ECLI:NL:RVS:2006:AX0759, Raad van State, 10-05-2006, 200507518/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-05-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 juli 2005 heeft verweerder aan [vergunninghouder] een vergunning, als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, verleend voor een paardenhouderij met een natuur- en landschapscamping gelegen aan de [locatie] te [woonplaats]. Dit besluit is op 15 juli 2005 ter inzage gelegd.

200507518/1.
      Datum uitspraak: 10 mei 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de vereniging "Vereniging Natuur en Milieu Ureterp en omstreken", gevestigd te Ureterp, gemeente Opsterland, en [appellanten sub 2], allen wonend te [woonplaats], gemeente Opsterland,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Opsterland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 juli 2005 heeft verweerder aan [vergunninghouder] een vergunning, als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, verleend voor een paardenhouderij met een natuur- en landschapscamping gelegen aan de [locatie] te [woonplaats]. Dit besluit is op 15 juli 2005 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 25 augustus 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 29 september 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 maart 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. Y.J. Hullegie, advocaat te Leeuwarden, en verweerder, vertegenwoordigd door P. Stevens en S. Hulshoff, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is vergunninghouder, vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
    
        Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
    
    2.2.    Eerst bij nadere memorie hebben appellanten aangevoerd dat hetgeen is vergund in de kampeervergunning ten onrechte niet is meegenomen in de beoordeling van de akoestische situatie van de onderhavige inrichting en dat de uitwerpselen van de binnen de inrichting aanwezige huisdieren ziektes kunnen veroorzaken bij vee en wild in de nabijgelegen natuurgebieden. Het aanvoeren van deze gronden in dit stadium van de procedure is in strijd met de goede procesorde. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat appellanten deze niet eerder in de procedure naar voren hadden kunnen brengen. Voornoemde gronden kunnen daarom niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
    
    2.3.    Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        Appellanten hebben de gronden inzake de toereikendheid van de gestelde geluidgrenswaarden, de opslag van dieselolie, de afstand van de mestplaat en de sleufsilo tot een natuurgebied en de uitbreiding van de natuurgebieden in het kader van de gebiedsvisie Koningsdiep niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
    
    2.4.    Appellanten stellen dat verweerder de aanvraag buiten behandeling had moeten laten nu een revisievergunning voor een paardenfokbedrijf is aangevraagd, terwijl sprake is van een paardenopfokbedrijf.
    
        De Afdeling is van oordeel dat in dit verband slechts van belang is of de aangevraagde activiteiten in de aanvraag voldoende duidelijk zijn omschreven. Nu dat hier het geval is, kan de aangevoerde grond geen doel treffen.
    
    2.5.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van artikel 8.10, eerste lid, en artikel 8.11, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.6.    Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor het houden van 100 paarden en het exploiteren van een camping. De voor de inrichting geldende vergunningen betreffen de bij de respectievelijke besluiten van 4 augustus 1998 en 22 juli 2003 verleende oprichtings- en veranderingsvergunning krachtens de Wet milieubeheer voor het houden van 36 paarden en het exploiteren van een camping.
    
    2.7.    Appellanten stellen dat verweerder ten onrechte de toekomstige bedrijfsontwikkelingen van de onderhavige inrichting niet in zijn beoordeling heeft meegenomen.
    
        Uit het stelsel van de Wet milieubeheer volgt dat verweerder dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. De toekomstige bedrijfsontwikkelingen waar appellanten op doelen zijn niet aangevraagd. Deze beroepsgrond heeft derhalve geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en kan om die reden niet slagen. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de vergunning.
    
    2.8.    Appellanten stellen dat de geluidvoorschriften niet naleefbaar zijn. In dit verband voeren zij aan dat het aantal verkeersbewegingen, weergegeven in het tot de aanvraag behorende akoestisch rapport van 21 januari 2005, niet representatief is, dat in dit rapport de vervoersbewegingen met een shovel van en naar de mestplaat en de vervoersbewegingen van en naar de sleufsilo ten onrechte niet zijn meegenomen bij het bepalen van de representatieve bedrijfssituatie en dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het voornemen van vergunninghouder om evenementen te organiseren waarbij mechanisch versterkte geluidsinstallaties worden gebruikt.
    
    2.8.1.    Uit het stelsel van de Wet milieubeheer volgt dat verweerder dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Het akoestisch rapport van 21 januari 2005 behoort tot de aanvraag en maakt daarmee, gezien het dictum van het bestreden besluit, deel uit van de vergunning. In paragraaf 4.1.1 van het akoestisch rapport is het aantal verkeersbewegingen weergegeven. Vervoersbewegingen met een shovel van en naar de mestplaat, de sleufsilo en het houden van evenementen met mechanisch versterkte geluidinstallaties zijn niet aangevraagd. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling, mede gezien het vorenstaande, geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder er niet op goede gronden vanuit heeft kunnen gaan dat de gestelde geluidvoorschriften naleefbaar zijn.
    
        Voor zover appellanten vrezen dat de vergunning niet zal worden nageleefd, overweegt de Afdeling dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en om die reden niet kan slagen. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving de vergunning.
    
    2.9.    Appellanten betogen dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 6, derde lid, van de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn). Volgens appellanten heeft de toename van de ammoniakemissie en -depositie significante gevolgen voor het natuurgebied "Wijnjeterper schar". Appellanten stellen dat verweerder bij zijn beoordeling ten onrechte slechts is uitgegaan van de toename van de ammoniakemissie ten opzichte van de geldende vergunningen en niet van de totale ammoniakemissie die de thans vergunde inrichting veroorzaakt. Appellanten voeren verder aan dat verweerder ten onrechte geen onderzoek heeft verricht naar mogelijke andersoortige effecten van de inrichting op het natuurgebied.
    
    2.9.1.    Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was de lijst, bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, vastgesteld. Het thans in het geding zijnde gebied wordt op deze lijst vermeld. Ingevolge het vijfde lid van genoemd artikel geldt in dat geval voor dit gebied het beschermingsregime van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn.
    
        Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover hier van belang, wordt voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
    
        Uit het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 7 september 2004, zaak C-127/02, JM 2004/112, volgt dat wanneer een nationale rechter moet nagaan of de toestemming voor een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn rechtmatig is verleend, hij kan toetsen of de door deze bepaling aan de beoordelingsmarge van de bevoegde nationale autoriteiten gestelde grenzen in acht zijn genomen, ook als de bepaling niet in de rechtsorde van de betrokken lidstaat is omgezet ofschoon de daartoe gestelde termijn is verstreken.
    
    2.9.2.    In het onderhavige geval is, gezien het genoemde arrest van het Hof, sprake van een plan of project als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het natuurgebied "Wijnjeterper schar".
    
    2.9.3.    Blijkens het genoemde arrest dient te worden bezien of verweerder op grond van objectieve gegevens kon uitsluiten dat het plan of project, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen heeft voor de speciale beschermingszone, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen daarvan.
    
    2.9.4.    Blijkens de stukken bedraagt de ammoniakemissie van het bij de onderliggende vergunningen voor de onderhavige inrichting vergunde veebestand 180 kg per jaar. De ammoniakemissie van het bij het bestreden besluit vergunde veebestand neemt ten opzichte van de emissie van het bij de onderliggende vergunningen vergunde veebestand toe met 134,4 kg per jaar. De depositie van ammoniak op het natuurgebied "Wijnjeterper schar", dat op een afstand van ongeveer 1.000 meter van de inrichting ligt, neemt op dit gebied toe met 0,6 mol; de inrichting zal in totaal een depositie van 1,4 mol veroorzaken. Verweerder acht deze toename afgezet tegen de totale achtergronddepositie in 2001 in de provincie Friesland verwaarloosbaar. Daarbij wijst hij er op dat de werkelijke depositie vanuit de inrichting waarschijnlijk nog lager zal zijn, nu de paarden zes maanden per jaar in de wei staan. Wat de uitbreiding van de inrichting met 64 paarden betreft, wijst verweerder verder in het verweerschrift nog op het rapport "Grondgebonden veehouderij in relatie tot ammoniakdepositie; een verkennende studie naar de bijdrage van grondgebonden veehouderijbedrijven aan de depositie op de Vogel- en Habitatrichtlijn gebieden", van T.J.A. Gies en A. Bleker, 2004 (hierna: het rapport). Hij stelt zich in dit verband op het standpunt dat hieruit - kort samengevat - volgt dat, door de veebezetting van de grondgebonden veehouderij rond een habitatgebied te koppelen aan de beschikbare oppervlakte landbouwgrond rond een habitatgebied, van een paardenhouderij als het onderhavige geen nadelige gevolgen mogen worden verwacht op een nabijgelegen habitatgebied. Dit volgt volgens verweerder uit het feit dat de uitbreiding van een inrichting gevolgd zou moeten worden door de inkrimping van een in de buurt gelegen inrichting.
    
        Ook wat de totale ammoniakemissie die de vergunde inrichting veroorzaakt betreft, te weten 314,4 kg per jaar, stelt verweerder zich in het verweerschrift op het standpunt dat de verleende vergunning geen significante effecten op het natuurgebied "Wijnjeterper schar" zal hebben. Dit volgt volgens verweerder uit de aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal gerichte brief van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit van 11 september 2003 (Kamerstukken II, 2002/03, 24 445, nr. 65; hierna: de brief), waarin onder meer wordt gesteld dat in een zone van 500 tot 1.500 meter rondom de kwetsbare delen van Vogel- en Habitatrichtlijngebieden voor bestaande bedrijven uitbreidingen alleen worden toegestaan als de emissie niet toeneemt of als de emissie niet hoger wordt dan 2.000 kg per jaar. Daarbij wordt er in de brief van uitgegaan dat emissietoenames tot maximaal 2.000 kg ammoniak per jaar per individueel bedrijf per geval leiden tot een toename van de overschrijding van het gemiddelde kritische depositieniveau van de kwetsbare gebieden in de orde van grootte van 1% gemiddeld over de zone van 500 tot 1.500 meter.
    
    2.9.5.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2005, in zaak no. 200409681/1, volgt dat voor de beantwoording van de vraag of sprake is van significante gevolgen voor het natuurgebied, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, dient te worden uitgegaan van de veranderingen ten opzichte van de onderliggende voor de inrichting geldende vergunningen.
    
    2.9.6.    Verweerder heeft niet onderzocht of de vergunde toename van de ammoniakemissie en -depositie significante gevolgen kan hebben voor het natuurgebied "Wijnjeterper schar", afgezet tegen de specifieke instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Een vergelijking met de totale achtergronddepositie in 2001 in de provincie Friesland op dit punt is te weinig concreet. Verweerder heeft niet onderzocht wat de ter plaatse van het natuurgebied "Wijnjeterper schar" reeds bestaande achtergronddepositie is. Bovendien zijn de instandhoudingsdoelstellingen van het natuurgebied en de daarin voorkomende habitattypen met bijbehorende kritische depositiewaarden niet vastgesteld. Wat het door verweerder in het verweerschrift genoemde rapport betreft, nog daargelaten de vraag of dit rapport berust op deugdelijk wetenschappelijk onderzoek, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat tegenover de bij het bestreden besluit vergunde toename van het aantal paarden een relevante afname van het aantal dieren bij een ander bedrijf staat, zodat dit argument - wat daarvan ook zij - buiten beschouwing moet blijven. Voor zover verweerder heeft verwezen naar de brief overweegt de Afdeling dat, nog daargelaten de vraag of de in de brief genoemde uitgangspunten en de daarvoor gegeven motivering zich verdragen met de uitleg die in het eerder genoemde arrest aan artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn is gegeven, in dit geval het in de brief genoemde gemiddelde kritische depositieniveau van de kwetsbare gebieden, wat daar ook van zij, niet is vastgesteld.
    
        Uit het vorenstaande volgt dat verweerder niet heeft onderzocht of op basis van de voornoemde objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de thans vergunde toename van de ammoniakemissie en -depositie significante gevolgen heeft voor het natuurgebied "Wijnjeterper schar", afgezet tegen de specifieke instandhoudingsdoelstellingen daarvan. Verder heeft hij niet onderzocht of de vergunde toename van het aantal paarden andersoortige effecten voor het natuurgebied inhouden en, zo deze effecten er zijn, of deze als significant moeten worden aangemerkt. Daarom is het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, dat eist dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van het besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en in strijd met artikel 3:46 van die wet niet deugdelijk is gemotiveerd.
    
    2.10.    Het beroep is, voor zover ontvankelijk, gegrond. Nu de beoordeling volgens de Habitatrichtlijn bepalend is voor de vraag of de vergunning kan worden verleend, komt het bestreden besluit in zijn geheel voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.11.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het de gronden inzake de toereikendheid van de gestelde geluidgrenswaarden, de opslag van dieselolie, de afstand vanaf de mestplaat en sleufsilo tot een natuurgebied en de uitbreiding van de natuurgebieden in het kader van de gebiedsvisie Koningsdiep betreft;
    
    II.    verklaart het beroep voor het overige gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Opsterland van 5 juli 2005;
    
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Opsterland tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Opsterland aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V.    gelast dat de gemeente Opsterland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Konijnenbelt    w.g. De Vink
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 mei 2006
    
    154-492.