ECLI:NL:RVS:2006:AY6320, Raad van State, 16-08-2006, 200507752/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-08-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juli 2005 heeft verweerder aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het op- en overslaan en bewerken van afvalstoffen aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 8 augustus 2005 ter inzage gelegd.

200507752/1.
      Datum uitspraak: 16 augustus 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
      3.    de vereniging "Belangenvereniging de Kruisweg", gevestigd te Bleiswijk,
      4.    [appellante sub 4], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 juli 2005 heeft verweerder aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het op- en overslaan en bewerken van afvalstoffen aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 8 augustus 2005 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 10 september 2005, bij de Raad van State ingekomen op 12 september 2005, appellant sub 2 bij brief van 9 september 2005, bij de Raad van State ingekomen op 12 september 2005, appellante sub 3 bij brief van 12 september 2005, bij de Raad van State ingekomen op 15 september 2005, en appellante sub 4 bij brief van 17 augustus 2005, bij de Raad van State ingekomen op 5 september 2005, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 7 februari 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juni 2006, waar appellant sub 2 in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door ir. H.C.A.M. Vermeulen, ing. P. van Aller en ing. L.P.M. Hertsig, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door ir. M.H. van de Pavoort, en het college van burgemeester en wethouders van Zoetermeer, vertegenwoordigd door mr. B.A. Boelema, ambtenaar van de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
        Bij wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), in werking getreden op 1 december 2005, is de Wet milieubeheer gewijzigd. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet.
    
    2.2.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van artikel 8.10, eerste lid, en artikel  8.11, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.3.    Alle appellanten betogen dat de bedrijfsactiviteiten gevolgen hebben voor de concentratie van zwevende deeltjes in de omgeving van de inrichting. Verweerder heeft volgens hen op ondeugdelijke wijze beoordeeld of de concentratie van zwevende deeltjes, inclusief de bijdrage daaraan van de inrichting, voldoet aan de in het Besluit luchtkwaliteit opgenomen grenswaarden. In dit verband voeren zij aan dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de reconstructie van de N209 en de aanleg van een nieuwe kruising. Appellanten sub 1 en sub 2 kunnen zich verder niet verenigen met de in voorschrift 6.1.2 opgenomen controleverplichting ten aanzien van zwevende deeltjes.
    
    2.3.1.    Voor de beoordeling van het aspect luchtkwaliteit is het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Blk 2005), dat op 5 augustus 2005 in werking is getreden, van belang. Het Blk 2005 werkt terug tot 4 mei 2005 en is dus van toepassing op het thans bestreden besluit.
    
        In artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 is, voor zover hier van belang, bepaald dat bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 genoemde grenswaarden voor zwevende deeltjes in acht moeten nemen.
    
        In artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Blk 2005 is bepaald dat de in het eerste lid bedoelde bevoegdheden, in afwijking van dat lid, mede kunnen worden uitgeoefend indien de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft.
    
        In artikel 7, derde lid, aanhef en onder b, van het Blk 2005 is bepaald dat de in het eerste lid bedoelde bevoegdheden, in afwijking van dat lid, mede kunnen worden uitgeoefend indien bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of een door die uitoefening optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert.
    
        In artikel 20 van het Blk 2005 is, voor zover hier van belang, een grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van zwevende deeltjes (PM10) gesteld van 40 microgram per m3, en een grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie van 50 microgram per m3, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden. De in dit artikel opgenomen grenswaarden zijn gelijk aan de grenswaarden die waren opgenomen in het Besluit luchtkwaliteit, zoals dat gold vóór 4 mei 2005 (hierna: het Blk 2001), welk Besluit verweerder tot uitgangspunt heeft genomen bij de beoordeling van het aspect luchtkwaliteit.
    
        In het aan de vergunning verbonden voorschrift 6.1.2 is, kort weergegeven, bepaald dat vergunninghoudster zich voor aanvang van het breken van puin met de puinbreker op de hoogte moet stellen van de actuele concentratie zwevende deeltjes ter plaatse. Indien de concentratie zwevende deeltjes op meetpunt 633, station Zegveld-Oude Meije, hoger is dan 45 µg/m3 mag er die dag geen puin worden gebroken.
    
    2.3.2.    Binnen de inrichting mag op grond van de vergunning jaarlijks 51.800 ton puin worden gebroken onder natte condities. Niet in geschil is dat de onderhavige vergunningverlening invloed heeft op de luchtkwaliteit ten aanzien van zwevende deeltjes (PM10). Blijkens het bestreden besluit is onderzoek gedaan naar de jaargemiddelde en daggemiddelde concentraties zwevende deeltjes ter plaatse en de bijdrage van de inrichting aan die concentraties. In de berekeningen is rekening gehouden met de bijdrage van de N209. Bij de berekening van de achtergrondconcentraties is rekening gehouden met een toename van het wegverkeer tot 2010 met 21%.
    
    2.3.3.    De concentraties zijn berekend voor de dichtstbijzijnde woning die op circa 100 meter van de puinbreker ligt ([locatie]). Op deze afstand bedraagt de bijdrage van de inrichting aan de jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes tussen 0,2 en 0,3 microgram per m3. De jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes - inclusief de bijdrage van de inrichting - bedraagt op deze afstand volgens het bestreden besluit circa 37,3 microgram per m3. De daggemiddelde grenswaarde voor zwevende deeltjes wordt voorafgaand aan het in werking stellen van de inrichting al meer dan 35 dagen per jaar overschreden. Als de puinbreker in bedrijf is, zal de bijdrage van de inrichting ter plaatse van de dichtstbijzijnde bebouwing aan de daggemiddelde concentratie zwevende deeltjes tussen de 1 en 2 microgram per m3 zijn, waardoor het aantal dagen met een overschrijding van de daggemiddelde grenswaarde zal kunnen toenemen.
    
    2.3.4.    Voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat de plaats van woningen van derden bepalend is voor de beantwoording van de vraag of de mate van emissie van zwevende deeltjes afkomstig van de inrichting aanvaardbaar is, kan de Afdeling hem hierin niet volgen. In de uitspraak van 12 april 2006, no. 200507032/1 (JM 2006/63), heeft de Afdeling overwogen dat de in het Blk 2005 en het Blk 2001 gestelde grenswaarden gelden voor de buitenlucht in zijn algemeenheid.
    
    2.3.5.    Voor zover bij de berekeningen van de achtergrondconcentraties met betrekking tot de N209 rekening is gehouden met een toename van het wegverkeer met 21% tot 2010, overweegt de Afdeling dat in de uitspraak van 7 juni 2006, no. 200505000/1, die betrekking heeft op het bestemmingsplan Nieuwe Hoefweg (N209), is vermeld dat op grond van het in dat kader opgestelde milieueffectrapport rekening moet worden gehouden met een verdubbeling tot een verviervoudiging van de verkeersintensiteit op de N209 voor 2015, in vergelijking met de verkeersintensiteit in 2001. In zoverre is onzeker of er geen grotere toename van de verkeersintensiteit zal optreden dan die waarvan verweerder bij het nemen van het bestreden besluit is uitgegaan.
    
    2.3.6.    Verder staat vast dat de concentratie van zwevende deeltjes ter plaatse van de beoogde locatie zonder de bijdrage van de inrichting de in artikel 20 van het Blk 2005 opgenomen grenswaarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concentratie zwevende deeltjes overschrijdt. Hieruit volgt dat verweerder deze grenswaarde bij het nemen van het bestreden besluit niet overeenkomstig artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 in acht heeft kunnen nemen. Voor zover verweerder zich op het standpunt stelt dat voldoende is gewaarborgd dat wordt voldaan aan artikel 7, derde lid, onder a, van het Blk 2005, in zoverre dat het aantal dagen dat de vierentwintig-uurgemiddelde grenswaarde wordt overschreden gelijk blijft vanwege het gestelde in voorschrift 6.1.2, deelt de Afdeling dit standpunt niet, nog daargelaten of dit voorschrift naleefbaar is. In de uitspraak van 5 april 2006, no. 200506157/1 heeft de Afdeling geoordeeld dat bepalend is of de concentratie zwevende deeltjes in de buitenlucht ten minste gelijk blijft. Dat is hier niet het geval. Op de dagen waarop de puinbreker in bedrijf is, zal de concentratie zwevende deeltjes toenemen als gevolg van de bijdrage van de inrichting daaraan. De overige in artikel 7, derde lid, opgenomen uitzonderingen op het eerste lid doen zich evenmin voor.
    
    2.3.7.    Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit in strijd met artikel 7, derde lid, onder a, van het Blk 2005. Voorts heeft verweerder de bijdrage van de inrichting aan de huidige concentraties zwevende deeltjes niet op juiste wijze vastgesteld en heeft hij bij de vaststelling van de concentraties zwevende deeltjes onvoldoende rekening gehouden met de toename van de verkeersintensiteit ter plaatse. Het bestreden besluit is op deze punten onzorgvuldig voorbereid, zodat het strijdt met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Deze beroepsgrond slaagt.
    
    2.4.    Alle appellanten vrezen voor geluidoverlast ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting. Volgens hen is ten onrechte geen rekening gehouden met cumulatie van meerdere geluidbronnen vanwege bedrijvigheid, weg- en treinverkeer. Volgens hen zullen de gestelde geluidgrenswaarden niet kunnen worden nageleefd. Zij komen verder op tegen de hoogte van de door verweerder gestelde piekgeluidgrenswaarden.
    
    2.4.1.    Verweerder heeft bij de invulling van de beoordelingsvrijheid voor het aspect geluidhinder hoofdstuk 4 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) tot uitgangspunt genomen.
    
    2.4.2.    In hoofdstuk 4 van de Handreiking wordt, voor zover hier van belang, voor nieuwe inrichtingen aanbevolen om de richtwaarden voor woonomgevingen te hanteren. Verweerder heeft de omgeving gekwalificeerd als woonwijk in de stad, waarvoor als richtwaarden 50, 45 en 40 dB(A) gelden voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. De in de aan de vergunning verbonden voorschriften 8.2.1 en 8.3.1 gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau zijn niet hoger dan de in hoofdstuk 4 van de Handreiking voor deze omgevingscategorie aanbevolen richtwaarden. Gelet op het door verweerder gehanteerde beoordelingskader heeft hij zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gestelde grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau toereikend zijn ter voorkoming van onaanvaardbare geluidhinder. Voor zover appellanten beogen te stellen dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met cumulatie van geluidhinder, overweegt de Afdeling dat, in aanmerking genomen dat deze inrichting niet is gelegen op een gezoneerd industrieterrein, verweerder terecht geen grond heeft gezien de vergunning vanwege dit aspect te weigeren.
    
    2.4.3.    Ingevolge de aan de vergunning verbonden voorschriften 8.2.2 en 8.3.2 gelden, kort weergegeven, voor het maximale geluidniveau grenswaarden van maximaal 70 dB(A) in de dagperiode en van 63, 62 en 55 dB(A) in de nachtperiode ter hoogte van de locaties Nieuwe Hoefweg 6, Kruisweg 47 en Kruisweg 132.
    
        Piekgeluiden worden volgens de Handreiking bij voorkeur bepaald op 10 dB(A) boven de getalswaarde voor de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, doch maximaal op 70, 65 en 60 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. De Handreiking biedt de mogelijkheid om in gevallen waarin niet aan deze grenswaarden kan worden voldaan in een onvermijdbare situatie waarin technische noch organisatorische maatregelen soelaas bieden om het maximale geluidniveau te beperken, de grenswaarde van 60 dB(A) voor de nachtperiode met ten hoogste 5 dB(A) te overschrijden. Deze uitzonderlijke bedrijfssituaties dienen in de vergunning te worden aangegeven.
    
    2.4.4.    De piekgeluidgrenswaarden voor de dagperiode zijn in overeenstemming met de Handreiking. Er kan niet worden voldaan aan de in de Handreiking aanbevolen grenswaarde van 60 dB(A) voor de nachtperiode ten gevolge van het gedurende deze periode rijden met twee vrachtwagens tussen 06.00 uur en 07.00 uur. Verweerder heeft zich in dit verband op het standpunt gesteld dat deze vrachtwagenbewegingen noodzakelijk zijn voor de bedrijfsvoering en dat redelijkerwijs geen maatregelen te treffen zijn. Hij gaat er van uit dat de gevelisolatie van de desbetreffende woningen minimaal 20 dB(A) bedraagt, zodat het piekgeluidniveau in de woningen maximaal 43 dB(A) zal zijn.
    
    2.4.5.    De Afdeling is van oordeel dat noch uit de stukken, noch ter zitting is gebleken dat sprake is van een onvermijdbare situatie, waarin technische noch organisatorische maatregelen soelaas bieden om het maximale geluidniveau te beperken. Voorts staat niet vast dat ter plaatse van de dichtstbijzijnde woningen van derden kan worden voldaan aan de door verweerder beoogde norm voor het maximale geluidniveau van 43 dB(A) binnen de desbetreffende woningen. Het besluit is in zoverre onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd, zodat het strijdt met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.5.    De beroepen zijn gegrond. Nu de aspecten luchtkwaliteit en geluid bepalend zijn voor de beantwoording van de vraag of de gevraagde vergunning kan worden verleend, dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd. In verband hiermee behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
    
    2.6.    Van proceskosten die in aanmerking komen voor vergoeding is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 26 juli 2005, kenmerk DGWM/2005/10428;
    
    III.    gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellanten sub 1, sub 2 en sub 4 respectievelijk aan appellante sub 3 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) respectievelijk € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Oosting    w.g. Fransen
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 augustus 2006
    
    407-456.