ECLI:NL:CRVB:2004:AO8392, Centrale Raad van Beroep, 15-04-2004, 02/4795 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2004-04-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Motiveringsgebrek; opdracht tot nemen nieuw besluit. Gevolgen van het niet uitvoeren van deze opdracht. Door aan te nemen dat er een ander nieuw besluit zou zijn genomen, zonder dat daarvoor aanwijzigingen bestaan, is rechtbank buiten de omvang van het geding getreden.

02/4795 AW
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, appellant,
    
    en
    
    [gedaagde], wonende te [woonplaats], gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Namens appellant is op de daartoe bij beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 augustus 2002, nr. AWB 00/5511 AW, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    
      Het geding is behandeld ter zitting van 12 maart 2004, waar appellant zich heeft laten vertegenwoordigen door 
      mr. C. van den Berg, werkzaam bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen. Gedaagde is verschenen bij haar gemachtigde mr. drs. A.B. van Els, advocaat te Amsterdam.
    
    
    II. MOTIVERING
    
    1. Voor een uitgebreidere weergave van de feiten en omstandigheden wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak en naar de in 2.1. genoemde uitspraak van de rechtbank. De Raad volstaat met het volgende.
    
    1.1. Bij besluit van 2 november 1995 is gedaagde over het tijdvak van 1 september 1994 tot 1 maart 1997 op grond van het Besluit Werkloosheid onderwijs- en onderzoekpersoneel (BWOO) een werkloosheidsuitkering toegekend naar een omvang van 36 uur per week. 
    
    1.2. Appellant heeft de omvang en de duur van die uitkering bij de onder 1.2.1. en 1.2.2. genoemde besluiten herhaaldelijk gewijzigd, onder andere in verband met werkzaamheden van gedaagde en wijzigingen in de omvang daarvan. Tevens heeft appellant meermalen teveel betaalde uitkering teruggevorderd of te weinig betaalde uitkering nabetaald. 
    
    1.2.1. Bij besluit van 8 december 1995 is de omvang van de uitkering naar 23,45 uur per week teruggebracht. Bij besluit van 6 mei 1996 is de omvang aangepast en is een bedrag van f. 8.181,98, dat blijkens een herberekening teveel uitbetaald was, teruggevorderd. Bij besluit van 24 juli 1996 is de uitkering nader berekend en is een bedrag van f. 9.171,39 teruggevorderd. Bij besluit van 11 september 1996 is de uitkering wederom gewijzigd en is de einddatum op 8 maart 1998 bepaald. Bij besluit van 18 oktober 1996 is de omvang van de uitkering opnieuw aangepast en is de einddatum op 5 april 1998 bepaald. 
    
    1.2.2. Bij besluiten van 14 en 15 april 1997 is de uitkering weer gewijzigd, is een bedrag van f. 9.515,22 teruggevorderd en is de einddatum op 12 april 1997 bepaald. Nadat gedaagde op 28 april 1997 tegen deze terugvordering bezwaar had gemaakt en had verzocht terzake nadere uitleg te verschaffen, is de uitkering bij besluit van 14 mei 1997 weer aangepast en is gedaagde vervolgens op 30 juni 1997 meegedeeld dat blijkens nadere controle de uitkering over het tijdvak van 1 september 1994 tot 1 juni 1995 ten onrechte niet was uitbetaald. Dit heeft in juli 1997 geleid tot een nabetaling van f. 12.433,32 aan gedaagde samen met de betaling over juli 1997.
    
    
      1.2.3. Bij besluit van 20 november 1997 (hierna: het primaire besluit) heeft appellant een teveel uitbetaald bedrag van 
      f. 8.687,08 teruggevorderd. Nadat gedaagde hiertegen bezwaar had gemaakt, heeft appellant op 5 januari 1998 met betrekking tot de gehele periode van 1994 tot en met 1997 uitleg gegeven over de wijzigingen van de uitkering en de daadwerkelijke betalingen. Volgens deze brief bedroeg gedaagdes bruto schuld f. 10.913,69 omdat appellant tot en met 1997 enerzijds netto f. 1.964,02 te weinig uitkering had uitbetaald, maar anderzijds f. 12.877,71 teveel loonheffing aan de belastingdienst had afgedragen. Appellant deelde mee met de invordering van het bedrag van f. 10.913,69 te zullen wachten totdat het bezwaarschrift zou zijn afgehandeld. 
    
    
    1.3. Bedoeld bezwaar tegen het primaire besluit is bij besluit van 31 maart 1998 (hierna: besluit 1) ongegrond verklaard. Na een uitgebreide uiteenzetting van de wijzigingen van gedaagdes uitkering sedert 2 november 1995 en de daaruit voortvloeiende betalingen, concludeerde appellant wederom dat hij vorenbedoeld bedrag van f. 10.913,69 onverschuldigd betaald had. Nu gedaagde volgens appellant redelijkerwijs had kunnen weten dat zij geen recht had op de bedragen waaruit deze schuld was opgebouwd, achtte hij zich op grond van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder b, van het BWOO, bevoegd het onverschuldigd betaalde bedrag terug te vorderen. 
    
    
      Beroep tegen het eerste besluit op bezwaar  
      2. Nadat gedaagde tegen besluit 1 beroep had ingesteld, heeft appellant aan de rechtbank uiteengezet dat uit de gedingstukken eenduidig blijkt dat het uiteindelijk teruggevorderde bedrag van f. 10.913,69 integraal slechts uit de door hem in 1996 en 1997 afgedragen loonheffing bestaat en dat gedaagde deze teveel afgedragen loonheffing van de belastingdienst zelf heeft kunnen terugkrijgen. 
    
    
    2.1. De rechtbank heeft het beroep tegen besluit 1 bij uitspraak van 11 september 2000, nr. AWB 99/586 (hierna: uitspraak 1) gegrond verklaard. 
    
    2.1.1. Zij achtte besluit 1 in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) nu het bedrag van f. 8.687,08 dat bij het primaire besluit was teruggevorderd, in bezwaar naar f. 10.913,69 was verhoogd. 
    
    2.1.2. De terugvordering van bedoeld bedrag van f. 8.687,08 achtte de rechtbank niet deugdelijk gemotiveerd en daarmee in strijd met artikel 7:12 van de Awb. Ook al is, zo overwoog zij, bij besluit 1 uitvoerig uiteengezet welke feiten en omstandig- heden tot het teveel uitbetalen van uitkering hebben geleid, de berekeningen zijn zodanig onduidelijk dat "noch uit het bestreden besluit noch uit de daaraan ten grondslag liggende stukken eenduidig kan worden afgeleid dat eiseres teveel aan werkloosheidsuitkering, en zo ja tot welk bedrag, heeft ontvangen." De rechtbank droeg appellant op binnen zes weken na het onherroepelijk worden van haar uitspraak met inachtneming van die uitspraak een nieuw besluit te nemen. 
    
    
      Het ter uitvoering van uitspraak 1 gegeven tweede besluit op bezwaar 
      3. Appellant heeft tegen uitspraak 1 geen hoger beroep ingesteld. Ter uitvoering van de bij die uitspraak gegeven opdracht heeft hij bij besluit van 24 november 2000 (hierna: besluit 2) opnieuw op het bezwaar tegen het primaire besluit beslist. Het bezwaar werd wederom ongegrond verklaard, met de erkenning dat het bij het primaire besluit teruggevorderde bedrag van f. 8.687,08 in bezwaar niet verhoogd kon worden. 
    
    
    3.1. Appellant meende dat de onoverzichtelijkheid van de cijfermatige uitleg bij besluit 1 het gevolg was van de onoverzichtelijkheid van de onderliggende gang van zaken en daarmee een gegeven. Nu, zo overwoog hij vervolgens, het blijkens de uitleg van 5 januari 1998 nog openstaande schuldbedrag per saldo volledig uit teveel betaalde loonheffing bestond, "zal hier niet (opnieuw) ingegaan worden op de precieze (cijfermatige) toedracht…. Ik baseer mij in het hiernavolgende alleen op bovengenoemde constatering inzake de loonheffing." 
    
    
      3.2. Met betrekking tot die loonheffing overwoog appellant dat gedaagde blijkens een brief van de belastingdienst van 
      17 april 1998 over 1994 tot en met 1996 f. 13.591,00 had terugontvangen, zodat hij gelet op 's Raads in TAR 2000, 50 gepubliceerde uitspraak van 24 februari 2000 bevoegd was meergenoemd bedrag van f. 8.687,08 terug te vorderen ook als gedaagde destijds redelijkerwijs niet kon weten dat zij bruto - wegens te hoge afdracht van loonheffing aan de belastingdienst - teveel uitkering ontving.  
    
    
    
      Beroep tegen het tweede besluit op bezwaar
      4. Gedaagde heeft tegen besluit 2 beroep ingesteld. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank dat beroep gegrond verklaard, besluit 2 vernietigd en bepalingen inzake vergoeding van proceskosten en griffierecht gegeven.
    
    
    4.1. De rechtbank achtte de terugvordering andermaal onvoldoende gemotiveerd, zodat niet aan de bij uitspraak 1 gegeven opdracht was voldaan, nu in besluit 2 voor de uitleg van het terug te vorderen bedrag slechts was verwezen naar een stuk uit het dossier - de schulduitleg van 5 januari 1998 - dat volgens uitspraak 1 niet de gewenste duidelijkheid had verschaft. 
    
    4.2. De rechtbank stelde vast dat niet alleen niet duidelijk was geworden dat appellant onverschuldigd heeft betaald, maar ook dat niet aannemelijk was geworden dat gedaagde de onverschuldigde betaling redelijkerwijs duidelijk heeft kunnen zijn. Daarom achtte zij appellant niet tot terugvordering bevoegd en vernietigde zij niet alleen besluit 2 maar herriep zij ook het primaire besluit. 
    
    4.3. De rechtbank overwoog voorts dat appellant kort na het primaire besluit kennelijk nog een ander primair besluit had genomen waarbij het teruggevorderde bedrag van f. 8.687,08 naar f. 10.913,69 was verhoogd, ook al had de rechtbank dat besluit niet bij de gedingstukken aangetroffen. Zij duidde dit verhogingsbesluit aan als besluit Y, oordeelde dat het bezwaar tegen het primaire besluit gelet op de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb geacht moest worden tevens tegen besluit Y te zijn gericht en betrok besluit Y bij het geding. De onder 4.2. vermelde overwegingen brachten de rechtbank ertoe ook besluit Y te herroepen.
    
    
      Hoger beroep 
      5.1. Appellant acht de aangevallen uitspraak in strijd met artikel 21 van het BWOO en met 's Raads vaste rechtspraak. Daartoe stelt hij dat de terugvordering alleen teveel afgedragen loonheffing betreft, die gedaagde inmiddels van de belastingdienst heeft teruggekregen. Gelet op 's Raads in TAR 2000, 50 gepubliceerde uitspraak acht appellant zich bevoegd die teveel betaalde loonheffing terug te vorderen, ook al zou gedaagde ten tijde van die betaling de onverschuldigdheid redelijkerwijs niet duidelijk zijn geweest. 
    
    
    5.2. Gedaagde betoogt dat appellant niet heeft voldaan aan de opdracht van de rechtbank om meer duidelijkheid te verschaffen. Nu appellant derhalve wederom niet heeft aangetoond dat er sprake is van onverschuldigde betaling aan gedaagde, ontbreekt volgens haar de feitelijke grondslag van de terugvordering. 
    
    5.3. De Raad overweegt ambtshalve dat hem anders dan de rechtbank niet is gebleken dat appellant een nader primair besluit heeft genomen (door de rechtbank aangeduid als besluit Y) waarbij het bij het primaire besluit teruggevorderde bedrag van f. 8.687,08 naar f. 10.913,69 is verhoogd. Nu de verhoging van de terugvordering tot f. 10.913,69 ook niet bij besluit 2 heeft plaatsgevonden, is de rechtbank buiten de omvang van het geding getreden door wel van die verhoging uit te gaan en het door haar aangenomen besluit Y te herroepen. In zoverre kan de aangevallen uitspraak niet in stand blijven. 
    
    5.4. De Raad overweegt met betrekking tot de bij besluit 2 gehandhaafde terugvordering van f. 8.687,08 als volgt.
    
    5.4.1. Bij uitspraak 1 is overwogen dat besluit 1 zo weinig duidelijkheid gaf inzake de diverse berekeningen dat sprake was van een ondeugdelijke motivering. De opdracht van de rechtbank om met inachtneming van uitspraak 1 opnieuw te beslissen, bracht mee dat bij het nieuwe besluit op bezwaar de door de rechtbank bedoelde verdere verduidelijking moest worden verschaft. 
    
    5.4.2. Nu bij dat nieuwe besluit (besluit 2) is overwogen dat het niet nodig was nader op de preciese (cijfermatige) toedracht in te gaan en ter zitting namens appellant ook is beaamd dat besluit 2 geen nadere motivering bevat vergeleken met de bij besluit 1 gegeven motivering, is bij besluit 2 geen uitvoering aan uitspraak 1 gegeven. Reeds daarom kan besluit 2 niet in stand kan blijven. 
    
    5.4.3. Hieraan doet de stelling van appellant niet af dat bij besluit 1 reeds een zo uitgebreide en complete motivering was gegeven dat daaraan, ook gezien de uitkeringsspecificaties die gedaagde steeds verstrekt zijn, niets meer viel toe te voegen. Wat ook van de juistheid van die stelling zij, appellant was, nu hij geen hoger beroep had ingesteld tegen uitspraak 1, gehouden de opdracht van de rechtbank onverkort uit te voeren.
    
    
      5.4.4. Het standpunt in besluit 2 dat de terugvordering slechts teveel afgedragen loonheffing betreft die gedaagde reeds van de belastingdienst heeft terugontvangen, kan er evenmin toe leiden dat het bij uitspraak 1 vastgestelde motiveringsgebrek geheeld is. Immers nu appellant de door de rechtbank verlangde nadere motivering niet heeft verschaft, is ook zijn standpunt dat hij teveel loonheffing heeft afgedragen niet deugdelijk gemotiveerd. 
      5.4.5. De gestelde omstandigheid dat gedaagde over een aantal jaren een bedrag van in totaal f. 13.591,- aan teveel betaalde belasting heeft terugontvangen, kan niet tot een ander oordeel leiden. Immers het enkele feit dat gedaagde dat bedrag over die jaren heeft terugontvangen, betekent nog niet dat het appellant is die (het gestelde bedrag van f. 12.877,71 aan loonheffing) teveel aan de belastingdienst heeft betaald. Het is ook mogelijk dat de terugbetaling door de belastingdienst gedeeltelijk of geheel samenhangt met aftrekposten van gedaagde of met loonheffing die in de betrokken jaren door gedaagdes werkgevers is afgedragen. 
    
    
    5.5. Nu appellant er niet in geslaagd is de motivering van besluit 1 te verbeteren en het standpunt heeft ingenomen dat dit ook niet mogelijk is gezien de uitgebreidheid en volledigheid van de motivering van dat besluit, komt de Raad tot de conclusie dat het aan het primair besluit klevende gebrek niet meer te herstellen is. Nu de rechtbank het primaire besluit reeds hierom - met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb - kon herroepen, komt de Raad niet toe aan hetgeen in de aangevallen uitspraak overigens is overwogen. 
    
    6. Op grond van 's Raads voormelde overwegingen wordt de aangevallen uitspraak vernietigd voorzover daarbij besluit Y is herroepen. Voor het overige wordt de aangevallen uitspraak bevestigd. De Raad ziet aanleiding appellant op grond van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in gedaagdes proceskosten in hoger beroep tot een bedrag van € 322,- wegens de verlening van rechtsbijstand.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende: 
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak voorzover daarbij besluit Y is herroepen;
      Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep tot een bedrag van € 322,-, door de Staat der Nederlanden te betalen aan de griffier van de Raad. 
    
    
    Aldus gegeven door mr. H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en mr. J.C.F. Talman en mr. J.H. van Kreveld als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.W. Loots als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 april 2004.
    
    (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
    
    (get.) P.J.W. Loots.
    
    Q.