ECLI:NL:RVS:2009:BH4645, Raad van State, 04-03-2009, 200806884/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juli 2008, kenmerk PZH-2008-579531, heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) beslist over de goedkeuring van het door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Pijnacker-Nootdorp (hierna: het college van burgemeester en wethouders) bij besluit van 20 mei 2008 vastgestelde &quot;Uitwerkingsplan bedrijventerrein Emerald&quot; (hierna: het uitwerkingsplan).

200806884/1.
      Datum uitspraak: 4 maart 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], allen wonend te [woonplaats]
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 juli 2008, kenmerk PZH-2008-579531, heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) beslist over de goedkeuring van het door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Pijnacker-Nootdorp (hierna: het college van burgemeester en wethouders) bij besluit van 20 mei 2008 vastgestelde "Uitwerkingsplan bedrijventerrein Emerald" (hierna: het uitwerkingsplan).
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 september 2008, beroep ingesteld.
    
    [appellanten] en het college van burgemeester en wethouders hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 februari 2009, waar [appellanten], bij monde van [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. I.T.F. Vermeulen, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door mr. R. Broekhuijzen, ing. G.J. van Holst en R. Nijrolder, ambtenaren in dienst van de gemeente, en bijgestaan door ir. P.P.A. van Vugt en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Kennemerland Beheer b.v., vertegenwoordigd door mr. R.A.K.G. Kwint.
    
    Buiten bezwaren van partijen hebben [appellanten] ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan moet worden uitgewerkt volgens bij het plan te geven regelen. Bij het besluit over de goedkeuring van een uitwerkingsplan dient het college te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven uitwerkingsregelen is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de WRO gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust daarnaast op het college de taak te onderzoeken of het plan binnen de bij het bestemmingsplan gegeven regelen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.2. Het uitwerkingsplan maakt de aanleg van een bedrijventerrein aan de rijksweg A13 in de kern Delfgauw mogelijk.
    
    Procedurele bezwaren
    
    2.3. Ten aanzien van de door [appellanten] aangevoerde procedurele bezwaren overweegt de Afdeling dat in deze procedure uitsluitend het uitwerkingsplan en de daarbij horende procedure ter beoordeling staan, hetgeen met zich brengt dat de door [appellanten] aangevoerde bezwaren die betrekking hebben op andere procedures niet aan de orde kunnen komen. Dat aanvankelijk ten behoeve van de aanleg van het bedrijventerrein toepassing is gegeven aan de in artikel 5, tweede lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Bouwlokatie Delfgauw" (hierna: het bestemmingsplan) vervatte vooruitloopregeling en dat deze procedure voortijdig is gestaakt maakt dat niet anders. Dat een wethouder heeft toegezegd dat de in dat kader ingediende zienswijzen betrokken zouden worden bij de procedure inzake dit uitwerkingsplan, kan evenmin leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, reeds omdat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. De bevoegdheid tot het vaststellen van een uitwerkingsplan berust niet bij een wethouder, maar bij het college van burgemeester en wethouders en dit college heeft bij het ontbreken van een aan hem toe te rekenen toezegging, dan ook niet in strijd met het vertrouwensbeginsel besloten. Het college heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet in strijd met het vertrouwensbeginsel is vastgesteld. Voorts merkt de Afdeling in dit verband op dat degenen die zienswijzen hadden ingebracht in het kader van de vooruitloopregeling op de hoogte zijn gesteld van de procedure inzake het uitwerkingsplan.
    
    2.3.1. Het betoog van [appellanten] dat in dit geval geen gebruik meer kon worden gemaakt van de in artikel 10 van de voorschriften van het bestemmingsplan vervatte uitwerkingsplicht, aangezien dit bestemmingsplan niet binnen de in artikel 33 van de WRO bedoelde termijn van tien jaar is herzien, faalt eveneens. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in haar uitspraak van 9 april 2003, in zaaknr 200204363/1, laat het verstrijken van deze termijn van orde de plicht tot uitwerking van plandelen met een uit te werken bestemming in beginsel onverlet. Het college van burgemeester en wethouders was dan ook bevoegd toepassing te geven aan de in artikel 10 van het bestemmingsplan vervatte uitwerkingsplicht.
    
    2.3.2. Het betoog dat het rapport "Onderzoek naar de luchtkwaliteit in de omgeving ten gevolge van de geprojecteerde bedrijfsunits te Delfgauw" van 15 mei 2008 van het onderzoeksbureau Peutz (hierna: het rapport van 15 mei 2008) zodanig laat in de procedure aan hen is overgelegd, dat zij hierop niet meer hebben kunnen reageren slaagt evenmin. Het rapport dateert van voor het besluit omtrent goedkeuring en is aan [appellanten] reeds op 21 mei 2008, ruimschoots voor de aanvang van de beroepstermijn toegezonden. Zij zijn derhalve tijdig in staat gesteld om hierop te reageren, hetgeen zij ook hebben gedaan.
    
    Standpunt van [appellanten]
    
    2.4. [appellanten] stellen in beroep dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het uitwerkingsplan. Daartoe voeren zij aan dat dit ten onrechte gronden omvat die in het bestemmingsplan de bestemming "Uit te werken gebied voor groenvoorzieningen (UG)" hebben en waarop geen bedrijfsbestemming is toegestaan. Zij voeren aan dat het uitwerkingsplan ernstige gevolgen voor de luchtkwaliteit zal hebben en stellen dat de luchtkwaliteitsrapporten ondeugdelijk zijn. Zij vrezen een ernstige aantasting van hun woon- en leefklimaat en stellen dat met het oog op de luchtkwaliteit voorzien had moeten worden in een grotere groenstrook. Voorts betogen zij dat de voorziene wijze van ontsluiting van het bedrijventerrein in strijd is met het gemeentelijke verkeersbeleid en tot verkeersonveiligheid zal leiden.
    
    Standpunt van het college
    
    2.5. Het college stelt zich op het standpunt dat het uitwerkingsplan in overeenstemming is met de in artikel 10 van de voorschriften van het bestemmingsplan vervatte uitwerkingsregels, het vereiste van een goede ruimtelijke ordening en het recht, waaronder de Wet milieubeheer.
    
    Plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (B)"
    
    2.6. Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan, voor zover hier van belang, zijn de gronden op de kaart aangewezen voor "Uit te werken gebied voor bedrijfsdoeleinden (UB)" bestemd voor bedrijven.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan, voor zover hier van belang, zijn de gronden op de kaart voor "Uit te werken gebied voor groenvoorzieningen (UG)" bestemd voor ten hoogste één tuincentrum, sportvelden, een ijsbaan, een sporthal, wonen, tuinen, maatschappelijke voorzieningen, andere voorzieningen, zoals beplantingen, waterlopen, parkeergelegenheden, wegen en voet- en fietspaden.
    
    2.6.1. De Afdeling stelt vast dat een aan de noordkant van het uitwerkingsplan gesitueerd plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (B)", dat voorziet in een bedrijfsgebouw, zich gedeeltelijk bevindt op gronden die in het bestemmingsplan de bestemming "Uit te werken gebied voor groenvoorzieningen (UG)" hebben. Deze uit te werken bestemming laat deze functie niet toe. Het uitwerkingsplan is in zoverre in strijd met de bij deze bestemming behorende uitwerkingsregels. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het gehele aan de noordkant van het uitwerkingsplan gesitueerde plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (B)" in strijd moet worden geacht met artikel 11, eerste lid, van de WRO. Door dit plandeel niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb.
    
    Luchtkwaliteit
    
    2.7. Op 15 november 2007 is de wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteiteisen) in werking getreden. Bij deze wet is het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Blk 2005) ingetrokken.
    
    Ingevolge artikel V, van die wet, voor zover thans van belang, zijn titel 5.2 van de Wet milieubeheer, bijlage 2 van die wet en de op titel 5.2 berustende bepalingen niet van toepassing op een voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet met toepassing van artikel 7 van het Blk 2005 vastgesteld besluit of ontwerpbesluit, noch op ter uitvoering daarvan strekkende besluiten, overige rechtshandelingen en feitelijke handelingen.
    
    Het uitwerkingsplan strekt tot uitwerking van voormeld bestemmingsplan, dat bij besluit van de raad van 31 augustus 1995 is vastgesteld en dient in dit verband te worden aangemerkt als een ter uitvoering van het bestemmingsplan strekkend besluit. Derhalve brengt het voormelde overgangsrecht met zich dat het Blk 2005 in dit geval van toepassing is.
    
    2.7.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf twee genoemde grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes, lood, koolmonoxide en benzeen, in acht.
    
    2.7.2. Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van voorschriften van het uitwerkingsplan zijn de op de plankaart voor "Bedrijfsdoeleinden (B)" aangewezen gronden bestemd voor de uitoefening van industriële, ambachtelijke en groothandelsbedrijven, indien en voor zover vallend in de categorie 1 tot en met 3.1 van de staat van bedrijfsactiviteiten en de uitoefening van niet-zelfstandige kantoren als onderdeel van de bedrijven als genoemd in het eerste lid, met dien verstande dat het oppervlak van deze kantoren maximaal 50% van het bedrijfsvloeroppervlak mag bedragen met een maximum van 2.000 m² per bedrijf.
    
    2.7.3. In het rapport van 15 mei 2008 is uitgegaan van de toepasselijkheid van de Wet milieubeheer. In dit rapport staat dat ter hoogte van de onderzochte locaties aan de grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) en stikstofdioxide (NO2) wordt voldaan. Bij het rapport is voor de prognose van de verkeersintensiteiten uitgegaan van de verwezenlijking van zes bedrijfsgebouwen met 109 bedrijfsunits en 62 opslagboxen. Voorts volgt uit dit rapport dat bij planverwezenlijking, in het jaar 2015 op de Spiegelmakerstraat een daling van de verkeersintensiteit wordt verwacht ten opzichte van het jaar 2010. Op de andere onderzochte straten en wegen doet een dergelijke daling zich in 2015 niet voor.
    
    2.7.4. In het aanvullende rapport "Onderzoek naar de luchtkwaliteit in de omgeving ten gevolge van de geprojecteerde bedrijfsunits te Delfgauw, toetsing aan het Blk 2005 als aanvulling op rapport FA 18320-1 van
    
    15 mei 2008" van 19 december 2008 van het onderzoeksbureau Peutz (hierna: het aanvullende rapport) staat dat ter hoogte van de onderzochte locaties aan de grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) en stikstofdioxide (NO2) uit het Blk 2005 wordt voldaan. Bij dit aanvullende rapport is in het kader van de geprognostiseerde verkeersintensiteiten, net als in het rapport van 15 mei 2008, uitgegaan van de verwezenlijking van zes bedrijfsgebouwen met 109 bedrijfsunits en 62 opslagboxen. Voorts volgt uit het aanvullende rapport, net als in het rapport van 15 mei 2008, dat bij planverwezenlijking, in het jaar 2015 op de Spiegelmakerstraat een daling van de verkeersintensiteit wordt verwacht ten opzichte van het jaar 2010. Op de andere onderzochte straten en wegen doet een dergelijke daling zich in 2015 niet voor.
    
    2.7.5. De Afdeling stelt vast dat het college bij het nemen van het besluit omtrent goedkeuring, op basis van het rapport van 15 mei 2008, ten onrechte is uitgegaan van de toepasselijkheid van de Wet milieubeheer in plaats van het Blk 2005. Het bestreden besluit komt derhalve ook voor het overige voor vernietiging in aanmerking, aangezien dit in strijd is met artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005. In het kader van de vraag of ingevolge artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, mede op basis van het aanvullende rapport, gedeeltelijk in stand kunnen worden gelaten zal de Afdeling hieronder hetgeen [appellanten] overigens hebben aangevoerd behandelen.
    
    2.7.6. Ten aanzien van de stelling van [appellanten] dat in het kader van de luchtkwaliteit een grotere groenstrook in het uitwerkingsplan had moeten worden opgenomen, wordt overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hiervoor geen aanleiding bestond, aangezien niet is gebleken dat een dergelijke groenstrook ter plaatse wezenlijke effecten zou hebben op de luchtkwaliteit.
    
    Voor zover [appellanten] betogen dat zowel in het rapport als in het aanvullende rapport is uitgegaan van een te laag aantal verkeersbewegingen in verhouding tot hetgeen het uitwerkingsplan mogelijk maakt, wordt overwogen dat in de rapporten ter bepaling van het aantal verkeersbewegingen is uitgegaan van de bouw van zes bedrijfsgebouwen met 109 bedrijfsunits en 62 opslagboxen. Deze invulling is gekozen aan de hand van concrete plannen van ondernemers. Het uitwerkingsplan maakt, gelet op artikel 3, eerste lid, van de voorschriften, echter een veelheid van andere invullingen mogelijk en het college heeft niet inzichtelijk gemaakt dat de gekozen invulling representatief is voor de maximale planologische mogelijkheden van dit plan. Voorts overweegt de Afdeling ten aanzien van de gebruikte verkeersintensiteiten dat uit de stukken, noch uit het verhandelde ter zitting, een verklaring is af te leiden voor de verwachte afname van de verkeersintensiteit op de Spiegelmakerstraat in het jaar 2015, terwijl op alle andere onderzochte straten en wegen in dat jaar de verkeersintensiteit juist zal toenemen. De enkele niet nader toegelichte stelling dat dit gegeven volgt uit het gebruikte verkeersmodel biedt, anders dan het college van burgemeester en wethouders ter zitting heeft betoogd, hiervoor onvoldoende verklaring.
    
    Spiegelmakerstraat
    
    2.8. Voor zover [appellanten] betogen dat de voorziene wijze van ontsluiting van het bedrijventerrein via de Spiegelmakerstraat in strijd is met het gemeentelijke verkeersbeleid en dat ter plaatse een verkeersonveilige situatie zal ontstaan, wordt als volgt overwogen. In het gemeentelijke beleidsstuk "Mobiliteitsplan Pijnacker-Nootdorp" is aangesloten bij het zogenoemde "Duurzaam Veilig"-beleid, dat met zich brengt dat wegen met een gebiedsontsluitingsfunctie en wegen met een erftoegangsfunctie zoveel mogelijk van elkaar worden gescheiden. De Spiegelmakerstraat zal gaan functioneren als een ontsluitingsweg voor het bedrijventerrein en functioneert als een erftoegangsweg voor de woningen aan deze straat. Voormeld beleid brengt, anders dan [appellanten] betogen, echter niet met zich dat een dergelijke functiemenging per definitie niet is toegestaan, maar slechts dat voor zover mogelijk wordt gestreefd naar een scheiding van deze functies. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat strijd met het gemeentelijke beleid zich in zoverre niet voordoet.
    
    Dit laat echter onverlet dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening op voorhand inzichtelijk dient te zijn of een verkeersveilige situatie, zowel in het plangebied als op de aansluitende wegen daarbuiten, kan worden gegarandeerd. Het betoog van het college van burgemeester en wethouders en het college dat indien dit nodig blijkt, de Spiegelmakerstraat dusdanig kan worden aangepast dat een verkeersveilige situatie kan worden gegarandeerd is daartoe onvoldoende. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt dat in deze straat voldoende ruimte bestaat voor de mogelijk noodzakelijke aanpassingen, terwijl [appellanten] dit op basis van een onderzoek van een verkeerskundig bureau gemotiveerd hebben betwist. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit op dit punt niet berust op een deugdelijke motivering.
    
    Eindconclusie
    
    2.9. In hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (B)", zoals aangegeven op de bij de uitspraak behorende kaart, in strijd is met artikel 11, eerste lid, van de WRO. Door dit plandeel niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Ten aanzien van dit plandeel ziet de Afdeling aanleiding om hieraan goedkeuring te onthouden.
    
    In hetgeen [appellanten] hebben aangevoerd ten aanzien van de overige plandelen ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 en niet berust op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit dient voor het overige derhalve te worden vernietigd wegens strijd met dit artikel en artikel 3:46 van de Awb.
    
    Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellanten] gegrond.
    
    Gelet op hetgeen is overwogen in 2.7.6 en 2.8. is de Afdeling van oordeel dat er geen aanleiding bestaat voor het gedeeltelijk in stand laten van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit.
    
    2.9.1. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 15 juli 2008, kenmerk PZH-2008-579531;
    
    III. onthoudt goedkeuring aan het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (B)", zoals aangeduid op de bij deze uitspraak behorende kaart;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het onder II. vernietigde besluit, voor zover het betreft het onder III. genoemde plandeel;
    
    V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 457,69 (zegge: vierhonderdzevenenvijftig euro en negenenzestig cent); het bedrag dient door provincie Zuid-Holland aan [appellanten] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VI. gelast dat provincie Zuid-Holland aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Kegge, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Buuren w.g. Kegge
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2009
    
    
    
    
      
        plankaart