ECLI:NL:RBROT:2026:1642, Rechtbank Rotterdam, 16-02-2026, ROT 25/2129
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2026-02-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingswet. Last onder dwangsom en invorderingsbesluit. Beroep gegrond. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende feiten en omstandigheden gesteld om vast te kunnen stellen dat er sprake is van een overtreding van de planregels.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 25/2129 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 februari 2026 in de zaak tussen
    
      [naam eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. J. van Groningen),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Goeree-Overflakkee 
    (gemachtigden: [persoon A] en [persoon B] ).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom die aan eiser is opgelegd wegens het overtreden van het gelijktijdig in gebruik hebben van meer dan 45 standplaatsen op een camping op het perceel aan de [adres] in [plaats] . Ook gaat het in deze uitspraak over het invorderingsbesluit dat na de last onder dwangsom is opgelegd. Eiser is het niet eens met deze besluiten. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de last onder dwangsom en het invorderingsbesluit.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college onvoldoende feiten en omstandigheden heeft gesteld om te kunnen concluderen dat er sprake is van het gelijktijdig in gebruik hebben van meer dan 45 standplaatsen op de camping. Het college kon daarom niet overgaan tot handhavend optreden. Eiser krijgt gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het primaire besluit van 21 augustus 2024 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd voor het gelijktijdig in gebruik hebben van meer dan 45 standplaatsen op de camping op het perceel aan de [adres] in [plaats] . Het college heeft aan de last ten grondslag gelegd dat eiser in strijd handelt met artikel 5.1 van de Omgevingswet (de Ow) in samenhang met artikel 3.4, aanhef en onder f van het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ”. Eiser moet de overtreding binnen één week na toezenden van het primaire besluit beëindigen. Voldoet eiser niet, niet volledig of niet tijdig aan deze last dan verbeurt zij van rechtswege een dwangsom van € 7.500,- per geconstateerde overtreding met een maximum van € 15.000,-. 
    
    
    
      2.1.
      Op 17 september 2024 heeft de toezichthouder opnieuw een controle uitgevoerd. Tijdens deze controle bleek dat er meer dan 45 standplaatsen gelijktijdig in gebruik waren. Bij brief van 17 september 2024 heeft het college eiser meegedeeld voornemens te zijn om de als gevolg daarvan verbeurde dwangsom van € 7.500,- te innen. Eiser heeft op 9 oktober 2024 een zienswijze ingediend. Vervolgens heeft het college op 10 oktober 2024 het invorderingsbesluit genomen. 
      
    
    
      2.2.
      Met het bestreden besluit van 23 januari 2025 heeft het college het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit en het invorderingsbesluit ongegrond verklaard. 
      
    
    
      2.3.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft hierop gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 8 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde en de gemachtigden van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt de aan eiser opgelegde last onder dwangsom en het invorderingsbesluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    5. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Ter plaatse van het perceel geldt het Omgevingsplan gemeente Goeree-Overflakkee (het omgevingsplan). Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel was voor zover relevant vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan “ [naam bestemmingsplan] ” van kracht. Dit bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Het perceel heeft de bestemming “Agrarisch met waarden - Landschapswaarden”. De functieaanduiding van het perceel is “specifieke vorm van recreatie – camping”. 
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow is het verboden zonder een omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.
      
    
    
      5.2.
      Op grond van artikel 3.4, aanhef en onder f, van de planregels geldt met betrekking tot het gebruik de volgende regel: ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie – camping’ zijn maximaal 45 standplaatsen toegestaan.
      
      
        Op grond van artikel 1.53 van de planregels wordt onder “kampeermiddelen” verstaan: niet als een bouwwerk aan te merken vouwwagens, kampeerauto’s, caravans of hiermee gelijk te stellen onderkomens, die bestemd zijn voor recreatief verblijf en waarbij de gebruikers hun hoofdverblijf elders hebben. 
      
      
      
        Op grond van artikel 1.86 van de planregels wordt onder “seizoensgebonden standplaats kampeermiddel” verstaan: een gedeelte van een terrein bestemd voor de plaatsing van een kampeermiddel, inclusief bij het kampeermiddel behorende ondergeschikte onderkomens, zoals bijzettenten, uitsluitend gedurende het zomerseizoen. 
      
      
      
        Op grond van artikel 1.89 van de planregels wordt onder “toeristische standplaats kampeermiddel” verstaan: een gedeelte van een terrein bestemd voor de plaatsing van een kampeermiddel, inclusief bij dat kampeermiddel behorende ondergeschikte onderkomens, zoals bijzettenten, gedurende een beperkte periode van het jaar.
      
      
      
        
          Handhavend optreden
        
      
      6. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. De eerste vraag die beantwoord moet worden is of er sprake is van een overtreding. 
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding? 
        
      
      7. Eiser stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is van een overtreding omdat er niet meer dan 45 standplaatsen gelijktijdig in gebruik waren. Eiser verwijst hierbij naar de plattegrond van de camping in de plantoelichting waarop niet meer dan 45 standplaatsen zijn aangegeven. Volgens eiser zijn de controles van 19 juli 2024 en 17 september 2024 niet representatief, omdat de toezichthouder alleen kampeermiddelen heeft geteld. In de planregels is echter geen omschrijving opgenomen van het begrip “standplaats”. De toezichthouder heeft ook niet vastgesteld of er samenhang bestond tussen de verschillende kampeermiddelen op één standplaats. Zo heeft de toezichthouder kampeerders niet aangesproken. Volgens eiser gaat het college uit van een oude plattegrond waarop verharde vlakken waren genummerd terwijl een verhard vlak niet gelijk staat aan één standplaats. Een standplaats wordt omgeven door een groene haag en is ruim van opzet zodat meerdere kampeermiddelen op een standplaats kunnen staan. 
      
    
    
      7.1.
      Niet ter discussie staat dat er op de camping maximaal 45 standplaatsen gelijktijdig in gebruik mogen zijn. In geschil is wanneer er sprake is van het in gebruik nemen van één standplaats. 
      
    
    
      7.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank is de uitleg die het college geeft aan “standplaats” te volgen, waarbij het college aansluiting heeft gezocht bij de plansystematiek nu de definitie hiervan ontbreekt in de planregels. Het college heeft verklaard dat er sprake is van het in gebruik nemen van een standplaats wanneer er één of meerdere kampeermiddelen op een stuk grond staan die samenhangend een geheel vormen. Het college heeft hierbij gekeken naar de definities in de planregels van de begrippen “kampeermiddelen” (artikel 1:53), “seizoensgebonden standplaats kampeermiddel” (artikel 1:86) en “toeristische standplaats kampeermiddel” (artikel 1:89). 
      
    
    
      7.3.
      Het ligt op de weg van het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan om feiten en omstandigheden te verzamelen om vast te stellen of sprake is van een overtreding. Het is vervolgens aan de aangeschrevene, in dit geval eiser, om de veronderstelde feiten en of omstandigheden, indien daartoe aanleiding bestaat, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de bestuursrechter in beginsel van de door het college veronderstelde feiten en omstandigheden dient uit te gaan.
      
    
    
      7.4.
      De last onder dwangsom is opgelegd naar aanleiding van de controles van de toezichthouder op 5 juni 2024 en 19 juli 2024. Het college heeft verklaard dat uit het aantal kampeermiddelen niet kan worden afgeleid hoeveel standplaatsen gelijktijdig zijn ingenomen. De toezichthouder beoordeelt wanneer er sprake is van een standplaats die wordt ingenomen. In de regel is daarvan sprake als één of meerdere kampeermiddelen op een stuk grond een samenhangend geheel vormen. Vaak is er dan sprake van één kampeermiddel (de camper) met een ondergeschikt onderkomen (een bijzettentje) op één locatie. 
      
    
    
      7.5.
      In de controlerapporten van 5 juni 2024 en 19 juli 2024 heeft de toezichthouder uitgelegd hoe het aantal standplaatsen is berekend. Daarbij heeft de toezichthouder verklaard dat er op grond van het bestemmingsplan geen verplichte indeling op de camping is en dat standplaatsen op elk deel van het terrein in gebruik kunnen worden genomen. Soms komt het voor dat er meerdere kampeermiddelen op één standplaats aanwezig zijn. Dan wordt volgens het rapport onderscheid gemaakt tussen de situatie waarbij er een camper met een bijzettentje staat en de situatie dat twee individuele campers op één standplaats staan. In het eerste geval is er sprake van één standplaats en in het tweede geval is er sprake van “dubbelparkeren” en dit laatste wordt aangemerkt als twee standplaatsen. De toezichthouder heeft met stippen op de plattegrond van de camping aangegeven hoeveel standplaatsen er in gebruik waren. Er is onderscheid gemaakt in drie categorieën, namelijk de individuele camper/caravan, de camper met bijzettentje en een ander kampeermiddel. 
      
      
        Uit het controlerapport van 5 juni 2024 volgt dat de toezichthouder 67 eenheden heeft geteld wat inhoudt dat er 67 standplaatsen gelijktijdig in gebruik waren tijdens de controle. Tijdens de controle was er één standplaats waar twee campers op stonden die zichtbaar en duidelijk bij elkaar hoorden door middel van de opening van de camper naar elkaar toe te zetten met een gemeenschappelijke overkappingstent ertussen. In het rapport is vermeld dat het aantal boekingen geen rol speelt bij het tellen van het aantal standplaatsen dat gelijktijdig in gebruik is. 
      
      
      
        Uit het controlerapport van 19 juli 2024 volgt dat de toezichthouder 82 eenheden heeft geteld wat inhoudt dat er 82 standplaatsen gelijktijdig in gebruik waren tijdens de controle. Tijdens de controle waren er vier standplaatsen waar twee of meer campers/tenten op stonden die zichtbaar en duidelijk bij elkaar hoorden door middel van de opening van de camper naar elkaar toe te zetten met een gemeenschappelijke overkappingstent ertussen. 
      
      
    
    
      7.6.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende feiten en omstandigheden gesteld om vast te kunnen stellen dat er sprake is van een overtreding van artikel 3.4, aanhef en onder f van de planregels. Tussen partijen is niet in geschil dat er meerdere kampeermiddelen op één standplaats kunnen staan. Dat in de situatie van een camper met bijzettentje sprake is van het in gebruik nemen van één standplaats, staat ook niet ter discussie. Het gaat echter om de situatie waarbij er meerdere campers/caravans staan en of in dat geval sprake is van het in gebruik nemen van één standplaats. Het college heeft ter zitting verklaard dat wanneer er twee campers/caravans staan, het voor de toezichthouder direct duidelijk moet zijn of er samenhang bestaat tussen deze kampeermiddelen. Dat is bijvoorbeeld het geval bij de aanwezigheid van een gemeenschappelijke overkappingstent. Als er twijfel over bestaat worden er foto’s gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat uit de controles van de toezichthouder niet kan worden opgemaakt of er al dan niet sprake was van samenhang tussen de campers/caravans bij het vaststellen van het aantal standplaatsen. Met de stippen op de plattegrond in de controlerapporten heeft de toezichthouder enkel zijn conclusie aangegeven dat er sprake was van individuele campers/caravans. Daarbij wijst de rechtbank erop dat er geen foto’s in de controlerapporten zitten waaruit de gestelde feiten en omstandigheden blijken. Ter zitting is door het college meegedeeld dat er ook geen foto’s zijn ter onderbouwing van de controlerapporten, zodat niet meer kan worden vastgesteld hoe de feitelijke situatie destijds was. De enkele afwezigheid van een gemeenschappelijke overkappingstent betekent niet dat er geen sprake is van samenhang tussen kampeermiddelen. 
    
    
      7.7.
      Gelet hierop heeft het college haar standpunt dat er sprake is van een overtreding van de planregels omdat er meer dan 45 standplaatsen gelijktijdig in gebruik waren onvoldoende onderbouwd, wat leidt tot een motiveringsgebrek dat niet meer kan worden hersteld. Het college kon daarom niet op deze basis overgaan tot handhavend optreden. 
    
    
      7.8.
      De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het primaire besluit herroepen. Nu de last onder dwangsom ten onrechte is opgelegd, is er ook geen dwangsom verbeurd. De rechtbank zal daarom ook het invorderingsbesluit herroepen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. 
    
    9. De rechtbank voorziet met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak en herroept het primaire besluit van 21 augustus 2024 en het invorderingsbesluit van 10 oktober 2024. 
    
    10. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 666,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. Eiser heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt in totaal € 3.200,-. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 23 januari 2025;
    - herroept het primaire besluit van 21 augustus 2024;
    - herroept het invorderingsbesluit van 10 oktober 2024;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigende besluit;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 3.200,- aan proceskosten aan eiser. 
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M.J. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. A.J.S.Y. Verweij, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     ABRvS 15 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2834.