ECLI:NL:RBASS:2002:AE2707, Rechtbank Assen, 01-05-2002, 01/265
Rechtbank Assen — Uitspraak 
Datum: 2002-05-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: -

Meervoudige kamer 
      voor 
      bestuursrechtelijke zaken
    
    
    
    Kenmerk: 01/265 WRO 19
    
    
    	U I T S P R A A K
    
    
    
    In het geding tussen
    
    
    het bestuur van het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers,  gevestigd  te Rijswijk, eiser,
    
    en
    
    het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Hoogeveen, verweerder.
    
    
    I. Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 januari 2001 heeft verweerder de bezwaren van derde-belanghebbenden tegen het besluit van 27 oktober 2000 (gedeeltelijk) gegrond verklaard en laatstgenoemd besluit herroepen, inhoudende dat de verleende bouwvergunning met toepassing van vrijstelling ex artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO oud) alsnog geweigerd is.
    
    Bij brief van 12 maart 2001 is namens eiser tegen dit besluit bij de rechtbank beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 13 juni 2001 zijn de beroepsgronden ingediend.
    
    Verweerder heeft bij brief van 2 april 2001 de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden, later gevolgd door een verweerschrift bij brief van 23 juli 2001. De gemachtigde van eiser heeft hiervan een afschrift ontvangen.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank op 7 februari 2002, alwaar eiser is vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.H. Geerdink, advocaat te Den Haag.
    
    Voor verweerder zijn verschenen [gemachtigden].
    
    
      Namens de omliggende bedrijven is verschenen [ondernemer], bijgestaan door mr. M. Klijnstra, advocaat te Amsterdam. Namens de omwonenden is verschenen mr. P.J.G.G. Sluyter, advocaat te Assen.
      Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst ter hervatting van het vooronderzoek. Bij brief van 12 februari 2002 heeft verweerder een nader stuk aan de rechtbank overgelegd. Naar aanleiding daarvan heeft de rechtbank partijen bij brief van 19 februari 2002 bericht het vooronderzoek te sluiten en partijen verzocht toestemming te verlenen het beroep zonder nadere zitting verder te  behandelen en af te doen.
    
    
    Partijen hebben de rechtbank bericht in te stemmen met verdere afdoening zonder nadere zitting.
    
    II. Motivering
    
    Feiten en omstandigheden
    
    Aan de gedingstukken en het verhandelde ter zitting ontleent de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
    
    Bij brief van 9 februari 2000 zijn omwonenden en bedrijven in de buurt van de A.G. Bellstraat te Hoogeveen door verweerder geïnformeerd over de plannen van de mogelijke vestiging van een asielzoekerscentrum (verder te noemen azc) op het terrein aan de A.G. Bellstraat, waarbij zij zijn uitgenodigd voor een voorlichtingsavond op 22 februari 2000.
    
    De gemeenteraad van Hoogeveen heeft bij besluit van 9 maart 2000 verklaard dat een bestemmingsplan wordt voorbereid voor een terrein te Hoogeveen dat aan de noordzijde wordt begrensd door de Middenveldweg, aan de oostzijde door de A.G. Bellstraat, aan de zuidzijde door de Stuifzandseweg, in de zuidwesthoek door een kwekerij en aan de westzijde door de Prilleweg. Dit besluit is op 16 maart 2000 in werking getreden. De gemeenteraad heeft bij dit besluit tevens bepaald dat de vrijstellingsbevoegdheid ex artikel 19 van de WRO voor dit gebied bij hem ligt.
    
    Op 28 maart 2000 heeft verweerder besloten een procedure ex artikel 19 van de WRO in gang te zetten voor de vestiging van een azc op bovenvermelde lokatie en ingestemd met het voorontwerp-bestemmingsplan "Asielzoekerscentrum Hoogeveen". Het bestuur van het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (verder te noemen het COA) heeft eveneens op 28 maart 2000 een bouwaanvraag ingediend voor de vestiging van een azc aan de A.G. Bellstraat.
    
    Het voorontwerp-bestemmingsplan heeft van 20 april tot 18 mei 2000 gedurende vier weken ter inzage gelegen.
    
    In de Hoogeveensche Courant van 3 mei 2000 heeft verweerder het voornemen bekend gemaakt om met toepassing van artikel 19 van de WRO vrijstelling te verlenen van het geldende bestemmingsplan voor het bouwen van een (permanent) azc aan de A.G. Bellstraat. Omwonenden zijn hierover door verweerder bij brief van 4 mei 2000 geïnformeerd.
    
    Op 9 mei 2000 is een inspraakavond gehouden omtrent het voorontwerp-bestemmingsplan alsmede omtrent bovengenoemd voornemen.
    
    Namens derde-belanghebbenden zijn bij brieven van 11 en 17 mei 2000 bedenkingen ingediend bij verweerder.
    
    Op 30 mei 2000 heeft verweerder besloten de gemeenteraad van Hoogeveen voor te stellen een verklaring van geen bezwaar aan te vragen voor het verlenen van de vrijstelling ex artikel 19 van de WRO. De gemeenteraad heeft op 29 juni 2000 aldus besloten.
    
    Het Drentse Welstandstoezicht heeft bij brief van 14 juni 2000 geconcludeerd dat het bouwplan voldoet aan de redelijke eisen van welstand.
    
    
      Bij brief van 6 juli 2000 heeft verweerder het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Drenthe (Gedeputeerde Staten) verzocht een verklaring van geen bezwaar te verlenen betreffende de vrijstelling van het geldende bestemmingsplan voor de vestiging van een azc aan de A.G. Bellstraat. Bij brief van 27 september 2000 hebben Gedeputeerde Staten de verklaring afgegeven, waarbij is ingestemd met de ten behoeve van deze vestiging noodzakelijke afwijking van het Provinciaal Omgevingsplan (POP).
      Verweerder heeft vanaf 19 oktober 2000 het ontwerp-bestemmingsplan "Asielzoekerscentrum Hoogeveen" ter inzage gelegd.
    
    
    De gemeenteraad van Hoogeveen heeft op 26 oktober 2000 vrijstelling verleend van het bestemmingsplan "De Wieken-West". Onder toepassing hiervan heeft verweerder bij besluit van 27 oktober 2000 de gevraagde bouwvergunning verleend.
    
    Bij brieven van 30 respectievelijk 31 oktober 2000 zijn namens derde-belanghebbenden bezwaarschriften bij verweerder ingediend. Tevens is bij brieven van 30 en 31 oktober 2000 de president van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 17 november 2000 heeft de president van de rechtbank de verzoeken om voorlopige voorziening toegewezen.
    
    Derde-belanghebbenden zijn in de gelegenheid gesteld de bezwaarschriften mondeling toe te lichten bij de Commissie bezwaar- en beroepschriften. Daarvan hebben zij op 6 december 2000 gebruik gemaakt. De commissie heeft verweerder in het advies van 11 januari 2001 geadviseerd de bezwaarschriften gegrond te verklaren.
    
    Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder de door de gemeenteraad verleende vrijstelling en de op basis daarvan verleende bouwvergunning, onder gegrondverklaring van de bezwaarschriften, alsnog geweigerd.   
    
    Standpunten partijen
    
    Eiser geeft aan dat de Wet geluidhinder (Wgh), de uitvoeringsbesluiten en het Besluit Geluid Kleine Luchtvaart (BGKL) niet van toepassing zijn op het azc. Verwezen wordt naar de standpuntbepaling van de waarnemend directeur Geluid en Verkeer van het Ministerie van VROM, waarin wordt aangegeven dat een azc geen woning is in de zin van artikel 1, eerste lid, van de Wgh. Tevens meent eiser dat uit de wetsgeschiedenis van de Wgh en jurisprudentie van de Raad van State volgt dat het begrip woning beperkt dient te worden uitgelegd. Eiser stelt dat verweerder ten onrechte heeft overwogen dat een permanent azc per definitie permanent gebruikt wordt voor bewoning. Met een dergelijke abstractie van concrete gebruiker naar het gebruik van het azc wordt het doel van de Wgh miskend. Van belang hierbij is artikel 3, eerste lid onder a, van de planvoorschriften, waarbij de aangewezen gronden zijn bestemd voor tijdelijke huisvesting. Op grond hiervan zullen de gronden feitelijk gebruikt worden door een specifieke groep gebruikers wiens gebruik uit de aard daarvan niet permanent is. Eiser meent dat er sprake is van een te ruime uitleg van het begrip woning.
    
    Eiser geeft aan dat uit de systematiek van de uitvoeringsbesluiten behorende bij de Wgh blijkt dat de opsommingen van overige geluidgevoelige objecten een limitatief karakter hebben. Eiser stelt dat het azc niet aangemerkt kan worden als een 'overig geluidgevoelig object' in de zin van de geluidhinderregelgeving en dat overgegaan kan worden tot planologische realisatie van het azc zonder dat een verplichting geldt de specifieke bepalingen uit de Wgh in acht te nemen. 
    
    Eiser meent voorts dat sprake is van een uitzonderlijk geval dat voor ontheffing tot 57 BKL in aanmerking komt.
    
    Verweerder geeft aan dat het azc, gelet op het bepaalde in artikel 1 van de Wgh, als woning beschouwd dient te worden. Verweerder meent dat er geen maatregelen genomen kunnen worden die een ligging van het azc binnen de geluidszone van het vliegveld mogelijk maken. Verweerder stelt dat de door eiser aangevoerde uitzonderingsbepaling niet op de realisering van een azc van toepassing is. 
    
    Beoordeling
    
    De rechtbank dient in de onderhavige zaak te beoordelen of verweerder terecht en op goede gronden heeft besloten de verleende vrijstelling alsmede de verleende bouwvergunning alsnog te weigeren. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
    
    Ter zitting heeft de rechtbank de vraag aan de orde gesteld in hoeverre het bepaalde in artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet verweerder de bevoegdheid toekomt de door de gemeenteraad verleende vrijstelling ex artikel 19 WRO alsnog te weigeren.
    
    
      Artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet bepaalt dat de verlening van de vrijstelling voor de mogelijkheid van beroep geacht wordt deel uit te maken van de beschikking waarop zij betrekking heeft. 
      Blijkens dit artikel en overeenkomstig de door verweerder overgelegde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bestaat geen afzonderlijke mogelijkheid bezwaar en beroep aan te tekenen tegen een vrijstellingsbesluit als hier in geding, ook niet indien een dergelijk besluit door een ander bestuursorgaan is genomen. In een dergelijk geval dient het bestuursorgaan, in casu burgemeester en wethouders, na te gaan in hoeverre het in redelijkheid nog gebruik kan maken van de door een ander bestuursorgaan verleende vrijstelling. 
      Hoewel verweerder blijkens het bestreden besluit geweigerd heeft alsnog vrijstelling te verlenen, hetgeen naar het oordeel van de rechtbank onjuist is, aangezien het niet verweerders bevoegdheid is de door de gemeenteraad verleende vrijstelling alsnog ongedaan te maken, ziet de rechtbank hierin onvoldoende aanleiding reeds om die reden tot vernietiging over te gaan. Enerzijds acht de rechtbank zulks op grond van proceseconomische reden niet aanvaardbaar, anderzijds is de rechtbank van oordeel dat verweerder door alsnog de vrijstelling te weigeren beoogd heeft aan te geven dat hij in redelijkheid geen gebruik kan maken van de door de raad verleende vrijstelling.
    
    
    De vraag die partijen vervolgens verdeeld houdt, is of een azc beschouwd dient te worden als woning in de zin van de Wgh. Wanneer deze vraag bevestigend moet worden beantwoord is de Wgh van toepassing op een azc en dient beschouwd te worden in hoeverre toepassing van die wet zodanige belemmeringen oplevert dat redelijkerwijs geen gebruik gemaakt kan worden van de vrijstelling ex artikel 19 WRO.
    
    De rechtbank stelt allereerst vast, in navolging van en onder verwijzing naar de uitspraak van 17 november 2000 van de president van de rechtbank, dat aan de formele en materiële vereisten voor toepassing van artikel 19 WRO is voldaan.
    
    De vraag die vervolgens moet worden beantwoord is of in redelijkheid van deze vrijstellingsmogelijkheid gebruik kan worden gemaakt. Hiertoe overweegt de rechtbank het volgende.
    
    De Wgh gaat uit van een limitatieve opsomming van geluidgevoelige objecten. In deze opsomming komt een azc niet voor.
    
    
      Artikel 1 Wgh bepaalt voorts dat in het kader van die wet en de daarop berustende bepalingen onder een woning wordt verstaan een gebouw dat voor bewoning wordt gebruikt of daartoe bestemd is.  
      De president van de rechtbank heeft in zijn uitspraak van 17 november 2000 geoordeeld dat een azc valt binnen de in artikel 1 Wgh gegeven definitie van het begrip woning. Impliciet is de president van de rechtbank Maastricht blijkens zijn uitspraak van 1 november 1999 (Jurisprudentie Milieurecht 8-4-2000 afl. 4) daar ook van uitgegaan.
      De rechtbank is niet bekend met jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) op dit onderdeel. Eisers hebben wel gewezen op andere jurisprudentie van de Afdeling waaruit zou moeten worden afgeleid dat een azc niet valt onder het begrip woning.
    
    
    Naar het oordeel van de rechtbank dient het begrip woning, voor zo ver de definitie daarvan nog interpretatieruimte biedt, bezien te worden binnen het doel waarvoor de Wgh in het leven is geroepen.  In de uitspraak van 10 november 1994 heeft de Afdeling overwogen dat gelet op de wetsgeschiedenis het begrip woning beperkt dient te worden uitgelegd in verband met het feit dat de Wgh tot doel heeft de volksgezondheid te beschermen ter voorkoming van (langdurige) blootstelling aan geluidhinder. Voorts houdt deze beperkte reikwijdte verband met de vergaande consequenties welke toepassing van de Wgh kan hebben.
    
    Voorts kan uit de jurisprudentie worden afgeleid dat het feit dat een gebouw zich bouwtechnisch niet onderscheidt van een woning voor permanente bewoning nog niet maakt dat dat gebouw te beschouwen is als een woning in de zin van de Wgh (KB 10-12-1990, AB 1991/201). Uit jurisprudentie blijkt verder dat, voor het beantwoorden van de vraag of een object aan te merken is als een woning in de zin van Wgh, de duur van het verblijf in het object en het karakter van dat verblijf van doorslaggevende betekenis zijn. Dient het object slechts gedurende een deel van het jaar tot kort durend verblijf en niet tot permanent verblijf van personen dan is geen sprake van een woning of een geluidsgevoelig object in de zin van de Wgh . 
    
    Uit het vorenstaande leidt de rechtbank af dat enerzijds niet van belang is in hoeverre een gebouw voldoet aan de normen gesteld in de Woningwet en de daarop gebaseerde nadere regelgeving teneinde als woning in de zin van de Wgh gekwalificeerd te kunnen worden, anderzijds dat het feitelijk gebruik en de duur en aard daarvan van betekenis is.
    
    
      De aard van een  azc kenmerkt zich door het bieden van huisvesting en het verstrekken van diensten aan asielzoekers die in afwachting van de beslissing op hun aanvraag rechtmatig in Nederland verblijven. Naast andere gebouwen omvat het azc voor de huisvesting van circa 800 asielzoekers woonunits, die elk voor zelfstandige bewoning geschikt zijn (met kook-, was-, toilet-, slaap- en verblijfsgelegenheden) en ieder een eigen op- dan wel ingang hebben. 
      De Regeling opvang asielzoekers definieert een asielzoekerscentrum als een accomodatie waarin opvang wordt geboden aan asielzoekers (artikel 1 onder k). Artikel 5 bepaalt dat de opvang in ieder geval de verstrekking van onderdak omvat.
      Feitelijk verblijven de asielzoekers in het hen verstrekte onderdak en is het hun enige (toegewezen) verblijfplaats. Een dergelijk verblijven onderscheidt zich naar het oordeel van de rechtbank niet van feitelijk wonen in de zin van de Wgh, tenzij de duur van het verblijf zodanig kort is dat geen sprake is van (langdurig) blootstellen aan geluidhinder. 
      In ieder geval kan de rechtbank niet inzien dat de bijzondere positie van de asielzoekers aanleiding kan zijn om hen de bescherming van de Wgh te onthouden.
    
    
    Het vorenstaande wordt naar het oordeel ondersteund door de Nota van Toelichting bij het Besluit grenswaarden binnen zones langs wegen - een uitvoeringbesluit op grond van de Wgh (bij KB van 20-10-1981, Staatsblad 688) -, waarin omtrent geluidsgevoelige bestemmingen wordt opgemerkt:
    
    "Bepaalde bijzondere, mede voor bewoning bedoelde bestemmingen, zoals een internaat of kindertehuis, behoeven niet in dit besluit als geluidsgevoelig te worden aangemerkt, omdat zij onder het begrip 'woning' van de wet vallen"
    
    Blijkens van Dale's groot woordenboek der Nederlandse taal wordt onder een internaat mede begrepen een verblijf waar personen tijdelijk worden gehuisvest. En ook in een kindertehuis is sprake van het bieden van opvang. De rechtbank ziet geen princpieel verschil tussen een internaat/kindertehuis en een azc.
    
    Naar het oordeel van de rechtbank werpt de brief van VROM aan verweerder geen ander licht op de zaak. Aan de Minister van VROM (dan wel de directeur geluid) komt geen ruimte toe het woningbegrip in de Wgh nader in te vullen dan wel verder op te rekken. Voorts gaat het te ver om i.c. reeds te anticiperen op een mogelijke wetswijziging, omdat deze nog te ongewis is. Gelet op het voorgaande kan aan de brief van het Ministerie in het licht van het bepaalde in artikel 1 van de Wgh geen doorslaggevende betekenis worden toegekend.
    
    De door eiser aangehaalde indeling van een azc in gebouwen voor tijdelijke bewoning op grond van artikel 2, eerste lid, van het Besluit woon- en verblijfsgebouwen milieubeheer maakt dit naar het oordeel van de rechtbank niet anders, nu dit op grond van artikel 8.40 Wet milieubeheer gebaseerde Besluit slechts regels bevat die zien op de nadelige gevolgen die woon- en verblijfsgebouwen zelf voor het milieu kunnen hebben. In het onderhavige geval draait het erom welke geluidsveroorzakende activiteiten in de omgeving een (wettelijke) belemmering kunnen vormen voor de realisering van het azc. Getoetst dient te worden of het azc beschouwd kan worden als een woning in de zin van de Wgh en op grond van de door deze wet genoemde criteria. Het beroep op de indeling op grond van het Besluit woon- en verblijfsgebouwen milieubeheer is in het licht van de Wgh en de bijbehorende criteria derhalve naar het oordeel van de rechtbank irrelevant. Hierbij wordt in overweging genomen dat uit het bepaalde in artikel 1 onder h van het Besluit blijkt dat het begrip woning hetzelfde is gedefinieerd als in de Wgh.
    
    Het vorenstaande betekent dat de woonunits op het toekomstige azc-terrein als woningen in de zin van de Wgh moeten worden aangemerkt, waarvoor de ingevolge de algemene maatregelen van bestuur gestelde geluidseisen gelden, zowel voor het geluidsniveau binnen als buiten. Nu door alle partijen niet wordt ontkend dat het buiten-geluidsniveau voor de woongebouwen op het onderhavige azc-terrein wordt overschreden, betekent dit dat de Wgh in dezen een belemmerende factor opwerpt voor de vrijstelling onder gebruikmaking waarvan de bouwvergunning is verleend. Hoewel op gemeentelijk en provinciaal niveau reeds - in de voorbereiding -  overeenstemming is bereikt over het toekomstige planologische kader, is het bepaald niet ondenkbaar dat de hier geconstateerde strijd met de Wgh eveneens belemmerend kan werken in de in gang gezette bestemmingsplanprocedure. Geoordeeld moet worden dat het toekomstig planologisch kader, waarop is geanticipeerd, een wankele status heeft.
    
    
      Op grond van het vorenstaande komt de belangenafweging de rechtbank onredelijk noch onjuist voor. Anders dan eiser kennelijk meent, is de rechtbank van oordeel dat het door eiser naar voren gebrachte uitzonderlijke geval niet voor ontheffing tot 57 BKL in aanmerking komt, nu artikel 8, eerste lid, van het BGKL slechts limitatief ontheffingsmogelijkheden biedt voor geluidsgevoelige objecten, die:
      a. een open plek in de bestaande, te handhaven bebouwing opvullen;
      b. ter plaatse dringend noodzakelijk zijn om redenen van grond- of bedrijfsgebondenheid;
      c. zullen dienen ter vervanging van op die plaats reeds aanwezige bebouwing, niet zijnde woningen, andere geluidsgevoelige gebouwen of woonwagenstandplaatsen.
    
    
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat een van bovenstaande ontheffingsgronden zich in het onderhavige geval voordoet, zodat verweerder op terechte gronden heeft geoordeeld dat er geen maatregelen kunnen worden getroffen die een ligging van het azc binnen de geluidszone van het vliegveld mogelijk maken. Eisers stelling dat een azc niet is genoemd in de op de Wgh gebaseerde uitvoeringsregelingen is op zich juist, maar doet naar het oordeel van de rechtbank niets af aan de conclusie dat het azc als woning in de zin van de Wgh dient te worden beschouwd.
    
    De rechtbank acht voorts van belang dat in het rapport van het ingenieursbureau Oranjewoud reeds is opgemerkt dat het niet voor de hand ligt om geluidwerende schermen rond het azc-terrein te plaatsen in verband met de hoge investeringskosten. Verweerder heeft daarbij aangegeven dat het plaatsen van geluidwerende schermen niet past in het beeld, omdat er sprake is van een zichtlokatie, waarin geen ruimte is voor geluidwerende schermen. De rechtbank overweegt dat verweerder na afweging van de belangen op goede gronden geoordeeld heeft dat er geen vrijstelling kan worden verleend met toepassing van artikel 19 van de WRO. Aangezien het bouwplan niet in het vigerende bestemmingsplan past, is het bestreden besluit naar het oordeel van de rechtbank rechtens juist en is de bouwvergunning op een juiste grond - strijd met het bestemmingsplan - geweigerd.
    
    Gelet op het vorenstaande komt het beroep voor ongegrondverklaring in aanmerking. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten.     
     
    Beslist wordt als volgt.
    
    III. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    -	verklaart het beroep ongegrond.
    
    Tegen deze uitspraak kunnen partijen, alsmede iedere andere belanghebbende, hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus  20019 te 2500 EA Den Haag binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
    
    
      Aldus gegeven door mr. H.J. ter Schegget, voorzitter, mr. J.H. de Wildt en mr. drs. C.J.R. de Locht, rechters, en uitgesproken in het openbaar op
      door mr. H.J. ter Schegget, in tegenwoordigheid van mr. A. Verweij, griffier.
    
    
    
    
    
    
    mr. A. Verweij	mr. H.J. ter Schegget
    
    
    Afschrift verzonden op: