ECLI:NL:CRVB:2001:AD6417, Centrale Raad van Beroep, 18-10-2001, 99/5656 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2001-10-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: Te laat bezwaar tegen minnelijke ontslagregeling; akte van ontslag herhaling ontslagbesluit; geen nietigheid van rechtswege bij (bevoegdheids)gebrek.

99/5656 AW
  
  
  U I T S P R A A K
  
  
  in het geding tussen:
  
  
    [appellant] , wonende te [woonplaats] , appellant,
  
  en
  
  het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Helmond, gedaagde.
  
  
  I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
  
  Appellant heeft op de daartoe bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de Arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch van 12 oktober 1999, nr. AWB 98/2077 AW, waarnaar hierbij wordt verwezen.
  
  Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend.
  
  Het geding is behandeld ter zitting van 6 september 2001, waar appellant in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. K. de Meij, advocaat te Eindhoven. Gedaagde heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. J.M.M.B. Maes, werkzaam bij CAPRA te 's-Hertogenbosch, en J. Hendriks, werkzaam bij de gemeente Helmond.
  
  
  II. MOTIVERING
  
  1. Onder verwijzing overigens naar het in de aangevallen uitspraak gegeven feiten overzicht volstaat de Raad met het volgende. 
  
  1.1. Aan appellant, geboren in 1949 en [functie] bij de gemeente Helmond, is door gedaagde op 10 januari 1997 een ontwerp-minnelijke vertrekregeling voorgelegd. Nadat het ontwerp na overleg enkele malen was bijgesteld, heeft appellant het op 6 juli 1997 ondertekend. Gedaagde heeft in zijn vergadering van 15 juli 1997 eveneens met het ontwerp ingestemd, waarna de regeling op 25 juli 1997 (nogmaals) door appellant en op 28 juli 1997 ook door gedaagde is ondertekend.  
  
  1.2. De minnelijke regeling bevat onder meer de passage "Aan u is hiermede per 1 oktober 1998 eervol ontslag verleend, onder toekenning van wachtgeld. Indien u vóór 1 oktober 1998 een andere functie aanvaardt buiten de gemeentelijke organisatie zal het hiervorenbedoelde ontslagbesluit worden ingetrokken en zal aan u ontslag op verzoek worden verleend zonder recht op een ontslaguitkering ….... In het geval u vóór 1 oktober 1998 met een andere functie binnen de gemeentelijke organisatie van Helmond wordt belast, wordt het ontslagbesluit ingetrokken en het huidige dienstverband uiteraard voortgezet.". 
  
  1.3. Op 7 augustus 1997 heeft appellant met een personeelsmedewerker de details van de wachtgeldregeling doorgesproken omdat hij, blijkens zijn verklaring ter zitting, nu wel eens precies wilde weten waar hij aan toe was. Uit het naar aanleiding daarvan verstrekte overzicht blijkt dat appellant gedurende 87 maanden wachtgeld ter hoogte van tenminste 70% van zijn laatstgenoten bezoldiging zou ontvangen en daarna tot zijn 65e jaar gedurende ongeveer 9 jaar wachtgeld ter hoogte van het pensioen van het Algemeen burgerlijk pensioenfonds, waarvan het eerste jaar minimaal 40%. 
  
  1.4. Op 22 september 1997 heeft gedaagde een akte van ontslag vastgesteld, waarin (wederom) werd vermeld dat appellant met ingang van 1 oktober 1998 eervol ontslag werd verleend. 
  
  1.5. Op 23 september 1997 heeft appellant zich er bij gedaagde over beklaagd dat deze hem tijdens de totstandkoming van de minnelijke regeling onvoldoende over de hoogte en duur van het wachtgeld had geïnformeerd. Hij stelde er steeds van te zijn uitgegaan dat zijn wachtgeld tot zijn 65e jaar voortdurend tenminste 70% zou bedragen en verzocht het wachtgeld uiterlijk 16 oktober 1997 alsnog naar dat niveau op te trekken. Omdat gedaagde hieraan geen gehoor gaf, is namens appellant bij schrijven van 17 oktober 1997 de nietigheid van de minnelijke regeling ingeroepen en tevens tegen de akte van ontslag bezwaar gemaakt. 
  
  1.6. Nadat gedaagde bij brief van 27 oktober 1997 het verzoek van 23 september 1997 alsnog uitdrukkelijk had afgewezen, is namens appellant ook daartegen bezwaar gemaakt. 
  
  
    1.7. Bij het thans bestreden besluit van 3 februari 1998 is als volgt op de bezwaren beslist.
    Gedaagde zag het schrijven van 17 oktober 1997 mede als bezwaar gericht tegen het ontslagbesluit van 15 juli 1997 en verklaarde het in zoverre, wegens termijnoverschrijding, niet-ontvankelijk (hierna: besluit 1). 
    Het bezwaar tegen de akte van ontslag verklaarde gedaagde ongegrond (hierna: besluit 2) omdat de akte geen afwijkingen ten opzichte van het ontslagbesluit bevatte. 
    De brief van 27 oktober 1997 beschouwde gedaagde als een weigering om terug te komen van het rechtens onaantastbare ontslagbesluit van 15 juli 1997. Hij achtte niet gebleken van zodanig gewijzigde feiten of omstandigheden dat hij gehouden zou zijn van het ontslagbesluit terug te komen en verklaarde het bezwaar tegen deze weigering daarom eveneens ongegrond (hierna: besluit 3).
  
  
  2.1. Bij de aangevallen uitspraak zijn de beroepen tegen de besluiten 1 en 3 ongegrond verklaard. 
  
  2.2. Bij die uitspraak is voorts het beroep tegen besluit 2 gegrond verklaard en is dat besluit vernietigd met instandlating van de rechtsgevolgen. De rechtbank oordeelde dat gedaagde het bezwaar tegen de akte van ontslag niet-ontvankelijk had moeten verklaren, nu de akte niet op enig (rechts)gevolg was gericht en mitsdien geen besluit of daarmee gelijk te stellen handeling in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) was. 
  
  3. Ontslagbesluit en akte van ontslag
  
  3.1. In hoger beroep voert appellant primair aan dat hij met zijn bezwaarschrift van 23 september 1997 tijdig bezwaar tegen het ontslag had gemaakt. Hij stelt daartoe dat de minnelijke regeling slechts een voorbereidingshandeling was en dat het ontslag bij de akte van ontslag werd geformaliseerd. Derhalve was alleen de akte op rechtsgevolg gericht. Appellant betoogt voorts dat de ontslagpassage in de minnelijke regeling ook daarom niet op rechtsgevolg was gericht, nu daarin nog de ontbindende voorwaarde voorkwam dat het ontslag niet zou ingaan indien appellant voor 1 oktober 1998 een andere functie zou krijgen. 
  
  3.2. De Raad kan appellant niet volgen. Op 15 juli 1997 heeft gedaagde het besluit genomen om met de minnelijke regeling in te stemmen, van welk besluit appellant op 22 juli 1997 schriftelijk mededeling is gedaan. In de minnelijke regeling is, in de hierboven in overweging 1.2. aangehaalde bewoordingen, mede gedaagdes beslissing neergelegd om appellant per 1 oktober 1998 ontslag te verlenen. Die beslissing (hierna: het ontslagbesluit) was op rechtsgevolg gericht - het eindigen van het dienstverband - en daarmee een besluit in de zin van de Awb. Voor het intreden van dat rechtsgevolg was geen nader besluit nodig. De akte van ontslag hield dan ook slechts een herhaling van het ontslagbesluit van 15 juli 1997 in en had derhalve geen gevolgen voor appellants rechtspositie maar slechts administratieve betekenis. 
  
  3.3. Appellants stelling dat het ontslag aan een ontbindende voorwaarde onderhevig was, kan de Raad niet tot een ander oordeel brengen, reeds omdat de passage waarop appellant doelt geen ontbindende voorwaarde inhield maar slechts een aankondiging dat gedaagde een nieuw besluit zou nemen - houdende onder meer intrekking van het ontslagbesluit - ingeval appellant voor 1 oktober 1998 een andere functie mocht krijgen. 
  
  3.4. Mitsdien heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat wel bezwaar tegen het ontslagbesluit van 15 juli 1997 openstond, maar niet tegen de akte van ontslag. Zij heeft besluit 2 dan ook terecht vernietigd. Ook voorzover bij de aangevallen uitspraak de rechtsgevolgen van besluit 2 in stand zijn gelaten houdt zij stand, nu appellant door de inhoudelijke beoordeling van het bezwaar tegen de akte niet is geschaad. 
  
  3.5. Subsidiair voert appellant nog aan dat de niet-tijdige indiening van het tegen het ontslagbesluit gerichte bezwaarschrift verschoonbaar was nu noch in de minnelijke regeling noch bij de toezending daarvan aan appellant rechtsmiddelenverwijzing had plaatsgevonden en appellant bovendien reeds in het gesprek van op 7 augustus 1997 mondeling bezwaar had gemaakt. 
  
  3.6. Ook deze grief faalt. Appellant kon van de mogelijkheid van bezwaar op de hoogte zijn, reeds omdat hij bij de totstandkoming van de regeling steeds van juridische bijstand was voorzien. Ook de omstandigheid dat hij binnen de bezwaartermijn wel mondeling had laten blijken het niet met het in de minnelijke regeling vervatte wachtgeldbesluit eens te zijn, betekent niet dat het te late inslaan van de weg die artikel 6:4 van de Awb voor het maken van bezwaar voorschrijft redelijkerwijs niet als een verzuim kan worden aangemerkt. Bij besluit 1 is het bezwaar tegen het ontslagbesluit dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard.
  
  4. Weigering het wachtgeld alsnog te verhogen
  
  4.1. Bij besluit 3 is de weigering gehandhaafd om van het besluit van 15 juli 1997 tot instemming met de minnelijke regeling terug te komen. Nu laatstbedoeld besluit ten tijde van het verzoek van 23 september 1997 inmiddels rechtens onaantastbaar was geworden, kan de weigering slechts aan de terughoudende rechterlijke toets worden onderworpen of aan het eerdere besluit dusdanige gebreken kleven dan wel zich dusdanige omstandigheden hebben voorgedaan dat het bestuursorgaan in redelijkheid niet had kunnen weigeren het eerdere besluit ongedaan te maken. Daarbij ligt het volgens vaste rechtspraak op de weg van de betrokken ambtenaar omstandigheden aan te dragen, die bij de eerdere besluitvorming geen rol hebben gespeeld en evenmin destijds als beroepsgrond naar voren gebracht hadden kunnen worden, dan wel de evidente onjuistheid van dat besluit aan te tonen. 
  
  4.2. Appellant brengt tegen besluit 3 in dat gedaagde ten onrechte niet aan de verplichting heeft voldaan om hem tijdens het totstandkomen van de minnelijke regeling volledig en ondubbelzinnig omtrent de hoogte en duur van zijn toekomstige wachtgeld te informeren. Juist gezien appellants psychische gesteldheid had gedaagde zich ervan dienen te verzekeren dat appellant zich van alle consequenties van de regeling bewust was. Appellant stelt dat de bijstand die hem bij het overleg over de minnelijke regeling door zijn raadslieden werd geboden, niets aan deze informatieplicht van gedaagde afdoet nu het om een essentieel onderdeel van die regeling ging. Voorts, stelt hij, is er extreme pressie op hem uitgeoefend. Bij een juiste voorstelling van zaken zou hij nimmer akkoord zijn gegaan. 
  
  4.3. Appellant voert tevens aan dat, ook als er met gedaagde van wordt uitgegaan dat ten tijde van zijn verzoek van 23 september 1997 tegen het ontslag- en wachtgeldbesluit geen rechtsmiddelen meer openstonden, dit besluit gezien de daaraan klevende gebreken desalniettemin nietig moet worden geacht, nu gedaagde ten onrechte geen ontslaggrond heeft vermeld en het wachtgeldbesluit gelet op artikel 8:8 van de CAR/UWO ten onrechte niet ter vaststelling aan de gemeenteraad is voorgelegd.
  
  4.4. De Raad kan appellant ook in deze stellingen niet volgen. 
  
  4.4.1. Nu de minnelijke regeling slechts van de toekenning van "wachtgeld" sprak zonder dit nader te omschrijven, lag het in de rede en kon appellant begrijpen dat hem het gebruikelijke wachtgeld in het vooruitzicht werd gesteld. Gedaagde mocht dan ook menen, temeer nu appellant steeds van juridische bijstand was voorzien, dat appellant kon begrijpen dat dit, uit de CAR/UWO voortvloeiende, wachtgeld naar duur en hoogte beperkt was. Dat appellant in een psychische gesteldheid verkeerde die hem belette dit te begrijpen, heeft hij geenszins aannemelijk gemaakt. De Raad kan appellants stelling dat gedaagde het initiatief had moeten nemen om aan appellant uiteen te zetten wat dit gebruikelijke wachtgeld inhield, dan ook niet onderschrijven. Daar komt nog bij dat op grond van een tot de gedingstukken behorende notitie inzake twee op 9 april 1997 gevoerde telefoongesprekken tussen appellants (toenmalige) gemachtigde en een medewerker van gedaagde aannemelijk is dat appellant zich er heel wel van bewust was dat zijn wachtgeld slechts gedurende een beperkt aantal jaren 70% van zijn laatstgenoten bezoldiging zou bedragen. 
  
  4.4.2. De Raad acht voorts niet aangetoond dat gedaagde ongeoorloofde pressie op appellant heeft uitgeoefend. Aan het totstandkomen van de minnelijke regeling is langdurig overleg voorafgegaan, mede op initiatief van appellant die daardoor een aantal extra's boven het gebruikelijke wachtgeld heeft weten te bewerkstelligen (vergoeding tot fl. 3.000,- van zijn kosten in het kader van het overleg en van maximaal fl. 20.000,- voor outplacementactiviteiten). Bovendien werd appellant steeds door raadslieden bijgestaan en heeft hij ook na de eerste ondertekening van de minnelijke regeling op 6 juli 1997 nog enkele weken bedenktijd gehad totdat hij op 25 juli 1997 tot definitieve ondertekening overging. Evenmin kan de appellant bekende omstandigheid dat gedaagde bij het achterwege blijven van appellants instemming met de minnelijke regeling mogelijk tot ongeschiktheidsontslag met een minder gunstige financiële regeling zou overgaan, tot het oordeel leiden dat gedaagde ongeoorloofde pressie heeft uitgeoefend. 
  
  4.4.3. De stelling dat het ontslagbesluit en het wachtgeldbesluit vanwege daaraan klevende gebreken terzake van de ontslaggrond en onbevoegdheid van gedaagde nietig zouden zijn, kan de Raad evenmin onderschrijven. Die stelling miskent dat een besluit waaraan (bevoegdheids)gebreken kleven volgens ons stelsel van bestuursrecht in het algemeen niet van rechtswege nietig is, maar slechts ongedaan gemaakt kan worden door vernietiging of intrekking. Er is geen grond hierop in het onderhavige geval een uitzondering te maken. Evenmin kan de Raad inzien dat besluit 3 wegens deze beweerdelijke gebreken de terughoudende rechterlijke toetsing als omschreven in overweging 4.1. niet doorstaat. De Raad is terzake niet gebleken van evidente onjuistheid als bedoeld in die overweging en overigens heeft appellant nagelaten die gebreken tijdig in bezwaar tegen het ontslagbesluit aan te voeren. Zelfs in zijn verzoek van 23 september 1997 en in zijn bezwaarschrift tegen het naar aanleiding daarvan genomen besluit heeft appellant de onderhavige stelling niet ingenomen; dit is eerst in het repliekschrift in beroep geschied. 
  
  4.5. Gelet op het vorenstaande houdt ook besluit 3 in rechte stand. 
  
  5. Al het vorenoverwogene brengt mee dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd en dat er geen termen zijn voor toepassing van artikel 8:75 van de Awb. Mitsdien wordt als volgt beslist.
  
  
  III. BESLISSING
  
  De Centrale Raad van Beroep,
  
  Recht doende:
  
  Bevestigt de aangevallen uitspraak.
  
  Aldus gegeven door mr. H.A.A.G. Vermeulen als voorzitter en mr. A. Beuker-Tilstra en mr. J.H. van Kreveld als leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Okyay-Bloem als griffier, en in het openbaar uitgesproken op 18 oktober 2001.
  
  (get.) H.A.A.G. Vermeulen.
  
  (get.) P.M. Okyay-Bloem.
  
  
    HD
    12.10
    Q