ECLI:NL:CRVB:2003:AM0298, Centrale Raad van Beroep, 02-10-2003, 03/1586 AW t/m 03/1589 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2003-10-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Zijn betrokkenen, die in deeltijd bij de gemeente werkzaam waren als  buschauffeur, terecht geschorst en ontslagen wegens onoorbaar gedrag? Is het door inschakeling van een privaat detectivebureau verkregen bewijsmateriaal onrechtmatig?

03/1586 AW t/m 03/1589 AW
    
    U I T S P R A A K
    
    in de gedingen tussen:
    
    
      [appellant 1], wonende te [woonplaats], en
      [appellant 2], wonende te [woonplaats], appellanten,
    
    
    en
    
    het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN DE GEDINGEN
    
    Namens appellanten is op bij aanvullende beroepschriften aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 4 maart 2003, nrs. AWB 02/5557 AW en AWB 02/5540 AW, onderscheidenlijk nrs. AWB 02/5556 AW en AWB 02/5522 AW, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde zijn verweerschriften ingediend.
    
    Bij uitspraak van 16 mei 2003, nrs. 03/1638, 03/1639, 03/1649 en 03/1651 AW-VV, heeft de voorzieningenrechter van de Raad verzoeken van appellanten om toepassing van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) deels niet-ontvankelijk verklaard en deels afgewezen.
    
    Appellanten hebben nog nadere stukken ingezonden.
    
    De gedingen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 21 augustus 2003, waar appellanten in persoon zijn verschenen, bijgestaan door mr. K. Penning, advocaat te Amsterdam, en door H. de Weerd, werkzaam bij de vakorganisatie ABGP. Gedaagde heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J. Buurma, mr. N. Zwagerman en S. Oosterwegel, allen werkzaam bij het [naam bedrijf] [naam bedrijf]. Op verzoek van appellanten zijn als getuigen gehoord [getuige 1] en [getuige 2], beiden werkzaam bij het [naam bedrijf].
    
    II. MOTIVERING
    
    1. Voor een meer uitgebreide weergave van de in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de Raad naar de aangevallen uitspraken. De Raad volstaat met vermelding van de volgende, als vaststaand aangenomen, gegevens.
    
    
      1.1. Appellanten waren in deeltijd werkzaam als buschauffeur bij het [naam bedrijf]. Tevens oefenen zij werkzaamheden uit als zelfstandig ondernemer respectievelijk vennoot in een onderneming.
      1.2. Eind 2000 is bij de toenmalige algemeen directeur van het naar bedrijf een anonieme tip binnengekomen over onregelmatigheden bij het Busbedrijf. Naar aanleiding hiervan is een onderzoek ingesteld, dat zich onder anderen op appellanten heeft toegespitst. Het ging daarbij vooral om de totstandkoming en de wijze van uitvoering van het dienstrooster, alsmede om de wijze waarop werd omgesprongen met verzuim en verlof. In het kader van het onderzoek zijn appellanten in opdracht van het [naam bedrijf] geobserveerd door een particulier recherchebureau, dat over zijn bevindingen rapport heeft uitgebracht. Op 17 oktober 2001 zijn appellanten door medewerkers van het recherchebureau gehoord. Bij besluiten van 
      18 oktober 2001 heeft de directeur Busbedrijf, namens gedaagde, appellanten op grond van artikel 912, eerste lid, van het Ambtenarenreglement Amsterdam (ARA) geschorst met behoud van bezoldiging. Tegen deze besluiten hebben appellanten bezwaar gemaakt.
    
    
    1.3. Op 23 november 2001 hebben functionarissen van het [naam bedrijf] met appellanten, in het bijzijn van hun belangenbehartiger, verantwoordingsgesprekken gevoerd. Bij brieven van 27 december 2001 zijn appellanten in kennis gesteld van het voornemen hun wegens zeer ernstig plichtsverzuim met toepassing van artikel 1001 in samenhang met artikel 1003, eerste lid, aanhef en onder f, van het ARA de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag op te leggen. Daarbij zijn appellanten in de gelegenheid gesteld op 17 januari 2002 hun zienswijze mondeling kenbaar te maken; van deze mogelijkheid hebben zij geen gebruik gemaakt.
    
    1.4. Bij besluiten van 1 maart 2002 heeft gedaagde, ter uitvoering van zijn voornemen, appellanten met ingang van de dag na verzending van deze besluiten uit de gemeentedienst ontslagen en bepaald dat de schorsingsbesluiten per dezelfde datum komen te vervallen. Ook tegen deze besluiten hebben appellanten bezwaar gemaakt.
    
    1.5. Op 18 juni 2002 onderscheidenlijk 27 juni 2002 zijn appellanten naar aanleiding van hun bezwaren gehoord. Bij de bestreden besluiten van 14 november 2002 onderscheidenlijk 18 november 2002 zijn de bezwaren ongegrond verklaard.
    
    1.6. Bij de aangevallen uitspraken heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank met toepassing van artikel 8:86 van de Awb de beroepen van appellanten ongegrond verklaard.
    
    2. Appellanten hebben aangevoerd dat de observatie door het recherchebureau een ontoelaatbare inbreuk op hun privacy betekent en dat bovendien voor de inschakeling van dit bureau niet de rechtens vereiste instemming van de ondernemingsraad is verkregen. Voorts zijn appellanten van mening dat de gang van zaken rond de verhoren van 17 oktober 2001 buitengewoon onbehoorlijk is geweest, in het bijzonder doordat het doel van het gesprek hun niet tijdig is medegedeeld en zij door de medewerkers van het recherchebureau onder druk zijn gezet een voor hen nadelige verklaring af te leggen. Zij hebben erop gewezen dat zij deze verklaringen kort nadien schriftelijk hebben ingetrokken en daarvoor andersluidende verklaringen in de plaats hebben gesteld.
    
    2.1. De Raad overweegt dienaangaande dat de observatie door het recherchebureau eerst heeft plaatsgevonden nadat uit een eerste onderzoek - voornamelijk op basis van gegevens uit de administratie van het [naam bedrijf] - duidelijke aanwijzingen naar voren waren gekomen dat appellanten betrokken waren bij een reeks van onregelmatigheden op het punt van werktijden, verzuim en verlof. Daarvan uitgaande is niet in te zien dat gedaagde onrechtmatig heeft gehandeld door, op tijdstippen waarop appellanten volgens het rooster dienst hadden doch zich niet op het werk bevonden, een nader onderzoek naar hun verblijfplaats te laten instellen. Daarbij is van belang dat deze observatie, voorzover de Raad is gebleken, beperkt is gebleven tot enkele dagen en tot hetgeen vanaf de openbare weg zonder meer voor een ieder waarneembaar was.
    
    2.2. Onder de hiervóór weergegeven omstandigheden kan ook het feit dat gedaagde de ondernemingsraad niet heeft ingeschakeld niet leiden tot de conclusie dat het door het recherchebureau vergaarde bewijsmateriaal onrechtmatig is verkregen, nog daargelaten welke consequenties daaraan in een ambtenaarrechtelijke zaak als de onderhavige zouden moeten worden verbonden. Appellanten beroepen zich op artikel 27, eerste lid, aanhef en onder l, van de Wet op de ondernemingsraden. Hierin is bepaald dat de ondernemer de instemming van de ondernemingsraad behoeft voor elk door hem voorgenomen besluit tot vaststelling, wijziging of intrekking van een regeling inzake voorzieningen die gericht zijn op of geschikt zijn voor waarneming van of controle op aanwezigheid, gedrag of prestaties van in de onderneming werkzame personen. Het incidenteel en op basis van concrete aanwijzingen voor plichtsverzuim doen instellen van een gericht onderzoek naar de plaats waar een bepaalde werknemer zich in werktijd bevindt, zoals hier aan de orde, kan naar het oordeel van de Raad niet worden aangemerkt als het treffen van een regeling inzake voorzieningen als in dit artikelonderdeel bedoeld. Dit wordt niet anders doordat het [naam bedrijf] naderhand ook in enkele andere gevallen gebruik heeft gemaakt van de diensten van het desbetreffende recherchebureau, waarbij het eveneens ging om onderzoek op basis van concrete aanwijzingen voor onregelmatigheden bij de uitoefening van de opgedragen taak. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting kan niet worden staande gehouden dat sprake is van het systematisch observeren van (bepaalde categorieën van) werknemers in het algemeen.
    
    2.3. Ook de grief inzake de verhoren op 17 oktober 2001 kan niet slagen. In de bestreden besluiten heeft gedaagde erkend dat appellanten niet op behoorlijke wijze voor deze gesprekken zijn uitgenodigd en ten onrechte niet zijn gewezen op de mogelijkheid zich door een raadsman of -vrouw te laten bijstaan. Gedaagde heeft appellanten voor deze gang van zaken zijn verontschuldigingen aangeboden en bepaald dat de verklaringen van 17 oktober 2001 - behalve dat zij reeds waren ingetrokken - ook overigens bij de besluitvorming op bezwaar buiten beschouwing worden gelaten. De Raad heeft geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat gedaagde niettemin aan die verklaringen betekenis heeft toegekend.
    
    2.4. Gezien het vorenstaande heeft ook de Raad de inhoud van de verklaringen van 17 oktober 2001 bij zijn oordeelsvorming buiten beschouwing gelaten.
    
    3. Wat betreft de schorsing van appellanten, overweegt de Raad dat ten tijde van de primaire besluiten van 18 oktober 2001, op grond van de anonieme tip en de resultaten van het naar aanleiding daarvan ingestelde onderzoek, jegens appellanten een zodanige verdenking van ernstig plichtsverzuim was gerezen dat gedaagde daarin voldoende grond heeft kunnen vinden voor het oordeel dat het dienstbelang vergde dat appellanten, hangende verder onderzoek en nadere besluitvorming, niet meer tot het werk zouden worden toegelaten. De - toen nog niet ingetrokken - verklaringen van 17 oktober 2001 zijn daarbij ongetwijfeld door gedaagde meegewogen, maar ook zonder die verklaringen was naar het oordeel van de Raad reeds een voldoende basis voor de ordemaatregel van schorsing aanwezig. De nadien door appellanten afgelegde andersluidende verklaringen deden daaraan niet af. De bestreden besluiten, voorzover de schorsing daarbij onverkort is gehandhaafd, houden dan ook in rechte stand.
    
    4. Met betrekking tot de handhaving van het strafontslag komt de Raad tot geen andere conclusie.
    
    4.1. Gezien de verklaringen die appellanten na 17 oktober 2001 hebben afgelegd, gevoegd bij de verklaringen van de toenmalige indelers R.E.K. en J.M.P., de teamleiderplanner J.F.M. en de planningscoördinator D.C., lijdt het ook voor de Raad geen twijfel dat appellanten stelselmatig, gedurende langere tijd en op ruime schaal misbruik hebben gemaakt van zwakke plekken in het door het [naam bedrijf] gehanteerde indelingssysteem en van het ontbreken van intensieve controle op aanwezigheid, verzuim en (buitengewoon) verlof, kennelijk vooral met het doel "op kosten van de baas te klussen" in hun eigen bedrijf. Dat op zichzelf bij het [naam bedrijf] bekend was dat appellanten naast hun betrekking als buschauffeur ook nevenwerkzaamheden verrichtten, rechtvaardigt die handelwijze geenszins. Met name door zich veelvuldig te laten indelen voor zogeheten reservediensten - gedurende welke zij zich in de garage beschikbaar dienden te houden voor het verrichten van invaldiensten of het uitvoeren van andere opdrachten - en dan reeds kort na aanvang van die dienst te vertrekken, alsmede door het opgeven van onjuiste redenen ter rechtvaardiging van verzuim of ter verkrijging van verlof, hebben appellanten zich aan de dienst onttrokken op een wijze waarvan zij hebben kunnen en moeten begrijpen dat deze volstrekt ongeoorloofd was. 
    
    4.2. Het beroep op de (destijds) bij het [naam bedrijf] heersende bedrijfscultuur slaagt niet. Vast staat dat de leiding van het Busbedrijf als richtsnoer hanteerde dat "de bussen moeten rijden" en uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat die leiding gedoogde dat indelers en chauffeurs daartoe zonodig creatief te werk gingen. De Raad wil aannemen dat dit er regelmatig toe leidde dat bij personeelskrapte onder het motto "voor wat hoort wat" oplossingen werden gezocht en gevonden die, naast het bedrijfsbelang, ook het persoonlijk belang van de betrokkenen dienden. Verder is naar voren gekomen dat het onderling ruilen van diensten of zelfs het tegen betaling doen verrichten van diensten door een collega-chauffeur niet ongebruikelijk was en dat daartegen door het [naam bedrijf] niet of nauwelijks werd opgetreden. Ook de controle op verzuim en verlof liet klaarblijkelijk te wensen over. Dit alles neemt echter niet weg dat appellanten, zoals gedaagde terecht heeft aangevoerd, hun eigen verantwoordelijkheid jegens hun werkgever hadden en een en ander vormde geen vrijbrief om de zwakke plekken van het systeem te misbruiken op een manier zoals appellanten dit hebben gedaan. Appellanten kunnen zich evenmin verschuilen achter de bereidwilligheid van de indelers, nog daargelaten hoe die bereidwilligheid werd verkregen. Niet aannemelijk is dat zij niet wisten dat indelers ongeoorloofd handelden door, bijvoorbeeld, toestemming te verlenen om ver vóór het einde van een reservedienst te vertrekken, een valse verzuimgrond op te voeren of zonder goede reden verlof terug te boeken.
    
    4.3. Het vorenstaande brengt met zich dat gedaagde terecht heeft geoordeeld dat appellanten zich hebben schuldig gemaakt aan plichtsverzuim. Nu niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan dit plichtsverzuim appellanten niet kan worden toegerekend, was gedaagde bevoegd appellanten hiervoor disciplinair te straffen.
    
    4.4. Het opleggen van de straf van onvoorwaardelijk ontslag acht de Raad niet onevenredig aan de aard en de ernst van het gepleegde plichtsverzuim. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat sprake is geweest van langdurig stelselmatig handelen, gericht op het behalen van financieel voordeel. Dat de indelers R.E.K. en J.M.P. door gedaagde minder hard zijn aangepakt - op eerstgenoemde is druk uitgeoefend om vervroegd met pensioen te gaan, terwijl laatstgenoemde voorwaardelijk is ontslagen en in de functie van buschauffeur is teruggeplaatst - kan niet leiden tot het oordeel dat in strijd met het gelijkheidsbeginsel is gehandeld, nu deze gevallen niet met die van appellanten op één lijn zijn te stellen.
    
    
      4.5. Appellanten hebben nog een beroep gedaan op overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Zij hebben daartoe gewezen op de lange duur van de bezwaarschriftprocedure. De Raad is echter van oordeel dat, hoewel bij het nemen van de beslissingen op bezwaar de door de Awb voorgeschreven beslistermijnen zijn overschreden, van een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in het EVRM niet kan worden gesproken. Daarbij heeft de Raad mede acht geslagen op de complexiteit van de zaak, op de processuele houding van appellanten en op het gewicht van de op het spel staande belangen. Tegen deze achtergrond bezien, kunnen ook geen te lange perioden van onverklaard stilzitten worden aangewezen. 
      5. De slotsom is dat de aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
    
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb bestaat geen aanleiding.
    
    III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    Bevestigt de aangevallen uitspraken.
    
    Aldus gegeven door mr. A. Beuker-Tilstra als voorzitter en mr. K. Zeilemaker en mr. R. Kooper als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.W. Loots als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 2 oktober 2003.
    
    (get.) A. Beuker-Tilstra.
    
    (get.) P.J.W. Loots.