ECLI:NL:RVS:2026:599, Raad van State, 04-02-2026, 202303567/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juni 2022 heeft de staatssecretaris op grond van artikel 8 van het destijds geldende Besluit versterking gebouwen Groningen besloten dat de woning van [appellant] op het adres [locatie] in Siddeburen voldoet aan de veiligheidsnorm. [appellant] is eigenaar van een woning aan de [locatie] in Siddeburen, een gebied waar aardbevingen als gevolg van gaswinning voorkomen. De Nationaal Coördinator Groningen heeft laten onderzoeken of de woning van [appellant] voldoet aan de veiligheidsnorm voor gebouwen in het aardbevingsgebied. De NCG heeft op basis van enkele onderzoeken geconcludeerd dat dit het geval is. De staatssecretaris heeft daarom met zijn besluiten van 25 mei 2023 en 22 mei 2024 bepaald dat de woning van [appellant] niet voor versterking in aanmerking komt. [appellant] stelt dat de onderzoeken waarop de besluiten berusten onvoldoende aannemelijk maken dat zijn woning geen versterking behoeft.

202303567/1/R1.
    Datum uitspraak: 4 februari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de rechtbank) van 12 april 2023 in zaak nrs. 23/1054 en 23/1055 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Nationaal Coördinator Groningen (lees: de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, thans: de staatssecretaris Herstel Groningen).
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 juni 2022 heeft de staatssecretaris op grond van artikel 8 van het destijds geldende Besluit versterking gebouwen Groningen (hierna: het BvgG) besloten dat de woning van [appellant] op het adres [locatie] in Siddeburen voldoet aan de veiligheidsnorm.
    Bij besluit van 26 januari 2023 heeft de staatssecretaris het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit 15 juni 2022 gegrond verklaard en dat besluit herroepen.
    Bij uitspraak van 12 april 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 januari 2023 vernietigd en de staatssecretaris opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 25 mei 2023 heeft de staatssecretaris het door [appellant] gemaakte bezwaar opnieuw gegrond verklaard, het besluit van 15 juni 2022 herroepen en besloten dat de woning van [appellant] voldoet aan de veiligheidsnorm.
    [appellant] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 25 mei 2023.
    Bij besluit van 22 mei 2024 heeft de staatssecretaris opnieuw besloten dat de woning van [appellant] voldoet aan de veiligheidsnorm, ditmaal op grond van artikel 13i van de Tijdelijke wet Groningen (hierna: de TwG), en niet hoeft te worden versterkt.
    [appellant] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 22 mei 2024.
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en de staatssecretaris hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 september 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.V. Lie-A-Lien, rechtsbijstandverlener in Amsterdam, en vergezeld door [gemachtigde], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.M. Don, vergezeld door mr. G.H. Poort-van Drempt en R.E. Kamer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van een woning aan de [locatie] in Siddeburen, een gebied waar aardbevingen als gevolg van gaswinning voorkomen.
    De Nationaal Coördinator Groningen (hierna: de NCG) heeft laten onderzoeken of de woning van [appellant] voldoet aan de veiligheidsnorm voor gebouwen in het aardbevingsgebied. De NCG heeft op basis van enkele onderzoeken geconcludeerd dat dit het geval is. De staatssecretaris heeft daarom met zijn besluiten van 25 mei 2023 en 22 mei 2024 bepaald dat de woning van [appellant] niet voor versterking in aanmerking komt.
    [appellant] stelt dat de onderzoeken waarop de besluiten berusten onvoldoende aannemelijk maken dat zijn woning geen versterking behoeft.
    Wettelijk kader
    2.       De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    Beoordeling van het hoger beroep
    3.       Bij uitspraak van 12 januari 2023 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar tegen het besluit van 15 juni 2022 gegrond verklaard. De rechtbank heeft de staatssecretaris onder oplegging van een dwangsom opgedragen om binnen vier weken alsnog een besluit op dit bezwaar te nemen.
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte oordeelt dat de staatssecretaris heeft voldaan aan de opdracht om binnen vier weken een nieuw besluit op bezwaar te nemen, omdat het besluit van 26 januari 2023 geen nieuwe inhoudelijke beslissing over de versterking van de woning van [appellant] bevat. De rechtbank heeft hiermee nagelaten om het geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten.
    4.1.    Bij het besluit van 26 januari 2023 heeft de staatssecretaris het bezwaar van [appellant] gegrond verklaard en dit besluit herroepen. Dit is binnen de door de rechtbank gestelde termijn van vier weken. De rechtbank heeft geoordeeld dat dit besluit is genomen in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Anders dan [appellant] betoogt, heeft de staatssecretaris voldaan aan de opdracht van de rechtbank om tijdig een nieuw besluit te nemen. Voor de vraag of een beslissing een besluit is, is niet van belang of de beslissing juist is.
    Omdat het besluit onvolledig was, heeft de rechtbank de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit te nemen. De Afdeling ziet niet waarom de rechtbank niet kon volstaan met de dwangsom die zij heeft opgelegd. Ook ziet de Afdeling niet dat de rechtbank daarmee in strijd met artikel 8:41a van de Awb zou hebben gehandeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie hoger beroep
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Geen inhoudelijke behandeling van het besluit van 25 mei 2023
    6.       Met het besluit van 25 mei 2023 heeft de staatssecretaris ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank opnieuw op het bezwaar van [appellant] besloten. De staatssecretaris vindt op grond van een beoordelingsrapport van BORG dat de woning van [appellant] aan de veiligheidsnorm voldoet.
    7.       Op 22 mei 2024 heeft de staatssecretaris op grond van een rapport van W2N opnieuw besloten dat de woning van [appellant] niet hoeft te worden versterkt. Dit besluit is, op grond van artikel 6:24 van de Awb in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege onderwerp van dit geding.
    8.       De Afdeling beoordeelt in deze uitspraak alleen het beroep van [appellant] tegen het besluit van 22 mei 2024. [appellant] heeft geen belang meer bij het beroep tegen het besluit van 25 mei 2023. [appellant] voert tegen beide besluiten hetzelfde aan. Het besluit van 25 mei 2023 is vervangen door het besluit van 22 mei 2024 en bestaat dus niet meer.
    9.       Het beroep tegen het besluit van 25 mei 2023 is niet-ontvankelijk.
    Het beroep tegen het besluit van 22 mei 2024
    10.     W2N heeft de woning beoordeeld aan de hand van de Nederlandse Praktijkrichtlijn (NPR). Dit is een richtlijn voor aardbevingsbestendig bouwen. De conclusie van W2N is dat de woning voldoet aan de veiligheidsnorm. De woning hoeft daarom niet seismisch versterkt te worden.
    11.     [appellant] betoogt dat het rapport van W2N niet juist is. Hij zegt dat zijn muren scheef staan en scheuren vertonen. De staatssecretaris had de aannames van W2N beter moeten controleren. Hij wijst daarbij op een door hem overgelegd rapport van Econstruct van 13 februari 2025 en een nadere reactie van Econstruct van 15 september 2025.
    Op de zitting heeft de heer Meijlink van Econstruct namens [appellant] toegelicht dat niet duidelijk is waar de aannames in het rapport van W2N over de sterkte van de wrijvingskoppelingen van de bovenbouw van de woning op zijn gebaseerd. Ook valt volgens hem uit dat rapport niet op te maken hoe scheefstand daarin is meegenomen.
    11.1.  De staatssecretaris heeft naar aanleiding van het rapport van Econstruct om een nader advies aan W2N gevraagd. W2N stelt dat de aardbevingsbelasting bij [appellant] relatief laag is. Omdat het niet mogelijk is overal de muren bloot te leggen, heeft W2N daarover aannames gedaan op basis van het bouwjaar en de gebruikte stenen.
    Op de zitting van de Afdeling heeft de heer Kamer namens de staatssecretaris toegelicht dat het rapport van W2N-rapport berust op voor [appellant] gunstige "worst case" aannames. W2N is uitgegaan van "koude oplegging", dat wil zeggen niet constructief verbonden koppelingen tussen muren en fundering. Bovendien heeft W2N de in 2024 waargenomen scheefstanden bij haar oordeel betrokken. Kamer heeft toegelicht dat het op vier plaatsen opgraven van de fundering voldoende was om de conditie van deze fundering vast te stellen.
    De staatssecretaris mocht dus op het rapport van W2N afgaan. De adviseur van de staatssecretaris heeft gemotiveerd gereageerd op de kritiek van Econstruct.
    11.2.  De staatssecretaris heeft voldoende toegelicht waarom het onderzoek naar de fundering voldoende was. "Destructief onderzoek" (lees: het slopen van muren) was niet nodig. De staatssecretaris heeft terecht gesteld dat de woning van [appellant] aan de veiligheidsnorm voldoet en niet hoeft te worden versterkt.
    Het betoog slaagt niet.
    12.     Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 22 mei 2024 is ongegrond.
    Slot
    13.     De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 25 mei 2023 niet-ontvankelijk;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van 22 mei 2024 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2026
    672-1136
     
    BIJLAGE
     
    Tijdelijke wet Groningen
    Artikel 1
    In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    - gebouw: bouwwerk dat een voor mensen toegankelijke overdekte geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt;
    […]
    - Onze Minister: Onze Minister van Economische Zaken en Klimaat;
    […]
    - veiligheidsnorm: veiligheidsnorm van 10-5, zijnde het individueel aardbevingsrisico van maximaal 1 op de 100.000 per jaar dat een individu mag lopen in of nabij de verschillende bouwwerken waar dat individu verblijft;
    […]
    Artikel 13h
    Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de wijze waarop wordt vastgesteld of een gebouw aan de veiligheidsnorm voldoet en de wijze waarop wordt bepaald welke maatregelen nodig zijn om een gebouw aan de veiligheidsnorm te laten voldoen.
    Artikel 13i
    1. Onze Minister beoordeelt conform de prioritering in het programma van aanpak of een gebouw aan de veiligheidsnorm voldoet.
    2. Indien een gebouw aan de veiligheidsnorm voldoet, neemt Onze Minister een besluit inhoudende dat het gebouw aan de veiligheidsnorm voldoet en geen versterkingsmaatregelen noodzakelijk zijn. […]
    Besluit tijdelijke wet Groningen
    Artikel 10f
    1. De vaststelling of een gebouw aan de veiligheidsnorm voldoet vindt plaats:
    a. door het gebouw toe te delen aan een typologie en te beoordelen aan de hand van de typologie, de locatie, de ontwerpdatum en afmetingen van het gebouw en volgens de NPR 9998;
    b. door het gebouw toe te delen aan een typologie en te beoordelen aan de hand van de typologie en de locatie; of
    c. indien een toedeling als bedoeld in onderdeel a of b niet mogelijk is, aan de hand van een individuele beoordeling volgens de NPR 9998.
    […]
    5. Bij ministeriële regeling wordt aangewezen welke versie van de NPR 9998 wordt gehanteerd en worden nadere regels gesteld over:
    a. de toedeling en de beoordeling, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b;
    b. de individuele beoordeling, bedoeld in het eerste lid, onderdeel c;
    […]
    6. Bij de vaststelling of het gebouw voldoet aan de veiligheidsnorm, bedoeld in het eerste lid,[…], vindt een opname op locatie plaats.
    Regeling Tijdelijke wet Groningen
    Artikel 10.6
    De individuele beoordeling van een gebouw volgens de NPR 9998, bedoeld in artikel 10f, eerste lid, onderdeel c, van het Besluit, vindt plaats met inachtneming van de in bijlage 7 opgenomen voorwaarden.
    Artikel 10.8
    Als de te hanteren versie van de NPR 9998, bedoeld in artikel 10f, vijfde lid, aanhef, van het Besluit, wordt de NPR 9998:2020 aangewezen.
    Bijlage 7. Voorwaarden voor individuele beoordeling van een gebouw volgens de NPR 9998, behorende bij artikel 10.6 van deze regeling
    1. Indien voor de locatie van het gebouw onvoldoende relevante grondgegevens beschikbaar zijn, wordt aanvullend grondonderzoek uitgevoerd.
    2. Indien dit nodig is voor het beoordelen of een gebouw voldoet aan de veiligheidsnorm vindt uitgebreid onderzoek naar en beoordeling van de fundering plaats conform de NEN 8707+C1:2020. Hierbij moet de scheefstand / de relatieve rotatie van het gebouw ten opzichte van het maaiveld in acht worden genomen. Hierbij kan waarbij gebruik worden gemaakt van onderstaande tabel:
    Tabel 7.1 Situaties met noodzaak tot onderzoek en beoordeling fundering
    Situatie        Noodzaak tot onderzoek en beoordeling fundering met NEN 8707+C1:2020
    Fundering na 1985 en geen constructieve schade bovengronds of scheefstand/relatieve rotatie >1:75         Geen beoordeling NEN 8707+C1:2020 nodig
    Fundering na 1985 en wel constructieve schade bovengronds of scheefstand/relatieve rotatie >1:75         Beoordeling volgens NEN 8707 +C1:2020 nodig (berekening)
    Fundering voor 1985 en wel constructieve schade bovengronds of scheefstand/relatieve rotatie >1:75         Beoordeling volgens NEN8707 +C1:2020 nodig (berekening)
    Fundering voor 1985 en geen constructieve schade bovengronds:
    - Meting scheefstand/relatieve rotatie < 10 mm/m (1/100) en geen aanzienlijke toename te verwachten
    - Meting scheefstand/relatieve rotatie >10 maar < 13 mm/m en/of enige toename te verwachten
    - Meting scheefstand/relatieve rotatie > 13 mm/m en/of aanzienlijke toename te verwachten     Geen beoordeling NEN 8707+C1:2020 nodig
    Onder voorbehoud geen beoordeling NEN 8707 +C1:2020 nodig; vaststellen met zakkingsmeting
    Beoordeling volgens NEN 8707 +C1:2020 nodig (berekening)
    3. In geval van scheuren in metselwerk wordt voor het bepalen of sprake is van constructieve schade gebruik gemaakt van de schadeklasse, opgenomen in de tabel met overzicht van schadeklassen, opgenomen in bijlage 3, waarbij schades vanaf schadeklasse 3 (scheuren met een wijdte tussen 5 en 15 mm of meerdere scheuren met een wijdte van 3 mm of groter) in ieder geval gezien worden als constructieve schade.
    4. Bij het bepalen van de aanwezigheid van constructieve schade bovengronds wordt de schade beoordeeld met inachtneming van het totaalbeeld van scheuren en verzakkingen het gehele scheur- en zakkingspatroon en de mogelijke onderliggende oorzaken (bijvoorbeeld de staat van de fundering).
    5. Delen van gebouwen die niet voor verblijf van mensen zijn bedoeld (zoals bijgebouwen, schuren en garages) worden in de beoordeling meegenomen, indien deze gebouwdelen in gevolgklasse CC1b, bedoeld in tabel 2.1, van de NPR 9998 vallen.
    6. Indien dit nodig is om te beoordelen of een gebouw voldoet aan de veiligheidsnorm worden niet-seismische, constructieve elementen van het gebouw in de beoordeling meegenomen.
    7. Verzwakte delen van de constructie (boven- en ondergronds) worden in de beoordeling meegenomen, in de tijdens opname vastgestelde technische staat, en vervolgens op de voor seismische beoordeling benodigde wijze gemodelleerd.
    8. Er wordt gebruik gemaakt van die rekenmethode die past bij het gebouw, waarbij voldoende toename van detail van analyse plaatsvindt om daadwerkelijk te kunnen bepalen dat een gebouw aan de veiligheidsnorm voldoet. Indien uit de meest gedetailleerde berekening blijkt dat een gebouw niet aan de veiligheidsnorm voldoet, worden maatregelen bepaald.