ECLI:NL:RVS:2025:3389, Raad van State, 23-07-2025, 202204629/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juli 2020 heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg aan [bedrijf] een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming verleend voor de wijziging van de exploitatie van een pluimvee- en varkenshouderij met mestverwerking aan de [locatie in Leunen.  [bedrijf] exploiteert een pluimvee- en varkenshouderij aan de [locatie] in Leunen. Voor de exploitatie van het bedrijf is op 17 november 2016 een natuurvergunning verleend voor 2.260 vleesvarkens, 119.998 legkippen en 80.000 ton mestverwerking met een gecombineerde luchtwasser met een verwijderingsrendement van 85%. De aanvraag heeft betrekking op het houden van 2.260 vleesvarkens, 109.801 legkippen en 80.000 ton mestverwerking met een chemisch luchtwassysteem met een rendement van 95%. Ten opzichte van de natuurvergunning van 17 november 2016 wijzigt het aantal te houden legkippen en de verdeling van de legkippen over de twee stallen. Verder wordt een ander luchtwassysteem bij de mestverwerkingsinstallatie toegepast. De stalsystemen voor de varkensstal en legkippenstallen wijzigen niet.

202204629/1/R2.
    Datum uitspraak: 23 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Gezond Leefmilieu Venray, gevestigd in Venray en anderen, wonend in Leunen, gemeente Venray (hierna: de Stichting en anderen),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 juni 2022 in zaak nr. 20/2362 in het geding tussen:
    de Stichting en anderen
    en
    het college van gedeputeerde staten van Limburg.
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 juli 2020 heeft het college aan [bedrijf] een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend voor de wijziging van de exploitatie van een pluimvee- en varkenshouderij met mestverwerking aan de [locatie in Leunen.
    Bij uitspraak van 22 juni 2022 heeft de rechtbank het door de Stichting en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 juli 2020 vernietigd en zelf voorziend de aanvraag van 11 juli 2019 afgewezen.
    Tegen deze uitspraak hebben de Stichting en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op 2 juli 2025 op zitting behandeld. Daar zijn de Stichting en anderen, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, rechtsbijstandverlener in Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Jansen en H. Minis, verschenen. Voorts is op de zitting [bedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. P.J.G. Goumans, advocaat in Nijmegen, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 11 juli 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [bedrijf] exploiteert een pluimvee- en varkenshouderij aan de [locatie] in Leunen. Voor de exploitatie van het bedrijf is op 17 november 2016 een natuurvergunning verleend voor 2.260 vleesvarkens, 119.998 legkippen en 80.000 ton mestverwerking met een gecombineerde luchtwasser met een verwijderingsrendement van 85%.
    [bedrijf] heeft op 11 juli 2019 een natuurvergunning aangevraagd voor de wijziging van de veehouderij. De aanvraag heeft betrekking op het houden van 2.260 vleesvarkens, 109.801 legkippen en 80.000 ton mestverwerking met een chemisch luchtwassysteem met een rendement van 95%. Ten opzichte van de natuurvergunning van 17 november 2016 wijzigt het aantal te houden legkippen en de verdeling van de legkippen over de twee stallen. Verder wordt een ander luchtwassysteem bij de mestverwerkingsinstallatie toegepast. De stalsystemen voor de varkensstal en legkippenstallen wijzigen niet.
    2.1.    Het college heeft de natuurvergunning voor de wijziging van de exploitatie van de pluimvee- en varkenshouderij met mestverwerkingsinstallatie verleend, omdat de stikstofdepositie in de aangevraagde situatie afneemt ten opzichte van de referentiesituatie.
    2.2.    De Stichting en drie omwonenden komen op voor het behoud van een gezonde leefomgeving in Venray en hun woonomgeving. Zij stellen dat het college de natuurvergunning niet kon verlenen, omdat de aangevraagde bedrijfssituatie zal leiden tot een (feitelijke) toename van stikstofdepositie. Volgens de Stichting en anderen is de referentiesituatie niet geheel gerealiseerd, zodat die niet geheel kan worden ingezet, is het rendement van de luchtwasser voor de mestverwerkingsinstallatie onzeker en zijn niet alle bronnen op het bedrijf bij de vergunningverlening betrokken.
    2.3.    Ter zitting heeft [bedrijf] meegedeeld dat het bedrijf is aangemeld voor deelname aan de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties met piekbelasting (hierna: LVB-plus-regeling). Op basis van die regeling mag 15% van de vergunde stikstofruimte worden gebruikt voor nieuwe activiteiten. Het voornemen is om, na de beëindiging van de veehouderijtakken, die 15% te gebruiken voor de exploitatie van de mestverwerkingsinstallatie met de bijbehorende mestbassins.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat de aangevraagde bedrijfssituatie leidt tot een afname van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Voor de referentiesituatie kan worden uitgegaan van de bedrijfssituatie zoals vergund in de natuurvergunning van 17 november 2016. De rechtbank ziet in wat de Stichting en anderen aanvoeren over het rendement van de luchtwasser en de overige bronnen op het bedrijf geen aanknopingspunt dat de aangevraagde situatie niet tot een afname van stikstofdepositie leidt.
    De rechtbank komt vervolgens ambtshalve tot de conclusie dat voor de aangevraagde bedrijfssituatie geen natuurvergunning nodig is. Het college had de natuurvergunning daarom niet kunnen verlenen. De rechtbank verklaart het beroep daarom gegrond, vernietigt het besluit van 16 juli 2020 en voorziet zelf in de zaak door de aanvraag van 11 juli 2019 alsnog af te wijzen.
    Het relativiteitsvereiste
    4.       Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
    4.1.    De bepalingen van de Wnb strekken in ieder geval tot bescherming van de belangen waarop de Stichting Gezond Leefmilieu Venray zich kan beroepen. Omdat het relativiteitsvereiste niet kan worden tegengeworpen aan de Stichting Gezond Leefmilieu Venray ziet de Afdeling geen aanleiding te beoordelen of de natuurlijke personen namens wie het beroep van de Stichting en anderen tevens is ingesteld zich ook op de bepalingen van de Wnb kunnen beroepen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020,ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 4.11).
    Vergunningplicht - intern salderen
    5.       De Stichting en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte zelf voorziend de aanvraag heeft afgewezen omdat geen vergunning nodig zou zijn. De Stichting en anderen voeren aan dat de rechtbank haar oordeel dat geen vergunning nodig is ten onrechte baseert op een vergelijking van de gevolgen van de aangevraagde situatie met de gevolgen in de referentiesituatie (intern salderen). Uit de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (hierna: 18 december-uitspraak) volgt dat dat niet kan.
    5.1.    Het college stelt dat de aanvraag voor de natuurvergunning betrekking heeft op de gedeeltelijke voortzetting van één-en-hetzelfde project. De activiteiten blijven hetzelfde, de identiteit verandert niet en er is sprake van continuïteit. Het college leidt uit de 18 december-uitspraak af dat voor de voortzetting van één-en-hetzelfde project geen vergunning nodig is. De rechtbank heeft daarom terecht zelf voorziend de aanvraag afgewezen, ook al heeft de rechtbank daar een andere reden aan ten grondslag gelegd.
    5.2.    Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof) heeft in punt 86 van het arrest van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882 (PAS) overwogen dat een activiteit kan worden aangemerkt als één-en-hetzelfde project waarvoor geen nieuwe beoordeling nodig is op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, "mits het daarbij gaat om één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteit wordt uitgevoerd."
    5.3.    [bedrijf] heeft een natuurvergunning aangevraagd om ten opzichte van de geldende natuurvergunning de volgende wijzigingen in de bedrijfsvoering door te voeren: het aantal te houden legkippen vermindert, de verdeling van de legkippen over de twee stallen verandert, en bij de mestverwerkingsinstallatie wordt een ander luchtwassysteem toegepast.
    5.4.    De Afdeling deelt het standpunt van het college dat de aangevraagde situatie beschouwd kan worden als de voortzetting van één-en-hetzelfde project ten opzichte van het project waarvoor op 17 november 2016 een natuurvergunning is verleend, niet. De andere verdeling van de kippen over de stallen en de toepassing van een ander luchtwassysteem leiden tot een wijziging van de exploitatie van het bedrijf die op grond van de natuurvergunning van 17 november 2016 niet is toegestaan. Door de andere verdeling van de kippen over de stallen en de toepassing van een ander luchtwassysteem, is geen sprake van volledige overeenstemming met het project waarvoor de natuurvergunning van 17 november 2016 is verleend. Dit betekent dat de aanvraag voor de natuurvergunning betrekking heeft op de wijziging van een eerder vergund project en daarmee op een nieuw project (vergelijk 17.5 van de 18 december-uitspraak).
    5.5.    In de 18 december-uitspraak heeft de Afdeling in 17.7 uiteengezet dat de aanvraag voor de natuurvergunning voor de wijziging van een bestaand vergund project betrekking heeft op het gehele project na wijziging, dus inclusief de ongewijzigde onderdelen van een project die worden voortgezet. Voor dat nieuwe project, moet worden beoordeeld of een vergunning nodig is (vergelijk 17.5-17.7 van de 18 december-uitspraak). Bij die beoordeling - de voortoets - mag, zo volgt uit de 18 december-uitspraak, niet langer een vergelijking worden gemaakt tussen de gevolgen van de bestaande vergunde situatie en de gevolgen van het project na wijziging. Bij die beoordeling moeten de gevolgen van het project op zichzelf worden onderzocht. Als uit die beoordeling volgt dat significante gevolgen niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is voor het project een natuurvergunning nodig. De referentiesituatie mag onder voorwaarden wel als mitigerende maatregel in een passende beoordeling worden betrokken bij de verlening van de natuurvergunning.
    De rechtbank heeft het beroep van de Stichting en anderen beoordeeld op basis van de rechtspraak over intern salderen zoals die vóór de 18 december-uitspraak luidde. Uit het voorgaande volgt dat de Stichting en anderen terecht aanvoeren dat het beoordelingskader dat aan die rechtspraak is ontleend en door de rechtbank is toegepast ten onrechte ervan uitgaat dat de referentiesituatie mag worden betrokken bij de vraag of de aangevraagde activiteit vergunningplichtig is. De beslissing van de rechtbank om zelf voorziend de aanvraag voor de vergunning af te wijzen omdat geen natuurvergunning nodig is kan daarom niet in stand blijven.
    Het betoog slaagt.
    De referentiesituatie
    6.       De Stichting en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte uitgaat van de referentiesituatie zoals die door het college is vastgesteld. Volgens de Stichting en anderen mogen niet gerealiseerde bedrijfsonderdelen op grond van de provinciale Beleidsregel intern en extern salderen niet in de referentiesituatie worden betrokken. Omdat stal D (legkippenstal) en de mestverwerkingsinstallatie niet of niet geheel zijn gerealiseerd zijn die ten onrechte door de rechtbank en het college in de referentiesituatie betrokken.
    6.1.    De provinciale Beleidsregel intern en extern salderen die ten tijde van de verlening van de vergunning van toepassing was, is, voor zover deze betrekking had op intern salderen, in 2021 ingetrokken. Die beleidsregel kan daarom geen rol meer spelen bij het alsnog te nemen besluit op de aanvraag. De Afdeling bespreekt de beroepsgrond over de onjuiste vaststelling van de referentiesituatie in relatie tot de beleidsregel daarom niet.
    Zoals is aangeven in 23.1 van de 18 december-uitspraak zal de Afdeling de beroepsgrond beoordelen in het licht van het nieuwe beoordelingskader voor het verlenen van een natuurvergunning. Op de zitting hebben de Stichting en anderen aangevoerd dat de niet gerealiseerde onderdelen van de natuurvergunning van 17 november 2016, ook op basis van wat in 19.2 van de 18 december-uitspraak staat, niet betrokken kunnen worden in de referentiesituatie, omdat op de peildatum niet alle andere benodigde omgevingsvergunningen voor die onderdelen waren verleend.
    6.2.    In 19.2 van de 18 december-uitspraak is uiteengezet dat bij intern salderen met een natuurvergunning de gevolgen die zijn toe te rekenen aan het daarbij vergunde project ingezet mogen worden als referentiesituatie. Daarbij geldt niet de voorwaarde dat de vergunde activiteit feitelijk aanwezig is. Relevant is of de gevolgen die zijn toe te rekenen aan de vergunde activiteit aanwezig waren of konden zijn. Dat is het geval als het project alsnog kan worden gerealiseerd en in gebruik kan worden genomen op basis van de natuurvergunning waaraan de referentiesituatie wordt ontleend.
    Het voorgaande betekent dat de rechtbank, anders dan de Stichting en anderen aanvoeren, terecht als uitgangspunt heeft genomen dat de natuurvergunde situatie relevant is voor het bepalen van de omvang van de referentiesituatie die ontleend wordt aan de natuurvergunning van 17 november 2016. Dat voor de niet gerealiseerde onderdelen van de natuurvergunde activiteit op de peildatum niet alle benodigde omgevingsvergunningen waren verleend, is anders dan de Stichting en anderen aanvoeren, niet relevant voor de beoordeling of die onderdelen ‘aanwezig konden zijn’. Daarvoor is enkel relevant of die alsnog op basis van de natuurvergunning konden worden gerealiseerd of in gebruik konden worden genomen.
    Het betoog slaagt niet.
    De emissie van de mestverwerkingsinstallatie
    7.       De Stichting en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte het standpunt van het college volgt dat er geen reden is te twijfelen aan de werking van de chemische luchtwasser voor de mestverwerkingsinstallatie. Volgens hen staat onvoldoende vast dat de chemische luchtwasser een rendement van 95% zal hebben. De emissie van de mestverwerkingsinstallatie is volgens hen voor de aangevraagde situatie onderschat.
    7.1.    De Stichting en anderen hebben hun standpunt dat onvoldoende vaststaat dat de toe te passen chemische luchtwasser voor de mestverwerkingsinstallatie een rendement van 95% zal hebben in beroep en hoger beroep niet nader onderbouwd. Gelet daarop heeft de rechtbank terecht overwogen dat wat de Stichting en anderen op dit punt aanvoeren geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college de emissie van de mestverwerkingsinstallatie in de aangevraagde situatie niet juist heeft vastgesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    De mestbassins
    8.       De Stichting en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte overweegt dat de emissie van de mestbassins in deze procedure niet ter discussie staat omdat de mestbassins al vergund zijn in de natuurvergunning van 17 november 2016. Volgens de Stichting en anderen zijn de mestbassins aangevraagd en vergund en is ten onrechte geen rekening gehouden met de emissies van de mestbassins.
    8.1.    [bedrijf] heeft op de zitting toegelicht dat het bij de mestbassins gaat om foliebassins die verbonden zijn met de mestverwerkingsinstallatie. De foliebassins worden gebruikt voor de opslag van mineralensubstraat. De foliebassins veroorzaken volgens [bedrijf] geen emissie omdat ze geheel zijn afgesloten (luchtdicht). Het enige relevante emissiepunt is de luchtwasser van de mestverwerkingsinstallatie.
    8.2.    [bedrijf] heeft een natuurvergunning aangevraagd voor het wijzigen van de exploitatie van de pluimvee- en varkenshouderij met mestverwerkingsinstallatie ten opzichte van de natuurvergunning van 17 november 2016. Door de beoogde wijziging van de bedrijfsexploitatie is, zoals hiervoor onder 5.4 overwogen, niet langer sprake van een-en-hetzelfde-project ten opzichte van de eerder natuurvergunde situatie. Zoals de Afdeling in de 18 december-uitspraak onder 17.5-17.7 heeft uiteengezet moet de aanvraag voor de natuurvergunning in dat geval betrekking hebben op het gehele project na wijziging, dus inclusief de ongewijzigde onderdelen van het project die worden voortgezet.
    8.3.    De mestbassins zijn naar het oordeel van de Afdeling onderdeel van het gehele project na wijziging. De mestbassins behoren dan ook in de aanvraag voor de natuurvergunning voor het project na wijziging betrokken te worden en de eventuele gevolgen daarvan dienen inzichtelijk gemaakt en beoordeeld te worden. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    9.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd voor zover de rechtbank zelf voorziend de aanvraag voor de natuurvergunning van 11 juli 2019 heeft afgewezen en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Omdat de Stichting en anderen de beslissing van de rechtbank om de vergunning te vernietigen niet hebben bestreden heeft de gegrondverklaring van het hoger beroep geen gevolgen voor die beslissing. 
    9.1.    Als [bedrijf] de aanvraag handhaaft dan moet het college een nieuw besluit op de aanvraag nemen. Daarbij moet het college deze uitspraak, de uitspraak van de rechtbank voor zover deze niet of tevergeefs is aangevochten, en het beoordelingskader uit de uitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923, in acht nemen. Zoals onder 1 van deze uitspraak is weergegeven, is op dat besluit het recht van toepassing zoals dat onmiddellijk vóór 1 januari 2024 gold. Dat zijn in dit geval de relevante bepalingen over de verlening van een natuurvergunning uit de Wnb, het Besluit natuurbescherming en de Regeling natuurbescherming (hierna: Rnb). Daarbij geldt dat, in afwijking van het bepaalde in artikel 2.1 van de Rnb, de versie van AERIUS-Calculator moet worden gebruikt die op grond van artikel 1.4, eerste lid, van de Omgevingsregeling in samenhang gelezen met bijlage II bij de Omgevingsregeling, geldt op het moment van het nemen van het nieuwe besluit (vergelijk de uitspraak van 4 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3356).
    9.2.    De Afdeling ziet geen aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld. De reden daarvoor is dat [bedrijf] in verband met de aanmelding voor de LVBplus-regeling het voornemen heeft om haar bedrijfsvoering wezenlijk aan te passen, wat gevolgen zal hebben voor de aanvraag voor de natuurvergunning die nu voorligt.
    9.3.    Het college moet de proceskosten van de Stichting en anderen vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 22 juni 2022 in zaak nr. 20/2362, voor zover de rechtbank daarbij zelf voorziend de aanvraag van 11 juli 2019 heeft afgewezen en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    III.      veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Limburg tot vergoeding van bij Stichting Gezond Leefmilieu Venray en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IV.     gelast dat het college van gedeputeerde staten van Limburg aan Stichting Gezond Leefmilieu Venray en anderen het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Verbeek, griffier.
    w.g. Kaajan
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Verbeek
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025
    388