ECLI:NL:CRVB:1990:ZB3988, Centrale Raad van Beroep, 26-04-1990, AW 88/207
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 1990-04-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Onverschuldigde betaling. Terugvordering. Rechtszekerheid. Belangenafweging. Verfijning jurisprudentie. Evenwichtigheid. Tijdverloop.

LJN: ZB3988, Centrale Raad van Beroep, 26-04-1990, AW 1988/207
    
    Uitspraak
    
    
      De minister van Justitie, eiser,
      [Naam gedaagde] te [woonplaats], gedaagde.
    
    
    I. Ontstaan en loop van het geding
    
    
      Bij brief van 27 maart 1987 heeft eiser aan gedaagde mededeling gedaan van zijn besluit een bedrag van ongeveer ƒ 24 000 bruto terug te vorderen wegens te veel betaald salaris.
      Het Ambtenarengerecht te Utrecht heeft dit besluit bij uitspraak van 28 maart 1988, nr. AW 1987/173, nietig verklaard.
      Eiser is van deze uitspraak in hoger beroep gekomen.
    
    
    
      Het geding is behandeld ter terechtzitting van 21 dec. 1989. Eiser, ambtshalve opgeroepen om bij gemachtigde te verschijnen, heeft zich daar doen vertegenwoordigen door [V.], werkzaam bij de Centrale Directie Personeelszaken van eisers ministerie. Gedaagde, eveneens ambtshalve opgeroepen, is in persoon verschenen, bijgestaan door Drs. J. van der Molen, verbonden aan de Algemeen Christelijke Politiebond.
      Ter uitvoering van 's Raads bevel van 11 jan. 1990 is het geding opnieuw behandeld ter terechtzitting van 5 april 1990.
      Eiser heeft zich daar doen vertegenwoordigen door [V.] en Mr. M. D.J. van Reenen-Stroebel, beiden werkzaam bij de Centrale Directie Personeelszaken van eisers ministerie.
      Gedaagde is verschenen bij zijn gemachtigde drs. J. van der Molen voornoemd.
    
    
    II. Motivering
    
    Gedaagde is met ingang van 1 april 1980 aangewezen als hoofd Algemene Dienst van het [district] van het korps Rijkspolitie, tevens plaatsvervangend districtscommandant. Met ingang van 16 juli 1980 werd hij bevorderd tot dirigerend officier der Rijkspolitie derde klasse. In verband hiermede werd op 15 aug. 1980 gedaagdes salaris met ingang van 16 juli 1980 opnieuw vastgesteld en wel ten bedrage van ƒ 4866 bruto (het schaalbedrag) per maand. Van dit besluit ontving gedaagde afschrift. In oktober 1980 ontving gedaagde de eerste salarisspecificatie met het nieuwe salaris — met verrekening over de voorafgaande maanden. In die specificatie was als gevolg van een administratieve fout als salaris een bedrag van ƒ 5135 vermeld in plaats van ƒ 4866. Dit hogere bedrag is blijven bestaan totdat begin 1987 de fout werd ontdekt. Herberekening leerde, dat gedaagde in die periode ongeveer ƒ 24 000 bruto te veel salaris had ontvangen.
    
    Naar 's Raads vaste jurisprudentie dient in gevallen als het onderhavige een afweging plaats te vinden tussen enerzijds het beginsel der rechtszekerheid en anderzijds het beginsel dat hetgeen onverschuldigd is betaald kan worden teruggevorderd, welke afweging pleegt te geschieden aan de hand van de vraag of de betrokken ambtenaar wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat hij te veel ontving c.q. dat er ten aanzien van hetgeen hij ontving iets niet klopte.
    
    In het onderhavige geval heeft gedaagde ruiterlijk erkend, dat hij bij enige oplettendheid in okt. 1980 had kunnen zien dat het op de specificatie vermelde bedrag van ƒ 5135 afweek van het eerder vastgestelde bedrag van ƒ 4866 en dat er dus naar alle waarschijnlijkheid iets niet klopte. Een strikte toepassing van 's Raads bovenvermelde jurisprudentie zou er toe leiden, dat eiser tot terugvordering van het gehele bedrag zou mogen overgaan.
    
    De eerste rechter heeft deze benadering kennelijk onbevredigend bevonden en blijkens de aangevallen uitspraak .... van belang geacht dat de thans ontstane situatie in eerste instantie aan een fout van verweerders kant is te wijten. Bovendien heeft het door gebrek aan adequate controle van okt. 1980 tot begin 1987 geduurd voordat verweerder tot de ontdekking kwam dat er een fout gemaakt was.
    
    Een en ander heeft ertoe geleid dat de terugvordering thans een periode van ruim 6 jaar bestrijkt en aldus een aanzienlijk bedrag beloopt.
    
    Verweerder heeft weliswaar een acceptabele terugbetalingsregeling voorgesteld — overeenkomend met die van de periode waarover te veel is betaald — maar het gerecht acht het in de onderhavige omstandigheden toch in strijd met het beginsel der zorgvuldigheid dat verweerder door een algehele terugvordering de financiele consequenties van zijn fout geheel op klager afwentelt.
    
    Het aangevallen besluit kan op deze grond niet in stand blijven. Een zorgvuldige belangenafweging had hier naar het oordeel van het gerecht met zich mee behoren te brengen dat verweerder een deel van de schade voor eigen rekening zou hebben genomen.
    
    Een terugvordering welke zich zou hebben beperkt tot driekwart gedeelte van het ten onrechte uitbetaalde bedrag zou de toetsing van het gerecht wel hebben kunnen doorstaan.
    
    Het gerecht overweegt hierbij dat bij de tekortkoming aan de zijde van verweerder — uitgaande van het aantal jaarlijks te verwerken wijzigingen — minder groot acht dan de tekortkoming aan de zijde van klager die op eenvoudige wijze kon constateren dat er een vergissing was gemaakt..
    
    Ter terechtzitting van de Raad van 21 dec. 1989 heeft de gemachtigde van eiser o.m. het volgende betoogd: Eiser erkent dat hem een verwijt kan worden gemaakt voor het feit dat hij een fout in de administratieve verwerking van een salarismutatie heeft gemaakt, die tot de onverschuldigde betalingen aanleiding heeft gegeven. Met de eerste rechter is eiser evenwel van oordeel dat deze tekortkoming van eiser minder groot te achten is dan de tekortkoming van klager, die — met behulp van de hem toegezonden salarisstroken en het besluit, betrekking hebbende op de bevordering tot dirigerend officier der Rijkspolitie 3e klasse — op eenvoudige wijze kon constateren dat er een vergissing was gemaakt. Met dat doel worden nu juist salarisspecificaties verstrekt. Door deze niet te controleren heeft gedaagde het risico genomen te zijner tijd met de gevolgen van eventuele fouten te worden geconfronteerd.
    
    
      Voor zover eiser bekend, is in geen enkel toepasselijk algemeen verbindend voorschrift bepaald dat de terugvordering van een bedrag, waarvan de onverschuldigdheid is vastgesteld, op enigerlei wijze zou moeten worden beperkt.
      Aangezien eiser geen objectieve criteria heeft kunnen vaststellen voor de wijze waarop een eventuele beperking van het in te vorderen bedrag zou moeten plaatsvinden, is — mede gelet op de financiele verantwoordelijkheid van eiser jegens de Algemene Rekenkamer en Accountantsdienst — tot op heden een beleid gevoerd waarbij tot integrale verrekening met de ambtenaar wordt overgegaan zij het op een zodanige wijze dat die verrekening — gelet op de financiele draagkracht van die ambtenaar — op de voor hem meest passende wijze geschiedt. I.c. is ten aanzien van gedaagde een voor hem soepele terugbetalingsregeling vastgesteld, waarbij zo optimaal mogelijk de belangen van gedaagde zijn gewogen. Eiser is dan ook van oordeel dat hij in alle redelijkheid tot zijn besluit is kunnen komen en verzoekt Uw Raad daarom de aangevallen uitspraak te vernietigen en het beroep ongegrond te verklaren.
    
    
    Tenslotte en wellicht ten overvloede verzoekt eiser Uw  Raad, indien u — anders dan eiser — van oordeel bent dat er inderdaad een beperking zou moeten worden aangebracht in de omvang van een terug te vorderen bedrag, u in uw beslissing uit te spreken over de mogelijk te hanteren objectieve criteria bij het bepalen van de mate van beperking in de omvang van dat bedrag.
    
    Ter terechtzitting van de Raad van 5 april 1990 heeft de gemachtigde van eiser hieraan o.m. het volgende toegevoegd: Kern van het onderhavige geding is thans nog de vraag of het onverschuldigd betaalde bedrag geheel of slechts gedeeltelijk mag worden teruggevorderd. Het gaat derhalve om de omvang van het terug te vorderen bedrag. De in de sociale verzekeringswetten, o.a. art. 57 WAO, art. 20 AKW, art. 24 AOW genoemde termijnen waarbinnen kan worden teruggevorderd, geven echter naar eisers oordeel geen antwoord op de zojuist gestelde vraag. De in vermelde artikelen genoemde termijnen van twee en vijf jaar zijn verjaringstermijnen, dat wil zeggen termijnen waarbinnen de rechtsvordering tot terugvordering van het onverschuldigd betaalde bedrag een aanvang moet nemen. De duur van de verjaringstermijn is daarbij afhankelijk van de vraag of betrokkene meer of minder verwijt kan worden gemaakt. Als de rechtsvordering tijdig wordt ingesteld komt pas daarna de vraag aan de orde of het onverschuldigd betaalde bedrag geheel of slechts gedeeltelijk kan worden teruggevorderd, met andere woorden de in de sociale verzekeringswetten genoemde termijnen zijn niet relevant voor de beantwoording van de vraag naar de omvang van het terug te vorderen bedrag.
    
    De Raad kan de gedachte van de eerste rechter onderschrijven voorzover deze inhoudt, dat de tot dusver gehanteerde formule (betrokkene had het kunnen weten dus alles terugbetalen) verfijning behoeft. Ook naar 's Raads oordeel roept het beginsel, dat besluitvorming dient te berusten op een evenwichtige afweging van belangen en risico's, twijfel op aan een benadering die er met een zeker automatisme toe leidt, dat, wanneer eenmaal is vastgesteld dat bij de betrokken ambtenaar een rood lampje had moeten gaan branden, het volledige nadeel ten laste van die ambtenaar wordt gebracht; niet alleen de ambtenaar had beter kunnen en dus moet opletten maar ook het administratief orgaan, waar de fout is gemaakt die aan het begin van de ontstane problemen staat, treft dat verwijt.
    
    De genoemde twijfel wordt eveneens gevoed door de omstandigheid, dat in de tot dusver gehanteerde formule het tijdsverloop buiten de afweging blijft. Dit sluit niet aan bij hetgeen de Raad reeds in menige uitspraak tot uitdrukking heeft gebracht, te weten dat, naarmate een (juridische) positie langer onbestreden in stand is gelaten, die positie geleidelijk aan ‘begroeit’ en het moeilijker behoort te worden de oude toestand in alle volledigheid te herstellen. Het sluit ook niet aan bij de regeling, die men in tal van sociale verzekeringswetten aantreft en die, globaal weergegeven, inhoudt dat bij een onverschuldigd betaalde uitkering het te veel betaalde gedurende twee jaren mag worden teruggevorderd of verrekend wanneer de betrokkene wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat hij te veel ontving en gedurende vijf jaren wanneer de foutieve uitkering aan zijn toedoen was te wijten.
    
    De Raad is tot de slotsom gekomen, dat zowel het beginsel van de rechtszekerheid als het beginsel van een evenwichtige afweging van belangen meebrengt, dat ook in het ambtenarenrecht het hierbedoelde tijdsverloop een plaats dient te hebben. Op welke wijze hieraan concrete vorm kan worden gegeven zal mede worden beinvloed door de aard van de aan de orde zijnde materie. Wat betreft het ongedaan maken van onverschuldigde betalingen door terugvordering of verrekening dient dit naar 's Raads oordeel aldus te worden geconcretiseerd, dat een administratief orgaan hetgeen aan een ambtenaar onverschuldigd is betaald in beginsel gedurende twee jaren na de dag van uitbetaling kan terugvorderen of verrekenen indien de ambtenaar wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat hij te veel ontving, welke termijn tot vijf jaren kan worden verlengd indien de ambtenaar van de gemaakte fout niet alleen kennis droeg of redelijkerwijs had kunnen dragen maar die fout bovendien door zijn toedoen is ontstaan.
    
    
      Toepassing van het vorenstaande op het onderhavige geval, waarin vaststaat dat gedaagde van de gemaakte fout kennis had kunnen dragen doch waarin niet is gebleken dat de fout door toedoen van gedaagde is ontstaan, leidt er toe, dat eiser slechts tot terugvordering of verrekening had mogen overgaan van die onverschuldigde betalingen welke hebben plaats gevonden in de periode van twee jaren voorafgaande aan de eerste duidelijke mededeling daaromtrent van eiser aan gedaagde.
      Aangezien het bestreden besluit hieraan niet voldoet kan dit besluit wegens strijd met het beginsel van de rechtszekerheid niet in stand blijven en dient de aangevallen uitspraak, zij het op gewijzigde gronden, te worden bevestigd.
    
    
    III. Beslissing
    
    
      De CRvB,
      Recht doende:
      Bevestigt de aangevallen uitspraak.