ECLI:NL:RBGEL:2026:2026, Rechtbank Gelderland, 13-03-2026, AWB 25/5782, AWB 25/5814
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2026-03-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingswet; last onder bestuursdwang; overtreding onduidelijk; last behoeft precisering; voorlopige voorziening toegewezen.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ARN 25/5782 en ARN 25/5814
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 
    
    
      in de zaken tussen
    
    
    
      [verzoeker 1] B.V., uit [plaats],
    
      
        
          [verzoeker 2] B.V., uit [plaats],
      gezamenlijk verzoekers
      (gemachtigde: [gemachtigde]),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ermelo 
    (gemachtigden: mr. F.T.J. van Veluw en mr. L.C. Faber).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak op de verzoeken om een voorlopige voorziening gaat over de aan ieder van verzoekers opgelegde last onder bestuursdwang voor het zonder benodigde omgevingsvergunning verrichten van een omgevingsplanactiviteit die bestaat uit het bouwen/plaatsen en aanwezig hebben van een bijbehorend bouwwerk aan de [locatie] in [plaats] (hierna: het perceel).
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter wijst de verzoeken van verzoekers toe, omdat de bezwaargronden een redelijke kans van slagen hebben. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met de besluiten van 30 oktober 2025 is aan beide verzoekers dezelfde last onder bestuursdwang opgelegd. Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      2.1.
      Het college heeft voor zijn reactie op de verzoeken verwezen naar zijn verweer in de bezwaarfase. Daarnaast heeft het college ingestemd met verlenging van de begunstigingstermijn tot de uitspraak van de voorzieningenrechter.
      
    
    
      2.2.
      De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 12 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] en [persoon B] namens [verzoeker 1] B.V., [persoon C] namens [verzoeker 2] B.V., de gemachtigde van verzoekers en de gemachtigden van het college.
      
    
    
      2.3.
      De voorzieningenrechter heeft op 20 februari 2026 het onderzoek heropend om het college in de gelegenheid te stellen om de aankondigingen van de voornemens tot het opleggen van de lasten onder bestuursdwang gericht aan [verzoeker 1] B.V. en aan [verzoeker 2] B.V. bij de rechtbank in te dienen.
      
    
    
      2.4.
      Op 23 februari 2026 heeft de rechtbank de aankondigingen van 15 mei 2025 respectievelijk 17 juli 2025 van het college ontvangen. Daarnaast hebben zowel het college als verzoekers de voorzieningenrechter laten weten dat de zaken zonder verdere nadere zitting kunnen worden afgedaan.
      
    
    
      2.5.
      Omdat dezelfde voorlopige voorziening namens beide verzoekers is verzocht, zal de voorzieningenrechter in beide zaaknummers tegelijk uitspraak doen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. De voorzieningenrechter gaat hierna eerst kort in op de feiten en omstandigheden die tot deze zaken hebben geleid. Daarna zal het wettelijk kader uiteengezet worden. Vervolgens vindt de inhoudelijke beoordeling van de verzoeken om een voorlopige voorziening plaats.
    
    
      
        Waar gaan deze zaken over?
      
    
    4. [verzoeker 2] B.V. en [verzoeker 1] B.V. zijn eigenaar van respectievelijk het perceel en de bebouwing aan de [locatie] in [plaats]. De bebouwing bestaat uit een restaurant met in het achtererfgebied een bijbehorend bouwwerk dat als schuur wordt gebruikt.
    
    
      4.1.
      De schuur is al langere tijd onderwerp van geschil tussen partijen, omdat deze volgens het college in strijd met het destijds geldende bestemmingsplan is gebouwd. In dat kader zijn eerder al meerdere lasten onder dwangsom opgelegd, die volgens het college niet tot het beoogde resultaat hebben geleid.
      
    
    
      4.2.
      Na eerst voornemens tot het opleggen van een last onder bestuursdwang te hebben aangekondigd, heeft het college op 30 oktober 2025 de lasten daadwerkelijk opgelegd. De last onder bestuursdwang houdt verband met het zonder benodigde omgevingsvergunning verrichten van een omgevingsplanactiviteit die bestaat uit het bouwen/plaatsen en aanwezig hebben van een bijbehorend bouwwerk aan de [locatie] in [plaats]. Verzoekers zijn daarom gelast om binnen een termijn van zes weken het gerealiseerde bouwwerk te verwijderen en verwijderd te houden of te laten voldoen aan de voorwaarden zoals geformuleerd in artikel 22.36 aanhef en onder a, onder 2 van het Omgevingsplan gemeente Ermelo (bruidsschat). Als verzoekers niet tijdig  of niet volledig aan de aan hen opgelegde last voldoen, zal het college bestuursdwang toepassen. Concreet betekent dit dat het college het betreffende bouwwerk zal (laten) slopen of laten voldoen aan de hiervoor vermelde voorwaarden.
      
    
    
      4.3.
      Verzoekers hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Daarnaast hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen en de besluiten van 30 oktober 2025 te schorsen.
      
      
        
          Wettelijk kader
        
        5. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Ook bestaat het tijdelijke deel van het omgevingsplan uit enkele gemeentelijke verordeningen en de bruidsschat. De bruidsschat bevat regels die eerst op Rijksniveau geregeld waren, maar nu (in ieder geval tijdelijk) onderdeel uitmaken van het omgevingsplan.
      
      
    
    
      5.1.
      Op het perceel waar het bijgebouw is gebouwd, gold voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet het bestemmingsplan ‘De Driehoek 2016’ (het bestemmingsplan). Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Ermelo. Op het perceel gelden de bestemmingen  ‘Horeca’ (gebiedsaanduiding ‘overige zone – voorwaardelijke verplichting 10’) en ‘Groen’.
      
    
    
      5.2.
      Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In bijlage A behorend bij artikel 1.1 van de Omgevingswet is het begrip ‘omgevingsplanactiviteit’ gedefinieerd als:
      
      
        
          “a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan;
        
        
          b. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan.
        
        
          c. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan.”
        
      
      
    
    
      5.3.
      Met de artikelen 22.26, 22.27 en 22.28 van het omgevingsplan (de bruidsschat) worden bouwactiviteiten die onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) vergunningplichtig waren voor het bouwen onder de Omgevingswet vergunningplichtig voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken. Hiermee wordt geborgd dat deze bouwactiviteiten, net als onder de Wabo, worden getoetst aan de ruimtelijke regels. Voor de meeste bouwwerken is dus een omgevingsvergunning benodigd voor de omgevingsplanactiviteit bouwwerken.
    
    
      5.4.
      Daarnaast staan in artikel 22.36 van het Omgevingsplan gemeente Ermelo (bruidsschat) de activiteiten die van rechtswege in overeenstemming zijn met het omgevingsplan. Dit artikel is het voormalige artikel 2, derde onderdeel, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
      
    
    
      5.5.
      Artikel 22.36 van het Omgevingsplan gemeente Ermelo luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
      
      
        
          “Onverminderd de overige bepalingen van deze afdeling en de bepalingen van afdeling 22.3 zijn in ieder geval in overeenstemming met dit omgevingsplan:
        
      
      a. het bouwen, in stand houden en gebruiken van een bijbehorend bouwwerk of een uitbreiding daarvan als bedoeld in artikel 22.27, onder a, als in aanvulling op de in dat onderdeel gestelde eisen ook wordt voldaan aan de volgende eisen:
      
        
          […]
        
        2. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
        i. als het bijbehorend bouwwerk of de uitbreiding daarvan hoger is dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55°, en waarbij de hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m en verder wordt begrensd door de volgende formule: maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m] x 0,47) + 3; en
        ii. functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het gaat om huisvesting in verband met mantelzorg;”
      
      
      
        
          Inhoudelijke beoordeling van de verzoeken om een voorlopige voorziening
        
      
      6. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of de bezwaren van verzoekers een redelijke kans van slagen hebben. Dat kan een reden zijn om de bestreden besluiten te schorsen. Deze vraag beantwoordt zij aan de hand van de gronden van verzoekers. Daar merkt de voorzieningenrechter op voorhand bij op dat een voorlopige voorzieningenprocedure een spoedprocedure is, waarin slechts ruimte is voor een voorlopige beoordeling van de bezwaargronden die de rechtmatigheid van het bestreden besluit raken. Het is in eerste instantie aan het college om een beslissing op bezwaar te nemen, waarbij de bezwaargronden van verzoekster volledig moeten worden beoordeeld.
      
      
        
          Zijn de lasten voldoende duidelijk?
        
      
      7. Verzoekers betogen dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden, omdat van een overtreding geen sprake (meer) is. Door aanpassing van het bijgebouw, via het verlagen van een deel van dakconstructie, is het bijgebouw volgens verzoekers vergunningvrij en is de noodzaak voor een omgevingsvergunning komen te vervallen. Ter ondersteuning van hun betoog lichten verzoekers toe dat het bijgebouw in februari 2024 zodanig is aangepast dat het bouwwerk vanaf een minimale afstand van 4,26 meter van de perceelsgrens een daknok heeft van 5 meter hoog en voor het overige deel tot aan de perceelsgrens een plat dak heeft van 3 meter hoog. Daarmee voldoet het bouwwerk volgens verzoekers aan de vereisten van artikel 22.36 van het Omgevingsplan gemeente Ermelo en is een omgevingsvergunning niet vereist. Dat het college daar anders over denkt kunnen verzoekers niet volgen. De huidige dakvorm, waarin sprake is van een combinatie van een daknok met twee schuine vlakken en deels nog een plat dak, wordt in artikel 22.36 of de toelichting daarop niet uitgesloten. Bovendien is het na en aan elkaar bouwen van meerdere bijbehorende bouwwerken niet ongebruikelijk. Een combinatie van meerdere dakconstructies is dan ook mogelijk. Verzoekers betwisten de stelling van het college dat het gerealiseerde platte dak hoger is dan 3 meter, althans stellen dat het college met deze toevoeging op zitting te laat is dan wel verwarring zaait omdat dit punt niet eerder naar voren is gebracht en volgens verzoekers niet alsnog aan het handhavingsbesluit ten grondslag kan worden gelegd. Tot op heden baseerde het college zijn besluitvorming volledig op een vermeende onjuiste uitleg door verzoekers van artikel 22.36, aanhef en onder a, onder 2o van het Omgevingsplan. De voorzieningenrechter begrijpt hieruit dat verzoekers aanvullend betogen dat de last onduidelijk is en tot rechtsonzekerheid leidt, omdat de hoogte van het afgeknotte deel van het gebouw niet eerder ter sprake is gekomen.
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat het bijgebouw ook na de aanpassing die tussen 24 februari 2024 en 29 februari 2024 heeft plaatsgevonden niet vergunningvrij is. Anders dan verzoekers betogen, voldoet het bouwwerk volgens het college niet aan de vereisten van artikel 22.36, onder a, onder 2o van het Omgevingsplan. Onder verwijzing naar de Nota van toelichting bij het Besluit van 4 september 2014 stelt het college dat de uitleg van voormeld artikel daaraan in de weg staat. Uit die Nota blijkt volgens het college dat bijbehorende bouwwerken met een hoogte van meer dan drie meter een schuin dak moeten hebben, dat wil zeggen een kap met een nok die gevormd wordt door twee schuine dakvlakken. Daarvoor zijn in de regel alleen zadeldaken of standaard schilddaken mogelijk. Daarnaast heeft het college op zitting nog opgemerkt dat de aanpassing van het bouwwerk dit niet anders maakt, omdat het met een plat dak afgeknotte deel van het gebouw nog steeds meer dan 3 meter hoog is. Dat blijkt volgens het college uit de controlerapportage van 4 maart 2024 die aan de lasten onder bestuursdwang ten grondslag ligt. Volgens het college moet dus ook dit deel van het bouwwerk aan de vereisten van artikel 22.36 van het Omgevingsplan voldoen. Het college handhaaft daarom het standpunt dat sprake is van een overtreding.
      
    
    
      7.2.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat niet is komen vast te staan dat het college handhavend heeft kunnen optreden, omdat het onduidelijk is wat precies de overtreding is en in het verlengde daarvan onduidelijk is hoe verzoekers de last moeten uitvoeren. Het bezwaar van verzoekers heeft dan ook een redelijke kans van slagen. Hieronder licht de voorzieningenrechter dit toe.
      
    
    
      7.3.
      
        Artikel 5.21 van de Awb luidt als volgt:
        
          “Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
        
      
      
        
          
            een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
          
        
        
          
            de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.”
          
        
      
      
    
    
      7.4.
      
        Artikel 5:24, eerste lid, van de Awb luidt als volgt:
        
          “De last onder bestuursdwang omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.”
        
      
      
    
    
      7.5.
      Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 7 april 2021, vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zo duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. In het besluit van 30 oktober 2025 heeft het college verzoekers gelast om het bouwwerk te verwijderen en verwijderd te houden of te laten voldoen aan de voorwaarden zoals geformuleerd in artikel 22.36 aanhef en onder a, onder 2o van het Omgevingsplan gemeente Ermelo (bruidsschat). Hierbij heeft het college echter niet geconcretiseerd wat verzoekers moeten doen of nalaten om aan deze voorwaarden te kunnen voldoen. Gelet op de discussie tussen partijen over de uitleg van voormeld artikel, die niet alleen in het kader van deze procedure speelt maar ook eerder al aan de orde is geweest in het kader van aan verzoekers opgelegde lasten onder dwangsom van gelijke strekking en de beroepsprocedure tegen de invorderingsbeschikking naar aanleiding van het niet hieraan hebben voldaan, had het des te meer voor de hand gelegen voor het college om de last concreter te formuleren door aan te geven wat verzoekers moeten doen of nalaten om aan de voorwaarden van voormeld artikel te voldoen. Vooral ook omdat verzoekers naar aanleiding van de opgelegde lasten onder dwangsom het bouwwerk in februari 2024 hebben verbouwd in de verwachting daarmee aan de vereisten voor vergunningvrij bouwen op grond van artikel 22.36 van de Omgevingswet te hebben voldaan. De discussie tussen partijen leek steeds te gaan over de uitleg van artikel 22.36, aanhef en onder a, onder 2o van het Omgevingsplan, in de zin van welke dakvorm zou zijn toegestaan. Naar nu blijkt op zitting lijkt het college ervan uit te gaan dat het verlaagde deel van het bijgebouw nog altijd hoger is dan 3 meter en dat de last om die reden ook voor dat deel van het bijgebouw geldt. De hoogte van het afgeknotte deel van het bouwwerk is echter op geen enkele wijze aan bod gekomen in de lasten onder bestuursdwang van 30 oktober 2025, of in de daaraan voorafgaande aankondigingen een dergelijke last op te gaan leggen en is op de zitting door verzoekers betwist. In de lasten stelt het college weliswaar dat het voor haar onduidelijk is waarom verzoekers het bouwwerk hebben aangepast zoals dat is gebeurd en dat het nog altijd niet aan de eisen voor een vergunningvrij bouwwerk voldoet, maar het college laat na om uit te leggen waarom het volgens hem nog altijd niet voldoet. Daarmee zijn de besluiten naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvolledig en in strijd met de rechtszekerheid. Dat in het controlerapport van 4 maart 2024 een foto staat waarbij is vermeld dat het aangepaste deel hoger is dan 3 meter maakt dat oordeel niet anders, omdat hiervan in de besluiten tot het opleggen van een last onder bestuursdwang geen enkele melding wordt gemaakt of nadere duiding aan wordt gegeven.
      
    
    
      7.6.
      Dat de lasten nadere precisering behoeven, betekent dat daaraan op dit moment geen uitvoering kan worden gegeven. Reeds hierom bestaat reden voor toewijzing van de verzoeken van verzoekers. De voorzieningenrechter laat daarom de vraag of het bouwwerk in de huidige staat aan de vereisten van artikel 22.36, aanhef en onder a , onder 2o, van het Omgevingsplan voldoet onbesproken. De bezwaarfase leent zich bij uitstek voor nadere bespreking van dit punt.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Omdat het onduidelijk is wat precies de overtreding is en in het verlengde daarvan onduidelijk is hoe verzoekers de last moeten uitvoeren, wijst de voorzieningenrechter de verzoeken om een voorlopige voorziening toe. 
    
    
    
      8.1.
      De voorzieningenrechter treft een voorlopige voorziening en schorst de lasten onder bestuursdwang tot zes weken na de datum van verzending van de beslissing op bezwaar.
      
    
    
      8.2.
      Het college dient het door verzoekers betaalde griffierecht te vergoeden. Daarnaast ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten. De voorzieningenrechter merkt de beide zaken (ARN 25/5782 en ARN 25/5814) aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De voorzieningenrechter zal daarom slechts éénmaal proceskosten toekennen in deze zaken. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,- en een wegingsfactor 1).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
      
        wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening toe;
      
      
        schorst de lasten onder bestuursdwang van 30 oktober 2025 tot zes weken na de door het college te nemen beslissingen op bezwaar;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 770,- aan verzoekers moet vergoeden;
      
      
        bepaalt dat het college een bedrag van € 1.868,- aan proceskosten aan verzoekers moet vergoeden.
      
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. mr. J.M. Emaus, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Hoijinck, griffier, en wordt openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open. 
    
  
  
     In de zin van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet.
  
  
     In overleg van de rechtbank met het college en verzoekers, is deze voorlopige voorziening gelijktijdig behandeld met de beroepsprocedures tegen de weigering van een omgevingsvergunning, de lasten onder dwangsom en de invorderingsbeschikkingen, bekend onder zaaknummers 24/5511, 24/5510, 24/7082 en 25/527. 
  
  
     In de zin van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet.
  
  
     Zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
  
  
     Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 22.26 van het omgevingsplan.
  
  
     Staatsblad 2014, 333, 24-09-2014.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:740.
  
  
     Bekend bij de rechtbank Gelderland onder zaaknummer ARN 25/527.
  
  
     Van 15 mei 2025 en 17 juli 2025.