ECLI:NL:RVS:2026:341, Raad van State, 21-01-2026, 202400498/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2026-01-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 november 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Bergeijk aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd om de recreatiewoning, de overkapping en het houthok op het perceel [locatie] in Riethoven te verwijderen en verwijderd te houden en het hekwerk (inclusief poort) rond het perceel terug te brengen tot een hoogte van maximaal 1,0 meter. [appellante] gebruikt het perceel aan de [locatie] in Riethoven voor recreatieve doeleinden. Daarvoor staat op het perceel een recreatiewoning, een overkapping en een opslag voor hout. Ook is het perceel met een hekwerk, met poort omheind. Het bestemmingsplan staat het gebruik van het perceel voor recreatie echter niet toe en voor de betrokken bouwwerken is geen vergunning verleend. Het college heeft [appellante] daarom een last opgelegd om deze bouwwerken te verwijderen. [appellante] vindt dat het college dat niet mag ten aanzien van de recreatiewoning en het hekwerk. Over de recreatiewoning heeft het college namelijk het vertrouwen gewekt dat van handhaving zou worden afgezien.

202400498/1/R2.
    Datum uitspraak: 21 januari 2026
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Eersel,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 7 december 2023 in zaak nr. 22/3177 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Bergeijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 november 2021 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd om de recreatiewoning, de overkapping en het houthok op het perceel [locatie] in Riethoven te verwijderen en verwijderd te houden en het hekwerk (inclusief poort) rond het perceel terug te brengen tot een hoogte van maximaal 1,0 meter.
    Bij besluit van 16 november 2022 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 december 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 november 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. J. van Berkel, advocaat te Someren, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.M. van den Boom, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 25 november 2021 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante] gebruikt het perceel aan de [locatie] in Riethoven (hierna: het perceel) voor recreatieve doeleinden. Daarvoor staat op het perceel een recreatiewoning, een overkapping en een opslag voor hout. Ook is het perceel met een hekwerk, met poort omheind. Het bestemmingsplan staat het gebruik van het perceel voor recreatie echter niet toe en voor de betrokken bouwwerken is geen vergunning verleend. Het college heeft [appellante] daarom een last opgelegd om deze bouwwerken te verwijderen. [appellante] vindt dat het college dat niet mag ten aanzien van de recreatiewoning en het hekwerk. Over de recreatiewoning heeft het college namelijk het vertrouwen gewekt dat van handhaving zou worden afgezien. Handhaving van het hekwerk is onterecht omdat dit hekwerk vergunningvrij is en ook is deze handhaving in strijd met het verbod van reformatio in peius, zo betoogt [appellante]. Wat betreft het hekwerk is de last in het besluit op bezwaar namelijk gewijzigd in die zin dat de last bij het besluit van 25 november 2025 alleen zag op het verlagen van het hekwerk tot 1 meter, terwijl de last in het besluit op bezwaar is verzwaard naar het geheel verwijderen van het hek (inclusief poort).
    Bespreking hoger beroep
    De recreatiewoning
    3.       [appellante] onderbouwt haar stelling dat vertrouwen is gewekt dat de recreatiewoning op het perceel mag staan met verwijzing naar een brief uit 22 november 1996 van het college. In die brief staat het volgende:
    "(..') Gebleken is dat op Uw perceel een keet aanwezig is met afmetingen van ca 13,70 x 10,00 x 5,50 m (lxbxh). Omdat deze keet reeds gedurende lange tijd aanwezig is, valt deze onder het overgangsrecht en mag derhalve blijven staan. Ook het recreatieve gebruik daarvan mag worden voortgezet. Ander gebruik waardoor de kwalitatieve afwijking van het bestemmingsplan wordt vergroot, zoals bijvoorbeeld bewoning of bedrijfsmatige activiteiten, is niet toegestaan. Indien U voornemens bent de keet te verbouwen, is daarvoor een bouwvergunning nodig en verzoeken wij U vooraf met ons in overleg te treden"
    Uit deze brief is op te maken dat een gebouw van de vermelde afmetingen op het perceel aanwezig mag zijn en dat dit gebouw mag worden gebruikt voor recreatie. Vast staat dat de afmetingen van de huidige recreatiewoning overeenkomen met de afmetingen die worden genoemd in de brief van 22 november 1996. Het college stelt echter dat de huidige, volledig ingerichte recreatiewoning afwijkt van de keet waarop de toezegging ziet. De kwalitatieve afwijking is te groot. De rechtbank volgt dat standpunt. De rechtbank overweegt daarover nog dat in het Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal een keet wordt aangemerkt als een tijdelijk, eenvoudig bouwwerk. Dat is de huidige recreatiewoning volgens de rechtbank niet. [appellante] stelt dat de recreatiewoning die ten tijde van de brief van 22 november 1996 op het perceel aanwezig was, sindsdien niet meer is aangepast en de toezegging in die brief dus op de huidige recreatiewoning betrekking heeft.
    4.       Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    5.       De Afdeling stelt voorop dat het aan [appellante] is om aannemelijk te maken dat het vertrouwen is gewekt dat de huidige recreatiewoning op het perceel aanwezig mag zijn. Zij beroept zich namelijk op het gewekte vertrouwen. [appellante] onderbouwt haar stelling dat de huidige recreatiewoning niet afwijkt van het gebouw dat er stond ten tijde van de brief van 22 november 1996 allereerst met meerdere foto’s. Op die foto’s is een houten gebouw op het perceel te zien dat lijkt op het gebouw dat er nu nog staat en zijn verbouwingswerkzaamheden aan de binnenzijde, het dak en de veranda te zien. De rechtbank en het college hechten aan deze foto’s niet zoveel waarde omdat niet kan worden vastgesteld dat de foto’s daadwerkelijk destijds zijn gemaakt. Naast deze foto’s is echter met pen de datum van oktober 1996 geschreven en er zijn geen aanknopingspunten dat deze foto’s niet zijn genomen op die data. Volgens een verklaring van 21 oktober 2025 van de voormalige eigenaar komen deze foto’s uit hun fotoalbum en zijn door hen destijds genomen. De Afdeling heeft geen reden om hieraan te twijfelen. De Afdeling gaat er daarom vanuit dat deze foto’s uit oktober 1996 stammen. Ook heeft [appellante] ter onderbouwing van haar stelling dat de huidige recreatiewoning niet afwijkt van het gebouw dat er stond ten tijde van de brief van 22 november 1996 een verklaring van 4 oktober 2023 van de eigenaren van een naastgelegen perceel ingebracht. Daarin staat dat het chalet er al meer dan 27 jaar staat. Ook is een verklaring van januari 2023 van de voormalige eigenaar ingebracht dat vanaf 1996 niet is verbouwd/gewijzigd aan het gebouw. Het college en de rechtbank wijzen erop dat deze laatste verklaring van de voormalig eigenaar in strijd is met wat hij blijkens een verslag van een gesprek met een tweetal ambtenaren op 6 februari 2018 eerder heeft gezegd, namelijk dat zij in 1996 een perceel met salonwagen hebben gekocht. Die strijdigheid ziet de Afdeling niet. De verklaring in het gesprek van 6 februari 2018 sluit namelijk niet uit dat op het perceel in november 1996 een recreatiewoning stond. Het college wijst er ook nog op dat de voormalig eigenaar blijkens een verslag van een gesprek met een ambtenaar op 16 september 2020 heeft verklaard dat het onderstel van de pipowagen nog onder het houten huisje ligt en de dissel nog ergens zichtbaar zou zijn. Ook uit deze verklaring is niet op te maken dat er in november 1996 een pipowagen en niet een recreatiewoning op het perceel aanwezig zou zijn. Er wordt juist verklaard dat de pipowagen weg is en vervangen door een houten gebouw. Dus ook deze verklaring geeft geen aanknopingspunt om te twijfelen aan de verklaring van de voormalig eigenaar dat in november 1996 het huidige recreatieverblijf al aanwezig was.
    [appellante] heeft naar het oordeel van de Afdeling met de foto’s en de verklaringen aannemelijk gemaakt dat de huidige recreatiewoning niet afwijkt van het gebouw dat er stond ten tijde van de brief van 22 november 1996.
    Het is dan aan het college om twijfel over deze constatering te zaaien. Dat doet het college door erop te wijzen dat het perceel steeds is verkocht als bos en dat de aktes daaromtrent ook geen melding maken van bebouwing en op het gebruik van de term keet in de brief van 22 november 1996 te wijzen. De rechtbank is het college hierin gevolgd. Alhoewel de term keet inderdaad minder passend is voor de recreatiewoning die op dit moment op het perceel staat en het perceel steeds is verkocht als bos en dat de aktes geen melding maken van bebouwing, brengt het de Afdeling niet aan het twijfelen dat de recreatiewoning in de huidige staat er eind 1996 ook al stond. Al deze stukken en gebruikte termen geven namelijk geen direct beeld van wat op het perceel aanwezig was, maar zijn in tekst vervatte interpretaties daarvan. De foto’s geven daarentegen wel een direct beeld. Ook de uitspraak van de rechtbank van 28 december 2012 in het kader van een geschil over een WOZ beschikking, waar het college op wijst, en waarin wordt vermeld dat het gaat over een recreatiewoning uit 1998, brengt de Afdeling niet aan het twijfelen, mede omdat niet duidelijk is waarop deze opmerking van de rechtbank is gebaseerd.
    Dat betekent dat de Afdeling van oordeel is dat voldoende aannemelijk is dat de huidige recreatiewoning ook al op 22 november 1996 op het perceel aanwezig was. Met de brief van 22 november 1996 is dus het vertrouwen gewekt dat deze recreatiewoning daar mag blijven staan en ook voor recreatie mag worden gebruikt.
    Voor dit oordeel is niet van belang of [appellante] op de hoogte was dat gebruik van het perceel voor recreatie in strijd was met het bestemmingsplan en dat voor de recreatieverblijf geen vergunning was gegeven, zoals het college en de rechtbank nog stellen. Dat het perceel in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt en dat voor het recreatieverblijf geen vergunning is gegeven, is namelijk niet in geschil. Het gaat hier alleen over de uitleg van de brief van 22 november 1996 en of die vertrouwen wekt.
    Het college en de rechtbank hebben dus ten onrechte geoordeeld dat met de brief van 22 november 1996 geen verwachtingen zijn gewekt dat de aanwezige recreatiewoning op het perceel mag blijven staan.
    Het betoog slaagt.
    Het hekwerk
    6.       De betogen van [appellante] dat handhaving ten opzichte van het hekwerk onterecht is omdat dit hekwerk vergunningvrij is en ten aanzien daarvan strijd is met het verbod van reformatio in peius, zijn herhalingen van wat bij de rechtbank al is aangevoerd. In hoger beroep zijn geen nieuwe argumenten aangevoerd waarom de oordelen van de rechtbank onder 7 en 8 onjuist zijn. De Afdeling sluit zich hierbij daarom aan. De last zoals die in het besluit op bezwaar wat betreft het hekwerk is opgelegd, is dus terecht.
    Deze betogen slagen niet.
    Conclusie
    7.       Het besluit van 16 november 2022 heeft een gebrek in die zin dat het er ten onrechte niet vanuit gaat dat er sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen ten aanzien van de recreatiewoning. Dit betekent nog niet dat deze gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd en het college niet mag handhaven. Andere belangen, zoals het algemeen belang of het belang van derden, kunnen zwaarder wegen. Die belangenafweging heeft het college nog niet gemaakt. Het college heeft in zijn besluit van 16 november 2022 namelijk niet gemotiveerd of en zo ja welke belangen zwaarder wegen dan het honoreren van de gewekte verwachtingen.
    8.       Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling op grond van artikel 8:51d van de Awb het college opdragen om binnen tien weken na verzending van deze uitspraak alsnog toereikend te motiveren of en zo ja welke andere belangen zwaarder wegen dan de gewekte verwachtingen ten aanzien van de recreatiewoning, zodat niet van handhavend optreden hoeft te worden afgezien, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen. Het college moet de Afdeling en andere partijen de uitkomst mededelen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en mededelen.
    9.       In de einduitspraak zal worden beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt het college van burgemeester en wethouders van Bergeijk op om:
    -        binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van de overwegingen van deze tussenuitspraak het daar omschreven gebrek in het besluit van 16 november 2022, te herstellen, en
    -        de Afdeling en [appellante] de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J.W.P. van Gastel, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van J.M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. Van Gastel
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Rijsdijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2026