
    
    Geen van deze omstandigheden doet zich voor.
    
    Het beroep is in zoverre dan ook niet-ontvankelijk.
    
    Toetsingskader
    
    2.4.    Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), dient te worden onderzocht of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient rekening te worden gehouden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast dient er op te worden toegezien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    Formeel bezwaar
    
    2.5.    [appellanten sub 1] voeren als bezwaar aan dat verweerder niet binnen de wettelijke voorgeschreven termijn omtrent de goedkeuring van het plan heeft beslist, aangezien het plan daardoor zonder enige inhoudelijke toetsing van de ingebrachte bedenkingen is goedgekeurd.
    
    Vast staat dat verweerder de in dit geval ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO geldende verplichting om binnen zes maanden na afloop van de termijn van terinzagelegging een beslissing te nemen, niet in acht heeft genomen. De wet zelf regelt evenwel de gevolgen die dit heeft, in dit geval de goedkeuring van rechtswege van het plan. Het ontbreken van een inhoudelijke toetsing van de bedenkingen van [appellanten sub 1] door verweerder is een rechtstreeks gevolg van dit wettelijk systeem.
    
    Dit bezwaar kan derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
    
    Inhoudelijke bezwaren
    
    2.6.    De in beroep aangevoerde bezwaren van appellanten zien op het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden (W)" dat betrekking heeft op de gronden bij de woningen Dr. Batenburglaan 171 en 175, op de plandelen die voorzien in twee nieuwe woningen op de ontwikkelingslocaties 6 en 7 aan deze laan, alsmede op de wijzigingsbevoegdheid in artikel 8, lid V, van de planvoorschriften, die ziet op het plandeel met de bestemming "Agrarische Doeleinden (A)" dat betrekking heeft op de gronden op de hoek van de Graaf Engelbertlaan met de Dr. Batenburglaan. Appellanten stellen dat deze onderdelen van het plan de in het gebied aanwezige natuurwaarden onevenredig zullen aantasten en dat het plan in zoverre in strijd is met het streekplan Brabant in Balans (hierna: het streekplan) en het Uitwerkingsplan Breda-Tilburg (hierna: het uitwerkingsplan). Het plan is onzorgvuldig voorbereid, aldus appellanten.
    
    2.6.1.    Appellanten voeren daartoe aan dat het plangebied ter plaatse van de voorziene woningen op de ontwikkelingslocaties 6 en 7 en ter plaatse van de gronden bij de huizen aan de Dr. Batenburglaan 171 en 175 in het streekplan is aangeduid als 'Groene Hoofdstructuur (GHS)' met de nadere aanduiding 'natuur' en dat onvoldoende is onderbouwd waarom op de ontwikkelingslocaties 6 en 7 in afwijking van het streekplanbeleid nieuwe bebouwing mag worden opgericht. Daarnaast kan niet worden voldaan aan de 'nee' en 'nee-tenzij' - principes en gaan de voorziene functies niet samen met landschappelijke en natuurlijke waarden.
    
    2.6.2.    De Afdeling stelt vast dat een groot gedeelte van het plangebied op de plankaart behorend bij het streekplan, zoals vastgesteld in 2002 en gewijzigd in 2004, is aangeduid als 'Groene Hoofdstructuur' (hierna: GHS) en als 'regionale natuur- en landschapseenheid' (hierna: RNLE). Tevens is op de streekplankaart ter plaatse van de Aa of Weerijs in het plangebied een ecologische verbindingszone aangeduid. Op de plankaart van het uitwerkingsplan is het gedeelte van het plangebied dat ten oosten van de Dr. Batenburglaan ligt, aangeduid als onderdeel van het landschappelijk raamwerk.
    
    Ten aanzien van ecologische verbindingszones is op pagina 100 van het streekplan vermeld dat dit veelal langgerekte landschapselementen langs bijvoorbeeld waterlopen en wegen zijn, door middel waarvan natuurgebieden met elkaar kunnen worden verbonden. Tevens kunnen ze bestaan uit een reeks kleine landschapselementen.
    
    Ten aanzien van de GHS en RNLE is in het streekplan vermeld dat uitbreiding van het stedelijk ruimtebeslag in deze zones in principe is uitgesloten (pagina 103). Tevens is op pagina 124 vermeld dat op dit beleid uitzonderingen kunnen worden gemaakt in het kader van rood-voor-groen-ontwikkelingen.
    
        In de beleidsnota 'Buitengebied in ontwikkeling' is op pagina 14 vermeld dat een rood-voor-groenconstructie betekent dat in ruil voor het toelaten van stedelijke functies in het buitengebied wordt geïnvesteerd in een aanmerkelijke verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van het buitengebied. Op basis van het rood-voor-groenbeleid kunnen onder bepaalde voorwaarden verruimde mogelijkheden worden geboden in bebouwingsconcentraties, waaronder kernrandzones, voor niet-agrarische functies en toevoeging van nieuw bouwvolume. Een belangrijke voorwaarde voor de toepassing van het rood-voor-groenbeleid uit deze nota is dat de gemeente een visie ontwikkelt voor het betreffende gebied, waarbij is aangegeven hoe de verbetering van de ruimtelijke kwaliteit zal worden bereikt.
    
        In de plantoelichting wordt op de pagina's 52, 53 en 54 ingegaan op de inpassing van de nieuwe ontwikkelingen in het gebied en wordt aangegeven hoe de extra bebouwing met natuur gecompenseerd zal worden. Daarnaast is de ecologische verbindingszone ter plaatse van de Aa of Weerijs in het plan opgenomen.
    
    2.6.3.    Mede gelet op de bestaande bebouwing in het gebied en op het feit dat in het streekplanbeleid uitzonderingen zijn opgenomen ten behoeve van beperkte uitbreidingen van bebouwingsconcentraties in het buitengebied, is de Afdeling van oordeel dat de landschappelijke en natuurlijke waarden in het plan voldoende worden gewaarborgd en gestimuleerd. De bestreden onderdelen van het plan maken op deze waarden geen onevenredige inbreuk. Voorts overweegt de Afdeling dat de bestreden woonbestemming op de percelen aan de Dr. Batenburglaan 171 en 175, gronden betreft die reeds als tuin bij die woningen in gebruik zijn en ten behoeve van dat gebruik als tuin ook al zijn afgeschermd van de omliggende gronden. Verder overweegt de Afdeling dat ter plaatse van de ontwikkelingslocaties 6 en 7 in het streekplan geen ecologische verbindingszone is voorzien. De hier aanwezige waarden behoefden enkel in het kader van een algemene afweging aan de orde te komen. Nu uit de motivering van het gemeentebestuur van een grondige belangenafweging blijkt, is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van een onzorgvuldige voorbereiding.
    
    2.6.4.    Tevens stellen appellanten dat voor de ontwikkelingslocaties 6 en 7 niet is voldaan aan de voorwaarden voor de in het streekplan gemaakte uitzondering via rood-voor-groen-ontwikkelingen en dat de via de ruimte-voor-ruimteregeling gecreëerde bouwmogelijkheden reeds zijn gebruikt bij de bouw van de woning op ontwikkelingslocatie 8.
    
        Ten aanzien van deze bezwaren overweegt de Afdeling dat in de plantoelichting is uiteengezet dat de ruimtelijke kwaliteit zal worden verbeterd en de voorziene bebouwing op ontwikkelingslocaties 6 en 7 zal worden gecompenseerd door aan meer gronden een natuurbestemming toe te kennen en door meer natuur te ontwikkelen. Aan de voorwaarden van het rood-voor-groenbeleid wordt derhalve voldaan. Hierbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat de streekplankaart van een dermate grote schaal is, dat daaruit niet eenduidig valt af te leiden of individuele percelen nog binnen of buiten de begrenzing van de GHS vallen.
    
    Voor zover het gemeentebestuur in zijn motivering verwijst naar de ruimte-voor-ruimteregeling, betreft het de bouwmogelijkheden op ontwikkelingslocatie 8. De op die locatie gesloopte bedrijfsgebouwen worden uitsluitend verrekend met de op diezelfde locatie voorziene woning.
    
    2.6.5.    Met betrekking tot de stelling van appellanten dat de noodzaak voor de wijzigingsbevoegdheid in artikel 9, lid V, van de planvoorschriften niet aanwezig is, overweegt de Afdeling het volgende. Ingevolge artikel 9, lid V, van de planvoorschriften, is het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) bevoegd de bestemming "Agrarische Doeleinden (A)" van het desbetreffende plandeel te wijzigen in de bestemming "Gemengde Doeleinden (GD)" voor het oprichten van gebouwen ten behoeve van kantoren, maatschappelijke voorzieningen of dienstverlening met een oppervlakte van maximaal 3.500 m².
    
        Uit de stukken, waaronder pagina 53 van de plantoelichting, kan worden afgeleid dat het gebruik van de wijzigingsbevoegdheid naar de mening van het gemeentebestuur noodzakelijk is om voldoende middelen te genereren om de naastgelegen gronden die de bestemming "Natuur" hebben, verder als natuurgebied in te richten. De kosten voor het realiseren van deze nieuwe natuur worden op basis van een inrichtingsschets geschat op € 70.000,00. Uit de stukken en ter zitting is echter tevens gebleken dat deze kosten ruimschoots kunnen worden gedekt door de opbrengsten van de ontwikkelingslocaties 6 en 7 in het kader van de rood-voor-groenregeling. Verder is ter zitting gebleken dat het college geen onderzoek heeft ingesteld naar de behoefte aan voorzieningen die het plan met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid in artikel 9, lid V, van de planvoorschriften mogelijk maakt, in het bijzonder nadat het voorheen geïnteresseerde bedrijf reeds in de voorbereidingsfase van het ontwerpplan te kennen heeft gegeven dat zijn voorkeur uitging naar een andere locatie.
    
        De Afdeling komt tot de slotsom dat het gemeentebestuur in het kader van de voorbereiding van het plan onvoldoende heeft onderzocht of de wijzigingsbevoegdheid in artikel 9, lid V, van de planvoorschriften noodzakelijk is.
    
    Het plan is in zoverre dan ook tot stand gekomen in strijd met artikel 9 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985. De goedkeuring van dit planvoorschrift is in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb en derhalve niet rechtmatig. De beroepen zijn op dit punt gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan artikel 9, lid V, van de planvoorschriften.
    
    2.7.    Ten aanzien van [appellanten sub 1] dient verweerder op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van BMF en andere is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van [appellanten sub 1] voor zover dat is gericht tegen de plandelen die voorzien in nieuwe woningen aan de Houtakkerstraat en op ontwikkelingslocatie 8 aan de Dr. Batenburglaan, niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart de beroepen voor zover die zijn gericht tegen artikel 9, lid V, van de planvoorschriften, gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van rechtswege van 13 januari 2007, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan artikel 9, lid V, van de planvoorschriften;
    
    IV.    onthoudt goedkeuring aan artikel 9, lid V, van de planvoorschriften;
    
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
    
    VI.    verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
    
    VII.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij [appellanten sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Brabant aan [appellanten sub 1] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VIII.    gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) voor [appellanten sub 1] en € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) voor BMF en andere vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hoekstra    		w.g. Kooijman
      Voorzitter    			ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2007
    
    177-545.