ECLI:NL:CRVB:1999:AA3992, Centrale Raad van Beroep, 08-04-1999, 98/5734 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 1999-04-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: -

98/5734 AW 
    
     U I T S P R A A K
    
     in het geding tussen:
    
    A., te B., appellante,
    
         en
    
    de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, gedaagde.
    
    
     I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Appellante heeft hoger beroep doen instellen tegen de door de Arrondissementsrechtbank te Groningen op 19 juni 1998 onder nr. AWB 96/1439 AW V02 gegeven uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend.
    
    
      Het geding is behandeld ter zitting van 14 januari 1999. 
      Appellante is daar in persoon verschenen, bijgestaan door mr M.P.A.M. Fruytier, advocaat te 's-Gravenhage. 
      Gedaagde heeft zich laten vertegenwoordigen door mr S.I. van Oorschot, werkzaam bij USZO Diensten BV te Zoetermeer. 
    
    
    
     II. MOTIVERING
    
    Met ingang van 1 maart 1994 zijn het Besluit Werkloosheid onderwijs- en onderzoekpersoneel (BWOO) en het daarbij behorend overgangsrechtelijk artikel II (hierna: artikel II), zoals vastgesteld bij besluit van 4 februari 1994 (Stb. 100), in werking getreden. Bij besluit van 19 juni 1996 (Stb. 338) zijn daarin vernummeringen aangebracht. In deze uitspraak wordt, tenzij anders is aangegeven, de in Stb. 1994, 100 neergelegde nummering aangehouden.
    
    Appellante, geboren in 1937 en vanaf 1968 werkzaam bij de Rijksuniversiteit Groningen, is per 1 oktober 1988 uit haar betrekking aldaar van 24 uur per week ontslagen in het kader van de uitvoering van de Wet maatregelen 1987- 1991 inzake voorzieningen w.o., met welke wet selectieve krimp en groei in het wetenschappelijk onderwijs werden beoogd (de SKG-operatie). De Minister van Binnenlandse Zaken heeft appellante op grond van het krachtens deze wet bij algemene maatregel van bestuur uitgevaardigde sociaal beleidskader (SBK-II) in verbinding met het Rijkswachtgeldbesluit 1959 (hierna: Rwb) zogeheten garantiewachtgeld toegekend. 
    
    
      De toekenning van dit wachtgeld bracht ingevolge artikel 4 van het SBK-II voor betrokkenen met zich mee, dat de duur en de percentages van het wachtgeld zoals vermeld in de toekenningsbeschikking (van 80% aflopend tot 70% van de voorheen genoten bezoldiging en veelal voortdurend tot de pensioengerechtigde leeftijd) gegarandeerd werden ongeacht latere wijzigingen van het Rwb. Voorts bestond ingevolge artikel 13 van het SBK-II vanaf de leeftijd van 55 jaar geen verplichting meer om op straffe van verlies van wachtgeld passende werkzaamheden te aanvaarden. Daarnaast waren op dit wachtgeld ook de normale bepalingen van het Rwb van toepassing, waaronder artikel 8. Ingevolge deze bepaling mochten naast het wachtgeld ook nieuwe inkomsten uit arbeid of bedrijf worden verworven, die pas tot korting op het wachtgeld zouden leiden voorzover zij tezamen met het wachtgeld de laatstelijk voor het ontslag genoten bezoldiging zouden overschrijden (hierna te noemen: de bijverdienmogelijkheid).
         Bij het BWOO zijn de wachtgeldstelsels voor het gehele onderwijspersoneel met ingang van 1 maart 1994 vervangen door een op de Werkloosheidswet afgestemd stelsel van werkloosheidsuitkeringen, waarbij de bijverdienmogelijkheid is beëindigd: het is niet meer mogelijk om zonder korting op de uitkering bij te verdienen. De korting vindt ingevolge het BWOO plaats door vermindering van het aantal uren terzake waarvan recht op uitkering bestaat (artikel 6, derde lid, aanhef en onder a) of door rechtstreekse vermindering van het bedrag van de uitkering (artikelen 19 en 20). Uit artikel II, eerste en vierde lid, vloeit voort dat deze korting eerst met ingang van 1 januari 1996 wordt toegepast op (onder meer) ontslaguitkeringen die waren toegekend op grond van het SBK-II en het daaraan voorafgaande - in het kader van de TVC-operatie (taakverdeling en concentratie in het wetenschappelijk onderwijs) vastgestelde - gelijksoortige SBK-I. Artikel II, achtste lid, bepaalt onder meer dat het Rwb op betrokkenen in de zin van het BWOO niet van toepassing is.
    
    
    Bij het primaire besluit van 18 maart 1996 is bepaald, dat ingevolge artikel 6, derde lid, aanhef en onder a, van het BWOO appellantes recht op uitkering per 1 januari 1996 voor 8 uur per week was geëindigd, omdat appellante (vanaf 1991) gedurende 8 uur per week als psychotherapeute was gaan werken. Appellantes bezwaar daartegen is bij gedaagdes bestreden besluit van 24 september 1996 ongegrond verklaard.
    
    Bij de aangevallen uitspraak is het beroep dat appellante tegen het bestreden besluit heeft ingesteld eveneens ongegrond verklaard. 
    
    Appellantes grieven monden, onder verwijzing naar 's Raads uitspraken van 23 oktober 1980 (AB 1981, 137) en 14 november 1991 (TAR 1991/239), uit in de stelling dat artikel II onverbindend is jegens degenen die onder het SBK-II of het SBK-I wachtgeld is toegekend (hierna te noemen: SBK-ers) en dat dientengevolge hun wachtgeld integraal volgens het Rwb moet worden afgewikkeld. 
    
    De Raad overweegt dat artikel II, eerste lid, de hoogte en duur van de bestaande uitkeringsrechten op zichzelf in stand heeft gelaten, maar dat artikel II, vierde lid, met ingang van 1 januari 1996 de bijverdienmogelijkheid heeft beëindigd. Als uitzondering daarop is ingevolge artikel II, zesde lid, de bijverdienmogelijkheid ten volle in stand gebleven ten aanzien van ontslaguitkeringen ontleend aan een regeling die zoals zij bij het ontslag luidde als geheel gegarandeerd is. Gedaagde heeft terecht aangevoerd dat artikel II, zesde lid, op de SBK-ers niet van toepassing is, nu ingevolge het SBK-I en het SBK-II alleen hoogte en duur van het wachtgeld gegarandeerd zijn.
    
    Hiermee is evenwel nog niet gegeven dat jegens de SBK-ers zonder meer aan artikel II, vierde lid, toepassing mocht worden gegeven. Immers bij het tot stand brengen van algemeen verbindende voorschriften is het weliswaar in beginsel aan de materiële wetgever voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en moet de rechter het resultaat daarvan respecteren, maar dit uitgangspunt lijdt - zoals appellant terecht betoogd heeft - uitzondering indien aan de inhoud of wijze van totstandkoming van dat algemeen verbindend voorschrift zodanige ernstige feilen kleven, dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. Het vorenstaande brengt met zich dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een in concreto genomen besluit is ingesteld, ook gehouden is om te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt. Bij die, niet-rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer en derhalve moeten bij die, terughoudende, toetsing ook de omstandigheden van de betrokkenen ten tijde van hun ontslag en ten tijde van de invoering van het BWOO in aanmerking worden genomen. 
    
    Het is aannemelijk dat de afschaffing van de bijverdienmogelijkheid vooral voor ouderen aan wie voorafgaand aan de invoering van het BWOO een wachtgelduitkering met een lange looptijd was toegekend, ondanks de overgangstermijn van 22 maanden, een substantiële verandering betekende van hun mogelijkheden tot behoud van hun inkomensniveau. Dat gold in bijzonder indien zij indertijd in hun ontslag berust hadden in het vertrouwen dat zij door het verkrijgen van een nieuwe deeltijdbetrekking nog langdurig - veelal tot hun pensioengerechtigde leeftijd - hun reeds lang bestaande inkomensniveau en levenspatroon zouden kunnen voortzetten. In het verweerschrift en ter zitting is namens gedaagde, zij het zonder adstructie, weliswaar gesteld dat betrokkenen met de verlenging van de bijverdienmogelijkheid voor een termijn van 22 maanden voldoende tijd is geboden om zich aan de veranderende omstandigheden aan te passen, maar de Raad acht het, zeker indien zij zoals velen op 1 maart 1994 een leeftijd van (vaak ver) boven de 50 jaar bereikt hadden en reeds jaren voordien ontslagen waren, niet aannemelijk dat zij reële mogelijkheden hadden om weer een betrekking van gelijke omvang en met een gelijk salarisniveau te verwerven als voor hun ontslag om aldus de gevolgen van hun substantiële inkomensachteruitgang tot hun pensioengerechtigde leeftijd op te vangen. Derhalve kan in gevallen als van appellante de door gedaagde bedoelde aanpassing aan veranderde omstandigheden niet iets anders betekenen dan gewenning op een termijn van 22 maanden aan een substantiële vermindering van hun inkomensniveau. 
    
    Hoe ingrijpend de beëindiging van de bijverdienmogelijkheid voor velen ook kon zijn, hierin alleen kan de Raad onvoldoende grond vinden voor het oordeel, dat aan de totstandkoming of inhoud van artikel II, vierde lid, zulke ernstige feilen kleven dat gedaagde die bepaling ten aanzien van appellante buiten toepassing had moeten laten. 
    
    Dit ligt anders in de gevallen van de SBK-ers, waaronder dat van appellante, omdat zich daar nog de bijkomende bijzondere omstandigheid voordoet dat zij, hoewel voor hen gezien hun grote aantal dienstjaren in het kader van de TVC- en SKG-operaties geen ontslag dreigde, zich toch bereid verklaard hebben dat te aanvaarden. Zij hebben daardoor hun werkgever de mogelijkheid geboden om te ontkomen aan het voor de uitvoering van de opgelegde bezuinigingstaak noodzakelijke ontslag van jongeren. Deze bereidheid heeft de materiële wetgever juist willen bewerkstelligen door het uitvaardigen van het SBK-I en het SBK- II met de daarin vervatte garantie van hoogte en duur van het hun toe te kennen wachtgeld en andere faciliteiten. 
    
    De Raad is, gezien hetgeen terzake uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting van de Raad in het onderhavige geval en in enige vergelijkbare gedingen is gebleken, van oordeel dat er voor de SBK-ers op het moment waarop zij met verlenen van ontslag hebben ingestemd, geen aanleiding bestond om te vermoeden dat de bijverdienmogelijkheid wellicht zou worden afgeschaft vóór het einde van de duur waarvoor hun uitkering was toegekend. Weliswaar is niet gebleken dat van de zijde van gedaagde voorafgaand aan het ontslag het behoud van de bijverdienmogelijkheid uitdrukkelijk is toegezegd. Maar evenmin is gebleken, dat de SBK-ers vóór hun ontslag van de zijde van gedaagde of hun werkgever zijn gewaarschuwd of dat vóór dat moment zelfs maar enige indicatie is gegeven, dat op het behoud van de bijverdienmogelijkheid niet kon worden gerekend, terwijl ook voor gedaagde en de werkgever onmiskenbaar was dat de SBK-ers zonder vertrouwen op dit behoud niet bereid waren geweest om in te stemmen met een ontslag dat voor hen niet dreigde. 
    
    Deze omstandigheden vergden dat de materiële wetgever bij het totstandbrengen van het overgangsrecht van het BWOO te verrichten belangenafweging jegens de SBK-ers bijzondere zorgvuldigheid en voldoende respect voor hun rechtszekerheid betrachtte. In redelijkheid kan niet worden geoordeeld dat hieraan is voldaan. Er is in artikel II, vierde lid, één, korte, algemene overgangstermijn opgenomen ongeacht de aanleiding van het ontslag en eventueel gegeven garanties, met als uitzondering dat ten aanzien van ontslaguitkeringsregelingen die indertijd in hun geheel waren gegarandeerd de bijverdienmogelijkheid in stand is gelaten. Ondanks hun bijzondere omstandigheden is ook op de SBK-ers de algemene overgangstermijn van 22 maanden van toepassing verklaard en is - mede blijkens het gestelde ter zitting - volstaan met de algemene motivering dat hun dit een voldoende termijn bood om zich aan de veranderde omstandigheden aan te passen. De Raad is niet gebleken op welke gronden deze aanpassing - in het algemeen neerkomend op een substantiële inkomensverlaging - ondanks hun bijzondere omstandigheden jaren na het totstandbrengen van het SBK-I en het SBK-II alsnog van de SBK- ers mocht worden verlangd. 
    
    Dit brengt de Raad tot de slotsom dat de in artikel II neergelegde beëindiging van de bijverdienmogelijkheid ten aanzien van de SBK-ers zozeer afbreuk doet aan de eisen van zorgvuldigheid en rechtszekerheid, dat gedaagde artikel II in zoverre ten aanzien van appellante buiten toepassing had moeten laten. Derhalve berust het bestreden besluit op een ondeugdelijke grondslag en moet het evenals de aangevallen uitspraak worden vernietigd. Het komt de Raad geraden voor met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht ook het primaire besluit, dat aan hetzelfde gebrek lijdt, te vernietigen.
    
    Gezien het vorenstaande kan in het midden blijven of appellante terecht aanvoert, dat de SBK-ers op grond van de bij de invoering van het BWOO gegeven voorlichting redelijkerwijze konden menen dat het BWOO hun bijverdienmogelijkheid onaangetast zou laten. 
    
    De Raad ziet aanleiding om gedaagde te veroordelen tot vergoeding van kosten wegens aan appellante verleende rechtsbijstand, in eerste aanleg begroot op een bedrag van f. 1.420,-, en in hoger beroep op een bedrag van f. 1.420,-. 
    
    Gelet op het voorgaande, alsmede op het bepaalde in artikel 25, eerste lid, van de Beroepswet, stelt de Raad tenslotte vast dat het door appellante zowel in eerste aanleg als in hoger beroep gestorte griffierecht dient te worden vergoed zoals in rubriek III is bepaald.
    
    Beslist wordt derhalve als volgt.
    
    
     III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak; 
      Verklaart het primaire beroep tegen het bestreden besluit alsnog gegrond;
      Vernietigt het bestreden besluit alsmede het daaraan ten grondslag liggende primaire besluit; 
      Veroordeelt gedaagde in de proceskosten van appellante tot een bedrag van f. 2.840,-, te betalen door de Staat der Nederlanden;
      Bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellante het door haar betaalde griffierecht van f. 210,- vergoedt. 
    
    
    
       Aldus gegeven door mr W. van den Brink als voorzitter en mr A. Beuker-Tilstra en mr J.H. van Kreveld als leden, 
      in tegenwoordigheid van P.H. Schippers als griffier 
      en uitgesproken in het openbaar op 8 april 1999.
    
    
    
    
    
    
                 (get.) W. van den Brink.
    
    
    
    
    
    
                   (get.) A.W.M. van Bommel.
                   (wegens defungeren van
                   bovengenoemde griffier)
    
    
    
    
    HD 08.04 Q