ECLI:NL:RVS:2026:648, Raad van State, 04-02-2026, 202404895/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam een verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het illegaal verhuren aan studenten van kamers in het pand aan de [locatie A] in Rotterdam afgewezen. [appellant] is eigenaar van de naast het pand gelegen woning aan de [locatie B] in Rotterdam. Het pand wordt sinds 2018 gebruikt voor de huisvesting van negen studenten. [appellant] stelt dat hij hierdoor overlast ondervindt en dat de waarde van zijn woning wordt aangetast. Het pand wordt verhuurd aan negen studenten. Het college heeft op 24 juni 2021 de vergunning tot kamerbewoning alsnog geweigerd. Aan deze beslissing heeft het college ten grondslag gelegd dat vastgesteld is dat het pand sinds 2018 illegaal wordt bewoond door studenten die geen woongroep vormen en overlast veroorzaken. Vanwege de overlast leidt de bewoning niet tot een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid. In geschil is of is voldaan aan criterium b en of het college het besluit van 24 juni 2021 op dit punt voldoende zorgvuldig en deugdelijk heeft gemotiveerd.

202404895/1/A2.Datum uitspraak: 4 februari 2026
  
  
    AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
  
  
  
    Uitspraak op het hoger beroep van:
  
  
  
    [appellant A] en [appellant B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend in Rotterdam,
    appellanten,
  
  
  
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 juni 2024 in zaken nrs. 21/4041 en 21/4243 in de gedingen tussen:
  
  
  1. partij] en anderen
  2. de Bergense Vastgoed Maatschappij BV (hierna: BVM)
  
  
    en
  
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
  
  
  
    Procesverloop
  
  
  
    Bij besluit van 20 juni 2018 heeft het college een verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen het illegaal verhuren aan studenten van kamers in het pand aan de [locatie A] in Rotterdam (hierna: het pand) afgewezen. 
  
  
  
    Bij besluit van 3 december 2020 heeft het college een aanvraag van de toenmalige eigenaar van het pand om verlening van een vergunning voor kamerbewoning van het pand door maximaal negen personen ingewilligd.
  
  
  
    Bij besluit van 24 juni 2021 heeft het college de door [appellant] tegen de besluiten van 20 juni 2018 en 3 december 2020 gemaakte bezwaren opnieuw gegrond verklaard, deze besluiten herroepen en de aanvraag om verlening van een vergunning voor kamerbewoning van het pand alsnog afgewezen.
  
  
  
    Bij besluit van 8 oktober 2021 heeft het college de eigenaar van het pand gelast om binnen zes weken na de beslissing op het tegen het besluit van 24 juni 2021 ingestelde beroep de illegale situatie in het pand te staken en gestaakt te houden op straffe van het verbeuren van een dwangsom.
  
  
  
    Bij uitspraak van 24 juni 2024 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door BVM tegen de besluiten van 24 juni 2021 en 8 oktober 2021 ingestelde beroep gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op de bezwaren van [appellant] te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
  
  
  
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
  
  
  
    BVM, de bewoners van het pand en het college hebben elk een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
  
  
  
    Bij besluit van 17 december 2024 heeft het college de bezwaren van [appellant] ongegrond verklaard.
  
  
  
    [appellant] heeft gronden tegen dit besluit aangevoerd.
  
  
  
    [appellant] en de bewoners van het pand hebben nadere stukken ingediend.
  
  
  
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 27 oktober 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.A. de Boer, rechtsbijstandverlener in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.J. van der Vlist, mr. E van Lunteren en mr. B.P.M. Szachnowski, zijn verschenen. BVM, vertegenwoordigd door mr. M.P. Smal en mr. C.P. Benjamin, beiden advocaat in Rotterdam, en [twee bewoners van het pand], bijgestaan door mr. J.F.M. Verheij, advocaat in Amsterdam, zijn als partijen gehoord.
  
  
  
    Overwegingen
  
  
  1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
  
  2.	[ appellant] is eigenaar van de naast het pand gelegen woning aan de [locatie B] in Rotterdam. Het pand wordt sinds 2018 gebruikt voor de huisvesting van negen studenten. [appellant] stelt dat hij hierdoor overlast ondervindt en dat de waarde van zijn woning wordt aangetast.
  
  
    Besluitvorming
  
  
  3. In het besluit van 3 december 2020 heeft het college onder meer het volgende vermeld.
  
  
    Uit de door de aanvrager verstrekte stukken blijkt dat is voldaan aan de in artikel 3.2.5, aanhef en onder a en c, van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019 (hierna: Huisvestigingsverordening 2019) gestelde vereisten. Het college heeft onderzocht of ook sprake is van een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt, als bedoeld in artikel 3.2.5, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening 2019 (hierna: criterium b). Bij de toepassing van dat criterium wordt een afweging gemaakt van alle omstandigheden van het specifieke geval die al dan niet kunnen bijdragen aan een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Dat laatste kan het geval zijn als de in een woning te huisvesten studenten minimaal een dagdeel per maand vrijwilligerswerk doen waar de leefbaarheid in de buurt baat bij heeft.
  
  
  
    Het pand wordt verhuurd aan negen studenten. Uit de huurovereenkomsten blijkt dat voorwaarden zijn gesteld aan een goede huurder en dat de huurders ook bereid zijn een bijdrage te leveren aan een positief woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. De huurders zullen per persoon ten minste vier uur per maand vrijwilligerswerk doen. Ook is in de huurovereenkomsten opgenomen dat de huurders geen hinder of overlast mogen bezorgen aan overige huurders en omwonenden.
  
  
  
    Het pand staat bij de gemeente bekend als geregistreerd studentenhuis. In de buurt liggen nog enkele andere panden die kamergewijs bewoond worden door studenten. Deze panden bevinden zich op voldoende afstand. Door het formaliseren van de bestaande situatie is geen sprake van een nieuwe toevoeging van kamerverhuur in de straat. Uit onderzoek is gebleken dat er geen recente overlastmeldingen bekend zijn op dit adres.
  
  
  
    Alles afwegende zal het vastleggen van de feitelijk bestaande situatie met een vergunning voor kamerverhuur aan studenten in deze specifieke straat geen negatieve invloed hebben op het evenwicht in de straat en niet afdoen aan de kwaliteit van het woonmilieu en de leefbaarheid ter plaatse. Daarom is sprake van een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt en wordt ook voldaan aan criterium b. Aan de vergunning is de voorwaarde verbonden dat het gebruik van de woning niet mag leiden tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid van de buurt.
  
  
  4. Op 15 april 2021 heeft BVM het pand gekocht.
  
  5. Het college heeft op 24 juni 2021 de vergunning tot kamerbewoning alsnog geweigerd. Aan deze beslissing heeft het college ten grondslag gelegd dat vastgesteld is dat het pand sinds 2018 illegaal wordt bewoond door studenten die geen woongroep vormen en overlast veroorzaken. Vanwege de overlast leidt de bewoning niet tot een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid. Daardoor had de vergunning niet afgegeven mogen worden. Zonder die vergunning is er nog steeds een illegale situatie, waartegen het college handhavend moet optreden. 
  
  
    Aangevallen uitspraak
  
  
  6. De rechtbank heeft, voor zover in hoger beroep nog van belang, de volgende overwegingen aan haar uitspraak ten grondslag gelegd.
  
  
    Criterium b
  
  
  7. In geschil is of is voldaan aan criterium b en of het college het besluit van 24 juni 2021 op dit punt voldoende zorgvuldig en deugdelijk heeft gemotiveerd. Vaststaat dat er in 2018 overlast is geweest. Het gaat om de periode waarin het pand als studentenwoning in gebruik werd genomen. Omdat de aanvraag om verlening van een vergunning dateert van 3 augustus 2020 en de beslissing op bezwaar van 24 juni 2021, is ook de tussenliggende periode relevant voor de beoordeling van de vraag of kamerbewoning in het pand een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Het college heeft verklaard dat na 2019 geen overlastmeldingen meer zijn binnengekomen bij de politie of de gemeente. De in beroep door [appellant] overgelegde overlastmeldingen zijn bij de politie of de gemeente niet bekend. Daarom heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat niet is voldaan aan criterium b. De stelling van het college dat het ontbreken van de overlastmeldingen niet in het voordeel van de bewoners en/of de eigenaar van het pand kan worden meegewogen, omdat het ontbreken van de meldingen gelegen is in het feit dat [appellant] er uit noodzaak voor heeft gekozen om na 2019 elders te verblijven, snijdt onvoldoende hout. Dit is enkel een aanname. Verwacht mag bovendien worden dat bij overlast ook andere buurtbewoners hiervan meldingen zouden maken. Dat is blijkbaar niet het geval geweest. Ten slotte is ook de redenering dat meldingen van overlast achterwege zijn gebleven, omdat [appellant] erop heeft vertrouwd dat het verhuren aan studenten van kamers in het pand zou eindigen, onvoldoende steekhoudend. De last onder dwangsom had immers nog geen effect gesorteerd. Dat de last onder dwangsom in de ogen van [appellant] geen effect sorteerde, omdat hij stelt dat hij steeds overlast heeft ervaren, had daarom ook juist aanleiding kunnen zijn om bij overlast juist direct melding te doen. Bovendien heeft [appellant] naar eigen zeggen op 13 januari 2021 en 25 maart 2021 meldingen van overlast gemaakt.
  
  
    Vertrouwensbeginsel
  
  
  8. In een besluit van 6 mei 2019, waarbij aan de toenmalige eigenaar van het pand een last onder dwangsom is opgelegd, is vermeld dat legalisatie niet mogelijk is, gelet op de overlast. Dit leidt echter niet tot een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, in die zin dat dit besluit in de weg zou staan aan het verlenen van vergunning naar aanleiding van een later daartoe ingediende aanvraag. De last onder dwangsom is later ook ingetrokken. Ook het e-mailbericht van 22 december 2020, in reactie op een klacht bij de burgemeester, bevat geen uitdrukkelijke toezegging dat nooit een vergunning wordt verleend. Uit dat bericht volgt alleen dat het college de op dat moment bij de rechtbank aanhangige procedure over het al dan niet handhavend optreden had moeten afwachten alvorens te beslissen over de aanvraag om verlening van een vergunning en dat het college de vergunning op dat moment nog niet had mogen verlenen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat een toezegging is gedaan waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het college geen vergunning zou verlenen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
  
  
    Handhaving
  
  
  9. Omdat het besluit van 24 juni 2021 door de rechtbank wordt vernietigd voor zover daarbij het tegen het besluit van 3 december 2020 gemaakte bezwaar gegrond is verklaard, herleeft het besluit van 3 december 2020, waardoor de grondslag aan het handhavingsbesluit van 8 oktober 2021 komt te ontvallen. Het besluit van 8 oktober 2021 kan dus evenmin in stand blijven.
  
  
    Oordeel van de Afdeling over het hoger beroep
  
  
  10. Niet in geschil is dat is voldaan aan criterium a en criterium c, als bedoeld in artikel 3.2.5 van de Verordening, zoals die bepaling ten tijde van belang luidde. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat niet is voldaan aan criterium b. Hij voert aan dat het college, gelet op de overlastproblematiek in de wijk Middelland, indringender mag toetsen aan dit criterium en dat dit past binnen de beoordelingsruimte die het college heeft. In dit geval heeft het verlenen van een vergunning voor kamerbewoning geen positieve invloed op het woonmilieu en evenmin een positieve invloed op de leefbaarheid van de buurt. In de periode van 2019 tot en met juni 2021 is er wel degelijk overlast geweest. [appellant] heeft diverse meldingen overgelegd. Dat deze meldingen, die zijn voorzien van referentienummers bij de politie, niet meer zouden zijn terug te vinden, is onbegrijpelijk. Dat minder meldingen zijn gedaan, is ook het gevolg van het feit dat [appellant] zich, met het oog op zijn gezondheid, genoodzaakt zag om elders te slapen.
  
  
    10.1.	In de toelichting bij de Huisvestingsverordening 2019 is over criterium b onder meer vermeld dat huisvesting van studenten in bepaalde omstandigheden een impuls aan de leefbaarheid in een gebied kan geven, dat het aan het college is om te beoordelen of dit criterium in het specifieke geval van toepassing is en dat hiervan bijvoorbeeld sprake is in het geval dat de in de woning te huisvesten studenten minimaal een dagdeel per maand vrijwilligerswerk uitvoeren waar de leefbaarheid in de buurt baat bij heeft.
  
  
  
    10.2.	Het college heeft beoordelingsruimte bij de vraag of kamerbewoning een positieve invloed heeft op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt. Hierbij moet het college alle relevante omstandigheden betrekken en deugdelijk motiveren waarom kamerbewoning al dan niet een positieve invloed heeft. Zie de uitspraken van de Afdeling van 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2177, ECLI:NL:RVS:2025:2200 en ECLI:NL:RVS:2025:2178.
  
  
  
    10.3.	In de huurovereenkomsten van de studenten is een clausule opgenomen dat zij vrijwilligerswerk moeten verrichten. Volgens het college is dit een indicatie voor een positieve invloed. In de onder 10.2 vermelde uitspraken heeft de Afdeling overwogen dat het vrijwilligerswerk met deze clausule voldoende is geborgd en dat het niet aan het college is om onderzoek te doen naar de vraag of het vrijwilligerswerk daadwerkelijk wordt uitgevoerd. Wel kan overlast een sterke contra-indicatie zijn voor een bevestigend antwoord op de vraag of aan criterium b wordt voldaan. 
  
  
  
    10.4.	In het overgelegde overzicht van de politie is te zien dat in 2018 vier keer, in 2019 twee keer, in 2020 één keer, in 2021 twee keer en in 2022 twee keer meldingen zijn gedaan van overlast met betrekking tot de bewoners van het pand. [appellant] stelt dat hij ook in 2023 nog drie meldingen heeft gedaan. Naar het oordeel van de Afdeling is het doen van een melding echter niet gelijk te stellen aan het vaststellen van overlast. Verder blijkt uit het overzicht niet van structurele overlast. Hierbij wordt ook betrokken dat de meldingen alleen van [appellant] komen en niet van andere buurtbewoners. Bovendien was in de hier relevante periode in het pand aan de [locatie C] in Rotterdam, aan de andere zijde van de woning van [appellant], ook een groep studenten gehuisvest. Voor dat pand is de vergunning tot kamerbewoning in diezelfde periode geweigerd, omdat die groep studenten overlast had veroorzaakt. Daarom valt niet uit te sluiten dat een deel van de door [appellant] gestelde overlast ook door die groep studenten is veroorzaakt.  
  
  
  
    Het betoog slaagt niet.
  
  
  11.	[ appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet met succes een beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen. Hij voert aan, onder verwijzing naar de motivering van de last onder dwangsom van 6 mei 2019 en de e-mail van 22 december 2020, dat het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat geen vergunning wordt verleend, zodat het college het besluit van 3 december 2020 terecht heeft herroepen. Zelfs als het slechts zou gaan om een toezegging met een (beperkte) geldigheid voor de duur van de procedure, dan had het college de vergunning nog steeds niet mogen verlenen, omdat de rechter nog niet had beslist.
  
  
    11.1.	Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat aan hem van de zijde van het college een toezegging of andere uitlating is gedaan waaruit hij redelijkerwijs kon afleiden dat het college nooit een vergunning voor kamerverhuur van het pand zou verlenen. Daargelaten dat de last onder dwangsom van 6 mei 2019 niet is gericht aan [appellant], volgt hieruit alleen maar dat het college ten tijde van het nemen van dat besluit geen vergunning zou verlenen. Dat sluit niet uit dat het college dat op een later moment, bij een relevante wijziging van de feiten en omstandigheden, alsnog zou kunnen doen, bijvoorbeeld nadat de last onder dwangsom zou zijn ingetrokken en verdere meldingen van overlast daarna achterwege zouden blijven. Verder heeft het college in het e-mailbericht van 22 december 2020 alleen maar erkend dat het de vergunning niet op 3 december 2020 had mogen verlenen. Uit dit e-mailbericht blijkt niet van een onvoorwaardelijke en ondubbelzinnige toezegging dat het college dat besluit zal herroepen en dat het in de toekomst nooit meer een vergunning voor kamerverhuur van het pand zal verlenen. 
  
  
  
    Het betoog slaagt niet.
  
  
  12.	[ appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat de huisvestingsvergunning in bezwaar op goede gronden alsnog was geweigerd, zodat zij ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het college niet tot handhaving mocht overgaan.
  
  
    12.1.	Zoals onder 10.4 is overwogen, kon het college in dit geval tot vergunningverlening overgaan, waardoor de bestaande situatie werd gelegaliseerd. Hierdoor was er geen aanleiding meer om tot handhaving over te gaan.
  
  
  
    Het betoog slaagt niet.
  
  
  13. Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze is aangevallen.
  
  
    Oordeel van de Afdeling over het beroep van rechtswege
  
  
  14. Bij besluit van 17 december 2024 heeft het college het besluit van 8 oktober 2021 vervangen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
  
  15. Aan dit besluit ligt ten grondslag dat onvoldoende objectief is vast komen te staan dat er een dusdanige overlast is, dat er geen positieve invloed is op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt, zodat aan alle criteria van artikel 3.2.5 van de Huisvestingsverordening 2019 is voldaan en een vergunning niet kan worden geweigerd. Aan de vergunning is op grond van artikel 3.2.4 van de Huisvestingsverordening 2019 het voorschrift verbonden dat de kamerbewoning niet mag leiden tot aantasting van het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt.
  
  16.	[ appellant] betoogt dat het college ten onrechte heeft aangenomen dat er geen overlast is. Hij heeft, ter onderbouwing hiervan, een overzicht van alle meldingen overgelegd met een aanvulling van vier meldingen bij politie en gemeente in 2024. Daaruit volgt volgens [appellant] dat de bewoners van het pand overlast veroorzaken en dat dus niet is voldaan aan criterium b. Verder is het besluit van 17 december 2024 in strijd met het vertrouwensbeginsel genomen, gelet op de toezeggingen, zoals deze in de last onder dwangsom van 6 mei 2019 en de e-mail van 22 december 2020 zijn gedaan, om geen vergunning te verlenen.
  
  
    16.1.	Zoals hiervoor onder 10.4 al is overwogen, maakt het overleggen van het overzicht van de meldingen niet dat het bestaan van structurele overlast aannemelijk is gemaakt. De aanvullende meldingen kunnen niet tot een ander oordeel leiden. Verder heeft geen van de andere buurtbewoners bij politie of de gemeente geklaagd over overlast. Wel zijn diverse positieve verklaringen van buurtbewoners overgelegd.
  
  
  
    Uit overweging 11.1 van deze uitspraak volgt dat [appellant] niet met succes een beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen.
  
  
  
    Het betoog slaagt niet.
  
  
  17. Het beroep van rechtswege is ongegrond.
  
  
    Proceskosten
  
  
  18. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
  
  
    Ten slotte
  
  
  19. Op de zitting van de Afdeling heeft het college het aanbod gedaan om mediation tussen [appellant] en de bewoners van het pand te faciliteren. Het college heeft daarbij benadrukt dat dat aanbod blijft staan ongeacht het oordeel van de Afdeling in deze juridische procedure. 
  
  
    Beslissing
  
  
  
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
  
  
  
    I.	bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
  
  
  
    II.	verklaart het beroep tegen het besluit van 17 december 2024 ongegrond.
  
  
  
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
  
  
  
    w.g. Dropvoorzitter
  
  
  
    w.g. Hazengriffier
  
  
  
    Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2026
  
  
  
    452-1043
  
  
  
    BIJLAGE - Wettelijk kader
  
  
  
    Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2019
  
  
  
    Artikel 3.2.2 Vergunningvereiste vergunning voor kamerbewoning
  
  
  
    Het is verboden om een in artikel 3.2.1 aangewezen woonruimte zonder een vergunning voor kamerbewoning van zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimte, indien de zelfstandige woonruimte wordt bewoond door:
  
  
  a.	vier of meer kamerbewoners, of
  
  b. 	één uit meer personen bestaand huishouden en drie of meer kamerbewoners;
  
  c. 	meer dan één uit meer personen bestaande huishoudens, waarvan het kleinste huishouden uit drie of meer personen bestaat.
  
  
    Artikel 3.2.5 Criteria voor verlening vergunning voor kamerbewoning
  
  
  
    Het college verleent een vergunning voor kamerbewoning, indien wordt voldaan aan de volgende criteria:
  
  
  a. 	het betreft kamerbewoning door studenten zoals gedefinieerd in
  
  
    artikel 1.1 onder t,
  
  
  b. 	de kamerbewoning zal naar het oordeel van het college een positieve invloed op het woonmilieu en de leefbaarheid in de buurt hebben, en
  
  c. 	in de woonruimte is ten minste 18 m² gebruiksoppervlak gemiddeld per persoon aanwezig.