ECLI:NL:RBROT:2026:1123, Rechtbank Rotterdam, 28-01-2026, ROT 25/9912
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2026-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Voorlopige voorziening. Omgevingswet. Omgevingsvergunning voor een kleinschalige woonvoorziening voor vijf kinderen van 15 tot 19 jaar in een woning (buitenplanse omgevingsplanactiviteit).
        Geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de conclusie dat de geluidbelasting (stemgeluid) niet afwijkt van de situatie waarin een gezin met kinderen in de woning woont. Het college kon ervan uitgaan dat het aantal verkeersbewegingen vergelijkbaar is met dat bij een reguliere woning. Voor zover het bij de andere overlast die verzoeker vreest om ruimtelijk relevante gevolgen gaat, heeft verzoeker niet aannemelijk gemaakt dat onaanvaardbare gevolgen voor het woon- en leefklimaat zijn te verwachten. Geen strijd met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het verzoek om voorlopige voorziening wordt afgewezen.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Zittingsplaats Rotterdam
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 25/9912
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 28 januari 2026 in de zaak tussen
    
      
        
          [naam verzoeker]
        , uit Rotterdam , verzoeker
      
      
        en
      
      
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam 
    (gemachtigde: mr. C.W. de Jong).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam vergunninghoudster] uit Rotterdam (vergunninghoudster)
      (gemachtigde: S. Jahfari).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de verlening van een omgevingsvergunning voor het realiseren van een kleinschalige woonvoorziening voor vijf kinderen van 15 tot 19 jaar. Verzoeker is het hier niet mee eens. Hij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt zij aan de hand van de gronden van verzoeker.
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het bestreden besluit van 23 oktober 2025 heeft het college aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van de functie van het pand [adres 1] in Rotterdam van reguliere woning naar kleinschalig wonen met zorg ten behoeve van een kleinschalige woonvoorziening voor vijf kinderen van 15 tot 19 jaar. Verzoeker heeft hiertegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      2.1.
      Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. Verzoeker heeft nadere stukken ingediend.
      
    
    
      2.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 15 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, vergezeld door [persoon A] , de gemachtigde van het college en mr. W.H.M. van der Zwan en de gemachtigde van vergunninghoudster.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Totstandkoming van het besluit 
      
    
    3. Vergunninghoudster wil in de woning aan de [adres 1] een kleinschalige woonvoorziening realiseren in de vorm van begeleid wonen voor vijf kinderen in de leeftijd van 15 tot 19 jaar met een ondersteuningsbehoefte. De voorziening biedt een stabiele en huiselijke omgeving waarin wonen centraal staat. De aanwezige 24-uursbegeleiding is ondersteunend en is gericht op het bevorderen van de zelfredzaamheid van de kinderen.
    
    4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het perceel [adres 1] geldt het omgevingsplan gemeente Rotterdam (het omgevingsplan). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het betreffende perceel was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan “Prinsenland” (het bestemmingsplan) van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Rotterdam.
    
    
      4.1.
      In het bestemmingsplan is, voor zover hier van belang, aan het perceel de bestemming “Wonen-3” toegekend. Op grond van artikel 30.1 van de planregels zijn de voor “Wonen-3” aangewezen gronden bestemd voor woningen, met de daarbij behorende voorzieningen zoals (inpandige) bergingen en garageboxen, aanbouwen, bijgebouwen, alsmede tuinen, groen, water en ontsluitingswegen en -paden. Op grond van artikel 1.58 van de planregels wordt onder woning verstaan: een gebouw (of een gedeelte daarvan) dat dient voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. In artikel 1.32 van de planregels is een huishouden als volgt gedefinieerd: persoon of groep personen die een duurzame huishouding voert/voeren, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan; bedrijfsmatige kamerverhuur wordt daaronder niet begrepen.
      
    
    
      4.2.
      In het bestreden besluit is het college ervan uitgegaan dat een kleinschalige woonvoorziening met zorg op deze locatie in strijd is met artikel 30.1 in samenhang met artikel 1.58 van de planregels van het bestemmingsplan. Met het bestreden besluit heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het omgevingsplan. Dit is een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (bopa) als bedoeld in de bijlage bij de Omgevingswet. Het bestemmingsplan voorziet niet in een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid. Volgens het college kan de bopa worden vergund, omdat de ruimtelijke impact op de omgeving gering is en de ontwikkeling daarom aanvaardbaar is.
      
    
    
      4.3.
      Inmiddels neemt het college het standpunt in dat de bewoning op één lijn kan worden gesteld met bewoning door één huishouden in de zin van artikel 1.32 van de planregels. Het gebruik als kleinschalige woonvoorziening is daarom volgens het college bij nader inzien niet in strijd met het omgevingsplan en er is geen omgevingsvergunning voor een bopa nodig.
      5. Verzoeker woont aan de [adres 2] . De afstand tussen de percelen is ongeveer 40 m. Hij vreest overlast van de woonvoorziening.
      
        Toetsingskader
      
      6. Uit de artikelen 5.1 eerste lid, onder a, en 5.21, tweede lid, onder b, van de Omgevingswet en artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving volgt dat een omgevingsvergunning voor een bopa alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (etfal). Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en moet het de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt daarom niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
      
    
    
      6.1.
      De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Vergunningplicht
        
        7. Verzoeker betoogt dat een voorlopige voorziening moet worden getroffen, omdat het college tegenstrijdige standpunten inneemt over de vergunningplicht.
      
      
    
    
      7.1.
      
        Het is waarschijnlijk dat het college het bestreden besluit in bezwaar zal herroepen, omdat het college inmiddels van mening is dat geen omgevingsvergunning nodig is voor het aangevraagde gebruik als kleinschalige woonvoorziening. Dat is voor de voorzieningenrechter echter geen reden om het bestreden besluit te schorsen. Als het standpunt van het college over de vergunningplicht juist is, betekent dat namelijk dat vergunninghoudster de woning nog steeds voor een kleinschalige woonvoorziening mag gebruiken, maar dan zonder dat daar een omgevingsvergunning voor nodig is.Partijen zijn het oneens over de vraag of de woonvoorziening kan worden aangemerkt als huishouden in de zin van artikel 1.32 van de planregels. De voorzieningenrechter stelt vast dat er voor beide standpunten argumenten zijn. In de beslissing op bezwaar zal het college zijn standpunt moeten bepalen en (nader) moeten onderbouwen. Bij de beoordeling hierna gaat de voorzieningenrechter vooralsnog uit van het bestreden besluit, waarin is aangenomen dat het aangevraagde gebruik vergunningplichtig is.
        
          Bezwaren van omwonenden
        
        8. Verzoeker stelt dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat er geen bezwaren bij omwonenden zijn. 
      
    
    
      8.1.
      
        In het bestreden besluit staat dat medewerking aan het plan kan worden verleend omdat er geen bezwaar tegen bestaat. Hiermee is uitsluitend bedoeld dat het college geen ruimtelijke bezwaren tegen het plan heeft. Dit is ter zitting door het college bevestigd.
        
          Alternatieven
        
        9. Volgens verzoeker is een alternatieve locatie met minder risico’s mogelijk.
      
      
    
    
      9.1.
      Het college moet beslissen over een bouwplan zoals dat is ingediend. Als een project op zichzelf voor het college aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven alleen tot weigering van medewerking door het college leiden, als op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het is aan degene die stelt dat er alternatieven zijn, om dit aannemelijk te maken. Verzoeker heeft geen concrete alternatieven genoemd en heeft dus ook niet aangetoond dat op een andere locatie een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. De voorzieningenrechter ziet in zoverre geen reden om een voorlopige voorziening te treffen. 
      
      
        
          Geluid en verkeer
        
        10. Verzoeker vreest hinder door geluid en verkeer. Volgens hem is hier te weinig onderzoek naar gedaan. Het akoestisch onderzoek is volgens verzoeker ontoereikend, omdat het niet van een worstcasescenario uitgaat, geen rekening houdt met tuin- en bezoekgeluid, cumulatie met nabijgelegen voorzieningen, nachtelijke bewegingen en verkeersgeluid. Volgens verzoeker kan uit het onderzoek niet worden geconcludeerd dat een goed woon- en leefklimaat gegarandeerd is. 
      
    
    
      10.1.
      
         Er is een akoestisch onderzoek uitgevoerd. De resultaten hiervan zijn beschreven in het rapport “Akoestisch onderzoek toelaten van een activiteit aan de [adres 1] in Rotterdam” van Spider Monkey Consultancy van 5 september 2025 en in het rapport “Onderbouwing buitenplanse omgevingsplanactiviteit begeleid wonen voor vijf kinderen met 24 uursbegeleiding aan de [adres 1] ” van Vandewall Planologisch Advies van 19 september 2025. Van belang is in dit geval vooral het stemgeluid van bewoners en bezoekers. In een reactie van DCMR van 16 oktober 2025 wordt een aantal gebreken in het akoestisch onderzoek geconstateerd. Dit betreft met name de gehanteerde bronvermogens, de bedrijfsduur en de verdeling van puntbronnen voor het stemgeluid. In de reactie concludeert DCMR echter ook dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, omdat het adres al een woonbestemming heeft en het beoogde gebruik een vergelijkbare geluidsbelasting kent; het geluid wijkt niet af van de situatie waarin een gezin met kinderen onder de woonfunctie in het huis zou verblijven. Dit laatste komt overeen met de conclusie in het rapport van 19 september 2025. Zoals ter zitting is bevestigd, onderschrijft het college de conclusie van DCMR. De voorzieningenrechter ziet in wat verzoeker heeft aangevoerd geen reden om aan de juistheid van deze conclusie te twijfelen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college ervan kunnen uitgaan dat het aantal verkeersbewegingen van en naar de woonvoorziening vergelijkbaar zal zijn met dat bij een reguliere woning. Daarbij is mede van belang dat in het bestreden besluit is uitgegaan van drie wisseldiensten per etmaal van steeds één begeleider en dat ter zitting is aangegeven dat het zelfs maar om één 24-uursdienst van één begeleider per etmaal gaat. De voorzieningenrechter acht het daarom niet aannemelijk dat de verkeersbewegingen onaanvaardbare gevolgen voor het woon- en leefklimaat zullen veroorzaken.Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter vooralsnog van oordeel dat het college zich wat betreft geluid en verkeer in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Er is in zoverre geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
        
          Overlast voor de omgeving
        
        11. Verzoeker vreest overlast in de omgeving door de woonvoorziening. Hij stelt dat het college te weinig aandacht heeft besteed aan de gevolgen van doorstroom van jongeren en risico’s voor het woon- en leefklimaat en aan de cumulatie van maatschappelijke voorzieningen. Wat betreft dat laatste wijst hij op de aanwezigheid van een verslavingskliniek in de buurt. Verzoeker betoogt ook dat het college de huisregels over onder meer bezoek, alcohol en drugs, toezicht en sancties bij overtreding in de omgevingsvergunning had moeten vastleggen.
      
      
    
    
      11.1.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat het bij de beoordeling alleen kan gaan om aspecten die in het kader van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties relevant zijn. Dit volgt uit het onder 6 beschreven toetsingskader. Het kan daarbij alleen gaan om ruimtelijk relevante aspecten. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State moet hinder of overlast die het gevolg is van onrechtmatig gedrag bij de besluitvorming buiten beschouwing worden gelaten, omdat dat aspecten van openbare orde zijn. Dit soort overlast kan worden tegengegaan in het kader van handhaving van de openbare orde.Voor zover het hier al om ruimtelijk relevante gevolgen gaat en niet om overlast die onder de openbare orde valt, heeft verzoeker niet aannemelijk gemaakt dat onaanvaardbare gevolgen voor het woon- en leefklimaat zijn te verwachten van de woonvoorziening. Het is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter dan ook niet nodig om voorschriften aan de omgevingsvergunning te verbinden ter bescherming van het woon- en leefklimaat. De voorzieningenrechter ziet ook op dit punt geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
      
      
        
          Brandveiligheid
        
        12. Verzoeker voert aan dat de brandveiligheid van het pand onvoldoende is. Er is geen volledig overzicht van brandcompartimentering, rookmelders en alarmering, ontruimingsroutes en nachtelijk toezicht bij calamiteiten.
      
    
    
      12.1.
      
        De omgevingsvergunning is uitsluitend aangevraagd en verleend voor het afwijken van het omgevingsplan. Er is geen sprake van bouwactiviteiten. De brandveiligheidseisen kunnen daarom in dit geval geen rol spelen bij de beoordeling van de aanvraag. Er moet wel aan de brandveiligheidseisen uit het Besluit bouwwerken leefomgeving worden voldaan, maar dat staat in deze procedure niet ter beoordeling.
        
          Overige bezwaren 
        
      
      13. Verzoeker heeft verder onder meer gronden naar voren gebracht over de manier waarop vergunninghoudster heeft gecommuniceerd, de professionaliteit van de organisatie en de kwaliteit van de geboden opvang. Deze aspecten kunnen, gelet op het onder 6 beschreven toetsingskader, geen reden zijn om de omgevingsvergunning te weigeren. Er is geen grond voor de verwachting dat het bestreden besluit om deze redenen in bezwaar niet in stand zal kunnen blijven. De voorzieningenrechter ziet daarom ook in zoverre geen reden om een voorlopige voorziening te treffen.Conclusie en gevolgen
      
      14. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Dat betekent dat de omgevingsvergunning blijft gelden en dat vergunninghoudster daarvan gebruik kan maken. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Vogtschmidt, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2026.
    
    
    
    
      
        De voorzieningenrechter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te tekenen.
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Omgevingswet
      
      
        Artikel 5.1. (omgevingsvergunningplichtige activiteiten wet)
      
    
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten:
    a. een omgevingsplanactiviteit,
    
      (…)
      tenzij het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval.(…)
    
    
    
      
        Artikel 5.18. (beoordelingsregels aanvraag artikel 5.1-activiteiten bij algemene maatregel van bestuur)
        1. Bij algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 5.1.(…)
    
    
    
      
        Artikel 5.21. (artikel 5.18 beoordelingsregels aanvraag omgevingsplanactiviteit)	
        1. Voor een omgevingsplanactiviteit worden de regels, bedoeld in artikel 5.18, gesteld met het oog op de doelen van de wet.
    
    2. De regels strekken er in ieder geval toe dat:
    a. de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van daarvoor in het omgevingsplan gestelde regels,
    b. de omgevingsvergunning ook kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties,
    c. op de beslissing of de omgevingsvergunning in een geval als bedoeld onder b kan worden verleend als het gaat om een omgevingsplanactiviteit anders dan van provinciaal of nationaal belang geheel en als het gaat om een omgevingsplanactiviteit van provinciaal of nationaal belang gedeeltelijk van overeenkomstige toepassing zijn:
    
      1°. de op grond van de artikelen 2.22 en 2.24 gestelde regels over omgevingsplannen,
      2°. de op grond van de artikelen 2.33 en 2.34 gegeven instructies over omgevingsplannen.
    
    3. De regels, bedoeld in het tweede lid, aanhef en onder c, onder 1°, strekken er ook toe dat als in een op grond van artikel 2.22 gestelde regel toepassing is gegeven aan artikel 2.32, eerste lid, een verzoek als bedoeld in laatstbedoeld lid ook kan worden gedaan door Onze Minister die het aangaat.
    4. Van het tweede lid kan worden afgeweken voor een omgevingsplanactiviteit die betrekking heeft op een maatwerkregel.
    
  
  
    Bijlage bij artikel 1.1 van deze wetA. BegrippenVoor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:(…)buitenplanse omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende:
    a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of
    b. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan;(…)omgevingsplanactiviteit: activiteit, inhoudende:
    a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,
    b. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of
    c. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan;(…)
    
      
        Besluit kwaliteit leefomgeving
      
      
        Artikel 8.0a. (beoordelingsregels omgevingsplanactiviteit algemeen)
        1. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit, wordt, als het gaat om een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, de omgevingsvergunning verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning.
    
    2. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
    
  
  
     Zie artikel 22.1, aanhef en onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet.
  
  
     Zie onder meer ABRS 11 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5125 en ABRS 2 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3954.