ECLI:NL:CRVB:2003:AN7568, Centrale Raad van Beroep, 30-10-2003, 01/5049 AW, 02/6292 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2003-10-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Is de betrokken gemeenteambtenaar de toegang tot en het verblijf in de gemeentelijke kantoren op gegronde redenen ontzegd 
        en kwam gedaagde de ontslagbevoegdheid toe als bedoeld in artikel 8:6 van de CAR/NAV?

01/5049 AW
      02/6292 AW
    
    
    U I T S P R A A K
    
    in de gedingen tussen:
    
    [Appellant], wonende te [woonplaats], appellant,
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Spijkenisse, gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
    
    Appellant heeft op daartoe bij aanvullende beroepschriften aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 13 augustus 2001, nr. AW 00/2482-ZET (uitspraak 1) en de uitspraak van die rechtbank van 28 oktober 2002, nr. AW 02/454-NAV (uitspraak 2). Naar deze uitspraken wordt hierbij verwezen. 
    
    Gedaagde heeft in beide gedingen een verweerschrift ingediend.
    
    
      De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 18 september 2003 waar appellant in persoon is verschenen met bijstand van mr. J.H.M. Nijhuis, advocaat te Rotterdam. Gedaagde heeft zich doen vertegenwoordigen door 
      mr. drs. J.H.M. Wesseling, werkzaam bij CAPRA en door drs. P.M.A. Brock, werkzaam bij de gemeente Spijkenisse.
    
    
    II. MOTIVERING
    
    1. Bij zijn oordeelsvorming gaat de Raad uit van de volgende als vaststaand aangenomen feiten en omstandigheden.
    
    1.1. Appellant is vanaf 27 januari 1982 in dienst van de gemeente Spijkenisse. Met ingang van 1 juli 1983 is hij in vaste dienst aangesteld, aanvankelijk als administratief medewerker [naam onderdeel 1], nadien als financieel medewerker bij de afdeling centrale [naam onderdeel 2]. Hij is belast met onder meer het verrichten van betalingen namens de gemeente.
    
    1.2. Op 12 november 1999 is tussen appellant en zijn direct leidinggevende een conflict ontstaan. Bekenden van appellant zijn toen onder werktijd op het gemeentehuis gekomen, waarna appellant, naar hij heeft verklaard op verzoek van een hunner, op een aan de dienst behorende computer een brief is gaan schrijven. Zijn direct leidinggevende heeft hem vervolgens erop geattendeerd dat dit een niet geoorloofde privé-activiteit was. De naar aanleiding hiervan ontstane wrijving tussen appellant en zijn chef heeft ertoe geleid dat appellant zich op 16 november 1999 ziek heeft gemeld. 
    
    1.3. Nadat appellant hersteld was verklaard, is hem door gedaagde bij besluit van 31 januari 2000 met ingang van 1 februari 2000 de toegang tot en het verblijf in de gemeentelijke kantoren ontzegd (primair besluit 1). Dit besluit is na gemaakt bezwaar bij besluit van 17 oktober 2000 gehandhaafd (bestreden besluit 1). 
    
    1.4. Het beroep tegen bestreden besluit 1 is bij uitspraak 1 onder vernietiging van dit besluit gegrond verklaard. De rechts- gevolgen van het vernietigde besluit heeft de rechtbank geheel in stand gelaten. Verder heeft zij beslissingen gegeven over het griffierecht en de proceskosten.
    
    1.5. Vanaf januari 2000 heeft gedaagde door Hoffmann Bedrijfsrecherche BV (Hoffmann) onderzoek laten verrichten naar een aantal aspecten van appellants functioneren. Naar aanleiding van de resultaten van dit onderzoek, weergegeven in een rapport van 28 april 2000 met bijlagen, is appellant bij besluit van 15 maart 2001 met ingang van 19 maart 2001 wegens plichtsverzuim onvoorwaardelijk disciplinair ontslag verleend (primair besluit 2). Het bezwaar tegen primair besluit 2 is, onder intrekking van dit besluit, bij besluit van 5 februari 2002 gegrond verklaard. Daarbij is voorts beslist appellant met ingang van 19 maart 2001 eervol ontslag te verlenen wegens ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking anders dan op grond van ziekten of gebreken (bestreden besluit 2). 
    
    1.6. De rechtbank heeft het beroep tegen dit besluit bij uitspraak 2 ongegrond verklaard.
    
    2. Naar aanleiding van hetgeen partijen hebben aangevoerd overweegt de Raad het volgende.
    
    3. Bestreden besluit 1
    
    3.1. De rechtbank heeft bestreden besluit 1 vernietigd omdat gedaagde ten onrechte niet heeft voldaan aan de in artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde verplichting appellant te horen alvorens primair besluit 1 te nemen. Omdat bestreden besluit 1 inhoudelijk haar toetsing kon doorstaan heeft zij onder toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand gelaten. Tegen het in standlaten van de rechtsgevolgen is het hoger beroep van appellant gericht.
    
    3.2. De rechtbank is gedaagde gevolgd in het betoog dat ook uit het rapport Hoffmann blijkt dat de feitelijke grondslag van bestreden besluit 1 deugdelijk is. Appellant acht het onjuist dat de rechtbank dat rapport bij haar uitspraak heeft betrokken, omdat het bij het primaire besluit noch bij bestreden besluit 1 een rol heeft gespeeld. Deze klacht van appellant faalt. Het staat partijen vrij binnen de grenzen van processuele regels van geschreven en ongeschreven recht hun stellingen aannemelijk te maken. Een bepaald stuk dat daartoe naar het oordeel van een der partijen kan bijdragen, kan dan ook in zoverre worden overgelegd, ook al behoort het niet tot de stukken die door het bestuursorgaan zijn gebruikt bij de primaire besluitvorming of bij de beslissing op bezwaar. Gedaagde heeft het rapport van Hoffmann bij verweerschrift overgelegd ten betoge dat daaruit blijkt dat primair besluit 1 op een deugdelijke feitelijke grondslag berust. Met het overleggen van dat rapport heeft gedaagde de juist bedoelde grenzen niet overschreden. De rechtbank heeft de stelling van gedaagde over de deugdelijkheid van de feitelijke grondslag geverifieerd aan de hand van dat rapport. Daarmee heeft zij geen rechtsregel geschonden.
    
    3.3. Appellant heeft voorts -samengevat- aangevoerd dat gedaagde onvoldoende grond had hem de toegang tot zijn werk te ontzeggen omdat het gebeurde op 12 november 1999 daartoe volstrekt ontoereikend was. 
    
    3.4. Ingevolge artikel 15:1:19 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en de Nadere Arbeidsvoorwaardenregeling voor de gemeente Spijkenisse (CAR/NAV) kan aan de ambtenaar door of namens burgemeester en wethouders de toegang tot de kantoren, werkplaatsen of andere arbeidsterreinen, dan wel het verblijf aldaar worden ontzegd. Gedaagde heeft deze bepaling bij wijze van ordemaatregel ten aanzien van appellant toegepast. Gezien het karakter van dit besluit past de rechter hier een terughoudende toetsing in die zin dat, indien geoordeeld moet worden dat het desbetreffende besluit op een toereikende feitelijke grondslag berust, er voor zijn ingrijpen slechts plaats is indien het bestuursorgaan in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten de ordemaatregel te treffen.
    
    3.5. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat gedaagde ten tijde van het nemen van primair besluit 1 over een toereikende feitelijke grondslag beschikte om deze maatregel op te baseren.
    
    3.5.1. Primair besluit 1 berust in hoofdzaak op de gegevens die zijn neergelegd in een memo van 17 december 1999 van appellants afdelingshoofd B. In dat memo wordt gewezen op dreigementen en geweldplegingen van en door diverse (privé-)schuldeisers jegens appellant, die gedeeltelijk onder werktijd hebben plaatsgevonden en die hebben geleid tot een ernstige verstoring van de relatie van appellant met zijn directe collega's. Verder wordt gerefereerd aan een strafrechtelijk opsporingsonderzoek naar appellant en zijn partner begin 1999, gepaard gaande met justitiële dwangmaatregelen, en aan het feit dat appellant begin augustus 1999 door een schuldeiser ernstig is gemolesteerd. Tenslotte wordt gewezen op appellants zeer wankele financiële positie, blijkend uit de sinds jaar en dag terugkerende loonbeslagen en voorschotten op het salaris, op grond waarvan volgens B. een normale functievervulling zonder integriteits- en veiligheidsrisico's ogen- schijnlijk niet meer in voldoende mate is gegarandeerd. Het memo besluit met de aanbeveling een nader onderzoek in te stellen naar het gedrag van appellant zodat de mogelijke risico's daarvan voor het gemeentelijke financiële beheer en de veiligheid van de collega's van appellant kunnen worden ingeschat en gedurende het onderzoek appellant op non-actief te stellen. 
    
    3.5.2. Het voorval op 12 november 1999 en het over dat voorval op 16 december 1999 gevoerde gesprek tussen appellant, zijn leidinggevenden, een maatschappelijk werker en een personeelsconsulent waren kennelijk de aanleiding voor het opstellen van dat memo. In dat gesprek zijn tevens een aantal negatieve gedragingen van appellant jegens collega's de revue gepasseerd en is hem voorgehouden dat de vraag of hij nog wel in functie kan blijven steeds klemmender wordt.
    
    3.6. Dit memo bevat een voldoende draagkrachtige feitelijke grondslag om de omstreden maatregel op te baseren. Daarbij neemt de Raad in aanmerking dat in het geheel niet is gebleken dat bij het opstellen van dit memo andere dan zakelijke motieven een rol hebben gespeeld. Voorts heeft gedaagde er ook naar het oordeel van de Raad terecht op gewezen dat hetgeen in dat memo is geschetst bevestiging vindt in het rapport van Hoffmann.
    
    3.7. Aangezien gedaagde, gezien de voor de gemeente belastende situatie die in het memo wordt geschetst, het belang van de dienst mocht laten prevaleren boven dat van appellant, kan het hier aan de orde zijnde besluit de in 3.4. vermelde toetsing van de Raad doorstaan.
    
    3.8. Dit betekent dat uitspraak 1, voorzover aangevochten, moet worden bevestigd.
    
    4. Bestreden besluit 2
    
    4.1. Ingevolge artikel 8:6, eerste lid, van de CAR/NAV kan aan een ambtenaar ontslag worden verleend op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking anders dan op grond van ziekten of gebreken. Volgens vaste jurisprudentie van de Raad moet de ongeschiktheid waarop een bepaling als artikel 8:6, eerste lid, van de CAR/NAV doelt zich uiten in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn. 
    
    4.2. Gedaagde heeft het ontslagbesluit doen steunen op het rapport van Hoffmann en het strafdossier, dat is gevormd in het kader van het tegen appellant ingesteld strafrechtelijk vooronderzoek in verband met de investeringspraktijken van zijn partner en dochter ten behoeve van handel in parfumartikelen. Met de rechtbank acht de Raad de inhoud en de conclusies van het rapport van Hoffmann niet op alle onderdelen even overtuigend, maar evenals de rechtbank is hij van oordeel dat aan dit rapport, evenals aan de gegevens in het strafdossier, voldoende feiten en omstandigheden kunnen worden ontleend, die als deugdelijke feitelijke grondslag voor het ontslag kunnen worden aangemerkt.
    
    4.2.1. Vast staat dat appellant uit hoofde van zijn functie de beschikking over financiële gegevens had en dat hij was belast met overboeking van vaak aanzienlijke geldbedragen. Appellant werkte daarbij met vertrouwelijke gegevens. 
    
    4.2.2. Ook niet in geschil is dat appellant zelf voortdurend geldschulden had. 
    
    4.2.3. Vast staat voorts dat de investeringspraktijken van appellants partner en dochter hebben geleid tot bezoeken van derden aan appellant op het werk onder werktijd. Niet betwist is door appellant dat een dergelijk bezoek tenminste één keer bedreigend is geweest voor appellants collega's doordat de betreffende persoon riep: "Ik schiet hier de hele boel neer".
    
    4.2.4. Verder staat voldoende vast dat appellant inlichtingen heeft ingewonnen bij de Gemeentelijke Sociale Dienst (GSD) over bepaalde cliënten in verband met privé-doeleinden. Met de rechtbank constateert de Raad dat de verklaringen die mevrouw S., werkzaam bij de GSD, zowel in het kader van strafrechtelijk vooronderzoek als in het kader van het rechts- positioneel onderzoek door Hoffmann heeft afgelegd niet op alle punten met elkaar overeenstemmen. Wel maken deze verklaringen naar het oordeel van ook de Raad voldoende duidelijk dat appellant meer heeft gevraagd dan enkel "of het rekeningnummer van cliënt nog correct is". Ter zitting van de rechtbank is appellant in de gelegenheid gesteld te vermelden in welke gevallen hij uit hoofde van zijn functie informatie over de aanwezigheid en de hoogte van schulden van GSD-cliënten van S. nodig had. Zij verklaring komt hier op neer dat hij mutaties van de tussenrekeningen controleerde en dat het wel eens voorkwam dat betalingen door diensten niet goed waren geboekt met als gevolg dat appellant in een dergelijk geval moest uitzoeken of de belanghebbende nog een uitkering had of dat de betaling moest worden doorgeboekt naar een andere rekening en dat hij daarom gemiddeld één keer per week naar de Sociale Dienst belde. De rechtbank achtte deze door appellant ter zitting gegeven toelichting onvoldoende overtuigend om gedaagdes standpunt in deze, te weten dat appellant uit hoofde van zijn functie geen enkele bemoeienis had met de aanwezigheid en de hoogte van schulden van GSD-cliënten, voor onjuist te houden. In hoger beroep heeft appellant, onder overlegging van een rapport van 28 juni 2002 van de psychiater B.R. van der Hek, aangevoerd dat hij de desbetreffende vragen van de rechtbank niet goed heeft kunnen beantwoorden omdat hij ten gevolge van psychiatrische klachten voortdurend steeds een antwoord net naast de vraag pleegt te geven en dat hij de rechtbank daarom geen afdoende antwoord kon geven. De Raad overweegt dat dit rapport, waarin wordt gesteld dat er bij appellant sprake lijkt te zijn van het Ganser syndroom, onvoldoende inzicht verschaft in de gezondheidstoestand van appellant op 20 september 2002, de datum van de zitting van de rechtbank noch is er uit af te leiden dat ook de antwoorden die appellant op vragen van de rechtbank heeft gegeven niet adequaat kunnen zijn geweest. De Raad is daarom met de rechtbank van oordeel dat appellant geen behoorlijke verklaring heeft kunnen geven voor zijn zijn taakstelling overstijgende pogingen financiële informatie over bepaalde GSD-cliënten te verkrijgen. Derhalve konden ook deze handelingen van appellant worden betrokken bij gedaagdes omstreden oordeelsvorming. 
    
    4.3. Uit het vorenstaande volgt dat gedaagde voldoende heeft aangetoond dat het appellant ontbreekt aan eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn. Gedaagde kwam derhalve de ontslagbevoegdheid toe als bedoeld in artikel 8:6 van de CAR/NAV. 
    
    4.4. Van deze bevoegdheid heeft gedaagde gebruik gemaakt op een wijze die niet in strijd is met enige geschreven of ongeschreven rechtsregel of enig rechtsbeginsel. De rechtbank heeft er terecht op gewezen dat gedaagde zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat appellant, gelet ook op de onrust onder collega's en in het kader van ambtelijke integriteit te stellen eisen, in redelijkheid niet langer was te handhaven. Hoewel gedaagde tot december 1999 niet voortvarend is geweest in het aanpakken van de problemen die appellant daarvóór veroorzaakt heeft, staat dit, gelet op de ontstane situatie na deze datum en zeker na het rapport van Hoffmann, anders dan appellant in hoger beroep kennelijk wil aanvoeren, niet in de weg aan de uitoefening van de ontslagbevoegdheid.
    
    5. Gezien het voorgaande komt uitspraak 2 voor bevestiging in aanmerking. 
    
    6. De Raad ziet geen aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Awb betreffende de proceskosten.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt uitspraak 1, voorzover aangevochten;
      Bevestigt uitspraak 2. 
    
    
    Aldus gegeven door mr. T. Hoogenboom als voorzitter en mr. M.S.E. Wulffraat-van Dijk en mr. A.W.M. Bijloos als leden, in tegenwoordigheid van M. Pijper als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2003.
    
    (get.) T. Hoogenboom.
    
    (get.) M. Pijper.