ECLI:NL:CRVB:1999:AA3979, Centrale Raad van Beroep, 08-04-1999, 98/836 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 1999-04-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: -

98/836 AW 
    
        U I T S P R A A K
    
     in het geding tussen:
    
    het College van Bestuur van de Universiteit van Amsterdam, appellant,
    
    en
    
    A., wonende te B., gedaagde. 
    
    
     I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Appellant heeft op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden hoger beroep doen instellen tegen de door de Arrondissementsrechtbank te Amsterdam op 11 december 1997 onder nr. AW 97/266 gegeven uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.
    
    Namens gedaagde is een verweerschrift ingediend.
    
    Het geding is ter zitting van 14 januari 1999 gevoegd behandeld met de zaken 98/838 AW en 98/842 AW. Appellant heeft zich daar laten vertegenwoordigen door mr J.G.F. Hoffmans, advocaat te 's-Gravenhage en door mr G. de Vries en mr P. Scholts, beiden werkzaam bij de Universiteit van Amsterdam. Gedaagde is in persoon verschenen, bijgestaan door mr R.C.D. van der Linde, regio-jurist bij de AbvaKabo te Amsterdam. 
    
    
     II. MOTIVERING
    
    Met ingang van 1 maart 1994 zijn het Besluit Werkloosheid onderwijs- en onderzoekpersoneel (BWOO) en het daarbij behorend overgangsrechtelijk artikel II (hierna: artikel II), zoals vastgesteld bij besluit van 4 februari 1994 (Stb. 100), in werking getreden. Bij besluit van 19 juni 1996 (Stb. 338) zijn daarin vernummeringen aangebracht. In deze uitspraak wordt, tenzij anders is aangegeven, de in Stb. 1994, 100 neergelegde nummering aangehouden.
    
    Appellant heeft gedaagde (geboren in 1931) per 1 september 1987 ontslag verleend in het kader van de uitvoering van de Tijdelijke Wet taakverdeling w.o., met welke wet taakverdeling en concentratie in het wetenschappelijk onderwijs beoogd werden (de TVC-operatie). Appellant heeft gedaagde voorts met ingang van de datum van ontslag wachtgeld toegekend krachtens de Wachtgeldverordening van de gemeente Amsterdam (hierna: Wgv). Ingevolge de Wgv was gedaagde, omdat hij de leeftijd van 55 jaar bereikt had, niet meer verplicht zich als werkzoekende bij het arbeidsbureau in te schrijven. In de beschikking waarbij het wachtgeld is toegekend, is bepaald dat de hoogte en duur ongeacht latere wijzigingen van de Wgv werden gegarandeerd op 80% aflopend tot 70% van de voorheen genoten bezoldiging tot 1 april 1996 (gedaagdes pensioengerechtigde leeftijd). Daarbij gaf appellant toepassing aan zijn besluit om bij de uitvoering van de TVC-operatie ten volle overeenkomstige toepassing te geven aan het wachtgeldgarantiestelsel, dat voor de rijksuniversiteiten was voorzien in het krachtens voornoemde wet bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde sociale beleidskader: de Tijdelijke rechtspositieregeling taakverdeling w.o. (hierna: SBK-I). 
    
    Daarnaast waren op gedaagdes wachtgeld voorts de normale bepalingen van de Wgv van toepassing, waaronder artikel 31. Ingevolge deze bepaling mochten naast het wachtgeld ook nieuwe inkomsten uit arbeid of bedrijf worden verworven, die pas tot korting op het wachtgeld zouden leiden voorzover zij tezamen met het wachtgeld de laatstelijk voor het ontslag genoten bezoldiging zouden overschrijden (hierna te noemen: de bijverdienmogelijkheid), zoals dat op grond van het Rijkswachtgeldbesluit 1959 ook gold voor personeelsleden bij rijksuniversiteiten aan wie op grond van het SBK-I door de Minister van Binnenlandse Zaken wachtgeld was toegekend. Door de bijverdienmogelijkheid ging gedaagde, omdat appellant met hem met ingang van de datum van ontslag een arbeidsovereenkomst voor 8 uur had gesloten - enkele maanden later uitgebreid tot 20 uur en vervolgens in een vaste aanstelling van die omvang omgezet - er aanvankelijk in inkomen niet of nauwelijks op achteruit. Gedaagde is nadien met ingang van 1 april 1992 uit zijn deeltijdbetrekking ontslagen onder gelijktijdige toekenning van een VUT- uitkering.
    
    Enkele jaren na de TVC-operatie is in verband met een selectieve krimpen groeioperatie bij de universiteiten (hierna: SKG-operatie) het Besluit SBK- II (hierna: SBK-II) uitgevaardigd, dat in een gelijksoortig wachtgeldstelsel als het SBK-I voorziet. Appellant heeft besloten om ook aan dat wachtgeldstelsel ten volle overeenkomstige toepassing te geven. Daarop hebben enkele met in de met de onderhavige zaak gevoegd behandelde zaken betrekking. De Raad zal hierna alle personen, die door de Minister van Binnenlandse zaken op grond van het SBK-I of het SBK-II of door appellant met overeenkomstige toepassing van SBK-I of het SBK-II wachtgeld is toegekend, als SBK-ers aanduiden en de hun gegeven wachtgeldgarantie als SBK-garantie. 
    
    Bij het BWOO zijn de wachtgeldstelsels voor het gehele onderwijspersoneel met ingang van 1 maart 1994 vervangen door een op de Werkloosheidswet afgestemd stelsel van werkloosheidsuitkeringen, waarbij de bijverdienmogelijkheid is beëindigd: het is niet meer mogelijk om zonder korting op de uitkering bij te verdienen. De korting vindt ingevolge het BWOO plaats door vermindering van het aantal uren terzake waarvan recht op uitkering bestaat (artikel 6, derde lid, aanhef en onder a) of door rechtstreekse vermindering van het bedrag van de uitkering (artikelen 19 en 20). Uit artikel II, eerste en vierde lid, vloeit voort dat deze korting eerst met ingang van 1 januari 1996 wordt toegepast op ontslaguitkeringen toegekend op grond van (onder meer) regelingen vastgesteld krachtens artikel 4.5, eerste lid, onder a, of artikel 16.23 van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW). 
    
    Bij het primaire besluit van 22 januari 1996 is gedaagdes VUT-uitkering met ingang van 1 januari 1996 volledig op zijn werkloosheidsuitkering in mindering gebracht. Dit berustte blijkens het bestreden besluit van 18 december 1996 - waarbij het bezwaar van gedaagde ongegrond is verklaard - op artikel 19 van het BWOO. 
    
    Bij de aangevallen uitspraak is het beroep dat gedaagde tegen het bestreden besluit heeft ingesteld gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd, met bepalingen inzake proceskosten en griffierecht en de opdracht om opnieuw op gedaagdes bezwaar te beslissen met inachtneming van de overwegingen van de rechtbank. 
    
    De rechtbank is van oordeel dat het BWOO op zichzelf geen onrechtmatige wetgeving is. Toch mocht appellant het overgangsrecht niet zonder meer op de SBK-ers toepassen. Hij was tot belangenafweging gehouden, omdat gedaagde en zijn collega's in een bijzondere positie verkeerden, waarmee de materiële wetgever bij het totstandbrengen van het BWOO geen rekening heeft gehouden. Immers het ontslag was naar het oordeel van de rechtbank materieel onderdeel van een beindigingsovereenkomst: gedaagde heeft zijn betrekking indertijd vrijwillig opgegeven in ruil voor inkomenszekerheid en appellant heeft gedaagde financiële garanties verleend in ruil voor het vrijkomen van arbeidsplaatsen waardoor uitvoering van de TVC-operatie mogelijk is geworden. Appellant heeft na de onvoorziene afschaffing van de bijverdienmogelijkheid de consequenties, zonder belangenafweging, eenzijdig op gedaagde en zijn collega's afgewenteld, waardoor dezen in een uitzonderlijk nadelige positie zijn gekomen. Om die reden oordeelde de rechtbank dat appellants uit het BWOO voortvloeiende verplichting tot vermindering van de uitkering dient te wijken voor het evenredigheidsbeginsel en dat appellant bij een nieuw besluit gedaagdes belangen op behoorlijke wijze dient te betrekken door in volledige compensatie van gedaagdes nadeel te voorzien over de drie maanden die gedaagde op 1 januari 1996 nog van zijn pensioengerechtigde leeftijd scheidden. 
    
    In hoger beroep bestrijdt appellant het bestaan van een beeindigingsovereenkomst en zijn gehoudenheid tot belangenafweging bij de toepassing van het overgangsrecht. De opvatting van de rechtbank dat, mede omdat bij de totstandkoming van het BWOO met de belangen van de SBK-ers geen rekening is gehouden, appellant verplicht was een belangenafweging te maken, acht appellant onjuist. Appellant acht deze verplichting in strijd met het oordeel van de rechtbank dat het BWOO geen onrechtmatige wetgeving is, nu gezien dat oordeel anders dan in 's Raads uitspraak van 14 november 1991, TAR 1991/239 niet gezegd kon worden dat het BWOO geen grondslag voor het bestreden besluit zou kunnen vormen. Appellant wijst er voorts op dat de materiële wetgever bij het totstandbrengen van het BWOO wel degelijk expliciet aandacht aan de belangen van betrokkenen heeft besteed en dat het niet de bedoeling van het BWOO is dat de werkgever de mogelijk nadelige gevolgen gaat compenseren. 
    
    De Raad is van oordeel dat beantwoording van het geschilpunt dat partijen verdeeld houdt, niet los kan worden gezien van het oordeel over de in eerste aanleg en enige vergelijkbare gedingen aangevoerde grief dat aan artikel II, vierde lid, zodanige ernstige feilen kleven dat die bepaling jegens de SBK-ers niet mocht worden toegepast. 
    
    
      Dienaangaande overweegt de Raad dat weliswaar artikel II, zesde lid, dat bij uitzondering de bijverdienmogelijkheid ook na 1 januari 1996 in stand laat, op de SBK-ers niet van toepassing is - omdat de SBK-garantie alleen de hoogte en duur van het wachtgeld betreft -, maar dat hiermee nog niet gegeven is dat appellant zonder meer aan artikel II, vierde lid, toepassing mocht geven. Immers bij het tot stand brengen van algemeen verbindende voorschriften is het weliswaar in beginsel aan de materiële wetgever voorbehouden om alle betrokken belangen af te wegen en moet de rechter het resultaat daarvan respecteren, maar dit uitgangspunt lijdt - zoals onder meer in 's Raads door appellant aangehaalde uitspraak van 14 november 1991, TAR 1991/239 tot uitdrukking is gebracht - uitzondering indien aan de inhoud of wijze van totstandkoming van dat algemeen verbindend voorschrift zodanige ernstige feilen kleven, dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren besluiten. 
      Het vorenstaande brengt met zich dat de rechter bij de behandeling van een beroep dat tegen een in concreto genomen besluit is ingesteld, ook gehouden is om te toetsen of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag voor dat besluit vormt. Bij die, niet-rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer en derhalve moeten bij die, terughoudende, toetsing ook de omstandigheden van de betrokkenen ten tijde van hun ontslag en ten tijde van de invoering van het BWOO in aanmerking worden genomen. 
    
    
    Het is aannemelijk dat de afschaffing van de bijverdienmogelijkheid vooral voor ouderen aan wie voorafgaand aan de invoering van het BWOO een wachtgelduitkering met een lange looptijd was toegekend, ondanks de overgangstermijn van 22 maanden, een substantiële verandering betekende van hun mogelijkheden tot behoud van hun inkomensniveau. Dat gold in bijzonder indien zij indertijd in hun ontslag berust hadden in het vertrouwen dat zij door het verkrijgen van een nieuwe deeltijdbetrekking nog langdurig - veelal tot hun pensioengerechtigde leeftijd - hun reeds lang bestaande inkomensniveau en levenspatroon zouden kunnen voortzetten. In de met het onderhavige geval verwante zaak 98/5734 AW is namens de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (hierna: de Minister), zij het zonder adstructie, weliswaar gesteld dat betrokkenen met de verlenging van de bijverdienmogelijkheid voor een termijn van 22 maanden voldoende tijd is geboden om zich aan de veranderende omstandigheden aan te passen, maar de Raad acht het, zeker indien zij zoals velen op 1 maart 1994 een leeftijd van (vaak ver) boven de 50 jaar bereikt hadden en reeds jaren voordien ontslagen waren, niet aannemelijk dat zij reële mogelijkheden hadden om weer een betrekking van gelijke omvang en met een gelijk salarisniveau te verwerven als voor hun ontslag om aldus de gevolgen van hun substantiële inkomensachteruitgang tot hun pensioengerechtigde leeftijd op te vangen. Derhalve kan in gevallen als van gedaagde de bedoelde aanpassing aan veranderde omstandigheden niet iets anders betekenen dan gewenning op een termijn van 22 maanden aan een substantiële vermindering van hun inkomensniveau.
    
    Hoe ingrijpend de beëindiging van de bijverdienmogelijkheid voor velen ook kon zijn, daarin alleen kan de Raad onvoldoende grond vinden voor het oordeel, dat aan de totstandkoming of inhoud van artikel II, vierde lid, zulke ernstige feilen kleven dat appellant die bepaling ten aanzien van gedaagde buiten toepassing had moeten laten. 
    
    Dit ligt anders in de gevallen van de SBK-ers, waaronder dat van gedaagde, omdat zich daar de bijkomende bijzondere omstandigheid voordoet dat zij, hoewel voor hen gezien hun grote aantal dienstjaren in het kader van de TVC- en SKG-operaties geen ontslag dreigde, zich toch bereid verklaard hebben dat te aanvaarden. Zij hebben daardoor hun werkgever de mogelijkheid geboden om te ontkomen aan het voor de uitvoering van de opgelegde bezuinigingstaak noodzakelijke ontslag van jongeren. Deze bereidheid heeft de materiële wetgever door het uitvaardigen van het SBK-I en het SBK-II juist ook willen bewerkstelligen met de daarin vervatte garantie van hoogte en duur van het hun toe te kennen wachtgeld en andere faciliteiten. 
    
    De Raad is, gezien hetgeen terzake uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting van de Raad in het onderhavige geval en in enige vergelijkbare gedingen is gebleken, van oordeel dat er voor de SBK-ers op het moment waarop zij met verlenen van ontslag hebben ingestemd, geen aanleiding bestond om te vermoeden dat de bijverdienmogelijkheid wellicht zou worden afgeschaft vóór het einde van de duur waarvoor hun uitkering was toegekend. Weliswaar is niet gebleken dat van de zijde van appellant voorafgaand aan het ontslag het behoud van de bijverdienmogelijkheid uitdrukkelijk is toegezegd. Maar evenmin is gebleken, dat de SBK-ers vóór hun ontslag van de zijde van de Minister of appellant zijn gewaarschuwd of dat vóór dat moment zelfs maar enige indicatie is gegeven, dat op het behoud van de bijverdienmogelijkheid niet kon worden gerekend, terwijl ook voor de Minister en appellant onmiskenbaar was dat de SBK-ers zonder vertrouwen op dit behoud niet bereid waren geweest om in te stemmen met een ontslag dat voor hen niet dreigde. 
    
    Deze omstandigheden vergden dat de materiële wetgever bij het totstandbrengen van het overgangsrecht van het BWOO te verrichten belangenafweging jegens de SBK-ers bijzondere zorgvuldigheid en voldoende respect voor hun rechtszekerheid betrachtte. In redelijkheid kan niet worden geoordeeld dat hieraan is voldaan. Er is in artikel II, vierde lid, één, korte, algemene overgangstermijn opgenomen ongeacht de aanleiding van het ontslag en eventueel gegeven garanties, met als uitzondering dat ten aanzien van ontslaguitkeringsregelingen die indertijd in hun geheel waren gegarandeerd de bijverdienmogelijkheid in stand is gelaten. Ondanks hun bijzondere omstandigheden is ook op de SBK-ers de algemene overgangstermijn van 22 maanden van toepassing verklaard en is - mede blijkens het gestelde ter zitting - volstaan met de algemene motivering dat hun dit een voldoende termijn bood om zich aan de veranderde omstandigheden aan te passen. De Raad is niet gebleken op welke gronden deze aanpassing - in het algemeen neerkomend op een substantiële inkomensverlaging - ondanks hun bijzondere omstandigheden jaren na het totstandbrengen van het SBK-I en het SBK-II alsnog van de SBK- ers mocht worden verlangd. 
    
    Dit brengt de Raad tot de slotsom dat de in artikel II neergelegde beëindiging van de bijverdienmogelijkheid ten aanzien van de SBK-ers zozeer afbreuk doet aan de eisen van zorgvuldigheid en rechtszekerheid, dat appellant, die onverkort overeenkomstige toepassing aan de SBK- wachtgeldbepalingen heeft gegeven, artikel II in zoverre ten aanzien van gedaagde buiten toepassing had moeten laten. Derhalve berust het bestreden besluit op een ondeugdelijke grondslag. Reeds op die grond komt dat besluit voor vernietiging in aanmerking. Het komt de Raad geraden voor met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht ook het primaire besluit, dat aan hetzelfde gebrek lijdt, te vernietigen. 
    
    Derhalve kan in het midden blijven of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat tussen partijen een beindigingsovereenkomst tot stand is gekomen en dat appellant gedaagde pas in december 1995 over zijn inkomensachteruitgang per 1 januari 1996 heeft genformeerd. 
    
    Gelet op het vorenstaande moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd voorzover daarbij appellant is opgedragen opnieuw op gedaagdes bezwaar te beslissen en voor het overige worden bevestigd, zij het op andere gronden. 
    
    De Raad ziet aanleiding om appellant te veroordelen tot vergoeding van kosten wegens aan gedaagde in hoger beroep verleende rechtsbijstand ten bedrage van f. 473,33. Daarbij neemt de Raad in aanmerking dat deze zaak en de beide daarmee gevoegd behandelde zaken gelet op artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, van dat Besluit als één zaak moeten worden aangemerkt. 
    
    Beslist wordt derhalve als volgt.
    
    
    
    
      III. BESLISSING 
      De Centrale Raad van Beroep,
    
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak voorzover appellant is opgedragen opnieuw op gedaagdes bezwaar te beslissen; 
      Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige; 
      Vernietigt het primaire besluit van 22 januari 1996; 
      Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde tot een bedrag van f. 473,33, te betalen door de Universiteit van Amsterdam. 
    
    
    Aldus gegeven door mr W. van den Brink als voorzitter en mr A. Beuker-Tilstra en mr J.H. van Kreveld als leden, in tegenwoordigheid van P.H. Schippers als griffier en uitgesproken in het openbaar op 8 april 1999.
    
    
    
    
    
    (get.) W. van den Brink.
    
    
    
    
    
    
        (get.) A.W.M. van Bommel.
        (wegens defungeren vanbovengenoemde griffier)
    
    
    
    
    
    
    
    
     HD 08.04 Q