ECLI:NL:RVS:2006:AY4268, Raad van State, 19-07-2006, 200508584/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-07-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 21 oktober 2003 hebben burgemeester en wethouders een besluit van de raad van de gemeente Haaren (hierna: de raad) tot afwijzing van een verzoek om vergoeding van planschade aan appellant bekendgemaakt.

200508584/1.
      Datum uitspraak: 19 juli 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Haaren,
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/3362 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 29 augustus 2005 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de raad van de gemeente Haaren.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij brief van 21 oktober 2003 hebben burgemeester en wethouders een besluit van de raad van de gemeente Haaren (hierna: de raad) tot afwijzing van een verzoek om vergoeding van planschade aan appellant bekendgemaakt.
    
    Bij besluit van 3 september 2004, verzonden op 7 oktober 2004, heeft de raad het tegen dat besluit door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 augustus 2005, verzonden op 31 augustus 2005, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 11 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 9 november 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 6 december 2005 heeft de raad van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2006, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg, en de raad, vertegenwoordigd door mr. E.A.M. Adank, werkzaam bij Adank Juridisch Advies te Vught, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellant, exploitant van een melkveehouderij aan de [locatie] te Haaren, heeft verzocht om vergoeding van de schade die hij stelt te hebben geleden ten gevolge van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Haaren 1996". Hij stelt dat de bedrijfsvoering daardoor onmogelijk is geworden, hetgeen hem op termijn zal noodzaken om de exploitatie van de onderneming te staken en deze te verplaatsen.
    
    Het verzoek strekt tot vergoeding van met name vermogens- en herinvesteringsschade tot een bedrag van ƒ2.288.000,00 (€ 1.038.249,13).
    
    2.2.     De gronden waarop appellant zijn onderneming drijft bevinden zich gedeeltelijk ten noorden en voor het overige ten zuiden van de Oisterwijksedreef. De gronden ten noorden van de weg waren, behoudens het door hem gepachte perceel sectie […], nr. […], ten tijde van belang in eigendom aan appellant, de zuidelijk gelegen gronden, inclusief de bedrijfswoning en een aantal bedrijfsgebouwen, werden door hem gepacht, de op deze gronden gelegen ligboxenstal was van appellant.
    
    2.3.    Voor het gebied ten noorden van de Oisterwijksedreef, waaronder het gepachte perceel […], nr. […], gold voorheen het bestemmingsplan "Buitengebied Haaren 1982", dat op 22 april 1981 door de raad is vastgesteld en door gedeputeerde staten op 7 september 1982 is goedgekeurd. In dit plan was aan deze gronden de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde" toegekend, in verband waarmee uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van een agrarisch bedrijf daarop mochten worden opgericht, met dien verstande dat de hoogte van de terreinafscheidingen ten hoogste 1,50 meter mochten bedragen. Burgemeester en wethouders konden onder omstandigheden vrijstelling verlenen voor het oprichten van gebouwen, geen woning zijnde, uitsluitend ten dienste van een agrarisch bedrijf tot een maximale oppervlakte van 150 m2.
    
    2.4.    Voor de ten zuiden van de Oisterwijksedreef gelegen gronden gold voorheen het bestemmingsplan "Natuurgebied De Nemelaer", dat door de raad is vastgesteld op 30 mei 1972 en op 8 augustus 1973 gedeeltelijk door gedeputeerde staten is goedgekeurd, waarna het in rechte onaantastbaar is geworden.
    
    Deze gronden hadden in dit plan grotendeels de bestemming "Gebied van landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarde, met agrarisch gebruik" en mochten in beginsel niet worden bebouwd. Burgemeester en wethouders konden onder omstandigheden met een vooraf van gedeputeerde staten verkregen verklaring van geen bezwaar vrijstelling verlenen voor de oprichting van bouwwerken ten dienste van het agrarisch gebruik.
    
        Aan 8000 m2 grond was de bestemming "Agrarische doeleinden" toegekend. Op die gronden mochten, onder in de planvoorschriften opgenomen maatvoering, bouwwerken ten dienste van een agrarisch bedrijf worden gebouwd. Daarbij was binnen de op de plankaart aangegeven begrenzing van deze bestemming oprichting van niet meer dan één bedrijfswoning toegestaan, behoudens de mogelijkheid van vrijstelling door burgemeester en wethouders voor de oprichting van een tweede. Het gebruik van de gronden als staanplaats voor caravans en/of andere al dan niet aan hun bestemming onttrokken voer- en vaartuigen, alsmede wagens, geschikt en bestemd voor de uitoefening van handel, als kampeerterrein en als dagcamping, en voor de uitoefening van enige tak van handel of bedrijf, met uitzondering van het agrarisch bedrijf en voor recreatieve doeleinden, was niet toegestaan.
    
    2.5.    Het vigerende bestemmingsplan "Buitengebied Haaren 1996" (hierna: het bestemmingsplan), dat is vastgesteld door de raad op 18 juni 1998, voor zover thans van belang door gedeputeerde staten gedeeltelijk is goedgekeurd op 26 januari 1999 en op 5 juni 2002 in rechte onaantastbaar is geworden, ziet zowel op de gronden ten noorden als die ten zuiden van de Oisterwijksedreef.
    
    In dit plan hebben de noordelijk gelegen gronden de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde met de differentiatie CB" (cultuurhistorisch besloten akkerlandcomplex), onderscheidenlijk "Agrarisch gebied met abiotische waarde met de differentiatie V" (verdroginggevoelige gronden). Aan het perceel […] is de bestemming "Natuurgebied" toegekend.
    
        De zuidelijk gelegen gronden hebben grotendeels de bestemming "Natuurgebied" gekregen met de differentiaties A (amfibieën en reptielen), P (planten en plantengezelschappen), G (geomorfologie) en V (verdroginggevoelige gronden). Deze gronden zijn bestemd voor behoud, herstel en/of ontwikkeling van natuur(wetenschappelijke)-, abiotische-, landschappelijke-, cultuurhistorische- en bosbouwkundige waarden, weg- en waterlopen, en extensief dagrecreatief medegebruik. Op de gronden mag, behoudens na vrijstelling voor de bouw of de plaatsing van een voederberging en/of voederruif voor wild, niet worden gebouwd. Onder verboden gebruik, als bedoeld in artikel 25 van de planvoorschriften, wordt onder meer verstaan het gebruik van gronden en/of opstallen voor agrarische doeleinden.
    
    Aan een deel van de zuidelijke gronden, met een grootte van ca. 14.000 m2, is de bestemming "Agrarisch bouwblok" toegekend. Op deze grond mogen, uitsluitend ten dienste van de bestemming en onder nader opgenomen maatvoering, één agrarisch bedrijf met bijbehorende bedrijfsgebouwen en één dienstwoning, alsmede voorzieningen ten dienste van een eventuele verblijfsrecreatieve functie en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, worden opgericht. Onder omstandigheden kan vrijstelling worden verleend voor het oprichten van een tweede agrarische bedrijfswoning, een splitsing van de bedrijfswoning, een aan huis gebonden beroep of bedrijf, de opslag van caravans en voor de uitoefening van een detailhandel in regionaal agrarische producten.
    
        Ingevolge de overgangsbepalingen van het bestemmingsplan mag het gebruik van gronden en bouwwerken, dat bestond ten tijde van het van kracht worden van het verbod tot gebruik in strijd met de aan die gronden gegeven bestemming en dat in enigerlei opzicht afwijkt van het plan, worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voor zover de strijdigheid van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen van dit plan, naar de aard en omvang niet wordt vergroot.
    
    2.6.    De raad heeft zich naar aanleiding van het verzoek, in navolging van een advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) van mei 2003, op het standpunt gesteld dat appellant door het bestemmingsplan "Buitengebied Haaren 1996" niet in een planologisch nadeliger positie is komen te verkeren ten opzichte van de daarvoor geldende planologische regimes.
    
    2.7.    De rechtbank heeft overwogen dat zich, zowel ten aanzien van het agrarische bouwblok waarop de ligboxenstal is gelegen, als ten aanzien van de ten noorden van de Oisterwijksedreef gesitueerde percelen, geen planologische verslechtering heeft voorgedaan, aangezien de bouw- en gebruiksmogelijkheden van deze gronden onder het nieuwe regime ten opzichte van de daarvoor geldende mogelijkheden niet zijn beperkt.
    
    Zij heeft voorts overwogen dat appellant ook ten aanzien van de door hem gepachte percelen geen schade heeft geleden, omdat vermogensschade door waardedaling van gronden ten gevolge van het feit dat het gebruik daarvan niet ingevolge een positieve bestemming, maar uitsluitend nog onder overgangsrecht is toegestaan, door de eigenaar van die gronden wordt gedragen en niet door de pachter. Voor vergoeding aan de pachter van schade door vermindering van de gebruiksmogelijkheden van de gepachte gronden is slechts plaats, ingeval het toepasselijke overgangsrecht tot een vermindering van de met de exploitatie van zijn onderneming te verwerven inkomsten leidt, aldus de rechtbank. Volgens haar is inkomensschade in dit geval niet aannemelijk. Zij heeft daartoe in aanmerking genomen dat bij de planvoorschriften, met uitzondering van glastuinbouw, geen beperkingen zijn opgelegd met betrekking tot de toegestane agrarische gebruiksvormen, en dat, gelet op het in het bestemmingsplan opgenomen aanzienlijk grotere bouwblok, niet aannemelijk is dat de toekomstige exploitatie van het bedrijf van appellant wegens een gebrek aan ontwikkelings- en uitbreidingsmogelijkheden in gevaar zal komen. Voorts heeft zij in aanmerking genomen dat intensievere beweiding en bemesting van de gepachte percelen niet als een vergroting van het afwijkende, onder het overgangsrecht vallende, agrarische gebruik kan worden aangemerkt.
    
    2.8.     Appellant betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat vergoeding van vermogensschade door vermindering van de gebruiksmogelijkheden van gepachte grond uitsluitend aan de eigenaar van die grond toekomt en niet aan de pachter, heeft miskend dat pachters door verpachters vaak in de gelegenheid worden gesteld om de pachtrechten, de opstalrechten, de productierechten, de levende have, het te veld staand gewas en de machines aan de opvolgende pachter op going-concern basis over te doen, waarbij de prijs voor de onderneming wordt bepaald aan de hand van de op dat moment gerealiseerde winstgevendheid en de toekomstig te genereren winsten.
    
    Bovendien heeft zij volgens hem miskend dat hij door de planologische mutatie inkomensschade lijdt, nu het overgangsrecht in de weg staat aan intensivering van het agrarische gebruik en tevens aan een eventuele omschakeling naar een andere agrarische bedrijvigheid, zoals een boomkwekerij.
    
    2.9.    Het betoog van appellant met betrekking tot de bij hem in eigendom zijnde, noordelijk gelegen, gronden kan niet slagen. De rechtbank heeft in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat van een ongunstiger planologische situatie geen sprake is. De gronden hebben zowel onder het nieuwe bestemmingsplan, als onder het plan "Buitengebied Haaren 1982" een agrarische bestemming, en onder beide regimes was het oprichten van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, alsmede, met vrijstelling, agrarische hulpgebouwen met een maximale oppervlakte van 150 m2 toegestaan.
    
    2.10.1.       Onder de bestemming "Natuurgebied" is op de door appellant gepachte gronden een minder ruim agrarisch gebruik toegestaan dan onder de voormalige bestemming. Onder het bij het bestemmingsplan behorende overgangsrecht mag het bestaande gebruik weliswaar worden voortgezet, doch, voor zover de waarde van gronden wordt bepaald door het gebruik daarvan, is de waarde geringer, wanneer het gebruik daarvan uitsluitend is toegestaan ingevolge overgangsrecht, dan wanneer dat ingevolge bestemming is toegestaan.
    
    De rechtbank heeft echter met juistheid overwogen dat de raad er terecht van uit is gegaan dat appellant als pachter slechts voor planschadevergoeding ter zake in aanmerking zou kunnen komen, indien het overgangsrecht tot vermindering van de met de voorheen toegestane exploitatie daarvan te verkrijgen inkomsten zou leiden.
    
    2.10.2.       Het betoog van appellant dat hij inkomensschade lijdt, doordat het onder het overgangsrecht niet is toegestaan om van een melkveehouderij naar een boomkwekerij over te schakelen, kan evenmin slagen.
    
    Ingevolge artikel 4, onder D.I van de aan het voormalige bestemmingsplan De Nemelaer verbonden voorschriften gold voor de gronden met de bestemming "Gebied van landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarde, met agrarisch gebruik" een aanlegvergunningvereiste. Op deze gronden was onder meer het aanleggen of verharden van wegen, paden en het aanbrengen van oppervlakteverhardingen, het uitvoeren van werken of werkzaamheden die wijziging van de waterhuishouding of waterstand beogen of tengevolge hebben, het ontginnen en het verlagen, afgraven, ophogen of egaliseren van de bodem, het vellen en rooien van houtgewas en het bebossen of herbebossen daarvan zonder of in afwijking van een aanlegvergunning verboden. In artikel 4, onder D.III van die voorschriften was bepaald dat die werken of werkzaamheden slechts toelaatbaar waren, indien door die werken of werkzaamheden, dan wel door de daarvan hetzij direct, hetzij indirect te verwachten gevolgen de landschappelijke, natuurwetenschappelijke, cultuurhistorische en/of recreatieve waarden niet onevenredig werden of konden worden aangetast, dan wel de mogelijkheden voor het herstel van die waarden niet werden of konden worden verkleind.
    
        De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de realisering van  een boomkwekerij op de weidepercelen, gelet op de bijzondere waarden daarvan, niet mogelijk zou zijn geweest, zonder dat deze waarden onevenredig zouden worden aangetast, zodat daarvoor geen vergunning zou zijn verleend indien deze zou zijn gevraagd. Gelet op de aard van de bedoelde weidepercelen heeft de raad zich aldus op het standpunt mogen stellen dat het met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten moet worden geacht dat onder het oude regime ter plaatse een boomkwekerij zou hebben kunnen worden gevestigd. Van schade door gederfde inkomsten ten gevolge van het vervallen van de mogelijkheid om over te schakelen naar een boomkwekerij is derhalve geen sprake.
    
    2.10.3.      De klacht van appellant dat de rechtbank heeft miskend dat hij inkomensschade lijdt, omdat onder het toepasselijke overgangsrecht elke intensivering van de beweiding en bemesting van de gepachte gronden onmogelijk is geworden, slaagt evenmin. Naar ter zitting zijdens de raad is verklaard, staat het overgangsrecht niet aan een incidentele, geringe uitbreiding van het aantal te weiden koeien in de weg. Slechts een wezenlijke toename van de omvang van de veestapel kan volgens hem als een niet toegestane vergroting van het afwijkende, onder het overgangsrecht vallende, agrarische gebruik worden aangemerkt.
    
    Het betoog van appellant dat het bestemmingsplan niettemin elke uitbreiding belemmert, doordat het onmogelijk is geworden om de voor intensivering noodzakelijke voorzieningen als verhardingen van de weidepercelen aan te brengen, faalt evenzeer. Het in hoger beroep aangevoerde levert geen grond op voor het oordeel dat appellant in zoverre in een nadeliger situatie is gekomen, aangezien, naar voldoende aannemelijk is geworden, realisering van die voorzieningen ook onder het bestemmingsplan De Nemelaer was uitgesloten, omdat daarvoor in verband met de bijzondere waarden van de gronden geen aanlegvergunning zou zijn verleend.
    
    In zoverre is derhalve evenmin sprake van een planologische verslechtering, op grond waarvan op de voet van artikel 49 van de WRO te vergoeden inkomensschade is ontstaan.
    
    2.10.4.      Ten slotte is evenmin aannemelijk gemaakt dat de winstgevendheid van de onderneming van appellant door de planologische mutatie is verminderd. Die winstgevendheid kende onder het oude regime reeds aanzienlijke beperkingen, die door de planwijziging, mede gelet op het daaraan verbonden overgangsrecht, niet in betekenisvolle mate zijn toegenomen.
    
    2.11.      Geconcludeerd moet worden dat de rechtbank met juistheid in het in beroep aangevoerde geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bestemmingsplan niet tot een voor appellant nadeliger planologische positie heeft geleid ten opzichte van hetgeen onder het voormalige regime mogelijk was en dat, mede gelet op de uitbreiding van de bouw- en gebruiksmogelijkheden binnen het aanzienlijk vergrote bouwblok, van belemmering van de toekomstige exploitatie van de onderneming van appellant wegens vermindering van de ontwikkelings- en uitbreidingsmogelijkheden van de onderneming van appellant geen sprake is.
    
    2.12.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, Voorzitter, en mr. Th.G. Drupsteen en mr. T.M.A. Claessens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Loeb    w.g. Zijlstra
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 juli 2006
    
    240.